Feitenreconstructie 2012-2017

Economische Zaken concludeert: beperking van de gaswinning is mogelijk Op basis van deze drie studies over de gasmarkt maakt het ministerie van Economische Zaken zelf een samenvattende rapportage. In deze rapportage wordt geconcludeerd dat de productie uit het Groningenveld beperkt kan worden tot 30 à 35 miljard kubieke meter, zonder dat dit tot problemen leidt met de leveringszekerheid van laagcalorisch gas in Nederland en NoordwestEuropa. Daarvoor is het wel noodzakelijk dat er in de wintermaanden meer geproduceerd mag worden dan in de zomermaanden (dus geen vlakke productie). “Mocht blijken dat het vooral noodzakelijk is dat Groningen zo vlak mogelijk over het jaar gaat produceren, dan kan een veel minder grote beperking worden vastgesteld”. Een productiebeperking zal wel leiden tot een hogere vraag naar hoogcalorisch gas, maar de stelling is dat dit gas voldoende beschikbaar is op de Noordwest-Europese markt.

In de rapportage staat: “Overwogen kan worden om een eventuele productiebeperking stapsgewijs in te voeren door de productie in een periode van twee à drie jaar terug te brengen tot het wenselijk geachte niveau. Dit geeft de markt (extra) tijd om de terugval in de productie van Groningengas te absorberen”. De gevolgen van een productiebeperking voor de rijksbegroting worden ‘aanzienlijk’ genoemd.32

5.2.4 SodM uit kritiek op winningsplan en analyses van de NAM Ondanks alle onderzoeken blijft er veel onduidelijk en nadert het moment dat minister Kamp een nieuw winningsbesluit moet nemen. Hij baseert zich hierbij op het nieuwe winningsplan dat de NAM indient, het advies van de toezichthouder SodM en het advies van de Technische commissie bodembeweging (Tcbb). Dit staat in deze paragraaf beschreven. Daarnaast komen de resultaten van het (aanvullend) onderzoek 14 naar de risico’s en het risicobeleid aan bod.

NAM stelt in winningsplan geen extra productiebeperking voor Op 29 november 2013 stuurt de NAM haar geactualiseerde Winningsplan Groningenveld 2013 naar de minister van Economische Zaken, samen met een meet- en monitoringsplan. In dit winningsplan heeft de NAM de onderzoeksresultaten van de onderzoeken 1, 5 en 6 meegenomen, zo schrijft directeur Bart van de Leemput in zijn aanbiedingsbrief. Hij licht toe dat het ingediende winningsplan gebaseerd is op de beste inzichten van de NAM van dat moment en een beter begrip geeft van de seismische activiteiten en bijbehorende effecten en risico’s. De in het winningsplan voorgestelde activiteiten zijn gebaseerd op de beoordeling door de NAM van de risico’s en de beheersing daarvan, in zoverre dit praktisch mogelijk is.

Over het productieniveau stelt de NAM dat de winning uit het Groningenveld vanaf dat moment geleidelijk zal afnemen: van 50 miljard kubieke meter in de voorgaande drie jaren naar ongeveer 45 miljard kubieke meter in 2015 en ongeveer 40 miljard kubieke meter in 2020. Daarna zal de winning naar verwachting scherper dalen als gevolg van afnemende capaciteit, naar uiteindelijk 20 miljard kubieke meter in 2026. Dit betreft de voorziene afbouw zónder aanvullende maatregelen, met het oog op de ‘natuurlijke uitputting’ van het Groningenveld (zie tekstkader 3.8 in hoofdstuk 3). De voorziene productie is in lijn met het Groningenplafond, op grond van artikel 55 van de Gaswet.

Verder schrijft de NAM-directeur in zijn aanbiedingsbrief dat de onderzoeken van het voorgaande jaar hebben laten zien dat het aardbevingsrisico niet over het gehele veld hetzelfde is en na verloop van tijd waarschijnlijk zal toenemen, zelfs met inachtneming van de genoemde afnemende productie. Er zijn nieuwe modellen ontwikkeld om dit proces beter te begrijpen. Ook schrijft Van de Leemput dat de NAM een aangepast productiebeleid heeft ingevoerd, wat zorgt voor een stabiele productie uit het meest aardbevingsgevoelige deel van het gebied. De effectiviteit van die maatregelen kan pas op termijn bepaald worden. De beoordeling daarvan is onderdeel van het nieuwe meet- en monitoringsplan, dat erop gericht is de bestaande onzekerheden verder te verkleinen.

Het winningsplan bevat alle nieuwe analyses die nodig zijn om seismische risico’s te kunnen afwegen en bevat daarnaast maatregelen om de risico’s te verkleinen. Van de Leemput: “Op dit moment wordt het veiligheidsrisico beoordeeld als acceptabel. Door gebouwen en infrastructuur te versterken, kan het veiligheidsrisico worden verlaagd. Nader onderzoek, metingen, modellering en proeven zijn nodig om te bepalen in hoeverre de specifiek Nederlandse bouwtechnieken tegen aardbevingen bestand zijn en om de meest efficiënte manieren te vinden om woonhuizen te versterken”.33

De NAM stelt in het ingediende winningsplan zelf dus geen wijzigingen voor in productieniveaus. Uit eerdere interne mailwisselingen van de NAM, in september 2013, blijkt dat binnen de organisatie wel discussie is gevoerd over de vraag of de NAM zelf, proactief, een productiebeperking zou moeten voorstellen, maar de NAM komt tot de conclusie dat dat niet wenselijk is. Van de Leemput verklaart in zijn openbaar verhoor dat de reden hiervoor is dat het beperken van de risico’s in het ene gebied (Loppersum in dit geval) consequenties zou kunnen hebben voor andere gebieden. Dit zou een ‘onbalans’ creëren in het veld, wat niet in lijn is met het over het gehele veld zo vlak mogelijk produceren. Van de Leemput heeft naar eigen zeggen de keuze gemaakt om de verschillende mogelijkheden te schetsen, zonder daarin zelf te adviseren.34

NAM-onderzoeker Jan van Elk wijst erop dat in de technische bijlage van het Winningsplan 2013 overigens wel de verschillende productiescenario’s worden vermeld, inclusief het volledig stopzetten van de gaswinning. “Als je echt geen tolerantie hebt voor aardbevingen” is dat volgens Van Elk de enige optie. Naar zijn mening bevat het technische addendum alle informatie die de minister nodig heeft om te komen tot een besluit over het productieniveau.35

SodM: winningsplan NAM kent ‘tekortkomingen’ De toezichthouder is niet enthousiast over het door de NAM ingediende Winningsplan 2013 Vooruitlopend op zijn definitieve oordeel laat SodM zich in een ‘advies op hoofdlijnen’ op 29 december 2013 aan de minister van Economische Zaken kritisch uit over de analyses van de NAM. SodM stelt: “NAM’s methode om verschillende productiescenario’s door te rekenen is niet geschikt om te bepalen uit welke delen van het gasveld het beste geproduceerd kan worden om het seismisch risico te verminderen, zo blijkt uit controleberekeningen van TNO. NAM noemt het veiligheidsrisico acceptabel op basis van berekeningen. Uit controleberekeningen van SodM

Boek 3

Feitenreconstructie 2012-2017

(geverifieerd door RIVM) blijkt dat NAM een onjuiste risico-analyse heeft toegepast.” SodM adviseert de minister ten eerste om daarom niet in te stemmen met het geactualiseerde winningsplan en ten tweede om de vijf productieclusters rond Loppersum voor een beperkte periode van vijf jaar te sluiten.36

Het definitieve en volledige advies van SodM aan de minister van Economische Zaken volgt begin januari en wordt met een oplegbrief van inspecteur-generaal De Jong verstuurd op 13 januari 2014. In deze brief schrijft De Jong dat het door de NAM ingediende winningsplan “op de meest essentiële onderdelen tekortkomingen vertoont” en dat SodM de minister adviseert om daarom niet in te stemmen met het winningsplan. De Jong wijst erop dat de productiecijfers van de NAM van een aanhoudend hoog niveau zijn, waarbij de NAM zelf ook aangeeft dat dit naar verwachting zal leiden tot een toename in het aantal bevingen, inclusief een toename van het aantal zwaardere bevingen. “Deze ontwikkelingen rechtvaardigen een snelle en adequate aanpak van de verlaging van het veiligheidsrisico in Groningen”, schrijft De Jong.37

Behalve een adviesbrief van de inspecteur-generaal levert SodM ook een uitvoerig rapport op waarin meer in detail stil wordt gestaan bij de vele uitgevoerde onderzoeken in 2013 en de resultaten daarvan, het door de NAM ingediende winningsplan en het meet- en monitoringsplan. Alvorens in te gaan op de onderzoeksresultaten en de door de NAM ingediende plannen, wijst de toezichthouder erop dat de Groningse bodem ook in het afgelopen jaar onrustig is geweest. “Het aantal (geregistreerde) aardbevingen in het Groningenveld is het afgelopen jaar, net als in de laatste jaren, verder toegenomen”. De in 2013 uitgevoerde onderzoeken laten volgens SodM zien dat deze toename te maken heeft met de toename van samendrukking (compactie) van het reservoirgesteente in het Groningen gasveld, wat weer samenhangt met de hoeveelheid gas die aan het reservoirgesteente wordt onttrokken. “Hoe meer gasproductie, hoe meer aardbevingen en hoe meer zwaardere, schadeveroorzakende aardbevingen.”

NAM en SodM oneens over risicobenadering Het rapport van SodM bevat een uitgebreide en kritische beoordeling van het door de NAM ingediende winningsplan. Het grootste kritiekpunt betreft de wijze waarop de aardbevingsrisico’s worden benaderd en berekend (zie tekstkader 5.1).38 “De belangrijkste kritiek op NAM’s analyses van de aardbevingsrisico’s, is dat zij dit benadert alsof dit industriële risico’s voor gevaarlijke inrichtingen zijn. Hierbij maakt zij gebruik van de hazard (de grondversnelling en/of sterkte van een beving) die met een overschrijdingskans van respectievelijk 50% en 10% kan optreden […] Bij aardbevingen is het karakter van risico’s geheel anders […]. Daarbij ontstaat het grootste risico niet door bevingen met een 50% overschrijdingskans, maar juist door de veel zeldzamere bevingen met hoge magnitudes die gepaard kunnen gaan met hoge grondversnellingen. […] Bepaling van risico’s op basis van magnitudes of grondversnelling met een jaarlijkse overschrijdingskans van

36 SodM.

37 SodM.

38 SodM (januari 2014).

13 januari 2014.

50% of 10%, zoals door NAM wordt gedaan, leidt dan tot een aanzienlijke onderschatting van de werkelijke risico’s. Om aardbevingsrisico’s goed in kaart te brengen, wordt wereldwijd een jaarlijkse overschrijdingskans voor de grondversnelling van 0,2% gehanteerd.”39

Eind 2013/begin 2014 speelt tussen de NAM en Staatstoezicht op de Mijnen een discussie over de vraag op welke wijze naar de risico’s in Groningen als gevolg van de aardbevingen wordt gekeken. Daarvoor wordt gebruikgemaakt van kwantitatieve risicoanalyses, op basis van probabilistische berekeningen. Een belangrijk onderdeel van deze discussie, die ook in latere jaren met regelmaat terugkeert, gaat over de te hanteren onzekerheidsmarges. Wat is de kans dat de risiconorm niet wordt overschreden? Is dat 10%, 50%, 90%, of 98%? Dit wordt uitgedrukt aan de hand van bijvoorbeeld P10, P50, P90 of P98. Hanteren van P90 wil zeggen dat er een kans van 90% is dat het daadwerkelijke risico lager is dan de waarde bij P90 (en dus 10% overschrijdingskans dat het risico groter is). Bij P50 gaat het om 50% kans dat het risico hoger dan wel lager is dan berekend. Daarnaast kan ook nog de meest waarschijnlijke waarde worden aangegeven.

De NAM geeft met betrekking tot de aardbevingsrisico’s zowel de meest verwachte waarde als P90 weer. P90 klinkt in eerste instantie als een redelijke afdekking van de risico’s. Het is echter alleen een kansverdeling, waarbij het effect buiten beschouwing gelaten wordt. Om die reden is Staatstoezicht op de Mijnen van mening dat de internationaal gebruikelijke P99,8 gebruikt moet worden, waarmee ook het risico van de kleine kans dat een zeer zware beving optreedt, beter wordt afgedekt. Dit komt overeen met de Europese norm voor aardbevingsrisico’s (Eurocode 8).

In latere jaren gaat deze discussie eveneens spelen rondom de versterkingsoperatie. Dan is de vraag in hoeverre gesteld kan worden dat een woning wel of niet voldoet aan de dan inmiddels beschikbare veiligheidsnorm (de overlijdenskans mag niet groter zijn dan 1 op 100.000, zie paragraaf 6.2.5 van hoofdstuk 6). Zo stellen een panel van hoogleraren en TNO rond de totstandkoming van het Mijnraadadvies dat het voldoende is om in de versterkingsaanpak alleen het aantal huizen mee te nemen die onveilig zijn volgens berekeningen met het gemiddelde, terwijl de toezichthouder ook hier pleit voor een grotere onzekerheidsmarge en alle huizen wil meenemen, op grond van de P90-waarde (zie voor een nadere toelichting op deze discussie paragraaf 8.4.14 van hoofdstuk 8).