Польські студії № 8/ Дух i Лiтера № 28

Національний університет “Києво-Могилянська Академія”

Польські студії №8

Дух i Лiтера № 28

КИЇВ – 2015

Національний університет “Києво-Могилянська Академія” Центр європейських гуманітарних досліджень Центр польських та європейських студій «Польські студії» № 8 («Дух і Літера» № 28) є збіркою статей, присвячених польській історії та сучасності, а також польсько-українсь­ ким взаєминам. Авторами статей є моло­ ді українські дослідники, переможці конкурсу імені Єжи Ґедройця (2015 р.). Видання при­ свячене широкому колу спеціалістів – істориків, культурологів, літературознавців та соціологів. Редакційна колегія Євген Рашковський (Росія) Костянтин Сігов Вадим Скуратівський Сергій Стельмах Марина Ткачук Олександр Філоненко Леонід Фінберг Ютта Шеррер (Німеччина) Роман Шпорлюк (США)

П’єр Аснер (Франція) В’ячеслав Брюховецький Пол Валлієр (США) Андрій Васильченко Євген Захаров Віктор Малахов Жорж Ніва (Швейцарія) Надія Нікітенко Мирослав Попович

Упорядник та редактор “Польських студій”: Оля Гнатюк Редактори часопису: Костянтин Сігов, Леонід Фінберг Редакція Вчений секретар: Літературний редактор: Коректура: Художнє оформлення: Комп’ютерне макетування:

Олексій Сігов Валерія Богуславська Дмитро Каратєєв Ірина Пастернак Іоан Залевський © ДУХ I ЛIТЕРА, 2015

ЗМІСТ Оля Гнатюк. Конкурс імені Єжи Ґєдройця . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

ПОЛІТОЛОГІЯ Олег Бровко. Адміністративно-територіальні реформи у країнах Центральної та Східної Європи (на прикладі Польщі) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 Юлія Карабкіна. Вплив Європейського Союзу на європеїзацію зовнішньої політики Республіки Польща (1989-2012) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 Павло Лодин. Українсько-польське примирення в політичній думці Богдана Осадчука . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48

ІСТОРІЯ Іван Альмес. Польськомовна проповідницька література в бібліотеці Крехівського монастиря XVII–XVIII ст. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 Анна Вараниця. Учителі народних шкіл Галичини другої половини XIX – початку XX століття в контексті українсько-польських відносин: Мотиви та моделі поведінки . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 Ірина Кулик. Польсько-українські відносини на Правобережжі в епоху Російської імперії очима Даніеля Бовуа: історіографія проблеми . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103 Лілія Лаврук. Краківська консервативна думка та політична ідеологія у праці Міхала Бобжинського (на прикладі русинських сюжетів) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .120

4 Алла Тимченко. Радянський фактор в українсько-польському міжнаціональному конфлікті в Західній Україні (1939-1947). Історіографія проблеми і ступінь її вивчення . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137

ФІЛОЛОГІЯ Павло Левчук. Українсько-польський білінгвізм. Соціолінгвістичний аспект . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164

КУЛЬТУРОЛОГІЯ Яна Калініченко. Внесок міжнародного фестивалю «Мальта» у Познані у фестивальний рух Польщі . . . . . . . . . . . 178 Ірина Полєтуха. Маска наратора у структурі художнього тексту (на матеріалі роману Я. Бохенського «Тиберій Імператор») . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192 Оксана Полулях. Цілі використання образу мусульманина в українських історичних та проповідних текстах другої половини XVII століття . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210 ВІДОМОСТІ ПРО АВТОРІВ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226

5 ПЕРЕДМОВА Конкурс ім. Єжи Ґєдройця започатковано 2006 року, в сторіччя з дня народження редактора паризької «Культури». Цю дату відзначило ЮНЕСКО, особливо відсвяткували ювілей у Польщі, а також в Україні та у Білорусі. Заснування конкурсу Посольства РП в Україні було пов’язане з переконанням, що головна ідея Єжи Ґєдройця втілилася у життя – фундаментом польської закордонної політики стали партнерські взаємини із сусідами. Доконечність підтримки Польщею незалежності України, Литви, Білорусі Єжи Ґедройць висновував з упевненості в тому, що стабільні, демократичні країни-сусіди є гарантією польської незалежності. Велике значення для редактора паризької «Культури» мала українська проблематика. На його думку, лише об’єктивні дослідження та відверті дискусії навколо польсько-українських взаємин – дуже непростих, зокрема у ХХ столітті, – можуть надати нової якості нашим сучасним взаєминам, привнісши в них взаємодовіру та дружнє ставлення одне до одного. Час, що минув від моменту повернення незалежності обом нашим країнам, став періодом зближення поляків та українців. Щороку на Конкурс ім. Єжи Ґедройця надходять дипломні, маґістерські та кандидатські праці. Слід зазначити, що виконано їх переважно на високому рівні. Вражає розмаїття тем, які вивчають молоді дослідники у зв’язку з польським контекстом. Конкурсні праці віддзеркалюють розвиток польсько-українських взаємин не лише в гуманітарній сфері, а й в економічній площині. Зацікавлення студентів як успішним прикладом трансформації польської економіки, соціальної сфери та політичного життя, так як і реформами, здійсненими на шляху до Європейського Союзу, вселяє надію на те, що це знання знайде практичне застосування на шляху України до Європейського Союзу. Оля ГНАТЮК Голова Міжнародного жюрі VIII конкурсу ім. Єжи Ґєдройця

ПОЛІТОЛОГІЯ Олег БРОВКО АДМІНІСТРАТИВНО-ТЕРИТОРІАЛЬНІ РЕФОРМИ У КРАЇНАХ ЦЕНТРАЛЬНОЇ ТА СХІДНОЇ ЄВРОПИ (НА ПРИКЛАДІ ПОЛЬЩІ) Вступ Актуальність. В даний час однією з провідних тем для України є тема адміністративно-територіального реформування. З огляду на прагнення України посісти своє місце в Європейському Союзі, необхідно проаналізувати, насамперед, провідний європейський досвід здійснення адміністративно-територіального реформування, адаптація якого до вітчизняних умов сприятиме вдосконаленню територіального устрою держави та організації системи управління. Ступінь наукової розробки. Дослідження адміністративно-тери­ торіальних реформ (далі АТР) є об’єктом наукового інтересу як зарубіжних, так і вітчизняних учених. На особливу увагу заслуговують праці таких учених як Безсмертний Р. П., Дністрянський М., Прокопенко Л, Федонюк С., Фролов О., Шпортюк Н., Імелчик Б., Cоскін О., Gorzelak G., Jakubek J., що переймаються питанням аналізу досвіду реформування адміністративно-територіального устрою (далі АТУ) у країнах Європи та можливістю його використання в Україні в сучасних умовах державо­творення. На нашу думку, досвід адміністративно-територіального реформування заслуговує на подальше осмислення вітчизняними політиками та вченими.

АТР у країнах Центр. та Сх. Європи (на прикладі Польщі)

7

Мета статті — проаналізувати адміністративно-територіальні перетворення, що відбулися у країнах Європи. Відповідно до мети роботи були поставленні такі задачі: 1) розглянути типологію АТР; 2) проаналізувати АТР у країнах Центрально-Східної Європи; 3) дослідити і дати оцінку АТР у Польщі. Типологія адміністративно-територіальних реформ АТР — це результат цілеспрямованих заходів задля здійснення інституційних і структурних змін АТУ, спрямованих на поліпшення роботи адміністративно-територіальної системи та збільшення її ефективності. Корекція мережі АТУ здійснюється, як правило, в ході АТР, викликаних або зміною принципів регіоналізації, чи то поточними політичними потребами. При цьому відбувається укрупнення, або навпаки, розукрупнення адміністративно-територіальних одиниць (далі АТО), коригування внутрішніх кордонів, видозміна систем управління тощо. Зазвичай ці зміни проводяться у швидкому темпі, щоб не допустити розбалансування системи в ході реформування [1, c. 45–46]. Основними процесами реформування АТУ є збільшення або зменшення числа адміністративних одиниць, їхнє укрупнення (консолідація дрібних одиниць у більші) або розукрупнення (дроблення, роздрібнення), приєднання до них ділянок сусідніх або відсікання (передача) своїх ділянок території сусіднім одиницям. Як правило, зміни сітки відбуваються в ході реформ АТУ, проведення яких зазвичай диктується поточними політичними потребами держав і зміною принципів територіального управління. Однією з основних тенденцій сучасного реформування АТУ є укрупнення його базових одиниць. Більшість країн Західної Європи провели відповідні реформи у другій половині двадцятого століття. Норвегія скоротила кількість своїх муніципалітетів на 40%, Німеччина — на 41%, Швеція — на 74%, Данія — на 75%, Сполучене Королівство — на 79%. Досить часто подібні перетворення пов’язані з невідповідністю розміру АТО кількості населення та господарсько-економічному розвитку ре-

8

Олег БРОВКО

гіону. Також реформування подібного роду стає необхідним в умовах фінансово-економічної кризи, передбачаючи способи консолідації матеріально-фінансового потенціалу територій та перерозподілу завдань із надання публічних послуг населенню. За сучасної адміністративно-територіальної організації публічної влади в європейських країнах існує проблема великої кількості дрібних комун з невеликим ступенем їхньої спроможності у виконанні покладених на них задач і функцій. Відносно укрупнення територіальних одиниць важливим документом був один з додатків заключного звіту Керівного комітету Ради Європи під назвою «Адміністративні та територіальні реформи: формування територіальних спільнот або органів влади на різних рівнях» (Страсбург, 17 грудня 2002 р.), де були викладені рекомендації щодо проведення АТР. Вони були підготовлені на основі аналізу АТР 14 західно- та східноєвропейських держав (Болгарії, Чеської Республіки, Фінляндії, Греції, Латвії, Литви, Польщі, Росії, Великобританії, Словаччини, Іспанії, Швеції, Швейцарії та України). Світовий досвід свідчить, що в основу визначення критеріїв укрупнення базових АТО покладаються: - територія і чисельність населення; - функції (завдання, компетенція), що покладені на органи влади різного територіального рівня; - ступінь політичної та фінансової автономії територіальних органів; - механізм надання публічних послуг (через державні або муніципальні служби або із залученням приватного сектору). Всі вказані параметри взаємозалежні. Так, у країнах з великою територією і чисельністю населення держава повинна миритися з відносно великою кількістю низових територіальних одиниць, а також вводити один або кілька проміжних рівнів територіальної організації публічної влади. Відповідно, на низовий рівень управління у таких країнах може бути перерозподілено менше функцій, адже частина з них закріплюється за органами регіонального, проміжного рівня. Одночасно велика кількість АТО, а також рівнів АТУ, з одного боку, ускладнює організацію міжбюджетних відносин, контрольної діяльності з боку державних

АТР у країнах Центр. та Сх. Європи (на прикладі Польщі)

9

органів, а з іншого, — обмежує можливості розвитку місцевого самоврядування [2]. Найбільш ефективними з точки зору їхніх результатів є реформи АТУ, які здійснювалися у відповідності зі стандартами ЄС і призвели до істотних змін в АТУ. Європейський досвід реформ АТУ є найбільш важливим для країн Східної Європи, які прагнуть стати членами ЄС та яким необхідно змінити свій АТУ відповідно до стандартів ЄС. До основних тенденцій реформування системи державного управління та АТУ в Східній Європі можна зарахувати: — розуміння державного управління як інституту, що надає послуги громадянам, а не як інструменту впливу у сферах, що регулюються правовими актами; — деконцентрацію державного управління; — децентралізацію державного управління через підтримку самоврядування; — фіскальну децентралізацію, яка гарантує мінімальний або стандартний рівень державних послуг, що фінансуються з державного бюджету; — формування державного бюджету на підставі пріоритетів і оцінок ефективності використання державних коштів; — застосування нових методів управління; — розвиток інформаційних технологій у державному управлінні, які є одним з інструментів збільшення ефективності його діяльності; — підвищення кваліфікації державних службовців шляхом застосування жорстких критеріїв відбору, регулярної оцінки їхньої діяльності, розробки механізмів мотивації, деполітизації посадових осіб державних органів та органів місцевого самоврядування; — формування нової культури поведінки державних службовців [3, c. 250]. На думку німецького науковця Бенца, АТР можна розглядати як частину інституційної політики та розділити на зовнішні, орієнтовані на зовнішній світ, та внутрішні, орієнтовані всередину адміністративних систем. АТР, що спираються на зовнішні зв’язки (зовнішньої інституційної політики) спрямовані на зміну функціональної та територіальної юрис-

10

Олег БРОВКО

дикції, правил членства і відносин між різними рівнями організацій або секторів. Ці реформи спрямовані на зміну «форми» інституційного порядку в цілому і на нове визначення інституційних кордонів. Внутрішні АТР, навпаки, спрямовані на зміни в розподілі обов’язків і ресурсів всередині та між організаціями внутрішніх АТО, а також реорганізації прийняття рішень і правил співробітництва. Внутрішні адміністративні реформи здійснюються в умовах адміністративної організації і належать переважно до трьох сфер: організаційних структур, процедурних інструментів, управління та персоналу. Зовнішні АТР можна розділити на три групи: — Вертикальні міжурядові адміністративні реформи — інституційні зміни в урядових багаторівневих системах. Необхідно відзначити, що ці реформи включають підходи до де- і рецентралізації, функціональних реформ, регіоналізації та децентралізації аж до «квазі- федералізації». Це тягне за собою зміну профілів відповідальності та повноважень щодо прийняття рішень у міжурядових відносинах між центральною державною владою та регіональними місцевими територіальними органами; — реформи, які мають призвести до територіальної реструктуризації або «територіальної консолідації» в субнаціональному просторі; — реформи, які стосуються відносин між секторами, зокрема державними, приватними та некомерційними (міжгалузеві адміністративні реформи); — приватизація, аутсорсинг, державно-приватне партнерство [4, pр. 19–31]. Адміністративні реформи можуть мати різну мету: 1) зміни відносин між різними організаційними підрозділами; 2) впровадження нових форм участі громадян в адміністративному управлінні (реформи участі). Суть реформи участі полягає в проведені виборів мерів, проведенні локальних референдумів, запровадженні процедури відклику депутатів. Деякі європейські країни запровадили інститут сильного мера, обраного прямим голосуванням, що, на думку ініціаторів реформ, повинно сприяти більшій репрезентативності, участі громадян та увазі до проблем мешканців. Прямі вибори надавали мерам владну легітимність і можли-

АТР у країнах Центр. та Сх. Європи (на прикладі Польщі)

11

вості для більш незалежної поведінки. Тому, маючи бажання обиратися на повторний термін, вони більше орієнтувалися на задоволення потреб мешканців. Зокрема, в Німеччині виконавча влада мера не зазнала змін, але нова легітимність давала йому привід для частішого втручання у процес прийняття рішень. З початку 1990-х практично в усіх країнах ЄС було введено інститут локального референдуму, що мало на меті посилення відповідальності політичної влади. Місцеві референдуми не завжди мають обов’язковий характер, і громадяни можуть провести референдум за власною ініціативою лише в Австрії, Фінляндії, Німеччині, Швейцарії, Чехії, Угорщині та Італії. Але в деяких країнах проводяться обов’язкові референдуми, що стосуються питань місцевих хартій. До 1995 р. у Греції, Португалії та Нідерландах не проводилось жодних місцевих референдумів, але близько 60 датських муніципалітетів мають нормативно-правову базу для проведення референдумів про скасування рішень. У 2002 р. Нідерланди ввели необов’язковий референдум на вимогу громадян про скасування рішень на всіх трьох рівнях управління. Існує досвід європейських країн, де відкликання депутата ради місцевого чи регіонального рівня, чи навіть парламенту забезпечується контрольованим і регламентованим законом збором підписів. Пізніше орган, у компетенції якого є вирішення цього питання, розглядає відповідне подання місцевої громади чи ініціативної групи осіб. Тоді настають передбачені законом наслідки — втрата депутатського мандата [4, pр. 50–52]. Реформи участі дозволяють громадянам брати участь у різних формах демократичного життя їхнього суспільства, тобто сприяти поширенню локальної демократії — одного із важливих принципів сучасної держави. Територіальні реформи різняться залежно від історичного досвіду та політичних традицій у державі. С. Кульман і Г. Вульман розподілили територіальні реформи в Європі на наступні моделі: 1) Північнo-Європейська, 2) Південно-Європейська, 3) гібридна. Північно-Європейська модель полягає в укрупненні, формуванні великих муніципалітетів. Сполучене Королівство є прикладом Північно-Європейської моделі. Інструментальні рівні центрального уряду

12

Олег БРОВКО

на місцевому рівні були визначені традиційно, виходячи з принципу парламентського суверенітету. Парламент має право узаконювати будьякі інституційні зміни на рівні місцевого самоврядування, в тому числі територіальні. На противагу Північно-Європейській, суть Південно-Європейської моделі полягає у функціонуванні малих муніципалітетів, і як альтернатива укрупненню — утворення різноманітних асоціацій, об’єднань муніципалітетів, за збереження попередніх структур. Через велику чисельність і велику фрагментацію своєї локальної територіальної структури, Франція є «класичним» прикладом Південно-Європейського територіального зразку. Територіальна структура складається з 37,000 муніципалітетів (комун), із середнім показником 1,600 жителів, що було встановлено ще до часів французької революції 1789 р. Цей територіальний устрій залишився практично без змін до наших днів. У 1971 р. французький уряд спробував подолати історично фрагментовану територіальну структуру муніципалітетів шляхом об’єднання їх. Франція приступила до створення багаторівневої і складної інституційної системи міжмуніципальних кооперативних органів, яка стала характерною рисою субнаціональних інституцій Франції. Гібридна модель поєднує в собі елементи Південно-Європейської та Північно-Європейської моделі. Прикладом гібридної моделі є Німеччина, що поєднує в собі частково Південно- та Північно-Європейську моделі. Причина цього полягає в конституційно закріпленій владі кожної із земель. Уряди земель підготували відповідні концепції реформування, сформували комісії з проведення реформ, провели громадські слухання. Під час цієї фази муніципалітети отримали можливість пристосуватися до передбачених територіальних змін. Якщо угода з боку муніципалітетів не була досягнута, то Земельний парламент — відповідно до ПівнічноЄвропейської моделі — керується статутним правом. Варіант радикальної реформи відбувся в сильно урбанізованих землях Північний Рейн — Вестфалія і Гессен, де в той час при владі були соціал-демократи. Варіант даної реформи був спрямований на створення так званих «інтегрованих» муніципалітетів через всеосяжне об’єднання муніципалітетів. В обох землях число муніципалітетів різко скоротилося — на понад 80

АТР у країнах Центр. та Сх. Європи (на прикладі Польщі)

13

відсотків. У Північній Вестфалії це призвело до формування муніципальних об’єднань із населенням в середньому 46000 жителів у кожному. Більшість земель зробила свій вибір на користь «змішаного» («гібридного») варіанту, який перебуває між Північним і Південним типами реформ. Це, з одного боку, передбачало явно більш стримане скорочення числа муніципалітетів через територіальну консолідацію (наприклад, в Баден-Вюртемберзі та Баварії на 67% і 71%, відповідно), в результаті чого середня кількість населення муніципалітетів склала близько 8 000 жителів. З іншого боку, між муніципальними утвореннями були також створені «подвійні структури» для підтримки пов’язаних з ними невеликих муніципалітетів [4, pр. 398–412]. Отже, АТР можуть мати різні форми і цілі, але, як правило, вони спрямовані на поліпшення роботи АТУ та збільшення його ефективності. Кожна з європейських держав має свою модель АТУ, яка сформувалась історично та поступово зазнавала трансформацій з огляду на чинну регіональну політику держави. Реформувати дану модель слід тільки з урахуванням можливостей, культурних традицій, регіональних особливостей держави. Адміністративно-територіальні реформи у країнах Центрально-Східної Європи Проведення АТР в Європі передбачає дотримання певних принципів, які відповідають європейським нормам. Основними цілями реформ були подальша демократизація та децентралізація державної влади, підвищення якості суспільних послуг, які надаються жителям, а також залучення їх до процесів управління. Проте, незважаючи на подібність процесів реформування, у кожній країні сформувалася своя система територіального поділу та управління, які значно відрізнялися від інших. Досвід проведення АТР у Чехії свідчить про значний вплив ЄС на активізацію і реалізацію як адміністративної, так і територіальної реформ. Після 1990 р. у цій країні була відсутня регіональна політика. Істотні зрушення почалися після 1996 р., коли Чехія подала заявку на вступ до ЄС. АТР була реалізована в 2000 році і являла дворівневу систему устрою з

14

Олег БРОВКО

двома рівнями самоврядування, що включала 14 регіонів. Змішана система місцевого самоврядування — місцевий елемент — одночасно виконує функції державного управління. Запорукою вдалого розв’язання проблем АТР було: по-перше, визначення оптимальної моделі, яка б, з одного боку, поєднувала потужні повноваження центральних органів влади, необхідні для ефективної реалізації соціально-економічних та політичних реформ країни, з іншого — сприяла розвитку демократії завдяки посиленню в політичній системі країни ролі місцевого самоврядування відповідно до норм ЄС; по-друге, розв’язання проблеми кваліфікованого кадрового забезпечення функціонування реформованих органів місцевого самоврядування. У підсумку АТР у Чехії забезпечила формування багаторівневого управління, властивого ЄС [5, pр. 106–108]. АТР у Словаччині відбулася у 2002 р. Її три етапи тривали понад 10 років (1990–2002 рр.). В результаті реформи відбувся перехід від 3-рівневої до 2-рівневої системи державної адміністрації та було створено близько 3000 населених пунктів (міст та сіл) і 8 областей із власним самоврядуванням. Проте після прийняття парламентом низки законів щодо фінансової децентралізації, зміцнення контрольних механізмів самоврядування у Словаччині відбувся остаточний етап реформи державного управління, який передбачав розробку інструментів фінансового забезпечення виконання повноважень, переданих від центрального уряду органам місцевого і регіонального самоврядування, децентралізації уряду і посилення принципу субсидіарності. АТР в Угорщині здійснювалася послідовно у два етапи і відбулась у доволі короткий проміжок часу — всього за вісім років (1990–1998 рр.). Створення нової демократії на місцевому рівні базувалося на двох засадах: принципах угорських традицій докомуністичного режиму і Європейській хартії Ради Європи з місцевого самоврядування. В результаті кількість одиниць місцевого самоврядування зросла з 1500 до 3144. Муніципалітети отримали право обирати своїх представників до місцевого представницького та виконавчого органів (мерів). Між двома рівнями місцевого самоврядування не існує ієрархічних відносин. Різниця між окружними органами місцевого самоврядування і муніципалітетами полягає в делегованих їм адміністративних повноваженнях.

АТР у країнах Центр. та Сх. Європи (на прикладі Польщі)

15

Таким чином, округи виконують допоміжну функцію і відають справами регіонального характеру, а муніципалітети опікуються питаннями місцевого значення. В результаті проведення АТР Угорщина була поділена на два рівні: 1) регіональний — 19 округів та столиця, розподілені на райони; 2) місцевий — міста, селища і громади. Найбільшою проблемою системи місцевого самоврядування в Угорщині була її надмірна фрагментарність, оскільки малі муніципалітети не в змозі забезпечити належний рівень надання послуг через неспроможність адекватно використовувати фінансові кошти. Втім, конституційні зміни 2011 р. стосувалися регіонального та проміжного рівнів та призвели до рецентралізації. Зокрема, було ліквідовано 7 регіонів планування, утворених в середині 1990-х, введена посада губернатора на окружному рівні [6, pр. 12–32]. Узагальнення досвіду АТР у Польщі, Словаччині, Чехії та Угорщині дозволяє відзначити певні спільні наслідки: — почала відбуватися територіальна фрагментація — зросла кількість муніципалітетів; — політична трансформація відбувалася в доволі короткий проміжок часу — близько десяти років; — відбулося зміцнення багаторівневого управління в перелічених країнах; — відбулося зменшення АТО на місцевому і регіональному рівнях; — змінився розподіл повноважень між центральними й самоврядними органами влади; — органи місцевого самоврядування ефективно працюють як на регіональному, так і на місцевому рівнях; — вдалося змінити розподіл повноважень між центральними й самоврядними органами влади: центральні уряди переймаються визначенням стратегій розвитку держави й суспільства, зовнішньою та оборонною політикою, проблемами національної безпеки; самоврядні органи опікуються наданням послуг населенню, сприяють економічному розвитку регіонів; — вдалося зменшити кількість державних чиновників; — вдалося поступово збільшити незалежність органів самоврядування.

16

Олег БРОВКО

Проаналізувавши і узагальнивши досвід АТР Польщі, Словаччини, Чехії та Угорщини, можна виявити спільні концептуальні підходи до реформування системи АТУ в даних країнах, які можуть бути цінним досвідом для проведення АТР в інших країнах, зокрема в Україні. Адміністративно-територіальна реформа в республіці Польща Оцінюючи передумови польської реформи, варто відзначити, що адміністративна система в ПНР, як і в інших країнах східного блоку, базувалася на принципі переваги відомчих структур. Такий стан робив неможливим раціональне проведення соціальної та економічної політики в масштабі країни, а також на регіональному та локальному рівнях, утруднюючи доцільну ієрархієзацію і вибір суспільних цілей, а потім — їхнє досягнення. Польська адміністративна система в кінці 1980-х рр. була дисфункціональна, перебуваючи на межі керованості, за якою є тільки безвладдя і хаос. Це породжувало серйозні і реальні загрози для Польщі. Таким чином, самі по собі політичні зміни в 1989 р. (вільні демократичні вибори) не могли радикально поліпшити ситуацію. Крім того, в останнє сторіччя в розвинених західних країнах в публічній адміністрації відбулися важливі зміни, пов’язані з факторами, складовими менеджерської революції, яка з промисловості була перенесена у сферу муніципальної адміністрації. Тому після 1989 р. Польщі було необхідно якомога швидше досягти рівня адміністрації, характерного для цивілізованих країн. З архаїчною адміністрацією, успадкованою від старої системи, не можна було думати ні про ефективне розв’язання власне проблем управління (включаючи складні питання періоду економічної та соціальної трансформації), ні про налагодження партнерської взаємодії з європейськими структурами. Попередня адміністративна реформа 1975 р. являла організацію 49 малих воєводств, замість попередніх 17, що не мали відповідних навичок та були занадто слабкі, і їх, відповідно, було легше контролювати з центру. Всі основні функції державного управління зосереджувались у центральному апараті уряду [7].

АТР у країнах Центр. та Сх. Європи (на прикладі Польщі)

17

У цій ситуації не функціонувало місцеве самоврядування, а на рівні воєводства були ще органи територіальної адміністрації, котрі мали загальний та спеціальний характер. Введення системи 49 воєводств лише справляло враження децентралізації, насправді ж адміністрації спиралися на централізовані відомчі структури. Спеціальні адміністрації відповідно були окремо підпорядковані міністерствам у Варшаві. Отже, необхідна була впорядкованість організаційної і територіальної системи, а також зміцнення влади загальної адміністрації і обмеження числа необ’єднаних адміністрацій. Новий територіальний розподіл Польської республіки був схвалений 24 липня 1998 р. З 1 січня 1999 р. введено трирівневий територіальний поділ, згідно з яким Польща складається з 16 воєводств, 308 сільських повітів, 65 міських повітів і 2489 гмін. У всіх АТО функціонують представницькі органи самоврядування, ради, обрані на загальних виборах на чотири роки [8]. Для зняття соціальної напруги в деяких колишніх територіальних центрах були створені провінційні асамблеї і різноманітні установи воєводського рівня. Хоча це знижувало ефективність територіальних органів влади і створювало певні незручності для жителів, проте допомогло уникнути звільнення кваліфікованого персоналу і скоротило кількість переведень чиновників на інші посади. Мета реформи могла бути реалізована лише через фундаментальні зміни в територіальній структурі державного управління. Основні положення реформ, схвалених у 1998 р., стосувалися: 1) Зміни АТУ держави через: — запровадження нового трирівневого поділу; — створення органу самоврядування на рівні повіту; — об’єднання під керівництвом воєводи та старости більшості спеціальних адміністративних органів; 2) Децентралізації та деконцетрації завдань державного управління за допомогою: — нового розподілу повноважень між органами державної адміністрації та органами самоврядування між рівнями АТУ; — змін у низових органах адміністрації, у тому числі передачі органам місцевого самоврядування рухомого і нерухомого майна, переходу пра-

18

Олег БРОВКО

цівників до нового роботодавця, організації адміністративних органів воєводств; — змін у системі державних фінансів, зокрема збільшення частки органів самоврядування у державних видатках [9, р. 7]. Польська АТР включала в себе принцип, за яким кожна одиниця поділу мала бути ще й одиницею місцевого самоврядування з відповідним обсягом повноважень. У червні 1998 р. Сейм Польщі ухвалив три закони стосовно принципів організації територіальної адміністрації: про самоврядування повіту, про самоврядування воєводства, про урядову адміністрацію у воєводстві. Після реформи до місцевого самоврядування входять регіональні, повітові й гмінні спільноти [8]. Слід відмітити, що між трьома рівнями самоврядування немає організаційної залежності, вони є рівноправними і різняться за поставленими перед ними завданнями: базовими (на рівні гмін), публічними (на рівні повітів) та регіональними (на рівні воєводств). З метою інтеграції у ЄС головне завдання реформатори вбачали у необхідності координування і раціоналізації регіональної політики в державі та формування сильних регіонів, здатних до конкуренції в європейському просторі. АТР 1998 р. була підготовлена дуже швидко. Пропозиції уряду були сформульовані на початку 1998 р., а вибори до повіту та регіональних рад відбулися в жовтні. З 1.01.1999 р. на місцях запрацювали органи влади нових рівнів. У своїй основі АТР закріпила наступні реалії стосовно здійснення керівництва вирішенням місцевих справ: Гміна, конституційно визнана основною одиницею територіального поділу країни, володіла в новій структурі адміністрації обгрунтованою конституційно першочерговою позицією стосовно інших одиниць територіального поділу. Ці місцеві органи існують як у сільських районах, так і в містах. Гміни мають право вирішення власних завдань від свого імені та на свою відповідальність. У Польщі близько 2, 5 тис. гмін. Найменші з них налічують менш як 2,5 тис. осіб, а найбільшою є гміна, яка налічує 1,8 млн. осіб. У середній сільській гміні — 7 тис. жителів, і цієї кількості достатньо, щоб заснувати систему розподілу публічних завдань. Гміна має найсильнішу позицію серед інших самоврядних одиниць, і саме з гмінами

АТР у країнах Центр. та Сх. Європи (на прикладі Польщі)

19

пов’язане виконання всіх основних публічних завдань територіального самоврядування [7].

Cамоврядні органи на її рівні функціонують з 1990 р., проте лише з 1 січня 1999 р., коли набрала чинності адміністративна реформа, гміна стала основною ланкою польського самоврядування, незалежною від повітів і воєводств. Із цього часу вона наділена: 1) статусом юридичного і самостійного суб’єкта у виконанні власних завдань; 2) для виконання своїх функцій володіє власними і додатковими доходами (у вигляді субвенцій); 3) наділена правом власності на комунальне майно; 4) для захисту її самостійності передбачено судовий порядок [10, р. 63]. ­Гмінами керують ради, обрані місцевим населенням. Кількість членів ради залежить від кількості населення, але не може мати більше ніж сто осіб. Колегія є виконавчим органом ради. Згідно з законом про «Гмінне самоврядування», до сфери діяльності гміни належить прийняття рішень у громадських справах локального значення, якщо законом це не віднесено до компетенції інших суб’єктів. Вирішення власних питань повинно фінансуватися з місцевих бюджетів, які формуються з безпосередніх доходів, субсидій та надходжень з державного бюджету [8]. Для більш ефективної роботи гміни можуть утворювати допоміжні одиниці управління — солецтва (на рівні сільських гмін), селища (у гмінах місько-сільського походження) та райони (у містах). Створюються ці органи в разі значних розмірів гміни: в середньому вони складаються з 10–11 населених пунктів, які об’єднують 7–8 тисяч жителів. Для виконання суспільно-політичних завдань, що входять до обов’язків гміни, законом передбачена можливість створення об’єднання зацікавлених громад, повноважними органами виступають міжгмінні ради. Їхні права затверджуються в прийнятому радою статуті, що визначає учасників і терміни співпраці, мету і назву об’єднання, керівні органи, сфери діяльності і завдання об’єднання та їхні структуру, засади ліквідації спілки тощо. Важливо, що у проектуванні нової системи, було взято за основу впровадження принципу субсидіарності, тобто здатність територіальних одиниць до незалежного функціонування і виконання своїх завдань. Ідея полягала в тому, щоб передавати повноваження на нижчі рівні, але

20

Олег БРОВКО

територіальні одиниці повинні бути досить сильними, щоб бути в змозі виконувати їх. Повіти, як і гміни, є виключно самоврядною територією, де відсутні центральні органи виконавчої влади. Законодавчим органом тут є повітова рада, яка обирається загальними прямими виборами. Внутрішню організацію і порядок роботи ради визначає статут повіту. У результаті реформи одночасно 65 міст Польщі отримали права повіту. Вони поряд із завданням гмінного характеру виконують повноваження повітових органів самоврядування. Міста з населенням понад 100 тис. мешканців, а також ті, які перестали бути центрами воєводств, отримали статус міст на правах повіту. Повіти в середньому нараховують 8 гмін і мають близько 83,2 тис. населення. Раз на чотири роки громадяни обирають раду повіту, до якої входять від 20 до 60 осіб. Рада обирає голову ради, його заступників, правління на чолі зі старостою, а також формує постійні й тимчасові комісії. Виконавчим органом є правління повіту, до якого входять староста, його заступник та члени (4–6 осіб). Правління повіту виконує рішення повітової ради та завдання повіту, передбачені положеннями закону. Нагляд за діяльністю повіту здійснюють голова Ради міністрів і воєвода, а у сфері фінансових питань — регіональна рахункова палата. Староста є головою правління та головою повітової адміністрації. Мешканці повіту ухвалюють рішення загальним голосуванням у ході повітових виборів і референдумів чи через органи повіту, якими є повітові ради та правління повіту [7]. Органи місцевої влади беруть участь у функціонуванні 16 воєводств, які є місцем зосередження центральної і місцевих влад у межах певної території. Воєводства відіграють важливу роль у відносинах між центральною і місцевою владами. В них діють законодавчі збори та адміністрація, яка здійснює делеговані повноваження, визначені місцевими органами та центральною владою. Воєводське самоврядування — це для Польщі цілком нове явище: крім Сілезької автономії та слабкого самоврядування на території Пруссії, воєводського самоврядування на території Польщі не існувало. Територіальне самоврядування у воєводстві, запроваджене 1998 р., було чимось новим з точки зору суспільного менталітету.

АТР у країнах Центр. та Сх. Європи (на прикладі Польщі)

21

Державне управління на території воєводств здійснює воєвода, якого призначає та звільняє голова Ради Міністрів за поданням міністра внутрішніх справ і адміністрації. Як представник уряду воєвода відповідає за реалізацію урядової політики на території воєводства, виконуючи передбачені законом завдання за допомогою першого та другого віце-воєвод, керівників загальних воєводських служб, інспекцій і стражі, генерального директора воєводської адміністрації, директорів відділів. Представляючи центральний уряд, воєвода відповідає за дотримання закону та захист унітарного характеру держави, наглядає за роботою органів місцевого самоврядування, має право анулювати їхні дії, якщо вони суперечать закону. Виборний сеймик є іншою складовою організації влади на рівні воєводства. Він опікується прийняттям статуту воєводства, правил управління воєводським майном, ухваленням стратегії розвитку регіону та перспективних програм, ухваленням бюджету воєводства, визначенням пріоритетів закордонної співпраці воєводства, обранням та відкликанням правління воєводства, скарбника тощо. Функції виконавчого органу на рівні воєводства здійснює воєводська рада, що складається із маршалка воєводства, який обирається сеймиком з числа його депутатів, заступників маршалка та членів правління, що обираються сеймиком за поданням маршалка [11]. На даному регіональному рівні, де поруч із інститутами місцевого самоврядування співіснує інститут урядової адміністрації, простежується перетинання компетенцій на рівні маршалка і воєводи, відносно зовнішньої діяльності воєводств. Це той рівень територіальної організації, де і держава, і самоврядні представники влади можуть висувати свої пропозиції, але при цьому не завжди має місце узгодженість їхніх дій. Основною метою діяльності самоуправління на рівні воєводства є розвиток регіону, передусім економічний, спрямований на підвищення рівня життя його мешканців. Якщо для гмінного та повітового рівнів самоврядування головною віссю діяльності є людина, то для воєводського — підприємницькі та інші подібні їм структури [12]. Слід зауважити, що для сучасної Польщі характерне існування дуалістичної моделі управління воєводством двома окремими структурами:

22

Олег БРОВКО

виконавчим органом регіонального самоврядування на чолі з маршалком воєводства та урядовою адміністрацією на чолі з воєводою. Це забезпечує унітарність польської держави, взаємозв’язок регіональної політики зі стратегією державної політики. Експерти Ради Європи визнали, що Польща вважається взірцем для адміністративних перетворень у Центрально-Східній Європі, адже в результаті трансформацій Польща створила державу нового типу, що служить громадянам. Така держава дає можливість громадянському суспільству формувати й контролювати органи публічної влади. Але все ж таки деякі негативні моменти залишилися після реформи. Зокрема, система розподілу публічних фінансів залишається централізованою, тому одиниці самоврядування фінансуються прямими трансферами з державного бюджету, що обмежує самостійність територіальних громад у вирішенні місцевих проблем, яку вони одержали за конституцією. Більша частина майна, переданого державою в комунальну власність належить гміні, а повіти та воєводства залежать від коштів державного бюджету. Ще одним негативним наслідком польської реформи є велика різниця між сільськими та міськими гмінами й повітами в обсязі ресурсів, якими можуть розпоряджатися ці самоврядні одиниці [10]. Також піддається критиці система виборів до органів місцевого самоврядування. Депутати тут обираються за списками партій, блоків або виборчих комітетів, що сприяє «партизації» виборів. Противники цієї системи відзначають, що такі положення несумісні з принципами місцевого самоврядування, яке, насамперед, покликане задовольняти потреби місцевих спільнот. Тому партизація органів місцевого самоврядування призводить до зниження ефективності роботи місцевих рад. Але, незважаючи на деякі недоліки, реформа була успішно завершена, що відіграло велику роль у вступі Польщі до ЄС. Зміна територіальної організації влади Польщі забезпечила створення системи самоврядування, у якій органи влади на кожному рівні мають демократичні мандати, отримані на основі вільних виборів. У ході АТР послідовно була створена децентралізована система публічної адміністрації, яка гарантує демократичний спосіб управління.

АТР у країнах Центр. та Сх. Європи (на прикладі Польщі)

23

Висновки АТР виступає одним з етапів комплексного удосконалення територіальної організації влади. Вона покликана закласти територіальну основу для змін у розподілі функцій і компетенції між органами публічної влади, оновлення організаційної моделі територіального управління. АТР, проведені в центральноєвропейських країнах, допомогли розв’язати такі проблеми, як нерівномірність розвитку регіонів, необхідність децентралізації, невідповідність системі регіонального устрою ЄС. Загалом у процесі АТР у країнах Центрально-Східної Європи можна виділити два основних напрями: децентралізацію і європеїзацію. Передумовою для реформування АТУ Польщі була зміна неефективного адміністрування в регіонах через наявність великої кількості основних елементів територіальної системи (49 воєводств), концентрація фінансових ресурсів в органах центральної влади, а не на місцях, що унеможливлювало ефективне та оперативне розв’язування проблеми на рівні самоврядних колективів. АТР у Польщі призвела до нового територіального розподілу, де діє територіальне самоврядування трьох видів: гміни, повіти і воєводства. На території Польщі в результаті реформи було утворено 2478 гмін, на субрегіональному рівні з’явилися 373 повіти, з них 65 повітів, що мають статус виділених міст — міста на правах повітів. На регіональному рівні сформовано 16 воєводств замість колишніх 49. На рівні гміни й повіту немає урядової адміністрації. На рівні воєводства діє самоврядування воєводства, а також урядова адміністрація, тобто реалізується дуалістична модель управління: маршалок воєводства, який представляє виконавчий орган регіонального самоврядування, і воєвода, який представляє урядову адміністрацію. ­Шляхом децентралізації частину функцій держави було передано регіональним органам влади, що зменшило вплив уряду на повсякденну діяльність у всіх сферах регіонального управління. Повітове та воєводське самоврядування позбавлене контрольних функцій щодо гмін, які є юридично організованими територіальними спільнотами. Вони беруть участь у здійсненні публічної влади і виконують публічні завдання від власного імені та під власну відповідальність.

Олег БРОВКО

24

Унеможливлення конфліктів між органами центральної влади на місцях і територіальними самоврядними колективами відбувається за рахунок чітко визначених повноважень кожної зі сторін. У ході АТР у Польщі послідовно була створена децентралізована система публічної адміністрації, яка гарантує демократичний спосіб управління. Для України досвід проведення АТР у Польщі, яка експертами Ради Європи вважається взірцем низки адміністративних перетворень у Центрально-Східній Європі, є надзвичайно корисним. Україні потрібно брати приклад з неї, але не просто копіювати, а пристосовувати реформи у відповідності до своєї землі і свого народу. СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ 1) Верменич Я. Адміністративно-територіальний устрій України: еволюція, сучасний стан, проблеми реформування: 1 ч. / Я. Верменич. — К.: Ін-т історії України, 2009. — 411 с.

2) Бодрова І. І. Європейський досвід удосконалення адміністративнотериторіального устрою/ І. І. Бодрова [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://cau.in.ua/ua/activities/analytics/id/jevropejskij-dosvidudoskonalennja-administrativno-teritorialnog-481/ 3) Кресіна І. О. Адміністративно-територіальна реформа в Україні: Політико-правові проблеми / І. О. Кресіна. — К.: Логос, 2009. — 480 с.

4) Hooghe L. The Rise of Regional Authority: A comparative study of 42 democracies (1950–2006) / L. Hooghe, G. Marks, A Schakel: London.

Rouledge, 2010. — P. 620 5) Kirchner E. Decentralization and transformation in the Visegrad: Poland, Hungary, the Czech Republic and Slovakia / Emil Kirchner.

NewYork: St. Martin’s Press, 1999. — P. 321 6) Peteri G. Mastering Decentralization And Public Administration Reforms In Central And Eastern Europe / Gabor Peteri. — Budapest: Local Government and Pub-lic Reform Initiative, 2002. — P. 89.

7) Фролов О. Становлення та розвиток місцевого самоврядування в Польщі / О. Фролов [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http:// www.viche.info/journal/2649/

АТР у країнах Центр. та Сх. Європи (на прикладі Польщі)

25

8) Jakubek J. Reforma administracji publicznej 1998 r. — Z perspektywy minionej dekady / J. Jakubek [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://www.otwock24.home.pl/jowanka/reforma_admin.pdf 9) Kulesza M. Polskie doswiadczenia w zarządzaniu reforma decentralizacyina/ M. Kulesza // Samorząd terytorialny. — 2002. — № 9. — S. 23.

10) Долецький З. Гміни та повіти в системі місцевого самоврядування Польщі / З. Долецький П. Матвій // Вісник Української академії державного управління при Президентові України. — 2001. — № 2. — С. 63 11) Ustawa o samorządzie wojewódstwa z dnia 5 czerwca 1998 r. [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://isip.sejm.gov.pl.

12) Założenia i kierunki reformy administracji publicznej. — Urząd rady Ministrów. — Warszawa, 1993. — S. 22.

226

ДУХ І ЛІТЕРА № 28

ВІДОМОСТІ ПРО АВТОРІВ Іван АЛЬМЕС Випускник історичного факультету Львівського національного університету імені Івана Франка (2014 р.). Науковий співробітник Львівського відділення Інституту української археографії та джерелознавства імені М. С. Грушевського НАН України. Олег БРОВКО Аспірант кафедри політології Харківського Національного Університету імені Василя Каразіна. Анна ВАРАНИЦЯ Історик, закінчила 2014 року Львівський національний університет імені Івана Франка, історичний факультет, отримала диплом магістра історії з відзнакою. Тема магістерської роботи: «Вчителі народних шкіл Галичини другої половини ХІХ – початку ХХ століття». Авторка кількох наукових публікацій. Яніна КАЛІНІЧЕНКО Бакалавр з організації театральної справи, студентка 5-го року навчання рівня магістр факультету театрального мистецтва Національного університету театру, кіно і телебачення імені Івана Карпенка-Карого. Спеціалізація: організація театральної справи. Наукові інтереси: історія та сучасний стан театрального життя Польщі, польські фестивалі – організація та фінансування. Юлія КАРАБКІНА Старший аналітик Центру оперативно-стратегічного аналізу (м. Київ). Закінчила Національний університет «Києво-Могилянська академія»,

Відомості про авторів

227

магістр політології за спеціальністю «Європейські студії». Захистила магістерську роботу на тему «Європеїзація зовнішньої політики Республіки Польща 1989-2012: еволюція підходів». Отримала відзнаку VIII Конкурсу імені Єжи Ґєдройця за магістерську роботу від Посольства Республіки Польща в Україні. Має досвід стажування в Інституті світової політики (м. Київ). Брала участь у XIII Вишеградській Літній школі (м. Краків, Польща). Сфера інтересів: міжнародні відносини, європейська інтеграція країн Центрально-Східної Європи. Ірина КУЛИК Кафедра історії України Уманського державного педагогічного університету імені Павла Тичини. Лілія ЛАВРУК Аспірантка Національного університету «Києво-Могилянська академія», спеціальність – всесвітня історія; магістр східноєвропейських студій Варшавського університету, Польща. Основний напрям наукових зацікавлень – історіографічні дебати та спільноти істориків другої половини ХІХ ст. на теренах Австро-Угорської та Російської імперій. Павло ЛЕВЧУК Магістр гуманітарних наук, на даний момент пише кандидатську дисертацію на тему «Українсько-російсько-польська тримовність українців без польського походження» під науковим керівництвом проф. Владислава Мьодунки в Яґеллонському університеті. Викладає польську мову на індивідуальних уроках для учнів з України в школах Кракова та предмет «Польська та українська мови у порівняльному аспекті» в Яґеллонському університеті. Наукові зацікавлення: багатомовність, мовні контакти, викладання польської мови як іноземної. Павло ЛОДИН Спеціаліст політології (Прикарпатський національний університет імені Василя Стефаника, 2014). Аспірант 1-го року навчання спеціально-

228

ДУХ І ЛІТЕРА № 28

сті «Політичні інститути та процеси» Прикарпатського національного університету імені Василя Стефаника. Наукові інтереси: українськопольське примирення, суспільно-політичні концепції «Kultury». Ірина ПОЛЄТУХА Філолог, теоретик літератури, навчається в аспірантурі. Навчалась в магістратурі Інституту філології та журналістики Східноєвропейського національного університету імені Лесі Українки. У 2014 року отримала диплом з відзнакою. Двічі ставала переможцем Всеукраїнської стипендіальної програми «Завтра.UA» Фонду Віктора Пінчука (2011-2012, 2012-2013 н. р.). Оксана ПОЛУЛЯХ Студентка 1-го року навчання магістерської програми «Історія» Національного університету «Києво-Могилянська академія». Бакалавр історії. Наукові зацікавлення: інтелектуальна історія, історія уявлень, політична антропологія. Алла ТИМЧЕНКО У 1990 році закінчила Сімферопольський державний університет. З 1990 по 2010 роки працювала викладачем соціально-гуманітарних дисциплін в школі-ліцеї № 2 м. Джанкой Автономної Республіки Крим. У 1999 році відзначена почесним званням «Відмінника освіти України». З 2011 року до теперішнього часу працює на посаді завідувача інформаційно-методичним центром відділу освіти Джанкойської міської ради АР Крим. З 2010 по 2013 роки навчалась в заочній аспірантурі на кафедрі історії Київського славістичного університету. 17 вересня 2013 року захистила кандидатську дисертацію на тему: «Радянський фактор в українсько-польському міжнаціональному конфлікті в Західній Україні (1939-1947 рр.)».