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Los regionalismos y la difusión de políticas: La educación superior en el MERCOSUR Mercedes Botto Introducción

Los noventa fueron años clave para la reforma de la Educación Superior (de ahora en más ES) en América Latina.

América Latina no fue un caso aislado, esta reforma se había iniciado en los países europeos en los 80s y pasó a ser parte de la mayoría de los foros globales o regionales en los 90s. Aunque con alcances y modalidades diferentes, todas estas instituciones internacionales señalaban la necesidad de articular la formación académica a las demandas del sector privado/productivo, consecuencia ineludible de los cambios/ oportunidades que traían consigo los nuevos desarrollos tecnológicos (tecnologías de información, Tics) y la globalización de los mercados.

En América Latina esta reforma generó una vasta literatura. La mayoría de los trabajos señalan la influencia decisiva que ha tenido el Banco Mundial

y otras instituciones financieras en la definición de esta apertura. A través de las llamadas “reformas estructurales”, este organismo centró la agenda pública en la idea de privatizar la oferta académica de grado y postgrado, para que el estado pudiera concentrar sus recursos en la educación primaria y secundaria. A partir de esta reforma, surgieron nuevas necesidades: la creación de un sistema de evaluación para controlar la calidad académica; la creación de nuevas líneas y mecanismo de financiamiento para fomentar la competencia; la planificación estratégica y la rendición de cuentas (Mollis, 2005).

Sin embargo, estas últimas reformas, a diferencia de la privatización, no se llevarían a cabo en todos los países, ni adoptarían las mismas modalidades en el continente. El objetivo de este trabajo es reabrir el debate en torno a la difusión de esta reforma en América del Sur,

Doctora en Ciencias Políticas y Sociales (Instituto Universitario Europeo, Italia, 1999). Es miembro del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas Argentinas (CONICET) y Directora del Programa Regional de Estudios sobre Cooperación e Integración (CEPIR) del Área de Estudios Latinoamericanos de FLACSO-Argentina. Contacto: mbotto@flacso.org.ar

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analizando el rol que jugaron los procesos de integración, en especial el MERCOSUR /UNASUR, en la difusión de estas políticas surgidas en el ámbito global. Siguiendo las palabras de Solingen (2012), la pregunta que se busca responder en esta investigación1 es ¿en qué medida el MERCOSUR ha servido de muro de contención o de contagio de las ideas de reforma promercado?

La conclusión a la que llega esta investigación es que los bloques no han sido neutrales en la discusión, sino que en el caso del MERCOSUR, a diferencia de otros bloques regionales, ha servido más de muro de contención de la ideas de transnacionalizar la Educación Superior, aunque contribuye a armonizar algunos requisitos a nivel regional -como la acreditación y la movilidad- que sientan las bases para una competencia regional al presente y más abierta al futuro.

El trabajo está dividido en tres partes.

En la primera se distinguen las dos visiones que enmarcan el debate global sobre la reforma de la Educación Superior en los años 90s, identificando las ideas y los valores en pugna. En la segunda parte, se identifican los principales actores e instituciones que participaban de este debate a escala global, regional y nacional, distinguiendo los distintos mecanismos de difusión que las caracteriza. Para, por último, adentrarnos a la descripción del caso del

MERCOSUR, analizando los principales puntos de coincidencia y divergencias con el resto de los bloques regionales, en lo que a la difusión de un espacio regional de Educación Superior se refiere.

1. La globalización de la ES: la transnacionalización y la internacionalización ¿dos conceptos diferentes?

La literatura sobre los alcances de la reforma de los sistemas de ES en los años noventa habla básicamente de dos tipos de intercambios de actividades o servicios vinculados con la ES. Por una parte, el proceso de transnacionalización en donde los estados (nacionales) se desligan de su tradicional función de reguladores de la actividad educativa dentro de las propias fronteras. Por la otra, los procesos de internacionalización, en la que estos estados promueven intercambios de actividades de distinto índoles –cooperación y formación de redes, compra y venta de servicios- con el exterior, mantiene el control en manos del estado que define las reglas de los proveedores y consumidores al interior de las fronteras (Knight, 2002; Hermo, 2006; Verger, 2010).

La novedad que introducen los años noventa, no se refiere tanto a la internacionalización de la ES, ya que como práctica ha sido usada con anterioridad por países, desde tiempos coloniales y también, como veremos a continuación, por las regiones. Se trata,

1. Esta investigación ha sido financiada por el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas de la República Argentina (CONICET) y la AgenciaNacional de Ciencia & Técnica (PICT 2008-618).

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más bien del fenómeno o proceso de transnacionalización de la ES que se está operando a nivel global como resultado de distintas razones: por una parte, la globalización de la economía y por la otra, los avances en el desarrollo de nuevas tecnológicas educativas, que permite el flujo/intercambio de las actividades educativas de manera virtual.

Cada uno de estos tipos de intercambios remite a visiones alternativas de cómo está y hacia dónde debería dirigirse (en tanto paradigma ideológico) la gobernanza global en materia de ES. En la visión transnacional imperan los criterios de eficiencia y productividad, en el que la leyes del mercado (libre oferta y demanda) impone la superioridad de los mejores, sin que haya intervención alguna de los estados o instancias supranacionales salvo para sancionar a aquellos que se interpongan.

En la visión de la internacionalización, en cambio, imperan criterios como el de la cooperación y la equidad, que remite a la idea de la intervención de los estados –nacionales o supranacionales- para distribuir recursos en factor de los más débiles.

Estas definiciones son estilizaciones conceptuales que pertenecen más al mundo de las ideas y que difícilmente se plasman en la realidad concreta como tipos puros (al decir de Max Weber: 1964). Por el contrario, estas dos dinámicas están presentes y conviven en cada uno de los ámbitos y/o regímenes internacionales; aunque como veremos a continuación en cada uno de ellos prima densidades nº 14 - diciembre 2013

una de las dos visiones y cada uno de estos regímenes busca difundirla a través de distintos mecanismos de difusión global, que los estudiosos identifican, al menos de cuatro tipo: construcción social de paradigmas/ideas; coerción, competencia y/o aprendizaje (Dobbin, Simons, Garret, 2007).

2. Actores y regímenes de ES en los años 90s 2a. A nivel global Aún con algunos cambios y crisis de legitimidad, el actual orden o gobernanza global sigue apoyado en el sistema de Naciones Unida (ONU) compuesto por organizaciones intergubernamentales, que conviven y colaboran con el objetivo de asegurar la paz mundial y evitar medidas unilaterales que la quebranten. Entre sus organizaciones, se distinguen las instituciones de carácter político que -como la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO, en su sigla en inglés)buscan promover el desarrollo de los pueblos y el acceso a los derechos individuales a través de los recursos naturales y los valores culturales de cada pueblo, focalizándose en la alfabetización; y por la otra, instituciones de carácter económico, conocidas como las Bretton Woods -el Banco Mundial (BM); el Fondo Monetario Internacional (FMI)- que buscan promover el desarrollo económico de los países y de los mercados.

Durante largas décadas, los temas vinculados con la educación estuvieron

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en manos de la UNESCO. Si bien su prioridad pasa por la Educación Básica, este organismo fija posición sobre temas puntuales de la Educación Superior. Así por ejemplo, en el marco del debate sobre las reformas pro-mercado de los años 90s habla de la necesidad de orientar la reforma hacia el desarrollo de la investigación, la capacitación y la transferencia del conocimiento transfronterizos. A tal fin, en 1992 crea las llamadas cátedras UNESCO cuyo objetivo es la construcción de redes universitarias que fomenten la cooperación inter universitaria.

Sin embargo, este tema no quedará en manos solo de la UNESCO. En 1992 cuando se crea la OMC, los servicios son incorporación a las negociaciones multilaterales a través del Acuerdo General de Comercio de Servicios (General Agreement Trade on Services, de ahora en más GATS, en su sigla en inglés). De esta manera -aunque muy por detrás del interés que generan los servicios financieros, de transporte, etc.la Educación Superior pasará a formar parte de la agenda de este organismo, dejando de ser visualizada como un derecho –como hacia UNESCO- para ser considerada una mercancía, que se puede vender/comprar entre países. En este sentido, el objetivo de la OMC será el de promover la transnacionalización de la ES, promoviendo la desregulación de las normas nacionales que restringen la oferta académica a prestadores nacionales y permitiendo la competencia a proveedores y compradores del exterior (Cottier, 2002).

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Si bien el objetivo del GATS es transnacionalizar la Educación Superior, desregulando este tipo de normas que discriminan la oferta externa vis a vis la nacional, difícilmente lo logre en el mediano y largo plazo. La negociación en el marco de la OMC es voluntaria y no existen mecanismos coercitivos aún que obliguen a los países miembros a avanzar en ella si no lo consideran beneficioso. En efecto, la liberalización de un servicio requiere de una negociación previa entre las partes y su consentimiento expreso sobre cada uno de los sectores/servicios a liberalizar.

Esta negociación se realiza a través rondas de negociación en la que participan al menos dos países, cada uno de los cuales hace llegar a su par una lista de los servicios que ofrece liberalizar y otra lista en la que solicita a cuáles servicios acceder en el otro país a manera de contraprestación. Lo que se ofrece/se pide se refiere básicamente a permitir el acceso a prestadores externos y a tratarlos en las mismas condiciones que a los prestadores nacionales. Estas concesiones son conocidas como los dos principios fundamentales del comercio multilateral: el trato igual al más beneficiado y el trato nacional. A esta complejidad de la dinámica negociadores se suma la complejidad de los contenidos, en el que se considera que un servicio no es sólo el que se compra y vende en el país (suministro transfronterizo), sino que además pueden asumir otras tres modalidades distintas: consumo de cursos en el extranjero (modo 2); establecimiento de inversiones extran-

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jeras en un país (modo 3) y prestaciones de servicios de profesionales (modo 4) Hasta ahora el principal avance de la transnacionalización de la ES en el marco de la OMC ha sido la de institucional una idea no convencional a través de la firma del GATS por los países miembros de la OMC (184 en la actualidad). Si bien esta firma parece a simple vista inocua, porque no compromete a ningún país a desregular sus normas, los compromete a apoyar la idea y los hace solidarios a sus principios en cualquier otro ámbito de negociación comercial. Una vez acordada la negociación y consolidado el acuerdo en el marco de la OMC o en cualquier otro ámbito que lo reconozca, el país se compromete a cumplirlo y a no dar marcha atrás, so pena de ser sancionado con retaliaciones económicas. En este sentido, la OMC y todos los acuerdos comerciales que se dirimen bajo su paraguas restringen el espacio político (policy space) de los gobiernos, dando permanencia y previsibilidad a los compromisos asumidos (Verger, 2009).

Por todo lo dicho hasta ahora -la amenaza a perder márgenes de maniobra; la complejidad técnica de la negociación- la mayoría de los países se han opuesto a liberalizar el comercio de servicios educativos en el marco de la OMC. Según sus cálculos, las pérdidas serían mayores que las ganancias, si agregamos a ellas, la amenaza a perder beneficios derivados de otros acuerdos o regímenes de cooperación internacional.

Tan solo un grupo reducido -en su mayoría anglosajones como EUA, GB, densidades nº 14 - diciembre 2013

Australia, Nueva Zelanda- han avanzado en la negociación de servicios en el marco de la OMC ya que se visualizan como competidores netos en el tema. En este sentido, muchos de ellos, han buscado incluir el tema de servicios en los acuerdos bilaterales N/S, donde los mecanismos de coerción son más efectivos por las asimetrías en la capacidad de negociación que separa a las partes.

2b. A nivel regional La idea de internacionalizar la Educación Universitaria no era nueva para las regiones: todos los países tenían una larga historia en acuerdos de cooperación entre ellos, inclusive desde antes de la conformación del bloque. La novedad que introdujeron los nuevos regionalismos a este debate en los años noventa fue la necesidad de articular la ES con las demandas del sector productivo, entendiendo por este último tanto como un actor (empresas), cuanto a las cadenas de valor (competencia global) o nuevos nichos de mercado (compra y venta de servicios educativos).

En este sentido, es posible identificar a los bloques regionales como nuevos actores en el debate y difusión global de la reforma. Las regiones adaptan las ideas de transnacionalizar e internacionalizar la educación a los límites espaciales del bloque. Todos los bloques regionales analizados en este ítem han seguido un recorrido similar, implementando reformas vinculadas a tres ejes: la movilidad de personas, la acreditación de carreras y la creación de un espacio de educación regional, con normas

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compartidas.

Sin embargo, estos procesos de transnacionalización regional no son automáticos. Como veremos a continuación, estas reformas han variado en el alcance y en los mecanismos utilizados para su difusión ente los países miembros y al exterior. En el caso de la Unión Europea, la Educación Superior no formaba parte de la agenda inicial del bloque; sino que pasó a formar parte de las competencias europeas en los años ochenta, como parte y consecuencia de las reformas que se estaban llevando a nivel nacional. La primera intervención fue en el año 1987 con el Plan de Acción de la Comunidad Europea para la Movilidad de Estudiantes Universitarios, conocido como Programa Erasmus (en su sigla en inglés). Se trataba de la primera acción integral para la cooperación inter-universitaria que buscaba no solo fomentar el aprendizaje de la cultura del país receptor, sino por sobre todo construir un sentido de comunidad y de cohesión entre estudiantes de distintos países europeos (Barros de Barros, 2009).

A lo largo del tiempo, el Programa Erasmus fue ampliando sus alcances. En 1995 fue integrado a un plan educativo más amplio llamado Sócrates, que además de la movilidad estudiantil, buscaba el intercambio de información y de experiencias comparadas para formular e implementar políticas educativas dentro de la UE. Uno de los logros obtenidos de este programa ha sido la creación de un Sistema Europeo de Transferencia y Acumulación de

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Créditos (European Credit Transfer System), herramienta fundamental para el funcionamiento del Programa Erasmus ya que permitía que los conocimientos aprendidos por el estudiante en la universidad receptora puedan ser validados en su universidad de origen.

Si bien la movilidad académica fue el primer paso hacia la integración europea en materia de Educación Superior, el paso decisivo fue la estrategia de Lisboa, popularmente conocida como proceso de Bolonia que se inició en 1998. Este proceso buscó crear un espacio europeo de Educación Superior que sirviera no sólo para homogeneizar los sistemas nacionales del bloque sino también para competir con los Estados Unidos y posicionarse en el mercado global como la “economía del conocimiento más competitiva y dinámica del mundo antes del año 2010, capaz de asegurar un crecimiento económico duradero acompañado por una mejora cuantitativa y cualitativa del empleo y una mayor cohesión social” (Declaración de Lisboa). Entre los cambios sustantivos que introdujo el proceso de Bolonia en la Educación Superior europea destaca la estandarización del sistema de acreditación de títulos y la adaptación curricular a un modelo convergente. Para la acreditación regional, la CE obligó a las universidades a adoptar un sistema de titulaciones fácilmente legible y comparable, que si bien no suponía una convergencia en términos de contenidos y conocimientos, si lo hacía en términos de títulos, obligando a todas las carreras

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a emular la estructura curricular al sistema anglosajón basado en tres ciclos (grado, master y doctorados) y a eliminar todos los títulos intermedios (como la distinción entre diplomaturas y licenciaturas). Para la adaptación curricular, promovió entre los docentes el uso de las nuevas tecnologías en las metodologías de enseñanza, evitando las tradicionales clases magistrales e incluyendo un sistema de calificación permanente para el aprendizaje en el que la evaluación se hacía de manera continua y se privilegiaba la enseñanza práctica. También se avanzó sobre una reforma financiera, que recapitalizaba la universidad, promoviendo la diversificación de fuentes de financiamiento (cuotas para estudiantes, inversiones de empresas privadas) y que fueran estas y no los estados los responsables de su propia financiación. Los mecanismos de transferencia utilizados por la CE para difundir estas reformas fueron la distribución de beneficios materiales a través de las redes de cooperación al interior de la región y con otros bloques.

La segunda experiencia de integración educativa es la del Nafta. A diferencia de la UE nunca formo parte del proceso de negociación regional. La agenda fue introducida por el sector privado vinculado a la industria de servicios que consideraba que la Educación Superior debía ser un instrumento para mejorar la competitividad productiva del bloque adaptando la fuerza de trabajo y la investigación aplicada a las necesidades del mercado global. Con tal objetivo, convoca a los representantes guberna-

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mentales y a las universidades de los tres países del bloque a reuniones para debatir los alcances de la reforma. La primera reunión, en Wingspread, EUA (1992) logró plasmarse en una declaración que promovía la movilidad académica a través de dos iniciativas: un concurso de becas para estudiantes – la Regional Academic Mobility Program y la creación de un fondo- Fund for the Improvement of Post-Secondary Education (FIPSE) financiado con fondos del gobiernos de los EUA. Transcurridos los tres años de esta prueba piloto, los gobiernos decidieron lanzar la segunda iniciativa, que se llamó Programa de Movilidad Norteamericana (North American Mobility Program, NAMP por sus siglas en inglés) que actualmente se lo conoce como Program for North American Mobility in Higher Education y que involucró más activamente a los gobiernos de Canadá y de México, tanto en su financiamiento cuanto en su administración.

Al igual que en la UE, la permanencia en el tiempo de estas políticas de movilidad obligaron a introducir cambios en el sistema de acreditación de las carreras. Sin embargo, en este caso no se buscó estandarizar las estructuras nacionales, sino crear instituciones de acreditación allí donde no había. La literatura enfatiza, en que aún cuando la Educación Universitaria tanto en México como en Canadá era pública, la transferencia del modelo de EUA se direccionó con exclusividad hacia México sin mediar, como ocurre en UE, incentivos materiales ni mecanismos de

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aprendizaje para su difusión. Los cambios impuestos se orientan en dos direcciones: la primera, la participación activa del sector privado en la conducción universitaria que hasta entonces gozaba de autonomía (Aboites, 2005).

En segundo lugar, la introducción de un sistema de evaluación y acreditación de carreras de grado y de postgrado administrado de manera más laxa por el estado y no por la sociedad civil, como ocurre en el resto del bloque (Didou Aupetti, 2002) Por último, pasemos a describir el caso del ASEAN, que a diferencia de los antecesores, incluye entre sus miembros tan solo a países en desarrollo y esta motorizada por una red SEAMEORIHED, formada por la UNESCO y la Southeast Asian Ministers of Education Organization, que agrupa a los Ministros de Educación del Sudeste Asiático. El proceso se inicia, a diferencia de los dos anteriores casos, con las iniciativas referidas a la acreditación de títulos, para pasar a intentos parciales de movilidad y terminar con la aspiración de conformar un espacio regional desde donde posicionarse globalmente.

En materia de acreditación o quality assurance, los primeros pasos se dirigieron a la conformación de una red universitaria encargada de evaluar a las universidades, de administrar distintos programas de cooperación (intercambios, becas e investigación), gestionar la información -incluyendo también a la Universidad Virtual del ASEAN administrada desde Manila- en lo que se dio en llamar primer Programa de

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Estudios del ASEAN. En un principio, la evaluación fue vista como un requisito interno de las propias universidades para mejorar sus prácticas. Sin embargo, con el tiempo y a consecuencia del auge de los programas de movilidad estudiantil, la evaluación se convirtió en un requisito externo. Fue entonces cuando las universidades primero y los gobiernos después, crearon redes encargadas de difundir y compartir las buenas prácticas regionales y promover un proceso de armonización voluntaria de los estándares de calificación a nivel regionales.

La principal diferencia entre la AUNQA y el sistema impulsado por el SEAMEO-RIHED, radica en que el primero apunta a promover estos criterios a nivel de las instituciones de educación superior, el segundo lo hace a nivel de las agencias nacionales de evaluación de calidad (Aphijanyatham, 2010).

En cuanto a la movilidad estudiantil, los avances son aún menores. En un principio estuvo limitado a tan solo tres países M-I-T (Malasia-IndonesiaTailandia) que se lanzó como prueba piloto en el año 2008. Este programa estuvo dirigido por las agencias nacionales de Educación Superior de cada uno de los tres países y por el SEAMEO-RIHED y se restringió a solo cinco disciplinas a nivel de grado consideradas de interés regional: Agricultura, Idiomas y Cultura, Hospitalidad y Turismo, Negocios internacionales y Ciencias y tecnología de los alimentos. En este sentido, siguiendo a Aphijanyatham (2010), el densidades nº 14 - diciembre 2013

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M-I-T debe ser entendido como una de las primeras iniciativas que apunta establecer una infraestructura que ayude a desarrollar una fuerza de trabajo con experiencia intercultural y que responda a las necesidades individuales de los países de la región. Sin embargo, le falta mucho por hacer, como la extensión hacia el resto de los países y la construcción de un sistema de transferencia de créditos propio, ya que el usado hasta ahora, el University Mobility in Asia and the Pacific Credit Transfer System (UCTS), se copió del europeo. En esta dirección, el SEAMEO-RIHED lanzó en 2010 de nuevo proyecto piloto que involucra la movilidad estudiantil en todo el Sudeste Asiático.

Por último, el SEAMEO-RIHED ha venido trabajando con el objetivo de crear una Área de Educación Superior del Sudeste Asiático (Southeast Asian Higher Education Area o SEA-HEA).

Sin embargo, a diferencia del proceso europeo y el del NAFTA se busca armonizar los estándares nacionales, más que imponer un estándar “superior”, ya sea pensado regionalmente o el de su principal economía.

Mientras el concepto de estandarización apela a la suscripción a un único esquema; la idea de armonización se apoya en la búsqueda de la comparabilidad entre los distintos sistemas nacionales, preservando la identidad y la diversidad cultural de cada país (como se refleja en cada sistema educativo).

2c. A nivel nacional

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Hasta aquí hemos identificado y analizado la participación de los actores internacionales en el debate y difusión global de las reformas educativas durante los años 90s. La decisión de incluir a los actores nacionales como parte de este debate resulta relevante por el hecho de que por esa misma década, América Latina comenzaba un proceso de reforma de su sistema educativo motorizada un actor global fundamental, el Banco Mundial (BM).

La reforma del sistema educativo formaba parte de un paquete de reformas estructurales y sectoriales, que inspiradas en el Consenso de Washington, proponían despojar al estado de actividades que le habían sido propias hasta entonces, abriendo la competencia a los actores privados a través de la privatización de la oferta, la de la normativa y la apertura a la competencia externa. En materia de Educación Superior, la estructura que había venido predominando en la región hasta entonces se conocía bajo el nombre de autonomía universitaria y se caracterizaba por una oferta casi exclusiva y monopólica por parte de estado, el acceso y la gratuidad en el estudio, una estructura de gestión corporativista y en manos de la comunidad académica y de una participación estatal y gubernamental limitada al suministro de los recursos financieros (Rama, 2005, pág 36).

En oposición a este modelo, el BM proponía concentrar sus escasos recursos en los niveles básicos (inicial, primario y medio) y abrir la oferta a los

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actores privados, haciendo “más eficiente el manejo de los recursos públicos asignados a las universidades a través del desvió de la demanda social creciente a otro tipo diferenciado de institución educativas más acorde con el desarrollo de la ideología del mercado” (Mollis: 2004).

Del sector privado se esperaba que participara en la oferta académica, sino también de la contratación de servicios académicos y de un nuevo modelo de congestión integrado por tres partes, académica, privada y estatal. La universidad pública dependía de los fondos públicos –el estado asignando de un 50 a 70% de sus recursos- pero debía procurarse el resto de los fondos por sí misma y de manera competitiva, ya fuera a través del cobro de aranceles, los créditos estudiantiles, la inversión privada o concursos (López Segrega, 2005). La propuesta del BM no se reducía a la privatización. A ella se sumaba luego, la necesidad de los estados de poner orden, controlar y regular la proliferación de oferta pública y privada a través de criterios de calidad.

Para ello se proponía la creación de instituciones de evaluación y acreditación de la educación superior, que serían autónomas del gobierno de turno; pero financiadas por el estado.

En esta propuesta también participaron otros organismos internaciones, que como la UNESCO incorporaron al discurso del BM, la necesidad de que los gobiernos abandonaran la actitud de laissez faire de los años ochenta (en la que la privatización era considerado un paliativos a la expansión cuantitativa, sin

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que se controlase la laicidad) y adoptar una posición activa a través de políticas de certificación y de evaluación que regulase sin interrumpir el procesos de desarrollo de las instituciones de enseñanza superior probadas (López Segrera, 2004) Estos grandes lineamientos de la reforma de ES se concretaron en los hechos en más de una docena de acciones, entre ellas se destacan: la expansión de la matrícula en todos los niveles y modalidades del sistema; la diversificación de tipos institucionales, funciones y fuentes de financiamiento; la presencia creciente de la inversión privada en la oferta; las alianzas estratégicas entre universidades, corporaciones y sector público (consorcios); la convergencia (nacional e internacional) de modelos; iniciativas de coordinación de nivel nacional y regional; interacción entre las instituciones y los grupos de interés y organizaciones de sociedad civil; descentralización, regionalización de la oferta pública y privada; planeación estrategia, evaluación y rendición de cuentas; mecanismos de aseguramiento de la calidad academia, reforma academia y flexibilidad curricular, formas de aprendizaje a distancia (Rodríguez Gómez, 2005: 88).

Cada una de estas reformas fue difundida en los países de la región a través de mecanismos de coerción y bajo el convencimiento de los organismos de crédito internacional que la solución que había sido exitosa para un país, resolvería los problemas de todo el resto. Sin embargo, la variedad de resultados que densidades nº 14 - diciembre 2013

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alcanzó esta misma propuesta de reforma en el continente americano, en general, y en el Cono Sur en particular, demostró la falacia de este razonamiento. La abundante literatura sobre las reformas estructurales en América Latina, explica la importancia que adquieren los factores domésticos –conocidos como path dependency- al momento de diseñar y poner en marcha una idea global (Torre, 1998).

En materia de reforma de la ES, las principales diferencias se manifiestan por ejemplo en el nivel de institucionalización: mientras países como Chile, Argentina, Brasil y Colombia decidieron plasmar la reforma en una ley nacional que le diera permanencia en el tiempo; otros prefieren dejarla atadas a la voluntad del gobierno de turno.

También se observan importantes diferencias en materia de acreditación de títulos. En primer lugar, esta política, a diferencia de la apertura al sector privado, no se puso en marcha en todos los países, sino solo en Argentina, Brasil México, Chile, Colombia, Costa Rica y Cuba (García Guardilla, 2005). En segundo lugar, preexistían y sobrevivieron muchas diferencias una vez implementada la reforma. Veamos en detalle que ocurrió en el Cono Sur: De todos ellos, Brasil fue el único con experiencia previa en la materia. Desde los años 60/70 había creado una institución –la Cordinacão para o Aprofundamento da Educacão Superior (CAPES)- para la evaluación de careras de posgrado. Con la reforma de los años 90s, se actualiza expandiéndose a las densidades nº 14 - diciembre 2013

carreras e instituciones de grado y se incluye la acreditación (oficial) que la otorgan dos dependencias del Ministerio de Educación (la Secretaria de educación superior, SESU y el Instituto nacional de investigaciones educativas INEP). La modalidad de evaluación que caracteriza esta última etapa es la evaluación externa (que organiza la SESU a veces con la INEP) sumado a un examen nacional de calidad llamada Provao.

En la Argentina, la acreditación llega en los años 90s cuando se crea la Secretaria de Políticas Universitarias (1993) que convoca a un proceso de evaluación voluntaria de carreras de postgrado que tiene una amplia acogida.

En 1995 se institucionaliza en la Ley de Educación Superior (N24521) que lo hace obligatorio para todos los niveles de Educación Superior (universitaria, terciaria y postrado). Para este fin crea una institución de carácter autónoma (bajo el paraguas del Ministerio de Educación) formada por 12 expertos designados por el PEN a propuestas de un grupo de rectores y legisladores. En este caso, al igual que en Brasil, la modalidad de evaluación incluye no solo una instancia de auto-evaluación sino también una instancia de evaluación externa, cuyo dictamen es obligatorio.

La democracia chilena hereda un mecanismo de evaluación establecido por ley (Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza, LOCE de 1990) y a cargo de un organismo autónomo (el Consejo Superior de Educación, CSE) que evalúa carreras de grado y postgrado creadas

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desde el año 1981. Con posterioridad, en el año 1998, se crea un sistema de acreditación que a diferencia de los anteriores es voluntaria y está conducido por dos comisiones especiales (la Comisión nacional de acreditación de pre-grados CNAP y la Comisión de acreditación de posgrados, CONAP) que es dependiente del PEN, aun cuando sus integrantes provengan de distintos organismos. A pesar de los cambios introducidos unilateralmente, los analistas coinciden en señalar que las reformas promovidas por el BM en los noventa contribuyeron a poner orden en los sistemas educativos nacionales; sin lograr resolver los problemas estructurales de acceso, equidad, calidad y recursos financieros de la ES (García Gaudilla 2005; Segrera, 2004, Rama, 2006).

3. Las peculiaridades del MERCOSUR A partir de estos antecedentes analizaremos la política de ES del MERCOSUR, identificando los puntos de semejanza y de diferencia con el resto de los bloques regionales, en términos de las dos etapas que caracterizan una política pública: el diseño y la implementación.

Las ideas de internacionalización y transnacionalización de la ES, que como vimos anteriormente, circularon a nivel global en los años 90s tuvieron eco y resonancia en el ámbito del MERCOSUR. Sin embargo, llegaron a distintos tiempos y de la mano de distintos actores institucionales. Las primeras

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fueron las ideas sobre la internacionalización ES que llegaron de la mano de los Ministros de Educación, quienes por iniciativa propia y por fuera de la estructura institucional del bloque consensuaron una agenda de cooperación regional en tres áreas prioritarias: la educación básica, la tecnológica y la superior. Todas ellas, salvo en la de educación técnica, mostraron logros; pero, sin lugar a dudas, la que más avanzó fue la de Educación Superior (Botto, 2013).

La propuesta de transnacionalizar la ES, en cambio, llegó al MERCOSUR de los ministros de relaciones exteriores y como consecuencia de las negociaciones con la Unión Europea que se iniciaron en el año 1995 para la creación de un área de libre comercio birregional, que incluía entre otras cosas la liberalización de los servicios (Botto & Peixoto, 2007).

A pesar de que el tema fuera puesto por los ministros de relaciones exteriores, que junto con los ministros de economía controlaban el máximo órgano de decisión del MERCOSUR, la negociación avanzó de manera ambigua. Si bien por una parte el Consejo Mercado Común aprobó el Protocolo de servicios del MERCOSUR en el año 1997 para dar señales positivas a los requisito impuestos por la UE de que el MERCOSUR negociara con una única voz; en los hechos, la implementación del mismo nunca se logró y estuvo en gran medida atada al ritmo y éxito de la negociación con la UE. 3a. El diseño

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Las ideas de internacionalización de la ES no tardaron en transformarse en propuestas concretas, aunque su aprobación y su puesta en marcha fue más lentas y engorrosas. Las iniciativas apuntaban en la misma dirección que en el resto de los bloques y como ocurrían de manera simultánea, se hace muy difícil identificar con claridad el liderazgo de uno o de otro. Las diferencias, en cambio, pasaron por las prioridades dadas a algunas agendas y/o por los instrumentos elegidos para llevarlas adelante. En este sentido, el MERCOSUR al igual que el ASEAN privilegio la agenda de acreditación por sobre la de movilidad. Los programas fueron básicamente dos y se sucedieron en el tiempo. En el año 2002 se puso en marcha el programa piloto conocido como Mecanismo Experimental de Acreditación (MEXA) que incluyó la evaluación de tres carreras, Medicina, Ingeniería y Agronomía. En el año 2006, el Programa Sistema de Acreditación de Carreras Universitaria para el reconocimiento de las respectivas titulaciones en el MERCOSUR y sus Estados Asociados (ARCU-SUR) amplió sus alcances a todos los estados asociados y a nuevas carreras, como la de Veterinaria, Enfermería, Odontología y Arquitectura. Con el ARCUSUR se aspiraba convertir a la acreditación en un mecanismo permanente, vinculante en la región y para todos los niveles de Educación Superior.

El objetivo de la política de acreditación en el MERCOSUR fue la de armonizar los sistema nacionales,

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buscando la comparabilidad de los títulos a través de un mismo sello de calidad y sin intervenir en la definición curricular, métodos de enseñanza y/o sistema de evaluación; sino por el contrario, asegurar el respeto a las legislaciones nacionales y a la autonomía universitaria de cada país. En este sentido, la manera de fijar y de implementar los criterios de calidad fue muy distinta a la europea y a la del Nafta.

Mientras que en ambos procesos se obligó a los sistemas nacionales a adecuarse al sistema considerado mas competitivo; en el MERCOSUR, los criterios de calidad serían elaborados de manera previa por expertos regionales -en base a perfil curricular, calidad de los docentes y número de egresados, entre otras- y aplicados a cada una de las carreras que se postularan al proceso evaluador. En cuanto a su financiamiento, este proceso resultaría también mucho más costoso que los anteriores; ya que se requería de un proceso de intercambio y de diálogo a través de reuniones y talleres de trabajo nacional y regional, con los gastos de viajes y honorarios correrían por cuenta de los Estados y universidades nacionales.

En materia de movilidad académica también se diseñaron dos propuestas consecutivas, que en los hechos estuvieron recortados al universo de carreras acreditadas por el MEXA y ARCU-SUR, respectivamente: un Programa de Movilidad Académica Regional de Cursos Acreditados (MARCA) que se aplicó entre los años; y el Programa Movilidad MERCOSUR

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Los regionalismos y la difusión de políticas: La educación superior en el MERCOSUR

(PMM). En ambos casos, lo objetivo fueron generar redes de cooperación inter-institucional que ayudaran a través del intercambio a mejorar la calidad de la enseñanza, promoviera la investigación conjunta, ayudara a adecuar la gestión y la infraestructura institucional a los requerimientos de los estudiantes extranjeros; y por último, promoviera el conocimiento reciproca de lenguas y culturas. En cuanto a su financiamiento, se pensó que correrían por cuenta de los Estados nacionales; pero en práctica, estuvo desde un comienzo fuertemente atada y condicionada al financiamiento y apoyo técnico de la UE, cuyos técnicos también participaron de su diseño e implementación.

El tercer eje y último eje del trabajo de la REM en materia de ES -el de la cooperación interinstitucional- tuvo escaso desarrollo. No es que le faltaran propuestas de acción conjunta; sino más bien financiamiento autónomo y permanente a nivel regional. A esta conclusión se llega en el año 2004, cuando los gobiernos deciden crear un fondo educativo del MERCOSUR (FEM) que recién se concreta en el año 2010 cuando Brasil efectiviza su aporte.

En cuanto a sus aportes, se trata de un fondo escaso, conformado principalmente con los aportes de los Estados Partes y Asociados del MERCOSUR, a la que se suman las rentas, contribuciones extraordinarias de terceros países, de otros organismos y del sector privado. La contribución de cada Estado Parte reproduce la lógica del Fondo de compensación estructural del MERCO-

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SUR (FOCEM) en el que los países más grandes son los que más aportan; y la administración del mismo está a cargo del banco de desarrollo andino (CAF).

Para concluir el mapeo de políticas en ES, en el año 2007 la REM incorpora en la agenda la idea de crear un Espacio Regional de Educación Superior (ERES) en sintonía con el resto de los bloques regionales. Sin embargo, mientras en los otros bloques el ERES se visualiza como un espacio de proyección de las políticas de acreditación y de movilidad hacia la transnacionalización de la ES a escala regional; el MERCOSUR la iniciativa quedo reducida a la internacionalización de la ES a través de un Instituto de Estudios Avanzados.

3b. La implementación De todas las áreas de trabajo la única que realmente avanzó y echó frutos fue la política de acreditación: el MEXA se implementó entre los años 2002-2006, por medio de llamados consecutivos; mientras que el ARCU-SUR se puso en marcha en el 2008 y está actualmente en curso.

Así como en la etapa anterior (agenda), la decisión y el diseño de estas políticas habían estado en manos de los funcionarios políticos -RME y del comité coordinador regional de Educación Superior (CRC-ES)- la puesta en marcha de ambas iniciativas estuvo a cargo las agencias de acreditación nacional (ANA) que, como señalamos antes, tomaban distintos nombres en cada país (CONEAU en la Argentina, el CAPES y la CONAES en

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Brasil y el CAF en Chile). Sus funcionarios nacionales se reúnen a nivel regional en la Reunión de Agencias Nacionales de Acreditación (RANA).

La RANA había sido creada por la REM en 2002 y su función era la de servir de instancia intermedia entre la RME y las ANAs, encargándose de la convocatoria de los distintos expertos nacionales y técnicos en las llamadas Comisiones Consultivas, que se irían constituyendo de manera ad hoc, según la disciplina, para elaborar los criterios de calidad. A esto se le sumaba la implementación del proceso evaluativo y por último, la creación y manutención de un registro de evaluadores actualizado para la región.

Si bien los criterios de admisibilidad y de acreditación se definían a nivel regional -sello MERCOSUR- el epicentro del proceso tenía lugar a nivel nacional. En cada país, la ANA es la que convoca a las universidades nacionales a participar del proceso de acreditación y aplica los criterios de admisibilidad y acreditación. El proceso de acreditación constaba de tres etapas: la autoevaluación (por parte de la carrera); evaluación externa (por Comité de Pares); y resolución de acreditación (responsabilidad de la Agencia Nacional de Acreditación). La acreditación regiría por seis años y será reconocida por los Estados Miembros del MERCOSUR y los Asociados (que adhieran al acuerdo).

A diferencia de las otras iniciativas de ES, el proceso avanzó de manera sostenida en gran medida favorecido por la presencia de los técnicos del ANA y densidades nº 14 - diciembre 2013

de un grupo reducido –no más de 80 consultores especialistas no gubernamentales- en su mayoría provenientes del mundo académico local- que conformaron juntos redes epistémicas con fuertes lazos personales. Estas redes lograron superar las visiones egoístas y nacionalistas de las burocracias nacionales que dominaban la estructura intergubernamental del MERCOSUR. De entre todos los países del bloque, la CONEAU de la Argentina ejerció un verdadero liderazgo en estos procesos de aprendizaje y capacitación regional, aportando conocimiento y financiando talleres, movilización de personas; a veces a través de convenios regionales o bilaterales a veces en el interior del MERCOSUR (Chile, Bolivia, Paraguay, Venezuela); y de la UNASUR (Ecuador).

No obstante, en la puesta en marcha de estas iniciativas no estuvo exento de obstáculos y dificultades. El primero de ellos fue la resistencia de los lobbies privados nacionales, en especial de las universidades públicas y las cámaras profesionales brasileñas que lejos de contribuir a la consolidación del proceso a escala regional, terminaron por reducir los alcances y objetivos inicialmente planteados. La primera quita fue la de reducir el sello del MERCOSUR a la formación y desempeño académico, excluyendo su legalidad en el ámbito de la competencia profesional. La segunda quita fue la decisión de sacar a las carreras de postgrados del universo de títulos a acreditar. En este caso la resistencia provino no solo del gobierno

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Los regionalismos y la difusión de políticas: La educación superior en el MERCOSUR

de Brasil sino también de la Argentina, aunque por distintos motivos. Mientras en el caso de Brasil, la oposición estaba en línea con el interés de desvincular la academia con el mercado de trabajo; la Argentina lo rechazó porque sería reproducir a nivel regional, algo que ya se había implementado a nivel nacional, lo que en otras palabras significaba duplicar recursos escasos. Importante señalar, que la resistencia de Brasil se mantiene en la actualidad a través de distintos mecanismos de obstrucción, como la postergación en el cumplimiento de los plazos establecidos en el cronograma del ARCU-SUR; la designación de técnicos y funcionarios ajenos a las redes con tradición en el tema; y/o el rechazo de cumplimentar los protocolos firmados y reglamentados por el propio ejecutivo nacional.

El segundo obstáculo surgió de la ausencia de mecanismos financieros de alcances regional que aseguraran una implementación pareja en todos los países y regiones del MERCOSUR. En consecuencia, las asimetrías económicas entre los países del MERCOSUR quedaron rápidamente al descubierto. Si bien se esperaba que en todos los países, fuera el Estado que asumiera los costos, la ausencia de un fondo regional terminó por fortalecer la balanza a favor de los países más ricos. Este fue el caso de Argentina y Brasil, en donde el financiamiento fue en su totalidad público; en contraste con el Paraguay, Uruguay y Chile donde ante la falta de presupuesto público, los recursos provinieron de las universidades y los

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privados. Estos desequilibrios internos quedaron plasmados en números, de las 267 carreras acreditadas al 2012, 167 eran argentinas, 18 uruguayas y 7 del Paraguay. Hacia finales del 2012, los avances en el número de carreras acreditadas (267) y de alumnos becados para hacer estudios en el exterior era de 267 y 800, respectivamente.

Más allá de los números y las asimetrías internas, el proceso de acreditación ayudó a elevar los criterios de calidad a nivel regional. Todas las universidades, más allá de su origen y procedencia, aprendieron a partir de esta experiencia la importancia de elaborar un proyecto institucional y un plan de desarrollo y de formación permanente de los planteles tanto docentes como directivos y administrativo (Hermo, 200: 81).

Los países también lograron armonizar sus diferencias y romper los perjuicios y desconfianzas que entre ellos preexistía en torno a la calidad de la educación en países que venían de tradiciones académicas muy distintas.

Este proceso no solo ayudo a armonizar a nivel regional sino también al interior de cada país miembro, sumando y disciplinando universidades y carreras que hasta ese entonces se oponían al proceso de acreditación unilateral. En el caso específico de los países con menores recursos, como Bolivia, Uruguay y Paraguay, el proceso logro sumar capacidades y recursos técnicos en un área de política pública en la que no tenían experiencia. En el caso de Paraguay se crea una Agencia de densidades nº 14 - diciembre 2013

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Evaluación y Acreditación de la Educación Superior (ANEU); en Uruguay si bien no se crea un ANA, se organizaron comisiones ad hoc y se entrenaron a los funcionarios para que pudieran participar del proceso de acreditación regional. Bolivia, sin lugar a dudas en un caso especial, ya que en el año 1995 crea por ley un sistema nacional de acreditación y medición de calidad educativa (CONAMED) pero que nunca se había logrado poner en marcha por la oposición de las universidades que lo consideraban una intromisión al principio de autonomía universitaria. Este proceso de socialización de experiencia y armonización institucional se extiende hoy día, y a través de la cooperación bilateral de la argentina con países como Venezuela y ecuador en el marco de UNASUR. Conclusiones En este artículo nos propusimos analizar la política de Educación Superior del MERCOSUR utilizando las herramientas que nos brinda el estudio de la difusión global en las políticas públicas. Optamos por este marco conceptual porque entendemos, como queda demostrado en las primeras páginas del trabajo, que el MERCOSUR se crea en un contexto temporal y espacial caracterizado por una fuerte pugna entre visiones distintas sobre la dirección que debía adoptar la ES en el contexto global. El MERCOSUR como se demuestra en este trabajo ha tomado parte y posición activa en este debate.

En el MERCOSUR, al igual que en el

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resto de los bloques regionales analizados en este artículo, confluyeron tanto las ideas de internacionalizar como de transnacionalizar la ES en boga durante los 90s. Las reformas de los sistemas de ES a nivel regional avanzaron en dos direcciones: la acreditación de las carreras y la movilidad estudiantil, aunque con metas y ritmos diferentes.

En el caso de la UE y del Nafta, se priorizo la movilidad estudiantil en tanto la acreditación de las materias (cursadas en el exterior) fue consecuencia de la primera. En el ASEAN y el MERCOSUR, en cambio, se priorizó la agenda de acreditación por sobre la movilidad; y el objetivo de la primera no fue tanto estandarizar los créditos de las materias cursadas sino dar confianza y credibilidad a las instituciones académicas acerca de su calidad académica.

En términos de los resultados, los avances de la política del MERCOSUR se caracteriza por magros resultados a nivel regional fruto de una fuerte resistencia de lobbies nacionales a la idea de articular la agenda educativa con la profesional; promover la circulación de estudiantes y profesionales; y asegurar un fondo que le de continuidad a las iniciativas de manera equitativa y en el tiempo. Los mayores avances se manifiestan a escala nacional, en donde aquellos países que no había podido avanzar en la instalación de capacidades y de instituciones de acreditación a través de las reformas estructurales promovidas por el BM, lo harían ahora de la mano de sus colaterales regionales.

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Los regionalismos y la difusión de políticas: La educación superior en el MERCOSUR

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ISSN 1851-832X ISSN 1851-832X (VERSIÓN (VERSIÓN ELECTRÓNICA) ELECTRÓNICA)

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14 diciembre 2013

densidades número 14 - diciembre de 2013

Sumario 9 13

A modo de presentación O governo Lula da Silva e a construção da identidade sul-americana (2003-2010)

Leandro Gavião

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Los regionalismos y la difusión de políticas: La educación superior en el MERCOSUR

Mercedes Botto

53

La CELAC: Entre la añoranza bolivariana y la falta de concreción latinoamericana

Mariana Laura Cóvolo y María Lorena Rodríguez de Mesa

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Os Direitos Humanos dos imigrantes: Reconfigurações normativas dos debates sobre imigrações no Brasil contemporâneo

Denise Fagundes Jardim

87

Los “múltiples” derechos y obligaciones del ciudadano en el MERCOSUR. Significados y alcance de la ciudadanía

Alejandra Díaz

101

Política arancelaria e integración regional: algunas reflexiones sobre la situación del MERCOSUR y su incidencia en Uruguay

Magdalena Bas Vilizzio

111

La industrialização substitutiva de importações e algumas de suas críticas

Gustavo Tonon Lopes

123

Reflexiones periféricas: la Unión Europea a la deriva

Tomás Bontempo y Nicolás M. Comini

141

CULTURAS Museu Nacional de Arqueologia, Antropologia e História do Peru. Memória e narrativa de uma Identidade

Sandra Martins Farias

153

DEBATES Los desafíos geopolíticos para la Suramérica del Siglo XXI Celso Amorim

163

DEBATES Solicitud de Opinión Consultiva sobre niñez migrante presentada por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Jornada de reflexión en el marco de la audiencia ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos Luis Hipólito Alén, Víctor Ernesto Abramovich, Federico Luis Agusti, Victoria Martínez, Daniela Vetere, Alejandro Morlachetti y Pablo Asa

203

LECTURAS En el ojo de la tormenta. La economía política argentina y mundial frente a la crisis, de Mario Rapoport Alfredo Zaiat, Leopoldo Moreau, Jorge Taiana, Aldo Ferrer y Mario Rapoport

221

ACADEMIAS Especialización en Negociaciones y Comercio Internacional en Agroindustrias Facultad de Agronomía de la Universidad de Buenos Aires

223

DOCUMENTOS Declaración de Cartagena de Indias Décimo Tercera Conferencia Suramericana sobre Migraciones, Cartagena de Indias, 5 de diciembre de 2013

228

DOCUMENTOS Comunicado Conjunto de los Estados Partes del MERCOSUR 6 de diciembre de 2013

Los contenidos de esta publicaci贸n expresan exclusivamente la opini贸n de sus respectivos autores.

Reflexiones periféricas: la Unión Europea a la deriva

I. Introducción Al embarcarnos en la observación de los procesos de integración regional que se han hecho presentes a lo largo de la historia -así como en las motivaciones, ideas o visiones que han dado origen a los mismos-, nos es posible afirmar que la Unión Europea (UE) es, sin duda alguna, uno de los más interesantes. A lo largo de un extenso camino, este proceso unificador ha servido de inspiración a otras partes del mundo.

Sin embargo, el proceso de decadencia del eurocentrismo intelectual y el directamente relacionado crecimiento de matrices propias de pensamiento en la mal llamada periferia, han vislumbrado las ya notorias grietas de un espejo en el cual muy pocos continúan queriéndose reflejar.

La profunda crisis que afecta al modelo europeo, en el marco de un complejo escenario de transformación del sistema capitalista global, se ha convertido en uno de los hechos de mayor atención para los medios de comunicación. Y aunque no es esta la primera vez en que la duda y la incertidumbre marcan el pulso de la UE y aún cuando no podamos determinar de qué manera la actual coyuntura marcará el futuro del bloque, creemos estar en condiciones de asegurar que realmente parece la bisagra más difícil de su existencia.

Pero al euroescepticismo o europesismismo de algunos sectores políticos se le contrapone la confianza de salir de la crisis con “más Europa”. Ante esa situación, resulta válido que nos pregunte-

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mos qué significa más Europa, dado que es evidente que esa fórmula no tiene el mismo significado para todos.

Como expresa Sanahuja, la integración de Europa se encuentra en una crisis multidimensional que la atraviesa incluso “como ‘Europa social’ y mecanismo efectivo de cohesión económica, social y territorial a escala transnacional; y para posicionarse como actor global relevante para establecer las normas e instituciones de las que dependería la gobernanza del sistema internacional a partir de sus valores e identidad europeas” (Sanahuja, 2013: 80).

Las diferentes posturas de los Estados miembros son el reflejo de la existencia de múltiples Europas que se debaten de fondo la identidad misma del proyecto unificador. En este marco de lucha o puja de proyectos por la identidad de la UE y su rol global, la inmigración se expone como una de las más delicadas temáticas que pone en entredicho a Europa y refleja la situación de crisis. En ese sentido, muy a pesar de que extraordinarios pensadores europeos, como el francés Edgar Morin (hijo de inmigrantes), habían manifestado que el futuro de Europa está en su tendencia a la diversidad y el dialogo cultural, la UE queda a las puertas de demostrar el fin de la hospitalidad kantiana. Y no sólo ello, sino que incluso inspira funestas invocaciones reaccionarias y xenófobas, evidenciadas, entre otras dinámicas, en el resurgimiento y avance de relatos discursivos de algunos actores políticos de ultraderecha antieuropea que pregonan una Europa blanca y homogénea. De densidades nº 14 - diciembre 2013

Tomás Bontempo y Nicolás M. Comini

esta forma, la preeminencia de un enfoque conservador en los asuntos de la región -y sumamente represivo en el caso de la inmigración-, afecta directamente los cimientos de la Unión y las raíces profundas de su propia identidad, construida en torno a la paz, los valores democráticos y los derechos humanos en el intento por dejar atrás una conciencia marcada por la guerra, la colonización y el espíritu de civilización superior.

Este artículo nace de la reacción de los autores ante los hechos acontecidos en la Isla italiana de Lampedusa, por la muerte de más de 300 inmigrantes que intentaban llegar a suelo europeo y se propone no sólo indagar en el entendimiento de este fenómeno en el Viejo Contiene sino también analizar la significación e implicancia del mismo sobre el proceso de construcción de la identidad en el proceso regional ante la crisis vigente.

II. Entre embarcaciones hundidas, leyes represivas y fronteras custodiadas “¿Cuán grande tiene que ser el cementerio de mi isla?”, preguntaba la Alcaldesa de Lampedusa, Guisi Nicolini, en una carta enviada a la UE en febrero de 2013. La pequeña isla italiana de cerca de 6 mil habitantes, ubicada a 205 kilómetros de Sicilia y 113 de Túnez, recibe cada año miles de inmigrantes.

Muchos de ellos mueren en el trayecto o en la costa misma de la isla, al ser trasportados en embarcaciones precarias y al ser, en muchas ocasiones, obligados a arrojarse al mar por parte de los traficantes que los trasladan.

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A principios del mes de octubre una nueva tragedia volvió a repetirse como parte de un fenómeno constante. Una embarcación, de las que a diario emprenden viaje desde las costas africanas a las fronteras europeas, había partido con más de 500 personas del puerto libio de Misrata, principalmente de origen africano, en su mayoría somalí y etíope. Cerca de la costa de la isla italiana la embarcación se hundió, provocando la muerte de 366 de las personas que se trasladaban en ella.

Nicolini no sería la única funcionaria en expresarse sobre la dimensión de lo acontecido. Hechos similares suelen darse en otros territorios del continente europeo. En la isla de Malta, el primer ministro, Joseph Muscat, expresó su sensación de abandono por parte de la UE ante estas situaciones. “No cambiar equivale a hacer del Mediterráneo un cementerio”, advertía el mandatario maltés (Abellán, 2013).

La respuesta de Bruselas ante los hechos acontecidos, y ante los cuales brilla por su ausencia una política común sobre la inmigración, se enfocó en reafirmar que el control de las fronteras guarda una competencia exclusiva de los Estados nacionales. Un escenario que refleja un tira y afloje constante entre Bruselas y los Estados miembros, entre la Comisión Europea y el Consejo de Europa, entre reclamar compromiso y ceder competencias.

En este contexto, más allá de las declaraciones de la alcaldesa Nicolini -quien con una profunda tristeza exhortó a los medios de comunicación

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Reflexiones periféricas: la Unión Europea a la deriva

para que se trasladaran a la isla a transmitir la tragedia- y del mismo sumo pontífice, Francisco I -que meses antes había visitado el lugar y que luego del naufragio manifestaría que lo sucedido era “una vergüenza”-, existen algunos hechos llamativos que se han sucedido en medio de esta trágica situación.

Según los testimonios recopilados por fuentes periodísticas, el primer hecho destacado es que tres barcos pesqueros en navegación, que pudieron observar lo que estaba sucediendo con la precaria embarcación que transportaba a las personas, decidieron no prestar ayuda a las mismas en medio del naufragio. El segundo hecho a enfatizar, es que los sobrevivientes de este naufragio serían procesados por supuesto delito de inmigración ilegal.

Ahora bien, vale realizar aquí un pie de página. Las acciones de los pescadores italianos no responden exclusivamente a una supuesta falta de humanismo por parte de estos trabajadores, sino que se vincula, esencialmente, a la actual legislación en materia migratoria que posee la República Italiana. La misma se remonta a la Ley Bossi-Fini del año 2002, promovida por la Liga Norte mientras Silvio Berlusconi estaba al mando del Consejo de Ministros, que declaraba el delito de complicidad con la inmigración clandestina, comprendido incluso en asistir a una persona que se encontrara en esa supuesta situación.

Posteriormente, en el año 2009, época en la que el país se encontraba, nuevamente, al mando de Berlusconi, se declaró como delito a la inmigración irregular -sancio-

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nada con multas de entre 5 mil y 10 mil euros- y se estableció la obligación de los funcionarios públicos a denunciar la presencia de personas indocumentadas.

Pero más allá de la perspectiva nacional italiana, esta legislación se enmarcaría en la Directiva Europea de Retorno de 2008, la cual, entre otras cosas, autoriza detenciones a un máximo de seis meses ampliables a doce meses más, prohíbe el retorno hasta cinco años como máximo y permite también repatriar incluso a menores de edad sin su familia. Como dato de color, resulta llamativo que esta directiva haya sido incluso apoyada parlamentariamente por partidos políticos considerados del espectro de izquierda, como fue el caso del Partido Socialista Español (Parlamento Europeo, 2008).

Por su parte, España también ha sido noticia luego del Real Decreto Ley 16/2012, el cual, a pesar de los reclamos presentados por organismos internacionales como Amnistía Internacional y Médicos del Mundo, establece que inmigrantes en situación irregular no sean atendidos sanitariamente, excluyéndolos del sistema nacional de salud (Rancho, 2013).

Además, en la Francia de los principios revolucionarios, las fuerzas de seguridad protagonizaron un hecho por demás grotesco al poner en arresto a Leonarda Dibrani de 15 años, hija de inmigrantes indocumentados, frente a todos sus compañeros, estando arriba del micro con el cual se dirigía a una excursión escolar. Si bien el hecho se ajusta a la ley francesa, la metodología de realización densidades nº 14 - diciembre 2013

Tomás Bontempo y Nicolás M. Comini

valió innumerables muestras de repudio.

Resulta llamativo que el mismo partido que hoy se encuentra en el poder –el Partido Socialista- haya actuado haciendo uso de semejantes procedimientos, sobre todo si se tiene en cuenta que el mismo se había manifestado sistemáticamente en contra de situaciones semejantes durante sus épocas de actor opositor. Por lo tanto, Leonarda se convirtió en una victima más de una social democracia francesa que durante el 2012 realizó más expulsiones que a lo largo del último año de gobierno del conservador Nicolás Sarkozy.

No obstante el colmo de las declaraciones llegaría de la mano de los dichos de políticos como Nikolaos Mijaloliakos, líder del partido Amanecer Dorado en Grecia, quien manifestó que “hay que proteger las fronteras, y proponemos poner minas a todo lo largo de las mismas” (Sánchez-Vallejo, 2012).

Ya en el 2011, la eurodiputada Marine Le Pen, había hecho una visita a Lampedusa, donde les había manifestado a los inmigrantes que “no son bienvenidos en Europa” (Day, 2011). Ese mismo año se divulgaron con una extrema crudeza las imágenes de las fuerzas de seguridad reprimiendo a los inmigrantes en la isla mediterránea, donde, según la Fundación Fortress Europe, desde 1990 una cantidad aproximada de 8 mil personas murieron intentando llegar. Por su parte, Frontex -la agencia de control dedicada a la vigilancia de las fronteras del viejo continente y contemplada dentro del denominado Programa Estocolmoestima que durante el 2012 unas 72 mil

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personas han sido detectadas cruzando las fronteras. Esta agencia ha sido recientemente complementada con un nuevo sistema llamado Eurosur, que se enfocará en facilitar el intercambio de información entre las fuerzas de seguridad y los sistemas nacionales de policía, previendo una inversión de 240 millones de euros hasta el 2020 (Página12, 2013), reflejando, asimismo, que ante la carencia de políticas de integración de las minorías, sí se logra avanzar en la edificación de una política común represiva en el manejo de las fronteras, especialmente las mediterráneas por donde ingresa apenas un 10% del total de los migrantes (Abellán, 2013).

III. Tendencias migratorias y la opinión de los europeos Ante lo que venimos abordando, resulta necesario subrayar algunos datos globales sobre la migración en general y sobre Europa en particular, los que nos permitirán incluso desarticular algunos preconceptos sobre este fenómeno en suelo del Viejo Continente.

El informe de la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) del año 2011, que se concentra en estudiar las tendencias mundiales y regionales vinculadas a las migraciones, destaca aspectos sumamente interesantes tanto sobre este fenómeno como sobre los enfoques de las políticas de inmigración y la superficialidad con que algunos medios de comunicación suelen abordar esta temática.

El referido informe expresa que “en muchas ocasiones los medios de

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Reflexiones periféricas: la Unión Europea a la deriva

comunicación han dado a entender que la crisis en África Septentrional se traduciría en un aumento de la migración irregular con destino a Europa. En realidad, sólo un porcentaje muy pequeño de los desplazados por el conflicto emprendió el cruce del Mediterráneo, y los demás intentaron retornar a la Libia o solicitar ayuda para trasladarse a otro país de África o Asia”. Más adelante agrega que “a fines de junio de 2011, las llegadas por mar a Malta e Italia de migrantes provenientes de la Libia representaban menos del 3% del total de las corrientes de salida de ese país, y en su mayoría eran eritreos y somalíes” (Organización Internacional para las Migraciones, 2011). Algo similar sucedió en consideración del conflicto en Siria, donde la gran mayoría de los desplazados se trasladaron hacia países vecinos o cercanos -como Irak, Turquía, Líbano o Jordania-, mientras que solo un pequeño número del total solicitó asilo a la UE. El informe también menciona que a partir de la crisis económica internacional se ha experimentado un endurecimiento de la opinión pública europea y una baja en el nivel de tolerancia hacia los migrantes; destacando, además, que la fuerza laboral inmigrante ha sido más propensa al desempleo que los nacionales, prácticamente doblando la tasa de paro en términos generales.

Otro informe de la OIM, pero del año 2013, destaca, de manera tajante, que las migraciones internacionales no son exclusivamente un fenómeno de dirección Sur-Norte, dirección donde más se ha centrado la atención de los medios de

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comunicación. Si bien se reconoce que la mayoría de los flujos migratorios se generan en dirección al Norte, existe una cantidad casi igual en dirección Sur-Sur. De esta forma, las corrientes S-N y S-S se conforman como las principales corrientes migratorias a nivel mundial.

Según cifras de las Naciones Unidas citadas en el mismo informe, los flujos migratorios S-N representan un 35% del total, contra un 34% de los flujos S-S. No obstante, se destaca que “más de la mitad de los 20 principales corredores migratorios en el mundo están constituidos por personas que emigran de Sur a Sur” y se agrega que “las corrientes migratorias Sur-Sur, cuyo volumen es casi sin duda mayor que el que se estima, posiblemente serán la direcciones dominantes o, por lo menos, tan importante como las corrientes migratorias SurNorte” (Organización Internacional para las Migraciones, 2013). También debe tenerse en cuenta que existe un volumen de desplazamientos que es posible que no sea registrado en el Sur y que esta parte del planeta tiene más de cuatro veces la población del Norte, lo que también nos ayuda a poner en dimensión las cifras precedentes.

Los cinco principales corredores de flujos migratorios S-N presentan como países de origen a México, China, Filipinas e India, teniendo a Estados Unidos como país de destino. El quinto corredor es de Turquía a Alemania que recibe el 7% del total de los migrantes SN, mientras España e Italia solo reciben el 5% y el 4% respectivamente. Sin embargo, Alemania y Francia son tam-

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bién dos de los destinos principales, pero en este caso de los flujos migratorios NN, con la recepción del 12% y el 8% respectivamente. También surge a la luz que el Reino Unido, Alemania, Italia están entre los principales países de origen de los flujos migratorios N-N. Estados Unidos continua siendo el principal destino de los migrantes, tanto en dirección N-N como en dirección SN (recibe al 35% del total).

La población inmigrante en los países del Norte, según el informe, representa un 11% de la población, contra un 1,5% en el Sur. A pesar de ello, al haber mencionado precedentemente la paridad de las cifras de las corrientes, podemos destacar que la cantidad de población inmigrante sobre el total se encuentra relacionada con las tasas de crecimiento demográfico y el total de las poblaciones en los países receptores, las cuales son notablemente inferiores en el Norte con respecto al Sur, explicando la brecha entre estas diferencias porcentuales.

Adicionalmente, así como destacamos que la migración no implica un fenómeno exclusivo Sur-Norte, la OIM también resalta que se ha producido un aumento en la tendencia de emigración N-S. “En los últimos años ha aumentado la llegada a América Latina y el Caribe (ALC) y África de migrantes procedentes de Europa. Probablemente ello obedece a una ramificación de la crisis económica, que ha afectado gravemente a las economías de muchos Estados Miembros europeos. Entre comienzos de 2008 y finales de 2009, los principales países de densidades nº 14 - diciembre 2013

procedencia de migrantes con destino a ALC eran España (48.000), Alemania (21.000), los Países Bajos (17.000), e Italia (16.000)”, asevera aquella institución (Organización Internacional para las Migraciones, 2013).

Si quisiéramos hacer un análisis más puntual, podríamos también referirnos a la población de refugiados dentro de los migrantes. En este punto, la OIM es decisiva al momento de afirmar que cuatro de cada cinco refugiados habita en países del Sur, representando más del 80% del total y que el Norte solo brinda asilo a menos de uno de cada cinco.

Sin embargo, puesto en dimensión este fenómeno, y para adentrarnos más a fondo en algo que nos resulta de suma importancia como ser la actitud de los europeos a cerca de la inmigración, utilizaremos los estudios realizados por la Comisión Europea. En el 2012 según comunicaba Eurobarómetro, los desafíos al momento mas importantes para los europeos situaban a la inmigración en el octavo lugar, después del desempleo, la situación económica, la inflación, la deuda, la seguridad social, el crimen y los impuestos. Incluso, situando como escenario futuro el año 2025, la inmigración continuaba estando relegada en cuanto a las preocupaciones, avanzando solamente al séptimo lugar.

Es decir, que no se encontraba entre las preocupaciones principales -ni inmediatas ni futuras- de los encuestados.

De hecho, el 80% de los europeos creía que los miembros de la UE debían brindar refugio y asilo a aquellos en situación de necesidad y un 85%

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manifestaba que las reglas para admitirlos debían ser las mismas en todos los países del bloque. Asimismo, un 80% consideraba que la UE debía incrementar la asistencia a los Estados para manejar la inmigración irregular y el 78% pensaba que el coste de la inmigración irregular debía ser compartido por todos los Estados, no solo por aquellos que auspiciaban de receptores directos.

Además, solo un 34% estaba de acuerdo acerca de que la discusión sobre inmigración en la UE estaba basada en hechos e información confiable, mientras un 40% sostenía lo contrario. Estas cifras reflejan que la mayoría de los europeos ven a la inmigración como un reto que debe ser asumido de manera colectiva y no individualmente a través de cada Estado nacional, y que merece una seria y más profunda discusión.

Sumado a esto, el 73% de los europeos creía que los inmigrantes no europeos tenían problemas para integrarse porque no querían hacerlo, pero también un 60% pensaba que su integración se veía dificultada por la discriminación que experimentan los mismos. De hecho, un 56% de los encuestados consideraba que la discriminación por origen étnico se ha extendido en la UE (Comisión Europea, 2012). Con esto podríamos deducir, que si bien siete de cada diez personas ponen la responsabilidad de la integración del lado de los inmigrantes, existe una cierta percepción de parte de los europeos de que la expansión de la discriminación afecta la misma, lo cual al menos reflejaría cierto fracaso en los sistemas nacionales de integración. No obstante

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ello, un 53% planteaba que la inmigración enriquece la cultura y la economía de su país, y si bien un 42% argumentaba que se tendría que promover la inmigración laboral para los retos demográficos y de mano de obra, un 46% se oponía a un escenario de semejantes características (European Commission, 2012).

Esto último es algo que ha sido reconocido y puesto en debate por la Comisión Europea, la cual menciona que “el porcentaje de la población de la UE en edad de trabajar (el grupo de edades comprendidas entre los 15 y los 64 años) sobre el total de la población de la UE ya alcanzó su cenit en 2006, según los datos de Eurostat. La tasa de dependencia de las personas mayores se elevó al 26,8 % en 2012 y se espera que aumente fuertemente hasta alcanzar el 52,6 % de aquí a 2060”. Ante esa radiografía, la Comisión plantea que la migración “bien gestionada puede desempeñar un papel positivo a la hora de fomentar el crecimiento y de paliar la escasez de mano de obra en el mercado de trabajo” (Comisión Europea, 2013). Pero en este punto existe una notable concepción negativa que también es necesario destacar. En el caso de la evaluación realizada específicamente en España, un 47% de los españoles manifiesta que las personas de otros grupos étnicos son causa de inseguridad y un 42% afirma que ellas potencian el incremento del desempleo (Comisión Europea, 2009).

Así, los datos estadísticos y analíticos explorados en los mencionados informes de la OIM y de Eurobarómetro, nos densidades nº 14 - diciembre 2013

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permiten comprender con un poco más de profundidad el complejo fenómeno de la inmigración. Como fue destacado, si bien los flujos migratorios S-N son considerables, éstos son prácticamente equivalentes a los S-S. Además, dentro de los países del Norte es Estados Unidos el país que recibe los mayores flujos de inmigrantes, lo que demuestra que la UE no es aquella que soporta las mayores presiones migratorias del globo, como a veces se pretende evidenciar.

Esto nos facilita descartar el preconcepto sobre la excesiva, descomunal y extraordinaria presión migratoria que estaría experimentando el continente europeo, que día tras día intentan instalar algunos de los principales medios de comunicación y los sectores de ultraderecha. Todo ello sin contar que la UE dispone de recursos considerablemente mayores que los de los países del Sur para afrontar los flujos migratorios sobre su territorio, algo especialmente percibido por los europeos, quienes se han manifestado a favor de que la UE brinde refugio y asista a los Estados para la gestión de la inmigración. Tampoco los europeos se encuentran desocupados por la responsabilidad exclusiva de los trabajadores inmigrantes, dado que éstos compiten por otros tipos de empleos, menos calificados y su tasa de paro es el doble que la de los nacionales.

Esto debería contribuir a la desarticulación de uno de los más fuertes prejuicios de los grupos xenófobos expresados en el discurso de “vienen a quitarnos el trabajo”, que aun persiste en una buena

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parte de los europeos y que parecería agudizarse en el contexto de la actual crisis multidimensional.

IV. Visiones de Europa y el mundo, de un lado y del otro El historiador Fernand Braudel, el más famoso exponente de la escuela de Annales francesa, ha realizado una de las mayores contribuciones a la historiografía a través del concepto de “civilización”, el cual, aclara, no se encuentra exclusivamente relacionado a la historia, sino también a todas las ciencias sociales.

Este mismo, se define desde una perspectiva sociológica, geográfica, económica y psicológica. Es decir, que comprendemos a las civilizaciones como un grupo de sociedades, de espacios geográficos, de economías y de mentalidades colectivas, que trascienden los espacios cronológicos amplios que superen un aspecto social dado.

De conformidad con la definición de Braudel, podemos establecer, por lo tanto, que cada momento histórico se corresponde a una visión particular del mundo, lo que equivale a una mentalidad colectiva dominante que influye en gran medida en las decisiones, prejuicios, valores y patrones psicológicos, con una importancia fundamental de la religión, como fue el caso del cristianismo en Europa durante el medioevo. Estos elementos resultan esenciales a la hora de contemplar los dispositivos que nos permiten observar la psicohistoria alrededor de las creencias, los miedos y la psicología entre otras cosas. Esto lleva al historiador francés a afirmar que

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“ninguna civilización es verdaderamente comprensible sin un conocimiento de los itinerarios ya recorridos, de los valores antiguos, de las experiencias vividas. Una civilización es siempre un pasado, un cierto pasado vivo” (Braudel, 1970: 34).

No obstante ello, y a pesar de aportes como los de Martin Bernal (1993) -quien demuestra la influencia africana y asiática en el mundo griego donde Europa, como cabeza de la civilización occidental, crea el inicio de su experiencia y sus itinerarios-, la presencia de África y Asia en la cultura europea se encuentra repleta de prejuicios y preconceptos.

Desde la conformación de la unidad mediterránea realizada por el imperio romano -que fue una hazaña única para la conformación de poder en el mundo antiguo-, el Mare Nostrum, representó el escenario y el Orbe donde se asentaba la civilización. Traspasando las fronteras, no había nada mas allá (non plus ultra). El mundo acababa allí. Detrás, solo aguardaba la barbarie.

Así, Mediterráneo se erigió históricamente como la frontera que dividió Occidente de Oriente, la Civilización de la Barbarie, al Cristianismo del Islam. El notable historiador belga Henri Pirenne expresaba que “se trata del hecho más esencial ocurrido en la historia europea” (Pirenne, 1979: 134). África y Asia han resultado históricamente como los territorios a donde se ha dirigido la expansión de los postulados de la civilización occidental y moderna, mediante la conquista militar y el establecimiento de la división interna-

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cional del trabajo impuesta por el imperialismo europeo. El Oriente siempre fue el lugar considerado inferior, sobre el cual Europa ejercía su hegemonía, la del “nosotros” sobre el no europeo, basada en un imperialismo político e intelectual. Así lo remarca el destacado intelectual palestino Edward Said cuando sostiene que “Oriente no es solo el vecino inmediato de Europa, es también la región en la que Europa ha creado sus colonias más grandes, ricas y antiguas, es la fuente de sus civilizaciones y lenguas, su contrincante cultural y una de sus imágenes más profundas y repetidas de lo Otro” (Said, 1999).

La representación que Europa hizo del mundo exterior como el “otro” y de Oriente como ese caso específico estudiado por Said, forma parte de su pasado común, sus valores, miedos, prejuicios, de su memoria colectiva, de sus mentalidades. Es decir, forma parte de aquellos elementos que fueron conformando progresivamente su identidad, como mito y realidad.

Sin embargo, para evaluar en la actualidad el relacionamiento de Europa con el mundo debemos centrarnos en su política exterior, la cual podemos afirmar que tiene como objetivo principal mostrar la presencia de una responsabilidad ética, la falta del uso de la fuerza militar y la guía bajo reglas que denotan un papel civilizador vinculado al proceso de construcción de su identidad como un poder civil, multilateral y normativo.

La misma se constituye como un intento de marcado contraste con su pasado colonial. De la misma forma, podríamos densidades nº 14 - diciembre 2013

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afirmar que esta expresión se desprende de una interpretación basada en los valores y los enfoques teóricos originados en aquella región, que comúnmente estuvieron más concentrados en comprender cómo Europa se pensaba a sí misma y de qué manera interpretaba al mundo exterior como forma de aseverar lo que ya creía que era.

Por lo tanto, para poder evaluar de forma más nítida la imagen de Europa y su relacionamiento con el mundo resulta esencial valorar las diferencias entre la autopercepción de Europa y la percepción que de Europa tienen los demás, es decir, como Europa se percibe a si misma y cómo es percibida. Esto permitiría debatir acerca de una determinada identidad y también de la que se construye a través de las imágenes externas o, dicho de otra manera, la autoidentificación construida a través de otros. Este enfoque de la pensadora italiana, Sonia Lucarelli, es expresado por ella misma de la siguiente forma: “La primera razón importante para estudiar las imágenes exteriores de la UE, es por tanto, el hecho de que tales imágenes son parte de un proceso de auto-identificación de los europeos como un grupo político.

Como cuestión de hecho, la identidad política no es sólo construida en el interior, en torno a los factores de agregación, tales como el reconocimiento del pasado común y un futuro compartido, el intercambio de valores, la legitimación de las instituciones comunes, y la definición de políticas,

también se construye en la interacción con el exterior, en las políticas concretas llevadas a cabo por la UE, con su carga de valores, principios e intereses, en la definición de un conjunto de (posiblemente conflictivos) roles externos, en la interacción con Otros externos, que conceden (o no) reconocimiento a la UE y su papel en el mundo, proyectar su propia representación de la Unión e interactuar con esta misma en consecuencia. De toda la literatura sobre la identidad de la UE sólo una pequeña parte analiza la interacción de la UE con el mundo e incluso una pequeña porción dedica atención a la función de las imágenes externas en el proceso de formación de la identidad” (Lucarelli, 2012)1.

En ese contexto, si bien la UE se autopercibe como una unión democrática y se presenta como promotora mundial de los derechos humanos, Lucarelli remarca el déficit intelectual persistente en evaluar su interacción con el resto del mundo en el proceso de construcción de su identidad. La pretensión de universalidad en la cultura europea -manifestada indiscutiblemente desde su entrada a la modernidad, que impulsó al viejo continente a la empresa colonizadora del mundo que la rodeaba-, nos plantea ciertos y coherentes interrogantes. Si bien una cultura de vocación universal debería, como forma lógica, ser mas receptiva, es factible que nos preguntemos también si una cultura de estas características, que indudablemen-

1. Traducción de los autores.

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te convive con un cierto componente psicológico narcisista, puede efectivamente interactuar de forma mas humilde con la diversidad que la cruza transversalmente.

No obstante, su carrera termina en una pared que no puede saltar. La realidad la enfrenta a un escenario que expone dobles estándares, intervenciones militares, actitudes neocoloniales, modos de superioridad y sentimientos xenófobos respecto de ese “otro” que forma parte de la alteridad del mundo que lo rodea. La UE construye en la actualidad la percepción de un “otro” sobre los inmigrantes -y particularmente sobre aquellos provenientes de África-, que no solo refleja la carencia de un enfoque común sobre la inmigración -o incluso de presencia en la agenda del proyecto unificador-, sino también su significación como una amenaza para determinados sectores. Esta dinámica suele estar acompañada por parte de la televisión y la cinematografía, que tienden a apuntalar los miedos y reforzar los prejuicios y preconceptos existentes de lugares como África y Medio Oriente como espacios de violencia universal, de dictadores inhumaos y de espacios generadores de hordas migrantes que invaden la Europa pura que esgrime el discurso de la extrema derecha. La cuestión no reside únicamente en la inmigración, sino que parte de esa inmigración es africana y es negra, en países que mantuvieron mentalidades colectivas que se pensaron históricamente como naciones blancas.

Incluso, si bien es cierto que existió un

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panorama de proliferación de los conflictos en África al interior de los Estados durante la ultima década del siglo pasado y principios del presente, en lo que fueron, como las denominó Mary Kaldor, las viejas y nuevas guerras, cabría que nos preguntemos acerca de las causas efectivas de esos conflictos. No debe olvidarse que, según Amnistía Internacional (Amnistía Internacional, 2012), Francia, Alemania y el Reino Unido se encuentran entre los cinco mayores exportadores de armas del mundo, incluso con destinos en Oriente Medio, el Norte de África y, en el caso del Reino Unido, también el África Subsahariana. Tampoco debe pasarse por alto que las tres naciones contaban entre sus clientes más activos al régimen de Muamar el Gadafi, quien posteriormente sería derrocado mediante una intervención militar en la cual participaron varios Estados europeos.

A pesar de esta situación, la mayoría de las personas fallecidas en el naufragio de Lampedusa provenían de países como Somalia -ex colonia italiana- y Etiopia –también invadida por Italia durante los siglos XIX y XX- y de los más pobres del continente africano y del planeta. Ellos son evaluados hoy por los sectores más conservadores de Europa según un juego sádico de costo-beneficio, determinado en función de su utilidad.

Al fin y al cabo, resulta difícil pensar en la sustentabilidad económica de la UE sin inmigración. Pero la respuesta, casi miope, de aquellos sectores –entre los cuales Le Pen se sitúa entre sus más retrógrados exponentes- al sentirse

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asedia-do por un mundo de particularismos, es construir un “nosotros” hermético, defensivo y excluyente. Como sostiene Onghena “en este momento de crisis económica y de futuros inciertos, existe una tentación de asimilar el proyecto europeo con procesos globales.

Esta confusión y falta de claridad es recogida también de manera populista por la extrema derecha en su discurso contra la movilidad, las migraciones y la ampliación europea. Y el extranjero es (…) el enemigo que no comparte principios, es el “otro”, como respuesta a una pregunta que se conoce de antemano y preparada por uno mismo según nuestra imaginación, nuestras necesidades o nuestros intereses” (Onghena, 2011).

Estos sucede especialmente en un escenario donde muchos de los factores que marcaron momentos decisivos de su memoria histórica han cambiado notablemente. Europa ya no se abalanza sobre el mundo colonizado como lugar de explotación o, como en las visiones más románticas, como ese lugar repleto de las aventuras que hemos leído en la literatura de Julio Verne. Haciendo cita de la famosa obra de Antonio Gramsci, Cuadernos de la Cárcel, el ya referido Said menciona que el italiano expresa que “el punto de partida de cualquier elaboración crítica es la toma de conciencia de lo que uno realmente es; es decir, la premisa de ‘conócete a ti mismo’ en tanto que producto de un proceso histórico que ha dejado en ti infinidad de huellas sin, a la vez, dejar un inventario de ellas” (Said, 1999). La realidad de un mundo en transformación le trae serios desafíos

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impuestos por el capitalismo global.

Contrariamente a la historia, es una parte de ese mundo explotado el que se presenta hoy ante sus costas, ante la cual la UE solo atina a dar una respuesta de orientación securitista, antisolidaria y cortoplacista que no es digna de su altura.

V. Algunas reflexiones finales El panorama que acabamos de abordar es una parte de la realidad de la Unión Europea. Una parte importante. El bloque es esto, pero también es mucho más. Aquí es precisamente donde aparece la Europa que acerca. La que en el 2011, ante el encallamiento de una embarcación en las costas de Lampedusa, se unió para rescatar a sus integrantes y les proveyó de su comida y su ropa, sacada de sus propias heladeras y sus propios armarios. La de los estudiantes secundarios franceses que salieron a la calle a protestar contra la grotesca detención de Leonarda. La de los europeos que se manifiestan en su gran mayoría en dar refugio a los necesitados.

La de la juventud que, según Eurobarómetro, entre los 15 y los 24 años tiene actitudes mas positivas en relación a la libertad de circulación y la inmigración.

No obstante, se intenta expandir el discurso de fracaso en la construcción de modelos de integración de las minorías, negando la construcción de sociedades plurales en las cuales la diversidad represente una fortaleza y no una amenaza. La UE de la identidad colectiva excluyente se refleja en aquellos partidos políticos xenófobos que gestionan la

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crisis con una destreza y efectividad que resulta más que peligrosa para el proyecto unificador. Discursos funcionales ante los medios de comunicación que empujan a los demás partidos a inclinarse a gestiones represivas de la inmigración exterior. Esta UE que aleja es la UE de las elites, la del Estado de bienestar puesto contra la pared y que refleja consigo el déficit en la construcción de los esquemas democráticos del proyecto integrador. Es por esto que el 45% de los europeos no se encuentra satisfecho con el funcionamiento democrático y un 64% cree que su voz no es tenida en cuenta.

Es evidente que lo que prima en esta coyuntura de la “identidad ciudadela”, es reconstruir la confianza que han perdido los ciudadanos en el proceso unificador que ya ha demostrado ampliamente tener un extenso y rico pasado común, pero que hoy tiene el desafío de demostrar verdaderamente cual es el destino político común que tiene para unir a los europeos entre sí y con el mundo que cohabitan.

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Los desafíos geopolíticos para la Suramérica del Siglo XXI, Celso Amorim

Presentador: Bienvenidos a la Conferencia Magistral del ministro de defensa de la República Federativa de Brasil, Embajador Celso Amorim: Los desafíos geopolíticos para la Suramérica del Siglo XXI. Señor Ministro de Defensa de la República Argentina Ingeniero Agustín Rossi; Señor Ministro de Defensa de la República Federativa de Brasil, Embajador Celso Amorim; Señor Embajador de la República Federativa de Brasil, Embajador Everton Vieira Vargas; Señor Embajador argentino en la República Federativa de Brasil, Embajador Luis María Klecker; Señor Jefe del Estado Mayor conjunto de las Fuerzas Armadas; Señores Jefes de los Estados Mayores Generales; Funcionarios del Ministerio de Defensa del Brasil y de la Argentina, invitados especiales A continuación hará uso de la palabra el Ministro de Defensa de la República Argentina, Ingeniero Agustín Rossi.

Agustín Rossi: Buenos días a todas y a todos, muchísimas gracias por compartir con nosotros esta convocatoria, agradecerle la predisposición al Ministro.

Amorim para tener esta conversación, este diálogo con nuestro sistema de cuadros de oficiales y suboficiales de las Fuerazs Armadas Argentinas. Huelgan las presenta-ciones, el Ministro Amorim fue canciller del ex Presidente Lula da Silva durante los ocho años de su gestión y desde que la Presidenta Dilma asumió la acompaña en el rol de Ministro de Defensa, o sea conjugan en él no sólo el rol de la defensa sino una fuerte mirada de lo que significa una la integración latinoamericana y sobre todo lo que ha significado la construcción de la

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UNASUR en los últimos años. Amorim ha sido uno de los constructores de este sistema regional de integración y saben ustedes porque me han escuchado en muchas oportunidades, que para nosotros la defensa de toda nuestra política está enmarcada dentro de lo que significan las políticas de integración nacional e integración regional.

Simplemente agradecerte Celso, por esta predisposición, de poder tener este encuentro con los oficiales de las Fuerzas Armadas Argentinas, nosotros lo valoramos muchísimo, ellos seguramente lo valoran también, tener una mirada directa, de todo lo que significan los desafíos que tienen nuestros países en los próximos años, en las próximas décadas sobre todo desde nuestra mirada desde la defensa, así que te dejo la palabra para que te puedas expresar con total libertad.

Celso Amorim: Señor Ministro mi amigo Agustín Rossi, señores. Embajadores, señores oficiales generales, señores oficiales, y demás invitados, tengo que pedir disculpas por imponer a ustedes mi terrible portuñol pero creo que es más fácil comprender que mi no tan malo portugués. En realidad para mí es un gran honor tener la oportunidad de hablar aquí en el Ministerio de Defensa, a oficiales argentinos y también a algunos brasileños aquí presentes.

Inicio con un comentario que quizás vale la pena señalar, es que ayer el Congreso brasileño finalizó la aprobación de tres documentos importantes: Estratégia Nacional de Defesa (END) en su segunda versión, Política Nacional de Defesa (PND) y el Livro Branco de Defesa Nacional (LBDN) también, y a densidades nº 14 - diciembre 2013

debates

los interesados que quieran profundizar alguna de las ideas que voy a mencionar aquí, señalo esos documentos disponibles en internet, documentos que ya habíamos enviado pero ahora tienen aprobación del Congreso.

Nosotros todos, ministros, militares, funcionarios civiles de la defensa y diplomáticos, operamos en el sistema internacional, se trata de un escenario extremamente complejo, en el cual los cambios ocurren en forma no siempre fácilmente comprensible, y además vivimos en un momento de transición en el poder global. ¿En qué medida afecta eso el futuro de países como Argentina y Brasil? Y más abrangente, a Sudamérica. ¿Nos estamos moviendo hacia un mundo más o menos favorable a nosotros? ¿Qué debemos hacer para darle forma, en la medida de lo posible, de acuerdo con nuestros intereses? ¿Cómo puede la Defensa contribuir a eso?

Propongo una evaluación del sistema internacional en torno de la dinámica entre tres dimensiones. Tres dimensiones que son tres dicotomías en realidad. La primer dicotomía es la dicotomía entre la “unipolaridad” y la “multipolaridad”, y voy a ser muy sintético, el fin de la Guerra Fría reformó la relación de fuerzas en el cuadro militar, emergió un centro de poder claramente dominante. La interpretación dominante era favorable, se habló en la época de una “unipolaridad benigna”, con una u otra visión crítica que hablaba por ejemplo de la “hiperpotencia”, o algún otro planteamiento.

Bajo la inspiración de una superpontencia remanescente, los demás países preferirían relaciones de cooperación; los densidades nº 14 - diciembre 2013

principales conflictos entre los Estados, tendrían desaparecido o tenderían a desaparecer; Francis Fukuyama habló de “el fin de la Historia” y el mismo decía, “el fin de la Historia” no quiere decir que no haya pequeños conflictos pero esos conflictos no tendrán influencia en el escenario global, y creo que en eso claramente cometió un gran error.

La gran disparidad de recursos económicos, políticos y militares entre la súperpotencia y las demás potencias, no era vista como una fuente de inseguridad, por el contrario, era visto como una fuente de estabilidad en un sistema internacional comandado por una “unipolaridad benigna”.

El 11 de septiembre cambió mucho la situación, la superpotencia adoptó un concepto estratégico ofensivo que parte de una comprensión ampliada de la autodefensa y avanza en el campo de la prevención a cualquier tipo de amenaza.

La invasión de Irak desde 2003 sin tener en cuenta las normas multilaterales de las Naciones Unidas, fue una expresión militar de la unipolaridad que se revelaría factor de inestabilidad y no de seguridad o estabilidad. En lugar de una “unipolaridad benigna”, tuvimos un “desequilibrio unipolar”. Esto fue seguido por esfuerzos de algunos países que buscaban acentuar los elementos incipientes de la multipolaridad, de la existencia de varios polos de poder; la creación de nuevos centros de poder fue vista por muchos como un hecho positivo, la multipolaridad era, y debería ser, una garantía de la integridad del sistema internacional basado en el Derecho. En otras palabras, la difusión de poder entre varios Estados, sería algo que

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Los desafíos geopolíticos para la Suramérica del Siglo XXI, Celso Amorim

facilitaría la mantención de un orden más basada en las normas.

A nivel regional, la percepción de que vivimos en un mundo de bloques, ha llevado a algunos países, Brasil y Argentina en particular, a fortalecer América del Sur en una entidad política y económica. El avance de la integración de América del Sur, simbolizado sobre todo por la UNASUR, fue un paso importante en esta dirección. Por otro lado se pudo evitar que nos impusieran un proyecto de naturaleza hegemónica limitador de nuestro modelo de desarrollo, el ALCA. En la Organización Mundial de Comercio, países emergentes reunidos en el G20 comercial, entre los cuales naturalmente Brasil y Argentina, y fuerte participación de otros países de la América del Sur y de América Latina, impidieron un acuerdo que era largamente desfavorable en la Ronda de Doha, eso ocurrió en Cancún en 2003.

Los Estados Unidos y la Unión Europea, que controlaban las negociaciones en aquel entonces, deseaban emitir acuerdos que abriesen mercados para grandes exportadores de productos agrícolas como Brasil y Argentina; en particular, se dejaba intacta la estructura de subsidios agrícolas. Incluso en el ámbito de las grandes decisiones macroeconómicas, algunos avances fueron posibles en el sentido multipolar.

La importancia creciente de países emergentes, como Rusia, China, India, Brasil (los BRICs), y de otros en desarrollo como Argentina, Indonesia y Turquía, profundizó la tendencia a la multipolaridad. El G20 financiero sustituyó el antiguo G8 como principal

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foro de discusión sobre la economía global. Sin embargo la formación de un mundo multipolar, sigue lejos de consolidarse.

Una segunda dicotomía es la dicotomía entre “multilateralismo” y “unilateralismo”; la multipolaridad y el multilateralismo no deben confundirse. La primera se refiere a una situación, en la que hay varios polos en el tablero, y el segundo dice respecto a la forma de colaboración entre los polos en favor de la gobernanza, con un énfasis en el derecho y en las instituciones internacionales. La multipolaridad es un concepto descriptivo, de los hechos, y el multilateralismo es un concepto normativo, de valores.

Escribiendo en 1993, al identificar los cambios en el post-guerra John Ruggie, en ese entonces asesor del Secretario General de las Naciones Unidas Kofi Annan, explicó que, cito “la característica definitoria del multilateralismo es no solo que coordina las políticas nacionales entre grupos de dos o tres Estados, sino que además lo hace basado en ciertos principios de ordenación de las relaciones entre Estados”.

La etimología de la palabra “unilateral”, puede contener una falacia que afecta su comprensión, la OTAN ahora tiene 28 Estados, pero sigue actuando de forma unilateral cuando lo hace por ejemplo sin una autorización del Consejo de Seguridad, eso ocurrió de manera más notable en la cuestión de Kosovo. Paradójicamente la unipolaridad cohabitó con un cierto grado de multilateralismo. En el gobierno de George H. Bush, hubo una aparente valoración del Consejo de Seguridad, cuyos trabajos era desblodensidades nº 14 - diciembre 2013

debates

quear la acción contra Irak en 1990 ante la fragrante violación de la Carta por la invasión de Kuwait, obtuvo respaldo multilateral.

No obstante el encanto con “el fin de la Historia” luego se desvaneció. Algunos países empezaron a hacer valer sus posiciones con más independencia, especialmente los miembros permanentes pero también algunos no permanentes del Consejo de Seguridad.

El apoyo multilateral a posiciones fundamentalmente de la superpotencia o de algunos otros aliados, se volvió cada vez menos evidente. Como consecuencia de esas diferencias comenzaron a manifestarse tentaciones de acción unilateral de la superpotencia o, como repito, de algunos otros países también.

En ‘98 los Estados Unidos bombardearon unilateralmente a Irak y a Sudán, en algunos casos con el apoyo de Gran Bretaña. En ‘99 la OTAN no esperó que terminasen las negociaciones sobre Kosovo en el Consejo de Seguridad y operó una acción unilateral. La culminación de esa tendencia fue la invasión de Irak en 2003, sin la autorización del Consejo de Seguridad que tenía como base la doctrina de la acción preventiva que no encontró apoyo en las disposiciones de la Carta de la ONU. Siempre que no obtuvieran autorización multilateral para acciones coercitivas, Estados Unidos y sus aliados invocaban una presunta “comunidad internacional” para darle legitimación.

Viví de cerca este proceso al final de la década del ‘90.

La propensión al unilateralismo sigue, incluso bajo la fachada del multilateradensidades nº 14 - diciembre 2013

lismo; los argumentos morales se invocan cada vez más, en el nombre del “multilateralismo eficaz”.

En 2011 la OTAN atacó a Libia bajo el pretexto de proteger a los civiles y con la exclusión aérea, pero en realidad actuó en favor de un cambio de gobierno, que no estaba autorizado. Piense lo que se piense sobre el régimen de Gadafi, fue una acción que extrapoló el mandato del Consejo de Seguridad.

En los últimos debates sobre Siria, la idea de que un ataque de Estados Unidos podía llevarse a cabo sin consentimiento del Consejo de Seguridad, fue tratado por varios países con gran naturalidad, por ejemplo un número de la prestigiosa revista The Economist muy reciente, de agosto 2013 traía un artículo bajo el titular “Policía global, le guste o no” en la cual se justificaba la rationale para la acción unilateral.

En los últimos veinte años hemos pasado de una situación en que se buscaba darle legitimidad multilateral a las acciones de fuerza conducidas bajo el paraguas de Naciones Unidas, a una situación en la que el unilateralismo es exaltado, no solo practicado sino exaltado, lo que es quizás más grave. Hay una gran crisis del multilateralismo, muy grave para nuestros países, quiero subrayar este aspecto, no solamente se practica el unilateralismo sino que se erige el unilateralismo como la necesidad de actuar en situaciones en que hay algún tipo de delito internacional, real o presunto.

Existe por consiguiente un paradox, al mismo tiempo en que se acentuaron los elementos de multipolaridad, creció la

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tentación unilateral. El mundo que parecía a finales de 1990 absolutamente unipolar, comenzó a asistir a un ensayo de acciones autónomas de otros países según crecían en términos económicos y políticos, Rusia y China se han vuelto más acertivos en relación con sus intereses y visiones del mundo; otra señal fue la oposición de Francia y Alemania a la invasión de Irak en 2003.

Poco a poco la idea de multipolaridad comenzó a involucrar también a otros países emergentes, como India, Brasil, Argentina y Sudáfrica, o incluso Turquía, pese a su pertenencia a la OTAN. Esos países están interesados en promover un orden internacional, que sea no solo multipolar, sino que también sea basado en los principios del multilateralismo; actúan con miras al fortalecimiento y la reforma de las organizaciones internacionales. Para una multipolaridad efectiva, no es suficiente que existan países con peso significativo, es necesario que estén dispuestos a hacer uso de ello, de hacer valer ese peso. Nos interesa a nosotros, un mundo donde el poder esté más difuso, donde haya más espacio para negociación y para acciones genuinamente colectivas. Pero también nos interesa el multilateralismo que ordena las interacciones, confiere previsibilidad y promueve la solución pacífica de controversias.

La tercera dicotomía, un poco ligada a las otras dos, es la dicotomía entre “cooperación” y “conflicto”. Si bien el fin de la Guerra Fría eliminó la amenaza de una confrontación directa entre los dos polos, sería ingenuo suponer que la cooperación se haya afirmado durante el

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conflicto. El “fin de la Historia” no sucedió. Conflictos periféricos siguieron sin solución, periféricos pero con gran impacto en todo el mundo, tomemos el Medio Oriente, Irán, Siria, Sur de Líbano, Israel-Palestina, plantean cuestiones gravísimas. En estos conflictos es innegable la existencia de factores étnicos o religiosos. Al mismo tiempo se oye mucho sobre las amenazas asimétricas, el terrorismo, los crímenes transnacionales, el tráfico de drogas, a veces unidos entre ellos. Todo eso es verdad, todo ello es relevante, sin embargo sería engañoso suponer que ese nuevo tipo de amenaza sustituyó el conflicto entre Estados.

Como se desprende de la situación de Irak y Libia, la cuestión del acceso a los recursos naturales, a menudo oscurecida, sigue actual. Después del 11 de septiembre hubo una considerable incertidumbre con respecto a la fuente de suministro de petróleo. En ese contexto, el conflicto entre Estados, conflicto actual o potencial entre Estados, no sólo persiste sino que puede acercarse a nuestros países. Que se observe la secuencia de eventos que involucró a Libia, Malí y potencialmente a los países africanos, de África Occidental y por tanto al Atlántico Sur. Por supuesto esperamos que esas cuestiones se resuelvan diplomáticamente, sin embargo tenemos que estar preparados para hacer frente a una situación en la que conflictos han escapado a la regulación multilateral.

Esas realidades plantean desafíos para el sector de la Defensa.

Veamos América del Sur, en este contexto, nuestro reto hoy, es consolidar a América del Sur como un polo del

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debates

mundo multipolar, defender el multilateralismo y la prevalencia de la paz sobre el conflicto. América del Sur, por su relativa situación de paz entre sus Estados, de su fuerte afinidad en términos de identidad, dispone de condiciones muy favorables para ejercer ese papel.

Debemos ser vigilantes, ante conceptos erróneos que buscan relegar nuestros países a un rol subordinado en el sistema internacional. Al final de la Guerra Fría, en las Américas, la potencia dominante intentó promover el concepto, de forma más o menos explícita, de que habría una cierta división del trabajo en las fuerzas de seguridad y defensa en las Américas: a la principal potencia le tocaría la defensa de la capacidad militar y el tratamiento de los temas de la paz y la guerra. A las fuerzas armadas de los países latinoamericanos y sudamericanos, les quedaría centrarse principalmente en la lucha contra la delincuencia, especialmente los delitos transnacionales y el narcotráfico. El fortalecimiento de las capacidades de defensa de América del Sur frente a las amenazas externas, no sería necesario, y aún peor, sería ilegítimo porque motivaría una presunta carrera armamentista entre nuestros países. Muchos de nuestros países nunca han aceptado este punto de vista, pero este debate sigue vivo, con algún grado de diferencia en el ámbito de influencia de la JID, de la OEA, y de la Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas. Esta concepción reduccionista no corresponde a la realidad plural de América del Sur. América del Sur tiene un papel que ejercer en el orden mundial, contribuyendo como una fuerza para la paz y la densidades nº 14 - diciembre 2013

justicia, además del pleno cumplimiento de las normas internacionales, somos no sólo una región pacífica sino proveedores de paz. En nuestra visión estratégica la UNASUR debe progresivamente ser uno de los centros políticos del mundo. Nos toca cuidar la plena soberanía y la integridad territorial de nuestros países.

Pero también es deseo de la UNAUSR promover el respeto a las normas internacionales y el fortalecimiento del multilateralismo, como se reiteró en la reciente Cumbre Presidencial de Paramaribo.

La integración en Defensa es una dimensión fundamental a fin de hacer de esa contribución, una realidad. Con la creación del Consejo de Defensa Suramericano (CDS), ha sido posible hacer de América del Sur una zona donde la guerra es impensable.

Karl Deutsch, el cientista político norteamericano, en los años ‘50 le dio a ese tipo de organización regional, el nombre de “comunidad de seguridad”. Ya tenemos en la relación entre dos países de América del Sur un ejemplo reconocido en todo el mundo de este tipo de comunidad, somos justamente Brasil y Argentina. A partir de la década del ‘80 creamos mecanismos innovadores de fomento de la confianza, incluso en la esfera nuclear, mientras se profundizó la integración económica y comercial. Brasil y Argentina son uno de los pilares de una comunidad de paz y seguridad que se está formando en América del Sur. Los resultados del Consejo de Defensa en los últimos 5 años, desde su creación, ya son palpables. El CDS pudo contribuir para reducir la tensión acerca de la

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