densidades n°8

ISSN 1851-832X (VERSIÓN ELECTRÓNICA) ISSN 1851-8311 (VERSIÓN IMPRESA)

densidades

Maria Aparecida Farias de Souza Nogueira Magdalena Bas Vilizzio Alberto J. Sosa Leticia González Luis Leandro Schenoni Alejo Martín Ferrandi Aztiria

8 diciembre 2011

densidades

ISSN 1851-832X (VERSIÓN ELECTRÓNICA)

densidades Director Osvaldo Andrés García Comité Editorial Juan Guevara Luciana Litterio Juan Carlos Moraga Colaboradores Marcelo Bancalari Solá Carlos Sebastián Etchevers Analía Kim Luciano Tosco

contacto@densidades.org

8 diciembre 2011

Editor Responsable

Osvaldo Andrés García Tel: (54-11) 4361-5130 Cel: 15-6815-7961 Calle Perú 1031 Ciudad Autónoma de Buenos Aires C1068AAK. República Argentina osvaldoagarcia@densidades.org

densidades número 8 - diciembre de 2011

Sumario 5 9

A modo de presentación Harmonização tributária entre o Brasil e os países membros do MERCOSUL

Maria Aparecida Farias de Souza Nogueira

25

Hacia la conformación de una unión aduanera del MERCOSUR: ¿Realidad o utopía?

Magdalena Bas Vilizzio

35 59

América del Sur: Defensa y Desarrollo

Alberto J. Sosa La Reunión Especializada de Agricultura Familiar del MERCOSUR. Creación y avances de un novedoso espacio en la agenda de la integración regional.

Leticia González

79

El Congreso en la formulación de política exterior: Argentina y Brasil en perspectiva comparada

Luis Leandro Schenoni y Alejo Martín Ferrandi Aztiria

103

ESPACIOS Inciativa Niñ@Sur

113

DEBATES Los desafíos pendientes en Suramérica Carlos Raimundi, Roberto Conde, Luis Maira, Roberto Feletti y Rafael Follonier

135

LECTURAS De Moreno a Perón. Pensamiento argentino de la unidad latinoamericana, de Mario Oporto

139

ACADEMIAS Maestría en Estudios Sociales Latinoamericanos Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires

142

DOCUMENTOS Declaración de Caracas.

Cumbre de la Comunidad de Estados Latinoamericanosy Caribeños (CELAC) Caracas 3 de diciembre de 2011

Los contenidos de esta publicación expresan exclusivamente la opinión de sus respectivos autores.

densidades a modo de presentación Ya con el 2012 asomando en el horizonte, queríamos acercarles este nuevo número de densidades, el octavo de nuestra historia y el tercero en este año que se va, agradeciendo como siempre el aporte de todos los que hacen posible que este proyecto siga en movimiento.

El año terminó con un gran acontecimiento continental, la concreción de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños, la CELAC, una sigla más que se suma al entramado de instituciones regionales unidas por un espíritu común: avanzar en la construcción de un espacio integrado latinoamericano que pueda consolidarse como un actor importante en el mundo multipolar que comienza a configurarse.

Esta construcción tiene sin duda muchos niveles y muchos actores que jugarán sus cartas de modos más o menos sinceros, teniendo siempre en claro que en la desunión sólo se salvan las élites. No hay destino para los pueblos de América del Sur, y de América latina toda, sin la integración, sin la utopía de la unidad.

Tengamos siempre presente estas líneas del padre del Martín Fierro: “Los pueblos americanos como que parten del mismo origen, que palpitan al calor de las mismas o idénticas tradiciones, que han mezclado su sangre en los campos de batalla para conquistar su independencia, conservan en las ideas y en el sentimiento una solidaridad que la división geográfica, política o social no han conseguido destruir, y que la intuición de un destino común robustece en su propia conciencia”. José Hernández escribió estas palabras hace casi ciento cuarenta años, pero hoy que hemos logrado construir instituciones regionales cuya misión es superar los efectos de esas divisiones y potenciar esa solidaridad, están más vigentes que nunca.

Muchos pueden sostener que el exceso de instituciones regionales atenta contra la comprensión de la ciudadanía sobre los objetivos, la utilidad y la eficiencia de las mismas. Incomprensión o indiferencia a la que ayuda mucho la invisibilización que de las instituciones de la integración hacen culto las corporaciones mediáticas del continente y el sentido común antiinstitucional que ha sabido construir e instalar con tanto éxito el neoliberalismo. Dar esa batalla cultural es también un desafío para los integracionistas.

Si podemos pensar a la integración regional de América Latina como una superposición de espacios institucionales, la CELAC es el marco más amplio al que puede aspirar el proceso integrador, abarcando a todos los países en vías de desarrollo del continente. Podríamos pensar que a mayor extensión, menor profundización de la integración y no sería del todo errado. No obstante, es importante mantener el objetivo de sumar a todos los países hermanos, esa es nuestra meta, aunque imposible hoy, esa es nuestra utopía.

Desde ya que la apuesta se vuelve más difícil con los países que en las últimas décadas enfocaron sus esfuerzos en construir una relación privilegiada con el mercado norteamericano, que para aquellos que han seguido estrategias exitosas de diversificación de su comercio exterior y de autonomía de su política densidades nº 7 - diciembre 2011

7

internacional. Pero todos necesitan tener la oportunidad de poder abrirse a los países hermanos y avanzar en el sentido que va la región para no quedar aislados del espacio al que pertenecen.

La profundización de los efectos de la debacle financiera en la economía real de los países desarrollados nos vuelve a colocar frente a una oportunidad única de acelerar en el camino emprendido hace casi una década por los Estados más grandes de la región. Es indispensable concretar la puesta en funcionamiento de herramientas regionales como el Banco del Sur, como los espacios de coordinación económica y financiera, y la financiación de grandes proyectos de infraestructura regionales, que no apunten como en el pasado a “acercar la producción al puerto” sino que estén pensados en el desarrollo de la comunicación y la movilidad entre nuestros pueblos y la atenuación de las asimetrías productivas.

Creemos que no hace falta aclarar a esta altura que nuestra publicación pretende ser independiente, algo que por supuesto no implica pretensión alguna de neutralidad frente a las políticas y los políticos que las llevan a cabo. Nos desconcierta que en varios de nuestros países las oposiciones políticas a los gobiernos que han llevado como bandera de su política exterior la integración regional han proyectado en ésta sus rencillas locales, desconociendo lo avanzado, cuando no negándolo enfáticamente con un discurso acerca de las instituciones de la integración en extremo destructivo. La integración regional debe ser una política de Estado que sobreviva a los gobiernos. Aún nos falta un consenso general sobre ello para que no quede a merced de las mezquinas disputas parroquianas.

Por último, permítannos que pongamos el foco en nuestra patria chica. El mes de diciembre es pleno de connotaciones históricas para la Argentina contemporánea. El día en que escribimos estas líneas -Día Internacional de los Derechos Humanos- una presidenta reelegida por la mayoría del pueblo argentino juró defender la Constitución Nacional, celebrando de ese modo 28 años de vida democrática desde aquel diez de diciembre de 1983 en que la Argentina recuperó su sistema de derecho, después de haber descendido a los infiernos del terrorismo de Estado. Un veinte de diciembre de hace sólo diez años, se producjo la movilización popular que empujó a la renuncia de un gobierno constitucional que se empeñó en profundizar el recetario de políticas neoliberales que había llevado a la miseria a su pueblo.

Estas efemérides no sólo nos recuerdan el duro camino recorrido por la democracia argentina, sino también la debilidad del sistema democrático representativo cuando termina siendo un simple juego institucional al servicio de los intereses de aquellos que no necesitan ser protegidos por el Estado para sobrevivir. El Estado no puede ser el garante de la acumulación para las élites y el socializador de la miseria. Si el Estado no puede garantizar el pacto social democrático que es la base del sistema representativo, poco futuro pueden tener nuestras sociedades repitiendo eternamente las mismas frustraciones que arrastramos desde nuestra independencia. Tenemos que avanzar como región para revertir los grandes índices de desigualdad que siguen sufriendo la mayoría de nuestras sociedades, desigualdad incompatible con la integración. El año que está llegando viene cargado de desafíos y oportunidades, dependerá de la madurez de nuestros pueblos y de los que circunstancialmente ocupan la cima del poder político estar a la altura de la historia.

Un muy feliz año 2012 para todas y todos nuestros lectores.

Osvaldo Andrés García 10 de diciembre de 2011

8

densidades nº 8 - diciembre 2011

densidades

Harmonização tributária entre o Brasil e os países membros do MERCOSUL Maria Aparecida Farias de Souza Nogueira Introdução O presente trabalho tem por objetivo estudar a possibilidade da harmonização tributária entre o Brasil e os países membros do MERCOSUL (Mercado Comum do Cone Sul), confrontando opiniões de vários autores sobre o referido assunto. Para alcançar tal meta, nos propusemos a efetuar um levantamento bibliográfico acerca do assunto e encontramos várias dificuldades, seja pela variedade de tributos (impostos, taxas e contribuições), seja por ser a matéria tributária tremendamente dinâmica onde, estar atualizado, resulta na dificuldade maior quanto às disposições vigentes. A falta de informação atual e disponível é grande e, quando o material chega às nossas mãos, já está sofrendo modificações; a exemplo, citamos o projeto de Emenda Constitucional que visa alterar o Sistema Tributário Nacional e o mesmo já está sendo apreciado pelo Congresso Nacional bras-

ileiro. Por conta dessas dificuldades, comentamos aqui, a estrutura tributária dos Estados-membros do MERCOSUL, nos restringindo aos principais impostos. A pesquisa foi efetuada de forma a apresentar de um modo mais amplo o sistema tributário brasileiro e depois o dos Países-membros e ainda, uma comparação entre estes.

Salientamos assim, a importância dessa pesquisa no sentido de que essas ponderações nos levam a entender que o Brasil, realmente, não pode e nem deve ficar alheio ao movimento de globalização, mas que será difícil visualizar o MERCOSUL face ao sistema tributário imposto. E o que é pior: quando se cogita uma reforma tributária, observamos que o ponto de partida é o pressuposto de que o país não sobrevive com uma diminuição da atual carga tributária. Entretanto, o fato é que enquanto países desenvolvidos, para se adequarem ao movimento, a exemplo da União Européia, diminuem seus tributos

Graduada em Ciências Contábeis pela Universidade Federal de Mato Grosso do Sul (1995), Especialização em Contabilidade Gerencial (1999), Especialização em Gestão Pública (2007) e mestrado em Agronegócios pela Universidade Federal de Mato Grosso do Sul (2007). Atualmente é docente da Universidade Federal da Grande Dourados (UFGD), lotada na Faculdade de Administração, Contábeis e Economia (FACE / UFGD).

densidades nº 8 - diciembre 2011

9

Harmonização tributária entre o Brasil e os países membros do MERCOSUL

diretos (incidentes sobre o patrimônio e a renda) e uniformizam os indiretos (cobrados através de sua inclusão no preço dos produtos e serviços), o Brasil tende a aumentá-los.

Ao tentar responder estes questionamentos, procuramos citar os artigos da Constituição Federal brasileira e do Tratado de Assunção, comparando-os a fim de verificarse um fere ou não os princípios do outro e ainda se está de acordo com os princípios dos impostos principais de cada País-membro.

Entretanto, surgem para os juristas dúvidas que nos propusemos a buscar uma resposta: é possível haver harmonização tributária entre o Brasil e os países membros do MERCOSUL? 1. Sistema tributário dos países que integram o MERCOSUL Enfocamos neste título, mesmo que brevemente, os sistemas tributários internos de cada Estado-membro do MERCOSUL (Brasil, Argentina, Uruguai e Paraguai), citando os seus principais tributos e a forma como são arrecadados.

Salientamos sua importância para o fato de que o Tratado de Assunção não cria um sistema tributário único para os quatro países, porém, visa à harmonização das legislações tributárias.

No início dos anos 80, o Brasil se aliou à Argentina visando a integração regional, incorporando-se a esta aliança, mais tarde o Paraguai e o Uruguai, fato este que culminou com o Mercado Comum do Cone Sul - MERCOSUL (Tratado de Assunção - firmado em 26.03.1991). O MERCOSUL visa à formação de um mercado, onde será permitido a livre circulação de bens, serviços e fatores produtivos, à eliminação de direitos

10

alfandegários e restrições tarifárias, e, ainda, objetivando a integração econômica, cultural, jurídica e política dos países componentes. Prevê, também, a adoção de uma Tarifa Externa Comum (TEC) e o estabelecimento de uma política comercial única, frente a terceiros, e a coordenação de políticas macroeconômicas e internacionais entre os países participantes.

Durante o período de transição (até 31.12.1995), ocorreu um programa de liberação comercial com reduções tarifárias progressivas, lineares e automáticas, assim como a eliminação de restrições nãotarifárias. A fim de alcançar este objetivo, buscamos uma harmonização fiscal, fazendo-se necessária a fixação de regras claras e homogêneas entre os países participantes.

O estudo das propostas de harmonização tributária, no contexto do Mercosul, envolve primeiro a compreensão dos sistemas isoladamente, para só então se passar à abordagem da interação entre os mecanismos fiscais dos Países-membros.

Isto se deve ao fato de que a incidência dos tributos variam de país a país, exigindo um esforço político e legal a fim de se proceder os ajustes necessários.

A globalização da economia exige um controle nacional dos mercados internos de países menores que, “...se de um lado não deve eliminar o livre comércio, de outro não deve permitir a destruição do parque empresarial interno. Este dilema, infelizmente, longe está de ser solucionado” (Martins 1997, p.141-2), visto que a competitividade não se pode fazer entre desiguais.

Segundo Cassone, citado por Martins (1997), a globalização é uma realidade irreversível no momento em que proporciona a falta de uma política social de caráter mundial, isto é, um capitalismo densidades nº 8 - diciembre 2011

Maria Aparecida Farias de Souza Nogueira

selvagem. E ainda levam vantagem neste processo as nações desenvolvidas, “...na medida em que a detenção de tecnologia mais avançada permite colocar seus produtos, em todo o globo, com qualidade superior e preço inferior aos produtos dos países menos desenvolvidos ” (p.153).

Defende Nour, in Martins (1997), que “... a essência do movimento de globalização pressupõe a necessidade de que haja condições de livre concorrência entre os Países-membros do MERCOSUL” (p. 306), e que esta é a razão de ser altamente relevante a análise dos tributos que incidem na formação do preço final dos produtos, tendo em vista que a diferença da carga tributária entre um e outro país determinará qual produtor terá melhores condições de concorrência e, certamente, será aquele que for menos tributado.

Por isso, é urgente a necessidade de harmonização, quando, em um mercado comum, o produto fabricado no Uruguai a ser vendido na Argentina deve responder pelo mesmo ônus tributário que o similar produto argentino.

Diante desses aspectos, destaca-se que são países membros do MERCOSUL: Argentina, Brasil, Paraguai, Uruguai. A Venezuela está em processo de adesão e se tornará membro efetivo quando entrar em vigor o Protocolo de Adesão da República Bolivariana da Venezuela ao MERCOSUL. Estados associados: Bolívia, Chile, Colômbia, Equador e Peru. Estado observador: México (BRASIL ESCOLA, 2011 a e b).

2. Sistema tributário brasileiro Considerando que as normas tributárias constitucionais, destacam basicamente os elementos do tributos, a base de cálculo e os sujeitos, enfocaremos aqui, sob este prisma, o sistema tributário brasileiro.

Dentre os países que formam o densidades nº 8 - diciembre 2011

MERCOSUL, o Brasil é o único que possui, em nível constitucional, um sistema tributário organizado e exaustivo.

2.2. Tributos De fato, as normas tributárias como estão na Constituição Federal de 1988, são capazes de fornecer aos seus usuários, os principais elementos do tributo, que são basicamente a hipótese de incidência (ou fato gerador), a base de cálculo e os sujeitos.

O legislador elencou desta forma as espécies tributárias de acordo com as competências: impostos, taxas e contribuições de melhorias (União, Estados, Distrito Federal e Municípios); contribuições (sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesse de categorias profissionais e econômicas) e empréstimos compulsórios.

Ressaltamos que a distribuição das competências tributárias foi estabelecida segundo a tradição da legislação brasileira, sem obedecer a algum critério lógico e integrado de instituição, fiscalização e cobrança de tributos. Por exemplo: quanto à tributação ao consumo, tanto a União, Estados e Distrito Federal e Municípios possuem impostos com esta finalidade, como o IPI, ICMS e ISS; quanto à tributação ao patrimônio, da mesma forma o ITR, IPVA, IPTU. Para melhor entendimento, destacamos alguns conceitos de tributos, conforme Cassone (1997): 2.2.1. Imposto. É o tributo exigível independentemente de qualquer atividade estatal específica relativa ao contribuinte; 2.2.2. Taxa. É exigível em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização efetiva ou potencial de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos à sua disposição; destina-se a custear o relativo serviço

11

Harmonização tributária entre o Brasil e os países membros do MERCOSUL

público; 2.2.3. Contribuição de melhoria. É exigível em decorrência de obra pública; destinando-se a custeá-la parcialmente; 2.2.4. Contribuições: a. Sociais. a.1. Instrumentais. É exigível dos empregadores, dos trabalhadores, sobre a receita de concursos e prognósticos; destina-se a financiar a Seguridade Social e é exigível através de lei ordinária; a.2. Outras Fontes. É exigível sobre outras fontes, através de lei complementar, desde que não tenham fato gerador ou base de cálculo dos impostos discriminados na Constituição; destinam-se a garantir a manutenção ou expansão da Seguridade Social; a.3. Educacional. É exigível das empresas, recolhida na forma da lei; destina-se como fonte adicional de financiamento do Salário Educação; a.4. Serviço Social. É exigível dos empregadores sobre a folha de salários, nos moldes anteriores à Constituição de 1988; destinada às entidades provadas de serviço social e de formação profissional vinculadas ao sistema sindical. a.5. Servidores da U-E-DF-M (União, Estados, Distrito Federal e Municípios). É o tributo cobrado pela U-E-DF-M dos respectivos servidores; destina-se ao custeio de previdência e assistência social de tais servidores; b. De intervenção. É exigível exclusivamente pela União, como instrumento de sua atuação de intervenção no domínio econômico, sendo destinada ao orçamento fiscal da União e custear a atuação; c. De categorias. É exigível exclusivamente pela União, como instrumento de sua atenção no interesse das categorias profissionais ou econômica; destinada às categorias profissionais ou econômicas; 2.2.3. Empréstimos Compulsórios. É o tributo exigível pela União, mediante lei complementar: a) para atender a despesas extraordinárias,

12

decorrentes de calamidade pública, de guerra externa ou sua iminência; é vinculado ao atendimento de tais despesas; b) no caso de investimento público de caráter urgente e de relevante interesse; é vinculado ao atendimento de referidas despesas.

2.3. Impostos da União O Art. 153 da Constituição da República Federativa do Brasil (CF), promulgada em 1988, estabelece os impostos concernentes à União, como segue: a) incisos I e II: tributos sobre o comércio exterior, quais sejam, o imposto sobre importação de produtos estrangeiros e o imposto sobre exportação, para o exterior, de produtos nacionais (os produzidos no país) ou nacionalizados (mercadoria estrangeira importada a título definitivo); b) inciso III: institui o imposto sobre a renda e proventos de qualquer natureza. O Art. 43 do Código Tributário Nacional (CTN) define renda como sendo “o produto do capital, do trabalho ou da combinação de ambos”, e proventos de qualquer natureza, de forma exclusiva, como “...os acréscimos patrimoniais não compreendidos” no conceito anterior. Este tributo incide tanto sobre a pessoa jurídica como sobre a física. É ainda estruturado de forma progressiva; c) inciso IV: institui o imposto sobre produtos industrializados. Alguns juristas afirmam que o fato gerador é a circulação do produto industrializado; outros, que a incidência é sobre o processo de industrialização. A verdade é que a lei ordinária deu ao IPI a função de imposto específico sobre o consumo, recaindo uma única vez sobre a industrialização de mercadorias; d) inciso V: prevê o imposto sobre operações de crédito, câmbio e seguro, ou relativas a títulos ou valores mobiliários, é o tributo conhecido por imposto sobre operações financeiras - IOF; densidades nº 8 - diciembre 2011

Maria Aparecida Farias de Souza Nogueira

e) inciso VI: estabelece o imposto sobre propriedade territorial rural. Este tributo é progressivo conforme o grau de utilização da terra e sua distância com a função social da propriedade rural; f) inciso VII: institui o imposto sobre grandes fortunas, submetendo-o a instituição por lei complementar.

2.4. Impostos dos Estados e do Distrito Federal Os impostos de competência estadual e distrital estão previstos no Art. 155 da CF. O inciso I prevê o imposto sobre transmissão causa mortis e doação, de quaisquer bens e direitos. Há duas hipóteses de incidência: uma, sobre a sucessão hereditária e outra sobre a doação, isto é, transferência de propriedade a título gratuito.

No inciso II está previsto o principal imposto dos Estados e do Distrito Federal; refere-se ao imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestação de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação (ICMS), mesmo que as operações se iniciem no exterior.

O parágrafo 2º do mesmo artigo indica, primeiramente, o seu caráter nãocumulativo compensando-se o que for devido em cada operação relativa à circulação de mercadorias ou prestação de serviços com o montante cobrado nas anteriores pelo mesmo ou outro ou pelo

Distrito Federal e ainda que a nãoincidência não implicará crédito para compensação com o montante devido nas operações ou prestações seguintes e acarretará a anulação do crédito relativo às operações anteriores.

Exemplificamos agora a diferença de cobrança do ICMS, com seu sistema de crédito e débitos fiscais, com o IVA, com sua incidência sobre o quantum adicionado: uma indústria requer três tipos de matéria-prima (A, B e C) para elaborar o seu produto acabado. Combinando e transformando essas matérias obtém-se o produto M, cujo preço será adicionado a mão-de-obra e a margem de lucro. A Indústria repassa esse produto a um comerciante atacadista, que o repassará a um varejista, até chegar ao consumidor final. Admitindo-se que a matéria-prima A foi importada e beneficiada com a isenção, e que sobre a circulação de B incide a alíquota de imposto devido de 7%, de C 13% e M de 10% respectivamente, temos, no exemplo adaptado de Fernandes (1997, p. 96): A = $ 10, isento - imposto devido.

B = $ 17, e 7% - $ 1,19 imposto devido.

C = $ 22, e 13% - $ 2,86 imposto devido.

Logo, M (Custo de M, sem adição da mão-de-obra e margem de lucro) = $ 49,00.

No sistema do ICMS (crédito fiscal inicial de $ 4,05), conforme Quadro 1: Quadro 1: Sistema do IMCS

Industrial

Preço ICMS (10%)

90,00 9,00

Atacadista

(-) Crédito Inicial

4,05

140,00 14,00 4,95

ICMS a Recolher

4,95

9,05

Varejista

240,00 24,00 9,05 14,95

Fonte: Adaptado de FERNANDES, E. C. “Sistema Tributário do Mercosul: o processo de harmonização das legislações tributárias”. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1997, p. 96.

densidades nº 8 - diciembre 2011

13

Harmonização tributária entre o Brasil e os países membros do MERCOSUL

Carga Impositiva Total: 4,95 + 9,05 + 14,95 = 28,95 No sistema do IVA (ver Quadro 2): Quadro 2: Sistema do IVA Industrial

Preço

Atacadista

(-)Valor Aquisição do Produto

90,00 49,00

Base de Cálculo

41,00

140,00 90,00 50,00

4,10

5,00

IVA (10%)

Varejista

240,00 140,00 100,00 10,00

Fonte: Adaptado de FERNANDES, E. C.“Sistema Tributário do Mercosul: o processo de harmonização das legislações tributárias”. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1997, p. 96.

Carga Impositiva Total: 4,10 + 5 + 10 + 4,05 = 23,15 A diferença nesta transação entre um e outro sistema deve-se à isenção ocorrida na matéria-prima A, que, ao não ser tributa, dá direito ao crédito fiscal. Contudo, pode acontecer o inverso, se o imposto cobrado sobre o valor agregado for maior que o cobrado pelo sistema de créditos e débitos, se quando nas etapas iniciais for constituído um valor alto de créditos fiscais e a cadeia mercantil for pequena. Com isso, mostramos a diferença existente entre a não-cumulatividade do ICMS e a tributação do valor agregado (IVA tradicional). É necessário que haja uma uniformização quanto às alíquotas a serem aplicadas nos diferentes locais a fim de evitar um tratamento diferenciado e trazer prejuízos a alguma unidade da federação.

Na C.F. está prevista uma diferenciação, a qual diz respeito às relações interestaduais.

As alíquotas para as operações mercantis que ultrapassam as fronteiras dos Estados ou Distrito Federal possuem uma alíquota menor, a ser recolhida no local de origem; já a diferença desta com a alíquota interna de outro membro da federação, é recolhida no local de destino pelo comprador.

Fernandes (1997) afirma que o ICMS

14

incide sobre as importações, mas não sobre as exportações de produtos industrializados, com exceção dos produtos semielaborados definidos na Lei-Complementar nº65/91. Também não sofrem incidência as operações interestaduais de combustíveis e energia elétrica, e sobre o ouro, quando é tido como ativo financeiro.

Neste caso, incide o IOF. O terceiro imposto é o imposto sobre propriedade de veículos automotores (IPVA), que estabelece a ingerência dos entes federados na tributação ao patrimônio.

2.5. Impostos dos Municípios e do Distrito Federal O Art. 156, inciso I da CF, dispõe sobre o imposto sobre propriedade predial e territorial urbana, que incide sobre terreno e/ou prédio construído e localizados na zona urbana.

Já o inciso II institui o imposto sobre transmissão inter vivos, a qualquer título, por ato oneroso, de bens imóveis, por natureza ou acessão física, e de direitos reais sobre imóveis, exceto os de garantia, bem como cessão de direitos a sua aquisição.

Finalmente, o inciso III refere-se ao imposto sobre serviços de qualquer densidades nº 8 - diciembre 2011

Maria Aparecida Farias de Souza Nogueira

natureza, quer sejam prestados por pessoas jurídicas que por profissionais autônomos e que não compreenda o serviço de transporte intermunicipal; ou interestadual e o de comunicação, pois estes sofrem a incidência do ICMS. 3. Sistema tributário argentino A Constituição da República Argentina (C.A.) in Fernandes (1997), deixa clara que os tratados devem respeitar os princípios fundamentais que estabelece a Constituição, de forma que a letra e o espírito da lei suprema se prolonguem nos convênios internacionais.

Segundo Fernandes (1997), o Art. 4º da C.A. estabelece os princípios da eqüidade e da proporcionalidade, que significa capacidade contributiva: em matéria tributária, “... o montante da imposição deve ser proporcional à capacidade contributiva de quem a paga; quer dizer que se vincula com a riqueza da população (de cada contribuinte). O conceito de proporcionalidade inclui o de progressividade” (p. 69).

Do Art. 17 da C. A. combinado com o 4º obtemos a proibição ao efeito confisco (princípio da não confiscatoriedade) ou da razoabilidade do tributo (Fernandes,1997).

O Art. 16 da C. A. estabelece a igualdade jurídica e veda qualquer prerrogativa de sangue ou de nascimento terminando por firmar que a “igualdade é a base do imposto e das cargas públicas” (Fernandes, 1997, p. 70); eis o princípio da isonomia tributária.

A C.A. também determina as competências tributárias: os impostos diretos competem às províncias (surgem como um segundo grau de ordenamento estatal, subordinado ao governo federal) e, de forma ocasional, ao Estado federal; já os impostos indiretos são divididos em aduaneiros -exclusivos do Estado federal- e os indiretos internos -basicamente sobre o densidades nº 8 - diciembre 2011

consumo- cuja competência cabe às províncias e à Federação (Fernandes,1997).

3.2. Impostos do Estado Federal O imposto mais importante é o impuesto a las ganancias, que recai sobre todos os rendimento auferidos por residentes na Argentina ou fruto de bens ou negócios jurídicos realizados na Argentina, tanto para pessoas físicas como para pessoas jurídicas. Adota o critério da extraterritorialidade, isto é, são gravadas as rendas locais e as auferidas no exterior. A base de cálculo consiste na renda bruta subtraída os gastos previstos em lei, tendo então a renda líquida que, após algumas adições e subtrações previstas em lei, chega finalmente à renda imponível; assemelha-se ao lucro real da legislação brasileira. São tributadas as pessoas físicas e as sociedades de capital.

Um dos impostos que merece atenção é o chamado impuesto al valor agregado, conhecido como IVA. Trata-se de um tributo múltiplo tendo como fato gerador vendas de coisas móveis, obras, locações e serviços expressamente previstos em lei, realizados no território nacional e importações. “É um imposto real, posto que seu fato imponível não tem em conta as condições pessoais dos sujeitos passivos, interessando só a natureza das operações, negócios e contratações que contêm seus fatos imponíveis” (Fernandes, 1997, p. 73). A aceitação pela legislação tributária é pela interpretação econômica. Significa que o que importa na interpreta-ção do fato jurídico que dá causa à obriga-ção tributária é o seu objetivo econômico, ou seja, a expressão da capacidade contri-butiva do sujeito passivo. É um imposto nãocumulativo.

Há ainda os impostos relativos ao comércio exterior, incidente sobre a importação e exportação e o imposto sobre transferência

15

Harmonização tributária entre o Brasil e os países membros do MERCOSUL

de combustíveis líquidos e derivados de hidrocarbônicos e de gás natural.

Um outro tributo é o impuesto sobre los bienes personales no incorporados al proceso económico, também denominado de imposto sobre o patrimônio bruto. O fato gerador consiste “na posse por pessoas físicas e sucessões indivisas domiciliadas ou radicadas no país, de um patrimônio bruto conformado pelos bens que a lei indica” (Fernandes, 1997, p. 76).

3.3. Impostos provinciais As províncias exercem a competência tributária legislando sobre três manifestações da capacidade contributiva (receita bruta de atividade econômica, a propriedade de imóveis e as transações privadas).

O primeiro deles é o impuesto sobre los ingresos brutos, também chamado de turnover; é aplicado ao exercício habitual do comércio, indústria, profissões autônomas, locações de bens, execução de obras e prestação de serviços.

Existem alíquotas diferenciadas para cada atividade econômica e, por isso, é necessário que seja evitada a dupla tributação, pois trata-se de um imposto provincial. Existe um convênio entre todas as Jurisdições do país, denominado Convênio Multilateral, que tem por “...finalidade fundamental evitar a dupla imposição e que facilita o ingresso dos gravames quando o contribuinte se encontra radicado em uma jurisdição e exerce também sua atividade em outras” (Fernandes, 1997, p. 78).

Um outro tributo é o impuesto imobiliario que tem como fato gerador a condição de proprietário, sendo a base de cálculo o valor fiscal do imóvel.

O terceiro imposto é o impuesto de sellos, é aplicado sobre as escrituras de transferência de domínio de imóveis, hipotecas, contratos, etc.

16

Há ainda os tributos cobrados pelos municípios: taxas de licença, taxas de serviço municipais e o imposto aplicado sobre o valor venal dos imóveis (impuesto sobre inmuebles).

4. Sistema tributário uruguaio O Uruguai é estruturado de forma unitária, não sendo dividido em regiões autônomas; é organizado em nível departamental e municipal, inclusive quanto aos tributos.

A Lei Maior uruguaia, estabelece: “...impostos incidentes sobre a educação e a cultura, desenvolvidas por entidades privadas, de caráter nacional e municipal; institui os tributos que competem aos Departamentos quanto a sua criação, fiscalização e cobrança” (Fernandes, 1997, p. 79).

4.2. Impostos em espécie A estrutura tributária uruguaia é bastante simples e contém apenas três impostos: o societário (imposto de renda das pessoas jurídicas), o imposto sobre o valor agregado e o imposto sobre o capital (confundido com os impostos patrimoniais).

O impuesto sobre la renta é também chamado de imposto societário e não incide sobre as pessoas físicas: somente sobre as jurídicas ou sobre as atividades empresariais desenvolvidas a título individual. Tem como fato gerador a aquisição de riquezas e sua base de cálculo é o lucro contábil ajustado; adota-se o critério da territorialidade, ou seja, são consideradas rendas gravadas as que provêm de bens situados, colocados ou utilizados economicamente no país ou que se originem em atos ou atividades de todo tipo realizadas em território nacional.

Outro imposto que se destaca é o impuesto al valor agregado, sendo este tributado sobre

densidades nº 8 - diciembre 2011

Maria Aparecida Farias de Souza Nogueira

o consumo. Assemelha-se com o IVA argentino; já o aspecto material ou objetivo do fato gerador é constituído basicamente pela circulação de bens, pela prestação de serviços e pela importação de bens.

Com relação às exportações, a isenção não é generalizada: alcança apenas alguns serviços e mercadorias.

Um tributo que merece uma análise maior é o impuesto sobre el capital incidindo em primeiro lugar sobre a posse de bens, quer seja considerando-os de forma isolada, quer integrando o patrimônio líquido ou o ativo bruto das pessoas. No primeiro grupo estão os impostos imobiliários e os impostos aos veículos de transporte; no segundo grupo são encontrados o imposto ao patrimônio líquido das pessoas físicas e de algumas pessoas jurídicas e o imposto aos ativos brutos das entidades financeiras. Em segundo lugar, costuma ser incluído os impostos à transferência inter vivos ou mortis causa de bens patrimoniais.

Logo, dentro dos impostos ao capital, está o impuesto de enseñanza primaria, que incide sobre a posse de bens imóveis; o impuesto a los activos bancarios, incidindo sobre todas as operações financeiras e de crédito e o impuesto al patrimonio neto, que recai sobre todos os bens integrantes do patrimônio líquido tanto das pessoas físicas como das jurídicas.

4.3. Impostos departamentais Segundo Fernandes (1997), o Art. 297 da Constituição da República Uruguaia estabelece as fontes de recursos departamentais, enumerando os impostos que podem ser criados e outorgando certa liberdade para fixar outros tributos.

São fontes de recursos dos Governos Departamentais, decretados e administradensidades nº 8 - diciembre 2011

dos por eles: os impostos sobre a propriedade imóvel, urbana e suburbana, situada dentro dos limites de sua jurisdição, o imposto aos terrenos baldios e à edificação inapropriada, os impostos estabelecidos com destino aos Governos Departamentais, as contribuições por melhorias, as taxas, tarifas e preços por utilização de serviços prestados pelo Governo Departamental, os impostos aos espetáculos públicos, os impostos à propaganda e avisos de todas as classes e os impostos aos jogos de corridas de cavalo e demais competição em que se efetuem apostas mútuas, incluindose aqui os impostos sobre os veículos de transportes. É importante ressaltar que no Art. 273 da Constituição da República uruguaia (Fernandes, 1997) fica estabelecido que a criação ou majoração de impostos departamentais por decreto não fere o princípio da legalidade estrita, pois este é emanado da Junta Departamental, que exerce as funções legislativa e de controlador do governo departamental.

5. Sistema tributário paraguaio O Paraguai não possui um sistema tributário organizado e destacado das demais normas. Porém, a sua Constituição, citado por Fernandes (1997, p. 85) prevê alguns princípios como a legalidade, igualdade e irretroatividade, a vedação ao confisco e isenções fiscais à introdução de materiais de ensino, à cultura, à investigação científica e tecnológica; às maquinarias, equipamentos, ferramentas e a outros elementos indispensáveis para o fomento da agricultura, pecuária, à indústria e à mineração.

5.1. Impostos em espécie O primeiro tributo de destaque é o impuesto a la renta, que somente alcança a

17

Harmonização tributária entre o Brasil e os países membros do MERCOSUL

renda das pessoas jurídicas, sejam empresas comerciais, industriais ou pecuárias. O critério adotado é o da territorialidade e a base de cálculo, a renda líquida. Entende-se como renda as que são provenientes de capital, coisas ou direitos situados, colocados ou utilizados economicamente na República e da realização, no território nacional, de atividades gravadas pelo imposto, sem levar em consideração a nacionalidade, domicílio ou residência do titular ou das partes ou tampouco o local da realização do contrato.

Ainda como imposto de renda, há o imposto sobre o capital de determinadas entidades econômicas, que incide sobre ganhos de sociedade.

Quanto às pessoas físicas, existe o impuesto unificado, criado para ser aplicado às rendas auferidas por pessoas naturais através de atividade comercial, industrial, de prestação de serviços, de outros serviços pessoais ou profissionais e do trabalho com gado vacum (imposto incidente sobre a transferência e sobre a renda auferida pela prática de atividade econômica com o gado, quer pela exportação, e sobre a industrialização da carne.

A Lei nº 125/91, citada por Fernandes (1997, p. 86) criou o impuesto al valor agregado (a exemplo da Argentina e Uruguai) porém com a expectativa de ser prevista uma lista taxativa de bens em que o imposto somente é gravado no momento da importação e não nas etapas sucessivas de comercialização.

Além do IVA, manteve-se o impuesto selectivo al consumo (imposto interno ou específico), levando-se em conta o consumo dentro do país e as mercadorias de exportação que estão liberadas deste tributo são as que provam que foram desembarcadas em porto estrangeiro.

18

Há ainda outros tributos menores, como as tasas aduaneras (que gravam as importações e as exportações), o impuesto a los actos e documentos (incide sobre registros públicos de modo geral) e o impuesto inmobiliario (que recai sobre a propriedade de raiz, urbana ou rural, qualquer que seja o seu proprietário ou possuidor).

6. Harmonização tributária Descrevemos globalmente os impostos gerais sobre o consumo, sem consideração especial daqueles que podem implicar discriminações e indicando possíveis alternativas de harmonização e os inconvenientes que poderiam se sobrepor frente às características estruturais dos Países-membros do MERCOSUL. 6.l. Impostos sobre o consumo dos estados membros do MERCOSUL Segundo Fernandes (1997), a Comissão de Assuntos Tributários, em reunião na cidade de Buenos Aires, nos dias 22 a 26 de novembro de 1992, publicou um informe sobre os impostos ao consumo em cada um dos quatros Estados-membros do MERCOSUL com o título Informe sobre la Armonización de los Impuestos Generales al Consumo em el MERCOSUR, o qual procuramos enfocar, resumidamente, a seguir.

A Argentina, o Uruguai e o Paraguai aplicam a nível nacional (os dois últimos são estados Unitários) o imposto sobre o valor agregado ( IVA) de tipo consumo, o qual incide sobre as relações de consumo, compra e venda e prestação de serviços.

Entretanto, cada um destes estados, mesmo possuindo hipóteses de incidência semelhantes, se diferenciam em alguns conceitos.

Na Argentina, o IVA incide sobre as transações onerosas onde haja transferêndensidades nº 8 - diciembre 2011

Maria Aparecida Farias de Souza Nogueira

cia de domínio e define o sujeito passivo como comerciante profissional, isto é, aquele que exerce o ofício da comercialização habitual e como sustento.

O Paraguai tem o seu Iva incidindo sobre a alienação de bens, quer a título oneroso quer a título gratuito, desde que haja a transferência de propriedade.

O IVA uruguaio incide sobre a alienação ou circulação de bens, porém somente a título oneroso.

Tanto o Paraguai quanto o Uruguai fazem uma vinculação das operações gravadas pelo tributo ao consumo com a atividade econômica desenvolvida pelo sujeito passivo.

Em relação às atividades de prestação de serviços (imposto tipo consumo), a incidência do IVA, nos três países, recai sobre a prestação de serviços em geral, desde que tratar de bens taxativamente elencados em lista legal, há redução de 20% na base. No caso do Uruguai, toma-se o bem pelo custo CIF (determina que cabe ao exportador os ônus e obrigações legais desde o ponto-de-venda até o ponto de destino do custo, seguro e frete) incluindose os encargos aduaneiros; e se tratar-se de importação em nome próprio e por conta de terceiros, ou por um não contribuinte, a base de cálculo se eleva em 50%. É preciso lembrar que no IVA tipo consumo, está previsto o direito à crédito fiscal em todas as atividades que fazem parte das operações gravadas e não beneficiadas por isenções e às importações que estão sujeitas ao imposto. O imposto incide sobre cada operação da cadeia de consumo e o seu valor representa o crédito fiscal que o sujeito do processo tem contra o débito originado pela realização da operação seguinte da cadeia. Este sistema

densidades nº 8 - diciembre 2011

faz com que o consumidor final venha a arcar com o ônus do pagamento do tributo.

Quanto às exportações, a Argentina e o Paraguai as isentam de bens corpóreos móveis do IVA, já o Uruguai as excluem do campo de incidência do encargo. Porém, nos três países existem mecanismos de recuperação do tributo pago nas etapas anteriores da cadeia de consumo. Esta recuperação pressupõe a compensação do referido imposto com o débito fiscal do período originado das demais operações em que haja a incidência do IVA. Se acaso acontecer dos débitos fiscais não absorverem totalmente o montante de créditos não aproveitados nas exportações, ou o exportador não atuar no mercado interno, esses direitos poderão ser aproveitados desta forma, segundo Fernandes (1997, p. 116): Argentina- constituem-se em crédito contra outros impostos arrecadados pela federação, ou ainda podem ser restituídos ou transferidos às terceiras pessoas; Paraguai- transformam-se em títulos, mediante certificado de créditos tributários nominativos, que podem ser transacionados; Uruguai- à semelhança do sistema argentino, podem ser compensados com outros impostos, desde que não sejam departamentais, ou negociados, mediante cessão de direitos. ...Brasil- há três impostos incidentes sobre o consumo: o imposto sobr e pr odutos industrializados (IPI), de competência federal; o imposto sobre a circulação de mercadorias e serviços de transporte intermunicipal e interestadual e de comunicação (ICMS), de competência estadual e distrital; e o imposto sobre serviços de qualquer natureza (ISS), cuja arrecadação é municipal. O primeiro é o que denomina-se imposto seletivo ou específico ao consumo, enquanto que os outros dois podem ser considerados como impostos genéricos ao

19

Harmonização tributária entre o Brasil e os países membros do MERCOSUL

consumo. (Grifo do autor).

Em relação às hipóteses de incidência, especificamente do ICMS, à luz da incidência prevista, a atividade importadora está incluída no conceito de circulação de mercadoria. Já quanto à prestação de serviços, a própria Constituição Federal consagra a sua abrangência: serviços de transportes intermunicipal e interestadual e serviço de comunicação. Já a base de cálculo geralmente é o preço da operação, incluindo-se o próprio imposto (ICMS) no montante-cálculo por dentro (Fernandes, 1997).

Há, ainda, no Brasil, o sistema de créditos e débitos fiscais, ou seja, imposto contra imposto, que pretende eliminar o efeito cumulativo, como por exemplo, o crédito fiscal presumido, que serve para reduzir os custos de entidades assistenciais ou para compensar o imposto correspondente a ingressos por financiamentos a pequenos empresários e a manutenção de crédito fiscal, utilizados na fabricação de produtos industrializados destinados à exportação (Fernandes, 1997).

No caso do ISS, somente recai a imposição nos serviços explicitamente encontrado na lista geral (Fernandes, 1997).

6.2 Principais diferenças Segundo Fernandes (1997), as principais diferenças entre os Países-membros do MERCOSUL, são: a) Estrutura. O IVA da Argentina, Uruguai e Paraguai é um imposto de tipo consumo (venda de bens e prestação de serviços). O ICMS brasileiro adota a estrutura de IVA tipo produto (fica de fora a prestação de serviços, tributada pelo ISS).

Por ser de competência estadual e distrital, o ICMS combina os princípios de imposição de origem e de destino.

20

b) Incidência. Os IVAs paraguaio e uruguaio incluem os bens incorpóreos (direitos); o mesmo não acontece com o IVA argentino e o ICMS/ISS brasileiro.

Além disso, a compra e venda, é tratada de forma diferente nos quatros países. c) Sistema de créditos e débitos. Na Argentina, no Paraguai e no Uruguai todas as operações de consumo proporcionam créditos fiscais (operações efetivamente realizadas). No Brasil, somente as operações submetidas ao ICMS. d) Base de cálculo. No IVA se grava o valor líquido do negócio jurídico (alíquota nominal igual à efetiva); no ICMS o montante faz parte da base de cálculo (distorção entre alíquota efetiva e a nominal).

No comércio exterior (importações), as base de cálculos são diferentes: na Argentina aplica-se o IVA sobre o valor do bem considerado na aduana para o pagamento das taxas de importação, excluindo-se o IVA. O Paraguai considera o valor aduaneiro do bem, incluindo todos os tributos incidentes na operação, excluindo o IVA; se feita pelo consumidor há um acréscimo de 30% da base; e, se se tratar de bens elencados em lista legal, há redução de 20% da mesma base.

No Uruguai, o valor é o custo CIF, incluindo as taxas aduaneiras; e se for realizada em nome próprio ou por um não contribuinte, há acréscimo de 50% da base.

O ICMS leva em conta o preço da operação, incluindo-se o próprio ICMS no montante (cálculo por dentro) e inclui o IPI e todos os gravames aduaneiros.

Nas exportações, Argentina e Paraguai prevêem isenções e o Uruguai não-incidência, sempre permitindo a recuperação dos densidades nº 8 - diciembre 2011

Maria Aparecida Farias de Souza Nogueira

créditos fiscais; no Brasil, os produtos industrializados, exceto os semi-elaborados, estão protegidos pela não-incidência com manutenção do crédito fiscal.

6.3 Harmonização dos impostos A Comissão de Aspectos Tributários discutiu sobre a harmonização da legislação tributária, pautando-se em quatro itens (Fernandes, 1997): a) Impostos gerais ao consumo- se for aplicado tratamento mais oneroso para os bens procedentes dos Estados parceiros, elevando-se os preços, o efeito se assemelharia ao das tarifas alfandegárias reduzidas ou eliminadas pelo programa de liberação comercial, implicando uma reinstalação das mesmas barreiras, agora pela via da tributação ao consumo. b) Leis de imposição ao consumoquando contiverem tratamentos menos onerosos para as operações locais, conduzirão aos mesmos resultados nocivos ao mercado comum expostos anteriormente. c) Efeito cumulativo- de onde há a procedência de bens e serviço, acumula ônus, total ou parcial, assim como aquele Estado-membro que os recebe, produzindo um efeito cumulativo que implica, no último país, em uma elevação na carga tributária de tais bens ou serviços, consequentemente, aumentando seu preço. d) Importações- se for de bens provenientes de terceiros países, deve se ter presente que ao se aplicar uma Tarifa Externa Comum (TEC), os tratamentos podem impor-lhes uma carga tributária superior à aplicada aos bens produzidos localmente e nos parceiros do Mercado Comum do Sul, implicando em uma política protecionista, por meio dos densidades nº 8 - diciembre 2011

instrumentos fiscais.

Entretanto, o ponto central discutido foi a análise dos princípios de imposição exclusiva no país de origem (que atribui o direito de imposição aos bens e serviços, objeto do tráfico mercantil internacional, ao país onde tais bens ou serviços foram produzidos) e o de imposição exclusiva no país de destino. Entendemos ser este o maior mérito desse princípio impositivo: o fato de serem eliminadas as fronteiras fiscais, uma vez que o tributo já tenha se incidido, agilizando os trâmites e reduzindo os custo que acarretam os controles aduaneiros.

Concordamos que a aplicação do princípio da imposição na origem pressupõe em uma harmonização da carga tributária praticada nos Estados associados, fazendose necessário uniformizar os critérios de imposição, como por exemplo a base de cálculo e também a alíquota empregada. Se for suprimido os controles aduaneiros, este fato obrigará as Administrações tributárias de cada Estado-membro a fiscalizar as operações realizadas entre associados, que comportem a saída ou a entrada de bens ou serviços, atendendo-se, exclusivamente, à documentação em poder do contribuinte situado em sua jurisdição.

Outro problema ainda existente é o de que a aplicação do princípio da imposição exclusivamente na origem teria de que ser restrito às transações entre os Estados signatários do Tratado de Assunção, caso contrário, os produtos e serviços destinados à exportação para terceiros países sofreria um acréscimo em seu preço, diminuindo suas condições de competitividade frente ao comércio exterior.

Há ainda as dificuldades técnicas burocráticas referidas ao sistema de créditos e débitos praticado por todos os

21

Harmonização tributária entre o Brasil e os países membros do MERCOSUL

Estados Partes do MERCOSUL (mecanismo do “imposto contra imposto”).

O segundo princípio impositivo é aquele que atribui o direito de imposição ao país de destino do bem ou serviço, onde o Estado exportador descarrega do preço de seu produto (bem ou serviço) o valor do imposto, eximindo ou excluindo do campo de aplicação do tributo as respectivas operações e permitindo a recuperação do imposto que afeta seus custos. De outro lado, o país de destino, que recebe o produto, aplicará a carga tributária praticada dentro do seu território. Como conseqüência, exige-se que para que os impostos sejam estruturados de acordo com uma única modalidade técnica que satisfaça a obtenção da carga tributária similar, harmonizando as características básicas que impõe essa modalidade.

6.4. Considerações finais Ao efetuarmos esta análise comparativa entre os Países-membros, podemos chegar a um resultado como o que foi apresentado por Porcaro (in Fernandes, 1997, p.67-68) com relação à pressão tributária sofrida por cada País-membro, o qual transcrevemos abaixo: BRASIL- 15,88% do PIB provém de imposição interna (sem contar a tributação ao comércio exterior e aos salários), sendo que 39,01% da arrecadação é devido pelo imposto sobre a renda, e 54,16% pelo imposto ao consumo. A tributação sobre salários gira em torno de 2%.

ARGENTINA- a imposição interna representa 11,06% do PIB; destes 16,24% do imposto sobre a renda, e 75,32% da arrecadação vem do imposto ao consumo. Já a pressão fiscal sobre os salários é de 4,85%.

URUGUAI- aqui encontramos a maior imposição interna com 18,15%; dos quais

22

9,16% é oriundo do imposto sobre a renda, e 61,46% do imposto sobre o consumo. O Uruguai também tem a maior pressão impositiva sobre os salários com 8,68%.

PARAGUAI- apresenta 7,96% do seu PIB vindo da imposição interna; o imposto sobre a renda colabora com 20,42%, e o imposto sobre o consumo com 52,89%. Sobre os salários a carga fiscal é de aproximadamente 2%, como o Brasil.

MERCOSUL- A média da imposição tributária gira em torno de 14,25% do PIB Regional, e subindo para 21% se computada a tributação sobre o comércio exterior e o salário.

Destes, 4,71% provém da imposição direta (basicamente renda), e 8,55% é a pressão fiscal dos impostos indiretos (basicamente consumo).

Daniel Porcaro, citado Fernandes (1997, p. 69), conclui que: ...Pode-se dizer que na Argentina e no Uruguai a maior pressão fiscal provém da imposição indireta ao consumo e na tributação sobre salários, representando em seu conjunto 13,18% na Argentina e 20,66% no Uruguai da pressão tributária total. No Brasil a maior pressão tributária provém da imposição à renda e aos impostos sobre o consumo, enquanto que no Paraguai a pressão fiscal provém da imposição indireta ao consumo.

7. Conclusão Ao chegar ao término deste trabalho podemos concluir que o movimento de globalização é um caminho sem volta e o Brasil não pode deixar de seguí-lo, a fim de não ficar para sempre isolado do resto do mundo; porém, este caminho pode reservar ainda muitas surpresas.

No caso específico do MERCOSUL, há mais benefícios da integração a serem visualizados do que prejuízos que poderiam ser obtidos. Entretanto, é necessário que o Brasil, assim como os outros Paísesmembros, abra mão de parte de sua soberadensidades nº 8 - diciembre 2011

Maria Aparecida Farias de Souza Nogueira

nia e independência nacional em favor dessa integração do movimento de globalização. Internamente, é urgente que as empresas de pequeno porte, que necessitam de uma política adequada para a sua produção, lutem para manter o emprego da mão-de-obra nacional, adaptação e reforma das estruturas tributárias e, assim, alcançar o mínimo de autogestão econômica e autonomia social dos nossos cidadãos.

E ainda é de fundamental importância que se proceda o estudo da harmonização dos tributos sobre o consumo, ainda que como sugestão teórica, para iniciar, pois o Brasil foi o primeiro país a conseguir implantar dois impostos sobre o valor adicionado e o único a cobrá-lo, ao mesmo tempo, entre a União e Estados; não seria difícil aperfeiçoar este esquema e fortalecer o do federalismo fiscal. Esta idéia sempre foi muito discutida, mas nunca operacionalizada eficientemente, que seria implantar um imposto sobre o consumo, cobrando-o no Estado de origem e atribuindo a receita total ou parcial ao Estado de destino.

Concluímos, após analisar os tributos gerais sobre o consumo nos Estadosmembros do MERCOSUL, que a legislação brasileira é deveras complexa e repleta de nuances, o que inviabiliza um estudo mais detalhado e completo acerca da harmonização destes tributos. Mesmo assim, ainda que se tratando de forma genérica do ICMS e do ISS, e ao comparálos (ICMS/ISS com os IVAs), mesmo contendo muitas diferenças, chegamos a propor meios de integração tributária entre os Estados-membros do MERCOSUL. Assim sendo, mesmo que não tenhamos chegado à formação de uma União Econômica, o MERCOSUL implica numa revisão das legislações fiscais dos Estadosmembros para que se harmonizem, isto é, densidades nº 8 - diciembre 2011

haverá mudança nas leis tributárias internas de cada país para que haja a concretização da integração regional. Eis, pois, um motivo para a importância que deve ser dada aos estudos teóricos e sugestões de continuidade ao referido assunto.

Bibliografia Bezerra Junior, Wilson Fernandes. Comércio Internacional e os Blocos Econômicos. Adcontar, Belém, v. 2, nº 1, p. 7-10, maio 2001.

Brasil. Constituição da República Federativa do Brasil. Congresso Nacional, 1988.

Brasil Escola a. MERCOSUL: países integrantes. Disponível em: http://www.brasil escola.com/geografia/mercosul-paisesintegrantes.htm (Acesso em: ago 2011).

Brasil Escola b. Integração da Venezuela ao MERCOSUL. Disponível em: http://www. brasilescola.com/geografia/integracao-davenezuela-ao-mercosul.htm (Acesso em: ago 2011).

Cassone, V. Direito Tributário. 10 ed. São Paulo: Atlas, 1997. 450 p.

Fernandes, E. C. Sistema Tributário do MERCOSUL. O processo de harmonização das legislações tributárias. São Paulo: Revistas dos Tribunais, 1997. 149 p.

Gressler, L. A. Pesquisa Educacional.

Importância. Modelos. Validade. Variáveis.

Hipóteses. Amostragem. Instrumentos. São Paulo: Loyola, 1979. 131 p.

Malta, C. “Aumenta o peso dos sócios na pauta brasileira”. Gazeta Mercantil, São Paulo - SP, 31 dez. 1994 e 02 jan. 1995. Mercosul Extra (Relatório de Ouro Preto). p.20.

Martins, I. G. S. (Coord.). Tributação no MERCOSUL. São Paulo: Revista dos

23

Harmonização tributária entre o Brasil e os países membros do MERCOSUL

Tribunais, 1997. (Pesquisas Tributárias Nova Série, n. 3), 533 p.

Navarro, T. “Planejar tributos para reduzir custos”. Gazeta Mercantil, São Paulo - SP, 31 dez. 1994 e 02 jan. 1995. Mercosul - Extra (Relatório de Ouro Preto). p.41.

Severino, A. J. Metodologia do trabalho científico.

19ª ed. São Paulo, Cortez, 1994. 252 p.

Simonsen Associados. MERCOSUL: o desafio do marketing de integração. São Paulo: Makron Books do Brasil, 1992. 110 p.

Tachinardi, M. H. “Uma área de livre comércio na América do Sul”. Gazeta Mercantil, São Paulo - SP, 31 dez. 1994 e 02 jan.

1995. Mercosul - Extra (Relatório de Ouro Preto). p.13.

24

densidades nº 8 - diciembre 2011

Hacia la conformación de una unión aduanera del MERCOSUR: ¿Realidad o utopía?

Magdalena Bas Vilizzio El progreso es la realización de las utopías Oscar Wilde 1. Los procesos de integración económica de acuerdo al GATT y la doctrina La Cláusula de la Nación Más Favorecida Los procesos de integración responden a una multiplicidad de factores, ya sean históricos, culturales, lingüísticos, políticos, geográficos, estratégicos o económicos.

Este trabajo, se enfocará en el ámbito estrictamente comercial, por tanto es necesario enmarcar la integración dentro del acuerdo básico que regula el comercio internacional de mercaderías: el Acuerdo General de Aranceles y Comercio (GATT en su sigla en inglés).

En su artículo I, se encuentra una de sus normas fundamentales: la Cláusula de la nación más favorecida (CNMF). La misma establece: “(…) cualquier ventaja, favor, privilegio o inmunidad concedido por una parte contratante a un producto originario de otro país o destinado a él, será concedido inmediata e incondicionalmente a todo producto similar originario de los territorios de todas las demás partes contratantes o a ellos destinado.”

Frente a la existencia de una disposición de este tipo, determina la multilaterización de cualquier ventaja comercial entre Estados parte, los esquemas de integración 1 solo tienen cabida como una excepción a la regla. En este sentido, el artículo XXIV del GATT contempla la existencia de zonas de

Doctora en Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad de la República, Montevideo, República Oriental del Uruguay (UdelaR). Licenciada en Relaciones Internacionales (UdelaR).

1. Por ventaja comercial se entiende beneficios arancelarios (ejemplo: reducción o eliminación de aranceles al comercio exterior) y no arancelarios (ejemplo eliminación de trabas administrativas a las importaciones, como ser las licencias no automáticas de importación).

densidades nº 8 - diciembre 2011

25

Hacia la conformación de una unión aduanera del MERCOSUR: ¿Realidad o utopía?

libre comercio (ZLC) y uniones aduaneras (UA) como forma de facilitar el comercio, y bajo el supuesto de no generar obstáculos al comercio con terceros Estados.

Por tanto, en una ZLC como en una UA, se permite la existencia de listas negativas de productos expresamente excluidos del programa de liberación comercial.

Las Zonas de Libre Comercio y las Uniones Aduaneras Una ZLC tiene como principal característica la liberalización de lo esencial de los intercambios comerciales entre los Estados miembros, mediante la eliminación de derechos de aduana y las demás reglamentaciones comerciales restrictivas.

Con terceros Estados, cada miembro de la ZLC aplica su arancel nacional (origen extrazona).

Una UA implica un paso más en el proceso de integración económica. A la liberalización de lo esencial del comercio intrazona, se suma la implementación de un AEC (arancel externo común) y una política aduanera común para productos provenientes de terceros Estados2.

Es importante analizar el concepto de “lo esencial del comercio” que maneja el artículo XXIV del GATT. La liberalización de lo esencial de los intercambios comerciales es explicado por Oddone y Granato (pág. 4), diferenciándolo del concepto de sustancialidad: “(…) Mientras que ‘lo sustancial’ se entiende por lo posible de ser acordado (y negociado) entre las partes miembro de una UA, lo esencial es reservado a la decisión unilateral (nacional) de mantener o desmantelar las medias proteccionistas arancelarias de los productos considerados ‘no sustanciales’.”

La Cláusula de Habilitación De forma más general y flexible, la Cláusula de habilitación sobre trato diferenciado y más favorable, reciprocidad y mayor participación de los países en desarrollo (CH), habilita la firma de acuerdos regionales o generales entre países en desarrollo, tendientes a reducir o eliminar mutualmente aranceles y medidas no arancelarias en el comercio mutuo.

Dichos beneficios, no son aplicables a los demás Estados parte del GATT, constituyendo, de esta manera, una excepción a la CNMF (artículo I).

La doctrina La doctrina también ha realizado aportes significativos a la constitución de esquemas de integración económica. La contribución más importante ha sido obra del economista húngaro Balassa, mediante el análisis de las etapas por las cuales pasan dos o más Estados que deciden integrarse en términos económicos3.

Cabe destacar que estas etapas sobrepasan los esquemas ya mencionados: ZLC y UA. En la Tabla 1, se indican las características de cada etapa, mostrándose gráficamente como cada etapa implica necesariamente la consolidación, al menos parcial, de la etapa anterior.

2. En lo que respecta al comercio de servicios, el GATS (General Agreement on Trade in Services), el artículo aplicable es el V. 3. A esta instancia es importante destacar que, si bien este trabajo estudia los procesos de integración y en especial el MERCOSUR desde el punto de vista económico, la integración suele comenzar en áreas puntuales y progresivamente extenderse a otras áreas en base al efecto derrame o spillover. De esta manera, los beneficios de un proceso iniciado en un área específica de la política exterior (por ejemplo comercial) se trasladan a otras áreas colaterales (social, política, cultural, etc.).

26

densidades nº 8 - diciembre 2011

Magdalena Bas Vilizzio

Tabla 1: Etapas de la integración económica de acuerdo a Balassa (1964) Zona de preferencias arancelarias

Zona de libre comercio

Unión Aduanera

Mercado Común

Unión Económica

Unión Monetaria

Preferencias Libre circulación Libre circulación Libre circulación Libre circulación Libre circulación arancelaras de bienes de bienes de bienes de bienes de bienes4 a una lista positiva de productos Arancel externo común

Arancel externo común

Arancel externo común

Arancel externo común

Libre circulación de personas y capitales

Libre circulación de personas y capitales

Libre circulación de personas y capitales

Políticas Políticas macroeconómicas macroeconómicas comunes comunes Moneda única

2. EL MERCOSUR El objetivo del MERCOSUR El artículo 1 del Tratado de Asunción (TA), establece que el objetivo del bloque es la constitución de un mercado común, el cual debía estar conformado al 31 de diciembre de 1994 (plazo que ha quedado sin efecto). Un mercado común implica: libre circulación de bienes, servicios y factores productivos, establecimiento de un arancel externo común y adopción de una política comercial común con terceros Estados, coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales, compromiso de armonización legislativa.

Analizando el objetivo y primera etapa del MERCOSUR, Bizzozero (2011)

explica: “El MERCOSUR nació y desarrolló durante los años noventa el denominado regionalismo abierto, conjunto de postulados que preconizaban una liberalización completa regional, una apertura unilateral, la posibilidad de fijar una preferencia arancelaria regional a los efectos de desarrollar en algunos sectores economías de escala, la reciprocidad de derechos y obligaciones entre los socios...”.

Por último, cabe destacar que el MERCOSUR nace a la vida internacional bajo el “paraguas jurídico” de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), como el Acuerdo de Alcance Parcial de Complementación Económica (ACE) número 185. Dada esta característica, en lo que respecta al comercio de mercaderías,

4. Los procesos de integración modernos también agregan la libre circulación de servicios.

5. El artículo 7 del Tratado de Montevideo prevé: “Los acuerdos de alcance parcial son aquéllos en cuya celebración no participa la totalidad de los países miembros, y propenderán a crear las condiciones necesarias para profundizar el proceso de integración regional mediante su progresiva multilateralización. Los derechos y obligaciones que se establezcan en los acuerdos de alcance parcial regirán exclusivamente para los países miembros que los suscriban o que a ellos adhieran.”

densidades nº 8 - diciembre 2011

27

Hacia la conformación de una unión aduanera del MERCOSUR: ¿Realidad o utopía?

los Estados miembros notificaron el TA en la Organización Mundial del Comercio (OMC), dentro de la excepción a la CNMF prevista por CH, del mismo modo que la 6 propia ALADI había sido contemplada .

El MERCOSUR actual: Política arancelaria intra y extrazona Habiendo sido analizado el objetivo del MERCOSUR, se continuará con el estudio de la situación actual del bloque7 como 8 unión aduanera imperfecta . Primero se analizará el aspecto arancelario, para luego pasar a estudiar otras carencias que presenta la UA. Se tomarán en cuenta dos aspectos: el MERCOSUR hacia adentro (comercio intrazona), y el comercio hacia afuera, esto es, con terceros Estados (comercio extrazona).

Con respecto al comercio intrazona, desde el 1 de enero de 2000, el MERCOSUR consolidó su zona de libre

comercio mediante la eliminación de aranceles a los productos originarios del bloque. Solo se prevén dos excepciones: el sector azucarero y el sector automotriz.

En cuanto al comercio extrazona, si bien está previsto el Arancel externo común (AEC) para todo el universo de mercaderías, aun subsisten numerosas excepciones: listas nacionales, bienes de informática y telecomunicaciones, bienes de capital, sector azucarero y sector 9 automotriz . Las excepciones tienen diferente vigencia dependiendo del Estado miembro que se trate, y determinan que durante su vigencia cada Estado aplicará su 10 arancel nacional .

En la Tabla 2 se esquematiza la política arancelaria intra y extra zona, haciendo referencia a las normas aplicables.

11

Tabla 2: Política arancelaria intra y extrazona MERCOSUR (Agosto 2011) COMERCIO INTRAZONA - Eliminación de aranceles consolidada el 1/1/2000 - Excepciones: - Sector azucarero por CMC/DEC 19/94 y 16/96 - Sector automotriz por CMC/DEC 29/94, 70/00 y 04/01

6. Con respecto al comercio de servicios, se notificó dentro de la excepción a la CNMF del artículo V del GATS. 7. Este trabajo se realiza en Agosto de 2011.

8. Cabe destacar la opinión de Peña (2010) que señala que “(…) el MERCOSUR no responde a ningún modelo de libro de texto ni de otras regiones. Es, como debe ser: un intento de trabajo conjunto entre un grupo de países, que procura responder a peculiaridades, intereses y realidades propias de esta región.”

9. Los sectores azucarero y automotriz fueron sacados de la Unión Aduanera del MERCOSUR, por tanto no constituyen verdaderas excepciones al AEC (si bien en los hechos, funcionan como una excepción, puesto que cada Estado miembro aplica su arancel nacional).

10. A la fecha de realización de este trabajo, la última excepción prevista vence el 31 de diciembre de 2019.

11. Fuente: Sitios webs de las Secretarías de ALADI y MERCOSUR.

28

densidades nº 8 - diciembre 2011

Magdalena Bas Vilizzio

Tabla 2 (continuación) COMERCIO EXTRAZONA - Arancel Externo Común que es aplicado a aproximadamente el 85% de las mercaderías 12

- Excepciones : - Listas nacionales: - Argentina y Brasil: 100 items hasta 31/12/2015 por CMC/DEC 58/10 - Uruguay: 225 items hasta 31/12/2017 por CMC/DEC 58/10 - Paraguay: 649 items hasta 31/12/2019 por CMC/DEC 58/10 - Bienes de capital: - Argentina y Brasil: hasta 31/12/2012 por CMC/DEC 57/10 - Uruguay y Paraguay: hasta 31/12/2014 por CMC/DEC 57/10 - Bienes de informática y telecomunicaciones: - Argentina y Brasil: hasta 31/12/2015 por CMC/DEC 57/10 - Uruguay: hasta 31/12/2018 por CMC/DEC 57/10 - Paraguay: hasta 31/12/2019 por CMC/DEC 57/10 - Sector azucarero por CMC/DEC 19/94 y 16/96 - Sector automotriz por CMC/DEC 29/94, 70/00 y 04/01

La Tasa Consular uruguaya y el libre comercio intrazona Si bien la eliminación de aranceles a la circulación de mercaderías de origen intrazona existe desde el año 2000, diversas situaciones han cuestionado la aplicación real de este beneficio.

Un caso a destacar es la Tasa Consular reimplantada por Uruguay en el 2001 y que permanecerá en vigencia hasta el 2016. En 2007 Uruguay elimina la aplicación de dicha tasa a las importaciones de origen mexicano, en virtud del Tratado de Libre

Comercio Uruguay-México13, lo cual lleva al Gobierno Argentino a solicitar ante la Comisión de Comercio del MERCOSUR, que dicha medida se extienda a las mercaderías de origen argentino. La respuesta uruguaya fue negativa (Tiscornia, 2011).

El tema también fue objeto de consulta al Tribunal Permanente de Revisión del MERCOSUR (TPR) en la Opinión Consultiva 1/2008 (Caso: Sucesión Carlos Schnek y otros c/ MEF y otros-Uruguay).

El Tribunal explica que la compatibilidad

12. Mientras estén en vigencia las excepciones al AEC, cada Estado miembro del MERCOSUR aplicará su arancel nacional para cada item previsto.

13. En el marco de ALADI es el ACE 60.

densidades nº 8 - diciembre 2011

29

Hacia la conformación de una unión aduanera del MERCOSUR: ¿Realidad o utopía?

de una norma interna con una norma del MERCOSUR surge “como consecuencia de la obligatoriedad de los Estados Parte de eliminar los obstáculos a la libre circulación de bienes originarios de la región”. Recordando lo previsto por el artículo 1 del TA (libre circulación de bienes) y el artículo 2 del Anexo I al TA (que define los gravámenes prohibidos como “los derechos aduaneros (…) que incidan sobre el comercio exterior. No quedan comprendidos en dicho concepto las tasas y recargos análogos que respondan al costo aproximado de los servicios prestados ”).

En este sentido, establece que es importante estudiar cada medida en concreto, específicamente en este caso si se trata de una tasa o de un impuesto como argumenta la demandante14. Aclara el TPR que la medida cuestionada será incompatible con la normativa del bloque, si en el proceso judicial en el cual se trata la cuestión se determina que la misma es un gravamen de los definidos por el Anexo I, o si siendo una tasa, no tiene relación directa y razonable con el costo de los servicios prestados.

En función de lo anterior, el TPR solicita al órgano judicial uruguayo que clarifique si se está ante una tasa o un impuesto en base al ordenamiento jurídico interno. No se presentó ninguna aclaración posterior.

Idéntico pronunciamiento puede encontrarse en la Opinión consultiva 01/2009

(Caso: Frigorífico Centenario c/ MEF y otros-Uruguay).

Las restricciones no arancelarias: el caso de las licencias previas de importación Un tema que ha generado especial preocupación en los empresarios del MERCOSUR, y por ende, en los Gobiernos del bloque, son las restricciones no arancelarias al comercio intrazona. Tal es el caso de las llamadas licencias previas de importación no automáticas aplicadas por Argentina15 y Brasil16 a diversos productos desde 2009.

Explica Labandera (2009) que: “…un régimen de licencias de importación es un sistema normativo en virtud del cual se requiere al importador respectivo, que presente como condición previa al despacho aduanero, una solicitud o documentación adicional y diferente a la que habitualmente se exige, con lo cual, se genera una carga adicional que el importador debe afrontar…”.

El Acuerdo sobre el procedimiento para el trámite de licencias de importación suscrito a nivel de la OMC, las clasifica en dos grupos: las licencias automáticas son aquellas exigidas con fines estadísticos y se otorgan sin discriminación ni condición alguna. Las licencias que no entren en el concepto de automáticas, serán no automáticas.

Si bien estas medidas están permitidas

14. El Código Tributario Uruguayo define: Artículo 11. (Impuesto): “Impuesto es el tributo cuyo presupuesto de hecho es independiente de toda actividad estatal relativa al contribuyente.” Artículo 12. (Tasa): “Tasa es el tributo cuyo presupuesto de hecho se caracteriza por una actividad jurídica específica del Estado hacia el contribuyente; su producto no debe tener un destino ajeno al servicio público correspondiente y guardará una razonable equivalencia con las necesidades del mismo.”

15. Resoluciones que disponen la aplicación de licencias de importación no automáticas, disponible en: http://www.comercio.gov.ar/web/index.php?pag=93 (sitio web de la Subsecretaría de Política y Gestión Comercial de Argentina). Recuperado el 26 de Julio de 2011.

16. Listado de productos que requieren tramitación de licencias de importación no automáticas disponible en: http://www.mdic.gov.br/arquivos/dwnl_1305913858.pdf (sitio web del Ministerio de Desarrollo, Industria y Comercio de Brasil). Recuperado el 26 de Julio de 2011.

30

densidades nº 8 - diciembre 2011

Magdalena Bas Vilizzio

por la OMC, no así por el MERCOSUR. El artículo 1 del TA establece “…la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos entre los países, a través, entre otros, de la eliminación de los derechos aduaneros y restricciones no arancelarias a la circulación de mercaderías y de cualquier otra medida equivalente”. Esta disposición debe complementarse con el artículo 2 del Anexo I que reza: “se entenderá (…) por ‘restricciones’, cualquier medida de carácter administrativo, financiero, cambiario o de cualquier naturaleza, mediante la cual un Estado Parte impida o dificulte, por decisión unilateral, el comercio recíproco.”

Asimismo, la CMC/DEC 22/00 reafirma que “Los Estados Partes no adoptarán ninguna medida restrictiva al comercio recíproco, cualquiera sea su naturaleza.”

Por tanto, se puede inferir claramente que las licencias de importación no automáticas son contrarias al Derecho mercosuriano. Como expresa el economista uruguayo Cancela (citado por Oyhenard y Tiscornia, 2009): “Ni en la letra, ni en el espíritu (están permitidas por el bloque), solamente se admiten en casos muy puntuales.”, esto es, aquellos previstos por el artículo 50 del Tratado de Montevideo17.

Como analiza Capurro (2010), la gravedad e impacto de estas restricciones comerciales “…quizás sería menor si Argentina, Brasil y Uruguay no estuvieran unidos por los acuerdos del MERCOSUR ”.

Por último, cabe destacar que el MERCOSUR no permite este tipo de medidas ni aun como forma de retaliación, esto es, como respuesta a un incumplimiento previo de normas del MERCOSUR por parte de otro Estado. Así lo explica Perotti (2011): “…ningún Estado Parte puede justificar su infracción del derecho regional en el previo incumplimiento de otro Estado Parte, ni aun cuando la actitud de éste sea evidente y no deje lugar a dudas.”

El Código Aduanero del MERCOSUR La consolidación de una unión aduanera, requiere la existencia de un Código Aduanero mediante el cual se regule el Derecho Aduanero Comunitario. El primer intento de Código Aduanero del MERCOSUR (CAM) se da en el año 1994, sin embargo nunca completa su proceso de 18 entrada en vigencia .

Por GMC/RES 40/06 se resuelve la creación de un Código Marco, el cual finalmente se plasma en la Cumbre de San

17. En este sentido ya se expedía el Tribunal Arbitral del MERCOSUR en su Laudo I del Sistema de Solución de Controversias del Protocolo de Brasilia (hoy derogado por el Protocolo de Olivos). El mismo resuelve la Controversia sobre Comunicados Nº 37 del 17 de diciembre de 1997 y Nº 7 del 20 de febrero de 1998 del Departamento de Operaciones de Comercio Exterior (DECEX) de la Secretaría de Comercio Exterior (SECEX): Aplicación de Medidas Restrictivas al Comercio Recíproco, entre Argentina y Brasil. El Tribunal que entendió en el caso, dictaminó que “Las licencias no automáticas solamente son compatibles con el sistema normativo del MERCOSUR en tanto correspondan a medidas adoptadas bajo las condiciones y con los fines establecidos en el articulo 50 del Tratado de Montevideo de 1980 (…)”. Excepción del artículo 50: “Ninguna disposición del presente Tratado será interpretada como impedimento para la adopción y el cumplimiento de medidas destinadas a la: a) Protección de la moralidad pública; b) Aplicación de leyes y reglamentos de seguridad; c) Regulación de las importaciones o exportaciones de armas, municiones y otros materiales de guerra y, en circunstancias excepcionales, de todos los demás artículos militares; d) Protección de la vida y salud de las personas, los animales y los vegetales; e) Importación y exportación de oro y plata metálicos; f) Protección del patrimonio nacional de valor artístico, histórico o arqueológico; y g) Exportación, utilización y consumo de materiales nucleares, productos radiactivos o cualquier otro material utilizable en el desarrollo o aprovechamiento de la energía nuclear.”

18. El artículo 40 del Protocolo de Ouro Preto establece el procedimiento de entrada en vigencia de las normas

densidades nº 8 - diciembre 2011

31

Hacia la conformación de una unión aduanera del MERCOSUR: ¿Realidad o utopía?

Juan de 2010, como CMC/DEC 27/10. La existencia de un Código Marco implica la necesidad de ser complementado con normas específicas que reglamenten las 19 disposiciones generales que éste contiene .

Una de las normas complementarias más importantes es la que regula la eliminación del doble cobro del AEC, la CMC/DEC 10/10. La misma determina un cronograma de eliminación progresiva en tres etapas: 1) al 1 de Enero de 2012: libre circulación de bienes importados o terminados o finales; 2) al 1 de Enero de 2015: libre circulación de insumos importados que pagan aranceles de hasta 4%; 3) al 1 Enero de 2019: insumos importados que pagan aranceles superiores al 4%.

De modo que la mercadería con origen extrazona MERCOSUR, abonará por única vez el AEC al momento de su ingreso a alguno de los Estados miembros del bloque. A partir de la segunda etapa, la renta aduanera se asignará al Estado miembro donde la mercadería sea efectivamente consumida (Labandera, 2010 A). La mencionada decisión establece que los criterios para la implementación del reparto de la renta aduanera, se establecerán una vez consolidada la primera etapa, mediante un “procedimiento que contemple la

automaticidad, la flexibilidad, la transferencia y el seguimiento y control ”.

Es importante recordar que, como norma emanada del Consejo Mercado Común, el CAM deberá pasar por el proceso de entrada en vigencia simultánea previsto por el artículo 40 del Protocolo de Ouro Preto.

3. Reflexiones finales Este trabajo ha estudiado las características del MERCOSUR comercial como UA imperfecta, partiendo de las definiciones de los esquemas de integración que maneja el GATT (ZLC y UA) y el propio objetivo del MERCOSUR como bloque.

La realidad actual demuestra que aun hay mucho camino por recorrer para la conformación de una UA, pero también que es largo el sendero que ya se ha recorrido. En este sentido se encuentran los avances realizados con la aprobación del CAM y la decisión que dispone la eliminación del doble cobro del AEC y los principios de distribución de la renta aduanera. Queda pendiente resolver temas como la compatibilización del CAM y sus nor mas complementarias con los Derechos Internos de los Estados miembros, por ejemplo, con el régimen de puerto

emanadas de los órganos decisorios del MERCOSUR: “Con la finalidad de garantizar la vigencia simultánea en los Estados Partes de las normas emanadas de los órganos del MERCOSUR previstos en el Artículo 2 de este Protocolo deberá seguirse el siguiente procedimiento: i) Una vez aprobada la norma, los Estados Partes adoptarán las medidas necesarias para su incorporación al ordenamiento jurídico nacional y comunicarán las mismas a la Secretaría Administrativa del MERCOSUR; ii) Cuando todos los Estados Partes hubieren informado la incorporación a sus respectivos ordenamientos jurídicos internos, la Secretaría Administrativa del MERCOSUR comunicará el hecho a cada Estado Parte;iii) Las normas entrarán en vigor simultáneamente en los Estados Partes 30 días después de la fecha de comunicación efectuada por la Secretaría Administrativa del MERCOSUR, en los términos del literal anterior. Con ese objetivo, los Estados Partes, dentro del plazo mencionado, darán publicidad del inicio de la vigencia de las referidas normas, por intermedio de sus respectivos diarios oficiales.”

19. Los temas centrales que toca el CAM son: delimitación del territorio aduanero (que incluye puertos y aeropuertos, lo cual cambia sustancialmente el régimen de puerto libre uruguayo, previsto en la Ley 16.246), tres zonas de control aduanero, destinos de la mercadería, sujetos vinculados a la actividad aduanera, y creación del operador económico calificado, entre otros. Quedó fuera la regulación del régimen infraccional y medidas contra competencia desleal (infracciones vinculadas a la propiedad intelectual, dumping).

32

densidades nº 8 - diciembre 2011

Magdalena Bas Vilizzio

libre en Uruguay.

Asimismo, continúan aplicándose medidas que puedan causar restricciones al libre comercio intrazona, como ser las licencias de importación por parte de los dos socios con mayor peso económico del bloque: Brasil y Argentina. Vale recordar las palabras del Tribunal Arbitral del MERCOSUR al tratar el tema de las licencias de importación: “la libertad comercial, escollo tradicional de los intentos anteriores de integración latinoamericana, se constituiría en la masa crítica necesaria para impulsar las demás acciones hacia el Mercado Común, quebrando así la tradicional línea de resistencia a los esfuerzos anteriores de integración” (Laudo I, párrafo 65).

Es importante que los particulares y los Gobiernos vean posibilidades de crecimiento, ventajas y oportunidades en el proceso regional. Cualquier restricción al libre comercio implica incumplimiento de normas y falta de garantías en un MERCOSUR que quiere perfilar hacia la conformación de una UA. Si esta situación se convierte en una realidad o en una mera utopía, dependerá de la voluntad de los Gobiernos. El desarrollo de un proceso regional sólido y eficiente, como UA o cualquier otro esquema posible, solo puede estar basado en la creación de un acervo normativo capaz de contemplar la realidad del bloque seguido del cumplimiento de los compromisos asumidos.

densidades nº 8 - diciembre 2011

Abreviaturas utilizadas ACE-Acuerdo de Alcance Parcial de Complementación Económica AEC-Arancel Externo Común ALADI-Asociación Latinoamericana de Integración CAM-Código Aduanero del MERCOSUR CH-Cláusula de Habilitación CMC/DEC-Decisión del Consejo Mercado Común CNMF-Cláusula de la nación más favorecida GATS-General Agreement on Trade in Services (Acuerdo General sobre Comercio de Servicios) GATT-General Agreement of Tariffs and Trade (Acuerdo General de Aranceles y Comercio) GMC/RES-Resolución del Gr upo Mercado Común MERCOSUR-Mercado Común del Sur OMC-Organización Mundial del Comercio TA-Tratado de Asunción TPR-Tribunal Permanente de Revisión UA-Unión aduanera ZLC-Zona de libre comercio

Reseña bibliográfica Abreu, Sergio (2000). MERCOSUR una década de integración. Montevideo: FCU. Balassa, Bela (1964). Teoría de la integración económica. México: Uthea.

Bas Vilizzio, Magdalena (2011, mayo).

“Solución de controversias: baluarte de la integración mercosureña. Estudio particular del período 2004-2010”. En densidades Nro. 6, 79-101. Buenos Aires Bizzozero, Lincoln (2011, mayo). “Los primeros veinte años del MERCOSUR: del Programa de Liberación Comercial al Plan Estratégico de Acción Social”. En densidades, Nro. 6, 23-34. Buenos Aires.

33

Hacia la conformación de una unión aduanera del MERCOSUR: ¿Realidad o utopía?

Bizzozero, Lincoln (2008, diciembre). “El proceso regional del MERCOSUR en el siglo XXI: del regionalismo abierto a la prioridad estratégica sudamericana”. Revista Aporte para la Integración Latinoamericana, Año XIV Nro 19, 1- 22.

Bouzas, Roberto (2010). Apuntes sobre el estado de la integración regional en América Latina.

Red Mercosur de Investigaciones Económicas, Documento de trabajo Nro 010-10.

Recuperado el 1 Marzo 2010 de: http://www. redmercosur.net/apuntes-sobre-el-estado-de-lainteg racion-regional-en-america-latina/ publicacion/99/es/

Bouzas, Roberto (2005). MERCOSUR: Regional Governance, Asimetrías e Integración Profunda. BID-INTAL. Capurro, Eloísa (2010, 7 de agosto).

“Amigos pero no tanto”. Diario El País, Montevideo.

Dobal, Marcela (2011, 26 marzo).

“MERCOSUR cumple 20 años sin unión aduanera y con menor peso comercial”.

Diario El País, Montevideo.

I N TA L ( 2 0 1 1 , f e b r e r o ) . I n f o r m e MERCOSUR Nro. 15. Período: Segundo semestre 2009-Primer semestre 2010. Buenos Aires: BIDINTAL. Labandera, Pablo (2010, octubre). “Se aprobó el Código Aduanero del MERCOSUR: ¿Una noticia bomba? (Segunda parte)”.

Revista Comercio Exterior Año IX Nro 91, 28-29.

Montevideo: Diseño Ediciones.

Labandera, Pablo (2010, septiembre). “Se aprobó el Código Aduanero del MERCOSUR: ¿Una noticia bomba? (Primera parte)”. Revista Comercio Exterior Año IX Nro 90, 36-37. Montevideo: Diseño Ediciones.

Labandera, Pablo (2009, septiembre).

“Licencias previas de importación”. Revista Comercio Exterior Año IX Nro 80, 28-29.

Montevideo: Diseño Ediciones.

Magariños, Gustavo (2000). Integración Multinacional. Teoría y sistemas. Montevideo: ALADI-ORT.

34

Oddone, Nahuel y Granato, Leonardo.

Requisitos para la conformación de una Unión Aduanera según el artículo XXIV del GATT y según la Doctrina. Working Paper Nro. 10.

CAEI, Buenos Aires. Recuperado el 22 Julio 2011, de: http://www.caei.com.ar/es/ programas/integracion/10.pdf

Oyhenard, Andrés y Tiscornia, Fabián (2009, 13 de marzo). “Acciones bilaterales para eliminar trabas argentinas”. Diario El País, Montevideo.

Pastorino, Ana María (2006). “Evolución jurídico-institucional del M ERCOSUR ” .

Cuadernos de Integración Europea, Nro 5, 61-93.

Re c u p e r a d o e l 2 8 Ju l i o 2 0 1 0 d e http://cde.uv.es/documents/2006-CIE-05.pdf

Peña, Félix (2011, junio). “Preservar lo esencial, flexibilizar lo metodológico: La adaptación de la OMC, la UE y el MERCOSUR a nuevas realidades internacionales”.

Félix Peña, Newsletter sobre Negociaciones Comerciales Internacionales. Recuperado el 22 Julio 2011 de: http://www.felixpena.com.ar/ index.php? contenido=negociaciones&neagno= infor mes/2011-06-adaptacion-omc-uemercosur

Peña, Félix (2010, 10 de agosto). “El Código MERCOSUR”. Diario La Nación, Buenos Aires.

Pérez Otermin, Jorge (2000). El Mercado Común del Sur. Desde Asunción a Ouro Preto.

Montevideo: FCU 2da edición.

Perotti, Alejandro (2011, 19 de mayo).

Conflicto Argentina-Brasil: ¿Por qué en el MERCOSUR es ilegal la ‘Ley del Talión’?

Recuperado el 22 Julio 2011 de: http://comex. iprofesional.com/notas/116168-ConflictoArgentina-Brasil-por-qu-en-el-Mercosur-esilegal-la-Ley-del-Talion

Ruíz, Manuel (2010, 13 de junio). “Una salida complicada al laberinto del MERCOSUR”. El Observador. Montevideo.

Tiscornia, Fabián (2011, 4 de enero).

“Gobierno extendió vigencia de tasa consular al 2016”. Diario El País, Montevideo.

densidades nº 8 - diciembre 2011

América del Sur: Defensa y Desarrollo

*

Alberto J. Sosa Declinación relativa de la superpotencia norteamericana e implicaciones para el contexto regional suramericano En los albores del siglo XXI se está reconfigurando el eje económico y político del sistema mundial que podría experimentar alteraciones en la próxima década.

Después de 1945 la economía capitalista fue conducida por los EUA y también por Alemania y Japón. Estos dos “ex protectorados militares de EUA” se transformaron en los principales transmisores del dinamismo global en Europa y en el Sudeste de Asia, respectivamente.

El trípode funcionó virtuosamente hasta 1973, unificado por los esfuerzos de reconstrucción de la posguerra y la competición con la URSS, en un momento en que el viejo imperio colonial europeo se estaba desmantelando. Este eje dinámico de la economía global enfrentó su primera crisis en la década del ‘70 y luego en los ‘80, antes de que las economías de Japón y Alemania

entraran en un estado de “abulia” en los ‘90.

Contrariamente, el crecimiento de la economía de EUA fue continuo durante las dos últimas décadas del siglo XX. Así condujo a una profunda reorganización de la economía global. Este fue el periodo en que la economía China, seguida por la de India, fue incorporada dentro del “territorio económico” del capital financiero de América del Norte, tornándose en la nueva frontera de acumulación y expansión del sistema capitalista. Dentro de esta nueva estructura, Alemania y Japón no han perdido su posición en la jerarquía de economías nacionales, ni su status como países ricos, cada vez más ricos efectivamente. Ellos sólo perdieron su rol central en el proceso de acumulación de capital en una escala global. Estos países fueron reemplazados por un nuevo trípode (EUA, China e India) y todo indica que esta mutación no cambiará en el corto o mediano 1 plazo . En este marco puede esperarse que

Fundador, investigador y miembro de la Comisión Directiva de AMERSUR, entidad especializada en temas de integración suramericana y política exterior argentina, que forma parte de la Sección Argentina del Foro Consultivo Económico-Social del MERCOSUR y del Consejo Consultivo de la Sociedad Civil del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto de la República Argentina. Autor del libro A+B Alianza Argentina-Brasil e integración sudamericana. *Trabajo presentado en el V Encontro Nacional da Associação Brasileira de Estudos de Defesa (Enabed), realizado en Fortaleza (CE), Brasil, del 8 al 10 de agosto de 2011, bajo el lema Democracia, Defesa e Forças Armadas.

1. Fiori, José Luís. A nova geografia economica mundial. O Poder Global e a nova geopolítica das Nações, Río de

densidades nº 8 - diciembre 2011

35

América del Sur: Defensa y Desarrollo

la competición geopolítica entre los actores del viejo y el nuevo trípode, así como con otros países y conglomerados emergentes aumente.

China e India poseen en común civilizaciones milenarias y un tercio de la población mundial y sus economías han crecido en las pasadas décadas a una tasa anual promedio entre el 6% y el 10%2. Ambas ocupan espacios de poder en el área asiática y en el mundo. La primera detenta un régimen político de partido único, mientras que la segunda es una democracia plural que coexiste con un régimen de castas.

El sistema internacional puede describirse como militarmente unipolar (hegemonía de EUA); económicamente multipolar (EUA-Unión Europea y Japón, más la relevancia de China e India); y con un condominio político ejercido por los miembros permanentes del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.

Completan la escena las corporaciones transnacionales y/o globales que, con un rol creciente, tienden a eclipsar las fronteras territoriales y a superponer sus intereses con las legislaciones y las políticas de los Estados, en modo especial los de la periferia del sistema mundial.

La globalización de las transacciones de bienes y de servicios, la de las estructuras industriales de ciertos sectores y la de los mercados financieros están relacionados con la aceleración del progreso científicotecnológico. No obstante, dicha globalización también responde a decisiones de los gobiernos de los países desarrollados que

conforman la macro-estructura hegemónica mundial.

Una de las estrategias de preservación de dicha macro-estructura hegemónica se verifica a través de las organizaciones internacionales que aún se hallan bajo control de la vieja tríada como el Grupo de los 7+1 (G-83 ); la Organización Mundial de Comercio (OMC); el Fondo Monetario Internacional (FMI); y el Banco Mundial (BM); o bajo el control de EUA y asociados como el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas; la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN); y la Agencia Internacional de Energía Atómica (AIEA).

El agrupamiento BRICS (Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica) se insinúa como un relevante interlocutor mundial. En el nivel económico, la estructura de poder mundial no registra el mismo grado de concentración que en los aspectos militares y aún políticos. Si bien el mercado mundial capitalista es muy competitivo, también fomenta un relativo clima de cooperación entre la vieja tríada y el BRICS. Los escenarios que se avizoran en un plazo de diez años, son los siguientes: 1) la consolidación y hegemonía del imperio americano; 2) el condominio de la vieja tríada, con el valor agregado de China e India; y 3) la multipolaridad y difusión del poder, por la formación de nuevos centros.

El primero es -a nuestro juicio- el más improbable, si nos atenemos a la declinación de la hegemonía de los EUA que, finalizada la 2ª GM, detentaba más del 50%

Janeiro, Boitempo Editorial, 2007, pp. 184/187.

2. Además poseen 3.200 km de frontera con territorios en disputa. Cfr. Fiori, J. L. O sistema interestatal capitalista no início do século XXI, O mito do colapso do poder americano, Río de Janeiro, Editora Record Ltda, 2008, pp. 60/64.

3. Aunque en años recientes ha adquirido poder el G20, en el que participan países como Brasil, Argentina y México.

36

densidades nº 8 - diciembre 2011

Alberto J. Sosa

del PB Mundial y más del 50% de las reservas de oro del mundo y eran acreedores de los países aliados, incluso de la entonces URSS4. Actualmente es deudo5 ra y deficitaria, aunque su presupuesto militar explica casi la mitad de los gastos mundiales en defensa.

En el segundo, Japón y los países de la OTAN asumen compromisos políticos y militares a escala global, rivalizando o coexistiendo con los gigantes asiáticos.

El último es el más favorable o deseable para los países suramericanos, puesto que en un escenario menos polar y más diversificado, los conglomerados MERCOSUR y UNASUR, disponen de mayor capacidad de maniobra y ejecución.

Estimamos que el mundo de los próximos años probablemente tenderá hacia un escenario multipolar, aunque conflictivo y competitivo. Los Estados y Bloques de grandes dimensiones geográficas, demográficas y económicas, con apropiadas políticas económicas y de poder, posiblemente logren promocionar su status internacional.

Un siglo después de la Conferencia Panamericana de Washington y en sincronía con el colapso soviético, se acuñó en EUA el concepto de Consenso de 6 Washington (CW) propiciando la libertad de los mercados y la presencia de un Estado mínimo. Sin embargo, otra fracción del establishment mundial emitió un mensaje

parcialmente contradictorio con aquél.

Según esta última visión, la fragilidad estatal facilita la formación de redes delictivas que pueden controlar parte de un territorio doméstico, donde no llega la coacción y el ejercicio monopólico de la fuerza.

La existencia de un Estado mínimo implica la insuficiente provisión de la atención de los servicios de salud, educación, seguridad y justicia. En esa hipótesis otros actores pueden subrogarse en su rol.

Además, dicho Estado mínimo engendra condiciones propicias para la formación de “Estados fallidos o frágiles”, que pueden caer en poder de redes criminales o terroristas; y devenir “Estados forajidos”, transgresores de la ley internacional.

Por lo anterior y con el propósito de perfeccionar el apotegma, el discurso de “la libertad de los mercados” fue asociado al de “seguridad democrática”. Esta fórmula, se aconseja aplicar para combatir y derrotar a grupos de narcotraficantes e insurgentes y a las diversas redes delictivas, que desafían a la autoridad gubernamental, así como para promover el crecimiento económico.

Los formuladores de la política internacional de EUA juzgan a las FFAA de los países de América Latina y el Caribe inferiores, dependientes e incapaces de enfrentar una guerra moderna. Una vez desvanecido el peligro de la “subversión comunista” y desintegrado el bloque soviético, se tornó necesario reducirlas para mantenerlas dentro del marco del

4. Pinheiro Guimaraes, Samuel. Quinhentos anos de periferia, 4ª edição, Porto Alegre/Río de Janeiro, Ed. UFRGS/ Contraponto 2002, pp.25/26.

5. El Secretario del Tesoro de EUA Timothy Geithner expresó que dicho país había alcanzado endeudamiento límite de 14,3 billones, monto equivalente al valor de su PBI. Cfr. de Noronha Goyos Jr., Durval. EUA atingem endividamento máximo enquanto China reduz exposição em dólares. Disponible en: http://www.noronhaadvogados. com.br (Consultado: 30/05/2011).

6. Moniz Bandeira, Luiz Alberto. Argentina, Brasil y EUA. De la Guerra de la Triple Alianza al MERCOSUR. Traducción Grinberg, Miguel, Buenos Aires, Grupo Editorial NORMA, 2004, p. 423.

densidades nº 8 - diciembre 2011

37

América del Sur: Defensa y Desarrollo

régimen democrático y dedicadas a tareas policiales7, en las que el narcotráfico ocupaba un lugar prioritario en la nueva agenda de seguridad.

Se estima que, por medio de la “seguridad democrática”8, la elite de un país establece como meta de su gestión gubernamental el restablecimiento de la autoridad en todo el territorio nacional.

En América del Sur, hasta el momento, ningún país cumple integralmente con el recetario prescripto por una fracción de la elite de EUA. Éste país detenta una mayor influencia en América del Norte, América Central y el Caribe que en la parte meridional del hemisferio.

Respecto de América del Sur, hasta el momento, EUA no ha podido cooptar integralmente a ningún país. En Colombia tiene anclaje militar, pero aún no está vigente el Tratado de Libre Comercio (TLC) bilateral. A su vez, mantiene lazos económico-comerciales con Perú y Chile, regidos por los respectivos TLCs. Sin embargo, en estos últimos países aún no existen dispositivos de seguridad como el Plan Colombia.

En el resto de América del Sur, EUA no pudo imponer su hegemonía, en parte porque desde las invasiones a Afganistán e Irak, adoptó una conducta aparentemente negligente hacia la Región.

El ALCA y los TLCs, concebidos por las elites de los países desarrollados, son marcos normativos globales, jerárquicamente superiores a las Constituciones

nacionales, que moldean y condicionan el comportamiento de los mercados y la inserción externa de los países de la periferia que adhieren a ellos. Por dichas razones, los Estados Partes del MERCOSUR no adhirieron al mandato del ALCA y/o de los TLCs, reafirmando la conveniencia de configurar su propio Bloque. La postura de los gobiernos del MERCOSUR y Venezuela, en la IV Cumbre de las Américas de Mar del Plata (2005) sepultó, no sabemos si en forma definitiva, la iniciativa estadounidense de establecer un gran Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), a la que debían adherir todos los demás países del hemisferio, excepto Cuba.

Esto les permite participar en forma más autónoma en el mundo, sin ser absorbidos por otro bloque o país.

Aliados extra-regionales en el proceso de reordenamiento internacional Las principales características de América del Sur en la primera década del tercer milenio son la declinación de las políticas neoliberales, la respuesta a la creciente demanda asiática de commodities agroalimentarios, minerales y energéticos y el ascenso al gobierno en distintos países de coaliciones electorales de sesgo progresista. Asimismo, Sudamérica ha devenido una zona de disputa global por las características y dimensión de las reservas estratégicas que alberga y su condición de exportadora de materias primas.

Entre los actores que participan de la citada disputa se encuentran las dos principales potencias del mundo: EUA y China.

7. Moniz Bandeira, Luiz Alberto. Relações Brasil-EUA no contexto da globalizaçao II: rivalidade emergente, 2ª edição revista e ampliada, Editora SENAC, São Paulo 1999, pp. 172/173.

8. Presidencia de la República. Ministerio de Defensa Nacional. República de Colombia. Política de Defensa y Seguridad Democrática, 2003. Disponible en: http://www.oas.org/csh/spanish/documentos/Colombia.pdf (Consultado: 03/06/2011).

38

densidades nº 8 - diciembre 2011

Alberto J. Sosa

Los países de América del Sur no tienen un mapa productivo homogéneo, encontramos diferencias entre las producciones de los países miembros del MERCOSUR y los de la CAN, con sus excepciones. El primer grupo de países se ha convertido en una potencia agroalimentaria, superando incluso a EUA como productor de soja. El segundo grupo posee minerales estratégicos denominados de “total, alta y mediana vulnerabilidad”, aunque varios de ellos también se encuentran en el territorio brasileño.

En el caso de los países del Cono Sur uno de sus principales productos exportables (grano de soja y derivados) compite con su similar de EUA y es demandado por China, India y Europa. Los minerales estratégicos exportados por los países de la CAN, Chile y Brasil, son demandados tanto por EUA como por China y la disputa entre estas potencias por los citados recursos tiende a 9 acrecentarse .

Los descubrimientos de yacimientos y grandes reservas de minerales estratégicos en la geografía suramericana probablemente oriente el desplazamiento de los intereses geopolíticos de un país a otro, o de una región a otra. Por ello, expresa Brukmann, es necesario confeccionar un mapa dinámico que mantenga actualizada la información acerca de la localización y volumen de las reservas minerales.

La creciente necesidad de ciertos productos minerales relacionados con su propia expansión productiva, la lleva a China a consumir la totalidad de su producción y a importar algunos de estos recursos de otras zonas del mundo. Frente a esta situación es previsible que EUA oriente cada vez más el abastecimiento de sus importaciones desde Sudamérica y México, porque China progresivamente la dejará de abastecer de 10 ellos .

Las importaciones de minerales de EUA indican que sus necesidades se concentran en el bismuto, cobre, estaño, litio, niobio, níquel, oro, plata y zinc respecto de las cuales su producción es muy inferior a su 11 demanda .

Por su lado, el gobierno chino aprobó por vez primera un documento que resume su política hacia América Latina y el Caribe y que es resultado de la aproximación creciente que su país viene desplegando en nuestra Región en la presente década. Allí plantea los objetivos estratégicos de dicho acercamiento para las próximas décadas.

Siguiendo el camino del desarrollo pacífico y la estrategia de apertura basada en el beneficio recíproco y la ganancia compartida, China manifiesta estar dispuesta a desarrollar la amistad y cooperación con todos los países sobre la base de “los cinco principios de la coexistencia pacífica”12.

9. Desde la década del ‘90 China devino gran consumidor y productor mundial de recursos minerales. Según Mónica Brukmann la disputa por los mencionados recursos no se reduce al ámbito comercial, sino que comprende la política de gestión y dominio de las reservas mundiales. La mayoría de los contratos de exploración y explotación de recursos minerales en distintos países suramericanos se firmaron con empresas de capital extranjero (en su gran mayoría de capital norteamericano, europeo y chino) y tienen un marco normativo que les garantiza periodos de operación que oscilan entre dos y cuatro décadas.

10. Brukmann, Mónica. Recursos naturales y la geopolítica de la integración Sudamericana, pp. 46/48. Esta investigación se realizó como parte del proyecto Governança Global e Integração da América do Sul del Instituto de Pesquisa Económica Aplicada-IPEA de Brasil y se anuncia que será publicada próximamente por la misma institución 11. Diversos países suramericanos se encuentran entre los principales productores del mundo.

12. 1) Respeto mutuo a la integridad territorial y soberanía; 2) No agresión mutua; 3) No intervención en los asuntos

densidades nº 8 - diciembre 2011

39

América del Sur: Defensa y Desarrollo

En los últimos años China ha incrementado sus relaciones comerciales y económicas con los países de Sudamérica. Los casos más relevantes son Brasil y Chile, para los cuales China ocupa el primer lugar de destino de sus exportaciones, mientras que ocupa el segundo lugar de destino de las exportaciones de Argentina y Perú. En lo que se refiere a las importaciones, Paraguay13 tiene a China como el primer lugar de origen de las mismas, mientras que en los casos de Brasil, Chile, Colombia, Perú y Ecuador ocupa el segundo sitio.

Otro caso llamativo es el de Venezuela para el cual China pasa desde el 37º al 3º lugar de destino de sus exportaciones y del 18º al 3º lugar de origen de las importaciones, en el lapso 2000/0814.

Por otra parte, Rusia está interesada en acrecentar la venta de armamentos y en una eventual coproducción de material militar, ya que la Región es uno de sus principales clientes. Además tiende a expandirse comercialmente, por medio de las ventas de gas y petróleo y usufructuando su experiencia en materia de infraestructura ferroviaria y energética, con el propósito de conquistar influencia. A su vez, Irán tiene interés en expandir sus negocios y su predicamento en la agenda de la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP) y también en escabullirse de las sanciones que restringen y asfixian su

actividad internacional. La India, firmó con el MERCOSUR (Nueva Delhi 25/01/2004) un Acuerdo Preferencial de Comercio que entró en vigor el 15 01/06/2009 ; tiene una importante comunidad ultramarina en la República Cooperativa de Guyana; y una de sus corporaciones (Jindal Steel & Power) resultó adjudicataria de la concesión de la explotación del yacimiento de hierro del Mutún (Bolivia). Los citados actores, además de los gobiernos y las corporaciones de la Unión Europea (UE), de Francia, de España y obviamente de los Estados Unidos de América (EUA), tienen una fuerte presencia suramericana. Cada uno de ellos con su interés particular.

Concepto de autonomía decisoria en el contexto internacional Los tiempos actuales no parecen los de la “confrontación abierta”, a pesar de que el MERCOSUR, la UNASUR o sus países miembros adoptan políticas de resistencia u oposición a los parámetros o líneas de control instituidos por él o los países hegemónicos. Tampoco parecen los tiempos de la “subordinación gratuita”, en los que un conglomerado o país tienden a operar por debajo de los parámetros permitidos por la potencia hegemónica de turno16.

En estos tiempos, el MERCOSUR, la

internos de otros Estados; 4) Igualdad y beneficios recíprocos; y 5) la Coexistencia pacífica. Conferencia de Bandung, 18 al 24/04/1955.

13. Paraguay es el único país de América del Sur que aún mantiene relaciones con Taiwán.

14. Bruckmann, Ibíd., p. 48.

15.Disponible en: http://www.mercosur.int/t_generic.jsp?contentid=857&site=1&channel=secretaria (Consultado: 03/06/2011).

16. En esta última circunstancia, la elite del Estado periférico concede prioridad a los intereses económicos o de seguridad del hegemón, en detrimento de los de su ciudadanía, provocando el rezago de su país. Cfr. Dallanegra Pedraza, Luis. Realismo-Sistémico-Estructural: La Política Exterior como “Construcción” de Poder, Córdoba, Argentina, Edición del Autor, 2009, ISBN:978-987-05-6072-2, p. 53.

40

densidades nº 8 - diciembre 2011

Alberto J. Sosa

UNASUR y sus países miembros se permiten gestos y políticas osadas, en un contexto de mudanza del mapa político mundial.

No obstante, no sabemos si serán los tiempos de la “autonomía o poder sobre sí mismo”.

Cuando se alude al poder, generalmente se piensa en términos de la influencia de un actor sobre otro. La idea es que cuanto más poder tiene el actor A sobre otro B, menos poder tiene éste para neutralizar el de aquél y la suma se mantiene constante. El equilirio se mantendría cuando la suma se divide en partes iguales. Sin embargo, esta no es la única posibilidad de contrapesar el poder.

Galtung opina que un país de la periferia que carece de poder suficiente, puede desarrollarlo a través de la alianza con sus 17 vecinos, estableciendo metas propias y ejecutando una estrategia apropiada para alcanzarlas. En este sentido, la integración es una herramienta útil para tender a la autonomía18.

Los países del MERCOSUR y/o los de América del Sur podrían sacar provecho de la competencia sino-estadounidense que tiene lugar en su geografía, a través de una agenda afirmativa mínima consistente en la construcción de una infraestructura vial, ferrovial e hidrovial, así como de redes de comunicaciones, configurando un mercado de escala continental. El ferrocarril Caracas-Buenos Aires conectaría a los países hispano-americanos de tradición sanmartiniana-bolivariana. A su vez, la interconexión de las tres cuencas hidrográficas (Orinoco-Amazonia-del Plata) involucraría también a Brasil estrechando el eje Brasilia-Caracas-Buenos Aires. Un

rol similar podría cumplir la eventual construcción del denominado Gasoducto del Sur. Asimismo, podrían usufructuar y agregar valor a su dotación de recursos de agua dulce, minerales, energía, alimentos de tierra y de mar; negociar como conglomerado, con otros países o bloques, procurando la transferencia y radicación de inversiones y tecnologías dentro de su espacio continental. Argentina y Brasil podrían promover políticas conjuntas en sectores productivos industriales y tecnológicos seleccionados, en los que se complementen o puedan complementarse. También deberían poner en ejecución su banca de desarrollo agregando valor a su producción, usando monedas locales para las transacciones comerciales intraregionales y aprovechando el Código Aduanero para la promoción conjunta de la producción y la modernización tecnológica (por lo menos) a escala MERCOSUR. Por otro lado, en las negociaciones MERCOSUR-UE debería prestarse atención no sólo a la eliminación de los subsidios agrícolas de la Política Agraria Común (PAC), sino también a una eventual complementación industrial entre los citados conglomerados. Los exportables manufacturados de China configuran una amenaza para Brasil y Argentina y también para varios países de la UE. El MERCOSUR y a fortiori América del Sur disponen de lo que Jaguaribe denomina viabilidad para alcanzar sus metas. Es decir conjugación del manejo de los recursos y/o de las capacidades suficientes, que deben sumarse a una elite que emprenda el sende-

17. No las que establezcan o exijan otros, mediante el adoctrinamiento o captura de la “subjetividad”.

18. Dallanegra Pedraza, Ibíd., p.128.

densidades nº 8 - diciembre 2011

41

América del Sur: Defensa y Desarrollo

ro de la autonomización.

La integración, en términos de alianza estratégica, a partir del fortalecimiento del eje Brasilia-Buenos Aires-Caracas, posibilitaría a los países de América del Sur alcanzar aquello que aislada o individualmente no podrían lograr y mucho menos con su situación de dependencia industrial y tecnológica.

Las elites de determinados Estados defienden su interés nacional para lograr su supervivencia construyendo un camino hacia la autonomía; para establecer pautas de orden y de seguridad; para desplegar el potencial del país y lograr o consolidar el bienestar de su población; para ganar mercados; o satisfacer necesidades domésticas. También pueden conformarse alianzas para acumular poder y construir un mercado de producción y consumo más vasto y numeroso.

Si un país de la periferia decide aliarse con sus vecinos puede agregar o acumular poder al propio. En este sentido construye poder cuando adopta decisiones o asume compromisos con su vecindad en beneficio del conjunto.

A diferencia de la experiencia de la UE, donde se desarrolló un mercado y una moneda comunes y hubo menores avances en materia política y de defensa, el MERCOSUR y algunos Estados Asociados registraron en los últimos años mayores avances en materia política de paz, democracia y seguridad que en el proceso 19 de construcción de un mercado único .

Moniz Bandeira opina que sin la alianza Brasil-Argentina no hay MERCOSUR; que sin MERCOSUR no hay UNASUR; y que los países más chicos tienen que entender que, sin Brasil y la Argentina, sin el MERCOSUR y la UNASUR, serán completamente marginales, en un mundo en que prevalecerán las grandes masas geográficas, demográficas y económicas (China, Rusia, EUA, India, etc.). Mutatis mutandis este aforismo del intelectual brasileño, también es válido y aplicable a la Argentina. Una Argentina predominantemente agroindustrial no es funcional a los intereses del país y tampoco del Brasil y la integración suramericana, porque se perfeccionaría una nueva relación ricardiana, esta vez con las economías asiáticas La mayoría de los países suramericanos ha adquirido o aumentado en esta primera década del siglo XXI autonomía decisoria.

Para el logro de este propósito han utilizado diversos medios y recursos. Por un lado, aprovecharon la creciente demanda y cotización de sus respectivos productos primarios en el mercado internacional. En otros, aplicaron la política que Darc Costa denomina del “tercero interesado”, usufructuando la competencia sino20 estadounidense . También adoptaron políticas de acumulación de reservas, de cancelación de deuda con organismos 21 internacionales y acreedores privados , decisiones macroeconómicas más previsoras y responsables que las de décadas anteriores, de creciente cooperación Sur-

19. Sin embargo, la XXXIX Cumbre del MERCOSUR (agosto de 2010, San Juan, Argentina) acordó aprobar el Código Aduanero. Cfr. Sosa, Alberto J. “El MERCOSUR da un paso al frente”. En Le Monde Diplomatique, edición Cono Sur N° 135, Buenos Aires, Septiembre 2010, 20. Costa, Darc. Fundamentos para o Estudo da Estratégia Nacional. Río de Janeiro, Paz e Terra, 2009, pp. 426/428.

21. CEPAL. Anuario estadístico de América Latina y el Caribe 2010, p. 165. Accesible en: http://www.cepal.gov.cl (Consultado: 05/06/2011).

42

densidades nº 8 - diciembre 2011

Alberto J. Sosa

Sur y recurrieron a un nacionalismo empírico, no doctrinario, que también procura la defensa y/ o la promoción del interés de los más necesitados.

El MERCOSUR y la UNASUR configuran el proyecto político más importante de la Argentina, así como quizás lo fue la alianza e integración con Brasil y otros países vecinos, durante ciertos momentos o etapas del siglo XX. El despliegue exclusivo del modelo agro-exportador con algún valor agregado que promueve un sector importante de la elite argentina, no incluiría a toda su población y estaría subordinado a los ciclos de la economía mundial, que dentro de unos años puede disminuir su demanda de productos tales como la soja y derivados o a los chantajes de sus mercados de destino, como ya ocurrió durante la crisis del ‘30.

Un proyecto nacional con proyección geopolítica suramericana encuentra antecedentes en distintas etapas de la historia argentina, durante el siglo XX. El ingeniero Alejandro Bunge desplegó estas ideas en una obra titulada La Nueva Argentina, luego la dupla Raúl PrebischFederico Pinedo propició la conformación de una unión aduanera con la República del Brasil. En los ‘50 el presidente Perón concibió un conglomerado suramericano con anclaje en el ABC que implicaba una alianza política con el Brasil varguista y la construcción de un mercado de alcance latinoamericano. Lo que no pudo llevarse a cabo en aquel tiempo, se comenzó a concretar en la década del 80 a través de los Acuerdos Alfonsín-Sarney, con la recuperación de la democracia y más tarde con el

Tratado de Asunción, la UNASUR y el Consejo de Defensa Suramericano (CDS).

Argentina es un país que tiene un interés nacional heterogéneo y hasta contradictorio, si lo observamos desde el ámbito de las negociaciones internacionales. Dispone de un sector agroalimentario competitivo que enfrenta la desleal concurrencia de los países de la vieja tríada y además tiene un sector industrial poco desarrollado y diversificado al cual tiene que proteger.

Cuando negocia con los países de la UE o con los EUA, éstos piden reducciones arancelarias para los bienes industriales y concesiones en materia de servicios, compras gubernamentales, etcétera, a cambio de hipotéticas concesiones que realizarían en bienes agrícolas y agroindus22 triales . Sin embargo, aún en un “escenario optimista”, si se llegase a un acuerdo con los países de la vieja tríada, las perspectivas no serían favorables para un país como la Argentina porque se condenaría a un futuro agro-minero-forestal exportador, basado en la explotación de recursos naturales con un impacto ambiental y social negativo, que no incluiría a la totalidad de su población a la que expulsaría hacia terceros mercados, para que procuren en ellos las condiciones de vida y de trabajo que el país no les ofrecería.

Importantes segmentos de la elite empresarial y aún gubernamental de la Argentina aún mantienen una tesitura de recelo respecto del Brasil, al que perciben como un país hegemónico (o sub-imperial) al que, sin embargo, utilizan como pretexto cuando destacan sus logros para esmerilar el poder de sus gobernantes de turno,

22. El GATT y la OMC no incluyeron dentro de sus negociaciones a estos productos, sólo a los industriales, los servicios, etc. Todo aquello que es de interés de los desarrollados, no de los subdesarrollados.

densidades nº 8 - diciembre 2011

43

América del Sur: Defensa y Desarrollo

estableciendo comparaciones o paralelos caprichosos23. No obstante resulta llamativo que cuando se hace referencia a la relación Argentina-Reino Unido, durante la etapa dorada del modelo agroexportador, se reflexione laudablemente sobre la citada conexión bilateral. Lo mismo acontece cuando se alude a la relación Argentina-EUA, durante la década del 60 o en nuestros días respecto de la relación con la República Popular China. Sin embargo cuando se trata de Brasil se presentan resquemores o prejuicios.

Dichos segmentos de la dirigencia señalan que Brasil es un país hegemónico o con pretensiones de serlo, con el cual no deberíamos estrechar aún más nuestros vínculos. Las razones invocadas consignan que no podríamos usufructuar de su probable ascenso y que terminaríamos subordinados a “sus designios subimperiales”. En vez de capitalizar la vocación planetaria de Brasil y la asociación estratégica que mantenemos con el gigante suramericano, los citados grupos dirigentes de la Argentina sólo plantean dudas y recelos, que no aducen en otros casos.

A diferencia de la Argentina, Brasil tiene un Estado más potente, influyente y eficiente. Dispone de “cerebros institucionales” como el Itamaraty y sus Fuerzas Armadas que desarrollaron un pensamiento de tipo industrial y que tienen destacados think tanks como la FUNAG-IPRI y el

Centro de Estudios Estratégicos de la Escuela Superior de Guerra, respectivamente. Asimismo, cuentan con importantes entidades financieras como el BNDES, quizás uno de los bancos de fomento más importantes del mundo y el Banco do Brasil o corporaciones como la PETROBRAS, la Companhia Vale Do Rio Doce, Itaipú24 o EMBRAER. En otro sentido, algo similar acontece con la Venezuela de Chávez, a la que una fracción de la elite de la Argentina teme y desprecia. No se plantea que las relaciones son entre Estados, no entre gobiernos25.

Cuando los EUA (aún de George W. Bush) mantienen relaciones con la República Bolivariana y de facto es el primer mercado de destino del petróleo de Venezuela o su 26 abastecedor de alimentos , no utiliza valoraciones ideológicas, sino criterios basados en el realismo político. Lamentablemente una importante fracción de la dirigencia de Argentina y de América del Sur no procede de igual forma.

Argentina acompaña el proyecto suramericano de Brasil, pero aún con incipientes propuestas que posibiliten conformar un parque industrial y tecnológico binacional.

Por otra parte, desaprovecha la hegemonía del idioma español en América del Sur y su conexión más densa con otros países suramericanos por historia y tradición diplomática como es el caso de Perú, Bolivia, Chile y también Ecuador y Colom-

23. Es habitual que en notas periodísticas se mencione a la experiencia política y económica brasileña como un ejemplo a seguir por la Argentina.

24. Titularidad compartida con el Paraguay.

25. Al respecto el presidente Perón repetía que los gobiernos pasan y los pueblos quedan o permanecen.

26. Brasil y la Argentina han devenido importantes abastecedores de alimentos de Venezuela. Éste último país ha suspendido preferencias arancelarias otorgadas a Colombia en el marco de la ALADI, situación que ha beneficiado las exportaciones de las potencias agroalimentarias del MERCOSUR. Por otra parte, Chávez ha expresado que su país debe producir sus alimentos y no importarlos. En este sentido, requiere del concurso de Argentina y de Brasil para alcanzar el citado objetivo.

44

densidades nº 8 - diciembre 2011

Alberto J. Sosa

bia.

Argentina si bien carece de una estructura económica de matriz diversificada, tampoco tiene una estructura económica casi exclusivamente primaria, como otros países suramericanos. Desde la crisis de la década del ‘30, tuvo una estructura productiva desequilibrada en la que coexisten dos sectores con realidades distintas. El agroexportador que disfruta de ventajas naturales y de una alta productividad, mientras que el industrial tiene una productividad mucho menor que no le permite abastecerse de divisas.

Lucha por el control de los recursos energéticos América del Sur tiene importantes reservas de gas y petróleo, producción de etanol y biodiesel y un gigantesco potencial hidroeléctrico. También necesita crear una infraestructura de transportes, de refinación y buscar los mecanismos más eficientes para distribuir esa energía a nivel continental.

La seguridad energética es uno de los aspectos centrales del proceso de integración suramericana. La integración y la autonomía en materia de energía tendrían que ser una de las prioridades del proceso de cooperación continental. No hay posibilidad de crecer y de desarrollarse industrialmente durante un largo periodo, sin disponer de un suministro suficiente y creciente de energía. Dicho suministro depende de las inversiones de plazo de maduración más o menos largo, tales como la prospección de yacimientos de petróleo, gas y uranio; de la construcción de embalses y de usinas

termo e hidroeléctricas, así como nucleares. América del Sur globalmente considerada, tiene superávit en materia de energía, a pesar de que algunos de sus países registran déficit presentes y futuros. Venezuela, Ecuador, Bolivia y Brasil tienen excedentes en petróleo y gas; Brasil, Paraguay y Venezuela tienen excedentes en energía hidroeléctrica; Chile y Uruguay tienen déficit; mientras que Perú, Colombia y Argentina mantienen una situación inter27 media .

Por su lado, Brasil ha financiado la construcción de gasoductos en la Argentina y respalda conjuntamente con Buenos Aires y Caracas la decisión de concretar el proyecto del Gasoducto del Sur que conectaría a los mayores centros productores de energía (Venezuela y Bolivia) con los principales mercados consumidores (Brasil, Argentina y Chile).

En este sentido, Argentina es quizás el país más interesado en este proyecto para abaratar el coste de la energía tornando más competitivo a su sector industrial. A las dificultades geográficas que presenta esta iniciativa hay que añadir los intereses corporativos de las firmas petroleras involucradas. Otro tema prioritario es el potencial que varios países de la Región disponen para producir combustibles a partir de la biomasa y otras energías 28 renovables .

Cuando Brasil descubrió (10/09/2007) los yacimientos de petróleo y gas en la capa de presal, emplazados en la plataforma continental, frente al litoral de los estados de Río de Janeiro, Paraná, San Pablo, Santa

27. Pinheiro Guimarães, Samuel. Desafío da integração. O mundo multipolar e a integração sul-americana.

Disponible en: http://www.amersur.org.ar (Consultado: 08/05/2011).

28. Costa, Ibíd., p. 550.

densidades nº 8 - diciembre 2011

45

América del Sur: Defensa y Desarrollo

Catarina y Espirito Santo, el gobierno de EUA en forma casi inmediata manifestó, a través del Comando Sur localizado en Miami, que exhumaba a la IV Flota de 29 Operaciones Navales cuya misión es vigilar a los buques, aviones y submarinos que transiten por América del Sur, América Central y el Caribe, con el propósito de emprender tareas de guerra no convencional, defensa interna en el exterior y operaciones contra el terrorismo y otras actividades ilícitas.

El dominio de los mares y el espacio ejercido por EUA le posibilita custodiar las aguas internacionales de América del Sur con sus naves de guerra. Según Moniz Bandeira la restauración de la IV Flota oficializa una presencia militar que siempre existió en defensa de los intereses de la potencia hegemónica, puesto que el 38% de su comercio global se realiza con los países del hemisferio americano, el 34% del petróleo que importa proviene de la Región y el 66% de los navíos que transitan por el Canal de Panamá tienen como destino a puertos estadounidenses. Por estas razones Pinheiro Guimarães dictamina que América del Sur es una zona de importancia estratégica para EUA y la restauración de la IV Flota tiende a demarcar y reafirmar al Atlántico Sur como un área que se encuentra dentro de “su dominio”, a fortiori desde el descubrimiento de los grandes yacimientos en la camada de presal.

La creciente presencia china en América del Sur preocupa a EUA y aspira a controlar las reservas de gas y petróleo existentes en Venezuela, Brasil, Bolivia, Perú, Ecuador y Colombia.

Por su lado, el gobierno Lula respondió anunciando la construcción de su primer submarino nuclear, probablemente afectado a la protección de su “amazonia azul” (plataforma continental), así como un plan de equipamiento militar30.

Asimismo, países costeros de América del Sur como Argentina, Brasil y Uruguay, de acuerdo a la normativa internacional en materia de derecho del mar, reivindican derechos sobre la plataforma continental hasta la milla marina 350. En lo que respecta a la Argentina se calcula que su proyección marítima es casi equivalente a la superficie de su actual territorio continental, la cual, al igual que las del resto de los países suramericanos con litoral, probablemente alberga un importante potencial mineralógico, energético y alimenticio.

La defensa del patrimonio territorial suramericano contra las acciones que perturben su paz y seguridad depende de la capacidad del uso de la fuerza, sea en forma disuasiva o efectiva y de cierta autonomía en el abastecimiento de los materiales bélicos, incluyendo energía, equipamiento y 31 municiones . Los abastecimientos bélicos están relacionados con el desarrollo

29. Esta Flota había operado en el periodo 1943/50. Está equipada con un portaaviones nuclear y coordinará sus acciones con el Comando Sur de las Fuerzas Navales de EUA, establecido en Mayport, Florida.

30. Nicolas Sarkozy y Lula Da Silva negociaron la venta de 36 cazabombarderos Rafale, producidos por la firma francesa Dassault, con transferencia de tecnología a favor de Brasil. Además, se cerró el trato para la venta de submarinos nucleares convencionales y 5 decenas de helicópteros militares franceses. Francia traspasará la ingeniería del casco del buque, incluido el sector de los cajones del reactor, pero no la tecnología para el reactor nuclear. Disponible en: http://www.publico.es/internacional/249701/francia-vende-a-brasil-un-submarinonuclear (Consultado: 06/06/2011). Ver también Ferretti, María. Acuerdo estratégico entre Brasil y Francia.

Disponible en: http://www.amersur.org.ar (Consultado: 06/06/2011).

31. Pinheiro Guimarães Samuel. Desafios Brasileiros na Era Dos Gigantes, 1ª edição, Río de Janeiro 2006,

46

densidades nº 8 - diciembre 2011

Alberto J. Sosa

industrial y tecnológico para poder ejercer una efectiva actividad de protección del territorio y/o de sus recursos. Las características de la geografía suramericana indican que el equipamiento militar tendría que incluir la industria naval, aeronáutica y militar, así como el abastecimiento de insumos básicos como la energía y siderurgia.

La doctrina nacional de defensa del Brasil, según Paulo Sotero, menciona explícitamente el rol militar en el fomento de la industria de la defensa junto con otros países32.

El Consejo de Defensa Sudamericano (órgano de la UNASUR) ha puesto en marcha el Centro de Estudios Estratégicos de la Defensa (CEED), instancia de carácter permanente con sede en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y con delegados representantes de los Ministerios de Defensa de los países miembros. Su propósito es elaborar estudios, análisis y apreciaciones que contribuyan a la producción de conocimiento y a la difusión de un pensamiento estratégico suramericano en materia de defensa y seguridad Regional y mundial, o sea la construcción de una visión propia, orientada por las necesidades específicas y el interés común de

nuestros países33.

Por otra parte, distintos países suramericanos participan, fuera de su “jurisdicción geográfica”, de la Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en Haití (MINUSTAH)34.

Otros aspectos que los países suramericanos tendrían que someter al análisis y decisión de sus instancias gubernamentales es qué hacer con el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR)35 y con la 36 Junta Interamericana de Defensa (JID) y su órgano “intelectual” el Colegio Interamericano de Defensa (CID), dado que estas instituciones responden a desafíos y amenazas obsoletas. También habría que plantear desde el CDS otro tipo de diálogo con el Comando Sur. En este sentido sería conveniente que el CDS articule un sistema de defensa para el aprovechamiento y dominio de los recursos, el control de las áreas estratégicas de la economía, la integridad de los territorios, la seguridad de las poblaciones, la preservación y ampliación de la democracia y la justicia social, así como la paz, cooperación e integración de nuestros 37 pueblos .

Contraponto Editora Ltda., pp.58/61 y 329/337.

32. Sotero, director of the Brazil Institute at the Woodrow Wilson Institute in Washington DC. Cf. Doherty, John.

“Defence: Contractors lured as India and Brazil rearm”. En Financial Times (19/06/2011). Disponible en http://www.ft.com (Consultado: 28/06/2011).

33. Estatuto del CEED. 34. Creada por Resolución del Consejo de Seguridad de la ONU S/ RES/1542 (30/04/2004). La MINUSTAH está compuesta por un 70% de suramericanos.

35. Primer pacto militar de la “guerra fría” (Río de Janeiro 02/09/1947), fue concebido menos como instrumento de defensa continental que como canal de hegemonía de EUA sobre el hemisferio. Cfr. Cervo, Amado Luiz. “Brasil y Argentina: Convergencia de designios y diferencia de estilo (1945/55)”. En Perspectivas Brasil y Argentina. IPRICARI 1999, pp.260/265.

36. La 3ª Reunión de Consulta de los Ministros de Relaciones Exteriores del hemisferio americano (celebrada en Río de Janeiro del 15 al 28/01/1942), creó la JID por medio de la Resolución Nº XXXIX. 37. Defensa, uso y aprovechamiento de nuestros recursos naturales; la Antártida; el Atlántico Sudoccidental; emergencias y desastres; régimen de información para prevenir y combatir el narcotráfico y otras redes delictivas, etc.

densidades nº 8 - diciembre 2011

47

América del Sur: Defensa y Desarrollo

Nuevos parámetros de desarrollo Se pueden identificar dos proyectos de integración y por ende de crecimiento en América Latina: uno propiciado por los EUA, orientado fundamentalmente hacia 38 el mercado externo y otro que impulsa un proceso de desarrollo más orientado hacia la construcción de un mercado continental suramericano. En esta última línea se encuentran, por un lado, el proyecto brasileño-argentino, que utiliza como activo el tamaño de las dos economías y la posibilidad de una integración complementaria y cooperativa con otros países suramericanos aprovechando la economía de escala. Por otro, la Alianza Bolivariana para los pueblos de nuestra América 39 (ALBA) , que se asienta fundamentalmente en el potencial energético de Venezuela que concentra el 70% de las reservas de 40 petróleo y las principales de gas de la Región. Además, el ALBA se basa en la solidaridad política con los países de menor desarrollo económico relativo. Sin embargo, cabe destacar la superior gravitación política y económica del MERCOSUR respecto del ALBA. En América del Sur países como Brasil

poseen una superficie de 8,5 millones de 2 2 km ; Argentina tiene 2,7 millones de km ; y los demás un territorio inferior a 1,2 millones de km2. Tres de dichos países se encuentran volcados exclusivamente hacia el Pacífico, otros tres hacia el Atlántico, cuatro son caribeños y dos mediterráneos41.

Sólo uno de los doce es bioceánico (Colombia).

La mayoría de las economías de los países de América del Sur se caracteriza por tener economías poco diversificadas y fundamentalmente exportadoras de 42 commodities . A pesar de que predominan los gobiernos de sesgo post-neoliberal, casi todos ellos mantienen un proyecto de crecimiento de tipo “neo-extractivo” o primario exportador, basado en la explotación y exportación de minerales, petróleo o alimentos. Este proyecto, a pesar de su mayor legitimación social en tanto que los actuales gobiernos captan una mayor proporción del excedente y lo destinan parcialmente a obras de infraestructura y programas sociales, mantiene la inserción subordinada de América del Sur en el mercado mundial43.

En el ámbito intelectual suramericano

Es decir confeccionar una doctrina para la defensa y seguridad propia.

38. Con libre circulación de bienes, servicios y capitales, pero no de trabajadores y tecnología.

39. Disponible en: http://www.alianzabolivariana.org/ (C0nsultado 11/05/2011).

40. Un estudio del Geological Service de los EUA estableció que la República Bolivariana de Venezuela, gracias a los descubrimientos en la Cuenca del Orinoco, ahora posee una reserva de 513 mil millones de barriles de crudo, accesible con la actual tecnología. En consecuencia, Venezuela desplaza a Arabia Saudita, la cual tiene 266 mil millones de barriles, como poseedora de las más importantes reservas de crudo. Cfr. Zibechi, Raúl. “Brazil as a Key Player”, Americas Program Report. Disponible en: http://americas.irc-online.org.am/6685 (Consultado: 25/05/2011).

41. Pinheiro Guimaraes, Samuel. “El desafío de la integración: el mundo multipolar y la integración suramericana”.

Disponible en: http://www.amersur.org.ar/Integ/Guimaraes0803.htm 42. Los porcentajes de exportación de productos con escaso o nulo valor agregado son los siguientes: Brasil 60%; Argentina 68%; Colombia 70%; Uruguay 75%; el resto alrededor del 90%. CEPAL, Ibíd., p. 105 (Consultado: 03/06/2011).

43. Gudynas, Eduardo. El nuevo extractivismo del siglo XXI. Diez tesis urgentes sobre el extractivismo bajo el progresismo sudamericano actual. Cfr. Disponible en: www.ircamericas.org (07/12/2009). (Consultado: 24/05/2011).

48

densidades nº 8 - diciembre 2011

Alberto J. Sosa

está surgiendo una nueva visión del desarrollismo que se diferencia de la clásica que se implementó entre 1930/80, la cual estaba basada en una estrategia nacional de industrialización sustitutiva y proteccionismo, con participación del Estado y asociado a los empresarios industriales44.

El neodesarrollismo suramericano45 tiene otra visión y estrategia, porque varios de nuestros países se encuentran en otro estadio de su evolución económica y en otro contexto internacional. Actualmente determinados países tienen una burguesía industrial autóctona que cohabita en condiciones de subordinación con otra de sesgo cosmopolita, un sector medio, así como profesionales y operarios capacitados, con diferentes grados de presencia según el país de que se trate. Por este motivo el nivel de participación del Estado en esta etapa es menor que en la anterior, en la que asumió un rol empresario y a veces planificador.

Durante la etapa “clásica”, las empresas estatales muchas veces fueron consideradas como una especie de “botín” por los gobiernos de turno y grupos empresarios que obtenían concesiones o contrataban servicios u obras con las mismas y también por el sindicato que agrupaba a los trabajadores que ocupaba. Así, en los hechos, muchas veces se aplicó “la política del escorpión”: dichas empresas y sus presupuestos fueron administrados irresponsablemente y sus servicios se

brindaban en forma deficiente46. Esta práctica sirvió de pretexto para que las dictaduras de Chile, Argentina y Uruguay aplicaran políticas de liberalización de los mercados. Más adelante, durante el auge de la globalización, gobiernos elegidos por el sufragio ciudadano profundizaron dichas políticas privatizando empresas públicas o con participación mayoritaria del Estado.

Actualmente el Estado interviene y regula y en ocasiones recupera resortes fundamentales contribuyendo al proceso de acumulación de capital y crecimiento y bienestar nacional.

La nueva concepción post-neoliberal considera que si el Estado es un instrumento importante en el proceso de desarrollo, hay que gestionarlo responsablemente y no con imprevisión o impericia, porque ello constituye un comportamiento “suicida”.

Otra característica es que aconseja cancelar la deuda con los organismos internacionales47 y la banca privada transnacional, porque considera que el ahorro interno y no el externo es una de las palancas básicas del crecimiento y bienestar. Por este motivo se estima que el rol del Banco del Sur, de la Corporación Andina de Fomento (CAF) y otros bancos de desarrollo o mecanismos financieros domésticos o plurinacionales es fundamental.

Para esta visión el espacio económico para el despliegue de sus fuerzas productivas es tanto su territorio nacional como el

44. Dicho modelo se agotó en 1980. Ver Bresser Pereira, Luiz Carlos. Hay espacio para un nuevo desarrollismo.

Inédito s/f.

45. Acosta, Alberto. La maldición de la abundancia. 1ª edición, Ediciones Abya-Yala-Swissaid-CEP, Ecuador, 2009, pp.98/100 y 160/181; Nassif, María Inés. “Por uma idea de Nação. Carlos Bresser Pereira termina uma trilogía do desenvolvimento, reafirmando suas convicções de social-democrata”. En Valor Económico 08/04/2011, São Paulo.

46. Fábula de la tortuga y el escorpión.

47. Argentina, Brasil y Uruguay cancelaron sus respectivas deudas con el FMI para desvincularse de su injerencia política. Para el análisis del rol político de las instituciones financieras internacionales ver Correa, Ibíd., pp. 175/188.

densidades nº 8 - diciembre 2011

49

América del Sur: Defensa y Desarrollo

Regional, aprovechando las economías de escala y los blindajes que en materia de paz, seguridad, democracia y cooperación brindan los esquemas de integración con los 48 países de la vecindad .

A diferencia del anterior, no se caracteriza por lo que algunos denominaron “populismo económico” sino por una política de equilibrio en las distintas balanzas49 (fiscal, comercial y a veces de cuenta corriente). También considera, diferenciándose de criterios neoliberales, que los bancos centrales no deben ocuparse sólo de la estabilidad de los precios sino mantener un tipo de cambio competitivo, una tasa de interés moderada y una razonable tasa de empleo.

La “autonomía del Banco Central”, no es un atributo institucional pétreo, sino un caso a analizar en determinadas circunstancias concretas. Dicha autonomía surgió como consecuencia de la crisis del anterior modelo desarrollista y el auge de la globalización y el pensamiento único, cuando se prescribía que los bancos centrales debían actuar técnicamente alejados de las influencias “políticas”. En realidad eran autónomos de las leyes de sus respectivos países y del bienestar de sus ciudadanos, aunque dependientes de las burocracias del FMI y del BM. No podían prestarle a sus respectivos gobiernos o a sus entidades públicas, porque depositaban sus fondos en bancos de países del denominado primer mundo, recibiendo como contra-

prestación una tasa de interés extremadamente baja. Cuando nuestros países necesitaban financiar gasto social o corriente o una inversión productiva, aún en la hipótesis de que tuviesen reservas en su respectivo banco central no podían recurrir a las mismas porque se encontraban depositadas en bancos del exterior. Además las operaciones crediticias de un banco central “autónomo” están restringidas. Por esta razón, o mejor dicho sinrazón, debían endeudarse en la plaza doméstica o en la internacional, abonando la tasa de interés marcada por “los mercados financieros”, de acuerdo al riesgo que estos le atribuían al país en cuestión. Dicha tasa de interés era varias veces más alta que la que los depósitos del país “subdesarrollado” recibía en el banco del país “desarrollado”50.

No se trata de pagar altas tasas de interés para atraer capitales de todo tipo, hasta especulativos que vienen en busca de lucros rápidos y fáciles y que contribuyen a desestabilizar las economías, sino tasas de interés que posibiliten inversiones productivas y fructíferas para cada espacio nacional y suplementariamente el Regional.

El tipo de cambio (o diferentes tipos de cambio) debe ser razonable y competitivo para resguardar la actividad económica y el empleo de cada nación y subsidiariamente la de la Región.

Por otra parte, se han creado entidades como la Federación de Cámaras Empresariales de Comercio e Industria de Sudamé-

48. Sosa, Alberto J. y Dirié Cristina. Algo más que retenciones: modelos en pugna, visiones geopolíticas y MERCOSUR. Disponible en: www.amersur.org.ar (Consultado 23/05/2011).

49. Argentina desde 2003 en adelante mantiene superávit en las tres citadas balanzas. Para balanza comercial y de cuenta corriente ver CEPAL, Ibíd. pp. 130, 131 y 142, (Consultado 04/06/2011). Para el superávit fiscal ver http://www.indec.gov.ar (Consultado 05/06/2011).

50. Correa, Rafael. Ecuador: de Banana Republic a la No República, 1ª edición, Buenos Aires, Editorial Sudamericana S.A. bajo el sello Debate, 2010, pp. 75/76.

50

densidades nº 8 - diciembre 2011

Alberto J. Sosa

rica (FEDERASUR51 ) con la intención de contribuir a la conformación de una burguesía de alcance Regional, involucrando a determinados sectores en proyectos bi o plurinacionales.

Brasil es el primer productor de cemento de América Latina y México el segundo.

Chile y Perú son dos de los principales productores de cobre del mundo y conjuntamente con México poseen el 48% de las reservas mundiales. Brasil y Venezuela concentran las mayores reservas de bauxita de América Latina, aquel explica el 86% de las reservas comprobadas y éste el 14%, ambas naciones tienen una participación del 8% en las mundiales. Brasil y Perú se encuentran entre los más importantes 52 productores de hierro del mundo .

La experiencia china acredita que ciertas producciones metalíferas son cruciales para posibilitar la expansión industrial: en una 1ª etapa concedió prioridad al consumo de cemento para la infraestructura; en una 2ª al consumo de cobre para su industria ligera; y en la 3ª fase al consumo y producción de aluminio, hierro y acero para la industria aeronaval, automotriz, electrodomésticos y naval.

Los pr ocesos de integ ración Regional: MERCOSUR y UNASUR El MERCOSUR y la UNASUR son dos procesos de integración que se desenvuelven en áreas geográficas suramericanas, parcialmente superpuestas. Aquel pretende instaurar un mercado común con libre circulación de factores de producción, de bienes y servicios, así como la coordinación de políticas macroeconómicas. Además,

dispone de un arancel externo común -propio de una unión aduanera- que le posibilita conformar un mercado único, desbordando los respectivos mercados nacionales de sus Estados Partes.

El entendimiento entre Brasil y Argentina se delineó cuando el presidente João Baptista Figueiredo (1979/85) realizó una visita oficial a Buenos Aires, la primera de un jefe de Estado brasileño desde 1935, firmando con el jefe de la Junta Militar argentina, general Jorge Rafael Videla (1976/81), una serie de protocolos de cooperación entre los dos países. Dichos protocolos promovían la interconexión entre los sistemas eléctricos; la eliminación de la doble imposición y la evasión fiscal; la construcción de un puente internacional sobre el Río Iguazú; y la cooperación científica y tecnológica. También abarcaban el área militar, para la fabricación conjunta de aviones y misiles; el abastecimiento entre Siderbras y Fabricaciones Militares de Argentina; la colocación en órbita en forma conjunta de un satélite de comunicaciones; así como el estratégico campo de la energía nuclear.

Recién con el restablecimiento de la democracia en ambos países, el presidente Raúl Alfonsín (1983/89) propuso al presidente electo del Brasil, Tancredo Neves, promover un proceso de integración “para fortalecer la democracia, afrontar la deuda externa y posibilitar la modernización productiva”.

Luego del fallecimiento de Tancredo Neves, José Sarney (1985/90), en su carácter de vicepresidente, asumió el gobierno de Brasil y llevó la propuesta adelante, firmando con el presidente

51. http://federasur.org.br (Consultado 02/06/2011).

52. Bruckmann, Ibíd., pp. 34/41.

densidades nº 8 - diciembre 2011

51

América del Sur: Defensa y Desarrollo

argentino la Declaración de Foz de Iguazú (30/11/1985) y el Acta para la Integración Argentino-Brasileña (29/07/1986). En este Acta se instituyó el programa de cooperación e integración bilateral, con base en los principios de gradualismo, flexibilidad, simetría, equilibrio, trato preferencial frente a terceros mercados, armonización progresiva de políticas y participación del sector empresarial. El programa de integración era sectorial, comenzando por el de bienes de capital. Luego de la firma del Acta de Alvorada (06/04/1988), los mencionados presidentes firmaron el Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo Argentina-Brasil (29/11/1988), previendo la conformación de un espacio económico común dentro de un plazo máximo de diez años, en el cual los dos países debían armonizar sus políticas aduaneras, comercial, agrícola, industrial y de transportes y comunicaciones, así como coordinar sus políticas monetaria, fiscal y cambiaria.

Este proceso de integración fue modificado por el Acta de Buenos Aires (07/07/1990), que anticipó el plazo para la configuración de la Unión Aduanera para el 31/12/1994 y por el Acuerdo de Complementación Económica (ACE) Nº 14 (20/12/1990) que estableció un cronograma para la creación de una Zona de Libre Comercio.

Meses después, Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay suscribieron el Tratado de Asunción (26/03/1991), que creó un espacio económico común a los cuatro países y ratificó el plazo de cinco años para la implantación de la unión aduanera. Fue concebido como un ensayo de liberaliza-

ción comercial, de acuerdo a la visión neoliberal de los presidentes Carlos Me ne m (198 9 /99) de Ar g e nt ina y Fernando Collor de Mello (1990/92) de Brasil. El citado Tratado funcionó como un instr umento adicional para acelerar el proceso de liberalización comercial sin dis c r e par con los lineamient os d e l Consenso de Washington, transfor mando los Acu e r d os A lfonsín-S a r ne y, q u e preveían mecanismos graduales y adaptados a las peculiaridades de cada sector económico, en un esquema automático y acelerado de reducción y eliminación de tarifas. La incorporación de Paraguay y Ur uguay, cuyas tarifas eran más bajas dado que ambos países poseen una exigua diversificación económica y son importadores, forzó a la reducción de la tarifa externa común (TEC), favoreciendo el proceso de liberalización comercial, sin la vigencia de mecanismos de coordinación de políticas macroeconómicas. Asimismo, la citada coordinación se tornó de difícil ejecución, cuando el gobierno de Carlos Menem decretó la convertibilidad de la moneda de su país, declinando la facultad del Estado argentino de utilizar políticas monetarias y cambiarias relativamente autónomas y/o en congr uencia con los demás miembros del Tratado de Asunción53.

La entrada en vigencia de la AEC (01/01/1995), signó el inicio de la existencia de la unión aduanera, a pesar de sus perforaciones. El MERCOSUR suscribió los Acuerdos de Complementación Económica (ACE) con Chile y Bolivia (1988) y un Acuerdo de Cooperación con la CAN, que se efectivizó en el 2004.

53. Moniz Bandeira, Luiz Alberto. “A integração da América do Sul como espaço geopolítico”. En Moniz Bandeira, L.A.: Geopolítica e Política Exterior. Estados Unidos, Brasil e América do Sul, 2ª edição, Fundação Alexandre de Gusmão, Brasilia, 2010, pp. 114/15. Accesible en: http://www.funag.gov.ar

52

densidades nº 8 - diciembre 2011

Alberto J. Sosa

En una primera etapa (1991/99) la agenda de integración productiva del 54 MERCOSUR , estuvo asociada a la gran industria, fundamentalmente al sector automotriz y a las firmas proveedoras de commodities.

A pesar de su desfiguración respecto de los principios básicos que sustentaban la alianza Argentina-Brasil, el proceso de integración adquirió un rol político procurando preservar la vigencia del régi55 men democrático en los Estados Partes y coordinando posiciones en ciertas cuestiones internacionales de interés común; y actuando como un órgano de mantenimiento y reproducción del orden, la paz y seguridad56, que progresivamente se fue expandiendo más allá de la “Jurisdicción Compartida”. Esta tendencia se profundiza durante la etapa de la dupla Néstor Kirchner-Lula Da Silva.

Desde el inicio de su mandato, el presidente del Brasil Luiz Inácio Lula Da Silva (2003/10) confirmó que la integración suramericana era la prioridad de su política exterior y que trataría de fortalecer el MERCOSUR, profundizando los nexos con la Argentina, su principal socio Regional y la asociación con Venezuela, Paraguay y Uruguay.

La dupla Lula Da Silva-Néstor Kirchner esbozó una modificación en la agenda de integración productiva poniendo el acento

en las empresas PyMES que se cristalizó en el “MERCOSUR Social y Productivo”, en la Cumbre de Córdoba (20 y 21/07/2006).

En este marco, las principales iniciativas fueron el Foro de Competitividad de la cadena de la Madera y Muebles (2002/05); los programas de proveedores de la cadena gas/petróleo y la automotriz (2006 en adelante) y el Fondo PyME57 y FOCEM58.

La Comunidad Suramericana de Naciones, predecesora de la UNASUR fue creada en la 3ª Reunión de Presidentes de América del Sur (08/12/2004), en la ciudad de Cusco (Perú), ocasión en la que los presidentes y representantes de los doce países de la Región (los cuatro del MERCOSUR, los entonces cinco de la CAN, el de Chile, Surinam y Guyana) suscribieron la Declaración de Cusco. La mencionada Comunidad que inicialmente se basó en la conformación de un área de libre comercio y en proyectos de infraestructura, propició el robustecimiento de la capacidad de negociación de los países de la Región frente a grandes bloques económicos. El objetivo estratégico de Brasil, según Moniz Bandeira, tendía a que el conjunto de los países suramericanos se tornasen una potencia económica y también 59 política . Su dimensión excedía el carácter comercial y para la consecución de ese objetivo, la alianza e integración con la Argentina, constituía el primer paso del

54. Botto, Mercedes et al. MERCOSUR, ¿para qué sirve?. Claves para el debate sobre los alcances de la integración, 1ª edición, Buenos Aires, FLACSO. Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, CTA Ediciones 2011, pp. 19/22.

55. El Protocolo de Ushuaia (24/07/1998) estableció la “cláusula democrática” por la cual la vigencia de este régimen es conditio sine qua non para que un país pueda adherir y/ o permanecer en el MERCOSUR. 56. Foro de Consulta y Concertación Política. Cfr. Decisión CMC Nº 18/98.

57. Fondo MERCOSUR de Apoyo a Pequeñas y Medianas Empresas involucradas en iniciativas de integración productiva. Decisión CMC Nº 23/08.

58. Decisión CMC Nº 45/04.

59. Moniz Bandeira, Luiz Alberto. Geopolítica e Política Exterior. Estados Unidos, Brasil e América do Sul, 2ª edição, Brasilia 2010, Ministerio das Relacoes Exteriores, Fundação Alexandre de Gusmão, p. 117.

densidades nº 8 - diciembre 2011

53

América del Sur: Defensa y Desarrollo

proceso, mientras que la alianza y quizás integración con la mayoría y/o todos los demás países suramericanos, configuraba la segunda fase.

Por ende, se tornó necesario crear un organismo que comprendiese a todas las naciones de América del Sur que no participaban plenamente del MERCOSUR, con el objetivo de promover la realización de proyectos de integración no sólo económico-comerciales, sino también de comunicación, infraestructura, transporte, energía, educación, cultura, ciencia y tecnología.

La celebración del Tratado de la UNASUR fue un acontecimiento de gran significación histórica ya que por medio de diversas y fecundas intervenciones este nuevo actor adquirió protagonismo internacional, aún antes de su nacimiento 60 como organización jurídico-institucional .

Su poder de facto se evidenció en su desempeño ordenador y pacificador a escala suramericana.

El mantenimiento, y a veces restablecimiento, del “orden” procurado por los padres fundadores del ABC, a principios del siglo XX (Barón de Río Branco, Julio A. Roca y Bartolomé Mitre), sería alcanzado un siglo después. En este caso, la solución o el acuerdo transitorio de los conflictos domésticos y bi o plurilaterales no serían resultado de la actuación de representantes de potencias extra-regionales, sino de las propios gobiernos de la Región, sea a través del MERCOSUR o de la UNASUR, siempre con el protagonismo brasileño o

brasileño-arg entino y ocasionalmente otros países suramericanos.

La UNAS U R tie ne una máx ima autoridad: Consejo de Jefes de Estado y de Gobierno; un Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores y un Consejo de Delegados. Por su parte, el Consejo de Defensa Suramericano procura consolidar la paz en la Región, constr uir una identidad en materia de defensa y generar consensos para fortalecer la cooperación. En este sentido, trata de avanzar en el análisis y discusión de una visión conjunta en materia de defensa, promoviendo el intercambio de infor mación; contribuyendo a la articulación de posiciones conjuntas (de la Región) en foros multilaterales de defensa; fortaleciendo la adopción de medidas de fomento de la confianza a través del intercambio en materia de for mación y capacitación militar. Asimismo, se decidió elaborar un diagnóstico de la industria de la defensa de los países miembros identificando capacidades y áreas de asociación estratégicas, para promover la complementariedad, investigación y transferencia de tecnología. Por otra parte, promueve iniciativas bi y multilaterales de cooperación y producción de la industria de la defensa61.

Cabe señalar también las divergencias y cont r a d ic c ion e s qu e e x iste n com o resultado de las asimetrías vigentes entre los países de la Región, fundamentalmente con Brasil que ocasionan los reclamos de los países pequeños y aún medianos. No obstante es menester trabajar para morigerar los conflictos, encontrando vías de

60. Mattarollo Rodolfo. “Palabras Preliminares”. En Sosa A. J. Alianza Argentina-Brasil e integración sudamericana. Buenos Aires, Editorial Biblos 2011, p. 22 61. Declaración de Santiago de Chile. 1ª Reunión del CDS. Disponible en: http://www.amersur.org.ar (Consultado 25/05/2011).

54

densidades nº 8 - diciembre 2011

Alberto J. Sosa

solución a los problemas que se presentan y procurando alcanzar equilibrios y benefi62 cios compartidos .

Debemos saber aprovechar el hecho de que la UNASUR posee un producto interno bruto de aproximadamente 3 billones de dólares63; un territorio cuya superficie es cercana a los 17 millones de km2, casi el doble de la de EUA; una población de aproximadamente 400 millones de habitantes, con integración lingüística, pues la inmensa mayoría habla español o portugués; una de las mayores reservas de agua dulce y de biodiversidad del planeta, además de inmensas riquezas en recursos minerales, pesca, agricultura y energía, puede conformar un mega Estado continental y plural que tienda a corregir las disparidades sociales y territoriales de sus poblaciones.

Consideraciones Estados Unidos ha mantenido una actitud “presuntamente negligente” respecto de Suramérica y por ello la Doctrina Monroe y el Corolario Theodore Roosevelt sufren desafíos en el hinterland hemisférico.

La declinación de la influencia de los EUA se manifiesta por su dificultad para impedir la elección o deponer gobiernos que le son desafectos, agravada por el fracaso de las políticas neoliberales recomendadas por el Consenso de Washington que incrementaron la desigualdad de los ingresos, en la mayoría de los países, fomentando el aumento del desempleo urbano y ampliando la brecha

social entre ricos y pobres, así como entre los trabajadores más capacitados y los demás.

Por vez primera Sudamérica, desde su emancipación política, tiene diferentes puntos de apoyo sobre los cuales asentarse: EUA, Europa y Asia, a lo que debe añadirse la palanca propia conformada por el MERCOSUR y la UNASUR que, por medio de una especie de “sintonía o afinidad política” de sus respectivos gobiernos, está gestando y acumulando poder en esta parte del mundo.

La implementación de iniciativas inscriptas dentro de un proyecto neodesarrollista evitaría la repetición de la denominada “enfermedad holandesa”, que ocurre cuando un país se especializa en exportar materias primas y desalienta o destruye su sector manufacturero.

La política del 3º interesado, basculando entre los poderes fácticos que operan en nuestra geografía pareciera ser la respuesta apropiada para concebir e implementar un conjunto de proyectos plurinacionales y negociar con actores externos, procurando el beneficio del conjunto. Lo prioritario es apuntar al desarrollo de un mercado de dimensión continental, asentado en el eje geopolítico vertical Norte-Sur, Brasilia, Buenos Aires, Venezuela y en el horizontal Este-Oeste, Atlántico-Pacífico. La alianza con los actores externos tendría que ser episódica y cambiante, conforme lo dicte el interés estratégico de los gobiernos y pueblos de la Región.

En todos los casos la negociación

62. Una medida importante fue la ya señalada creación del FOCEM con el objeto de atenuar las disparidades existentes entre los países miembros del MERCOSUR. 63. CEPAL, Ibíd., a precios corrientes de mercado, p. 81. La información sobre el PBI de los países corresponde al 2009.

densidades nº 8 - diciembre 2011

55

América del Sur: Defensa y Desarrollo

conjunta -no la individual o aislada- es la que debería seguirse. Por ejemplo, con la UE, la negociación del MERCOSUR y/o eventualmente la UNASUR no debería limitarse a una agenda exclusivamente agrícola, relacionada con los subsidios y el proteccionismo de aquella, sino incluir una agenda de desarrollo industrial y tecnológico que prevea la implantación del capital de la vieja tríada en determinadas áreas de América del Sur a escoger, instalando parques productivos ambientalmente sustentables. Ídem con los capitales y tecnologías chinas en biotecnología y en electrónica. Y con India y China en tecnologías farmacéuticas. Siempre la alianza con los actores externos tendría que ser una rueda de auxilio para la promoción del crecimiento y el bienestar de nuestras poblaciones.

Los países de América del Sur no califican en las categorías acuñadas por intelectuales orgánicos del denominado “primer mundo”. No son “Estados forajidos”, “fallidos” y tampoco “obedientes” porque muchos de ellos no adhieren a los TLCs, pero aún tienen que forjar una identidad propia, no postiza. Por ello es necesario y conveniente formular una agenda afirmativa que les otorgue un rol de “coalición de Estados constructores” de su propio futuro.

Los países andinos se caracterizan por su dotación de minerales metalíferos, mientras que los del MERCOSUR son agroalimentarios. Brasil es una excepción porque es agroalimentario y productor de minerales, aunque también posee energías convencionales y no convencionales, así como el principal parque industrial latinoamericano. Por estas razones es el país que se encuentra en mejores condiciones para proponer iniciativas de desarrollo

56

industrial y agroalimentario de consuno con sus vecinos, tendiendo a la configuración de un sector empresarial preponderantemente suramericano.

Los países suramericanos se encuentran entre los principales exportadores de alimentos, probablemente se tornarán en una de las mayores zonas exportadoras de petróleo, además poseen el Acuífero Guaraní, así como las aguas de la Amazonia y la mayor reserva de biodiversidad del planeta. En estas circunstancias tendrían que plantearse otras hipótesis de conflicto para el resguardo de sus “recursos de poder” y el bienestar de sus poblaciones, re-equipando y modernizando a sus FFAA. Un Estado (o grupo de Estados) que necesita importar continuamente armamentos y municiones y navíos para su transporte no está en condiciones de enfrentar un eventual conflicto armado con otro Estado o entidad intergubernamental.

El viejo desarrollismo concedía prioridad a las actividades de fomento en el nivel micro y se despreocupaba de los equilibrios macro o de la administración o funcionamiento responsable de las empresas públicas, muchas veces olvidaba el rol que debía desempeñar el Estado y las empresas sobre las que tenía titularidad. La negligente gestión de estas últimas las llevó al quebranto, pavimentando el sendero hacia la privatización y desregulación de la década del ‘90.

El nuevo desarrollismo concede prioridad al nivel macro, o sea al equilibrio o superávit de distintas balanzas y a la política de acumulación de reservas, así como a la cancelación de deudas con los organismos internacionales y la banca transnacional.

Asimismo resulta necesario potenciar las iniciativas o proyectos de infraestructura densidades nº 8 - diciembre 2011

Alberto J. Sosa

física, energía, transporte y productivos a escala bi o plurinacional, en los que también podrían participar los capitales chinos, como complemento o alternativa al financiamiento de la CAF, del BNDES, del BID y del BM, así como del Banco del Sur cuando comience a operar.

La imposibilidad en la era de la globalización de los mercados de sustituir importaciones a escala nacional, tendría que inducir a las elites suramericanas a planear una serie de iniciativas conjuntas que transformen sus respectivas estructuras económico-sociales. Por este motivo, las citadas elites tendrían que negociar de consuno con los gobiernos y conglomerados extra-regionales, así como con las matrices de ciertas corporaciones transnacionales.

La seguridad energética y alimenticia tendría que tener un sitio prioritario en la agenda suramericana.

La integración y la autonomía Regional en materia de energía tendrían que garantizar el abastecimiento de las necesidades y expectativas de desarrollo suramericano. Las reservas actuales de América del Sur indican que se presenta una oportunidad estratégica para que la Región o la mayoría de sus países, a través de la coordinación y convergencia de sus actores gubernamentales, empresariales, sociales y políticos, orienten sus riquezas hacia el desarrollo económico y social sustentable de sus poblaciones.

La seguridad alimenticia implica que las poblaciones de nuestro continente tendrían que tener asegurada su dieta con las proteínas y vitaminas correspondientes.

Por otra parte, aquellos países que disponen de un mayor desarrollo relativo en la producción de agroalimentos tendrían que transferir y compartir sus conocimientos densidades nº 8 - diciembre 2011

con los más rezagados en este ámbito.

El debilitamiento del Estado, en tanto representante del interés general y del bienestar colectivo, en la inmensa mayoría de los países suramericanos, durante el auge neoliberal, llevó a su copamiento por grupos económicos transnacionales y locales hegemónicos que, a pesar de la vigencia del régimen democrático, alcanzaron una presencia corporativa inédita desde 1930.

Las políticas neoliberales agravaron la concentración de la renta, ampliaron el desempleo y la extranjerización de las economías, debilitando a los Estados y a los servicios públicos que se transfirieron a grupos corporativos privados. Además, nuestros países, salvo excepciones, no poseen grandes empresas capaces de internacionalizarse.

Sin embargo, en los últimos años surgieron gobiernos anclados en coaliciones electorales progresistas e inmersos en otro contexto internacional que posibilitaron que la ciudadanía y/o grupos económicos y políticos comprometidos con la construcción de un proyecto Regional recuperaran o adquirieran representación y visibilidad.

La mayoría de estos gobiernos tratan de mantener o alcanzar políticas de austeridad fiscal, intentando recuperar al Estado como agente suplementario del desarrollo y reducción de las disparidades sociales.

Aún no es posible señalar si se trata de una tendencia que tiene probabilidades de profundizarse o si la Región se encuentra ante una situación meramente coyuntural.

Debemos pensar y trabajar para que no sea así.

57

La Reunión Especializada de Agricultura Familiar del MERCOSUR. Creación y avances de un novedoso espacio en la agenda de la integración regional

Leticia González 1. Introducción Entre los últimos años de la década del ‘90 y los primeros de la del 2000, el Mercado Común del Sur (en adelante MERCOSUR) fue testigo de grandes cambios al interior de los países que lo conforman, lo que repercutió notablemente en la forma en que se construía, hasta ese momento, la región. Luego de una etapa de profundo estancamiento en la dimensión que aparecía como el eje central (y casi único motor) del bloque, es decir, su dimensión comercial, nuevos temas, agendas y actores entrarán en escena.

(Briceño Ruiz y Álvarez de Flores, 2006; Vazquez, 2006 y 2003).

Movilizados en especial por las transformaciones políticas que tienen lugar en los

Estados que forman parte del mismo (tanto en calidad de Estados Partes o Asociados1 ) por estos años, las dimensiones social, política y productiva, entre otras, comenzarán a tener un rol más importante en la agenda general del proceso de integración. Previsiblemente, este cambio se ve plasmado al interior de la estructura institucional del MERCOSUR. Asimismo, actores (gubernamentales y sociales) que antes habían sido totalmente soslayados durante la etapa de construcción del bloque regional adquirirán nueva visibilidad en el marco de un renovado proceso de integración (González y Donisa, 2010 y 2009; Inchauspe y Perrota, 2008; Vazquez, 2006).

La agenda de la agricultura fue acompañando estos cambios dentro del

Licenciada en Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires, Argentina. Maestranda en Estudios Latinoamericanos (Universidad Nacional de San Martín, Argentina). Miembro del proyecto de Voluntariado Universitario “Identidad MERCOSUR”.

Investigadora en formación del Proyecto UBACyT: Avances y desafíos de las agendas sociales del MERCOSUR a partir del estudio de tres reuniones especializadas: género, agricultura familiar y cooperativas. Una contribución al fortalecimiento institucional del MERCOSUR Social y Ciudadano.”

Directora: Mariana Vázquez. Período 2010-2012. Facultad de Ciencias Sociales (UBA).

Contacto: lgonzalez@identidadmercosur.org; lgonzalezinfantino@gmail.com

1. Los Estados Parte del MERCOSUR son Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Los Estados Asociados al bloque son Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador y Perú. Venezuela reviste una categoría especial desde el año 2005: la de Estado en proceso de adhesión. Aunque no se lo mencione particularmente o no entre explícitamente en las categorías que se enumeran, este país también es parte del proceso que se describe a continuación.

densidades nº 8 - diciembre 2011

59

La Reunión Especializada de Agricultura Familiar del MERCOSUR. Creación y avances de un novedoso ...

bloque. Es central recordar que en los modelos de desarrollo nacionales de los países latinoamericanos (y los del cono sur en particular), la agricultura constituyó una de las principales actividades económicas a través de las cuáles se buscó alcanzar el 2 desarrollo (Halperín Donghi, 2005). Es por ello que el sector agrícola fue incluido desde un comienzo en la estructura institucional del MERCOSUR a través de diferentes organismos o instituciones, como el Subgrupo de Trabajo N° 8 o la Reunión de Ministros de Agricultura. Fue por medio de ellos que el bloque funcionó en sus primeros diez años de vida en lo que hace a la agricultura.

Sin embargo, el tipo de agricultura en la que se centró la mirada durante esa primera década fue la agricultura a gran escala, concentrada y latifundista, intensiva en el uso de tecnologías y, fundamentalmente, orientada exclusivamente al comercio -en gran medida internacional- de materias primas.

Como consecuencia de los cambios que se produjeron en la región a principios de la década del 2000, a este actor que no perderá su importancia se le sumará otro, antes poco tenido en cuenta: el sector de la agricultura familiar. En 2004 se crea la Reunión Especializada de Agricultura Familiar del MERCOSUR (en adelante REAF) como un órgano consultivo que dará voz a este sector productivo y, sobre todo, social que antes no sólo no había sido tenido en cuenta sino que se había visto en gran medida perjudicado por las políticas adoptadas en el seno del MERCOSUR. La instalación de este órgano no fue un

proceso corto ni sencillo. Por el contario, el camino hacia la construcción de la REAF llevó casi una década, en la que se vieron involucrados una amplia gama de actores, tanto gubernamentales como sociales. Sin embargo, la REAF, aunque sin capacidad decisoria, logrará empoderarse como marco de acción e instrumento para la construcción de políticas públicas regionales para el sector. En este sentido, los avances de la REAF, a sólo ocho años de su creación, son numerosos, tanto en lo que se refiere a las políticas que se han comenzado a diseñar para la agricultura familiar como en relación a los actores que participan en este nuevo espacio y los mecanismos de acción que se dan dentro de el mismo, lo que define en gran medida su potencialidad a largo plazo.

En este marco general, el presente trabajo se estructura en tres grandes secciones. La primera de ellas se centrará en la descripción de los cambios ocurridos en el MERCOSUR a finales de la década del ‘90 y principios de la del 2000, cambios que dan lugar a una nueva configuración del bloque que podría redundar en un nuevo modelo de integración (Donisa y González, 2010 y 2009; Inchauspe y Perrota, 2008; Vazquez, 2006). El hincapié estará dado por la evaluación del papel de la agricultura, en tanto sector productivo y sector social, en estas dos etapas de construcción del MERCOSUR. La segunda parte se adentrará en la conformación, características y funciones de la REAF. En primer lugar, se presentará el derrotero histórico que llevó a la construcción de este órgano, con énfasis en la importancia de los actores

2. El caso argentino resulta paradigmático en ese sentido. Al respecto ver, entre otros muchos, Halperín Donghi, 2005.

60

densidades nº 8 - diciembre 2011

Leticia González

sociales regionales en su construcción. En segundo lugar, se describirán las características y alcances de esta nueva (y novedosa) Reunión Especializada dentro del bloque regional. Por último, en la tercera parte se realizará una breve aproximación a algunas de las propuestas y políticas surgidas al interior de este nuevo espacio.

2. El MERCOSUR: surgimiento y cambio en el proceso de integración a. El proceso de instalación del MERCOSUR y el giro en el modelo de integración Aunque en un marco ideológico, político y económico totalmente diferente al que signó los comienzos formales del MERCOSUR, la integración regional comenzó a pensarse como una respuesta para los problemas económicos de América Latina de la mano de Raúl Prebisch y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) en los años ‘50. Desde el pensamiento cepalino de estos años se bregaba por la integración económica en tanto uno de los mecanismos centrales para alcanzar el desarrollo de los países latinoamericanos. La integración, tal como se afirmaba en este entonces, contribuía a superar los estrechos márgenes que otorgaban al comercio los mercados nacionales y a generar economías de escala que hicieran más rentables las producciones nacionales. Igual de necesarias eran otras políticas, como la industrialización, la promoción de reformas estructurales en el campo productivo, demográfico, ocupacional y distributivo y las políticas

sociales (Briceño Ruiz y Álvarez de Flores, 2006; Gurrieri, 1982).

Lejos de estos presupuestos, los años ‘90 encontrarán a la región sumida en un modelo que algunos autores (como Briceño Ruiz y Álvarez de Flores, 2006) dan en llamar de “crecimiento hacia afuera”. En este marco, predominan las ideas y recetas emanadas de los organismos internacionales de comercio y financieros y cristalizadas en el conocido como 3 “Consenso de Washington” . La integración será vista ahora como una de las principales soluciones posibles a los problemas económicos que aquejaban a la región, problemas que venían dados por el rol central del Estado en la economía.

Desde esta nueva perspectiva, las economías periféricas debían perseguir, principalmente, tres metas: 1. La liberalización comercial, es decir, la apertura unilateral de los flujos comerciales; 2. La desregulación económica, que implica la eliminación de las barreras arancelarias y para-arancelarias al intercambio de bienes y servicios; 3. La elevación del mercado al rol de actor central para la distribución más eficiente de los recursos y beneficios generados por esos intercambios económicos, lo que implicaba quitar al Estado su papel como regulador de las economías de la región, ya que ello retrasaba o impedía el desarrollo (Donisa y González, 2009; Inchauspe y Perrotta, 2008; Vazquez, 2006). Corriendo la mirada de las propuestas originales de la CEPAL, desde

3. El Consenso de Washington, es un listado de recetas neoliberales, resumidas en diez puntos principales establecidos en un documento de John Williamson del año 1989. En él se establecían los mecanismos que se debían seguir para alcanzar el desarrollo en la región, mecanismos que implicaban fundamentalmente el remplazo del Estado por el mercado como actor articulador de los intercambios económicos. Este Consenso es visto frecuentemente como el símbolo de la materialización en propuestas de las consignas del neoliberalismo. (Donisa, Genovese y González, 2010; Donisa y González, 2009; Obaya, 2007).

densidades nº 8 - diciembre 2011

61

La Reunión Especializada de Agricultura Familiar del MERCOSUR. Creación y avances de un novedoso ...

esta nueva perspectiva el desarrollo será igualado al crecimiento del comercio, lo implica concebir al aumento de los intercambios comerciales como un fin en sí mismo.

A nivel regional, los procesos de integración buscaron constituirse en instrumentos para fortalecer y consolidar este tipo de políticas (Obaya, 2007). A través de la generación de zonas de libre comercio, se propiciaban estos intercambios despojados de trabas para los países vecinos, en primer término, y para el resto del globo, en un segundo momento. Los demás elementos propuestos por la CEPAL, en especial aquellos que se referían a las reformas sociales, fueron dejados a un lado.

En este marco y con estas metas centrales como punta de lanza, en el año 1991 los presidentes de Argentina (Menem), Brasil (Collor de Melo), Paraguay (Rodríguez) y Uruguay (Lacalle) firmaron el Tratado de Asunción (en adelante TA), por medio del cual dieron inicio formal al MERCOSUR. Los principales objetivos del bloque, plasmados en el TA, se orientaron a la ampliación de los mercados a través de la unión y a la mejora de la inserción de las economías de la región en el concierto mundial. Como consecuencia, los principales temas puestos en su agenda fueron los que daban lugar a estos objetivos: la liberalización de los mercados, el establecimiento de un arancel externo común y el libre intercambio de los bienes y servicios, en especial de aquellos que nuestros países producían más eficientemente, como los

productos provenientes de la agricultura o la ganadería.

Centrándose en la unión económicocomercial de los países de la región, el MERCOSUR consolidó una estructura institucional teñida por estos presupuestos básicos y acorde con la consecución de los objetivos planteados en estos años. Si bien excede a los límites del presente trabajo la descripción de las características de la 4 institucionalidad mercosureña , podemos destacar dos aspectos que aparecen como centrales en los modos de funcionamiento de esta estructura institucional.

El primero de ellos tiene que ver con el modo en que se toman las decisiones al interior del bloque. En este proceso, los poderes Ejecutivos de los Estados Parte (tanto los presidentes como sus Ministros, en especial los de Economía, Relaciones Internacionales o similares) ocuparon el lugar central, reproduciendo una lógica intergubernamental para la conformación de la institucionalidad del bloque. Ello implica, entre otras cosas, que las resoluciones a las que se llega dentro de las instituciones mercosureñas deben ser resultado del consenso de los gobernantes de todos los Estados Parte, lo que aumenta el poder de cada uno de ellos como actor de veto.

El segundo tiene que ver con los actores que adquirieron centralidad en el proceso.

El papel principal del bloque, sin lugar a duda, lo desempeñan los poderes ejecutivos de cada Estado Parte (los Presidentes y sus Ministros). Pero, ligados estrechamente a ellos, son los grandes sectores empresariales (es decir, los sectores más concentra-

4. Para un análisis pormenorizado de las características de la estructura institucional del MERCOSUR en los comienzos del proceso de integración ver, entre otros, Perrotta, 2010b; Donisa y González, 2010; Donisa y González, 2009; Vazquez, 2006; Vazquez, 2003.

62

densidades nº 8 - diciembre 2011

Leticia González

dos de la economía) los que han logrado una mayor preponderancia en esta estructura, que se materializa en una mayor atención a sus reclamos e intereses. Ello se debe, sobre todo, a su alta capacidad de influencia sobre los gobiernos nacionales -actores que, como mencionamos, son centrales en los procesos de toma de decisión-. Esta preponderancia se dio en desmedro de otro tipo de actores sociales colectivos, que fueron minimizados y excluidos de los mecanismos formales previstos para la toma de decisión al interior del bloque y cuyo peso como actores influyentes era notablemente menor (Inchauspe y Perrotta, 2008).

Con este diseño, en términos generales, funcionó el MERCOSUR durante su primera década de vida. Sin embargo, a principios de la década del 2000 una serie de elementos se conjugaron, dando como resultado un profundo viraje en las concepciones y puntos de vista que motorizaban la integración regional.

En primer lugar, las crisis económicas sufridas por las principales economías de la región (Argentina y Brasil)5 paralizaron en gran medida los intercambios comerciales intra-bloque. En segundo lugar, el aumento de los precios de las commodities agrarias y agroindustriales -principales productos de exportación de estas economías- en el mercado mundial resintieron aún más el comercio regional, ya que los países del bloque decidieron intercambiar sus productos con el resto del mundo de forma

unilateral, al ofrecer esta estrategia mayores ganancias (Donisa y González, 2009).

Paralelamente, a nivel mundial eran abandonados los postulados neoliberales que habían primado en la región al momento de creación del MERCOSUR (Donisa y González, 2009). Finalmente, todo ello se combinó con el surgimiento de nuevos tipos de liderazgo en los gobiernos de los Estados Parte (así como en otros gobiernos de la región), que -aunque heterogéneos entre sí en algunos aspectosconcibieron y encararon el proceso de construcción del bloque regional a partir de una nueva orientación (Perrotta, 2010b) de corte totalmente opuesto al modelo neoliberal predominante en décadas anteriores.

A partir de todos estos elementos, el bloque vivió, desde el año 2000, una doble dinámica estancamiento-profundización.

Mientras que la dimensión comercial, en la que se había apoyado la lógica de construcción del MERCOSUR, se vio paralizada -más no eliminada-, nuevas dimensiones y agendas tomaron impulso, determinando el predominio de una novedosa forma de pensar estos procesos y, sobre todo, de pensar el desarrollo, ya no ligada exclusivamente al crecimiento en términos de intercambios comerciales.

El hito en este sentido lo constituye en plan de trabajo 2004-2006, impulsado por 6 la presidencia pro témpore de Uruguay, en manos de su Presidente, Tabaré Vázquez, y aprobado por la Decisión 23/03 del Consejo del Mercado Común (en adelante,

5. Mientras que en el año 1999 Brasil sufría una fuerte crisis cambiaria, la Argentina viviría entre 2001 y 2002- una profunda crisis económica que tendría graves repercusiones a nivel político y social (Donisa y González, 2009).

6. El Consejo del Mercado Común (CMC), una de las principales instituciones del MERCOSUR, funciona al ritmo de presidencias pro témpore: cada seis meses, uno de los cuatro Estados Parte del bloque ejerce la presidencia de bloque (TA Art. 12). Ello no implica mayor relevancia a nivel decisional, sin que conlleva la responsabilidad de poner en marcha las instituciones que forman parte del MERCOSUR.

densidades nº 8 - diciembre 2011

63

La Reunión Especializada de Agricultura Familiar del MERCOSUR. Creación y avances de un novedoso ...

CMC). Desde estos sentidos notradicionales, esta nueva etapa se caracteriza por la profundización de las dinámicas democráticas, el aumento de la participación social y la inclusión de nuevas agendas en los mecanismos formales del bloque. Asimismo, asistimos a la revitalización de antiguas agendas que, si bien existían, no revestían mayor importancia dentro del proceso7. Ahora bien, ello no implica que las agendas comerciales tradicionales hayan sido abandonas. Por el contrario, junto con ellas fueron jerarquizadas otras agendas de corte social y nuevos actores antes excluidos de los procesos de discusión y toma de decisión adquirieron relevancia. Y todo ello en un proceso general de cambio de mirada acerca del concepto de desarrollo (nacional y regional) y de las dimensiones necesarias para alcanzarlo. b. La agricultura en el MERCOSUR de los ‘90: espacios y actores Casi desde el comienzo de la formación de los Estados-Nación latinoamericanos, la agricultura fue una de las principales actividades económicas en los países de 8 América de Sur . Como señala Perrotta (2010b), la vinculación entre los modelos de desarrollo nacionales y los proyectos de integración regional es sumamente estrecha. En efecto, no podemos comprender cabalmente las características de los modelos de integración regional sin

comprender los fines, objetivos y mecanismos que se plantean como necesarios para alcanzar el desarrollo nacional en los países que forman parte de los mismos. En ese sentido, el MERCOSUR es un fiel reflejo de lo que sucede en cada época histórica al interior de los países que lo conforman.

Como era de esperar, entonces, dadas las características de las economías de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, el MERCOSUR de los años ‘90 incluyó dentro de su órbita a la agricultura y dio forma en su estructura institucional a espacios destinados a evaluar, discutir y diseñar políticas comunes para este sector.

Sin embargo, el tipo de agricultura que fue objeto de estos procesos fue aquella que se caracteriza por el latifundio, la producción a gran escala, la concentración de tierras y capitales en pocas manos, la alta incorporación de tecnología9, la baja utilización de mano de obra y el bajo valor agregado en origen a su producción. Es decir, el modelo agrario tenido en cuenta, el imperante, era aquel que se orientaba no al abastecimiento (es decir, a la alimentación) de los habitantes del propio país, sino hacia el mercado externo, a través de la producción masiva de materias primas y alimentos con bajo valor agregado para comerciar con el resto del globo.

Como elemento central de los modelos de desarrollo nacionales, este tipo de agricultura fue incluido en el proceso a

7. Tal es el caso, por ejemplo, del Sector Educativo del MERCOSUR (Perrotta, 2010a).

8. Tal como señalan Oszlak (1982) y Halperín Donghi (2005), fueron los recursos originados por este tipo de producciones (en especial por la comercialización de materias primas y alimentos para el mercado mundial) los que permitieron a los países de la región erigirse en Estados independientes de la Corona Española, en un primer momento y, en un segundo momento, insertarse en el sistema económico mundial vigente.

9. Cuando hablamos de incorporación de tecnología en la producción agraria nos referimos, entre otras cosas, a los procesos de mecanización de los modos de producción, a la incorporación de nuevos tipos de semillas y fertilizantes, etc. (Thorp, 1984:18).

64

densidades nº 8 - diciembre 2011

Leticia González

través de la creación de diferentes mecanismos y espacios dentro de su estructura institucional. En 1991 se dio forma al 10 Subgrupo de Trabajo 8 “Agricultura” (SGT 8), coordinado por los Ministerios de Agricultura (o similares) de los Estados Parte, que se orientaba a armonizar la legislación de los cuatro países en relación a cuestiones zoosanitarias y fitosanitarias.

Asimismo, en la reunión de Las Leñas (Argentina) del año 1992 se institucionali11 zó la Reunión de Ministros de Agricultura (en adelante, RMA), organismo tendiente a armonizar las políticas agrícolas de los Estados Partes a través de propuestas elevadas al CMC. Sumado a ello, no debemos dejar de recordar que, durante este período, las decisiones adoptadas por los países de la región -particularmente por los países del MERCOSUR- en las cuestiones vinculadas al agro estuvieron fuertemente influenciadas por las reglas acordadas en el marco de la Ronda Uruguay del Tratado General sobre Tarifas y Comercio (GATT), concluida en el año 1994, y la posterior creación de la Organización Mundial de Comercio (OMC). En estos organismos se tendió a buscar la igualdad de condiciones con respecto a las políticas agropecuarias nacionales en todos los países del globo como mecanismo para fortalecer el libre comercio de estos productos provenientes de un tipo de agricultura extensivo y altamente tecnificado (REAF, 2006).

En este marco, el sector de la agricultura familiar, como actor social y, en especial, como actor productivo, fue totalmente

soslayado. De acuerdo con datos del Programa Cooperativo para el Desarrollo Tecnológico Agroalimentario y Agroindustrial del Cono Sur (PROCISUR), en los países del MERCOSUR la agricultura familiar representa más del 80% del total de explotaciones ag rícolas existentes (aproximadamente 5.727.163 de grupos familiares). Asimismo, la agricultura familiar representa al sector de la agricultura más empleador, al punto de ser los principales responsables de la ocupación en el campo. Por último, este sector produce la mayoría de los alimentos que tienen a nuestra región como punto de origen (REAF, 2010).

A pesar de todo ello, no se diseñaron dentro del bloque regional espacios que permitieran generar políticas conjuntas para este sector (PROCISUR; REAF, 2010; REAF, 2006). Ello debido a que, en la concepción del desarrollo en términos de aumentos en el volumen y valor de los intercambios comerciales, los productos de la agricultura familiar parecían no contribuir a este crecimiento. En consonancia con ello, tanto las políticas nacionales como las regionales para el sector fueron concebidas, por estos años, en tanto mecanismos compensatorios para reducir los efectos indeseados de la liberalización comercial. Asimismo, muchas de las medidas tomadas al interior de las instituciones del MERCOSUR fueron vistas como perjudiciales para el sector por parte de aquellos que formaban parte del mismo, en especial en calidad de productores.

El único intento por incorporar a este

10. Los Subgrupos de trabajo son organismos dependientes del Grupo Mercado Común, creados para colaborar con esta institución en el cumplimiento de sus objetivos, de acuerdo a áreas específicas de trabajo. Los mismos fueron creados por el Tratado de Asunción, en cuyo anexo V presenta la lista de Subgrupos de trabajo establecidos.

11. Decisión del CMC 11/92.

densidades nº 8 - diciembre 2011

65

La Reunión Especializada de Agricultura Familiar del MERCOSUR. Creación y avances de un novedoso ...

sector en la estructura formal del MERCOSUR de este período se dio en 1992 con la decisión 1/92 del CMC, en la cual se establece el cronograma de medidas a ser adoptadas por el bloque antes del fin de 1994, con el objetivo de cumplimentar los plazos previstos en el Tratado de Asunción (Dec. 1/92. Art 1). En esta decisión, al referirse a las tareas del SGT 8, el CMC se refiere a la necesidad de “articular pequeños y medianos productores al proceso de integración” antes de octubre de 1993. Sin embargo, las medidas al respecto fueron nulas.

Pero así como se negó la relevancia de este sector en tanto actividad productiva, tampoco se dio voz a otro reclamo por parte de los actores de la agricultura familiar en el proceso de conformación (y acción dentro) del bloque. En este momento inicial del MERCOSUR, como mencionamos, la participación (directa o indirecta) de actores sociales en la estructura del bloque se reducía a los grandes capitales, que en el caso de la agricultura estaban representados por los grandes productores de materias primas para el mercado mundial. Ésta participación -determinada por la alta capacidad de influencia de este tipo de actores en las decisiones de los gobiernos nacionales- se hacía evidente en la atención privilegiada a los intereses y demandas de este segmento de la sociedad. Sin embargo, no resultaba representativa de la población de los países del bloque.

Por el contrario, la mayoría de las personas que se abocaba en la región al trabajo agrícola no tenían voz ni voto dentro de la estructura formal del bloque, o incluso por fuera de ella. Dentro del esquema institucional del MERCOSUR no se contaba con ningún espacio a partir del

66

cual se canalizaran los intereses y demandas de los pequeños agricultores. A lo sumo, estos productores eran considerados como usuarios de pequeñas superficies de tierra, sin que se tomaran en consideración las necesidades e intereses particulares que estos grupos poseían (REAF, 2006:18), que distaban mucho de las manifestadas por los medianos y grandes productores agrícolas, cuyos intereses sí estaban representados.

Estas demandas, por otra parte, no tenían que ver sólo con una actividad económica.

Los pequeños agricultores se reivindicaban a sí mismos como portadores de una herencia cultural manifestada en su forma particular de trabajar la tierra, que va más allá de identidades étnicas específicas que los Estados les reconocían, identidad que sobrepasa las fronteras nacionales pero que, sin embargo, no era tenida en cuenta por los mecanismos de integración regional (REAF, 2006:18).

El viraje que se produjo en la visión de la integración sostenida por el bloque a principios de la década del 2000 tuvo fuertes repercusiones en términos de políticas regionales para el campo de la agricultura familiar. En parte como consecuencia de estos cambios descriptos anteriormente, dentro de la estructura institucional del MERCOSUR se diseñó un espacio destinado a la discusión y elaboración de políticas públicas regionales para el sector.

La novedad de este espacio fue que no sólo dio nueva relevancia a un sector antes soslayado del proceso de integración, sino que, además, dio voz a los protagonistas directos de esta actividad: los pequeños agricultores familiares.

El espacio al que nos estamos refiriendo es la Reunión Especializada de Agricultura

densidades nº 8 - diciembre 2011

Leticia González

Familiar (REAF)12, creada en 2004 por medio de la Resolución del Grupo Mercado Común (GMC) 11/04. Sin embargo, el proceso de constitución de la misma fue largo y arduo. Podemos decir que los actores sociales -pilares fundamentales de este proceso- comenzaron a organizarse casi con el inicio del bloque, bregando ininterrumpidamente durante toda la década para alcanzar el objetivo de ver reflejado al sector, sus deseos y necesidades, en el proceso de integración.

Asimismo, actores gubernamentales o representantes de organismos internacionales también trabajaron durante un largo tiempo para alcanzar la constitución de este nuevo y novedoso espacio.

3. La creación de la REAF: hito en el giro del proceso de integración a. La agricultura en el MERCOSUR de los 2000 El giro que a principios de la década del 2000 dieron los países de la región a nivel nacional, que en gran medida redundó en un cambio en la concepción de desarrollo, tuvo profundas influencias en lo que respecta a la agricultura en general y a la agricultura familiar en particular. Como venimos diciendo, por estos años los Estados Parte del MERCOSUR abandonaron la creencia de que el desarrollo era igual al crecimiento comercial, dirigiendo su mirada hacia otras dimensiones que son igual (o incluso más) importantes para mejorar el nivel de vida de su población de un modo que se sostenga en el tiempo. En este proceso, nuevos mecanismos, actores y agendas fueron incluidos en los procesos

nacionales de toma de decisión.

Sin lugar a duda, la estrecha relación entre modelos de desarrollo nacional y regional hizo que estos cambios a nivel interno en los países del bloque repercutieran notablemente en el MERCOSUR. Sin embargo, sería ingenuo concebir que todos los países de la región vivieran a su interior los mismos procesos de cambio. En especial en lo que hace a la agricultura familiar, mientras Brasil y Paraguay se encontraban avanzados en el proceso de involucrar las demandas de este sector en la agenda gubernamental, Argentina y Uruguay se encontraban notablemente más atrasados.

Desde esta perspectiva, es dable señalar que la estrecha relación entre modelos nacionales y modelos regionales constituye un ida y vuelta: así como los modelos que se desarrollan al interior de cada país influyen notablemente en las decisiones que se toman dentro del bloque, los avances del proceso de integración repercuten fuertemente en los modelos nacionales de desarrollo (González y Donisa, 2009; Vázquez, 2003).

En este sentido, el papel del gobierno brasileño en la instalación de la REAF es fundamental. Pero para comprender cabalmente el proceso de construcción de esta reunión especializada debemos remontarnos en el tiempo hasta principios de los años ‘90 y considerar todos los actores que tuvieron injerencia en el proceso.

La instalación de la REAF en el año 2004 es fruto de la conjunción de dos procesos, en gran medida paralelos, que llevaron adelante dos tipos de actores: los actores

12. Las Reuniones Especializadas fueron creadas, desde el año 1991, como órganos auxiliares al Grupo Mercado Común (GMC). A través de las mismas se busca dar cauce a tópicos no contemplados por los Subgrupos de Trabajo creados por el Tratado de Asunción.

densidades nº 8 - diciembre 2011

67

La Reunión Especializada de Agricultura Familiar del MERCOSUR. Creación y avances de un novedoso ...

sociales organizados (en especial la Confederación de Organizaciones de Productores Familiares del MERCOSUR, en adelante COPROFAM) y los actores gubernamentales, estos últimos junto a los organismos internacionales. b. Los actores sociales en el proceso de construcción de la REAF Aunque el MERCOSUR no brindó ningún espacio que, formalmente, acogiera a los actores del sector de la agricultura familiar, por fuera de la institucionalidad del bloque (y, en principio, con una lógica de funcionamiento totalmente ajena a sus espacios y actores formales) los representantes de la agricultura familiar de la región se reunieron en la Confederación que se dio en llamar COPROFAM13.

Creada en el año 1994, esta organización reunía en su seno a las diferentes organizaciones sociales representativas del sector en la región con el objetivo primordial de debatir y considerar los posibles alcances y efectos de las políticas agrícolas impulsadas por el MERCOSUR. Era desde allí desde donde reclamaban, tanto a los gobiernos nacionales como al bloque, una mayor atención a sus problemas y demandas En este sentido, es dable destacar que la creación del MERCOSUR tuvo un amplio impacto en las sociedades de la región. Si bien, como mencionamos, la estructura formal del bloque fue un fiel reflejo de las

políticas y decisiones tomadas al interior de los Estados Parte, su creación dio pie a que, por fuera de estas formalidades y mecanismos previstos, se diera curso a múltiples iniciativas por parte de redes y organizaciones sociales regionales, que desde aquel momento inicial bregaban por un tipo de integración diferente. Desde esta perspectiva, la COPROFAM (al igual que otras redes que se crearían por estos años, como por ejemplo la Red de Mercociudades14) buscaba construir lazos de cooperación y solidaridad para, desde los bordes externos del bloque, actuar en pos de una mayor incidencia de otro tipo actores y sectores de la economía y la sociedad de los países de la región en la definición de las políticas regionales (Donisa y Martínez, 2010).

En el marco de estas iniciativas, la COPROFAM nace en agosto de 1994, a partir de la unión de los actores de la agricultura familiar que habían sido soslayados -o, a lo sumo, minimizados- del proceso formal de la integración. Esta Confederación estuvo desde el comienzo integrada por organizaciones de agricultores familiares campesinos de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, aunque actualmente está la forman 12 organizaciones de carácter nacional en Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay, Perú y 15 Uruguay , y representa -en el marco del MERCOSUR ampliado- a 125 organiza-

13. Si bien en el nombre de esta confederación se incluye sólo a los agricultores familiares, en una definición más amplia la COPROFAM reúne también a agricultores campesinos e indígenas no sólo de los Estados Parte del MERCOSUR sino también de sus asociados: lo que se ha dado en llamar “MERCOSUR ampliado”.

14. La Red de Mercociudades es una organización ajena a la estructura institucional formal del MERCOSUR que nuclea a los representantes (intendentes, gobernadores, etc.) de un gran número de Ciudades, Estados, Provincias, Departamentos, etc. de América del Sur (no exclusivamente del MERCOSUR). Durante los años ‘90 esta red pugnó fuertemente por insertar a las ciudades y regiones de los Estados Partes en el procesos institucional formal del MERCOSUR (Donisa y González, 2009; Donisa y Martínez, 2010).

15. Las organizaciones que actualmente forman parte de la COPROFAM son: Federación Agraria Argentina (FAA); Confederación Nacional de los Trabajadores de la Agricultura (CONTAG - de Brasil); Organización Nacional

68

densidades nº 8 - diciembre 2011

Leticia González

ciones de segundo nivel (confederaciones, federaciones), 5 mil organizaciones de base (sindicatos, asociaciones y otras gremiales), y 35 millones de trabajadores rurales, Agricultores familiares, campesinos e indígenas (COPROFAM Sitio web).

Sus orígenes estuvieron estrechamente vinculados a las acciones de la Fundación Charles Leopold Mayer y de la Fundación 16 Interamericana . Entre los años 1993 y 1994, estas fundaciones organizaron una serie de encuentros en los que se reunieron alrededor de 60 dirigentes de organizaciones de agricultores familiares de los Estados Parte del MERCOSUR. Como resultado, los agricultores familiares coincidieron en la necesidad de generar un espacio permanente de reflexión y acción acerca de los avances del proceso de integración regional. De este modo, la creación de la COPROFAM tuvo como objetivo principal generar una instancia permanente en la que estos actores acordaran definiciones y estrategias comunes para la defensa de un sector que aparecía como perjudicado por los cambios que acaecían en las economías nacionales y regionales por esos años y que no hacían más que sumirlos cada vez de

forma más profunda en la marginalidad y la pobreza (COPROFAM, Sitio Web; REAF, 2006).

De sus diagnósticos y propuestas surge claramente el argumento de que gran parte de la población de la región estaba quedando al margen del proceso de modernización y desarrollo de la economía y estaba entrando cada vez más profundamente en la exclusión y la pauperización. Si bien desde su creación la COPROFAM insistió en presentar propuestas de políticas diferenciadas para el sector a las autoridades del MERCOSUR, el hito de este proceso se da en el año 2003, cuando ésta red regional presenta la “Carta de Montevideo”.

Como resultado del seminario “Las asimetrías en las Políticas Económicas y Agrícolas dentro del MERCOSUR”, realizado por la COPROFAM con el apoyo del Programa Regional del FIDA para el 17 MERCOSUR (REAF, 2006), “en el cual se analizaron las asimetrías que afectan al sector agropecuario y, en particular a los pequeños productores de base familiar” (Carta de Montevideo), los productores agrícolas familiares presentaron esta propuesta al CMC. En la misma se plantea, entre otras

Campesina (ONAC), de Paraguay; la Unión Agrícola Nacional (UAN) de Paraguay; la Intergremial de Productores de Leche (IPL) de Uruguay; la Asociación de Mujeres Rurales (AMRU) de Uruguay; la Comisión Nacional de Fomento Rural (CNFR) de Uruguay; la Asociación de Colonos del Uruguay (ACU); la Coordinadora de Integración de Organizaciones Económicas Campesinas de Bolivia; el Movimiento Unitario Campesinos y Etnias de Chile (MUCECH) y la Confederación Campesina Peruana.

16. La Fundación Charles Leopold Mayer es una organización de origen suizo creada en 1982, cuyos objetivos se dirigen a la construcción del progreso del hombre por medio de la ciencia y el desarrollo social (www.fph.ch). La Fundación Interamericana (IAF) es una entidad independiente del gobierno de los Estados Unidos, que otorga donaciones para programas de autoayuda innovadores, participativos y sostenibles, en América Latina y el Caribe. La IAF financia principalmente alianzas entre organizaciones de base y sin fines de lucro, empresas y gobiernos locales, dirigidas a mejorar la calidad de vida de la población pobre y a fortalecer la participación, la responsabilidad y las prácticas democráticas (www.iaf.gov).

17. El FIDA (Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola) MERCOSUR es un programa de apoyo institucional y normativo que tiene como objetivo reducir la pobreza de las zonas rurales del MERCOSUR. Sus acciones están orientadas a generar apoyo a aquellas instituciones y personas que, dentro del MERCOSUR, están encargadas de definir las políticas de desarrollo rural. Más información en: http://www.fidamerica.org

densidades nº 8 - diciembre 2011

69

La Reunión Especializada de Agricultura Familiar del MERCOSUR. Creación y avances de un novedoso ...

cuestiones, que “en el ámbito del M E RC O S U R h a y d o s a g r i c u l t u r a s diferenciadas, la de base empresarial y la agricultura de base familiar.” (Carta de Montevideo). Dadas las asimetrías entre estos dos grupos, se percibe como necesaria la creación de medidas que otorguen un tratamiento diferencial al sector de la agricultura familiar. Es por ello que se postula la necesidad de crear, al interior del SGT 8, un grupo especializado para evaluar diferentes cuestiones relativas al sector, en el que tengan una clara injerencia tanto los representantes gubernamentales como los representantes de la COPROFAM. Si bien esta Carta no propone la creación de una reunión al estilo de lo que sería luego la REAF, sus reiterados reclamos y la fuerza de esta proclama redundarían en una mayor atención al sector por parte de los representantes de los gobiernos de la región. c. La incidencia de los actores gubernamentales y los organismos internacionales en la creación de la REAF Además de los actores sociales regionales, representantes de los gobiernos de los Estados Parte y de algunos organismos internacionales (en especial el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola -FIDA- y el FIDA MERCOSUR) revisten fundamental importancia en este proceso de construcción de un espacio para los agricultores familiares en el seno del MERCOSUR. Ya desde fines de la década del ‘90, es decir, mucho antes de que se produjera el viraje del que venimos hablando en la conducción del proceso de integración, el programa FIDA (en especial su División para América Latina y el Caribe) comenzó a impulsar seminarios y reuniones entre los

70

representantes gubernamentales de los países de la región. En estos encuentros se comenzaba a mostrar la importancia de la agricultura familiar en los procesos de desarrollo nacionales y la necesidad de que las políticas hacia el sector fueran activas y no meras respuestas a las consecuencias no deseadas del proceso de comercio mundial (Documento del Encuentro Continental de América, 2010).

El primero de estos encuentros, realizado en Montevideo, Uruguay, en noviembre de 1997, tuvo como título “Combate a la pobreza rural con reglas de mercado en el contexto del MERCOSUR”. Del mismo participaron los Ministros de Relaciones Exteriores y Agricultura, miembros de las cámaras de agricultura y parlamentarios de los países del MERCOSUR (los Estados Parte y Bolivia y Chile, en calidad de asociados), así como expertos internacionales en la reducción de la pobreza rural y el desarrollo rural. En este encuentro se llegó a diversas conclusiones, entre las que se destacan dos. La primera de ellas hace referencia a la necesidad de articular con nuevos espacios, más allá de los Ministerios de Agricultura, dentro de cada Estado, para contribuir fehacientemente a la reducción de la pobreza rural, que se da sobre todo entre los agricultores pequeños (familiares, campesinos e indígenas). En consonancia con ello, la segunda conclusión destaca la relevancia de la creación de instancias de diálogo nacionales y, sobre todo, regionales, para coordinar la formulación y aplicación de políticas públicas y proyectos de desarrollo.

Como consecuencia de este encuentro, los países de la región decidieron solicitar al FIDA la conformación de un programa específico para trabajar estos temas en América Latina. Es así que en el año 2000 densidades nº 8 - diciembre 2011

Leticia González

se crea la Unidad de Coordinación Regional (UCR - FIDA MERCOSUR): entre sus objetivos se destacó la consolidación del espacio de la REAF como instrumento central para el diseño y armonización de las políticas públicas activas para la región.

Con este marco de acción, quien llevó la voz cantante del proceso de construcción de esta Reunión Especializada en el seno del MERCOSUR fue el Ministério de Desenvolvimento Agrário (MDA) de Brasil. En un contexto de reorientación de la política externa del gobierno brasileño (REAF, 2006) este Ministerio, conjuntamente con el Ministerio de Relaciones Exteriores brasileño, presentó ante el GMC la propuesta de creación de la REAF “con la intención de incluir a la producción familiar en el proceso de integración regional por medio del fortalecimiento de las políticas públicas y de la generación de renta por la facilitación del comercio de los productos de la agricultura familiar.”

(REAF 2006:16).

Este pedido fue por demás importante ya que, como mencionamos, si bien en los países de la región se habían desarrollado en el último tiempo (aisladamente) algunas políticas orientadas a este sector de la 18 agricultura , su aplicación había sido, cuando mucho, dispar, y había redundando en la profundización de las asimetrías (REAF 2006). Al igual que ocurría en otro campos, en el área de la agricultura familiar aparecía necesario reducir las asimetrías entre los países de la región para que los beneficios de la integración alcanzaran con igual profundidad a todos los miembros del bloque (Programa de cooperación

MERCOSUR-AECID, 2010).

A partir de la acción paralela de estos dos grupos de actores (sociales y gubernamentales) en el año 2004 se crea la REAF, espacio en el que se busca diseñar y fortalecer las políticas para el sector concibiendo a la agricultura familiar como un actor fundamental en los procesos de desarrollo económico y social nacionales y regionales.

Este nuevo órgano creado en el seno del proceso de integración no fue novedoso simplemente por incluir dentro de la agenda del bloque un tema que antes no había sido tenido en cuenta. El modo de funcionamiento de esta nueva reunión representó, asimismo, importantes novedades, en especial por la inclusión permanente en el proceso decisorio de la voz de los actores sociales regionales. d. Innovación en el seno del MERCOSUR: las características de la REAF Con el objetivo de “fortalecer las políticas públicas para el sector, promover el comercio de los productos de la agricultura familiar y facilitar la comercialización de productos oriundos de la agricultura familiar de la región” (Res. 11/04.

Art 1), la REAF materializó su existencia a partir de la Resolución 1/04 del GMC. Al igual que el resto de las Reuniones Especializadas, la REAF depende directamente del GMC. Su tarea consiste, principalmente, en asesorar a este órgano a través de recomendaciones acerca de las políticas regionales que se consideran necesarias para el sector. Es decir, como el resto de las Reuniones Especializadas, la REAF no tiene real capacidad decisoria,

18. En particular en el caso de Brasil, políticas tendientes a la reforma agraria o la ampliación del acceso a la tierra a través de otros mecanismos como acceso a créditos, educación, formación y asistencia técnica, salud, estímulo a la organización, etc. (REAF, 2006).

densidades nº 8 - diciembre 2011

71

La Reunión Especializada de Agricultura Familiar del MERCOSUR. Creación y avances de un novedoso ...

sino que es simplemente un órgano consultivo. Es dable destacar, asimismo, que las reuniones especializadas no reciben de los órganos del MERCOSUR ningún tipo de financiamiento para el desarrollo de sus actividades, por lo que las mismas deben ser costeadas por los Estados que la conforman (REAF, 2006).

La dinámica interna de la REAF para el tratamiento de las cuestiones que competen a su órbita aparece como particular: “Desde su creación, la REAF consolidó una cultura propia. Si observamos, en particular, la forma de abordar los temas, se impulsó, en general, para cada uno de ellos, una secuencia relativamente común. Inicia con su incorporación en el Plan de Trabajo Anual, una presentación abierta al debate, en forma de seminario y su posterior tratamiento por parte de un grupo técnico, del cual derivan propuestas que constituyen insumos para consolidar acuerdos en el seno de la REAF ” (REAF, 2010: 23).

En principio, cada semestre se realiza una sesión plenaria, que es organizada por el país que ocupa, al momento, la Presidencia Pro Témpore. Allí se deciden, en primer lugar, los ejes para el trabajo futuro (Plan de trabajo anual). También se delibera acerca de las propuestas que serán elevadas al GMC o CMC para que, una vez aprobadas en el seno de esos órganos que si tienen capacidad decisoria, los Estados Parte y Asociados del MERCOSUR las internalicen a sus normativas nacionales.

En estas reuniones semestrales (al igual que en el resto de las reuniones de la REAF), los representantes se reúnen en secciones nacionales, es decir, se agrupan de acuerdo a su país de origen. Con

respecto a su conformación, la Resolución 11/04 establece que, si bien estas delegaciones están coordinadas por representantes gubernamentales de los Estados Parte, las asociaciones regionales especializadas en la temática pueden participar en calidad de asesoras. Al mismo tiempo, se establece que las secciones nacionales representadas 19 en la REAF deben asegurar la participación en su seno de organizaciones nacionales representativas de la sociedad civil (Res. 11/04. Art. 2).

En este sentido, resulta paradigmático el ejemplo de la REAF, que desde el principio se organizó incorporando a la sociedad civil de forma inédita en todos los espacios de trabajo. Es así que participan, tanto de los grupos de trabajo (GT) como del resto de las reuniones, representantes de organizaciones familiares y campesinas, asalariados rurales, trabajadores sin tierra, mujeres rurales, representantes de las universidades, investigadores, entre otro (REAF 2010).

Para el trabajo anual, los miembros de la REAF se organizan en grupos de trabajo (GT). Estos grupos fueron creados con el objetivo de atender, de forma profunda, alguno de los elementos que conforman la agenda de trabajo elaborada por la reunión.

Los mismos varían de acuerdo a las necesidades de la REAF y a los temas que aparecen como de interés al transitar el proceso de integración (REAF, 2006). Los cinco GT que funcionan en la actualidad son: seguro agrícola y gestión de riesgo, acceso a tierra y reforma agraria, juventud rural, género y facilitación de comercio.

La REAF cuenta también con la

19. Vale resaltar que de la REAF no sólo participan Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, sino que también lo hacen Bolivia y Chile en calidad de Estados Asociados, aunque no tienen voto en el seno de las mismas.

72

densidades nº 8 - diciembre 2011

Leticia González

realización de seminarios y talleres preparatorios, a partir de los cuáles se busca incluir la voz de todos los actores involucrados en la temática en los procesos de toma de decisión (REAF, 2006).

En definitiva, profundizando el argumento anterior, la constitución de la REAF aparece como novedosa en dos sentidos.

Por un lado, su existencia da lugar al tratamiento de temáticas y actores que en el modelo previo de integración (y, por lo tanto, en los modelos previos de desarrollo nacional) habían sido prácticamente excluidos, dado que el eje de las políticas estaba puesto en un tipo de agricultura totalmente diferente. Desde la creación de la REAF, las demandas de los pequeños agricultores familiares tienen un ámbito propio para ser escuchadas, un ámbito que es disímil al de la agricultura en grandes extensiones, que utiliza otros modos de producción y que tiene, por tanto, otros senderos para su comercialización.

Además, en este ámbito, la agricultura familiar encuentra un lugar privilegiado en el que se formulan políticas públicas regionales diferenciadas.

Por otro lado, la REAF aparece como novedosa en tanto da lugar a la participación de actores sociales regionales en su seno. Si bien esta es una característica común a todas las Reuniones Especializadas, en el caso de la REAF ésta participación es amplia y tiene una influencia real en las diferentes etapas del proceso decisorio.

En este sentido, es dable citar el Acta 02/05 de la REAF, en la cual se señala que se “considera importante informar al GMC, a través de la presente Acta, que la activa participación de las organizaciones de la sociedad civil ha sido fundamental para consolidar su trabajo” (Acta 02/05). La voz de la agricultura familiar no sólo es escuchada a través de los represendensidades nº 8 - diciembre 2011

tantes de los Ministerios Nacionales, sino que son los actores directamente involucrados en la temática quienes discuten las políticas necesarias para su sector.

Ambas situaciones representa un cambio muy profundo en la concepción de integración con relación a aquella que primaba en los primeros años del MERCOSUR. Y si bien en este nuevo espacio los agricultores familiares y sus representantes no cuentan con capacidad decisoria real, los avances que la existencia de esta reunión representan son numerosos, tanto en términos simbólicos como reales.

4. Los avances de la Agricultura Familiar en el marco de la REAF A tan sólo ocho años de su creación, la REAF ha sido, dentro de la estructura institucional del MERCOSUR, uno de los espacios que ha funcionado de forma más dinámica. Tanto en términos de propuestas emanadas de este órgano, como en relación a los modos de la participación internas, la REAF representa uno de los espacios con más sólidos avances dentro del bloque en los últimos años.

El primer logro de la REAF es el haberse constituido en un espacio de diálogo político reconocido como válido no sólo por las dependencias de gobierno sino también por las entidades y organizaciones sociales que forman parte del proceso (FIDA - Sitio Web). De este primer logro se desprenden las demás dimensiones sobre los que avanza el proceso. En esta breve aproximación se intentarán destacar tres hechos que, se considera, son las herramientas centrales en la construcción de la agenda del sector.

Aunque parezca una cuestión de escasa relevancia, uno de los primeros y mayores

73

La Reunión Especializada de Agricultura Familiar del MERCOSUR. Creación y avances de un novedoso ...

avances de la reunión en lo que hace a la armonización de políticas para el sector en los países del bloque ha sido la definición de lo que, en el ámbito de la REAF y, por lo tanto, al interior de los Estados Nacionales que forman parte del MERCOSUR, significa la agricultura familiar. En este sentido, si bien no se determinan límites fijos a las definiciones (en especial en lo que se refiere a límite del área explotada, ingresos, distancia entre los lugares de residencia y producción, etc.), la búsqueda de criterios comunes ha tenido como meta la instalación de este concepto y la instalación de la concepción acerca de la necesidad de que se creen políticas activas para este sector.

En este intento por aunar definiciones el broche lo otorgó el GMC. Por medio de su Resolución 25/07 las legislaciones nacionales de los Estados Parte del MERCOSUR incorporaron el reconocimiento y la identificación de este modo de vida/producción como un segmento productivo y social diferenciado. Como consecuencia, a partir del 2007 se implantó en la región un sistema de registros nacionales voluntarios para identificar a los posibles destinatarios de este tipo de acciones en base a criterios comunes.

También es dable señalar, en este sentido, que la lectura de las actas de las Reuniones semestrales de la REAF deja ver lo numerosos ámbitos en los que se trabaja al interior de este espacio, en un esfuerzo por

conocer y acordar pautas comunes para la definición de políticas públicas para el sector entre todos los países que forman 20 parte de la misma .

Un segundo gran avance de esta reunión ha sido la creación del Fondo de Agricultura Familiar (FAF) durante la Cumbre de Presidentes de Salvador, Brasil 21 de diciembre del año 2008 . El objetivo de este fondo, en consonancia con los objetivos de la REAF, es proporcionar financiamiento a iniciativas conjuntas para el sector de los países que participan de la Reunión, en especial cuando estos involucran la participación de los actores sociales. En la actualidad el FAF ya ha sido internalizado en la legislación de Argentina y Uruguay, aunque no así en Brasil y Paraguay. Está previsto que el fondo se componga tanto de aportes fijos como de aportes variables, teniendo en cuenta las asimetrías de las economías nacionales de los respectivos países.

El último logro de la REAF a destacar no tiene tanta relación con las decisiones a las que se ha llegado dentro del organismo; por el contrario se vincula más bien con los efectos que la instalación de esta reunión ha producido al interior de los Estados Parte del MERCOSUR. Como se mencionó anteriormente, la vinculación entre lo que sucede al interior de los países que conforman un determinado bloque regional y los procesos de conformación de estos bloques es sumamente estrecha. La rela-

20. En este sentido, desde la primera de las reuniones de los integrantes de la REAF se han instalado diversos temas de discusión relevantes para el sector, como lo son las políticas de seguro agrícola o la generación y ampliación del comercio para los productos del sector y también algunos que podrían tener un corte más bien social, como pueden ser la educación en el campo, la soberanía y la seguridad alimentarias, la juventud rural, las cuestiones de género, etc.

En todos los casos, la primera medida de la REAF ha sido la investigación y puesta en común de las diferentes herramientas nacionales a partir de las cuáles se abordan estas cuestiones, con el objetivo de poder diseñar criterios comunes que permitan, en una segunda etapa, generar políticas públicas regionales adecuadas para el sector.

21. Esta medida fue reglamentada recién en el año 2009 por el Consejo del Mercado Común (Decisión 06/09).

74

densidades nº 8 - diciembre 2011

Leticia González

ción, sin embargo, es dialéctica: ello se puede ver claramente en la región con lo sucedido a partir de la REAF. En efecto, para el momento de la creación de esta reunión, tanto Brasil como Paraguay tenían dentro de su estructura de gobierno espacios destinados al tratamiento de la agricultura familiar como un sector diferenciado.

Sin embargo, ello no sucedía ni en Argentina ni en Uruguay. Uno de los logros de la REAF en este sentido fue la presión para la institucionalización de las políticas de agricultura familiar en los países que no contaban con ámbitos específicos para el tratamiento de las mismas22.

Estos logros, a primera vista, pueden parecer poco vinculados a las necesidades reales del sector de la agricultura familiar.

Sin embargo, revisten una importancia fundamental no sólo para el presente sino, en especial, para el futuro del sector en la región si se busca implantar un modelo de desarrollo que sea sustentable y sostenible en el tiempo. Esto se debe en particular a que, gracias a ellos, el espacio de la REAF (y como consecuencia el MERCOSUR) se consolide, al menos en parte, como lugar legítimo y central para la discusión y elaboración de políticas públicas orientadas a este sector.

5. Viraje y nuevos espacios para los agricultores familiares en el MERCOSUR: entre las novedades, los logros y los desafíos En este proceso de construcción del bloque regional, con sus características fundacionales, sus virajes y sus permanen-

cias, el sector de la agricultura ha sido testigo o, más bien, un actor privilegiado de la transformación del modelo de integración imperante. En este sentido, podemos considerar que la creación de la REAF en el año 2004 constituye un hito en el proceso de cambio del bloque regional hacia un modelo de integración diferente, que incluye nuevas temáticas pero también nuevos actores.

A pesar del largo camino recorrido para ello, la instalación de un espacio destinado a la creación y armonización de las políticas públicas para el sector de la agricultura familiar no constituye un punto de llegada sino, por el contrario, parece ser el punto de partida hacia el fortalecimiento del sector y, como consecuencia, del modelo de desarrollo imperante. En ese marco debemos comprender la importancia de los avances que, aunque no parezcan demasiado relevantes, se han logrado cristalizar en el seno de la REAF en estos escasos ocho años de vida.

Pero, más importante aún, no debemos dejar de mirar los desafíos que se presentan en el horizonte de este espacio. Los pasos dados hasta el momento nos permiten afirmar que el camino de construcción que se ha planteado la REAF parece ser certero.

Tanto los actores sociales como los actores gubernamentales han hecho de este foro un sólido espacio de discusión, que ha adquirido legitimidad en la región como ámbito privilegiado para el diseño de políticas públicas nacionales y regionales. Y si bien a nivel decisional la REAF tiene una escasa incidencia al interior del MERCO-

22. Mientras que en Uruguay se creó la Dirección de Desarrollo Rural dentro del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, en Argentina se institucionalizaron el Foro Nacional y los Foros Provinciales de la Agricultura Familiar y se creó la Subsecretaría de Desarrollo Rural y Agricultura Familiar, que luego elevaría su rango al de Secretaría al crearse el Ministerio de Agricultura.

densidades nº 8 - diciembre 2011

75

La Reunión Especializada de Agricultura Familiar del MERCOSUR. Creación y avances de un novedoso ...

SUR, los intercambios a los que da lugar entre los representantes de los gobiernos del bloque y sus actores sociales contribuyen a consolidar día a día este espacio fundamental en la región. Finalmente, contribuye también a consolidar y fijar en instituciones y prácticas este beneficioso cambio que se viene dando en el proceso de integración en los últimos años.

Bibliografía Briceño Ruiz, José y Raquel Álvarez de Flores (2006). “Modelos de desarrollo y estrategias de integración en América Latina: una revisión crítica”. En Cuadernos sobre las relaciones internacionales, regionalismo y desarrollo.

Vol. 1. N° 1. Enero-Junio 2006. Disponible en: http://www.saber.ula.ve/bitstream/ 123456789/19003/1/articulo3.pdf (Consultado: junio 2011).

Donisa, Ignacio y González, Leticia (2010).

“Instituciones”. En 25 años de paz, democracia e integración regional. Visibilizando los logros políticos, sociales y culturales del MERCOSUR. Mariana Vazquez y Daniela Perrota (Coords.)

CEFIR-inWent-Identidad MERCOSUR, 2010. Disponible en: http://parlamento juvenil.educ.ar/w p-content/uploads/ 2010/03/25-a%C3%B1os-de-Paz-Demo cracia-e-Integraci%C3%B3n-Regional.pdf (Consultado: mayo de 2011).

Donisa, Ignacio y González, Leticia (2009). “ C a m b i o s y c o n t i nu i d a d e s e n e l MERCOSUR”. Trabajo presentado en las II Jornadas del CENSUD/IN Encuentro del CERPI: La realidad sudamericana de cara al bicentenario. Universidad Nacional de La Plata, 17 y 18 de septiembre de 2009, La Plata, Argentina.

Donisa, Ignacio, Genovese, G. y González,

76

L. (2010). “Reducción de asimetrías en el MERCOSUR: políticas hacia un desarrollo regional integral”. Trabajo presentado en las XVIII Jornadas de Jóvenes Investigadores de la Asociación de Universidades del Grupo Montevideo (AUGM). Universidad Nacional del Litoral, Santa Fe, Argentina, 19, 20 y 21 de Octubre de 2010.

Donisa, Ignacio y Martínez, Lucía (2010).

“La generación de un clima propicio para la creación y fortalecimiento de redes y organizaciones sociales regionales”. En 25 años de paz, democracia e integración regional.

Visibilizando los logros políticos, sociales y culturales del MERCOSUR. Mariana Vazquez y Daniela Perrota (Coords.). CEFIR-inWent-Identidad MERCOSUR, 2010. Disponible en: http://parlamentojuvenil.educ.ar/w pcontent/uploads/2010/03/25-a%C3%B1osde-Paz-Democracia-e-Integraci%C3%B3nRegional.pdf (Consultado: mayo de 2011).

González, L., Hoffay, M., y Pujol, G. “MERCOSUR. Paz, democracia e integración regional”. En 25 años de paz, democracia e integración regional. Visibilizando los logros políticos, sociales y culturales del MERCOSUR. Mariana Vazquez y Daniela Perrota (Coords.) CEFIR-inWent-Identidad MERCOSUR, 2010. Disponible en: http://parlamentojuvenil.educ.ar/w pcontent/uploads/2010/03/25-a%C3%B1osde-Paz-Democracia-e-Integraci%C3%B3nRegional.pdf (Consultado: mayo de 2011).

Gurrieri, Adolfo (1982). La obra de Prebisch en la CEPAL. Serie Lecturas. Fondo de Cultura Económica. México.

Halperin Donghi, Tulio (2005). Historia Contemporánea de América Latina. Alianza Editorial. Buenos Aires/Madrid.

Inchauspe, Eugenia y Perrotta, Daniela (2008). “El MERCOSUR ¿Cambio o continuidad?”. Artículo presentado en el IV Congreso de Relaciones Internacionales-Instituto de Relaciones Internacionales (IRI). Universidad Nacional de La Plata. 26-28 de noviembre de densidades nº 8 - diciembre 2011

Leticia González

2008, La Plata, Argentina.

Kindleberger, Charles P (1984). “La depresión mundial de 1929 en América Latina vista desde afuera”. En América Latina en los años treinta. El papel de la periferia en la crisis mundial. Rosemary Thorp (comp). Fondo de Cultura Económica/Economía Latinoamericana, México.

Masi, Fernando (2006a). Paraguay: Los vaivenes de la política comercial externa en una economía abierta. Centro de Análisis y Difusión de la Economía Paraguaya (CADEP).

Disponible en http://www.cadep.org.py/ V2/sistema/editor/UserFiles/Image/pyfmpc omercial.pdf . (Consultado: mayo de 2011).

Masi, Fernando (2006b). América Latina. La integración en disyuntiva. Centro de Análisis y Difusión de la Economía Paraguaya (CADEP). Disponible en: http://www.cadep.org.py/V2/sistema/ editor/UserFiles/Image/fmcoyuntura.pdf (Consultado: mayo de 2011).

Obaya, Martín (2007). “Los límites al regionalismo abierto. En busca de nuevos ejes para la integración del MERCOSUR”.

En Revista Argentina de Economía y Ciencias Sociales. Vol. XI, Nº 16 Verano 2007, pp. 99103.

Oszlak, Oscar (1982). La formación del Estado Argentino. Ed. Belgrano, Buenos Aires.

Perrotta, Daniela (2010a). “El juicio de Osiris: visibilizando la integración positiva en la balanza del MERCOSUR a partir de la agenda de educación”. Trabajo preparado para el V Congreso Latinoamericano de Ciencia Política, or ganizado por la Asociación Latinoamericana de Ciencia Política (ALACIP).

Buenos Aires, 28 al 30 de Julio de 2010.

Disponible en: http://uba.academia.edu/ DanielaPerrotta/Papers/1236358/El_juicio_ de_Osiris_visibilizando_la_integracion_positi va_en_la_balanza_del_MERCOSUR_a_partir _de_la_agenda_de_educacion (Consultado: mayo de 2011).

densidades nº 8 - diciembre 2011

Perrotta, Daniela (2010b). “La dialéctica entre la integración regional y las estrategias de inserción internacional en el marco de proyectos de desarrollo regional: algunas pistas para la compresión del MERCOSUR actual”. Artículo presentado en las Jornadas de Relaciones Internacionales: Poderes emergentes: ¿Hacia nuevas for mas de concertación Inter nacional?. Área de Relaciones Internacionales Facultad Latinoamericana de C i en ci a s S o ci a l es. Disp o n ib le en : http://rrii.flacso.org.ar/web//web/wpcontent/uploads/2010/09/Perrotta-Ladial%C3%A9ctica-entre-laintegraci%C3%B3n-regional-y-las-estrategiasde-inserci%C3%B3n-internacional-en-elmarco-de-proyectos-de-desar rollonacional.pdf (Consultado: mayo de 2011).

Ramos, Álvaro (2010). “La seguridad alimentaria, un gran desafío para los gobiernos regionales”. En Revista Agrópolis.

Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay, Bolivia y Chile. Cosecha gruesa/zafra de invierno.

2010, pp. 8-15.

Reunión Especializada de Agricultura Familiar - REAF (2010). Publicación para la XIV REAF, 15 al 18 diciembre de 2010, Brasilia, DF, Brasil Ministerio de Desarrollo Agrario (MDA, Brasil). Disponible en http://www.reafmercosul .org/reaf/pageflip/ (Consultado: mayo de 2011).

Reunión Especializada de Agricultura Familiar - REAF (2006). Publicación para la VI REAF, 5 a 8 de diciembre de 2006, Porto Alegre, RS, Brasil. Ministerio del Desarrollo Agrario (MDA, Brasil) Ministerio de Relaciones Exteriores (MRE, Brasil) Programa Regional del Fondo Internacional para el Desarrollo de la Agricultura (Programa FIDA MERCOSUR). http://www.reaf mercosul.org/reaf/pageflip/ (Consultado: mayo de 2011).

Thorp, Rosemary (1984). “Introducción” En América Latina en los años treinta. El papel de la periferia en la crisis mundial. Rosemary Thorp

77

La Reunión Especializada de Agricultura Familiar del MERCOSUR. Creación y avances de un novedoso ...

(comp). Fondo de Cultura Económica/ Economía Latinoamericana, México.

Vazquez, Mariana (2006). “Las instituciones del MERCOSUR. Un análisis crítico”, en La institucionalidad del MERCOSUR: Una reforma necesaria. Buenos Aires, Ediciones Debate Internacional-Serie Integración Regional, Central de Trabajadores Argentinos.

Vazquez, Mariana (2003). “El MERCOSUR: Antecedentes, instituciones, debates”.

En Revista Argentina de Economía y Ciencias Sociales. Vol. VII, Nº 11, pp. 87-106.

Sitios WEB - Sitio web de la Campaña Mundial por la Agricultura Familiar: http://www.familyfar mingcampaign.net/ (Consultado: agosto de 2011).

- Sitio web de la COPROFAM : http://www.coprofam.org ( Consultado: agosto de 2011).

-Sitio web del Ministério de Desenvolvimento Agrário, Brasil: http://www.mda. gov.br (Consultado: agosto de 2011).

-Sitio web del Programa Cooperativo para el Desarrollo Tecnológico Agroalimentario y Agroindustrial del cono Sur - PROCISUR: www.procisur.org.uy (Consultado: mayo de 2011).

-Sitio web de la REAF: www.reafmercosul. org (Consultado: mayo de 2011).

-Sitio web de la Secretaría del MERCOSUR www.mercosur.int (Consultado: agosto de 2011).

-Sitio web del SGT N 8 “Agricultura” http://www.armonisan.net/comunidad/ (Consultado: mayo de 2011).

78

Legislación y otros documentos consultados - Actas de la Reunión Especializada de Agricultura Familiar (REAF).

- Carta de Montevideo - COPROFAM / FIDA. - Decisiones del Consejo Mercado Común (CMC). Disponibles en: http://www. mercosur.int (Consultado: agosto de 2011).

-Documento del Encuentro Continental de América - Asociación Internacional de Agricultura Familiar. Brasilia, 13 y 14 de noviembre de 2010. Disponible en: www.familyfarmingcampaign.net (Consultado: agosto de 2011).

- Informe y recomendación del Presidente a la Junta Ejecutiva sobre una propuesta de donación de asistencia técnica al Mercado Común del Cono Sur (MERCOSUR) para el Programa de Apoyo Institucional y Normativo con objeto de reducir la pobreza rural en la zona del MERCOSUR - Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola 1999. Disponible en: http://www.ifad.org/gbdocs/eb/67/s/ EB-99-67-R-22.pdf (Consultado: agosto de 2011).

- Tratado de Asunción. Disponible en http://www.mercosur.int (Consultado: agosto de 2011).

densidades nº 8 - diciembre 2011

El Congreso en la formulación de política exterior: Argentina y Brasil en perspectiva comparada *

Luis Leandro Schenoni y Alejo Martín Ferrandi Aztiria I. Introducción: Congreso y política exterior En la Argentina y Brasil, como sucede en todas las democracias, el Poder Legislativo tiene competencias exclusivas en materia de política exterior y comercial. Estas competencias, establecidas constitucionalmente, abarcan desde la autorización al Presidente para declarar la guerra o la paz hasta la aprobación de los tratados por él negociados y firmados, la participación en el nombramiento de diplomáticos, la interpelación de funcionarios y el otorga-

miento de su permiso para el ingreso de tropas extranjeras, entre otras atribuciones.

Además, ambas constituciones destacan la preeminencia del Congreso en materia de legislación aduanera, un tema de relevancia creciente desde que el MERCOSUR incrementó sustancialmente el volumen del comercio bilateral.

A pesar de las extensas competencias que la Constitución asigna al Congreso, su rol en la formulación de política exterior prácticamente no ha sido estudiado en la 1 Argentina y sólo muy recientemente ha comenzado a atraer la atención de

*Agradecemos los comentarios y sugerencias de Jorge Battaglino e Ignacio Labaqui a este trabajo.

Luis Leandro Schenoni: Becario Doctoral del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) de la República Argentina. Profesor Asistente en la Licenciatura en Relaciones Internacionales de la Universidad Católica Argentina (UCA). Estudiante de la Maestría en Estudios Internacionales de la Universidad Torcuato Di Tella, Buenos Aires, Argentina (UTDT).

Alejo Martín Ferrandi Aztiria: Estudiante de tercer año de la Licenciatura en Relaciones Internacionales de la Universidad Católica Argentina (UCA).

1. Nuestra revisión de literatura alcanzó a identificar dos artículos que tratan tangencialmente este tema. El primero de ellos (Paikin, 2003) lo aborda desde una perspectiva principalmente comercial. El segundo (Jauregui, 2003) lo

densidades nº 8 - diciembre 2011

79

El Congreso en la formulación de política exterior: Argentina y Brasil en perspectiva comparada

académicos brasileños en lo relativo a la política comercial (Lima & Santos, 1998; César, 2002; Neves, 2003) o la lógica de aprobación de tratados (Alexandre, 2006).

Incluso la academia norteamericana, más avanzada en este tipo de análisis institucionalistas, ha abordado recientemente el tema, sin repercutir en debates relevantes sobre el rol del Poder Legislativo en la política exterior de las democracias contemporáneas (Milner, 1997; Martin, 2000).

Nuestro interés en estudiar el rol del Congreso en la formulación de estas políticas parte de la idea de que una mayor participación relativa del mismo en las decisiones de política exterior y comercial no sólo contribuye a una democratización de esta política pública, sino que genera incluso algunos efectos concretos, potencialmente provechosos, para el Estado en cuestión (Cfr. Lima & Santos, 1998), a saber: a) Aunque es posible que en los casos en que el Congreso es más activo -es decir, su amenaza como jugador de veto institucional afecta más frecuentemente las expectativas del Presidente- los acuerdos internacionales sean más difíciles de alcanzar, las mayorías necesarias para alterar una decisión tomada en el Congreso limitan la discrecionalidad del Presidente y hacen que estos acuerdos sean más estables (Milner, 1997; Martin, 2000; cfr. Tsevelis, 2002).

b) A su vez, el hecho de que las demandas de los grupos de interés hayan superado diferentes instancias institucionales y los cuestionamientos de la bancada opositora en debates públicos, revela a las contrapartes de un acuerdo internacional la posición y peso relativo de los actores, aportando credibilidad al país negociador (Martin, 2000)2. c) En relación a las negociaciones internacionales, la existencia de un Congreso capaz de comunicar un mandato a las delegaciones y de ejercer una reacción anticipada -dar a conocer su postura antes de que se firme el acuerdo-, pone al negociador en una posición menos flexible frente a sus contrapartes en el nivel internacional (Putnam, 1988).

En este contexto, el acuerdo es menos probable a menos que la contraparte no se ajuste a las demandas del negociador en cuestión. Es de suponer que, si esta situación se repite en futuros encuentros, una interacción de este tipo favorecerá los intereses del país con un negociador más inflexible es decir, con un Congreso más activo-.

Dado que la literatura que analiza el rol del Congreso en la formulación de política exterior es escasa tanto en Argentina como en Brasil, en las próximas secciones evaluamos el activismo del Congreso argentino vis à vis el brasileño y el efecto que esto tiene sobre la capacidad negociadora, la credibilidad y estabilidad de las políticas

hace desde una visión legalista. Ninguno de ellos entra en diálogo con la literatura que politólogos e internacionalistas produjeron sobre este tema ni profundizan en las implicancias de un Congreso más o menos activo para la política exterior argentina.

2. Aunque los postulados a) y b) hayan sido desarrollados por autores norteamericanos en la consideración de un Congreso con facultades algo más extensas que el argentino o brasileño -estos últimos, por ejemplo, no pueden modificar el texto del acuerdo internacional-, creemos que son igualmente aplicables a nuestros casos (Lima & Santos, 1998).

80

densidades nº 8 - diciembre 2011

Luis Leandro Schenoni y Alejo Martín Ferrandi Aztiria

comerciales en ambos países. Aunque no llegaremos a conclusiones generalizables, esta relación se puede evidenciar en nuestro estudio de caso, dejando abierta la posibilidad de generar nuevos abordajes conceptuales e hipótesis.

En la próxima sección analizamos algunas caracterizaciones generales del Congreso en Argentina y Brasil a partir de escritos de política comparada que se centran en sus atribuciones, sus dinámicas de funcionamiento interno, su relación con el Poder Ejecutivo y otros actores como los partidos políticos y los grupos de interés domésticos. A partir de ello intentaremos dilucidar si en términos generales -es decir, en relación a cualquier tipo de política pública o legislación-, puede decirse que uno de los dos Congresos es más autónomo y activo que el otro.

Finalmente, desarrollaremos la historia de dos conflictos comerciales concretos -aquellos que se produjeron respecto de las normativas de MERCOSUR para los mercados del azúcar y el trigo, cubriendo el período que va de 1997 a 2003-.

Pondremos especial énfasis en el rol jugado por los respectivos Congresos durante los momentos en que el diferendo cobró una mayor relevancia en la prensa e intentaremos determinar si la mayor actividad del Congreso generó durante estos años algunos de los efectos esperados.

II. El Congreso en Argentina y Brasil a través del prisma de la política comparada Aún cuando muchos analistas interpretan la política exterior como una manifestación de la voluntad del Jefe de Estado, en rigor, la primacía del Ejecutivo en esta materia debe considerarse como efecto de delegación de atribuciones por parte del Legislativo3. En este sentido, el lector podría figurarse un continuo entre la ‘no delegación’ y la ‘abdicación’, en el cual se ubicarían los distintos Poderes Legislativos del mundo en materia de política exterior y comercial. Nuestro propósito en esta sección es determinar si el Congreso argentino se encuentra más cerca del ideal de la‘abdicación’ que el brasileño.

Sin embargo, como ya hemos adelantado, poco se ha escrito sobre el rol específico del Congreso en la formulación de política exterior y comercial en nuestros casos -ciertamente nada en la Argentina-, con lo cual, antes de analizar algunos casos de estas políticas particulares, es preciso insertarnos en la literatura preexistente sobre Congreso en Argentina y Brasil para hacernos al menos una vaga idea de esta institución en términos comparados.

Un buen punto de partida para este análisis sería remarcar que en sus atribuciones constitucionales, el Poder Legislativo en Argentina y Brasil no pareciera

3. Más allá de la inherencia de esta idea a la teoría democrática, esto no es así a partir de una conjetura ideológica, sino acorde a la evolución histórica de las democracias moderna. Previo a la redacción de la primera constitución presidencialista en Estados Unidos, se desarrollaron largos debates en torno a la posibilidad de que el Congreso Continental -y más tarde el Senado-, quienes de hecho habían llevado adelante la política exterior norteamericana desde la independencia, delegaran sus atribuciones en un Ejecutivo fuerte. Ésta posición, defendida por Hamilton, terminó por imponerse en virtud de su eficiencia, pero siempre como una delegación del Congreso. En lo sucesivo, todas las constituciones democráticas asumieron la delegación de estas atribuciones en el Presidente como una forma de resolver los diferentes los muchos problemas de acción colectiva que podrían surgir en el plenario cada cámara, pero manteniéndose como fuente de legitimidad y preservando para sí la última palabra frente a cualquier acto exterior del Ejecutivo que implicara una obligación para el Estado.

densidades nº 8 - diciembre 2011

81

El Congreso en la formulación de política exterior: Argentina y Brasil en perspectiva comparada

presentar diferencias sustanciales. Mientras que los legisladores argentinos pueden activar la Interpelación como procedimiento de control -y eventualmente la censura del Jefe de Gabinete-, sus contrapartes brasileñas también pueden controlar al Ejecutivo mediante la Interpelación, Informes Escritos y Comisiones de Investigación en cualquiera de las cámaras.

Asimismo, los legisladores argentinos participan del nombramiento de los jueces de la Corte Suprema y tribunales inferiores, diplomáticos y militares, mientras que el brasileño nombra a los Magistrados, funcionarios del Tribunal de Cuentas y del Banco Central, el Procurador General, diplomáticos y responsables de agencias regulatorias (Llanos, 2002)4. Esta distribución de responsabilidades parece reflejar una mayor posibilidad de control del legislador sobre el ejército en la Argentina y un control algo más efectivo del legislador brasileño sobre las agencias que participan de la formulación de política económica.

Pero estas diferencias poco dicen sobre una mayor autonomía o actividad relativa del Congreso en alguno de estos casos.

Asimismo, las prerrogativas del Presidente brasilero no parecen ser sustantivamente

diferentes a las de otros presidencialismos 5 como el argentino (Limongi, 2006) . Sin embargo, más allá de la forma que toma la relación Ejecutivo-Legislativo en estos casos de acuerdo al diseño constitucional, existen otros factores a tener en cuenta. En Brasil, por ejemplo, la literatura es consistente en determinar dos factores exógenos que moldean la relación: el federalismo y el sistema de partidos.

En primer lugar, Brasil parecería ser el país más federal de la región en virtud de la dinámica del proceso de democratización -que comenzó en el nivel estadual antes que el nacional-, las atribuciones constitucionales de los estados, la distribución de recursos materiales y la lógica local o regional de las identidades y coaliciones políticas (Mainwaring, 1997). En la Argentina, el Presidente y los partidos nacionales aparecen mucho menos limitados por el carácter federal de la organización territorial.

En segundo lugar, el sistema de partidos de Brasil es mucho más fragmentado que el argentino, lo que se suma al carácter más localista de muchos partidos, más frágiles, menos disciplinados y más propensos al fisiologismo -intercambio de prebendas-.

Aunque en los últimos años la instituciona-

4. Más concretamente, en lo atinente a la política exterior y comercial, la Constitución Argentina de 1994 reconoce al Congreso las siguientes atribuciones: artículo 75 incisos 1 (legislar en materia aduanera), 4 (contraer empréstitos), 7 (negociar la deuda externa), 13 (reglar comercio exterior), 22 (aprobar y desechar tratados y concordatos), 24 (aprobar o desechar tratados de integración), 25 (autorizar al ejecutivo a declarar la guerra y la paz), artículo 99 inciso 7 (prestar acuerdo al ejecutivo en el nombramiento y remoción de embajadores, ministros plenipotenciarios y encargados de negocios). Lo mismo sucede con la Constitución de Brasil de 1988, que incluye atribuciones adicionales en materia financiera: artículo 49 incisos 1 (aprobar tratados y concordatos), 2 (autorizar ejecutivo a declarar la guerra y la paz); artículo 52 inciso 4 (nombrar diplomáticos), 5 (autorizar operaciones financieras en el exterior), 6 y 7 (autorizar y fijar el límite de endeudamiento).

5. A este respecto algunos autores influyentes como Sartori (1996) opinaron que las prerrogativas extraordinarias que otorga al Presidente la Constitución de 1988 convierten a Brasil en un caso extremo de decretismo, de forma tal que el Legislativo poco podría hacer, aún con estas herramientas constitucionales, para controlar a un Ejecutivo tan empoderado. Esta opinión poco nos importa aquí, dado que los tratados nunca pueden ser aprobados por decreto. En relación a otras políticas públicas, la opinión de Sartori también ha sido rebatida en la consideración de que el excesivo uso de las medidas provisórias -nombre que reciben los decretos presidenciales en Brasil- podría interpretarse a la inversa, como la consecuencia de un Poder Ejecutivo comparativamente débil por la existencia de fragmentación partidaria y baja disciplina.

82

densidades nº 8 - diciembre 2011

Luis Leandro Schenoni y Alejo Martín Ferrandi Aztiria

lización de los partidos políticos -medida en términos de volatilidad- ha sido más baja en Argentina, esto no parece haber afectado hasta el momento la concentración de poder en el Ejecutivo como sí lo ha hecho la fragmentación en Brasil.

Como destaca Vicente Palermo (2000) la forma que adopta la relación entre Ejecutivo y Legislativo en Brasil ha sido y sigue siendo largamente debatida en torno a dos ejes principales: el grado de concentración del poder en el Presidente y el grado de cooperación/conflicto que caracteriza a la relación entre ambos poderes -o grado de gobernabilidad-.

Nuestro interés es este debate es modesto. No pretendemos aquí insertarnos originalmente en el mismo ni es nuestra intensión tomar partido abiertamente por ninguna postura. Sin embargo, sí nos interesa remarcar a modo de contraste con el sistema político argentino que aún si consideramos que por el control presupuestario y los poderes de agenda el Presidente brasileño se encuentra en una posición ventajosa frente al Congreso (Amorim Neto & Santos, 2001), las características del sistema político antes

mencionadas hacen que el presidencialismo de coalición brasileño otorgue sistemáticamente una mayor relevancia a la arena legislativa (Limongi, 2006).

De esta forma, en los términos del debate resumido por Palermo, el sistema político argentino se caracterizaría por una mayor concentración del poder en el Presidente y una relación Ejecutivo-Legislativo menos cooperativa vis á vis el sistema político brasileño. En términos generales puede decirse del presidencialismo argentino que “Los recursos institucionales y organizacionales disponibles facilitan la concentración de poder en el Ejecutivo, la delegación de poderes por parte del Congreso, y la centralización de la toma de decisiones a través de los medios de producción de la disciplina partidaria, todo lo cual permite reducir el número de puntos de veto e incrementar, por ende, la posibilidad de que el Ejecutivo imponga cambios de 6 política” (Bonvecchi, 2002: 117) . Esta evidencia quizás explique por qué razón no existe en la Argentina un debate académico sobre política legislativa tan extenso como el brasileño.

Así y todo, mientras el núcleo de comparativistas mencionados comenzaba a revisar el rol de los legisladores en la

6. Si bien es cierto que algunos autores como Saiegh (2009) han demostrado que las iniciativas legislativas del Presidente son derrotadas en el Congreso con más frecuencia en Argentina que en Brasil, esto -el éxito legislativo- no demuestra que el Congreso argentino sea más autónomo, ni más activo. Ana María Mustapic (2002: 46) reconoce que “la evidencia no es consistente con la imagen de un legislador subordinado a las iniciativas presidenciales. De hecho, cuando el Presidente decide unilateralmente usar sus fuertes poderes institucionales, enfrenta desafíos más complicados en el Congreso”, pero destaca seguidamente que a partir del uso de estos poderes y de la capacidad de los partidos para distribuir incentivos selectivos y colectivos, el Presidente tiene herramientas para reducir las tendencias centrífugas, lo que es especialmente notable cuando tiene a la economía y a la opinión pública en su favor.

Esta relación de amor-odio entre el Ejecutivo y Legislativo argentinos puede capturarse con mayor nitidez si la analizamos, ya no a través de un indicador de ‘éxito legislativo’, sino de ‘participación legislativa’ -la influencia relativa de los poderes sobre la legislación efectivamente aprobada-, otro indicador de uso extendido (Alcántara et al., 2005). Desde esta perspectiva queda bastante claro cómo, en el caso argentino las mayorías en ambas cámaras favorecen un liderazgo delegativo del Presidente mientras que la pérdida de alguna de éstas provoca una recuperación de las facultades delegadas por parte del Congreso, aunque a riesgo de dificultar la gobernabilidad (Sabater, 2011). En relación con esto último, Ernesto Calvo (2007) ha comprobado que uno de los predictores más importante de la aprobación de iniciativas legislativas presidenciales es la imagen positiva del Presidente y los resultados del gobierno en materia de política económica, lo que contribuye una visión poco institucionalizada e intrínsecamente inestable de la relación Ejecutivo-Legislativo en Argentina.

densidades nº 8 - diciembre 2011

83

El Congreso en la formulación de política exterior: Argentina y Brasil en perspectiva comparada

democracia brasileña, poco se había avanzado durante los años ‘90 en lo que respecta a su participación en la formulación de política exterior y comercial. Antes del gobierno de Lula da Silva, el Congreso brasileño era percibido como una institución que había abdicado en gran medida a atribuciones que le eran propias -y que ejercía con algún éxito antes de 1964-, habiendo resultado de la Constitución de 1988 con un estrecho margen de acción, limitado meramente al poder de ratificación. En palabras de Maria Regina Soares de Lima y Fabiano Santos (1998: 19) “Desde un punto de vista histórico, el diagnóstico apunta a un fortalecimiento del Ejecutivo como decisor exclusivo en materia de política comercial internacional ”.

Desde entonces se ha desarrollado en Brasil un debate sobre la importancia del Congreso en la formulación de política exterior y comercial que tampoco tuvo un correlato en la Argentina, aún cuando muchas de sus implicancias normativas afectaban claramente los parámetros de la relación bilateral.

Aunque difícilmente pueda atribuirse este resultado a la influencia de la academia brasileña sobre la política, lo cierto es que el involucramiento del Congreso brasileño en estas materias, en palabras del mismo Fabiano Santos, ha cambiado sustancialmente en los últimos diez años en sentido contrario a lo vaticinado por él y otros 7 autores brasileños . Como destacan Oliveira & Onuki (2007: 9) “En los últimos años, un conjunto de textos legislativos destinados a ampliar el poder del Legislativo en el campo de la política comercial en la forma de enmiendas

constitucionales (PEC), proyectos de ley (PL) y proyectos de decreto legislativo (PDL) -fueron tramitados en el Congreso Nacional (…) Varían desde la instauración de una Ley de Promoción Comercial fast track o vía rápida-, al modelo norteamericano, hasta el constreñimiento del Ejecutivo por medio de consulta previa sobre acuerdos que serán negociados; consulta permanente durante todo el proceso negociador o restricciones sobre el rango de las negociaciones en virtud del área.”

En la próxima sección intentaremos comprobar a partir de dos estudios de caso si efectivamente, tal como esta literatura sugiere, el Congreso brasileño es más activo y autónomo que el argentino en materia de política exterior y comercial. Aunque es muy probable que la relevancia del Congreso brasileño sea creciente en los últimos años, intentaremos demostrar que estas dinámicas podían identificarse en los años anteriores a la presidencia de Lula da Silva, constituyendo una característica del sistema político brasileño y no de una administración en particular.

A partir de la literatura relevada hasta aquí esperamos encontrar a continuación que el Congreso argentino actúe reactivamente -sólo en los casos en que las demandas desatendidas por el ejecutivo repercuten en una amplia movilización de sectores de la sociedad- mientras que el Congreso brasileño se caracterizaría por una actividad más constante e institucionalizada en materia de política comercial y exterior. En términos comparados, el Congreso argentino estaría más cerca de una lógica de delegación no controlada -próxima al ideal de abdicación- a diferencia del brasilero,

7. Entrevista con uno de los coautores en el marco del X Congreso Nacional de Ciencia Política, organizado por la Sociedad Argentina de Análisis Político y la Universidad Católica de Córdoba, Córdoba, Argentina, 29 de julio de 2011.

84

densidades nº 8 - diciembre 2011

Luis Leandro Schenoni y Alejo Martín Ferrandi Aztiria

más cercano a una delegación controlada.

Asimismo, de producirse, la participación del Congreso argentino debería seguir una lógica de subordinación o conflicto en relación al Ejecutivo, mientras que en Brasil, la relación Ejecutivo-Legislativo en lo atinente a la política exterior y comercial evitaría estos extremos, reproduciendo una 8 pauta de mayor diálogo y cooperación .

III. El Congreso en Argentina y Brasil a la luz del conflicto del azúcar (19972003) Entre éste apartado desarrollaremos un análisis comparado del comportamiento del accionar del Congreso, el Presidente y distintos sectores del empresariado de ambos países, con el objeto de extraer una idea del rol que ha tenido el Poder Legislativo en los conflictos comerciales de carácter bilateral durante el período 1997-2003.

III.1 Los inicios del conflicto: la ‘ley del azúcar’ de 1997 Para entender las implicancias de la ‘ley del azúcar’ y el conflicto al que dio lugar debemos remitirnos en principio a los compromisos vigentes en ese momento. El Tratado de Asunción (1991) establecía que para 1995 los miembros del MERCOSUR reducirían a cero los aranceles al comercio intrazona. Un año antes de cumplido este

plazo, en el Protocolo de Ouro Preto se decidió avanzar en el perfeccionamiento de una unión aduanera excluyendo a dos sectores, el azucarero y el automotriz, con miras a resolver algunas asimetrías existentes. El acuerdo suponía que debía buscarse un régimen de transición que finalizaría con una apertura total en el 2001. La Argentina, con un sector azucarero originalmente menos competitivo -pero crucial para las economías del noroeste- se comprometió a bajar progresivamente los aranceles de importación, mientras que Brasil debía eliminar los subsidios a dicha 9 industria . Estos subsidios provenían del Plan Proalcohol, un programa pensado para moderar la dependencia del petróleo promoviendo el uso del combustible derivado de la molienda de caña de azúcar para la producción de alconafta. En el marco de este programa, la producción azucarera de Brasil había crecido exponencialmente.

El 3 de septiembre de 1997 la cámara de Senadores de la República Argentina sancionó por unanimidad la Ley 24.822 que establecía una protección especial para el azúcar. Por medio de la ley se prohibía reducir el arancel existente al azúcar brasilera hasta tanto este país diera de baja los incentivos a la producción contemplados por el programa Proalcohol

8. Nótese que hablamos del carácter de la política exterior y comercial únicamente en el sentido de estas tres últimas dimensiones y no respecto de su perfil más o menos proteccionista o nacionalista. Nos abstenemos en este sentido de ingresar en el debate sobre el tipo de política comercial que podría favorecer un proceso decisorio más concentrado en el Presidente. A este respecto la opinión se encuentra dividida entre quienes aseguran que la susceptibilidad a los intereses parroquiales hace del Congreso una institución más proteccionista -y al ejecutivo más liberal- (Rogowski, 1987) y quienes encuentran al Presidente como un agente que, por su insularidad, podría ser más fácilmente cooptado por demandas proteccionistas, especialmente en momentos de crisis económica (Mansfield & Busch, 1995). Más allá de estas discusiones, sí sostenemos que un Presidente con la capacidad de cambiar la política exterior y comercial sin la amenaza de veto de otros agentes institucionales o políticos, formulará decisiones más radicales, en el sentido que sea, generando inestabilidad.

9. Mientras en Brasil la producción de azúcar permanecía subsidiada, en Argentina los productores e industriales habían quedado sin apoyo del gobierno desde 1991. En 1992 la producción nacional estaba resguardada por el Decreto 797/92 que establecía un arancel especial para el azúcar importada pensado para compensar la competencia brasileña, situación que llevó a un proceso de negociación entre ambos gobiernos y la concreción del régimen de adecuación.

densidades nº 8 - diciembre 2011

85

El Congreso en la formulación de política exterior: Argentina y Brasil en perspectiva comparada

Desde la Argentina, principalmente los sectores empresarios de las provincias del norte -Jujuy, Salta, Tucumán- reclamaban la suspensión del régimen de transición dispuesto para el sector, entendiendo que el Plan Proalcohol, aún en vigencia, seguía haciendo al azúcar brasilera artificialmente más barata, generando una situación de competencia desleal que justificaba la imposición de barreras comerciales.

Las presiones conducentes a la sanción de la ley antes mencionada comenzaron en el segundo trimestre de 1997. En el mes de abril, Jorge Zorreguieta -presidente del Centro Azucarero Argentino (CAA) y principal portavoz del sector- envió al Secretario de Industria Alieto Guadagni una nota a modo de advertencia sobre los riesgos de avanzar en la apertura del mercado de ese sector haciendo público el reclamo de mantener los aranceles vigentes al azúcar brasilera hasta tanto se diese de baja el plan sucroalcoholero de Brasil.

Un mes más tarde varios episodios de protesta protagonizados por los zafreros, fundamentalmente de Jujuy y Salta, dieron a conocer la existencia de algunos conflictos laborales que pronto convergieron en un pedido de los trabajadores para proteger la producción azucarera frente a la competencia desleal de Brasil. Algunas de estas manifestaciones terminaron en serios episodios de violencia, provocando la intervención de funcionarios del gobierno nacional.

Con este contexto de fondo se llegó a la sanción del proyecto original de la ‘ley del

azúcar’ el 30 de abril de 1997. Este proyecto sería vetado en mayo por el presidente Menem con el argumento de que una ley de esas características -que incluía condiciones adicionales a la apertura del sector, violando lo acordado en Ouro Preto- sólo podría acarrear roces innecesarios con Brasil que se sumarían a los ya existentes respecto del sector automotriz.

Vetado el proyecto original10, el Congreso argentino insistió reiniciando el tratamiento del proyecto a través de Diputados. Los ministros de economía, Roque Fernández, y de relaciones exteriores, Guido Di Tella, buscaron en distintas oportunidades en el lapso de mayo a agosto persuadir a los legisladores de los inconvenientes de insistir con la sanción de dicha ley. En su reemplazo promovieron un proyecto alternativo que contemplara la eventual negociación de compensaciones para la Argentina si los brasileños mantuvieran los subsidios indirectos a ese sector. Contrario a lo esperado, los legisladores de las provincias azucareras -en gran medida oficialistas- persistieron en la postura original y lograron persuadir al plenario de insistir en la postura original. Así, en junio la Cámara de Diputados rechazó las observaciones del Ejecutivo y se pronunció a favor del proyecto original. El 3 de septiembre el Senado por unanimidad hizo lo propio (La Nación 04/09/97), imponiendo su promulgación al Presidente. Los legisladores de las provincias azucareras defendieron su decisión alegando que la voluntad del pueblo priorizaba la protec-

10. El veto fue mal recibido especialmente entre las entidades representantes del empresariado azucarero. Jorge Cornejo -presidente de la Unión de Cañeros de Salta y Jujuy- reaccionó ante la medida manifestando su desconfianza y profetizando un escenario crítico para la región: “Quiero ver los papeles firmados y soluciones, porque con esta medida quedan sin trabajo más de 20.000 personas” (La Nación 27/05/97). Las sucesivas manifestaciones en estas provincias ejercieron la presión necesaria para que el Congreso insistiera en la sanción de la ley.

86

densidades nº 8 - diciembre 2011

Luis Leandro Schenoni y Alejo Martín Ferrandi Aztirial

ción del sector a las relaciones con Brasil11.

Hay al menos dos hipótesis que explicarían el estallido de este conflicto. La primera de ellas puede encontrarse en el temor de los empresarios azucareros a ser sacrificados en el contexto de las negociaciones con Brasil en beneficio de otros sectores considerados estratégicos como el 12 automotor . A esto se agregaba que Brasil había bloqueado el financiamiento de las importaciones en mayo por medio de la Disposición Transitoria 1569 del 26/03/97, medida que generó un serio conflicto con los otros tres socios del MERCOSUR y que finalmente se resolvió en junio reestableciendo las líneas de crédito para estos mercados (La Nación 19/06/97).

Más allá de sus motivos, lo cierto es que la ‘ley del azúcar’ desató varios frentes de conflicto en Brasil, tanto al interior del Ejecutivo como con el Congreso y las entidades empresariales del sector. Desde Itamaraty se exigió de Menem el respeto de los compromisos asumidos previamente -buscando una salida consensuada, aun contemplando la posibilidad de compensaciones para la Argentina-. Pero otras agencias interpretaron la decisión del Congreso argentino como una renuncia a toda posibilidad de negociación y como una afrenta al espíritu del MERCOSUR. La reacción más vehemente se vio sin

embargo en el Congreso de Brasil. Por un lado, bajo presión de los empresarios azucareros de la Unión de Agroindustria de Caña de San Pablo y la nacional Unión de Agroindustria de Caña (UNICA), los legisladores decidieron interpelar al ministro de economía, Pedro Malán, por lo que se consideró una falta de previsión.

Pero el conflicto pronto rebasaría las fronteras del sector. Pocos días después, el legislador oficialista Paulo Bornhausen -entonces Secretario de la Comisión Conjunta del MERCOSUR- presentó un proyecto de decreto-ley -que entraría en vigencia sin necesidad de ser promulgado por el Ejecutivo- para prohibir la entrada de trigo argentino (La Nación y Clarín 06/09/97). A esto se sumó la presión de parte del lobby de la industria láctea en la misma dirección. En paralelo a estas iniciativas y a instancias del lobby cerealero y harinero brasilero, el mismo gobierno se decidió a formar un grupo de trabajo integrado por funcionarios de los ministerios de industria y comercio, agricultura y economía para evaluar si la harina argentina estaba en condiciones de competencia desleal -lo cierto era que el trigo y harina argentinas no pagaban ningún arancel-.

Es notable cómo en este contexto el Congreso brasilero se presentó como una institución capaz de receptar rápidamente las demandas de los lobbies industriales que se activaron con la sanción de esta medida,

11. El Senador Emilio Cantarero (PJ-Salta) declaró que “No insistir con esta ley es comprometer el destino de la industria azucarera. No van a contar con mi voto para llevar penas y desempleo a 10.000 de mis comprovincianos” (La Nación 04/09/97). En el mismo sentido se pronunció el Senador Máximo Tell (PJ-Jujuy) cuando dijo: “No compartimos la teoría del Ejecutivo de que este proyecto va en contra del MERCOSUR. Aspiramos a crear el marco de seguridad necesario para que este proceso de integración en el mercado común sea sinónimo de transparencia y competitividad” (La Nación 04/09/97).

12. En este sentido, Zorreguieta señaló que la sanción fue una respuesta a la posibilidad de que “en cualquier momento y ante una presión brasileña, debido a que los representantes del MERCOSUR se estaban reuniendo cada tres meses para discutir siempre el mismo tema, se cediera, y el azúcar pudiera convertirse en una moneda de cambio con otras cosas” (La Nación 09/09/97).

densidades nº 8 - diciembre 2011

87

El Congreso en la formulación de política exterior: Argentina y Brasil en perspectiva comparada

mientras que el Congreso argentino había tardado años en receptar estas demandas y sólo lo hizo tras graves episodios de protesta. En Brasil no fue el Ejecutivo sino los legisladores quienes encabezaron la reacción ante una medida que afectaba los intereses del país. De hecho, algunos ministros fueron cuestionados por los legisladores por inacción y falta de previsión. El Presidente, por su parte, en lo que puede interpretarse como un intento por coordinar -o al menos evitar la confrontacióncon el Congreso, permaneció alejado de la escena la mayor parte del tiempo mientras el problema era manejado por los ministros y recién se manifestó para actuar como moderador hacia el final del conflicto13.

En Argentina, el Centro Azucarero Argentino recibió con satisfacción la ‘ley del azúcar’. Se sumaron luego los industriales del Centro Azucarero Regional de Tucumán, los productores de caña esa provincia -nucleados en la Unión de Cañeros Independientes de Tucumán y el Centro de Agricultores Cañeros de Tucumán- e incluso el gobernador de Tucumán, Antonio Bussi. En líneas generales, los argumentos consistían en que la ley no contradecía ni la Constitución, ni los tratados con Brasil ya que, no obstante lo establecido en el Tratado de Asunción y en el Protocolo de Ouro Preto, no podía pretenderse integración en aquellos sectores donde hubiese asimetrías.

Asimismo, el conocimiento de la amena-

za de represalias por parte del Congreso brasilero -eventual prohibición de importar trigo argentino- movilizó acciones de contra lobby por parte del sector cerealero argentino (La Nación 06/09/97). La Federación Argentina de Acopiadores y otras entidades provinciales manifestaron su preocupación y la necesidad de defender el mercado clave que representa Brasil -el 81% del trigo consumido en Brasil es argentino-. Estas demandas fueron desoídas por los legisladores que por entonces comenzaban a enfrentar un conflicto abierto contra el Presidente y varios ministros. La ley fue condenada abiertamente por el Ejecutivo argentino por la afrenta que significaba a Brasil y las eventuales represalias que tomaría este país. El temor era que se recurriera a trabas comerciales a otros productos nacionales -trigo, lácteos, automóviles y medicamentos- y que podrían desembocar en una escalada de represalias reciprocas. A esto se sumaba el riesgo de que en Brasil apelara a organismos internacionales para denunciar el incumplimiento de tratados bilaterales caso que de concretarse supondría un descontado triunfo del país vecino (La Nación 09/09/97).

Resulta curioso que el Presidente se enfrentara a un Congreso con mayoría oficialista en ambas cámaras, bloque que por otro lado había sido el promotor de la ley. La evidencia presentada por los medios no lleva a sostener que la insistencia en la

13. El Congreso brasilero actuaría como canalizador de demandas sectoriales y como actor relevante a la hora de formular y ejecutar la política exterior: ni bien el Congreso argentino procedió a tomar medidas dirigidas a proteger un sector de su economía, el Congreso brasilero pudo responder rápidamente con una amenaza de sanción de una ley de índole semejante que atendía a reclamos sectoriales -como el cerealero y el molinero- que no habían sido atendidos por el Ejecutivo ni habían dado lugar a protestas o manifestaciones de magnitud como sucedió con el sector azucarero en Argentina. Inclusive, podría hablarse de algún grado de coordinación entre los poderes Legislativo y Ejecutivo, en tanto el segundo, en lugar de desautorizar la iniciativa de represalia por parte del Congreso, aún imposibilitado de ejercer el veto, manifestó un implícito acuerdo al no realizar objeciones.

88

densidades nº 8 - diciembre 2011

Luis Leandro Schenoni y Alejo Martín Ferrandi Aztiria

sanción de la ley haya obedecido a una motivación surgida de la propia institución de defender los intereses de sectores nacionales afectados. Los hechos llevan a pensar en objetivos más circunstanciales.

Ante la inminencia de las elecciones legislativas nacionales -programadas para el 26 de octubre- y la latencia de un escenario en las provincias a las que representaban caldeado por las protestas de mayo -crisis social en las provincias del norte, reclamos por planes de asistencia social y puestos de trabajo- es esperable que la presión de lobby azucarero nacional haya gravitado de forma decisiva. Estos habrían enfrentado a los legisladores con el escenario social crítico que podría emerger en sus provincias de llegar a quebrar la industria azucarera nacional por no ponerse límites a la penetración de azúcar brasilera. Así, ningún legislador quiso correr el riesgo de tomar una decisión que le habría valido la condena de los electores, poniendo en duda sus posibilidades futuras de reelección. Lo antedicho lleva a considerar que se trató de una jugada con fines electoralis14 tas .

La estrategia del Ejecutivo fue la de desligarse completamente de la responsabilidad del hecho y de demostrar a las autoridades brasileras la voluntad y la capacidad de dar marcha atrás con lo decidido por los legisladores (La Nación 05/09/97). En declaraciones a la prensa, el secretario General de la Presidencia, Alberto Kohan, señaló que “no podemos arriesgar algo como el MERCOSUR, por un

sector particular como es el azucarero” (La Nación 08/09/97). El ministro de economía Roque Fernández por su parte llegó a acusar al lobby azucarero del NOA de haber instigado disturbios sociales -piquetes de marzo y mayo de 1997 en Jujuy y Salta- y a partir de ello haber presionado a los legisladores de sus provincias con amenazas de cierre (La Nación 07/09/97).

Esto motivó la inmediata respuesta del Centro Azucarero Argentino que se defendió alegando que la ley fue promovida tanto por la industria como por los agricultores cañeros y trabajadores.

Debemos destacar en este punto una clara diferencia entre la posición del Presidente Cardoso frente a las demandas sectoriales y la decisión del Congreso, y la actitud abiertamente confrontativa la Presidencia argentina frente a estos grupos de interés y los legisladores, intentando disciplinar a ambos en lugar de promover algún tipo de coordinación de sus demandas.

Así las cosas se presentaban dos cursos de acción para la solución del conflicto entre los poderes Ejecutivo y Legislativo en Argentina: i) promover en el congreso la sanción de una ley correctiva -que contemplara la protección de las economías regionales sin afectar el proceso de integración, es decir, reducir progresivamente el arancel al azúcar brasilero a cambio de compensaciones de parte de Brasil- o bien, ii) en caso de fallar las negociaciones con los legisladores, se intentaría recurrir a la Corte de Suprema

14. Esta hipótesis se ve reforzada por el hecho de que al momento de surgir los proyectos alternativos ningún senador se mostró dispuesto a considerarlos sino después de las elecciones y que una vez pasada las mismas, el tema no volvió a ser cuestión de debate importante en el Congreso sino hasta el año siguiente. A esto hay que sumar la posibilidad de que se haya tratado de una represalia a demandas de los legisladores desatendidas por el Ejecutivo en el contexto de agendas paralelas.

densidades nº 8 - diciembre 2011

89

El Congreso en la formulación de política exterior: Argentina y Brasil en perspectiva comparada

para lograr el reconocimiento de la inconstitucionalidad de la ley por violar el principio de superioridad de los tratados internacionales sobre las leyes nacionales -el Tratado de Asunción establece claramente que los aranceles dentro del MERCOSUR son negociados por el Poder Ejecutivo y no por el Congreso-. Otro dato revelador de la falta de coordinación entre ambos poderes en la formulación y ejecución de la política exterior fueron las declaraciones del ministro de economía Roque Fernández: “A Brasil se le dio una muy mala señal. El tema del azúcar lo estábamos negociando, y de golpe apareció una decisión unilateral tomada desde fuera de la mesa donde se realizaban las tratativas” (La Nación 05/09/97). Se conceptualizó al Congreso como un actor que se había inmiscuido en un asunto que no era de su competencia y que con su accionar no solo frustraba las posibilidades de una solución satisfactoria sino que afectaba los intereses estratégicos del país, idea a la que suscribieron varios economistas y la prensa. De hecho, antes de que el problema se dirimiera en negociaciones entre los dos poderes, Brasil ya tenía noticia de la posibilidad de que el conflicto se resolviera por la vía judicial: el vicecanciller Andrés Cisneros se había reunido con los principales funcionarios de Itamaraty para ponerlos al tanto del estado de la ‘rebelión’ de los legisladores nacionales.

Finalmente se pusieron en marcha ambas estrategias en simultáneo, dirigidas por los ministros Di Tella y Fernández. El camino de la Corte Suprema suponía encontrar un particular que denunciase verse afectado

por la ley. El empresariado argentino no sólo rechazó las acusaciones de inconstitucionalidad de la ley sino que además denunció el hecho de la asimetría existente entre los sistemas jurídicos de ambos países15. El ejecutivo finalmente desistió de proseguir por esta vía y se volcó por negociar una ley correctiva que lograse satisfacer a los afectados de ambos lados.

Una posible explicación es que al propio presidente Menem no le convenía un agravamiento de la situación en las provincias del norte pues se trataba de bastiones del oficialismo que convenía mantener por lo menos durante dos años más para garantizarse un número favorable en el Congreso hasta el fin de su segundo período presidencial.

El proyecto de ley correctivo presentado por el Presidente al Senado contemplaba medidas compensatorias para frenar importación de azúcar beneficiadas en origen por políticas que causen distorsiones a la competencia. Ahora bien, tales medidas se aplicarían sólo cuando se constataran daños a la producción nacional, en cuyo caso podrían ser dispuestos exclusivamente por el Presidente. El empresariado, cuyo principal portavoz era el presidente de la CAA, Jorge Zorreguieta, condenó el proyecto de ley alternativo al igual que las autoridades provinciales y legisladores nacionales de las provincias afectadas. El Senador Emilio Cantarero (PJ-Salta) alegó “La idea de Economía básicamente significa quedarnos a expensas de la buena o mala voluntad del Ejecutivo para establecer un arancel cuando las economías

15. Esto último iba dirigido a hacer notar que mientras en Argentina los tratados tenían jerarquía superior a las leyes -lo que puede transformarse fácilmente en un recurso de un Ejecutivo fuerte para bloquear las iniciativas del Legislativo- en Brasil no es así, por lo que la Argentina se encontraba en una posición desigual para operar en la defensa de sus intereses.

90

densidades nº 8 - diciembre 2011

Luis Leandro Schenoni y Alejo Martín Ferrandi Aztiria

provinciales ya estén en quiebra” (La Nación 10/09/97). A su vez el Gobernador de Jujuy, Carlos Alfonso Ferraro, declaró que “Más allá del buen diálogo que tenemos, creo que [el Presidente] no comprende bien o desconoce la situación particular de las provincias del Noroeste”.

En medio de las negociaciones, y más allá de la promesa de una ley correctiva, desde Brasil surgió una nueva amenaza de represalia: se eliminarían las facilidades para financiamiento de importaciones que se habían mantenido para los socios del MERCOSUR luego de arduas negociaciones de abril-junio de 1997 (La Nación 12/09/97). Claramente, la medida suponía un gran golpe a las exportaciones argentinas por parte de su principal mercado exportador. Los ministros brasileños -de relaciones exteriores, Luiz Felipe Lampreia, y de planificación, Antonio Kadir y voceros del ministerio de economía- al ser consultados por esta medida declararon que aun no había ninguna decisión tomada. Sin embargo, ambos ministros reconocieron que el asunto se daría por cerrado con la sanción de una nueva ley, alineándose claramente con la posición de los legisladores brasileños. El gobierno y sus ministros no se embarcaron en urticantes anuncios de represalias dejando a la prensa y al Congreso la tarea de sembrar la incertidumbre mediante esta clase de anuncios y medidas -y con ello favoreciendo el aceleramiento de las negociaciones en Argentina-, reservándose a su vez para ellos un papel neutral.

Dadas las dificultades de obtener el favor de los legisladores para un proyecto de ley alternativo y las nuevas señales enviadas

desde Brasil, Carlos Menem terminó promoviendo un dictamen de la Procuraduría General de la Nación declarando la inconstitucionalidad de la ley. Lo cierto es que dicho recurso no tenía por efecto la derogación de la ley pero se lo ejecutó de todas maneras por un lado, porque sentaba un precedente para un eventual control de constitucionalidad por parte del poder judicial y, por otro lado, porque permitía enviar una señal de buena voluntad a Brasil.

En el marco del World Economic Forum, Menem y Di Tella, anunciaron el fin del conflicto -alegando que por medio de ese dictamen la ley quedaba sin efecto-. El canciller Di Tella, al mismo tiempo que anunciaba el dictamen de la Procuraduría en aras de resaltar la voluntad conciliadora agregó que “El Congreso puede dictar las leyes que se le dé la gana. Pero el tratado del MERCOSUR vale más que esas normas” y que “el nuevo frente de conflicto con el Brasil está liquidado, la cuestión del azúcar está totalmente resuelta por el dictamen de la Procuraduría” (Clarín 11/09/97). En Brasil, la respuesta estuvo a cargo de Lampreia, quien nuevamente, destacando la importancia de defender el MERCOSUR, reprochó al gobierno argentino no haber actuado lo suficiente para evitar la controversia.

Aunque la solución parecía satisfacer a Brasilia, la preocupación se centró en la posibilidad de que el Congreso argentino pudiera actuar discrecionalmente -como lo había hecho aún controlado por el partido oficial-, como un agente de política exterior y comercial.

Finalmente, la cuestión del azúcar pasó a un impasse a partir de los últimos días de 16 septiembre de 1997 . La situación logró

16. Se logró convenir una reunión entre representantes de Argentina y Brasil. De la cita participarían, por la

densidades nº 8 - diciembre 2011

91

El Congreso en la formulación de política exterior: Argentina y Brasil en perspectiva comparada

distenderse con las declaraciones del presidente Cardoso -quien no se había pronunciado hasta el momento sobre el asunto- para quien el problema había sido resuelto: “Aquí parecía que el tema del azúcar iba a ser un obstáculo insuperable, pero ya el presidente Menem informó que según la Procuraduría argentina los tratados internacionales están por encima de una ley interna. De manera que ese problema ya no es un problema. Nada va a impedir la consolidación del MERCOSUR. Aunque haya crisis pequeñas nuestros pueblos saben que debemos estar juntos” (La Nación 13/09/97). Incluso Paulo Bornhausen, el diputado que había promovido el proyecto de ley para prohibir la entrada de trigo argentino adhirió a la salida dada a la controversia resaltando la importancia fundamental del MERCOSUR: “Esos inconvenientes en las asimetrías, como en los autos y bancos, antes hubieran tenido efectos destructivos en la relación bilateral, pero hoy sólo son un ruido.

Para superarlo debemos seguir el camino que marcan Cardoso y Menem de avanzar rápidamente en la profundización del MERCOSUR” (La Nación 13/09/97). Tomamos esto como otro claro ejemplo de coordinación ejecutivo-legislativa en Brasil que no tuvo parangón en el caso argentino.

III.2 Las reverberaciones del

conflicto (1998-2002) La cuestión del azúcar no volvió a ser tema relevante para los medios hasta noviembre de 1998 cuando los legisladores del PFL (Partido del Frente Liberal) pidieron al ejecutivo que le aplique una tasa de 23% a todos los productos importados de la Argentina que contengan azúcar, a modo de represalia por el mismo arancel que la Ley 24.822 de septiembre de 1997 había impuesto al azúcar brasilera (La Nación 19/11/98). Quien encabezó la petición fue nuevamente el diputado Paulo Bornhausen. El origen de la medida brasileña podría encontrarse en dos medidas del gobierno argentino: un acuerdo con México que establece ciertas preferencias comerciales -firmado sin consultar a los demás miembros del MERCOSUR- y la decisión de liberar la importación de carne porcina de EE.UU. Esto motivó a su vez planteos de liberar el comercio de trigo para poder importarlo de EE.UU. y así quitarle mercados a la Argentina.

Bornhausen además instó al gobierno argentino a comprobar la inexistencia de subsidios a la producción de azúcar -de hecho, ya existía para el momento una comisión con dos técnicos de cada país pero que llevaba largo tiempo sin expresar

Argentina, el vicecanciller Andrés Cisneros, el secretario de relaciones económicas internacionales, Jorge Campbell, y el subsecretario de comercio, Alejandro Mayoral. Del lado brasileño asistieron el viceministro de relaciones exteriores, Sebastião do Rego Barros y el subsecretario de integración y comercio exterior, José Botafogo Gonçalves.

La reunión obedecía a una preocupación recíproca: preservar la imagen del MERCOSUR como bloque sólido. Por su parte, la preocupación argentina por concretar la reunión mientras se negociaba con los legisladores la modificación de la ley, surgía del temor que generaba dos amenazas latentes de parte de Brasil: la posible supresión de las ventajas que le había dado al MERCOSUR para ablandar las restricciones a las importaciones -negociadas entre abril y junio- y el proyecto para prohibir las importaciones de trigo argentino. Luego de esta reunión los medios no registraron más reclamos ni del empresariado azucarero ni de los legisladores, posiblemente confiados en que con el curso que había tomado la cuestión les proporcionaba una situación más o menos asegurada. Surgió sin embargo una demanda creciente encabezada por la Unión Industrial Argentina para solucionar las asimetrías económicas y legales entre ambos países a través del funcionamiento de un mecanismo de resolución de controversias, posición no compartida por los representantes de la industria brasilera. El por entonces vicepresidente de la Confederación Nacional de la Industria -central industrial brasilera- señaló que el conflicto desatado es algo natural de todo proceso de integración y le restó importancia.

92

densidades nº 8 - diciembre 2011

Luis Leandro Schenoni y Alejo Martín Ferrandi Aztiria

una conclusión del estudio-. Aquí, mientras los legisladores brasileños continuaron siguiendo el tema de cerca y promoviendo este tipo de iniciativas, el Congreso argentino se mantuvo inactivo.

En la XV Cumbre del MERCOSUR de 1998 los cancilleres de ambos países firmaron un acta para crear un consejo que lograra cuantificar antes de abril de 1999 las distorsiones que introducía el programa brasileño al mercado azucarero. Para esa fecha, el consejo debería consensuar un cronograma de adecuación arancelaria, cuya meta sería enero del 2001. Ante el arreglo, Jorge Zorreguieta en representación del CAA, planteó su desconfianza a las soluciones rápidas y que el gobierno desconocía las características del problema.

El Ejecutivo argentino consideraba que las distorsiones que provoca Proalcohol no eran tan importantes como aseguraba el sector privado. Aun se barajaba, como el año anterior, la posibilidad de recurrir a la Corte Suprema en aras de obtener el reconocimiento de inconstitucionalidad de la ley de septiembre de 1997. Finalmente, la situación se descomprimió luego del 10 de diciembre 1998 cuando Argentina se comprometió a bajar en un 10% el arancel que se aplica al azúcar brasilera con lo cual directamente se desconocía la ley sancionada por el Congreso (La Nación 11/12/98).

No hubo reacción alguna por parte de los legisladores17.

En agosto de 2000, durante el gobierno

de De la Rúa, recrudecería nuevamente el conflicto a partir de la sanción, por parte del Congreso argentino, de una ley que prorrogaba por tiempo indefinido la ley de septiembre de 1997. Otra vez, inmediatamente el Presidente vetó la ley en aras de no complicar las relaciones bilaterales (La Nación 30/08/00). Se argumentó que el veto iba dirigido a evitar represalias del Congreso brasilero que trabasen productos azucarados o trigo argentinos. El objetivo era evitar el arancel por tiempo indefinido y dejar abierta la puerta para la negociación.

A cambio, el gobierno ofrecía mantener por tres años los aranceles actuales. Sin embargo, los legisladores de las provincias del norte exigieron cinco años de protección. La Multisectorial del Azúcar, que agrupa a empresarios, trabajadores y partidos políticos de las provincias productoras del NOA (Tucumán, Salta y Jujuy), amenazaron con el bloqueo de rutas y aeropuertos de la región si se consumaba el veto presidencial.

En Brasil la noticia causó gran malestar pues se esperaba que, conforme a lo acordado en 1994, para 2001 se levantaran todas la barreras. El embajador José Botafogo Gonçalves anunció que Brasil no permanecería impávido ante la medida, dando a entender que habría represalias de parte del Congreso brasileño. En septiembre, el gobierno optó por una salida intermedia que podía traer conflictos con Brasil sin solucionar el conflicto con los legisla-

17. En abril de 1999 se desató un conflicto entre el gobierno nacional, por un lado, y los privados y gobiernos provinciales por otro lado (La Nación 21/04/99). Desde el gobierno, el secretario de Industria, Comercio y Minería, Alieto Guadagni, argumentó que lo acordado con Brasil en diciembre de 1998 -reducir un 10% el arancel que gravaba la importación de azúcar de Brasil- era de una jerarquía superior a las leyes, según establece la Constitución, por lo cual estaba fuera de discusión. La decisión generó gran revuelo entre los legisladores, autoridades locales y el sector privado de las provincias azucareras quienes esgrimieron que ese acuerdo significaba desconocer la ley sancionada en septiembre de 1997 por lo que hicieron una exhortación al Poder Ejecutivo a que dé marcha atrás con la medida quien no obstante se mantuvo en su postura. El episodio se diluyó rápidamente sin llegar a mayores.

densidades nº 8 - diciembre 2011

93

El Congreso en la formulación de política exterior: Argentina y Brasil en perspectiva comparada

dores y productores: por medio de una resolución del ministerio de economía (743) se prorrogó por cinco años -hasta 31/12/05- la vigencia del decreto presidencial 797/92 que, desde 1992 -y que vencía este año-, protegía a la industria azucarera nacional (La Nación 04/09/00).

La decisión del gobierno fue rechazada por los trabajadores azucareros locales no así por el sector empresarial. Ocurría que la Resolución 743 le dejaba al Gobierno cinco años para negociar un régimen de adecuación del azúcar al libre comercio en el MERCOSUR pero para los azucareros eso no alcanzaba pues desconfiaban de la durabilidad de una mera resolución, en comparación con la de una ley. En medio de la indefinición de la cuestión, el embajador brasilero ante el MERCOSUR Botafogo Gonçalves anunció que si bien su gobierno se hallaba gustoso del veto de la ley y su reemplazo por una resolución -pues es más simple de derogar-, aun se mantenía un arancel del orden del 20% el cual era inaceptable y que, de no hallarse una solución pronta y satisfactoria, esto es, una propuesta del gobierno argentino que incluya al azúcar dentro de las reglas del MERCOSUR, se procedería a otras medidas.

Así, volvió a aparecer en el Congreso brasilero un proyecto de ley que prohíba la importación desde la Argentina de productos azucarados (La Nación 06/09/00). Se procedió a buscar una salida concertada con el gobierno del país vecino. Así, para mediados de septiembre se decidió formar una comisión parlamentaria especial integrada por legisladores de las provincias azucareras y sus pares brasileros para analizar el tema y buscar una fórmula de consenso (Clarín 13/09/00).

El conflicto se reactualiza en noviembre

94

de 2002 momento en que los legisladores de las provincias del norte logran la sanción de una Ley (25.715) por la que buscaban lo mismo que se había intentado en agosto de 2000 (prorrogar la protección arancelaria dada al azúcar hasta tanto se cumpliesen las condiciones siempre esgrimidas). Este intento se topo nuevamente con la oposición del ejecutivo nacional (Eduardo Duhalde) quien la vetó el 6/1/2003 lo que motivó diversas reacciones de rechazo y críticas hacia Duhalde desde el oficialismo y la oposición en esta provincia, al que acusaron de falta de interés por los intereses del Noroeste y de tomar decisiones sin consultar a los gobernadores, al tiempo que exigieron se les diera mayor participación a los gobernadores. El Senador por Salta, Ricardo Gómez Diez, expresó que la situación era “una muestra más del espíritu centralista con el que se administra el país. Los políticos bonaerenses que no ven más allá de la pampa húmeda y que no saben que existen economías regionales de las cuales viven miles de personas, como es el caso del azúcar, un producto que es objeto de dumping y de subsidios por otros países, lo que exige que se protejan los puestos de trabajo” (La Nación 17/01/03).

Sin embargo, como en las anteriores oportunidades, el Congreso insistió prácticamente por unanimidad el 13 de diciembre el proyecto de ley que fija en un 20 por ciento el arancel a la importación de azúcar hasta el 2005, tal como reclaman los productores de las provincias del norte. La presión de los productores azucareros se debió al temor de que el Poder Ejecutivo desconociera la resolución ministerial 743 de septiembre de 2000 y acordara unilateralmente una rebaja con los socios del MERCOSUR, razón por la cual se promovió la sanción de la ley.

Durante este período puede verse densidades nº 8 - diciembre 2011

Luis Leandro Schenoni y Alejo Martín Ferrandi Aztiria

reproducida una y otra vez la misma pauta de conducta: un Congreso argentino no necesariamente receptivo de la demanda sectorial azucarera pero notablemente sensible a las protestas, que se enfrenta a un Presidente hostil aún cuando acaba por imponerse.

III.3 El Congreso brasileño en el conflicto del trigo (2001-2003) Cuando el conflicto por los subsidios y aranceles al azúcar alcanzó finalmente un punto muerto, una de sus derivaciones que no estaba sustentada en ninguna movilización de demandas populares cobraría vida a partir del hálito del Congreso brasileño: el conflicto del trigo.

Como hemos visto, en otras oportunidades, el trigo ya había sido objeto de roces entre ambos países. Brasil importaba más de la mitad de su consumo de trigo de la Argentina y más de la mitad de las exportaciones de trigo argentino iban dirigidas a Brasil. Gracias a los derechos establecidos por el arancel externo común (AEC), los productores argentinos se habían beneficiado notablemente al convertirse el MERCOSUR en un mercado preferencial donde no enfrentaban ninguna competencia. Esta situación generó reclamos de varios grupos de interés brasileños en pos de la reducción unilateral del AEC al trigo para abaratar costos de producción de sus derivados -fundamentalmente Asociación Brasileña de Importadores de Trigo y entidades de la industria molinera y harinera-.

Así las cosas, el Congreso y empresariado brasilero se valieron siempre de las exportaciones argentinas de trigo como una moneda de cambio en los litigios comerciales, recurriendo a los ministros para que aprueben alguna represalia -otro ejemplo claro de coordinación que contras-

densidades nº 8 - diciembre 2011

ta con el caso argentino-.

En julio de 2001, luego de que el Ministerio de Economía argentino emitiera la resolución 258/01 que facilitaba el ingreso de bienes de informática y telecomunicaciones con un impuesto menor perjudicando de esta manera a Brasil, el Ministerio de Agricultura de Brasil intentó lanzar como respuesta otra resolución por la que se reducía el AEC de importación del trigo canadiense y norteamericano para quitarle mercado al trigo argentino en Brasil (Clarín 10/07/01).

En septiembre (La Nación 18/09/01) el gobierno de Brasil modificó unilateralmente sus estándares de calidad afectando las exportaciones argentinas de trigo, motivando una intensa movilización del gobierno y exportadores locales. En enero de 2002, ante las incertidumbres sobre el mercado cambiario post crisis 2001 los productores argentinos interrumpieron la exportación de trigo lo cual dio nuevamente motivos al empresariado para reclamar la baja del AEC del trigo, reclamo que no fue atendido por el gobierno (La Nación 25/01/02). Sin embargo, a fines de 2002, el gobierno de Cardoso decidió -dentro de lo permitido bajo la normativa del MERCOSURreducir levemente el AEC a la importación de arroz y trigo extra zona, generando un esperable malestar entre funcionarios y empresarios argentinos (Clarín 18/12/02).

Recapitulando, el 6 de enero de 2003, en un gesto por avanzar en las negociaciones comerciales, el presidente Duhalde vetó el ya mencionado proyecto de Ley 25.715 sobre el azúcar -sancionado en noviembre de 2002-. Sin embargo, el 13 de marzo, luego de su aprobación en el Senado, la Cámara de Diputados volvió a pronunciarse a favor de la redacción original imponiendo su promulgación.

95

El Congreso en la formulación de política exterior: Argentina y Brasil en perspectiva comparada

Inmediatamente los legisladores brasile18 ños repudiaron públicamente la medida .

En el Congreso comenzaron a circular dos proyectos con una intencionalidad claramente política. Por un lado, uno que proponía se le aplicara un arancel de entre el 10% y el 20% a todos los productos argentinos con azúcar que ingresaren en Brasil (454/03). Sin embargo, lo verdaderamente alarmante fue un segundo proyecto (448/03) por el que Brasil abandonaba la aplicación del AEC al trigo importado desde extra zona. Al llevar a 0% ese arancel el trigo argentino tendría que competir de igual a igual contra el trigo canadiense y norteamericano (La Nación 28/3/03).

La intencionalidad de represalia que entrañaba la medida fue manifestada por quien era en aquel entonces presidente de la Comisión de Agricultura de la Cámara de Diputados, Waldemir Moka (PMDB): “Esas van a ser las respuestas del Congreso brasileño al Congreso argentino y su posición en relación con el azúcar. Todos los legisladores están de acuerdo con que alguna medida tiene que ser tomada ”.

Detrás de la formulación de ambos proyectos estuvo el diputado federal Antônio Carlos Mendes Thame (PSDBSão Paulo) quien encabezaba a la bancada descontenta del Congreso, a su vez, la institución que más se movilizó en repudio de la ley sancionada en Argentina. En sus declaraciones el legislador se esmeró en recalcar que su objetivo no era desatar una guerra comercial con Argentina aunque sí pretendía demostrar que ante acciones

unilaterales del Congreso vecino que cuestionasen los principios del MERCOSUR, el Congreso brasileño retaliaría. Él mismo dijo: “el proyecto de eliminar el AEC para el trigo es una carta en la manga, para el caso de que no sea suficientemente convincente el proyecto contra los pr oductos dulces argentinos” y condenó la actitud de los legisladores argentinos por “haber sucumbido a las presiones del lobby del azúcar” (La Nación 28/03/03) en un momento que demandaba la unidad de ambos países para enfrentar las políticas proteccionistas de Estados Unidos y la Unión Europea. Los legisladores encabezados por Thame instaron al Presidente a dar su visto bueno a los proyectos aunque también se apresuraron a resaltar su autonomía última frente a las preferencias del Ejecutivo.

Dentro del gobierno brasileño, las reacciones fueron diversas. Desde el área del ministerio de relaciones exteriores, el viceministro Samuel Pinheiro Guimarães se apresuró a anunciar que el gobierno de Brasil no sacrificaría el MERCOSUR embarcándose en una guerra de represalias, resaltando la necesidad de una salida negociada, a lo que Thame respondió que “quien decide si la ley se aprueba o no va a ser el Congreso. El resto es puro teatro” (La Nación 28/03/03).

Una reacción particularmente interesante fue la del Ministro de Agricultura Roberto Rodrigues quien -como lo haría luego el mismo Thame- llegó a acusar de connivencia al Presidente Duhalde pues a su

18. La reacción en Brasil no se hizo esperar. Inmediatamente de conocido la ratificación de la ley, la Confederación Nacional Agropecuaria de Brasil anunció que promovería ante el gobierno el reclamo ante la OMC para denunciar la conducta argentina. La primera reacción del gobierno fue de parte del ministro de agricultura Roberto Rodrigues quien cuestionó la unilateralidad de la medida que significaba un perjuicio para el comercio del Brasil y una señal de falta de compromiso de parte de la Argentina en momentos en que se buscaba reflotar al MERCOSUR (La Nación 19/03/03).

96

densidades nº 8 - diciembre 2011

Luis Leandro Schenoni y Alejo Martín Ferrandi Aztiria

entender, si bien en su momento vetó la ley, la insistencia del Congreso por unanimidad sólo era políticamente factible con el visto bueno del Presidente. Rodrigues criticó fuertemente la actitud del Congreso porque la medida suponía desconocer los acuerdos entre ambos gobiernos y la posibilidad alcanzar una salida negociada.

El ministro de agricultura -a su vez empresario agrícola y presidente de la Sociedad Rural Brasilera- se reunió con la Comisión de Agricultura de la Cámara de Diputados para concertar una respuesta coordinada con el Poder Legislativo: “Les voy a proponer que no nos quedemos quietos con este asunto. Necesitamos tomar una acción semejante.

Si hicieron algo equivocado, vamos a responder, vamos a crear tarifas contra el trigo argentino.”

(La Nación 08/04/03).

Lo curioso es que en este contexto, las organizaciones representativas del agro argentino o exportadores de productos agropecuarios no efectuaron ninguna denuncia o comunicado presentando la postura de las mismas ante la eventual sanción de una ley que perjudicase sus posibilidades de colocar sus productos en el mercado vecino. Más aún, el gobierno argentino no hizo grandes críticas al accionar del congreso luego de la ratificación de la ley. El Secretario de Industria, Dante Sica, si expresó que las trabas a los productos del Brasil significan una afrenta al MERCOSUR que debía evitarse. Para principios de abril de 2003, luego de una reunión entre Sica y el Viceministro de Desarrollo brasilero, Márcio Forte, se terminó acordando dejar la resolución del conflicto en manos de los privados (La Nación 10/04/03). El Congreso argentino no se pronunció respecto de este tema y por lo tanto, Brasil se quedó fácilmente con la última palabra. densidades nº 8 - diciembre 2011

IV. Conclusiones En este artículo hemos intentado argumentar que la mayor relevancia del Poder Legislativo brasileño en la formulación de política exterior y comercial hace de Brasil un socio más estable y creíble que la Argentina y le otorga a su vez ventajas estratégicas tanto en el momento concreto de negociar los acuerdos como en los conflictos de mayor plazo antes tratados.

En lo que respecta al carácter de la participación de los Congresos argentino y brasileño en la formulación de estas políticas, encontramos dos diferencias fundamentales: La primera se refiere a la actividad o reactividad de sus iniciativas. En su rol de representantes y defensores de intereses sectoriales, los legisladores argentinos parecieran actuar no de manera constante sino con picos de mayor involucramiento que obedecen en general a motivaciones más circunstanciales como el estallido de protestas, la cercanía de elecciones legislativas, la negociación de agendas paralelas con el Presidente, etc. Es decir, reactivamente. Sin pretender eximir al legislador brasilero de la utilización de estas estrategias, la evidencia sugiere que éste cumple la función de receptar y defender demandas con mayor continuidad: más activamente.

Como hemos demostrado en estos estudios de caso, cada vez que la Argentina tomó una medida lesiva de los intereses de algún sector estratégico, el Congreso brasileño respondió a través de algún tipo de tratamiento legislativo del asunto.

Asimismo, los asuntos de la agenda comercial fueron temas de constante debate en el Congreso de Brasil durante el período relevado (1997-2003) mientras que en el

97

El Congreso en la formulación de política exterior: Argentina y Brasil en perspectiva comparada

argentino se registran notables ausencias -siendo la más sonante aquella que se 19 produce tras la‘ley del trigo’- .

La segunda diferencia que encontramos se refiere a la lógica de coordinación o imposición que caracteriza a la relación 20 Ejecutivo-Legislativo . En muchos de los conflictos que hemos mencionado el Congreso argentino pareciera mantener una relación de conflicto más que de coordinación con el Presidente -aun cuando el oficialismo tuvo mayorías en amabas cámaras-. La gran mayoría de las veces el Ejecutivo actuó desautorizando a los legisladores, acusándolos de inmiscuirse en esferas que no son de su competencia, e intentando una subordinación del Congreso. En el caso de Brasil ambos poderes actúan aparentemente, al menos en el campo de la política exterior, de forma coordinada, reservándose márgenes de acción sin competir por sobrepasarse mutuamente. Así, sucede frecuentemente que los legisladores brasileños asumen el papel de defensores de determinados

intereses sectoriales mientras que el Presidente ejecuta el papel de conciliador o bien se mantiene al margen. De esta forma, el Congreso brasileño pareciera en muchos de los episodios analizados asumir el costo político que implica la defensa de ciertos sectores en un proceso de integración, aliviando la posición negociadora del Presidente sin ceder frente a la Argentina.

En cambio, el acentuado presidencialismo argentino provocó que la única vez que fue utilizada esta estrategia por la presidencia de Duhalde, el Congreso no haya sido considerado seriamente como un actor autónomo21.

En lo que respecta a las consecuencias de la participación del Congreso, podríamos decir que, hemos encontrado alguna evidencia respecto de los mayores niveles de estabilidad y credibilidad que ésta podría acarrear. Más evidente ha sido cómo Brasil presentó sistemáticamente una posición más cohesiva y firme frente a la Argentina, derivando ventajas sustanciales para los grupos de interés que encontraron un

19. La discontinuidad en el accionar del Congreso argentino, en contraste con su fuerte involucramiento en los momentos álgidos, así como el carácter subordinado o conflictivo en su relación con el Presidente parecen encontrar una explicación más acabada en la siguiente reflexión de Ana María Mustapic (2002: 47): “Encontramos que la relación ejecutivo-legislativo cambia continuamente (…) mientras que los legisladores son fieles al Presidente porque es su líder partidario, no pueden evitar representar los intereses y preferencias de su propio electorado. En este sentido, el caso argentino está a medio camino entre el estilo europeo del ‘gobierno de partido’ y el ‘gobierno de partido condicional’ de los Estados Unidos, descrito por Cox y McCubbins”. La reactividad como patrón de conducta del Congreso afecta notablemente su capacidad de influir en la formulación de política exterior. Por ejemplo, uno de los mecanismos principales a través del cual el Poder Legislativo ejerce presión sobre el Presidente es la reacción anticipada, haciendo conocer su posición durante las negociaciones en virtud de su capacidad de afectar y en última instancia vetar la implementación de las políticas acordadas (Martin, 2000); este tipo de estrategias no pueden desarrollarse en un Congreso reactivo.

20. A diferencia de lo que era nuestra hipótesis inicial no podemos concluir que el Congreso brasileño sea más autónomo que el argentino respecto del Presidente. Sin embargo, percibimos que en el caso de la Argentina su relación tiende a ser de subordinación o conflicto, mientras que en Brasil se acerca más a un ideal de coordinación.

21. Helen Milner (1997) comprueba que los gobiernos divididos y los poderes legislativos más ofensivos -hawkishtienden a ser menos propensos a la cooperación y ésta, de producirse, tiende a ser más favorable a los intereses del legislador medio. Esta afirmación -que puede ser estadísticamente cierta para los sistemas parlamentarios europeosparece contradecir la evidencia presentada en estos dos casos, en los cuales el oficialismo puede adoptar una pauta no cooperativa -como sucede con los senadores del PJ en 1997- o bien el Presidente puede promover una estrategia no cooperativa conjunta -como sucedió durante la presidencia de Duhalde con proyecto de Ley 25.715 y más cooperativamente en Brasil-.

98

densidades nº 8 - diciembre 2011

Luis Leandro Schenoni y Alejo Martín Ferrandi Aztiria

representante activo en el Congreso (Putnam, 1988). En el caso argentino es cierto que el Congreso impuso fuertes límites a los negociadores en el tema azucarero, pero su actividad se remitió exclusivamente a un control de daños frente a potenciales perjuicios políticos que podrían derivarse de un abandono de estos intereses. Como hemos visto, el Congreso brasileño no sólo fue capaz de defender al sector frente a la medida argentina, sino que incluso fue capaz de retaliar con medidas que involucraban a otro sector.

Definitivamente este trabajo no es original en identificar las ventajas estratégicas que pueden derivarse de la participación del Congreso. Otros estudios abocados a negociaciones en el marco del MERCOSUR ya lo habían notado con claridad. Un claro ejemplo es el análisis que Oliveira & Onuki (2007: 13-14) hacen del Mecanismo de Adaptación Competitiva 22 (MAC) , en la que la Presidencia e Itamaraty tuvieron la iniciativa de otorgar ciertas concesiones a algunos intereses sectoriales argentinos. Una vez firmado el tratado, la Confederación Nacional de la Industria y la Federación de las Industrias del Estado de San Pablo se movilizaron para impedir la implementación del MAC, logrando que la prensa apoyara estas demandas y que las mismas repercutieran en el Congreso. “A fin de cuentas el instrumento [por el MAC] no fue reglamentado. Pero tuvo un papel político en la medida en que el gobierno argentino rindió cuentas a su constituency y el gobierno brasileño hizo un gesto de concesión a su principal socio comercial del MERCOSUR”

(Oliveira & Onuki, 2007: 13).

Como puede derivarse de este y otros trabajos, en el caso de Brasil, el Congreso se presenta como un actor cada vez más relevante en la formulación de política exterior y comercial, mientras que en la Argentina no existe aún un debate al respecto. El objeto de este artículo es por lo tanto dual, intentando promocionar el estudio del Congreso como agente en la formulación de política exterior argentina y remarcando las ventajas de una política exterior más democrática. Dejamos asimismo algunas preguntas abiertas para futuros trabajos de investigación al respecto, entre ellas ¿Cómo se puede lograr un mayor empoderamiento del Congreso en materia de formulación de política exterior y comercial? Y, mientras tanto, ¿Cómo está afectando este déficit democrático la posición de Argentina frente al mundo?

El empoderamiento del Congreso como formulador de política exterior puede darse a nuestro entender a través de la generación de instituciones y prácticas tendientes a receptar las demandas de la sociedad de forma más activa. El acceso al Congreso de grupos de interés domésticos puede medirse de distintas formas, sea a través de las contribuciones de campaña a los legisladores, el desarrollo de la práctica del lobby o la propia participación empresaria en las bancadas, y aunque no existen trabajos comparados que traten los casos de Argentina y Brasil en esta materia, sabemos que al menos en los dos últimos puntos, el acceso y la influencia del empresariado

22. El acuerdo preveía la imposición de aranceles al comercio de productos que afectaran áreas especialmente sensibles a la competencia intra zona, previendo cooperación bilateral científico-tecnológica y en capacitación. En principio la Argentina conseguía preservar por esta vía a los productores de electrodomésticos, textiles, calzados y juguetes. Por su parte, Brasil buscaba protegerse de la importación de arroz, harinas y vinos argentinos.

densidades nº 8 - diciembre 2011

99

El Congreso en la formulación de política exterior: Argentina y Brasil en perspectiva comparada

nacional en el Congreso es mucho más notable en Brasil (Diniz & Boschi, 2000)23.

Es cierto que los grupos de interés enfrentan un dilema. Por un lado se beneficiarían de tener una segunda instancia en el caso de no poder introducir sus demandas en el Ejecutivo, pero al favorecer un Congreso fuerte también corren el riesgo de una parálisis decisoria o una mayor lentitud en el proceso decisorio. En última instancia, el hecho de que el empresariado decida empoderar al Congreso hasta convertirlo en un potencial agente de veto, implica una preferencia por el status quo en materia de política económica y por lo tanto, de la consolidación de un modelo de desarrollo inclusivo.

Asimismo, un empoderamiento del Congreso por esta vía y su actuación activa como jugador de veto (Tsevelis, 2002) obligaría al Presidente a desarrollar prácticas de coordinación que eviten la parálisis decisoria.

Por último, debemos destacar que tal como hemos comprobado para los casos revisados en este artículo, es muy probable que la ausencia de un Congreso activo en la formulación de política exterior esté perjudicando sistemáticamente la capacidad negociadora de la Argentina, no sólo frente a Brasil, sino frente al mundo. La sola posibilidad de que esta última afirmación sea posible, debería llamar la atención de

políticos, diplomáticos y académicos, y servir de puntapié para un profundo debate.

Bibliografía Alexandre, C. V. M. (2006). O Congresso Brasileiro e a Política Externa (1985-2005). Rio de Janeiro. Dissertação pelo Programa de PósGraduação em Relações Internacionais da PUC-Rio. Bonvecchi, A. (2002). “Estrategia de supervivencia y tácticas de disuasión”, en Novaro, M. (comp.): El derrumbe politico en el ocaso de la convertibilidad. Norma, Buenos Aires, pp.

109-192.

Calvo, E. (2007). “The Responsive Legislature: Public Opinion and Law Making in a Highly Disciplined Legislature”, en British Journal of Political Science No 37, pp. 263-280.

Cesar, S. (2002). Congresso Nacional e a Política Externa Brasileira. Brasília. Dissertação (Mestrado em Relações Internacionais).

Departamento de Relações Internacionais, UnB. Diniz, E. & Boschi, R. (2000). “Globalização, herança corporativa e a representação dos intereses empresariais: novas configurações no cenário pós-reformas”, en Boschi, R. et al.: Elites políticas e econômicas no Brasil contemporâneo: a desconstrução da ordem corporativa e o papel do Legislativo no cenário pós-reformas. São Paulo, Fundação Konrad Adenauer, pp. 15-87.

23. El lobbismo en Brasil se fue haciendo presente en trabajos de comisión y audiencias públicas, ya fuera a partir de una representación individual de la empresa por medio de consultores o a través de una representación colectiva del sector. La utilización de estas estrategias fue notoria en coyunturas críticas como la elaboración (1988) y revisión (1993, 1995-96) de la Constitución, el debate de la Lei de modernização dos Portos, y la Lei de Patentes. El debate sobre la cuestión del monopolio del petróleo, que incluyó el lobby de empresas extranjeras, grupos de presión nacionales como la Federacão Única dos Petroleiros (FUP) y la FIESP, y la apelación a manifestaciones públicas, es una muestra clara de las dimensiones que esta práctica adquirió en dicho contexto. Asimismo, la participación de empresarios en la Cámara dos Deputados se mantuvo tan alta como en los años del gobierno autoritario. Eli Diniz y Renato Boschi (2000: 50) analizan comparativamente los períodos 1967-1987 y 1987-1999, llegando a la conclusión de que la representación empresaria (políticos que son considerados empresarios) abarca un 25,6% de la cámara en el primer período y un 28,9% en el segundo.

100

densidades nº 8 - diciembre 2011

Luis Leandro Schenoni y Alejo Martín Ferrandi Aztiria

Jáuregui, L. (2003). “La Constitución Nacional y la participación del Poder Legislativo en la formulación de la Política Exterior Argentina”, trabajo presentado para el concurso El Poder Legislativo en la Constitución Nacional, Honorable Cámara de Senadores de la Nación.

Lima, M. R. S. & Santos, F. (1998). “Brazilian Congress and Foreign Trade Policy”, presentación en el XXI Congreso de la Latin American Studies Association (LASA), Chicago, Estados Unidos, 24-26 de septiembre.

Reeditado en portugués: Lima, M. R. S. & Santos, F. (2001) “O Congreso e a Política de Comercio Exterior”, en Lua Nova, No. 52, pp.

121-149.

Limongi, F. (2006). “Presidencialismo, coalizão partidaria e proceso decisório”, en Novos Estudios, No. 76, pp. 17-41.

Llanos, M. (2002) “El Bicameralismo en América Latina”, en Arbeitspapiere, No. 5, IIK Hamburg.

Mainwaring, S. (1997). “Multipartism, Robust Federalism and Presidentialism in Brazil”, en Mainwaring, S. & Shugart, M. (eds.): Presidentialism and Democracy in Latin America.

Cambridge: Cambridge University Press.

Mansfield, E. & Busch, M. (1995). “The Political Economy of Nontariff Barriers: A Cross-National Analysis”, en International Organization, No. 49, pp. 723-749.

Martin, L. (2000). Democratic Commitments: Legislatures and International Cooperation.

Princeton, Princeton University Press.

Milner, H. (1997). Interests, Institutions and Information. Princeton, Princeton University Press.

Mustapic, A. M. (2002). “Oscillating Relations: President and Congress in Argentina”, en Morguenstern, S & Nasif, B. (eds.): Legislative Politics in Latin America.

Cambridge, Cambridge University Press, pp.

23-47.

Neves, J. (2007) “O papel do Legislativo nas Negociações do MERCOSUL e da ALCA”, en Contexto Internacional, Vol.25, No.1, pp. 103-138.

densidades nº 8 - diciembre 2011

Oliveira, A. J. & Onuki, J. (2007) “Grupos de interesses e a Política Comercial Brasileira: A Atuação na Arena Legislativa”, en Papéis Legislativos, No. 8. Disponible en: http:// www.opsa.com.br/images/pdf/papeis/12_pa peislegislativos_PL_n_8_dez_2007.pdf Paikin, D. (2003). “El rol del Congreso Argentino en la construcción del MERCOSUR: perspectivas y funciones de una institución relegada”, en Documentos de Jóvenes Investigadores, Nº 5, Instituto de Investigaciones Gino Germani, Facultad de Ciencias Sociales, UBA. Palermo, V. (2000). “¿Cómo se gobierna Brasil? El debate brasileño sobre instituciones políticas y gestión de gobierno”, en Desarrollo Económico, Vol. 40, No. 159, pp. 493-517.

Putnam, R. (1988). “Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of Two-Level Games”, en International Organization, Vol. 42, No. 3, pp. 427-460.

Rogowski, R. (1987) “Trade and Variety of Democratic Institutions”, en International Organization, No. 41, pp. 203-224.

Saiegh, S. (2009) “Ruling by Statute: Evaluating Chief Executives’ Legislative Success Rates” en Journal of Politics, Vol. 71, No.4, pp. 1342-1356.

Sartori, G. (1996). Engenharia constitucional: como mudam as constituições. Brasília, Editora Universidade de Brasília.

Tsebelis, G. (2002). Veto Players. How Political Institutions Work. Princeton, Princeton University Press.

Archivos de diarios on line La Nación, disponible en: http://buscar. lanacion.com.ar/ Clarín, disponible en: http://buscador. clarin.com Folha de São Paulo, disponible en: http:// search.folha.com.br O Globo, disponible en: http://busca. globo.com

101

espacios

Iniciativa Niñ@Sur El objeto de la sección espacios es reseñar ámbitos institucionales regionales de trabajo en el marco del proceso de integración suramericano. En esta ocasión dedicamos este espacio a una iniciativa surgida de la Reunión de Altas Autoridades de Derechos Humanos y Cancillerías del MERCOSUR (RAADDHH) dedicada a la promoción y protección de los Derechos de niñas, niños y adolescentes en la región: la Iniciativa Niñ@Sur. El Consejo del Mercado Común del MERCOSUR (CMC) creó a través de la Decisión N°40 del 16 de diciembre de 2004 -firmada en Belo Horizonte, Brasil- la RAADDHH, remplazando de este modo al Grupo Ad-Hoc sobre Derechos Humanos establecido recién en 1999.

Reconociendo de este modo la necesidad de otorgarle a la temática de la promoción y protección de los Derechos Humanos un mayor espacio institucional -jerarquizando y fortaleciendo su ámbito de trabajo- y su rol esencial como pilar en la construcción del proceso de integración regional suramericano. En la certeza de que no hay integración posible ni deseable sin un compromiso real con la implementación de políticas de protección y promoción de

Derechos Humanos articuladas en los cuatro niveles de gobierno: local, provincial o estadual, nacional y regional.

Cómo establece en sus considerandos la Decisión N40/04: “la protección y la promoción de los derechos de los ciudadanos de los Estados Partes del MERCOSUR y de los Estados Asociados son objetivos esenciales del proceso de integración de América del Sur ”.

E n l a p r i m e r a Re u n i ó n d e l a RAADDHH, celebrada en Asunción del Paraguay en mayo del año 2005, se elaboró el Protocolo de Asunción sobre Compromiso y Protección de los Derechos Humanos del MERCOSUR y Estados Asociados, (aprobado por Decisión del CMC N°17 del 2005). El Protocolo reconoce: “La universalidad, la indivisibilidad, la interdependencia e interrelación de todos los derechos humanos, sean derechos económicos, sociales, culturales, civiles o políticos ”. Su artículo N°1 proclama que: “La plena vigencia de las instituciones democráticas y el respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales son condiciones esenciales para la vigencia y evolución del proceso de integración entre las Partes”. Asimismo su artículo N°3 establece: “El presente Protocolo se aplicará en caso de que se registren graves y sistemáticas violaciones de los derechos humanos y libertades fundamentales en una de las Partes en

densidades agradece especialmente a Victoria Martínez y Alejandra Del Grosso de la Secretaría de Derechos Humanos de la Nación Argentina por el aporte brindado para la elaboración de esta reseña. densidades nº 8 - diciembre 2011

103

Iniciativa Niñ@Sur

situaciones de crisis institucional o durante la vigencia de estados de excepción previstos en los ordenamientos constitucionales respectivos. A tal efecto las demás Partes promoverán las consultas pertinentes entre sí y con la Parte afectada ”. Este instr umento regional tiene como antecedentes a la Declaración Presidencial de las Leñas sobre compromiso democrático en el MERCOSUR del 27 de junio de 1992 y al Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrático en el MERCOSUR, la República de Bolivia y la República de Chile del 24 de julio de 1998, e implica una superación de aquellos, dando cuenta de un marco político regional que se ha modificado y donde se ha roto definitivamente el consenso sobre un integración dirigida solo a la liberalización comercial, y que en lo nacional supera la simple visión procedimental de la democracia política, y recupera el concepto de una democracia integral donde la promoción y protección de los Derechos Humanos pasan a ser el eje articulador y transversal de toda la política pública.

En aquella misma reunión la RAADDHH establece como prioridad la promoción y protección de los Derechos de niñas, niños y adolescentes, aprobando por unanimidad la propuesta para la implementación de la Iniciativa Niñ@Sur para la promoción y protección de los derechos de la infancia y adolescencia, presentada por la delegación anfitriona de Paraguay. Tal es así la prioridad otorgada que la Decisión N°1 de la RAADDHH -aprobada en el transcurso de su cuarta reunión celebrada en Buenos Aires en junio de 2006- se refiere a una iniciativa de Niñ@Sur de

Recomendaciones sobre derechos y asistencia a las niñas, niños y adolescentes víctimas de trata, 1 tráfico, explotación sexual y/o venta .

Recomendaciones dirigidas a establecer procedimientos de intervención comunes para actuar frente a estos flagelos.

En las primeras reuniones de la RAADDHH se irán constituyendo una serie de grupos de trabajo enfocados a temáticas especificas en el marco de la promoción y protección de los Derechos Humanos: elaboración de indicadores en derechos económicos, sociales y culturales; personas con discapacidad; diversidad sexual, identidad y genero; discriminación, racismo y xenofobia; derechos de la mujer; adultos mayores; educación en cultura en Derechos Humanos; políticas de memoria, verdad y justicia; prevención y combate a la trata de persona; tortura, tratos o penas crueles, inhumanas o degradantes, y migrantes y refugiados, en los que participarán con un alto grado de compromiso cada uno de los representantes de las áreas gubernamentales de Derechos Humanos, así como organizaciones no gubernamentales, de todos los países del MERCOSUR: miembros, en proceso de adhesión y asociados (es decir toda América del Sur, con la excepción de Guayana y Suriname). Estr uctura participativa que se replica en la Iniciativa Niñ@Sur. La Iniciativa Niñ@Sur para la Promoción y Protección de los Derechos de los Niños, Niñas y Adolescentes, tiene como objetivo general promover la articulación de los esfuerzos nacionales orientados al cumplimiento de la Convención sobre los Derechos del Niño y

1. Accesible en: http://niniosur.com/pdf/recomendaciones.pdf

104

densidades nº 8 - diciembre 2011

espacios

otros instrumentos regionales y universales -con la consecuente adecuación de las normativas nacionales a los compromisos emanados de estos instrumentos- y fortalecer las políticas de promoción y protección de los Derechos Humanos en cada Estado miembro o asociado al MERCOSUR, con el foco en la protección integral de la infancia.

Explícitamente la RAADDHH estableció los siguientes cursos de acción en el marco de la Iniciativa Niñ@Sur: Promover el diálogo y la cooperación para el intercambio de experiencias entre los Estados del MERCOSUR y Estados Asociados para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio en beneficio de la infancia y adolescencia de la región; Impulsar y apoyar el estudio de un eventual Protocolo a la Convención de los Derechos del Niño de las Naciones Unidas consagrando el Sistema de Comunicaciones Individuales para el caso de contravención a los derechos incluidos en la citada Convención; Promover la educación en Derechos Humanos en los Estados miembros del MERCOSUR y Estados Asociados con el fin de contribuir en la construcción y consolidación de sociedades democráticas y pluralistas, que garantice una subsistencia digna y favorezca la comprensión, la tolerancia y la amistad entre todas las Naciones y todos los grupos raciales, étnicos y religiosos, para promover la cultura de paz; Avanzar hacia la adecuación y armonización legislativa interna con relación a los instrumentos universales y regionales de protección de los derechos de la niñez y adolescencia, en particular la Convención de los Derechos del Niño de las Naciones Unidas; Promover el fortalecimiento de las instituciones nacionales especializadas en el área niñez y adolescencia que permita la mejor aplicación de los convenios internacionales sobre la materia y la cooperación entre Estados para tal fin, incluyendo el compromiso de los Estados de revisar las asignaciones presupuestarias de conformidad con el densidades nº 8 - diciembre 2011

artículo 4 de la Convención; Alentar la coordinación temática entre Estados: explotación sexual, tráfico, pornografía infantil, restitución, trabajo infantil, trabajadores migrantes y sus familias; Alentar el seguimiento de compromisos ya adoptados en el ámbito del MERCOSUR en materia de infancia y adolescencia; Promover la realización de reuniones de autoridades competentes en materia de Derechos Humanos, niñez y adolescencia hasta la institucionalización de la temática dentro del MERCOSUR político y social, con participación de los órganos y organismos especializados y entidades de los sistemas universal y regional de derechos humanos y de la sociedad civil.

Asimismo en el Reglamento Interno del Grupo de Trabajo Permanente para la Coordinación e Implementación de las Acciones relativas a la Iniciativa Niñ@Sur para la promoción y protección de los derechos de la infancia y adolescencia se establecen entre otras las siguientes atribuciones: a) Desarrollar acciones estratégicas conjuntas para la protección, promoción y defensa de los derechos de los niños, niñas y adolescentes; b) Relacionarse con los puntos focales definidos por cada Estado; c) Establecer anticipadamente las pautas de las reuniones y proponer el tema prioritario a tratar durante el período de la Presidencia Pro Tempore, con fecha de dichas reuniones; d) Definir a los invitados e interlocutores para cada encuentro; e) Aportar evaluaciones periódicas para el análisis de los avances y dificultades en la tarea; f) Conformar un banco de datos para el intercambio de experiencias, investigaciones, resoluciones, publicaciones, entre otros; g) Editar boletines informativos y relatorías periódicas; h) Crear espacios virtuales de interacción; i) Involucrar la participación de otros actores gubernamentales en los encuentros que se realicen en los Estados de MERCOSUR y Estados Asociados sobre los temas en discusión; j) Elevar a las Altas Autoridades en Derechos

105

Iniciativa Niñ@Sur

Humanos de cada Estado informes periódicos sobre los temas en discusión en los Grupos de Trabajo y k) Impulsar y promover acciones comunes en los diferentes Foros Multilaterales y Organismos Internacionales.

Con estos objetivos y esta metodología de trabajo, la Iniciativa Niñ@Sur ha llevado adelante en su corta vida acciones muy importantes en cada uno de los temas trabajados. No pretendemos en esta breve reseña dar cuenta en detalle y profundidad de cada uno de ellos2, nuestra intención es dar sólo un acotado e incompleto punteo del trabajo más reciente sobre algunos temas elegidos, sin por ello restar importancias a todos los otros puntos de la agenda de Niñ@Sur y de la RAADDHH, agendas que abarcan los temas fundamentales que hacen a la esencia y calidad de la integración regional a la que aspiramos.

Diálogo entre la Iniciativa Niñ@Sur y el sistema interamericano y universal de DDHH. Uno de los objetivos de la Iniciativa Niñ@Sur es lograr la articulación efectiva con los sistemas interamericano y universal de Derechos Humanos, con sus instituciones e instrumentos. Para dar cuenta del estado de situación y generar un marco para el intercambio de experiencias se realizó en la Ciudad de Buenos Aires los días 13 y 14 de julio de 2010 el seminario Diálogo entre la Iniciativa Niñ@Sur y los sistemas universal e interamericano de protección de Derechos Humanos. La necesidad de fortalecer el diálogo nace del mismo compromiso que tiene cada uno de los Estados de la región de presentar sus informes de cumplimiento de las distintas

Convenciones -a nivel continental y globalde acuerdo a un enfoque de Derechos Humanos. A las Jornadas realizadas en Buenos Aires asistieron representantes del Comité de los Derechos del Niño de Naciones Unidas, el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), la Organización Internacional del Trabajo (OIT), la Organización Internacional de las Migraciones (OIM), la Corte Interamericana de Derechos Humanos, el Instituto Interamericano del Niño, la Niña y el Adolescente de la Organización de los Estados Americanos (OEA) y representantes gubernamentales de las áreas de Derechos Humanos e Infancia del continente, así como de organismos no gubernamentales dedicadas a la promoción y defensa de los derechos del niño, que trabajaron sobre la cooperación con los organismos internacionales, la presentación de informes a los organismos del sistema universal de DDHH, sobre la posibilidad de implementar un sistema de comunicaciones individual en el sistema interamericano, los derechos de los niños migrantes, la educación en Derechos Humanos y el rol de los medios de comunicación en la promoción de los 3 Derechos Humanos, entre otros .

Opinión Consultiva a la CIDH En el marco del objetivo de lograr un diálogo más efectivo como región con el sistema interamericano de protección de Derechos Humanos, la iniciativa Niñ@Sur desarrolló y promovió una presentación conjunta como bloque de los cuatro Estados Miembros de MERCOSUR -en julio de 2011- de pedido de emisión de

2. Para más información ver: http://www.niniosur.com 3. Informe publicado por la Iniciativa Niñ@Sur accesible en: http://www.derhuman.jus.gov.ar/niniosur.html

106

densidades nº 8 - diciembre 2011

espacios

Opinión Consultiva4 a la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) sobre la protección de derechos de los niños, niñas y adolescentes migrantes. Fue la primera vez que a la CIDH se le efectúa un pedido de Opinión Consultiva conjunta como bloque de Estados, y asimismo la primera actividad formal a nivel internacional del Instituto de Políticas Públicas en Derechos Humanos del MERCOSUR 5 (IPPDDHH) que colaboró con sus asistencia técnica a la elaboración de la misma.

Este pedido se fundamenta claramente en que: “Los países firmantes entendemos que más allá de los importantes avances realizados en la adecuación de la normativa migratoria a los estándares del derecho internacional de derechos humanos, existe en el continente una situación grave y pendiente de afectación de derechos humanos de los niños, niñas y adolescentes que migran por motivos económicos, sociales, culturales o políticos”6.

En virtud de ello se solicita a la CIDH que avance en la definición de estándares, jurídicos en 9 temas principales: 1.

Procedimientos para la determinación de necesidades de protección internacional y de medidas de protección especial de los niños, niñas y adolescentes migrantes; 2. Sistema de garantías que

debería aplicarse en los procedimientos migratorios que involucran niños, niñas y adolescentes migrantes; 3. Estándares para la aplicación de medidas cautelares en un procedimiento migratorio sobre la base del principio de no detención de niñas y niños migrantes; 4. Medidas de protección de derechos que deberían disponerse de manera prioritaria y que no implican restricciones a la libertad personal; 5. Obligaciones estatales en casos de custodia de niños y niñas por motivos migratorios; 6. Garantías de debido proceso ante medidas que impliquen privación de la libertad de niños y niñas en el marco de procedimientos migratorios; 7. Principio de no devolución en relación con niñas y niños migrantes; 8. Procedimientos para la identificación y el tratamiento de niños y niñas eventuales solicitantes de asilo o refugio; 9.

El derecho a la vida familiar de los niños y niñas en casos de disponerse la expulsión por motivos migratorios de sus padres. El Presidente de la CIDH estableció la fecha del 17 de febrero de 2012 como plazo límite para la presentación de las observaciones escritas.

Seguimiento del Estudio sobre Violencia contra los niños, niñas y adolescentes En abril de 2011 se realizó en Asunción del Paraguay, el Primer Encuentro Sudamericano de Seguimiento al Estudio de Naciones Unidas sobre Violencia contra

4. La Opinión Consultiva es el medio por el cual la CIDH responde consultas que formulan los Estados miembros de la OEA o los órganos de la misma. Esta competencia consultiva fortalece la capacidad de la Organización para resolver los asuntos que surjan por la aplicación de la Convención Americana sobre Derechos Humanos ya que permite a los órganos de la OEA consultar a la Corte en lo que les compete. Ver: http://www.corteidh.or.cr/denuncias_consultas. cfm 5. El IPPDDHH fue creado por Decisión del CMC N°14/09 y su estructura aprobada por Decisión del CMC N°12/10 “con el objetivo de velar por la plena vigencia de las instituciones democráticas y el respeto, la promoción y protección de los Derechos Humanos y libertades fundamentales”. En su presidencia fue nombrado Víctor Abramovich y su sede establecida en Buenos Aires. Constituirá próximamente su lugar de trabajo dentro de las instalaciones de lo que fue la Escuela de Mecánica de la Armada (ESMA), uno de los campos clandestinos de detención y exterminio más grandes de la Argentina durante la última dictadura cívico militar, cuyas instalaciones fueron recuperadas por la política de Memoria, Verdad y Justicia que el Estado Argentino ha venido implementando a partir del año 2003.

6. Accesible en: http://corteidh.or.cr/soloc.cfm

densidades nº 8 - diciembre 2011

107

Iniciativa Niñ@Sur

Niños, Niñas y Adolescentes. Dicho 7 Estudio fue solicitado en 2001 por la Asamblea General de las Naciones Unidas al Secretario General, con el objeto de trazar un panorama detallado sobre la naturaleza, el alcance y las causas de la violencia contra la infancia, dirigido a promover acciones para prevenir y eliminarla a nivel internacional, regional, nacional y local. En 2003 es nombrado como director el experto independiente brasileño Paulo Sergio Pinheiro. Se realizaron consultas regionales en todo el 8 mundo -en nuestra región en Buenos Aires en el año 2005- y en octubre de 2006 se da a conocer el Estudio ante la Asamblea de las Naciones Unidas. El Estudio empleó un marco analítico basado en los ámbitos o entornos en los que transcurre la niñez: el hogar y la familia, la escuela, los sistemas de protección y de justicia, el lugar de trabajo y la comunidad y explicitó una serie de recomendaciones resumidas en 12 puntos básicos: 1. Fortalecer los compromisos y medidas nacionales y locales; 2. Prohibir toda violencia contra niñas y niños; 3. Dar prioridad a la prevención; 4. Promover valores no violentos y concienciación; 5.

Aumentar la capacidad de todos los que trabajan con y para niñas y niños; 6.

Proporcionar servicios de recuperación y reinserción social; 7. Garantizar la participación de niñas y niños; 8. Crear sistemas de denuncia y servicios accesibles y adecuados para niñas y niños; 9. Asegurar la rendición de cuentas y poner fin a la impunidad; 10. Abordar la dimensión de género de la violencia con niñas y niños; 11.

Elaborar y aplicar sistemáticamente siste-

mas nacionales de reunión de datos e investigación y 12. Fortalecer los compromisos internacionales.

En Asunción se hizo el seguimiento de lo actuado a partir de la presentación del Estudio, se compartieron buenas prácticas y se trabajo en la elaboración de una hoja de ruta regional -y su contraparte nacionalpara el seguimiento de cada una de las recomendaciones del mismo, con prioridad en la implementación efectiva de las recomendaciones 1, 2 y 11 (trabajo que contará para su elaboración con el asesoramiento técnico del IPPDDHH). La región ha avanzado mucho en la construcción de un marco de derechos pero ha sido muy irregular lo concretado en la efectiva implementación de acciones y prácticas.

Niñ@Sur se ha comprometido a trabajar articuladamente con el IPPDDHH para implementar un efectivo mecanismo de seguimiento de todas las recomendaciones -que sea permanente, no esporádicos encuentros de balance- que genere en los Estados el compromiso de informar para ir actualizando permanentemente ese seguimiento. Produciendo de este modo cambios en la medida que se pueda exigir la rendición de cuentas de lo actuado hacia dentro de cada país y en el ámbito regional.

La dimensión de la violencia contra niños, niñas y adolescentes abarca temas como justicia penal juvenil, la violencia policial, el maltrato, el abuso y la violencia en el ámbito privado, la discriminación, la trata y la explotación laboral y sexual, toda una serie de temas muy densos que son esenciales trabajar a la hora de plantearse cualquier política en el marco de la promoción y

7. Ver: http://www.unicef.org/violencestudy/spanish/ 8. Para ver el capítulo latinoamericano del Estudio: http://www.crin.org/docs/UNVAC_Estudio_violencia_LA.pdf

108

densidades nº 8 - diciembre 2011

espacios

protección de Derechos Humanos para los niños, niñas y adolescentes.

Protocolo de Comunicaciones Individuales Entre los cursos de acción determinados por la RAADDHH para la Iniciativa Niñ@Sur en su primera reunión se encuentra el de: “Impulsar y apoyar el estudio de un eventual Protocolo a la Convención de los Derechos del Niño de las Naciones Unidas consagrando el Sistema de Comunicaciones Individuales para el caso de contravención a los derechos incluidos en la citada Convención”. Esta herramienta presente en otros instrumentos internacionales de Derechos Humanos no existe en la Convención, de ahí su importancia para que puedan presentarse al Comité de los Derechos del Niño casos individuales con un procedimiento similar, por ejemplo, al utilizado frente a la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Un borrador de este Protocolo -que se constituiría en el tercero de la Convención9- trabajado en el marco de la Iniciativa Niñ@Sur fue llevado en 2006 a su discusión en el ámbito de Naciones Unidas, y trabajado, impulsado y defendido en bloque por los países del M E R C O S U R a m p l i a d o, b a j o l a representación de Uruguay, llegándose en 2011 a un borrador definitivo que todo parecería indicar será aprobado antes que finalice el año.

Derecho a vivir en familia También se logro una posición en común cuando se discutieron en el marco de Naciones Unidas las Directrices sobre las

10

modalidades alternativas de cuidado de los niños , finalmente aprobadas en 2009. Un tema muy sensible, donde existen posiciones contrapuestas en muchos de los organismos gubernamentales y no gubernamentales respecto al conflicto entre el recurso a la institucionalización -eufemismo que suele implicar muchas veces la reclusión en condiciones muy similares a aquellos sujetos a ley penal- de los niños, niñas y adolescentes sin cuidado parental y aquellos que sostienen que esa debe ser la última opción y que hay que priorizar la búsqueda de un núcleo familiar substituto o solidario de la comunidad para garantizarle el derecho a vivir en familia. Se trabajó en Niñ@Sur para alcanzar una posición regional de consenso que llevar al debate en el ámbito internacional, donde Brasil lideraría la iniciativa en las negociaciones en representación de los países del bloque.

Finalmente en febrero de 2010 a través de Resolución de la Asamblea General de Naciones Unidas se aprobaron las Directrices sobre las modalidades alternativas de cuidado de niños. Su punto 3 deja claro el principio que debe guiar la intervención de los organismos: “Al ser la familia el núcleo fundamental de la sociedad y el medio natural para el crecimiento, el bienestar y la protección de los niños, los esfuerzos deberían ir encaminados ante todo a lograr que el niño permanezca o vuelva a estar bajo la guarda de sus padres o, cuando proceda, de otros familiares cercanos. El Estado debería velar porque las familias tengan acceso a formas de apoyo en su función cuidadora.”

Ciudades Gemelas

9. Se sumaría al Protocolo Facultativo de la Convención sobre los Derechos del Niño relativo a la venta de niños, la prostitución infantil y la utilización de niños en la pornografía (vigente desde el 18 de enero de 2002) y el Protocolo Facultativo de la Convención sobre los Derechos del Niño sobre la participación de los niños en los conflictos armados (vigente desde el 12 de febrero de 2002).

10. Accesible en: http://www.relaf.org/100426-UNGuidelines-Spanish.pdf

densidades nº 8 - diciembre 2011

109

Iniciativa Niñ@Sur

Un proyecto muy importante impulsado por la Iniciativa Niñ@Sur es la Estrategia Regional de Lucha contra la trata y tráfico de niños y adolescentes para fines de explotación sexual, conocido como Ciudades Gemelas11. El proyecto, basado en una metodología desarrollada por una exitosa experiencia brasileña que fue socializada y compartida en el ámbito regional, se dirige a fortalecer la capacidad local para trabajar esta terrible problemática focalizando en el marco especifico de las zonas de frontera, eligiendo una serie de ciudades vecinas a cada lado de las fronteras que unen a los países participantes en el proyecto. Se seleccionaron los siguientes 15 municipios de frontera de Brasil, Argentina, Paraguay y Uruguay: Chui (Brasil)-Chuy (Uruguay); Santana do Livramento (Brasil) - Rivera (Uruguay); Uruguaiana (Brasil) - Paso de los Libres (Argentina); Puerto Iguazú (Argentina) Ciudad del Este (Paraguay) - Foz do Iguaçu (Brasil); Bella Unión (Uruguay) - Barra do Quaraí (Brasil); San Tomé (Argentina)- São Borja (Brasil) y Rio Branco (Uruguay) Jaguarão (Brasil).

El proyecto necesita de la articulación entre los distintos niveles del Estado representados en el ámbito local -con un rol protagónico de los municipios-, teniendo a organizaciones no gubernamentales comprometidas en la problemática, como contrapartes y administradoras de los fondos dirigidos a la capacitación de los actores locales para el trabajo en territorio y con la supervisión y acompaña-

miento técnico-político de las áreas gubernamentales de Derechos Humanos.

Se diseñan planes operativos locales adaptados a las necesidades específicas de los municipios de frontera seleccionados y los protocolos de intervención que incluyen a las naciones unidas por la zona de frontera específica para compartir recursos y hacer más eficiente la intervención.

El Programa se estructura a través de los siguientes componentes: 1. Diagnóstico de la situación de la explotación sexual en los 15 municipios seleccionados; 2. Planes de lucha contra esta problemática; 3.

Protocolos y flujos de servicios de prevención, atención y responsabilidad; 4.

Estrategia regional de lucha contra esa situación, que incluya mecanismos de consulta, cooperación y ejecución de intervenciones comunes a los diferentes países y 5. Registro y sistematización de la experiencia de construcción del bien público y de las metodologías de articulación, movilización y desarrollo de los 12 protocolos y flujos de servicios .

El desarrollo del Proyecto tiene siempre presente la necesidad de que la visibilización de este tipo de iniciativas no colaboren a la estigmatización de las zonas fronterizas y sus habitantes.

Adecuación y ar monización legislativa Uno de los objetivos de Niñ@Sur es avanzar en que cada uno de los Estados de la región tengan legislaciones acordes y en

11. El proyecto numerado RG-T1266 cuenta con financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) como proyecto de cooperación técnica dentro del sector inversión social, inaugurando con esta iniciativa el subtipo de proyectos de bienes públicos regionales. El financiamiento es no reembolsable, por lo tanto no genera deuda a los Estados.

12.Ver el sitio web del Proyecto: http://ninosur.ledes.net/site/pt_BR/index.php

110

densidades nº 8 - diciembre 2011

debates

sintonía con los instrumentos universales y regionales de protección de los derechos de niñas, niños y adolescentes. Para ello es fundamental efectuar un mapeo de la normativa con la que contamos, para señalar sus falencias, sus puntos a mejorar y también sus fortalezas que puedan servir de ejemplo a los demás. Siempre con el objetivo de intentar superar las asimetrías normativas en la región y contar con similares herramientas legales en cada uno de nuestros países. Se trabajó para construir una Base de datos legislativa regional que de cuenta de los marcos jurídicos de cada uno de los países, prestando singular atención a la ratificación e internalización de los instrumentos internacionales de Derechos. En cada uno de los seminarios y encuentros organizados sobre dimensiones especificas de los Derechos de niñas, niños y adolescentes se ha dado prioridad al conocimiento y difusión de la normativa de cada Estado participante acerca de la problemática tratada en cuestión.

Se efectuaron además cuadros temáticos de legislación comparada sobre: justicia penal juvenil (normas nacionales y delitos por los cuales se los puede perseguir penalmente); Estado de ratificación y jerarquía interna de tratados internacionales relativos a trata, tráfico, venta y explotación sexual de niños, níñas y adolescentes; Estado de ratificación y jerarquía interna de tratados de Derechos Humanos y Legislación nacional sobre Infancia. Este último cuadro se construyó a través de unas pocas preguntas muy puntuales dirigidas a conocer una serie de instrumentos legales con los que cuenta

cada país: ¿Cuál es la ley nacional vigente en materia de infancia y adolescencia, en qué año fue sancionada, y que medidas de protección de derechos de niños, niñas y adolescentes prevé para los casos de tráfico, trata, venta o explotación sexual infantil?; ¿Cuál es la ley vigente sobre migraciones, en qué año fue sancionada? ¿Establece alguna regulación respecto del tráfico de niños, niñas y adolescentes?; ¿Qué requisitos exige la ley para que una persona menor de dieciocho años de edad pueda entrar y/o salir del país?; ¿Son las niñas, niños o adolescentes víctimas de tráfico o trata de personas, de acuerdo a la normativa del país, pasibles de algún tipo de sanción relacionado a su condición migratoria? ¿Se les garantiza el derecho a un retorno seguro al lugar de residencia habitual?; ¿El Código Procesal Nacional de su país contiene artículos relativos a la protección de los derechos de niños, niñas y adolescentes?, ¿Qué medidas procesales contempla en relación a la participación de niños, niñas o adolescentes en procesos judiciales? (Conforme las Recomendaciones sobre Derechos y Asistencia a las Niñas, Niños y Adolescentes Víctimas de Trata, Tráfico, Explotación Sexual y/o Venta, Decisión N° 1 emitida por las Altas Autoridades Competentes en Derechos Humanos y Cancillerías del MERCOSUR y Estados 13 Asociados) .

En la última década se ha avanzado mucho en la región al sancionar los Estados una gran cantidad de normas que hacen a la promoción y protección de Derechos Humanos. Es fundamental que cada uno de los países de la región conozca como se esta trabajando normativamente en los

13. Accesible en: http://niniosur.com/pdf/Cuadro_Comparativo_Infancia.pdf

densidades nº 8 - diciembre 2011

111

Los desafíos pendientes en Suramérica

otros países hermanos, en esto la Iniciativa Niñ@Sur ha sido en un espacio de trabajo muy efectivo en crear un ámbito fecundo de interrelación y articulación entre las áreas de Derechos Humanos e Infancia de todos los países de América del Sur. Niñ@s afrodescendientes El año 2011 fue declarado por la Asamblea General de Naciones Unidas, Año Internacional de los Afrodescendientes, y en el marco de la XX Reunión de la RAADDHH se realizó en Montevideo el día 30 de noviembre de 2011 el Seminario Niñ@s y Adolescentes Afrodescendientes en la región. Una mirada hacia una realidad postergada. Allí se efectuó un mapeo de la situación de la niñez afrodescendiente, su especial situación de vulnerabilidad y se efectuaron una serie de recomendaciones para la inclusión de la temática de forma más efectiva en la agenda de las políticas públicas en diferentes niveles de gobierno.

Incluídos aquellos Estados que recién en los últimos años han comenzado a visibilizar y trabajar esta temática, históricamente negada, como en el caso argentino.

14

La agenda de Niñ@Sur en sus primeros cinco años de vida no se redujo por supuesto a los pocos temas aquí reseñados.

Hemos dejado en el tintero muchos e importantes temas como el de primera infancia; el trabajo infantil y la explotación laboral; el Derecho a la Identidad -que implica no sólo contar con políticas efectivas universales de inscripción y documentación de los niños que garantice el derecho a tener un nombre y conocer a su familia y su origen; sino también el

derecho al respeto por parte del Estado de la identidad étnica, cultural, lingüística, religiosa, etc, del niño y su familia; la participación de niñas, niños y adolescentes en la Iniciativa Niñ@Sur -cumpliendo con el mandato de la Convención de los Derechos del Niño de escuchar la opinión del niño en lo relativo al ejercicio de sus derechos- y la articulación con otros espacios del MERCOSUR como el Instituto Social, el Foro Migratorio o los Subgrupos de Trabajo del GMC y todos los espacios del MERCOSUR político y social que abordan temas relacionados a los trabajados por Niñ@Sur, con el objeto de darle mayor institucioanalización regional a la temática. Una cantidad de temas muy sustanciosos que merecerían cada uno de ellos por su importancia mucho más que una breve reseña como esta.

La región vive un momento inédito, con muchas de nuestras naciones gobernadas por opciones políticas que han proclamado a la promoción y la defensa de los Derechos Humanos como algo más que una bandera: como un eje articulador de su política pública. Es fundamental para el futuro del proceso de integración que este consenso se amplíe hacia todos los Estados y que abarque a todos los habitantes de nuestra región, no sólo de manera declamativa sino efectiva, traducido en políticas y acciones concretas, consolidando y profundizando políticas de reparación y redistribución, no sólo de bienes materiales, sino también de bienes sociales y políticos como forma de garantizar el efectivo ejercicio de los Derechos.

O.A.G.

14. Todas las actas de las reuniones de Niñ@Sur están disponibles en: http://niniosur.com/index3.asp?id=122

112

densidades nº 8 - diciembre 2011

debates

Los desafíos pendientes en Suramérica Carlos Raimundi, Roberto Conde, Luis Maira, Roberto Feletti y Rafael Follonier Locutor: Vamos a presentar la segunda Mesa que se denomina “Los desafíos pendientes en Suramérica”. La componen el Sr. Roberto Conde, Vicecanciller de Uruguay y Ex Presidente del Parlamento del MERCOSUR; Luis Maira, ex Ministro de Estado y ex Embajador de Chile en Argentina; Roberto Feletti,Viceministro de Economía y Finanzas Públicas de la Nación, candidato a Diputado Nacional y Rafael Follonier, Coordinador General de Unidad Presidencia, Representante Especial Secretaría General de UNASUR. Modera la siguiente Mesa Carlos Raimundi, candidato a Diputado Nacional.

Carlos Raimundi: Buenas tardes. Muchas gracias, por haber venido y también a nuestros distinguidísimos integrantes de esta segunda Mesa.

Seguramente habrá una continuidad lógica entre las Mesas y el Panel de cierre, donde hasta hace 48 horas estaba prevista la

presencia del Vicepresidente del Estado Plurinacional de Bolivia, Álvaro García Linera, pero con lo que está sucediendo en Bolivia y que todos conocemos lamentablemente no va a estar aquí, algo absolutamente entendible.

Esta segunda Mesa está pensada como los desafíos pendientes y la anterior estaba pensada sobre los avances que se produjeron.

Me quedé pensando sobre el final de la Mesa anterior cuando se apelaba a la construcción de un marco teórico de este proceso, pero al mismo tiempo escuchando la última intervención de Valter Pomar, él planteaba la diversidad y el entrecruzamiento de disputas tan heterogéneas, a lo cual hay que sumar las particularidades de cada uno de nuestros países. Así que pensaba lo difícil que es tratar de englobar en un único marco teórico un proceso tan complejo como este.

Tal vez uno de los desafíos más importantes es la construcción de un bloque social de

Mesa de debate realizada el día 27 de septiembre de 2011 en Buenos Aires, en el marco de la jornada Conversaciones en Buenos Aires. La Consolidación de las reformas progresistas en Suramérica, organizada por la Fundación Casa del Pueblo, con el auspicio de la Foundation Jean Jaurès y la adhesión de la Casa Patria Grande Presidente Néstor Kirchner, la Fundación Encuentro por la Ciudadanía Social, el Centro de Estudios Humanistas de Buenos Aires, el Centro de Estudios del Discurso y las Identidades Sociopolíticas y la Universidad Nacional de San Martín.

densidades nº 8 - diciembre 2011

113

Los desafíos pendientes en Suramérica

poder lo suficientemente fuerte como para poder sostener esos avances, asumiendo desafíos. Y en ese sentido, y dicho desde una mirada tal vez claramente argentina -no porque no pase en otros lados sino por la centralidad que está teniendo este proceso en la Argentina-, lo torna predecible un sujeto social que asume los avances como si fuesen propios. Y por lo tanto no renuncia a defenderlos y que eso hace que haya un antes y un después. En ese sentido, la disputa de sentido, la batalla cultural, la batalla por la interpretación que se está dando en la Argentina, en cada lugar con su modalidad, pero en la mayoría de nuestros países, indudablemente forma parte de uno de esos desafíos: consolidar los avances producidos en esta batalla por la interpretación.

Sin ir más lejos, hoy los títulos de los diarios. La Nación titula: “Estados Unidos votó otra vez contra darle créditos a la Argentina” y Clarín: “El gobierno sigue demorando una respuesta a Suiza”. Es decir, estos grandes medios que han dominado la interpretación, que han dominado el sentido durante décadas, se ponen para enunciar el lugar de la otra parte de la Argentina. Yo creo que esta batalla es que el pueblo haga el discurso del pueblo y construya su propia subjetividad y su propio discurso. Y esta batalla me parece uno de los desafíos centrales en la construcción de ese sujeto que tiene que tornar estos avances irreversibles.

Entonces voy a presentar a Roberto Conde. Yo tuve el privilegio de escucharlo hoy por la mañana en otro panel más pequeño que este y nomás con que sólo repitiera lo que dijo hoy a la mañana, ya les aseguro que estaríamos hechos. No quiero que me traicione el afecto que siento por Roberto, pero Roberto es el Vicecanciller de Uruguay, por lo tanto, está en la gestión del día a día. En una gestión de tratar de insertar a Uruguay, con las dimensiones que tiene Uruguay, en un mundo complejo como el

114

que estamos. Cuando el proyecto de insertar un país es el mismo proyecto de los poderes fácticos, de los poderes dominantes, es más sencillo. El problema es desde la autonomía, desde el mundo de las ideas, no desde el mundo del proyecto de poder. Digo esto porque combinar la tensión de una gestión que tiene ese desafío con la visión del mundo, con la dimensión global que tiene el pensamiento de Roberto y la capacidad de extender en el tiempo ese pensamiento y convertirlo en estratégico, me parece un elogio, -no lo digo como amigo, sino que lo digo en su condición de militante político que lo conozco desde hace tantos años-.

Así que bueno Roberto, los desafíos.

Roberto Conde: Muchas gracias Carlos.

Se nota que con Carlos fuimos colegas en el Parlamento del MERCOSUR y tenemos un gran respeto y cariño recíproco, por eso le perdono todas estas exageraciones.

Quiero agradecer al importante conjunto de organizaciones políticas y académicas que nos hicieron llegar la invitación y a la insistencia de Oscar González que llamó como veinte veces a mi Secretaría y hasta que no le consiguieron un lugar en la agenda, no dejó de llamar, también viejo y querido compañero.

Trataré de ser escrupulosamente respetuoso de los quince minutos porque hay muchos distinguidos compañeros y personalidades para escuchar y aprender y yo vengo a aprender, estoy de ese lado del mostrador, no tengan dudas.

Voy a hilvanar un poquito con el Panel anterior que escuché por la mitad, pero que planteaba unos temas apasionantes. A nosotros se nos pide que nos enfoquemos desde el lado de los desafíos pendientes de Suramérica. Si ustedes me pidieran que resuma en una frase lo que es para mí lo más importante como desafío histórico pendiente de Suramérica, yo no tendría inconvedensidades nº 8 - diciembre 2011

debates

niente en resumirlo diciendo que la gran construcción pendiente es: integración y desarrollo, desarrollo e integración. ¿Por qué menciono ambas cosas juntas? Porque creo que si en la realidad no van juntas, realmente no lograremos cumplir la agenda del desarrollo de América del Sur. Entonces una primera hipótesis de trabajo es: la condición primera para el desarrollo sudamericano es avanzar en su proceso de integración. Es la construcción geopolítica más importante desde los tiempos de nuestra independencia, hace más de 200 años, y de alguna manera es ajustar las cuentas pendientes con la historia; con la diferencia de que en el actual proceso de integración no sólo estamos tratando de reconstruir las claves históricas de la América española, sino también de la América de origen portugués porque ahora este proceso incluye al Brasil, lo cual le impone unas características peculiares.

Desde este punto de vista nosotros contamos en América del Sur con instrumentos históricos que están desgastados, pero que no hay que despreciar, aunque incluyen algunos otros países no estrictamente suramericanos, caso de la ALADI, que ahora además de contar a México y a Cuba, tiene pedido el ingreso de Nicaragua que ya se produjo y el de Panamá. Pero la ALADI en su Tratado de Montevideo de 1980 se propuso ser una herramienta de integración de nuestros países y, en realidad, hasta ahora no ha logrado cumplir ese papel. Ahora Carlos Chacho Álvarez ha asumido su dirección. Él se propone relanzar la ALADI en pos de sus verdaderos objetivos. Ojalá pueda hacer avances importantes y por cierto que cuenta con el apoyo de todos nosotros, no sólo un apoyo declarativo sino práctico.

Pero no hay duda que en el enfoque contemporáneo de integración los dos grandes instrumentos que nuestros países están desarrollando son el MERCOSUR y la UNASUR y la Comunidad Andina de densidades nº 8 - diciembre 2011

Naciones, a la cual mi país no pertenece pero sobre la cual me voy a permitir hacer una mirada.

La Comunidad Andina ha entrado en cierta crisis en el plano de sus políticas económicocomerciales, en su integración digamos fundamentalmente económica. También ha tenido algunos desprendimientos políticos.

Mantiene su institucionalidad, mantiene su Parlamento -aunque pequeño, pero con la gran virtud de que sus parlamentarios son elegidos directamente por el pueblo- y mantiene su desafío político de seguir siendo un ámbito válido para el desarrollo de la integración.

El proceso más reciente es el de MERCOSUR, que acaba de cumplir 20 años, y el de UNASUR, que acaba de entrar en vigencia hace apenas unos meses. UNASUR existe como persona jurídica internacional desde febrero de 2011, después del depósito de la ratificación uruguaya que fue la séptima.

Yo estaba escuchando el debate del Panel anterior donde se planteaba la hipótesis de que UNASUR superará al MERCOSUR y que UNASUR se transforma en el gran objetivo de la integración y el desarrollo suramericano. Yo me permito no discrepar radicalmente con el concepto, sino plantear un debate. UNASUR y MERCOSUR son construcciones geopolíticas diferentes, creadas por países diferentes y con objetivos diferentes. Hay muchos aspectos en los cuales UNASUR jamás va a superar al MERCOSUR, sencillamente porque no se lo plantea y porque no fue creada para eso. Y hay aspectos de alcance político a los cuales MERCOSUR nunca va a llegar porque está limitado a un espectro de países menores que al conjunto de los países de Suramérica.

Nosotros no le quitamos a UNASUR nada del extraordinario valor geopolítico y político que tiene. De hecho, acabo de decir que la ratificación por Uruguay, como séptimo instrumento ratificado, fue lo que le dio la

115

Los desafíos pendientes en Suramérica

vigencia como persona jurídica internacional. Y la semana pasada estando mi Ministro en las Naciones Unidas tuvo el placer de firmar, para enviar al Parlamento, la adhesión de Uruguay a la constitución del Banco del Sur, que felizmente dentro de poco tiempo también estará plenamente constituido.

No tenemos la más mínima duda histórica de la importancia política y geopolítica de la construcción de la UNASUR, con todo lo que la UNASUR puede dar hoy, que es un polo de concertación política con la creación de ámbitos de coordinación y cooperación de políticas públicas. Esperamos que el Consejo de Salud, el Consejo de Defensa, el Consejo de Energía, el Consejo de Derechos Humanos que UNASUR está creando, puedan progresar continuamente. Y que efectivamente los Estados que constituyen la UNASUR coordinen sus políticas públicas sectoriales en esos Consejos para desarrollar una política internacional común. Ojala puedan hacerlo cada vez más y cada vez mejor.

Todavía es un proceso incipiente. Tenemos un Consejo de Defensa de UNASUR, pero los ejércitos de nuestros diez países todavía tienen políticas de defensa diferentes, políticas de armamentismo diferentes, políticas de estrategia diferentes. UNASUR lo que nos marca es el camino y es una gran audacia y una gran apuesta histórica construir estos Consejos, aún en las áreas más sensibles de la política internacional de la región, como es la política de defensa, y ni que hablar de los demás Consejos de políticas sociales que tenemos que llevar adelante.

De modo que nuestro compromiso con UNASUR es absoluto, pero decir que UNASUR va a superar a MERCOSUR puede implicar la afirmación absolutamente errónea, desde nuestro punto de vista, de que algún día MERCOSUR tendrá que dejar de existir para que se consolide la UNASUR. Y eso sí es una concepción absolutamente

116

errónea porque MERCOSUR se plantea objetivos que UNASUR no puede alcanzar.

MERCOSUR se plantea el objetivo de ser un mercado común, de lo cual todavía está lejos.

Pero está cerca de la construcción de una Unión Aduanera y ha iniciado una política de fondos solidarios para la reducción de asimetrías, complementación económica, formación de cadenas productivas, uso de una moneda común, coordinación macroeconómica, armonización de políticas tributarias, obras de infraestructuras planificadas en términos de planificación regional, ha comenzado a construir un Parlamento -es decir, representatividad política-, y un Tribunal de Revisión -es decir, jurisdicción común sin que todavía tenga ni va a tener por los próximos años estatura supranacional-.

Es decir, MERCOSUR, en términos de integración de naciones, es un proyecto más ambicioso que UNASUR y puede planteárselo porque los diez países de UNASUR tienen un desarrollo desigual, una política exterior, una política comercial que les impide asumir homogéneamente los mismos compromisos que han asumido los cuatro países de MERCOSUR, más Venezuela en proceso de adhesión -que ese es el estatuto actual de Venezuela en MERCOSUR-. ¿Quiere decir que la UNASUR es menos?

No, yo creo que políticamente la UNASUR tiene un potencial mayor que el MERCOSUR, pero el MERCOSUR tiene mayor potencial como herramienta de desarrollo porque nos permite construir lo que los europeos han llamado el espacio estratégico interior de desarrollo. ¿A condición de qué? A condición de que se mantenga el gran cambio, el gran viraje histórico que se produjo en MERCOSUR a partir del año 2002 con el advenimiento de los gobiernos de Kirchner y de Lula y posteriormente el de Tabaré Vázquez y el de Lugo. Porque allí MERCOSUR dejó de ser lo densidades nº 8 - diciembre 2011

debates

que era inicialmente: una zona de libre comercio. Y una zona de libre comercio no es otra cosa que una zona ampliada para que el capital opere a escala ampliada su acumulación y su reproducción, y por tanto, a las grandes transnacionales capitalistas lo único que les importaba y que les importa del MERCOSUR es el espacio en el cual pueden operar para la reproducción y acumulación del capital. Y por tanto, una zona de libre comercio -esto ya lo ha demostrado la experiencia en el mundo-, una integración limitada, lo que hace es agravar y profundizar al desarrollo desigual y las asimetrías al interior de la zona de libre comercio. Y por tanto, todo lo contrario al desarrollo.

Es cierto que hay un MERCOSUR progresista después de un MERCOSUR neoliberal, porque el MERCOSUR progresista ya no se plantea ser una zona de libre comercio, sino que se plantea ser un espacio común interior de desarrollo como objetivo estratégico. Y es por eso que aparecen recién después de 2002 los Fondos de Convergencia Estructural, los Planes de Complementación Automotriz, la autorregulación de los países para tratar de no destruir los desarrollos industriales incipientes en los otros países, los acuerdos argentino-brasileño, los acuerdos brasileño-uruguayos, etcétera.

El MERCOSUR tiene el objetivo además de constituirse en una Unión Aduanera para de poder negociar con otros bloques en el mundo. Y el mundo en el que vivimos hoy, queremos que sea gobernable, gobernable en términos multilaterales y no en términos transnacionales, porque en el mundo hay una gobernanza transnacional. Es la gobernanza que por la vía de la fuerza del capital, las empresas transnacionales le vienen imprimiendo al mundo desde 1973, que se fundó la Trilateral en la era de Carter. Porque la globalización no es un fenómeno nuevo y la gobernanza internacional no es un fenómeno nuevo. Las transnacionales hace 40 años densidades nº 8 - diciembre 2011

que gobiernan el mundo. De lo que se trata es de construir otro gobierno del mundo basado en el multilateralismo, es decir, en el equilibrio y la negociación de los grandes bloques.

América del Sur tiene que ocupar un lugar en ese mapa de grande bloques en el mundo, pero tiene que desarrollarse y MERCOSUR es una herramienta para el desarrollo. Y estamos ensayando tener una suficiente masa crítica de acuerdos internos para después ir a negociar con el resto del mundo con una sola política. Y lo hemos logrado: en la OMC hemos llevado políticas coherentes parecidas, en el G20 estamos defendiendo políticas parecidas, en las Naciones Unidas estamos impulsando los mismos programas de reforma de las Naciones Unidas, etcétera, etcétera.

Entonces nosotros queremos construir en la región MERCOSUR un espacio donde la complementación económica, el encadenamiento productivo, la libre circulación de bienes y de personas vaya creando un espacio donde sea posible implementar desarrollo y reducir las asimetrías de las regiones más pobres a las regiones más ricas dentro de un país y de los países más débiles a los países mayores en el conjunto de la región.

En estos términos, no le pidamos a UNASUR lo que UNASUR no es y no le pidamos a MERCOSUR lo que MERCOSUR no es. Cada uno fue creado con un objetivo histórico diferente y sería un grave error contraponer uno al otro porque tienen un rol histórico que cumplir. Y ahora diré algo que sé que es un punto crítico, pero siempre lo enfatizo: solamente el MERCOSUR ha garantizado desde 1991 el cambio geopolítico más importante de la historia de América Latina que se ha producido en la época moderna. Y ese cambio -y siento que no estoy exagerando nada- es el cambio de las hipótesis permanentes de conflicto entre Argentina y Brasil que se manejaron a lo largo de todo el Siglo XX hasta la década del ‘90

117

Los desafíos pendientes en Suramérica

para cambiarlas por hipótesis permanentes de cooperación entre Argentina y Brasil a partir de la década del '90, reafirmadas fundamentalmente a partir de la primera década del Siglo XXI. Este cambio de las relaciones entre Argentina y Brasil de las hipótesis de conflicto a las hipótesis de cooperación primero, desencadenadas por el diálogo en la época de Alfonsín, y a la maduración de la integración ahora, ha generado lo que nosotros llamamos en Uruguay la “vía maestra de la integración sudamericana”, que es la relación de cooperación e integración entre Argentina y Brasil. Si esto se quiebra, no hay MERCOSUR, no hay UNASUR, no hay integración sudamericana y no hay nada, porque ahí está el cimiento geopolítico de la integración sudamericana.

Esto no lo digo para alabar a los brasileños y a los argentinos. Nos viene muy bien este enorme gesto y esta enorme demostración de inteligencia de los argentinos y brasileños, que se dieron cuenta -hace ya casi 30 añosque si no se producía este cambio, no era posible resaltar la potencialidad de desarrollo del continente.

El MERCOSUR ha alcanzado un alto grado de acuerdo político, de compromiso normativo, de práctica económica y de integración social y cultural. MERCOSUR es hoy un espacio geopolítico que consolida la estrategia de cooperación e integración permanente entre Argentina y Brasil.

Y esto no lo digo en menoscabo de los demás países, yo no soy ni argentino ni brasileño. Pero como hemos vivido en el medio de la geopolítica del Río de la Plata sacudida durante 200 años por los conflictos de la región, sé muy bien lo que digo. Porque a Uruguay le tocó tener que ensayar una política pendular entre las presiones y amenazas brasileñas y argentinas por más de 100 años.

Esto ha cambiado la realidad del continente.

118

Entonces modestamente, yo tenía otros temas para desarrollar, pero visto la exposición del Panel anterior modestamente pido a todos que hagamos el esfuerzo de valorar a la UNASUR y al MERCOSUR, cada uno con sus rasgos geopolíticos propios, cada uno con su papel histórico propio; porque a la larga quizás dentro de 30, 40 o 50 años, la convergencia económica y comercial del continente va a llevar a que los procesos se fundan. Pero aquí no estamos haciendo esta especie de prospectiva futura a tan largo plazo. Acá estamos trazando el gobierno y el destino de los países para la próxima década o para las próximas dos décadas. Y en este horizonte MERCOSUR y UNASUR seguirán existiendo y cumpliendo cada uno su rol, y lo peor que podemos hacer los sudamericanos es enfrentar una herramienta con otra porque las necesitamos a las dos. Y si pudiera incluirse el funcionamiento de la Comunidad Andina, bueno, sabrán los países andinos como valorar esa herramienta.

Pero lo que la historia nos enseña es que no podemos retroceder de los ambiciosos objetivos que nos hemos planteado y sería realmente una actitud estéril pensar que MERCOSUR debe entrar en un proceso de extinción. Por el contrario, yo desearía que el conjunto de los países sudamericanos en algún momento pudieran alcanzar una integración económica plena como la que se plantea ambiciosamente MERCOSUR. Un pensamiento de cierre en 30 segundos.

El neoliberalismo quiso crear el mito de que integración era integración de los mercados, de que la integración era el comercio.

Nosotros no podemos ahora cometer el error de que la integración es la política. La integración, si es un proceso histórico auténtico, es económica, es política, es social y es cultural. Eso es integración y tenemos que pelear, diría yo que paralelamente y contemporáneamente, en todas las dimensiones porque sino caeríamos en el error de densidades nº 8 - diciembre 2011

debates

creer que podemos construir integración a partir de un foro de debate y coordinación política, mientras el mundo económico lo siguen gobernando las transnacionales. No; hay que crear poder económico propio, a partir de la política y a partir del protagonismo de los Estados y a partir de la definición estratégica que los Estados adopten para regular y encuadrar los mercados.

Creer que es imposible la integración política, mientras el mundo económico lo controlan las transnacionales, es una idea vana y es una idea imposible. Si queremos asumir la integración a fondo, tenemos también que construir poder económico integrado propio, y ese objetivo MERCOSUR se lo plantea como uno de sus grandes desafíos. Son los temas de mi trabajo de todos los días, a los que hacía referencia Carlos, pero esto no nos debe hacer perder de vista que a largo plazo la integración, para que se consolide históricamente, es política y es económica. Y eso es posible. Una de las muestras de que es posible, es que estemos todos hoy reunidos acá.

Muchas gracias por la invitación.

Carlos Raimundi: Le voy a dar la palabra a Luis Maira, quien fue Ministro en su país, fue Embajador en Argentina. Pero a lo largo de todo ese tiempo fue militante y además es profesor y es académico. Y ustedes se van a dar cuenta de eso.

Si yo tuviera que ubicarlo, indudablemente Luis Maira está dentro de nuestra familia ideológica-política, seguramente a la que pertenecemos la mayoría de los que estamos aquí. La diferencia está en que en este momento en su país ese espacio político no está en el gobierno. Entonces una de las cosas que a mí me gustaría, en esto de plantear conversaciones, es preguntarle a lo largo de su exposición cómo está el espacio de la oposición en Chile en este momento, de la oposición política, porque daría la impresión

densidades nº 8 - diciembre 2011

o percepción que hoy está más centrada en la movilización social que en la organización política, pero indudablemente es una visión muy atrevida de mi parte y el que la tiene que describir es él.

Luis Maira: Muchas gracias. Yo quiero en primer lugar agradecer la invitación.

Volver a Buenos Aires después de seis años de trabajo en el proceso de integración binacional chileno-argentino, que culminó en el Tratado de Maipú como instrumento jurídico de enorme valor para el acercamiento de nuestros países. He estado cerca de la presidencia de Néstor Kirchner y Cristina Fernández, un estímulo para estar acá.

Cambió el clima político de los debates argentinos. Son debates fríos, fuertes, hay un nivel de participación que no se encuentra en otros lugares de América. Por esas dos razones, muchas gracias.

Yo quiero concentrarme más en una mirada latinoamericana porque mi oficio académico son las relaciones internacionales, pero mi pasión política por mucho tiempo ha sido la integración de la región. Y quiero decir algunas cosas sobre eso.

Me gustaría partir con cuatro notas introductorias muy breves. La primera es que yo comparto la idea de que los latinoamericanos hicimos un mal Siglo XX. Recién en los años ‘80, en la penúltima década del siglo, resolvimos el problema de las dictaduras militares, de los caudillos, de la represión. Y segundo, tuvimos en la mayoría de los países años de estancamiento, sobre todo en el último cuarto del Siglo XX, que contradijeron abiertamente las expectativas optimistas que existían dos o tres décadas antes. Y terminamos en una condición de vivir décadas perdidas y con un retroceso de muchos de los indicadores económicos y sociales para una mejor calidad de vida.

Creo que debemos hacer un buen Siglo XXI y hacer un buen Siglo XXI pasa por

119

Los desafíos pendientes en Suramérica

asumir la agenda que no abordamos en el Siglo XX y por ordenar muchas de nuestras opciones en torno al impulso y al proceso de integración.

La segunda cosa que quiero decir es que me parece que este es uno de los mejores momentos en términos geoeconómicos y geopolíticos que América del Sur, me refiero a ella en lo específico, ha vivido en mucho tiempo. Es un espacio ya valorizado y con un compromiso compartido de los doce países que conforman la América del Sur y la UNASUR, el cual podemos reforzar mucho más.

Tercero, tenemos que aprender a trabajar con la nueva segmentación que estos veinte países latinoamericanos tienen, que en parte viene de arriba (de la política de Estados Unidos) y en parte viene de nuestra propia percepción. Esto maduró poco después de los atentados del 11 de septiembre del 2001, cuando el Presidente del que tan poco nos queremos acordar, George W. Bush, decidió iniciar su guerra contra el terrorismo y sus intervenciones militares selectivas y definió una nueva estrategia de seguridad nacional para Estados Unidos. Y en esa estrategia nuestro subcontinente fue visto en dos segmentos: una América Latina del Norte, la parte del perímetro geopolítico norteamericano, donde estaba México con quien tenían ya un acuerdo de libre comercio, un TLC, desde mediados de 1993, y también los países de Centroamérica y el Caribe. Ellos planteaban: debemos evitar que el terrorismo y el fundamentalismo islámico hagan nuevas operaciones destructivas dentro de su territorio y debemos encontrar también ese espacio, y ese debe ser el verdadero límite de nuestra acción para la seguridad interna de las Américas. América del Sur quedaba afuera. Y le dieron un nuevo tratamiento a América del Sur que nos ha venido muy bien porque ha aumentado su autonomía relativa en los espacios internacionales y nos permite hacer

120

más cosas y tener opciones políticas más amplias de las que teníamos antes.

Por lo cual la América Latina del Norte tiene una agenda muy distinta. El tema principal de ellos es la migración, los flujos migratorios de Estados Unidos atados a acuerdos y leyes sobre migración y el tema de las remesas. Y tiene un tema de comercio y vínculo económico con los Estados Unidos, donde va lo esencial de su producción, Estados Unidos es su mercado de exportación principal. Hoy día para México el 90% del comercio es con Estados Unidos, para Brasil y Chile por ejemplo China es el primer socio comercial, para Argentina su segundo socio comercial es China y el primero Brasil.

Entonces no tenemos ya los vínculos y la dependencia que históricamente tuvimos en el intercambio comercial, la transferencia tecnológica y la producción económica con Estados Unidos. Tenemos más independencia y autonomía y eso es algo que tenemos que valorar. Y tenemos un polo más complementario con los países emergentes, especialmente con China que es un mercado muy importante para muchos de nuestros pueblos.

Y por último, la cuarta nota breve introductoria, es que, por todo lo que dicho, América del Sur es para nosotros el espacio referencial de la integración. Yo soy de los que me formé en el afecto por el conjunto de América Latina, he vivido 17 años de mi vida en México, tengo hija mexicana; pero creo que hay un piso común histórico de intereses, de visiones compartidas que debemos saber mantener, pero importan las opciones y proyectos estratégicos, necesitamos mucho más pensar en el riesgo diferenciado y hacerlo tal en el proceso de integración de América Latina, con los vínculos hacia los países hermanos de la América Latina del Norte.

Y en ese cuadro, quisiera hablar de las tareas de América del Sur y decir que para mí densidades nº 8 - diciembre 2011

debates

se ha hecho claro, en los años recientes, que la integración tiene como un nuevo sentido.

Profesionalmente uno veía la integración como un capítulo, como una opción muy fundamental en nuestras estrategias de política exterior hasta hace poco tiempo. Hoy en día esto ha cambiado, hoy día no solo importa la integración en la política exterior, sino que la mayoría de los países si quieren hacer bien su trabajo de desarrollo y de crecimiento hacia una mejor calidad de vida, tienen que hacer de la integración un componente vital de sus estrategias nacionales de desarrollo; y cada uno de los países, juntando sus intereses y visiones, tienen que incluir el impulso de la integración como parte de sus proyectos nacionales que Brasil, Argentina, Uruguay, Chile y Bolivia tengan.

Sólo así va a hacer posible dar la dimensión de supranacionalidad que implica siempre un proceso integrado.

En esa perspectiva creo que tenemos tres tareas fundamentales en América del Sur. ¿Cómo hacemos la integración en el Siglo XXI? La hacemos en torno a tres propósitos, tres impulsos, tres tareas básicas. La primera es la lucha por la ampliación democrática. En los años ‘80 ganaba la democracia liberal, que no es poca cosa. Hay un amigo mío brasilero que un día me sorprendió con una frase que siempre repito y dijo: nosotros en las decisiones creíamos que la democracia era un tema formal, pero en la segunda sesión de tortura uno entiende que la democracia tiene que ver con aspectos civilizatorios y el habeas corpus, por ejemplo, es una cosa esencial para poder vivir con dignidad. Entonces tuvimos una ampliación democrática dejando atrás la dictadura, tuvimos elecciones libres y limpias -cosa que no habíamos tenido siempre en América del Sur-. Los gobiernos sudamericanos son todos gobiernos originados de procesos electorales limpios, legitimados y reconocidos. Establecimos un principio de mayor tolerancia, no hay ideas golpistas en

densidades nº 8 - diciembre 2011

América del Sur en ninguno de los países.

Pero en el fondo es una democracia insuficiente en la participación, en la asignación de los recursos y en la elección de los objetivos de las políticas públicas que llevan adelante los diversos gobiernos. Y yo veo hoy en día -voy a volver sobre este tema- una enorme exigencia de mayor participación desde la sociedad para definir lo esencial de la política, se trata de un proceso de interacción para lograr resultados y programas radicales.

Entonces creo que la primera cosa que tenemos que asumir es que tenemos que ampliar la democracia institucional, de la democracia básica a una democracia que tenga una dimensión ciudadana de participación constante y protagónica. Y eso no se hace con discursos, se hace definiendo las instituciones de democracia semidirecta y directa a la cual poder acudir los ciudadanos para tener iniciativa legislativa, para revocar el mandato de una persona que no cumpla con los compromisos que se establecieron al momento de su designación, para tener los consejos económicos y sociales que le den un cordón umbilical al mundo social. En fin, hacer todo un proceso de ensanchamiento democrático que tiene que ver con la legitimidad y la vitalidad de la integración. Y aludiendo a la experiencia chilena-argentina quisiera decir que nuestros vínculos subnacionales, las relaciones entre provincias argentinas y regiones chilenas, donde confluyen asambleas que representan a los movimientos sindicales, a los estudiantes, a los académicos, a los profesores de las universidades, al mundo de las profesiones, es un muy buen ejemplo de cómo podemos en lo subnacional hacer democracia más participativa e integración más directa a la espera de que este proceso alcance la dimensión general de los Estados.

La segunda cosa es que creo que tenemos un gran desafío en el campo de comunicar, lo que llamamos la conectividad de América

121

Los desafíos pendientes en Suramérica

Latina, de América del Sur en lo particular.

Nuestros doce países son países que están en una continuidad geográfica, pero con enormes obstáculos que hacen que la mayoría de nuestra gente tenga más dificultades para llegar a otro país distante de América del Sur que la que tiene para ir por ejemplo a Miami.

Que América del Sur deje de estar desconectada y desestructurada es una tarea que va desde los siete corredores bioceánicos que nos ligarán entre el Atlántico y el Pacífico -las dos grandes cuencas económicas del Siglo XXI- a toda clase de proyectos ferroviarios, de construcción de puertos, de aeropuertos.

Estar cerca unos de otros. Esto tiene mucho que ver con la lucha contra la pobreza porque la pobreza está alojada en el interior del continente sudamericano; y si pudiéramos tener una capacidad de romper el aislamiento, vamos a sacar de la pobreza a contingentes extremadamente atrasados que tienen que ser integrados a una calidad de vida superior en nuestros países.

Lo mismo vale respecto de la conexión en telecomunicaciones y en otras áreas, sumando, siempre insisto la política de fronteras y de amistad de frontera en la dimensión subnacional con la política de acercamiento y conectividad que hacen los gobiernos centrales.

El próximo año vamos a inaugurar finalmente el corredor bioceánico de “Capricornio” que va de Salta a Antofagasta, que pasa a la altura de Salta en Argentina, y que compromete a Paraguay, a Bolivia, al sur de Perú. Y entonces estamos teniendo, por primera vez, capacidad de hacer horizontalmente de América del Sur un espacio del que tenemos control y de cuyos recursos tenemos posibilidad de obtener ventajas.

Y el tercer capítulo es la lucha contra la desigualdad. Este continente no puede seguir con el coeficiente de Gini que tiene. Este continente tiene que afrontar los problemas no sólo del crecimiento cuantitativo porque

122

cuando uno hace solo eso, y yo lo viví en Chile muy de cerca, se da cuenta que muchos de los indicadores nacionales agregados disfrazan enormes desigualdades territoriales y regionales. Y la diversidad territorial de los países sudamericanos es uno de sus talones de Aquiles, uno de los males que se debe resolver, y por tanto la integración nacional homogénea es la única vía que nos permitirá luchar contra la desigualdad. Una desigualdad que además tiene muchas manifestaciones: la desigualdad étnica, de género, la generacional que tienen los jóvenes que no acceden al empleo y que son las desigualdades territoriales en muchas de las regiones apartadas de los centros metropolitanos que con razón piden que la estrategia de desarrollo nacional los considere de forma más efectiva.

En este cuadro, con estas tareas que he resumido -tener ampliación democrática para una democracia más moderna y participativa; tener un ámbito de mayor cercanía y conectividad entre los países; y hacer formas variadas, inteligentes y creativas de lucha contra la desigualdad- creo que contamos con algunos elementos que son constructivos. Y quisiera describirlos, cinco al menos me parecen de enorme importancia.

Primero, somos un grupo de países -y esto es muy importante- que pasamos por las experiencias neoconservadoras o neoliberales y que conocemos de cerca los resultados y las consecuencias de ese proyecto. Los países castigados y perjudicados y colocados en retroceso por las visiones que nosotros llamamos neoliberales, y por lo tanto, por los resultados apolíticos, las corregimos y abrimos camino a horizontes progresistas de mayor participación y de mayor integración.

Segundo, porque tenemos una ciudadanía más eficiente hoy en día que hace veinte años, porque la sociedad civil se ha hecho más variada y más organizada; y con todos los densidades nº 8 - diciembre 2011

debates

problemas de que nunca va a ser incondicional o va a tener un apoyo mecánico a los gobiernos -cualquiera que ellos sean- y tenemos de ello muchos testimonios. Sin embargo, es un aliado estratégico de proyectos de transformación, de proyectos progresistas, de proyectos que abran camino en los países de América del Sur. Tercero, porque tenemos también una mejor perspectiva económica que no es de unos cuantos años. Este es un punto muy importante para lo que viene del Siglo XXI. La Secretaria Ejecutiva de la CEPAL, Alicia Bárcena, habla de algo que me gusta mucho: el reto de la reprimarización. ¿Qué quiere decir con eso? Que por primera vez desde las enseñanzas de Raúl Prebisch, que planteaba el deterioro constante de los términos de intercambio del comercio de los países latinoamericanos, estamos teniendo una valorización de los commodities, de los alimentos, de los recursos energéticos que América del Sur exporta. Ya no es cierto lo que era una verdad establecida en los ‘60 o ‘70 que para comprar un tractor o un automóvil teníamos que poner cada vez más cantidad de trigo, de cobre o de estaño. Hoy día nuestros productos han llegado a valer más y a crecer relativamente más en los últimos diez años que los productos industriales elaborados por los países desarrollados. Y eso ha sido una ventaja para Venezuela en su petróleo, para Argentina en su soja, para Chile en su cobre. Nadie está abogando por mantener una situación estrictamente primaria, pero tenemos menos desventajas y más posibilidades.

Y a eso se agrega un segundo dato, y es que esta reprimarización de que habla Alicia, se acompaña por el fenómeno que los países emergentes con una enorme cantidad de jóvenes, China e India -los países más poblados del planeta-, hay unos 700-800 millones de personas que están saliendo de las capas populares y entrando en las capas densidades nº 8 - diciembre 2011

medias, cuya primera exigencia va a ser una mejor alimentación para ellos y sus familias.

Por eso el precio de los alimentos ha subido y por esa misma razón se trata de una tendencia de mediano a largo plazo y estos aspectos favorecen mucho a la mayoría de los países sudamericanos.

Entonces tenemos elementos importantes.

Y el último que quiero mencionar y es que el mundo tiende a la multipolaridad y al multilateralismo, son cosas distintas.

Multipolaridad significa que no vasta una sola gran potencia, como parecía que iba a ser Estados Unidos después del fin de la Unión Soviética. En pocos años se ha desarrollado un cuadro de muchos más actores que participan. Pero multilateralismo significa que las decisiones se pueden llevar cada vez más a los organismos internacionales multilaterales y ser el fruto del consenso que más favorezca a los países en desarrollo y a los países medianos y pequeños del sistema internacional, de los cuales forman parte los países latinoamericanos y varios de los sudamericanos. Entonces hay un escenario internacional más favorable a la participación, participación que puede lograrse sólo a condición de tener visiones políticas, que UNASUR tenga una plataforma y visiones compartidas respecto de todo.

Quiero concluir brevemente refiriéndome a las potencialidades que yo le veo a América del Sur. Aquí no solo vienen tendencias que nos ayudan desde el punto de vista interno o internacional en lo político. Objetivamente América del Sur tiene un reto, un desafío que puede sustanciar porque tiene también características y potencialidades que convierten a este grupo de doce países en un espacio extremadamente importante.

Primero, América del Sur representa una superficie de 17 millones y medio y un poco más de kilómetros cuadrados. América Latina entera no llega a 22 millones, o sea, el 80% de la superficie de América Latina lo

123

Los desafíos pendientes en Suramérica

constituye este espacio de América del Sur. Y es un espacio que tiene no sólo una gran superficie, sino una gran variedad y diversidad de recursos naturales. Contamos con las mayores reservas del mundo en bloques regionales en materia de agua dulce; contamos con notables recursos energéticos, desde hidrocarburos, petróleo y gas hasta recursos energéticos no convencionales que Argentina y Brasil utilizan como la energía nuclear. El conjunto de la energía que generan estos países sudamericanos, mediante acuerdos mínimanente beneficiosos para todos, pueden dar seguridad energética a las estrategias de desarrollo por un período largo. Tercero, tenemos grandes recursos minerales convencionales y nuevos. Más que mencionar la importancia que representan para Bolivia, un recurso estratégico de enorme magnitud y se puede dar lo necesario para invertir en diversificación, procesos de desarrollo y transformación social a la dirección política boliviana, cosa que no había tenido por 150 años. Y tenemos también el espacio marítimo, del cual también podemos beneficiarnos. Pero fundamentalmente también tenemos una capacidad en la superficie agrícola, combinando cultivos subtropicales en algunos países con cultivos templados en otros, para realizar esa condición de potencia regional alimentaria a la que me referí hace un tiempo.

En síntesis, nos convierte en optimista respecto de América Latina, pero no quisiera dejar de decir, respecto de América Latina y de América del Sur, unas palabras de prevención porque no es la primera vez que tenemos una oportunidad favorable para progresar. Hemos desafiado muchas cosas y esta no deberíamos dejarla pasar.

El único problema que puede nublar la riqueza y la potencialidad de la integración sudamericana son los conflictos bilaterales o trilaterales entre algunos países de América

124

del Sur y tenemos que aprender rápido a procesar y a superar porque con la maleza de esos conflictos no es posible hacer un terreno parejo al impulso de la integración. Y pongo algunos ejemplos. Argentina y Uruguay tuvieron un conflicto irracional y absurdo en el tema de las papeleras y afortunadamente la negociación diplomática y el buen entendimiento de sus Jefes de Estado han ido levantando las dificultades de ese conflicto. Chile y Bolivia tienen, en relación a la aspiración marítima boliviana, un reto pendiente: resolver problemas como ese. Además de los que se plantean entre Ecuador y Colombia, entre Ecuador y Venezuela, entre Guyana y Venezuela, entre Guyana y Surinam. En fin, la cadena podría ser casi interminable. Resolver los conflictos y crear mecanismos de resolución de controversias eficaz sigue siendo fundamental para realizar las potencialidades de la integración. Si lo hacemos, podemos pasar a ser países con calidades de vida más alta, con objetivos más humanitarios y más justos y podemos ser un lugar donde los seres humanos desarrollen una mejor existencia en la década que viene. La integración nos puede abrir esa causa.

Carlos Raimundi: Roberto Feletti, Viceministro de Economía de Argentina, candidato a Diputado Nacional.

Además de lo que vos digas, te dejo mi inquietud. Es esto de ver si coincidimos todos en que el ciclo es largo y de qué manera estar preparados. Porque realmente estos avances de recuperación del Estado, desendeudamiento, autonomización de los centros de poder, fueron acompañados de un proceso de bonanza económica. Ahora, ¿es necesario o no construir herramientas para el caso de que se resientan algunas variables de ese proceso de bonanza? Pero vos hacé tu exposición.

Roberto Feletti: Voy a tratar de

densidades nº 8 - diciembre 2011

debates

responderle a Carlos.

El ciclo es largo. El ciclo favorable es largo porque hay crisis de hegemonía en el mundo.

Es decir, estamos ante un escenario y a nosotros nos tocó acompañar al Ministro Boudou en el equipo que fue a Washington a la Asamblea Anual del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial que ha evidenciado la ausencia de respuestas de los organismos multilaterales surgidos de Bretton Woods, tanto en el plano monetario como en el plano de desarrollo, para recuperar la demanda efectiva en los países desarrollados y resolver por esa vía la situación de demanda global. Es decir, es evidente que cuando la titular del Fondo Monetario habla de consolidación fiscal primero -léase ajuste-, luego el crecimiento, y en tercer lugar el empleo, es que no están atinando a resolver su problema de crisis por dos vías: las dificultades de recuperación de la demanda efectiva en los Estados Unidos por la vía de las políticas fiscales -además de los bloqueos políticos que sufre el gobierno demócrata-, la debilidad de Estados Unidos para manejar el dólar como moneda de reserva, manejar su devaluación, hasta dónde es competitivo y hasta dónde se hunde como moneda de reserva, producto de la expansión monetaria descontrolada de casi quince años; y en Europa, la exposición de la competitividad del euro, es decir, la competitividad de Alemania alcanzada a una velocidad de una década, la misma moneda se tiene que usar en Hamburgo, en Lisboa o en Atenas y no importa cómo de lugar.

Esa situación de política de ajuste, donde se pide a Grecia 18 % de caída de su producto bruto de tres años, por lo menos uno se establece alguna duda sobre la consistencia política-social de ese recorrido. Pero digo efectivamente hay una crisis de hegemonía. Y efectivamente hay un escenario de emergencia de nuevas naciones que nos plantean que este ciclo va a ser largo, a favor. Y luego densidades nº 8 - diciembre 2011

quedará ver cómo nosotros, como bien lo decía Maira correctamente, lo aprovechamos o no.

Coincidencias con los dos panelistas anteriores, tanto con el compañero Vicecanciller como con Luis, en algunas, en otras no tanto. Yo comparto que MERCOSUR y UNASUR son dos cosas distintas. Y también comparto que MERCOSUR afortunadamente dejó de ser un escenario de negocios en el eje Buenos Aires-San Pablo para grandes empresas multinacionales, en lo que puede ser la Cuenca del Paraná y del Plata, para transformarse en un acuerdo de desarrollo y de cooperación económica, efectivamente por liderazgos iniciales de Argentina y Brasil y luego muy bien acoplado a Uruguay y Paraguay con sus Presidentes, como bien se señalaba.

Y me voy a referir a UNASUR porque me toca gestionar una porción de la UNASUR como coordinador del Grupo de Trabajo de Integración Financiera creado en el año 2007 y hacer la caracterización de qué significó la UNASUR y qué se discute en esta crisis de hegemonía del mundo.

La UNASUR nace respetando estos dos bloques regionales, la Comunidad Andina y el MERCOSUR, como una estrategia originalmente defensiva frente a la situación global y también frente a las iniciativas de los Estados Unidos.

Efectivamente, y se ve claramente en el comportamiento de la crisis, América Latina no es un bloque homogéneo. México y América Central tienen un nivel de integración con los Estados Unidos mucho mayor, producto del envío de remesas, producto de su comercio y producto de la recepción de inversiones. Es decir que la evolución de la economía estadounidense impacta directamente en México y América Central.

La pretensión también de Bush hijo de

125

Los desafíos pendientes en Suramérica

extender esa zona de libre comercio a través del ALCA a toda la región es lo que se define a partir de Mar del Plata en el 2005 con el rechazo al ALCA, y con la voluntad de crear lo que primero fue la Comunidad Sudamericana de Naciones y luego la UNASUR, en el recorrido de un bloque regional no exento de tensiones políticas y difíciles, muy difíciles.

Para referirnos al tema que nos ocupa, el Grupo de Trabajo de Integración Financiera surgió en el 2007 como un grupo eminentemente técnico y recién, luego de cuatro años de trabajo y once rondas, pudo coronar el 12 de agosto de este año en Buenos Aires con el Consejo Suramericano de Economía y Finanzas, que permitió reunir a todos los Ministros de Economía y Presidentes de Bancos Centrales de UNASUR para discutir la crisis y los escenarios posibles. Por eso digo, efectivamente no nace como un bloque de integración comercial y rápidamente integración económica, sino nace como una respuesta política frente a un escenario global complicado y frente a una iniciativa concreta de Estados Unidos sobre la región. Esto es muy importante señalarlo, que es bastante distinto al MERCOSUR. Efectuaba las coincidencias con el compañero Vicecanciller y también con Luis respecto a esta separación Suramérica, México y América Central que UNASUR nace de un modo sustancialmente distinto.

También aparece, tal vez no porque el Siglo XX haya sido tan malo para la región - efectivamente el último cuarto de siglo fue muy malo por una correlación de fuerzas adversas- pero justamente aparece la UNASUR como una estrategia defensiva, en primer lugar por la solidez externa.

La primera reunión de trabajo del Grupo de Trabajo donde se aborda la agenda de consensos básicos que se recorren a lo largo de cuatro años es un punto de partida de

126

preservar la solidez externa, preservar la reducción de vulnerabilidades que había alcanzado Suramérica ante los choques externos. Todos los países de Suramérica con distintos números, pero como tendencia, experimentamos una reducción fuerte del peso de la deuda sobre nuestro producto. La deuda pública y en manos de acreedores internacionales y bonistas había descendido fuertemente. Primer punto que quería todo el mundo conservar.

Segundo punto que querían conservar era que había capacidad de los bancos centrales, por producto de las acumulaciones de reserva, de enfrentar cualquier ataque especulativo contra las monedas locales. Ese fue el otro punto de coincidencias básicas.

Los líderes de la región -nosotros somos una comisión técnica que eleva informes a los líderes de la región- todos planteaban como valioso la capacidad de enfrentar los choques externos. Decía antes bajo nivel de endeudamiento sobre el producto, buena capacidad de los bancos centrales de afrontar o enfrentar ataques especulativos contra nuestra moneda, capacidad de regular el tipo de cambio.

Tercer punto, holgura en sus balanzas comerciales y una cuenta corriente levemente deficitaria, tercer punto de solvencia externa.

Y cuarto punto, para gran sorpresa de todos, era que el comercio intrarregional en Suramérica, tomando mediados de los ‘90 contra la primera década del siglo (19952005), se había multiplicado y de alrededor de 15.000 millones de dólares que se intercambiaban a mediados de los ‘90 se había aproximado a los 100.000 millones de dólares. Hoy está arañando los 120.000 millones de dólares, 5 años después. Esa visión de un comercio intrarregional voluminoso, sorprendentemente voluminoso, con distintas matices, después tenemos que abrirlo eso.

densidades nº 8 - diciembre 2011

debates

Pero esos cuatro puntos -comercio intrarregional voluminoso, situación externa más o menos cómoda, capacidad de los bancos centrales de regular sus propias monedas, y alivianamiento del peso de la deuda- fue el núcleo abordado por los decisores políticos y por nosotros, los representantes técnicos, de puntos de acuerdo para avanzar en la constitución del Consejo Suramericano de Economía y Finanzas. Quiero ponerlo como un hito histórico. Le tocó afortunadamente a la Argentina, la verdad que para mí fue un honor conducir a lo largo de cuatro años ese proceso. Que se reúnan todos los Ministros de Economía y Presidentes de Bancos Centrales en Buenos Aires a discutir estos problemas y los problemas frente a la crisis global, yo creo que es un hecho histórico para la región porque se hizo con muchísima amplitud y con muchísimo rigor técnico, y convergieron desde los gobiernos más socialdemócratas, gobiernos de centroderecha, los gobiernos nacionalistas-populares, pongámosles la etiqueta que quieran en ese mosaico. Pero fundamentalmente todos estaban preocupados por la situación internacional y la capacidad de respuesta de la región.

Porque además, si algo faltaba para acicatear esta vocación de discusión de estos problemas -por eso comparto con el compañero Vicecanciller de Uruguay que los procesos de integración corren por carriles distintos, que tal vez lo de UNASUR sea más mirar el mundo en su conjunto y si el bloque aprovecha o no este escenario- y la voluntad de avanzar en este recorrido es que la crisis de 2008-2009, el primer coletazo de la crisis internacional, nos había impactado de forma diferencial respecto de México y América Central. El impacto sobre Suramérica en el 2009 determinó una caída promedio del producto del 2% y una recuperación inmediata al 2010 de 5%. La situación en México y América Central determinaron una

densidades nº 8 - diciembre 2011

caída promedio del producto del 5,5% y una recuperación débil del 1,8% en el 2010. Por eso digo, son números bien concretos. Esto es lo que incide en los decisores políticos.

Hubo 120.000 millones de dólares de comercio interregional, una respuesta importante y sólida frente al impacto de la crisis internacional, un desacople sobre la economía norteamericana, y una respuesta a una iniciativa que tenían los Estados Unidos sobre la región.

Así se llega a la discusión de Buenos Aires.

Ustedes perdónenme, yo voy a ser un poco tedioso, pero puedo menos que hablar de lo que uno hace. Cuando uno está en la función, como lo señala el Vicecanciller, tenemos que hablar de lo que hacemos. La tarea que se dio en estos años es que la forma de preservar este escenario de mayor solidez del bloque frente a los coletazos internacionales y frente a las iniciativas sobre todo de los Estados Unidos -no por oponerse, sino por ser autónomos- y que se había probado en el 2008-2009 que valía la pena, era revisar el multilateralismo de pagos, es decir, la tendencia a desdolarizar el comercio de la región, revisar mecanismos de desdolarización del comercio regional. Ahí se pasó revista al sistema de moneda local, se pasó revista a la ALADI. La ALADI efectivamente es un instrumento muy válido. Ahora la realidad es que con el crecimiento del comercio interregional solo un 10% o inclusive un poco menos hoy se cursa a través de ALADI. Entonces pone en discusión, o por lo menos uno de los puntos que nosotros elevamos -podrá ser tomado o no- es que la discusión hoy pasa por la revisión del multilateralismo de pagos. Pero no sólo por que es mucho más barato no ir del peso al dólar y del dólar al real y viceversa, porque hay un costo de intermediación que se ahorran, sino por el hecho de que un estrangulamiento de la oferta de divisas no

127

Los desafíos pendientes en Suramérica

haga caer la demanda regional. Este era un planteo concreto. Es decir, frente a una caída de la demanda global, como ocurrió en el 2009, la demanda regional cae menos que proporcionalmente. Entonces eso define una inserción intrarregional buena y lo que se plantea es que mañana un estrangulamiento del sector externo -la escasez de divisas-, no impida que podamos seguir comerciando con Chile, con Brasil, con Uruguay, con Bolivia de un modo distinto. Por eso se habla del multilateralismo de pagos en monedas locales. Esto no habla de una moneda común, pero ir a buscar una unidad de cuenta que logre que ese comercio interregional que crece no se interrumpa frente a una restricción externa. La enorme preocupación de la restricción externa también la tuvimos en el modelo de sustitución de importaciones.

El otro punto es el multilateralismo de banca de desarrollo. La iniciativa del Banco del Sur si parece un sello de la UNASUR, pero en realidad parece por dos razones. Hay dos iniciativas que la región se da frente a la banca de desarrollo. En primer lugar, curiosamente una de las instituciones creadas por la Comunidad Andina fue la Corporación Andina de Fomento, la CAF, que era un banco muy chico. Ahora Argentina y Brasil primero, luego lo hace Uruguay y posteriormente está completando su recorrido Paraguay, deciden convertirse en miembros plenos de la CAF en el lapso que va del 2005 al 2008, con lo cual apalancan de tal modo esa institución que la CAF llega a desembolsar en el 2009 la misma cantidad de fondos que el BID hacia la región. Es decir, equipara al Banco Interamericano de Desarrollo, el banco creado por la Alianza para el Progreso para desarrollar la región. El hecho es que la región toma una iniciativa, con lo cual los países del MERCOSUR se suman a una institución de desarrollo de la Comunidad Andina y la apalancan y le dan volumen.

128

Y me toca a mí ser el representante de Argentina en la CAF, en ese directorio no está sentado Estados Unidos. Y la verdad, que están sentadas Venezuela, Colombia, Brasil, Argentina. Chile está sentado con un carácter de observador menor, que también pareciera que quiere iniciar el recorrido.

Discutimos proyecto de desarrollo y proyectos de financiamiento de infraestructura y Argentina ha recibido mucho apoyo en infraestructura, en forma franca. Esa es una experiencia de integración muy concreta, muy real, donde los proyectos de infraestructura son muchas veces binacionales y otros son nacionales, apalancando el comercio.

A mí me toca también representar a la Argentina en las Asambleas del BID y uno ve que las disposiciones son sustancialmente distintas. Esto no quiere decir que yo esté haciendo cuestiones de nacionalismo puro, es la decisión de la región a partir del 2005, así como se crea una comisión que converge en Buenos Aires el 12 de agosto, donde revisa el multilateralismo de pagos con perspectiva de que la escasez de dólares no haga caer el comercio interregional, también revisa sus instituciones de desarrollo. ¿Por qué? Porque ni el BID ni el Banco Mundial -¿por qué quieren trabar su capitalización en el Congreso de Estados Unidos?, para apalancar mayor nivel de crédito- aparecen hoy como promotores de estrategias de desarrollo que la región pueda tomar.

Y además de esta capitalización de la Corporación Andina de Fomento -la CAFpor los países del MERCOSUR aparece la iniciativa del Banco del Sur. No sólo consolidar una institución de desarrollo que era muy chica, que ya estaba existente, sino también avanzar en la constitución del Banco del Sur para crear una institución de desarrollo propia. Esta es una iniciativa bien concreta de integración, que está planteando dónde está el fondeo del desarrollo, cómo consolidamos el comercio interregional. densidades nº 8 - diciembre 2011

debates

Y el tercer punto en discusión fue, que esta acumulación de reservas en los Bancos Centrales -que todos los países tenemos-, sirva para manejar mejor cualquier flujo no deseado de capitales y cómo se avanzaba en la coordinación del uso de reservas técnicas para que cualquier país pudiera ampliar el stock e intervención de los Bancos Centrales rápidamente. La región tiene acumulados en sus Bancos Centrales 550.000 millones de dólares de reservas, no es poco, no es poco.

Bueno, se avanzó en el FLAR, Fondo Latinoamericano de Reservas, hay una comisión trabajando sobre el tratado constitutivo. Es decir, coordinación de reservas, multilateralismo de banca de desarrollo, multilateralismo de pagos, medidas bien concretas sobre las cuales ha recorrido UNASUR, que no son las del MERCOSUR que es el proceso de integración económica.

Porque se ve un mundo difícil. Ahora recientemente, la segunda del Banco Mundial, reunió a los países emergentes, a los países de desarrollo medio en un desayuno y nos dijo: tienen que pensar en estrategias de salida, tienen que dejar de ser tomadores de fondos para ser socios, es decir, no va a haber fondeo de desarrollo porque lo van a focalizar en países de ingresos bajos. Ese cambio de esa institución de Bretton Woods obliga a esta respuesta de la UNASUR y también a la discusión Sur-Sur porque es cierto que la emergencia de Asia Pacífico es buena pero requiere de muchas discusiones.

Ahora la visión, por lo menos la que yo vi, me permite ser optimista. De la constitución del Consejo Suramericano de Economía y Finanzas, que costó cuatro años de trabajo y la verdad que el apoyo de todos los países y el compromiso fue importante, de fuerte revisión técnica de instituciones concretas de integración, y de las apuestas a futuro que permitió reunir a los Ministros de Economía, los Presidentes de los Bancos Centrales a densidades nº 8 - diciembre 2011

discutir con amplitud esto, lo que nos deja como saldo es que hay visión de bloque regional y que hay visión del mundo y del escenario del mundo. Nadie está entusiasmado con el mundo. Y que es necesario, primero lo concreto, frenar la restricción externa; segundo, proteger el mercado regional; después hay discusiones al interior. Una de las discusiones que ha surgido es los poderes de compra de nuestros países, dónde se es superavitario y dónde no.

Brasil ha triplicado su poder de compra en una década: de 70.000 millones de dólares a casi 200.000 millones de dólares. Bueno, cuánto se vuelca a la región, cómo lo aprovechamos, como se señalaba aquí. Y están los Consejos de Infraestructura, los Consejos de Energía, los Consejos de Alimentos, cómo se aprovechan las situaciones energéticas, alimentarias en este recorrido.

Pero me parece que la región -por lo menos la percepción que yo tengo desde el lugar que me tocó ocupar que coincide con la de los decisores políticos, es una instancia de decisión geopolítica- es asumirnos como bloque regional en un mundo que yo caracterizo como complejo, un mundo donde hay crisis de hegemonía, pero también las soluciones que plantean los países desarrollados son soluciones regresivas en términos de lo que es el impacto con sus propios pueblos y en términos de lo que puede ser el cierre de los balances globales con respecto a las naciones emergentes. Son soluciones regresivas, no son soluciones de recuperación de las demandas efectivas, no son soluciones de cooperación y búsqueda de ecuaciones de equilibrio, son soluciones regresivas que tienden a preservar los activos financieros por encima de los activos reales.

Se han perdido tres años para salir de la crisis, donde lo que han aumentado son las deudas, pero no el crecimiento.

Entonces yo quiero ser optimista por lo

129

Los desafíos pendientes en Suramérica

que a mí me a tocado vivir, por lo que ocurrió en Buenos Aires el 12 de agosto de que la región se asume como bloque regional, tal vez no para integrarse ya económicamente, sino para empezar a mirar el mundo en conjunto. Y además porque ha ocurrido eso: nos impactó menos la crisis, nos recuperamos más rápido, tenemos solvencia externa, llevamos varios años de crecimiento, varios años de democracia. Más allá de lo que dice Luis y es cierto que hay conflictos bilaterales, no es una región afectada en su paz.

Entonces esta puesta en valor a mi me permite ser optimista para enfrentar una crisis de hegemonía planetaria, cuya resolución yo no me animo a anticipar.

Bueno, cierro y gracias.

Carlos Raimundi: Muchas gracias Roberto. Ahora Rafael Follonier, coordina la Unidad Presidencia, es Representante Especial de la Secretaría General de UNASUR, quien los otros días me decía que tenía previsto un viaje para esta fecha pero lo pospuso para poder estar aquí, así que agradecerle entonces. Con Rafael me tocó compartir una Mesa hace más de un año en la provincia de Córdoba y ahí él anticipó que la situación del Pacífico, que parecía un obstáculo desde el punto de vista político -la situación de Colombia, de Perú, que parecía un obstáculo a la tendencia del resto de los países sudamericanos-, iba a cambiar.

Después cuando fue pasando el tiempo y yo vi que esa situación cambiaba, confirmé, este tipo sabe. Así que vale la pena escucharlo.

Rafael Follonier: Buenas tardes compañeras y compañeros. Muchas gracias en principio a la Fundación Jean Jaures y a la Casa del Pueblo y a mi vecino de la Casa Rosada, Oscar González, que me permita estar en esta Mesa con compañeros interesados en la integración suramericana.

Muchas gracias a todos. Como suele decir Lula, solo hay una cosa peor que los elogios

130

que es no recibirlos.

Dentro de pocos días, poco más de un mes, lo dijo el compañero Viceministro de Economía, se van a cumplir seis años del hito que da nacimiento a la UNASUR. En Mar del Plata, en el medio de una Cumbre de las Américas, se dio una actitud no defensiva sino ofensiva, porque fue una ofensiva política de un grupo de jefes sudamericanos para decirle no al ALCA. Ahí nace la UNASUR. Y ahora mismo me sirve esto para rendir un homenaje a mi jefe, al ex Presidente Néstor Kirchner.

Y nace por un componente absolutamente político aunque fuéramos a rechazar una cuestión de tipo económico. Es la política la que guía los destinos de esta Suramérica y no otros instrumentos como en otras épocas, donde dirigían la vida de nuestros pueblos desde la bolsa de valores, desde programas de televisión o desde otros centros de poder del mundo. Esta vez nos hemos puesto de pie los suramericanos porque voy a hablar de Suramérica, no de Latinoamérica como lo ha hecho muy bien ya el viejo compañero, querido compañero de tantas luchas, Lucho Maira. Agradecerle que me permita estar a su derecha.

Se produce en ese momento ese hecho político que es rechazar el ALCA y empezar a trabajar en esta cuestión, ojala última etapa, de la integración suramericana. Y es la política y es esta etapa, donde hemos recuperado en todos lo países suramericanos la soberanía, la dignidad de las decisiones políticas.

Antes no ocurría así. Hoy estamos en un estadio que se podría denominar de la soberanía de las democracias populares suramericanas, todas, las de nuestros doce países, pues nuestros liderazgos, nuestras Jefas y Jefes de Estado han sido elegidos en todos los países en elecciones ampliamente democráticas, sea cual sea el resultado que hay en los doce países suramericanos. Porque

densidades nº 8 - diciembre 2011

debates

también desde ahí venimos, venimos de soportar que mucha prensa suramericana dijera que esto de la UNASUR era un invento de una banda ideológica, de un club ideológico. Nos vino muy bien que en algunos países surgieran otros liderazgos no emparentados con esta supuesta banda; y que esos Mandatarios asumieran esta nueva ideología de la soberanía popular y democrática suramericana. Me refiero a los países en que, ustedes lo saben, tuvieron un revés electoral y hay un gobierno de otro tipo.

Y en Colombia, Santos que parecía el más amigo de todos de Estados Unidos, es el que propone en la asunción de Ollanta Humala la reunión de los Ministros de Economía y Presidentes de Bancos Centrales. Y lo dice de una manera que vale la pena repetirlo, dijo que en ese ambiente de fiesta de esa reunión de la UNASUR, en la asunción del nuevo presidente peruano, él debía quebrar ese ambiente de fiesta para proponer algo que era que se reunieran inmediatamente los Ministros de Economía y Presidentes de Bancos Centrales para buscar y adoptar, por mandato de los Presidentes suramericanos, medidas para proteger nuestros recursos económicos y financieros. Y dijo algo muy duro: protegernos de la irresponsabilidad de la dirigencia política y económica de dos de las tres principales economías del mundo, y mencionó a Estados Unidos y a Europa. Esto propuso un Presidente que no pertenece a esa banda ideológica de la cual nos acusaban, que intentábamos hacer en este sur del mundo una experiencia absolutamente exótica. No ha sido así. Nuestros pueblos han percibido antes que nuestros gobiernos la imperiosa necesidad de la integración. Por suerte, como dice Cristina, nuestros gobiernos cada vez se parecen más a sus pueblos.

Carlos decía que en las Mesas anteriores se había hablado de los avances y que nos tocaba a nosotros hablar de los desafíos. Por suerte tenemos desafíos desde hace mucho densidades nº 8 - diciembre 2011

tiempo y hemos logrado algunos avances.

Quiero decir que este proceso de la integración, en el cual yo creo que la UNASUR es el instrumento estratégico de la integración política suramericana. No voy a ponerme en el debate de MERCOSUR, CAN o en el próximo instrumento que va a surgir próximamente en Venezuela -la Comunidad de Estados de América Latina y el Caribe-, quiero hablar de lo que tenemos, de la UNASUR, y que como decía hace un rato viene de ahí, de cuando le dijimos no al ALCA. Pero viene de mucho antes, viene de nuestros subversivos originarios, de nuestros Tupac Amaru, Tupa Katari, Bartolina Sisa, viene de nuestros abuelos patriotas de hace 200 años, de los patriotas del bicentenario que supieron ganar la guerra de la independencia pero no pudieron ganar el combate de la integración. Los mismos que fueron vencidos hicieron todo lo que pudieron y tuvieron éxito en no permitirnos la integración. Donde había un país solo, por ejemplo la gran Colombia, hoy tenemos cuatro (Ecuador, Colombia, Venezuela y Panamá).

Son los mismos que también expulsaron a los compañeros orientales del lugar donde pretendían estar. Tuvieron éxito en separarnos. Los patriotas supieron ganar la batalla de la independencia. Hubo otros intentos de integración. Lucho ha mencionado algunos, el compañero Viceministro de Relaciones Exteriores de Uruguay ha mencionado otros.

Hubo otros intentos que tampoco pudieron concretarse.

Yo quiero hacer una mención especial al ABC de nuestro líder, el General Perón, donde exponía la importancia de la integración entre Brasil, Argentina y Chile, sin dejar de lado a los países vecinos. Pero tampoco pudo ser. Y hubo otras luchas que no pudieron concretarse. Todas luchas que se fueron dando en ambientes de violencia, de guerra en algunos casos. Esta vez la ruta próxima de la integración no tiene

131

Los desafíos pendientes en Suramérica

connotación de violencia. Bien lo ha dicho Lucho, los problemas que nos quedan son menores en comparación con los tiempos superados, excepto el problema que separa todavía a nuestros compatriotas chilenos y a nuestros compatriotas bolivianos. Y nos ha tocado con Lucho trabajar en ello, buscar la forma de que este conflicto también desaparezca para beneficio de ambas naciones y de toda Suramérica.

Quiero decir que en esta época debemos construir en paz y esto es lo que decía Kirchner en sus andanzas suramericanas en el cortísimo lapso que estuvo a cargo de la Secretaría General de la UNASUR. Un corto lapso que pudo haber sido mayor y no lo fue por algo que se ha mencionado aquí. Y para no escaparle al bulto lo voy a mencionar, la absurda controversia que tuvimos con Uruguay por el problema de las pasteras que hizo que el Presidente uruguayo no permitiera que Néstor Kirchner asumiera antes la Secretaría General de la UNASUR, o como dijo Evo, siempre tan generoso con Kirchner: en realidad Néstor no fue el primer secretario sino fue el primer Presidente suramericano. Pero esperamos a que se terminara ese conflicto con nuestros vecinos y pudo ser. Y la construcción que viene ahora, que estamos haciendo, es en paz, no es violencia, no es guerra como en otras épocas.

Y esto se lo decía siempre Kirchner sobre todo a los jóvenes, les decía de lo difícil y compleja que es esta próxima etapa, quizás la última de la integración. Como dice Galeano, es sobre la utopía que está en el horizonte y que cuando caminamos se aleja. Esta vez esa utopía del sueño suramericano, no se aleja más, esta vez se acerca, estamos a punto de alcanzarla. Lo decían los amigos de la mesa, nunca se ha dado -y lo decían desde lo económico, desde lo geopolítico, desde las relaciones exteriores-, nunca estuvimos tan cerca. Tenemos que ser sabios y generosos para aprovechar esta coyuntura fantástica

132

que se da en el sur del mundo. Los ojos de este mundo que está en crisis, de Estados Unidos, Europa, de los conflictos que hay en Asia, en África, miran por primera vez a este lugar. Y perdonen, lo que antes era el culo del mundo, hoy los pueblos del mundo lo miran como el continente de la esperanza.

Estamos trabajando diariamente en nuestros ministerios de la UNASUR, que se llaman Consejos. Hay una docena, los han mencionado los compañeros: salud, educación, ciencia, tecnología, cultura, medio ambiente. Algunos conflictivos, como por ejemplo el Consejo Suramericano para el problema mundial de la droga, que saben de quien tiene oposición, de la DEA. Nuestro Consejo de Economía y Nueva Estructura Financiera, un consejo donde se dan cosas que no se dieron en otras épocas: incentivar el comercio intra-UNASUR, pagarnos en moneda propia, pensar en un fondo que sirva a los países que necesitan para que no tengan que ir a pedir dinero que le sale demasiado caro y enajenan su soberanía. Esto están haciendo nuestros Ministros por mandato de los doce Jefes suramericanos.

Va a parecer una exageración, pero los que tenemos el privilegio de ver las reuniones de nuestros Presidentes, a veces a mi me parece estar presenciando una reunión con nuestros nuevos Bolívar, nuestras nuevas Juana Azurduy, San Martín, Monteagudo, Artigas, Castelli. Eso parecen las reuniones de nuestros Jefes suramericanos.

Yo quería también mencionar el Consejo Suramericano de Infraestructura y Planeamiento. Está terminando en estos días el más fantástico plan de obras suramericano, de obras de conexión física, porque necesitamos integrarnos también hacia adentro.

No solamente con los corredores que van a llevar nuestra producción a los lugares del mundo que la necesitan, porque, como decía Lucho, tenemos agua, primera reserva de

densidades nº 8 - diciembre 2011

debates

agua del planeta, casi 18 son los millones de kilómetros cuadrados de la unidad territorial sudamericana, es la primera unidad territorial en dimensiones del mundo, la segunda es la Federación rusa con menos de 17 millones.

Pero además de agua, somos la reserva principal de productos de energía, no solamente hidrocarburos y gas, sino energía eólica, energía solar, producción de combustibles verdes, energía nuclear.

Nuestra producción actual y futura cuando industrialicemos, cuando tengamos un verdadero complejo industrial y alimentario para proveer de alimento a nuestros pueblos primero y a los pueblos del mundo que demandan los alimentos que debemos producir aquí. Esto es la UNASUR. Pero además somos el territorio, junto con China e India, que más ha hecho crecer sus economías en democracia. No podemos decir lo mismo de los otros dos en cuanto a la democracia y a la mejor distribución, aunque continuemos siendo medidos en nuestros niveles de desarrollo por índices que no son nuestros. No es lo mismo nuestra democracia que la de China, ni es lo mismo que la distribución en la India donde todavía existen castas. Quiero decir esto porque esto diferencia nuestro crecimiento, aunque sigamos siendo un territorio desigual, pero estamos peleando, trabajando para que esto no ocurra más.

Somos esto: agua, energía, alimentos, minerales estratégicos. Somos el crecimiento en democracia, igualando cada vez más y somos un territorio en paz. El único territorio en paz y con paz en el mundo porque el otro territorio que tiene paz dentro de sus fronteras no la tiene en el resto del mundo. Nosotros hemos logrado parar el golpe en Ecuador, parar el golpe contra Evo desde la UNASUR con las manos limpias, con la diplomacia, con la solidaridad de los pueblos, con saber que hay que defender la democracia en cualquier lugar de Suramérica densidades nº 8 - diciembre 2011

porque es la democracia de todos. Y nuestro Consejo de Defensa Suramericano, que ya está elaborando nuevas doctrinas, no más Consenso de Washington, ahora viene el Consenso del Sur, ese es el que están haciendo nuestros Jefes y Jefas suramericanos y que los compañeros que están aquí saben ponerle palabras a esta nueva ideología que recorre todo el territorio suramericano.

Yo quiero dejarlos con una anécdota de mi jefe, de Néstor Kirchner, que siempre cuando visitaba lugares de America del Sur se reunía, aparte de las reuniones normales, con los funcionarios, con los sindicalistas, con los empresarios, con la gente de la cultura, con los jóvenes, y les decía esto que dije antes de la etapa que viene de la construcción en paz.

Pero les recordaba los hechos que posibilitaron esto: los hechos de Maipú, Chacabuco, Boyacá, Pichincha, Junín, nuestras batallas de la primer independencia.

Y Néstor les decía a los chicos que a la UNASUR, a la integración suramericana le faltaba la Batalla de Ayacucho, esta vez en paz.

Y les recordaba que esa verdadera batalla suramericana, formada por el ejército del sur que llevó San Martín hasta Perú y el ejército del norte de Suramérica que trajo Bolívar hasta los llanos de Ayacucho, estaba compuesto por todos los pueblos suramericanos (guaraníes, orientales, argentinos, chilenos, peruanos, bolivianos, negros de Haití que habían hecho parte de esa isla el primer territorio libre de América Latina).

Esto era esa armada suramericana con poco más de 5.000 hombres a punto de dar la batalla en Ayacucho, donde un conquistador había asesinado a 6.000 compatriotas de los pueblos originarios. Allí se decidía el destino de la patria suramericana. Casi 5.000 y una pieza de artillería contra más de 10.000 y quince piezas de artillería. Y allí Bolívar que había despedido a esta fantástica armada suramericana, diciéndole aquello de “soldados

133

Los desafíos pendientes en Suramérica

para nosotros la patria es America”, le entregaba el mando a un chico, al General José Antonio de Sucre, y éste a su vez le ordenaba a otro general tan joven como él, José María de Córdoba, iniciar la batalla de Ayacucho. Y allí la frase que Néstor le recordaba a los chicos, la de Córdoba cuando ordena el ataque y les dice: “De frente, armas a discreción y pasos de vencedores”. Kirchner les decía a los chicos: “De frente, democracia a discreción y pasos de vencedores”.

Muchas gracias.

Nota: Desgrabación y edición realizada por densidades, sin la supervisión ni corrección de los expositores y organizadores.

134

densidades nº 8 - diciembre 2011

lecturas

De Moreno a Perón Pensamiento argentino de la unidad latinoamericana

Mario Oporto Editorial Planeta Buenos Aires, 2011 ISBN: 978-950-49-2725-9 424 pp. http://www.editoriaplaneta.com.ar

“La falsificación (de la historia) ha perseguido precisamente esta finalidad: impedir, a través de la desfiguración del pasado, que los argentinos poseamos la técnica, la aptitud para concebir y realizar una política nacional. Mucha gente no entiende la necesidad del revisionismo porque no comprende que la falsificación de la historia es una política de la historia, destinada a privarnos de experiencia que es la sabiduría madre.” Arturo Jauretche.

El debate histórico e historiográfico ha sido un elemento central en la política argentina; de una popularidad singular, densidades nº 8 - diciembre 2011

estas disputas más propias de la academia han sabido ganarse importantes espacios masivos, llegando mediante charlas y artículos, a atravesar transversalmente la sociedad en momentos sociales de especial efervescencia.

El orden de la historia, la construcción de líneas de pensamiento que legitimen proyectos políticos, han sido parte central del debate argentino, con momentos tan memorables como el debate sobre la autoría del Plan de Operaciones, llevada adelante por Norberto Piñero y Paul Groussac, a fines del siglo XIX, o la cruzada revisionista 135

De Moreno a Perón. Pensamiento argentino de la unidad latinoamericana, de Mario Oporto

del grupo FORJA, a mediados del siglo XX. Por esto, la construcción de líneas históricas que permitan dilucidar una tradición de pensamiento, ha sido siempre un posicionamiento militante, político, y con ello ha traído la cuestión de la per tinencia de este tipo de emprendimientos.

El autor, Mario Oporto, profesor de Historia, medalla de oro de la Academia Nacional de Historia, y poseedor de una importante trayectoria académica y política, lleva adelante el esfuerzo de lograr un texto que con pretensiones erudición, pero sin renunciar a la divulgación histórica, indaga las múltiples tradiciones del pensamiento político argentino sobre la región y su necesidad de unión política; en base a una selección de fragmentos y pasajes intenta profundizar en el pensamiento de los próceres que el incluye dentro de ese derrotero ideológico y político.

En su libro conviven las reflexiones y arengas de Mariano Moreno, Juan José Castelli, José Gervasio Artigas, Manuel Belgrano, José de San Martín, Martín Miguel de Güemes, Bernardo de Monteagudo, Gregorio Funes, Manuel Dorrego, Juan Manuel de Rosas, Juan Bautista Alberdi, Felipe Varela, Ricardo López Jordán, José Hernández, Manuel Ug ar te, Hipólito Irig oyen, José Ingenieros, Alfredo Palacios, Raúl Scalabrini Ortiz, Juan Domingo Perón y los manifiestos del movimiento de la Reforma Universitaria que estalló en Córdoba en 1918 y la declaración constitutiva de 1935 del grupo de intelectuales de la FORJA; como parte de 136

una tradición “latinoamericanista”, en un constante dialogo con la realidad del continente en un sistema global y con la certeza de la necesidad de un enfoque integracionista para lograr la efectiva independencia, soberanía y la unión solidaria entre los pueblos. Como bien sostiene en su prólogo el autor. “Todos estos pensadores plantearon caminos concretos en la búsqueda de la unidad americana de acuerdo con su tiempo histórico”.

Es así que en sus más de 400 páginas, que recorren la historia política e intelectual del pensamiento argentino entre 1802 y 1953, el libro de Mario Oporto intenta delinear dos ideas que permiten una relectura da tradición política argentina: -Por un lado, un camino que conecta más de ciento cincuenta años de historia de las ideas, intentando ser “reflejo de la tradición de un pensamiento argentino en pos de la integración latinoamericana”, sobre la tesis de que hay un hilo conductor, a veces claro, otras un tanto forzado, entre Moreno, Perón, y una tradición de autores que son reconocidos como antecedentes de la tradición nacional-popular.

-Por el otro, el libro expone la tensión constante que genera en los proyectos políticos una la necesidad de generar una visión política sobre la región. Así, en su trazado, los textos expuestos imponen la idea de una “Patria Grande”, máxima expresión de la unidad latinoamericana, como condición necesaria y única garantía de la consolidación de las naciones de nuestro continente. densidades nº 8 - diciembre 2011

lecturas

Estas dos ideas hacen encontrarse a autores de tradiciones, plumas y derroteros teóricos dispares (el iluminismo jacobino de Moreno, el espíritu liberal de Alberdi, la metodología revisionista del grupo FORJA, el magma ideológico de Perón, etc.) y le permite ligarlos en torno a la idea rectora de consolidar una patria grande y con un espíritu, que bajo su pluma, aparece explícitamente anticolonialista.

El libro, que también se divide en dos partes, un estudio del autor seguido de una selección de textos y fragmentos, plantea una historia de las ideas que comienza en 1802, con la tesis de doctorado de Mariano Moreno sobre ser vidumbre indígena, e intenta entretejer, desde este documento fundente, una red que conecta la cuestión social con la cuestión nacional, y a su vez esta última con la cuestión de la unidad regional.

Su intención de ser parte de un debate político de época, necesario y actual, queda explicito en párrafos como este: “Si se observa el proceso que está viviendo América Latina, puede verse que es posible rescatar un pensamiento argentino sobre el continente y determinar en la medida de lo posible qué es lo que aporta ese pensamiento a la unidad de nuestros países”.1 Desde ahí se plantea como un libro que plantea y toma posición ante un antagonismo subyacente: la soberanía y la unión solidaria de los países del

continente, frente a la imposición colonial y la destrucción de las culturas y tradiciones autóctonas.

Como señala Cacho Fernández, en su libro Oporto “recurre y sin pudor a lugares comunes para graficar esa tendencia nacional de mirar el litoral y conocer más del otro lado del Atlántico que de la porción de continente en la que estamos viviendo, pero rápidamente rechaza esa verdad instalada, aunque con algún asidero, para afirmarse en su hipótesis de un pensamiento latinoamericanista o sudamericanista como condición ineludible para la construcción de la 2 nación.”

El libro, que recae en algunos excesos (como una mirada quizás descuidada sobre los cruces e influencias de las tradiciones políticas extracontinetales que fueron centrales en la consolidación de un pensamiento local), y algunas omisiones discutibles (notoria la de Sarmiento y su Argirópolis, o para ser más provocadores la de Alejandro Bunge y su La nueva Argentina), levanta la necesidad de un pensamiento propio, acorde a las realidades de la nación-región, que le permita explicarse y, por sobre todo, actuar críticamente sobre la construcción de una política que se reconozca en una tradición nacional. Además, el libro realiza un trabajo minucioso de recuperación de algunos textos, como la conferencia del ex presidente argentino Juan Domingo Perón en la Escuela Superior de Guerra del 11 de noviembre de 1953, que cierra el libro, en la que cual este se

1. Oporto, Mario, “De Moreno…”, Pág. 26.

2. Fernandez, Cacho: “De Moreno a Perón”, y la utopía nacional, popular y sudamericanas”, en El Popular, Buenos Aires, 2 de octubre de 2011. Accesible en: http://www.elpopular.com.ar/diario/2011/10/02/nota.html?idnota= 116575

densidades nº 8 - diciembre 2011

137

De Moreno a Perón. Pensamiento argentino de la unidad latinoamericana, de Mario Oporto

explayaría sobre la idea y necesidad de construir la unidad suramericana, partiendo de la unión aduanera entre Argentina, Chile y Brasil.

Una obra con menos pretensiones académicas que políticas, el cual el mismo autor ha caracterizado como “un libro para los militantes”, que ha intentando, bastante exitosamente, rearmar desde una lectura “revisionista” un corpus de referencias históricas sobre la integración regional, un libro destinado a transformarse en un excelente manual de consulta para los integracionistas argentinos y latinoamericanos.

Juan Carlos Moraga

138

densidades nº 8 - diciembre 2011

academias Maestría en Estudios Sociales Latinoamericanos Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires Buenos Aires, Argentina

La Maestría en Estudios Sociales Latinoamericanos de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires (UBA) fue aprobada por Resolución del Consejo Superior de la Universidad N°2060 del año 2011.

Convoca a su primera cohorte a desarrollarse en el bienio 2012-2013.

A continuación elegimos transcribir parte importante de la fundamentación de la creación de la Maestría, así como sus objetivos, de la documentación oficial de creación de la misma: Fundamentación: “América Latina ha cobrado nuevamente, en los últimos años, una notable importancia en la política internacional, tal como lo prueban el movimiento zapatista en Chiapas, las movilizaciones de los pueblos originarios en Ecuador y Bolivia, el llamado bolivarianismo venezolano, el cambio de giro político hacia posiciones de distinto tenor englobadas bajo el rótulo de progresismo o centro-izquierda, las críticas al neoliberalismo, el incremento de la desigualdad, etc. Se trata de una coyuntura con un protagonismo que, en otra clave, recuerda y remeda a la década de 1960, con densidades nº 8 - diciembre 2011

un componente ausente en ésta: los intentos de concretar un proceso de integración subregional que, con sus avances, estancamientos y retrocesos, muestra las dificultades estructurales para transitar más rápida y solidamente hacia tal objetivo, pero también la intermitente voluntad política de superar tales dificultades. Hoy, pese a las dificultades, los avances y los retrocesos, proyectos integradores como el Mercado Común del Sur (MERCOSUR) y, quizás sobre todo, la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) plantean desafíos y perspectivas estimulantes.

En ese contexto, reflexionar sobre América Latina, retomar la senda de pensamiento crítico original de las décadas de 1950, 1960 y 1970, formar profesionales capaces de hacerse cargo de los desafíos del presente y los proyectos de cara al futuro, contribuir a crear conciencia ciudadana sobre nuestra pertenencia latinoamericana y ampliar y profundizar el conocimiento sobre la región, son tareas que la universidad no puede ignorar y en las cuales no puede ni debe estar ausente.

El avance de los procesos de integración

139

Maestría en Estudios Sociales Latinoamericanos de la Facultas de Ciencias Sociales de la UBA

no es mera tarea gubernamental. Requiere muy especialmente -como bien lo prueban los obstáculos que encuentran MERCOSUR y UNASUR- una fuerte y decidida participación de la sociedad civil.

Allí, la Universidad pública -y en particular la de Buenos Aires, por estar en la sede de los poderes estatales y por contar con un núcleo duro de latinoamericanistas más que importante- tiene la posibilidad y hasta la obligación de desempeñar un papel y un protagonismo fundamentales, centrales.

La larga tradición argentina de estar de espaldas a Latinoamericana se aprecia, inter alia, en la escasa presencia de ésta en las curricula de estudios -en todos los niveles educativos-, en la paupérrima bibliografía accesible en bibliotecas y libreras, al tiempo que las demandas por conocer y explicar la coyuntura muestran el interés, en buena medida por parte de algunos medios y periodistas pero también de académicos y estudiantes, por indagar seriamente sobre ella, Esa larga tradición de asilamiento argentino respecto de América Latina apenas ha comenzado a romperse en el ámbito universitaria con unas pocas experiencias de formación de posgrado.

En este sentido se debe puntualizar que las distintas carreras que abrevan en nuestra Casa de Altos Estudios (Sociología, Ciencia Política, Ciencias de la Comunicación, Trabajo Social y Relaciones del Trabajo) nutren la propuesta de una interesante perspectiva interdisciplinaria.

Así también, las trayectorias de las plantas docentes y de los equipos de investigación que forman parte de las mismas comportan un insumo fundamental para el Programa de Maestría propuesto. Cabe destacar que esta multiplicidad de equipos de investigación y docencia con que cuenta nuestra Facultad es la condición que

140

posibilita la presencia de distintos enfoques y perspectivas tanto teóricas como metodológicas para abordar el dictado del programa que aquí se presenta”.

Objetivos del posgrado “A nivel general, la Maestría en Estudios Latinoamericano tiene por objeto proporcionar una formación superior en un área de estudios interdisciplinarios, con énfasis en los aspectos teóricos y profesionales para el mejor desempeño de actividades de investigación y docencia universitaria de grado y posgrado. Esa formación superior no está concebida como una mejora cuantitativa o mera extensión en los niveles de conocimiento de los estudiantes, sino como provisión de insumos y prácticas capaces de producir cambios cualitativos en sus prácticas académicas y profesionales.

A nivel especifico, los objetivos a lograr mediante este programa académico son los siguientes según se trate de la comunidad universitaria y/o de la comunidad general: En relación a la comunidad universitaria: I) Proporcionar a los egresados de grado de la región que estén interesados en ella, una formación cuaternaria; II) Extender y profundizar la actividad académica universitaria en materia de docencia e investigación; III) Contribuir al proceso de síntesis teórico-metodológica entre ciencias sociales y humanidades; IV) Perfeccionar la oferta educativa de la Facultad y la Universidad mediante la capacitación de posgrado de los recursos humanos docentes; V) Consolidar la cooperación interuniversitaria y con otros organismos académicos, a partir de la celebración de convenios

densidades nº 8 - diciembre 2011

academias

específicos dirigidos a apoyar este programa de posgrado; En relación a la comunidad en general: VI) Proveer al medio provincial y regional de egresados posgraduados, especializados en los estudios sociales, calificados por su excelencia académica, predisposición innovadora y capacidad reflexiva; VII) Proveer al proceso de integración regional internacional en curso, mediante la generación y difusión de conocimientos científico-técnicos sociales, así como de recursos humanos capacitados; VIII) Colaborar en el desarrollo social y cultural de la región, formando recursos humanos calificados por su conocimiento de la realidad local, nacional y regional.”

Programa Academico La estructura curricular de la Maestría comprende dos ciclos, compuestos por doce cursos: Ciclo I: Introductorio: 1) Las ciencias sociales latinoamericanas; 2) El método comparativo en las ciencias sociales

Ciclo II: Análisis socio-histórico, político y cultural: 3) América Latina en la formación del mundo moderno; 4) Sociología histórica de América Latina; 5) Estructura Social y movimientos sociales de América Latina (siglos XX y XXI); 6) Economía de los países latinoamericanos; 7) Sistemas y procesos políticos contemporáneos. Revoluciones sociales latinoamericanas; 8) Los procesos de integración en América Latina; 9) Historia de las ideas y el pensamiento latinoamericanos ; 10) Arte, culturas y sociedades en América Latina Y dos materias optativas referidas a América Latina.

Además de dos espacios de formación metodológica: Taller de tesis y Reuniones de tutorías de tesis.

Los estudiantes deberán también aprobar examen de lectura, traducción y comprensión de un segundo idioma, preferentemente portugués, francés o ingles.

Maestría en Estudios Sociales Latinoamericanos Director: Prof. Waldo Ansaldi Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires Marcelo T. de Alvear 2230 / Santiago del Estero 1029 Ciudad Autónoma de Buenos Aires Teléfonos: (54-11) 4508-3800 / (54-11) 4305-6087/6168

Contacto: mesla@sociales.uba.ar http://www.sociales.uba.ar

densidades nº 8 - diciembre 2011

141

documentos

Declaración de Caracas En el Bicentenario de la Lucha por la Independencia Hacia el Camino de Nuestros Libertadores Cumbre de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC)

Caracas 3 de diciembre de 2011 1. Las Jefas y los Jefes de Estado y de Gobierno de los países de América Latina y el Caribe, reunidos en Caracas, República Bolivariana de Venezuela, los días 2 y 3 de diciembre de 2011, en el marco de la III Cumbre de América Latina y el Caribe sobre Integración y Desarrollo (CALC) y la XXII Cumbre del Grupo de Río, y en el año de la conmemoración del Bicentenario de la Independencia de Venezuela, y en memoria y homenaje a la trascendental obra histórica de El Libertador Simón Bolívar, acuerdan: 2. Reconocer la valiosa contribución del Mecanismo Permanente de Consulta y Concertación Política -Grupo de Río- creado en diciembre de 1986 en Río de Janeiro en los temas centrales de la agenda regional y global y en favor de las más altas aspiraciones de nuestros países, así como el impulso que ha otorgado a la cooperación, como a la integración y al desarrollo de la región, la CALC, creada en diciembre de 2008, en Salvador de Bahía, Brasil.

3. Reafirmar la declaración de la Cumbre de la Unidad de América Latina y el Caribe (Riviera Maya, México, 23 de febrero de 2010) y, en particular, la decisión de constituir la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) que comprende a los 33 Estados soberanos de nuestra región.

4. Saludar la creación del Foro Unificado CALC y Grupo de Río de composición abierta, CoPresidido por Chile y Venezuela que impulsó la excelente tarea de redactar el documento de procedimientos de la CELAC, dando cumplimiento efectivo a la Declaración Ministerial de Caracas del 3 de julio de 2010.

5. Reconocer los importantes logros y consensos alcanzados en las reuniones de las Ministras y los Ministros de Relaciones Exteriores realizadas en Caracas, durante julio de 2010 y abril de 2011, así como las reuniones ministeriales especializadas de lo social, ambiental, energético, financiero y comercial, en el marco de la Presidencia venezolana de la CALC. 6. Conscientes de los desafíos que la crisis económica y financiera internacional presentan al futuro de nuestra región y a nuestras legítimas aspiraciones de inclusión social, crecimiento con equidad, con desarrollo sustentable e integración.

7. Convencidos de que la unidad e integración política, económica, social y cultural de América Latina y el Caribe constituye, además de una aspiración fundamental de los pueblos aquí

142

densidades nº 8 - diciembre 2011

Declaración de Caracas de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC)

representados, una necesidad para enfrentar con éxito los desafíos que se nos presentan como región.

8. Conscientes de que la conmemoración del Bicentenario de los procesos de Independencia en América Latina y el Caribe, ofrece el marco propicio para la consolidación y puesta en marcha de nuestra Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC).

9. Decididos a promover y proyectar una voz concertada de América Latina y el Caribe en la discusión de los grandes temas y en el posicionamiento de la región ante acontecimientos relevantes en reuniones y conferencias internacionales de alcance global, así como en la interlocución con otras regiones y países.

10. Reconocer que nuestros países han avanzado en procesos de Integración regional y subregional y en la conformación de diversos mecanismos a lo largo de las últimas décadas, reflejo de su vocación de unidad y su naturaleza diversa y plural, que constituyen un sólido cimiento a partir del cual edificamos la Comunidad que agrupa a todos los Estados latinoamericanos y caribeños.

11. Conscientes de la aspiración común de construir sociedades justas, democráticas y libres y, convencidos de que cada uno de nuestros pueblos escogerá las vías y medios que, basados en el pleno respeto de los valores democráticos de la región, del Estado de derecho, sus instituciones y procedimientos y de los derechos humanos, les permita perseguir dichos ideales.

12. Ratificar nuestro apego a los Propósitos y Principios enunciados en la Carta de las Naciones Unidas, y el respeto al Derecho Internacional.

13. Destacando el camino trazado por los Libertadores de América Latina y el Caribe hace más de doscientos años, un camino iniciado de manera efectiva con la independencia de Haití en 1804, dirigida por Toussaint Louverture, constituyéndose de esta manera en la primera República Independiente de la región. De la misma manera recordamos que la República de Haití liderada por su Presidente Alexandre Pétion, con la ayuda prestada a Simón Bolívar para la Independencia de los territorios que en el presente conocemos como América Latina y el Caribe inició las bases para la solidaridad e integración entre los pueblos de la región.

14. Inspirados en la obra de los Libertadores, y asumiendo plenamente su legado como acervo fundacional de nuestra Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños.

15. Conscientes de que han transcurrido 185 años desde que se ensayara el gran proyecto de los Libertadores, para que la región se encuentre hoy en condiciones de abordar, por la experiencia y la madurez adquirida, el desafío de la unidad e integración de América Latina y el Caribe.

16. Inspirados en el Congreso Anfictiónico de Panamá de 1826, acto fundamental de la doctrina de la unidad latinoamericana y caribeña, en el que nuestras jóvenes naciones soberanas plantearon la discusión de los destinos de la paz, el desarrollo y la transformación social del continente.

17. Destacando la participación de los pueblos indígenas y afrodescendientes en las luchas independentistas y reconociendo sus aportes morales, políticos, económicos, espirituales y culturales en la conformación de nuestras identidades y en la construcción de nuestras naciones y procesos democráticos.

18. Reconociendo el papel histórico de los países de la Comunidad Caribeña (CARICOM) en el proceso de liberación, desarrollo e integración en Latinoamérica y el Caribe, y enfatizando el compromiso permanente de CARICOM y los Pueblos Caribeños para contribuir con el desarrollo integral y sostenible de la región.

densidades nº 6 - mayo 2011

143

documentos

19. Exaltando la conmemoración del Bicentenario de Independencia, los países latinoamericanos y caribeños honramos la memoria de nuestras luchas independentistas y reafirmamos el pensamiento integracionista que enarbolaron nuestros héroes y heroínas.

Declaramos: 20. En el marco del Bicentenario de la independencia, nos hemos reunido los 33 países de América Latina y el Caribe, luego de los esfuerzos concretados en la Cumbre de América Latina y El Caribe (CALC) realizada el 17 de diciembre de 2008 en Salvador de Bahía y la Cumbre de la Unidad realizada en Cancún el 23 de febrero de 2010, para poner en marcha la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC).

21. Que conforme al mandato originario de nuestros libertadores, la CELAC avance en el proceso de integración política, económica, social y cultural haciendo un sabio equilibrio entre la unidad y la diversidad de nuestros pueblos, para que el mecanismo regional de integración sea el espacio idóneo para la expresión de nuestra rica diversidad cultural y a su vez sea el espacio adecuado para reafirmar la identidad de América Latina y El Caribe, su historia común y sus continuas luchas por la justicia y la libertad.

22. Que teniendo en cuenta la diversidad en los procesos de formación de la identidad latinoamericana y caribeña, la CELAC se convierta en un espacio que reivindique el derecho a la existencia, preservación y convivencia de todas las culturas, razas y etnias que habitan en los países de la región, así como el carácter multicultural de nuestros pueblos, y plurinacional de algunos de nuestros países en especial de las comunidades originarias quepromueven y recreen la memoria histórica, los saberes y los conocimientos ancestrales.

23. Que reconociendo el derecho que tiene cada nación de construir en paz y libremente su propio sistema político y económico, así como en el marco de las instituciones correspondientes de acuerdo al mandato soberano de su pueblo, los procesos de diálogo, intercambio y negociación política que se activen desde la CELAC deben realizarse tomando en cuenta los siguientes valores y principios comunes: el respeto al Derecho Internacional, la solución pacífica de controversias, la prohibición del uso y de la amenaza del uso de la fuerza, el respeto a la autodeterminación, el respeto a la soberanía, el respeto a la integridad territorial, la no injerencia en los asuntos internos de cada país, la protección y promoción de todos los derechos humanos y de la democracia.

24. Con fundamento en los valores y principios del párrafo anterior y recogiendo la práctica del Grupo de Rio, la CELAC promoverá el desarrollo de instrumentos para garantizar el cumplimiento de los mismos.

25. Que es necesario continuar unificando esfuerzos y capacidades para impulsar el desarrollo sostenible de la región, concentrando los esfuerzos en el creciente proceso de cooperación e integración política, económica, social y cultural para así contribuir con la consolidación de un mundo pluripolar y democrático, justo y equilibrado, y en paz, despojado del flagelo del colonialismo y de la ocupación militar.

26. Que es necesario profundizar la cooperación y la implementación de políticas sociales para la reducción de las desigualdades sociales internas a fin de consolidar naciones capaces de cumplir y superar los Objetivos de Desarrollo del Milenio.

27. La necesidad de avanzar sobre la base de nuestros principios en el fortalecimiento y consolidación de la cooperación latinoamericana y caribeña, en el desenvolvimiento de nuestras complementariedades económicas y la cooperación Sur-Sur, como eje integrador de nuestro

144

densidades nº 8 - diciembre 2011

Declaración de Caracas de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC)

espacio común y como instrumento de reducción de nuestras asimetrías.

28. Que la CELAC, único mecanismo de diálogo y concertación que agrupa a los 33 países de América Latina y El Caribe, es la más alta expresión de nuestra voluntad de unidad en la diversidad, donde en lo sucesivo se fortalecerán nuestros vínculos políticos, económicos, sociales y culturales sobre la base de una agenda común de bienestar, paz y seguridad para nuestros pueblos, a objeto de consolidarnos como una comunidad regional.

29. Que la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC), teniendo presente el acervo histórico del Grupo de Río y de la CALC, impulsará planes de acción para la implementación y el cumplimiento de los compromisos plasmados en las Declaraciones de Salvador de Bahía y de Cancún, en el Plan de Acción de Montego Bay y en el Programa de Trabajo de Caracas.

Enalteciendo el proceso histórico vivido, las Jefas y los Jefes de Estado y de Gobierno de los países de América Latina y el Caribe deciden: 30. Adoptar, con base en los principios de flexibilidad y de participación voluntaria en las iniciativas las declaraciones y documentos adoptados en las reuniones ministeriales especializadas sobre Desarrollo Social y Erradicación del Hambre y la Pobreza, celebrada en Caracas, 24 y 25 de marzo de 2011; reunión de seguimiento y evaluación de los avances del Foro de Ministros de Ambiente, Caracas, 28 y 29 de abril de 2011; reunión Ministerial sobre Energía, Caracas, 12 y 13 de mayo de 2011; reunión Ministerial sobre la Crisis Financiera Internacional y Comercio Exterior, Caracas 18 y 19 de mayo de 2011; reunión entre Mecanismos regionales y subregionales de integración en América Latina y el Caribe en el marco de la CALC, Caracas 25 y 26 de Octubre de 2010; reunión entre mecanismos regionales y subregionales de integración en América Latina y el Caribe en el área económico-comercial, Montevideo, 6 y 7 de abril 2010; Reunión entre mecanismos regionales y subregionales de integración en América Latina y el Caribe en el área productiva, Caracas 5 y 6 de mayo de 2011; reunión entre mecanismos regionales y subregionales de integración en América Latina y el Caribe en el área social e institucional, Caracas, 10 y 11 de junio de 2011; reunión de conclusiones entre mecanismos regionales y subregionales de integración en América Latina y el Caribe, Caracas, 11 de junio de 2011; reunión de coordinación de las iniciativas regionales en las áreas de infraestructura para la integración física de transporte y telecomunicaciones e integración fronteriza, realizada el 24 y 25 de marzo de 2011 en México; Reunión Regional de Mecanismos Latinoamericanos y Caribeños sobre Asistencia Humanitaria, realizada el 30 y 31 de mayo de 2011 en Panamá; reunión regional sobre protección a los migrantes, Perú 26 y 27 de junio de 2011. Dando cumplimiento al Programa de Trabajo de Caracas para la implementación de los mandatos de la CALC plasmados en las Declaraciones de Salvador de Bahía y de Cancún, así como en el Plan de Acción de Montego Bay, en el período 2010-2011 acordado por los Cancilleres el 3 de julio de 2010.

31. Poner en marcha la CELAC, como mecanismo representativo de concertación política, cooperación e integración de los Estados latinoamericanos y caribeños y como un espacio común que garantice la unidad e integración de nuestra región.

32. Reafirmar que el propósito común de integración, unidad y cooperación dentro de la CELAC se sustenta en los acervos heredados por los principios compartidos y consensos adoptados en la Cumbre de América Latina y el Caribe sobre la Integración y Desarrollo (CALC) y el Mecanismo Permanente de Consulta y Concertación Política Grupo de Río, que luego de fructífera labor cesan formalmente en sus acciones y dan paso a la CELAC. densidades nº 6 - mayo 2011

145

documentos

33. Incorporar el Plan de Acción de Caracas 2012 como parte integral de esta Declaración, con el objetivo de llevar a la realidad nuestro compromiso político de defensa de la unidad y la integración, la cooperación, la complementariedad y la solidaridad.

34. Aprobar el “Estatuto de Procedimientos de la CELAC ”, como parte integral de la presente Declaración, poniendo así definitivamente en marcha su organización y funcionamiento.

35. Invitan a la Presidencia Pro-Témpore de la CELAC a que en el ejercicio de su Presidencia implementen el Plan de Acción de Caracas 2012 en especial lo relativo a los ejes temáticos en las áreas social, ambiental, energético, económico, cultural y otras áreas prioritarias determinadas en el Plan de Acción de Caracas. Asimismo, encomendar a los Ministros de Relaciones Exteriores a que formulen propuestas para destinar los recursos materiales y financieros necesarios, sustentados en los criterios de máxima efectividad y austeridad establecidos en el documento de procedimientos de la CELAC. 36. Comprometer la voluntad de nuestros gobiernos para instruir a los mecanismos y organismos regionales, a que promuevan entre ellos la comunicación, cooperación, articulación, coordinación, complementariedad y sinergia, cuando corresponda y a través de sus respectivos órganos directivos, para contribuir a alcanzar los objetivos de integración planteados en esta Declaración, asegurando el óptimo uso de los recursos y la complementariedad de esfuerzos.

37. Reafirmar la invitación para celebrar la Cumbre de la CELAC en la República de Chile en el 2012.

38. Celebrar en la República de Cuba la Cumbre de la CELAC en 2013.

39. Acoger la realización de la Cumbre de la CELAC en el año 2014 en la República de Costa Rica.

40. Dado en Caracas, cuna de El Libertador Simón Bolívar, República Bolivariana de Venezuela, el 3 de diciembre de 2011.

146

densidades nº 8 - diciembre 2011

densidades

El número ocho de la revista densidades fue editado en Buenos Aires, República Argentina en el mes de diciembre de 2011.

Distribución libre y gratuita