Feitenreconstructie 2012-2017

in Groningen aardbevingen veroorzaakt en dat de gevolgen van de aardbevingen diep ingrijpen in het leven van de bewoners van Groningen. Ik ben mij daar – ook door mijn ontmoetingen met bewoners – zeer van bewust. Ik betreur het ten zeerste dat de aardbevingen voor zoveel mensen tot problemen leiden en ik wil daarvoor mijn excuses aanbieden. Ik ben er van overtuigd dat de mensen, die voor Huizinge oordeelden dat er geen aanleiding bestond om meer onderzoek te doen, in redelijkheid tot dat oordeel kwamen. Maar net als de OvV, betreur ik – met de kennis van vandaag – dat we niet eerder verdergaand onderzoek naar de veiligheidsrisico’s hebben gedaan. We hadden nieuwsgieriger kunnen zijn naar wat er precies gebeurt in en boven de bodem in Groningen. We hadden meer open kunnen staan voor geluiden van buiten. Dat dat niet is gebeurd, betreur ik.”630

Tijdens het openbaar verhoor geeft Schotman aan op welke wijze de NAM vervolg heeft gegeven aan de aanbevelingen uit het OVV-rapport. De NAM heeft getracht de communicatie te verbeteren door op haar website ‘beter in kaart te brengen wat er speelt’ en dat ‘bespreekbaar te maken’. Daarnaast zou NAM gepoogd hebben het onderzoek naar aardbevingen verder te brengen “met het idee dat de gevoelskant van het onderzoek ook wat meer boven zou komen drijven” 631

Het duurt tot 8 september 2016 tot president-directeur Marjan van Loon in de Tweede Kamer tijdens een hoorzitting over het ontwerpbesluit gaswinning Groningen excuses aanbiedt namens Shell: “Wij erkennen dat de Groningers het overgrote deel van de lasten van de gaswinning dragen, terwijl de welvaart van ons land daar aan te danken is. Ik kan dan ook zeggen: het spijt me”.632 Hiermee komt ze tegemoet aan een verzoek van GroenLinks-Kamerlid Liesbeth van Tongeren. Toch is voor de toehoorders niet echt duidelijk waar deze excuses voor staan. De verantwoordelijkheid voor het veroorzaken van de problemen neemt Shell door deze uitspraak niet.

Er werd gevraagd om royaal excuses aan te bieden. Dat heeft minister Kamp toen in de Kamer gedaan. Vervolgens heeft in een hoorzitting – daar moest ik nog wel wat op aandringen – ook Marjan van Loon van Shell haar excuses aangeboden, hoewel toen niet duidelijk was waar zij dan precies, als ze terugkeek, spijt van had.

Openbaar verhoor Liesbeth van Tongeren, 13 september 2022

Ik heb in de gesprekken die ik in Groningen heb gevoerd echt goed meegekregen hoe ontzettend ingrijpend dit was. […] Ik denk dat wij als medepartij in de gaswinning die aardbevingen heeft gegeven, daar dus ook echt excuses voor aan wilden bieden en sorry hebben gezegd.

Openbaar verhoor Marjan van Loon, 6 oktober 2022

Gaswinning en bevingsproblematiek in verkiezingstijd

Tweeëneenhalf jaar na Huizinge zijn er voor het eerst provinciale verkiezingen, waar de Groningers kunnen laten zien wat ze vinden van het politieke bestuur. Op 18 maart 2015 vinden er verkiezingen voor de Provinciale Staten plaats, die in Groningen leiden tot een grote verandering in de zetelverdeling. De PvdA behaalt een historisch slechte uitslag en verliest de helft van haar zetels (van 12 naar 6 zetels). De SP wordt met 8 zetels de grootste partij. Trouw schrijft op 19 maart 2015 over de verkiezingsuitslag in Groningen dat de ‘Aardbevingsschade’ groot is voor de PvdA in Groningen en Drenthe. “De provinciebestuurders kunnen weliswaar niet bij de gaskraan, maar worden evengoed afgerekend op het landelijk beleid” 633 Behalve de PvdA verdwijnt ook de VVD uit het college. Op 23 april 2015 bereiken SP, CDA, D66, ChristenUnie en GroenLinks een akkoord voor de periode 2015-2019, met als titel Vol vertrouwen. De SP schuift Eelco Eikenaar naar voren als gedeputeerde verantwoordelijk voor onder andere het gaswinningsdossier.

Weer twee jaar later, in maart 2017, vinden de Tweede Kamerverkiezingen plaats. In de discoursanalyse die het Centrum voor Parlementaire Geschiedenis in opdracht van de enquêtecommissie heeft uitgevoerd (zie bijlage 1 van boek 5), wordt beschreven dat in 2017 de aandacht voor gevolgen van de gaswinning in Groningen groeit: “In de aanloop naar de Tweede Kamerverkiezingen van 2017 groeide de actiebereidheid in Groningen, met als hoogtepunt de fakkeltocht die op 7 februari in de provinciehoofdstad plaatsvond. Terwijl er in 2014 nog slechts zo’n 200 mensen meeliepen in een soortgelijke optocht, waren er nu ruim 4.000 deelnemers. Cabaretier en geboren Groninger Freek de Jonge stimuleerde het organiseren van acties, schreef een strijdlied en trad in de media op als boegbeeld. Zijn manifest ‘Laat Groningen niet zakken’ vond brede steun, uiteindelijk tekenden meer dan 200.000 mensen de bijbehorende petitie. ‘Op een bepaalde manier is het wel treurig dat een bekend gezicht nodig is. Maar als het zo moet, dan moet het’, verklaarde De Jonge over de aandacht die hij wist te genereren. In interviews vergeleek hij de crisis in Groningen – ‘het grootste naoorlogse schandaal’ – met de watersnoodramp van 1953. Hij was geraakt door de ‘bevingsstress’ van de inwoners, waarmee hij een nieuw woord aan het gasproblematiekvocabulaire toevoegde. Een dag na de fakkeltocht vond het Noordelijk Lijstrekkersdebat, het eerste landelijke verkiezingsdebat plaats in het provinciehuis in Groningen. Mark Rutte was afwezig, maar PvdA-lijsttrekker Lodewijk Asscher beklemtoonde dat Nederland een ‘ereschuld’ had aan de provincie. Buiten demonstreerde de Groninger Bodem Beweging met een doodskist met het opschrift: ‘Hier rust onze veiligheid.’”634 Ook FC Groningen steunt de actie ‘Laat Groningen niet zakken!’ De club stelt 1.500 toegangskaarten beschikbaar aan de Groninger Bodem Beweging. De opbrengsten van de verkoop van de kaarten door de GBB

633 Trouw (19 maart 2019).

634 Brouwer et al. (2022).

Boek 3

Feitenreconstructie 2012-2017

komt ten goede aan de Stichting Recht voor Groningen, opgericht om recht te halen voor het aardbevingsgebied.635

De media besteden in de verkiezingstijd in 2017 ook aandacht aan de gevolgen van de gaswinning voor Groningers. “De NTR-documentaire De stille beving, waarin getroffen Groningers werden gevolgd, maakte indruk, en op 6 maart werd Mark Rutte als lijsttrekker van de VVD geconfronteerd met Groningers in de verkiezingstalkshow van Pauw & Jinek. De premier worstelde zichtbaar met de emotionele vragen en verwijten vanuit het Groningse publiek. ‘Rutte tegen boze Groningers: 0-1’, zo kopte vervolgens NRC Handelsblad.”636

Klachten over afhandeling schade en versterking houden aan De Onafhankelijk Raadsman, Leendert Klaassen, ontvangt in de periode van 2014 tot begin 2017 klachten en signalen van inwoners over de schadeafhandeling en de versterkingsoperatie. In zijn jaarrapportage over 2014 noemt hij een verdere toename van onvrede en wantrouwen tegenover de NAM.637 Als oorzaken noemt hij dat de contactpersonen en schade-experts van de NAM het te druk hebben en het feit dat enkele NAM-medewerkers onvoldoende gekwalificeerd zijn. De Onafhankelijk Raadsman laat in zijn halfjaarrapportage van 2 oktober 2015 weten dat hij nog steeds met name klachten ontvangt over communicatie, lange afhandelingstermijn en taxatieverschillen, bijvoorbeeld over grote taxatieverschillen tussen woningen in één straat met vergelijkbare schade.

Verder schrijft hij in zijn brief aan de NCG van 25 november 2015 over het Meerjarenprogramma 2016-2020: “In de klachten die bij de Onafhankelijk Raadsman worden gemeld komt naar voren dat er vaak frustratie is over de moeite die het kost om een schade vergoed te krijgen (‘de lasten’), en dat er tegelijkertijd weinig voor terugkomt (‘de lusten’). Een meer evenwichtige reciprociteit ligt derhalve voor de hand.” De Raadsman pleit voor ontzorging van degenen die dat nodig hebben. Hij vindt dat dit een plicht van de schadeveroorzaker moet worden in plaats van een gunst.638 En in de halfjaarrapportage van oktober 2016 rapporteert hij: “Tegelijkertijd moet geconstateerd worden dat het vertrouwen van de inwoners van Groningen in een eerlijke schadeafhandeling erg laag is. Veel recent gemelde schades worden niet erkend als aardbevingsgerelateerd. Maar de geloofwaardigheid van dat oordeel wordt door veel betrokkenen betwist. In de opvatting van de Onafhankelijk Raadsman is het terugdringen van de invloed van NAM op het schadeafhandelingsproces de enige manier om (de schijn van) belangenverstrengeling tegen te gaan. Zoals de Tweede Kamer op 16 september 2016 ook al heeft aangegeven, zou de NCG de regierol moeten hebben in onder andere de herziening van het schadeprotocol en het Handboek Aardbevingsschade.”639

De Nationale Ombudsman benoemt in april 2016 de last die inwoners van Groningen ondervinden van de ‘bestuurlijke spaghetti’, de onduidelijkheden die ontstaan door de veelheid aan procedures, de verdeling van verantwoordelijkheden en vragen over de mogelijkheden om een klacht in te dienen of een geschil te beslechten.640

635 FC Groningen (20 februari 2017).

636 Brouwer et al. (2022), pp. 30-31.

637 Onafhankelijke Raadsman (februari 2015).

638 Onafhankelijk Raadsman. Brief aan NCG inzake Reactie op concept Meerjarenprogramma ‘Aardbevingsbestendig en Kansrijk Groningen 20162020’, 25 november 2015.

639 Onafhankelijk Raadsman (oktober 2016).

Aandacht voor de gevolgen voor gezondheid

De effecten van de aardbevingsproblematiek op de gezondheid en psychische gesteldheid van Groningers wordt in deze periode onderwerp van onderzoek. Voor 2012 is van dergelijk onderzoek geen sprake en is er geen aandacht voor de gevolgen voor de gezondheid. Het beeld blijft beperkt tot de observatie dat een beving kan leiden tot ‘onrust’ bij omwonenden (na bijvoorbeeld de drie bevingen bij Loppersum in 2003 of de beving van Westeremden op 8 augustus 2006). In 2013 besteedt de commissie-Meijer in zijn eindrapport aandacht aan de gevolgen voor de inwoners en stelt dat de bevingen een negatieve invloed hebben op de veiligheidsbeleving en het welzijn van mensen.641

Maar we hoorden toen al van mensen die hun kinderen op een andere plek lieten slapen of die bepaalde kamers in huis niet meer gebruikten.

Openbaar verhoor Tom Postmes, 1 juli 2022

Sinds begin 2014 doen onderzoekers van de Rijksuniversiteit Groningen onderzoek naar ‘de reuring rondom de aardbevingen’.642 De onderzoekers, die zich verenigen in de onderzoeksgroep Gronings Perspectief van de Rijksuniversiteit Groningen, vinden dat de aandacht vooral uitgaat naar de economische kant van veiligheid en schade – naar woningwaarde en dergelijke. Zij willen de ‘menskant’ naar voren laten komen.643 Gronings Perspectief doet samen met de GGD drie grote studies en daarnaast een eigen panelstudie. Door het doen van onderzoek komt er vanaf 2016 meer zicht op de ernst en de schaal van deze problematiek. Met welke klachten Groningers te kampen? Een belangrijke bevinding uit het onderzoek is dat de helft van de mensen die meer dan één keer schade aan hun woning hebben, zich niet meer veilig voelt. Van die mensen heeft 10% stressgerelateerde klachten.644, 645 De impact van de bevingen en alle problemen daaromheen op het welzijn en de gezondheid van Groningers vormt het onderwerp van themahoofdstuk I.

Het zit niet alleen maar tussen de oren, dat is wat u mij eigenlijk op de achtergrond de hele tijd hoort zeggen. Dit zijn reële angsten.

Openbaar verhoor Tom Postmes, 1 juli 2022

640 Nationale Ombudsman (18 april 2016).

641 Commissie Duurzame Toekomst Noord-Oost Groningen (november 2013).

642 Verslag openbaar verhoor van de heer Postmes, 1 juli 2022, p. 3.

643 Verslag openbaar verhoor van de heer Postmes, 1 juli 2022.

644 Verslag openbaar verhoor van de heer Postmes, 1 juli 2022.

645 In het rapport van de GGD staat de waarschuwing dat voorzichtig moet worden omgaan met deze cijfers, omdat het schattingen zijn. Tegelijkertijd is dit het beste wat nu voorhanden is. Daarnaast is er geen rekening gehouden met selectie-effecten (in gebieden met veel schade spelen ook andere problemen, zoals weinig werkgelegenheid, vergrijzing).

Boek 3

Feitenreconstructie 2012-2017

Oprichting Stut-en-Steun

In mei 2016 richten de Groninger Bodem Beweging en het Groninger Gasberaad de stichting Stut-en-Steun op. De NCG zorgt dat het financieel mogelijk was. Stut-en-Steun helpt gedupeerden (bewoners en mkb-ondernemers) gratis en onafhankelijk met problemen en vragen waar zij tegenaan lopen als gevolg van de problemen veroorzaakt door de gaswinning in Groningen. Jaarlijks helpt de stichting honderden Groningers, onder andere door het bieden van ondersteuning en begeleiding bij het afhandelen van schade, bij het invullen van formulieren, het schrijven van een brief, het voeren van gesprekken en door het indien nodig doorverwijzen naar de juiste instanties. Medewerkers van Stut-en-Steun gaan desgewenst ook mee naar een gesprek bij een verantwoordelijke instantie. Op de website van het Gasberaad is het werk van Stut-en-Steun treffend omschreven: “Stut-en-Steun is als de behulpzame en betrokken buurvrouw die met meer dan gemiddelde kennis en tijd inwoners heel graag ter zijde staat in hun proces”.646

We kregen voortdurend mensen aan de telefoon, van “kun je dit of kun je dat” en “ik heb hulp nodig”. Dat konden wij niet aan.

Openbaar verhoor Jelle van der Knoop, 5 september 2022

Door de werkzaamheden van de stichting kunnen gedupeerden een deel van de regie weer naar zich toetrekken, doordat ze geholpen worden bij het doorgronden van een regel, het wegwijs worden in de subsidiemogelijkheden, het interpreteren van een inspectie- of schaderapport en het doorgronden van de fase van het versterkingstraject waar ze in zitten. Gedupeerde inwoners en mkb’ers worden door initiatieven als Stut-en-Steun gericht geholpen bij het zelf nemen van de vele besluiten die nodig zijn om de regie te herpakken en voor het weer normaliseren van hun leven.

6.6 Bevindingen 2014-2017

6.6.1 Inleiding: dalende gaswinning en dalend vertrouwen De periode die in dit hoofdstuk centraal staat (2014-2017), wordt gekenmerkt door enerzijds een verdere afname van de Groningse gaswinning en anderzijds een toename van de boosheid en woede onder de Groningers. Er sprake van een ‘dalende gaswinning en een dalend vertrouwen’ zoals de titel van dit hoofdstuk aangeeft. De trend die ingezet is in de eerste jaren na de beving bij Huizinge, zet door met een verdere beperking van de gaswinning en een inzet op versterking naast schadeherstel. Ondanks deze goede bedoelingen houden de problemen aan. Reden voor de regio om steeds luider van zich te laten horen. Terwijl lagere productieplafonds worden ingevoerd, is er grote onvrede over de schadeafhandeling en verloopt de versterkingsoperatie uiterst moeizaam. Er zijn in deze periode belangrijke vernieuwingen op het gebied van schadeherstel en versterking: de start van het Centrum Veilig

Wonen en de instelling van een Nationaal Coördinator Groningen. Ze zorgen niet voor het gewenste herstel van vertrouwen.

6.6.2 Risico’s gaswinning en kennis: aardbevingen sturen lijkt mogelijk

SodM kritisch op uitkomsten NAM-rapport Na weer een nieuwe aardbeving in 2014 (in Ten Boer), die voor het eerst ook in de stad Groningen wordt gevoeld, ontstaat er behoefte aan nieuwe inzichten over de seismische dreiging in het gebied. Er verschijnen in deze periode twee belangrijke rapporten over dit thema. Een rapport van de NAM stelt dat het productieniveau van het winningslocatie Eemskanaal nauwelijks effect heeft op de seismische dreiging. Een tweede rapport, een advies van de toezichthouder SodM, is juist kritisch daarop. SodM kan de uitkomsten van het NAM-onderzoek door de grote onzekerheden in het NAM-model weerleggen noch bevestigen. Het wordt dan ook niet mogelijk geacht om er productiemaatregelen aan te verbinden. In plaats van te varen op het model van de NAM verricht de toezichthouder een eigen analyse. Op basis daarvan adviseert SodM in december 2014 om tijdelijk een lager productieplafond vast te stellen van 39,4 miljard kubieke meter (voor 2015 en 2016) en daarbinnen ook verschillende productieplafonds voor vier deelclusters.

Ministerie betrekt in 2014 olie-en gassector bij sollicitatieprocedure SodM

Op eigen initiatief van het ministerie van Economische Zaken maakt in 2014 een vertegenwoordiger van de olie- en gassector deel uit van de sollicitatiecommissie voor de nieuwe inspecteur-generaal van SodM. Het gaat om de secretaris van branchevereniging NOGEPA, waar de NAM ook lid van is. De betrokkenheid van de NOGEPA is uitzonderlijk: bij de procedure van Jan de Jong (aangesteld in 2003) waren geen vertegenwoordigers van bedrijven op wie SodM toezicht moet houden aanwezig en ook bij de procedure van Theodor Kockelkoren in 2018 waren olie- en gasbedrijven niet betrokken.

Rapport Onderzoeksraad voor Veiligheid heeft verstrekkende gevolgen

In 2015 concludeert de Onderzoeksraad voor Veiligheid (OVV) dat het risico op geïnduceerde aardbevingen tot begin 2013 niet in de besluitvorming is meegewogen. Toezichthouder SodM is volgens de OVV lange tijd geen onafhankelijke, kritische waakhond geweest. Het onderzoek leidt onder meer tot een reorganisatie en uitbreiding van SodM. Ook start het ministerie van Economische Zaken twee onderzoeksprogramma’s, die deels met publiek geld zijn gefinancierd. Deze onderzoeksprogramma’s komen in 2017 en 2018 op gang.

Na ruim zestig jaar moet gaswinning aan nationale veiligheidsnorm voldoen

Het rapport van de OVV leidt ook tot een nationale veiligheidsnorm voor de gaswinning in Groningen. Het ministerie van Economische Zaken besteedt het opstellen van de norm uit aan een commissie met deskundigen, die botst met toezichthouder SodM. De norm stelt de risico’s van gaswinning in Groningen gelijk aan overstromingsrisico’s in Nederland. Dit betekent dat ieder persoon per jaar maximaal een kans van 1 op 100.000 mag hebben om bij een aardbeving te overlijden door het instorten van een gebouw of een vallende schoorsteen. Door de norm voor gaswinning te koppelen aan de norm voor overstromingen, wordt die norm voor gaswinning een factor tien lager dan bijvoorbeeld de norm die geldt bij industriële activiteiten (bijvoorbeeld de norm die geldt bij de chemische industrie). De Tweede Kamer stemt hiermee in.

Boek 3

Feitenreconstructie 2012-2017

Na bijna acht jaar discussiëren krijgt Groningen een volwaardig meetnetwerk NAM, de exploitant van het gasveld in Groningen, is verantwoordelijk voor het meten van aardbevingen en bodemdaling. Hoewel het KNMI al in 2008 een aanvraag voor een uitbreiding van het meetnetwerk bij de NAM indient, maakt de NAM hier pas na de aardbeving in augustus 2012 echt werk van. Dit betekent onder meer tientallen extra meters om de bodemtrillingen te meten, cruciaal voor het bepalen van de schade aan huizen. Door de uitbreiding is het KNMI eind 2015 voor het eerst in staat om alle aardbevingen tussen magnitude 1,0 en 1,5 te registreren. Ook registreert het netwerk een groot deel van de bevingen tussen magnitude 0,5 en 1,0. Hierdoor kan het KNMI de aardbevingen in Groningen veel nauwkeuriger volgen en hebben onderzoekers betere informatie op grond waarvan ze inschattingen van de risico’s in Groningen maken.

NAM doet onvoldoende om schade te beperken

Uit het winningsplan van 2016 blijkt dat de geplande gaswinning van de NAM tot verschillende soorten schade leidt. De NAM rekent hoe dan ook op schade uit de eerste categorie van de Europese seismiciteitsschaal EMS, zoals haarscheurtjes in muren en loszittende stenen die naar beneden vallen. Ook ‘een gering aantal’ schades uit de tweede categorie zal blijven optreden. Het gaat bijvoorbeeld om scheuren in meerdere muren en vallende delen van een schoorsteen. Daarnaast voorspelt de NAM een ‘tiental’ zware schades uit de derde categorie, zoals grote en diepe scheuren, schoorstenen die breken, of een breuk in niet-constructieve delen van een huis. De NAM benadrukt dat bij dit type zware schade vaak sprake is van meerdere oorzaken. Toezichthouder SodM vindt de schade niet acceptabel en stelt dat de NAM onvoldoende doet om schades in Groningen te voorkomen of te beperken.

Door nieuwe afspraken lijken aardbevingen beheersbaar

In juni 2017 presenteert de NAM een stappenplan met maatregelen om schade door aardbevingen zo veel mogelijk te voorkomen. In het zogeheten meet-en-regelprotocol staan drie fases omschreven – groen, oranje en rood – inclusief maatregelen. Die variëren van het maken van een speciale rapportage tot het beperken van de gasproductie. Met het stappenplan stapt SodM af van het adviseren van concrete gasvolumes en kan de toezichthouder sneller ingrijpen als het misgaat met de seismiciteit. Het meet-en-regelprotocol in Groningen is niet uniek: voor de gasopslag in Bergermeer heeft exploitant Taqa al sinds 2011 een vergelijkbaar actieplan.

6.6.3 Gasgebouw en gaswinning: naar een verdere productiebeperking

Raad van State zorgt voor trendbreuk

Het ministerie van Economische Zaken neemt steeds vaker de adviezen van SodM over. Zo volgt het kabinet het SodM-advies van december 2014, waarin de toezichthouder een winningsplafond van 39,4 miljard kubieke meter adviseert. In 2015 leidt een beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State tot een voorlopige voorziening. Verschillende gemeenten, de provincie Groningen en maatschappelijke organisaties vinden dat het ministerie van Economische Zaken een te hoog winningsniveau hanteert en daarmee te veel veiligheidsrisico’s neemt. Op 18 november 2015 doet de Afdeling bestuursrechtspraak uitspraak, waarbij zij de gaswinning beperkt tot 27 miljard kubieke meter. Volgens de Afdeling bestuursrechtspraak had de minister op basis van alle informatie beter moeten motiveren waarom een verdere beperking van de gaswinning dan maximaal 33 miljard kubieke meter niet mogelijk is. De Afdeling bestuursrechtspraak vindt ook dat de minister ten onrechte uitgaat van een koude winter, waardoor in een gemiddeld jaar ten onrechte te veel gas wordt gewonnen. Dit is een trendbreuk met eerdere jaren. Het ministerie van Economische Zaken ging standaard uit van een koude winter, omdat hiermee ‘vlakke winning’ het meest gegarandeerd kon worden.

Het kabinet besluit om voortaan uit te gaan van gemiddelde jaren. De productiefilosofie van ‘vlakke winning’ wordt niet volledig losgelaten. Ook het SodM adviseert om het voorkomen van (seizoens)fluctuaties in de gasproductie niet geheel los te laten. Zij adviseren in 2015 wel om de gaswinning naar beneden te brengen, maar niet te veel en te snel, om fluctuaties in de productie zo veel mogelijk te vermijden. In deze periode wordt ook de overstap gemaakt van het hanteren van een kalenderjaar naar het hanteren van een gasjaar. Dat begint op 1 oktober. Hierdoor komen de wintermaanden vooraan in een gasjaar te staan, waardoor de gevolgen van een strenge winter (hoge gasvraag) makkelijker op te vangen zijn binnen de mogelijkheden van het Groningenveld. Zodoende kan leveringszekerheid worden gegarandeerd.

Winning in kleine stapjes verder omlaag

Ook in 2016 volgt het kabinet het advies van SodM. Het maximale winningsplafond in 2016 neemt daardoor af met ongeveer 3 miljard kubieke meter naar 24 miljard kubieke meter. Een jaar later, in 2017, wordt het maximale winningsniveau wederom verlaagd, ditmaal met 2,4 miljard kubieke meter (min 10%). In het gasjaar 2017-2018 mag maximaal 21,6 miljard kubieke meter Groningengas worden gewonnen. Minister Kamp besluit het advies van SodM al over te nemen voordat de grenswaarden van het meet-en-regelprotocol daadwerkelijk worden overschreden, maar al wel aan de hoge kant waren. Ook lijkt er vanuit het ministerie van Financiën geen weerstand meer te zijn tegen verdere verlagingen van de Groningse gaswinning. Een belangrijke reden hiervoor is dat de economie in deze jaren sterk is aangetrokken en een overschrijding van de EMU-saldo niet meer dreigt.

De opvatting van SodM dat door vlak produceren en goede monitoring het veld beheersbaar is, heeft ertoe geleid dat het kabinet (in de periode van 2016 tot januari 2018, tot de beving bij Zeerijp), geen noodzaak voelt om sneller af te bouwen. Hierdoor ligt het winningsniveau van Groningengas hoger dan noodzakelijk is voor de leveringszekerheid (tot de beving bij Westerwijtwerd in mei 2019). Minister Kamp heeft weliswaar in 2017 het productieplafond proactief verlaagd naar 21,6 miljard kubieke meter, maar dit was op basis van het idee dat het veld ‘beheersbaar’ was. Het kabinet heeft geen prikkel om maatregelen te nemen om het niveau verder te verlagen tot waar leveringszekerheid net nog geborgd is. Het gaswinningsniveau had verder verlaagd kunnen worden door te zorgen voor vermindering van de vraag naar Groningengas (bijvoorbeeld door ombouwen van industrie-installaties naar installaties die geschikt zijn voor hoogcalorisch gas), of door vergroten van het aanbod van pseudo-Groningengas. Daarvoor zou meer gebruik moeten worden gemaakt van stikstofconversie.

Uitstel bouw stikstoffabriek

In dezelfde periode (2016-2017) speelt de besluitvorming over de mogelijke bouw van een stikstoffabriek. In 2014 heeft de stikstoffabriek als belangrijkste doel om in de toekomst nog te kunnen voldoen aan de behoefte aan laagcalorisch gas op piekmomenten (capaciteit). Dit is belangrijk vanwege een dreigende sluiting van de piekgasinstallatie (PGI) Alkmaar. Maar

Boek 3

Feitenreconstructie 2012-2017

wanneer deze installatie na onderhandelingen toch open blijft, verdwijnt de noodzaak vanwege capaciteit.

In 2016-2017 speelt de volumereductie van het Groningenveld nog wel een belangrijke rol in de besluitvorming over de stikstoffabriek. Deze reductie kan met de bouw van de fabriek gerealiseerd worden. Toch wordt ervoor gekozen om de ‘dure’ stikstoffabriek uit te stellen. Een sneller afbouwpad leidt immers tot een grotere inkomstenderving en vanuit veiligheidsoptiek is er op dat moment geen noodzaak om sneller af te bouwen.

Bij het besluit om de stikstoffabriek uit te stellen, is te makkelijk voorbijgegaan aan het feit dat de bouw van een stikstoffabriek minimaal vijf jaar in beslag neemt. Destijds hadden onzekerheden bij de alternatieven beter meegewogen kunnen worden. Denk hierbij aan mogelijke vertragingen bij de grootschalige ombouw van installaties in Nederland en omringende landen. Bovendien bestond er nog onduidelijkheid over de maximale winning in de toekomst. De ontwikkeling van de seismiciteit was onzeker en SodM had ook nog geen advies gegeven voor de periode na 2021. In de besluitvorming is de focus hierdoor te veel gelegd op de capaciteit en financiën, en is te snel voorbijgegaan aan potentiele volumereducties (voor de toekomst). Geopperd is om de stikstoffabriek te bouwen als een ‘verzekeringsproduct’. In dit alternatieve model zou de stikstoffabriek wel gebouwd worden, maar niet in gebruik worden genomen. Dit werd echter gezien als een te dure optie, waardoor ervoor gekozen is om het besluit over de bouw van de stikstoffabriek met minimaal één jaar uit te stellen. Hierdoor ging er kostbare tijd verloren.

Winstgevendheid voor Shell en ExxonMobil onder druk

De inzet van Shell en ExxonMobil in 2015 is gericht op het creëren van meer maatschappelijk draagvlak voor de gaswinning, maar niet door verlaging van het productieniveau. Het lijkt erop dat Shell er in deze periode een kosten-batenperspectief op nahoudt, waarin veiligheid wordt gezien als een kostenpost die gecompenseerd kan worden. Shell lobbyt eind 2015 actief voor een langjarig stabiel productieniveau om zo het ‘importscenario’ af te wenden. In dat scenario zou de Groningenproductie als sluitpost fungeren en de productie in de loop van de jaren steeds verder teruglopen. Een van de alternatieven die binnen Shell eind 2015 wordt genoemd in geval van het mislukken van een ‘new deal’ met de Staat, is heronderhandelen over de meeropbrengstregeling (MOR). Ook ‘het teruggeven van de vergunning’ voor het Groningenveld wordt genoemd, wat neerkomt op stoppen met de gaswinning.

Als gevolg van de verdere verlaging van het productieniveau eind 2015 naar 27 miljard kubieke meter, komt de winstgevendheid van de Groningse gaswinning voor Shell en ExxonMobil steeds meer onder druk te staan. Shell en ExxonMobil sturen daarom begin januari 2016 een brandbrief naar minister Kamp en willen overleg met de Staat over de afdrachtensystematiek (meeropbrengstregeling). Voor Shell is een winningsniveau van 27 miljard kubieke meter op dat moment acceptabel, maar wel het minimumniveau. De wens om samenwerkingsafspraken aan te passen, is in deze periode voor de oliemaatschappijen nog uitsluitend van financiële aard. Voor de Staat is er een andere aanleiding om nader te onderzoeken of het gasgebouw moet worden aangepast. Die vloeit voort uit de rapporten van ABDTOPConsult en de Onderzoeksraad voor Veiligheid over onder andere de structuur van het gasgebouw. Ook signaleert de Staat eind 2016 als ‘worstcasescenario’ dat de NAM stopt met de gaswinning indien de MOR niet wordt gewijzigd, of het risico op een eventuele arbitrage over de MOR. Vanaf eind 2016 starten de Staat en de oliemaatschappijen een ‘voorverkenning’ naar eventuele aanpassing van de samenwerkingsafspraken. Dit is het begin van een lang onderhandelingstraject tussen de Staat en de oliemaatschappijen over aanpassing van de samenwerkingsafspraken in het gasgebouw.

6.6.4 Schade en versterking: publieke regie schiet tekort

Zorgen voor meer publieke regie blijkt lastig

De zorgen over de mogelijke omvang en impact van de versterkingsoperatie resulteren in de wens om te komen tot meer publieke regie. De Nationaal Coördinator Groningen (NCG) moet, met ondersteuning van de Overheidsdienst Groningen, met zijn plannen zorgen voor een ‘kansrijk en aardbevingsbestendig’ Groningen. De minister van Economische Zaken benoemt Hans Alders tot NCG. Het blijkt lastig voor Alders om, in samenspraak met de regio, de NAM en het CVW, maar zonder formele doorzettingsmacht, zijn plannen uit te voeren. Een wetsvoorstel moet de positie van Alders versterken, maar dit voorstel wordt uiteindelijk nooit ingediend.

Onvrede groeit over het schadeproces

In januari 2015 wordt het Centrum Veilig Wonen (CVW) verantwoordelijk voor de schadeafhandeling (en de versterking). Ondanks dat er bij de start nog voorzichtig optimisme heerst over deze nieuwe stap in het schadeafhandelingsproces, waarbij de NAM meer op afstand komt te staan van de uitvoering, verdampt dit optimisme in rap tempo. De Arbiter Bodembeweging moet zorgen voor een laagdrempelige afhandeling van de geschillen die ontstaan tussen enerzijds de gedupeerden en anderzijds de NAM/het CVW bij de schadeafhandeling. De arbiters kiezen nadrukkelijk de kant van de gedupeerden en hanteren in hun uitspraken het bewijsvermoeden, wat tegen het zere been van de NAM is. Een moeizame relatie tussen de arbiters en de NAM volgt. Ondanks de introductie van de Arbiter zijn partijen van mening dat de situatie langzamerhand onhoudbaar wordt en dat het schadeproces op de schop moet. De NAM moet (nog) verder op afstand komen van de schadeafhandeling. Op 30 maart 2017 kondigt NCG Alders aan dat dit gaat gebeuren. Het lopende schadeproces wordt stilgelegd, een situatie die uiteindelijk een heel jaar zal voortduren.

Wettelijk bewijsvermoeden voor schade ingevoerd

Het wettelijk bewijsvermoeden is bedoeld om de positie van gedupeerden te versterken. ls uitgangspunt geldt dat op grond van de wet er altijd een relatie ligt; bij alle schade die aardbevingsschade zou kunnen zijn, wordt verondersteld dat dit ook zo is. Hoewel de ministers van Economische Zaken zich lang (sinds eind jaren ’90) hebben verzet tegen een omkering van de bewijslast bij schade door bodembeweging als gevolg van de Groningse gaswinning, wordt invoering hiervan in de loop van 2015 politiek gezien onvermijdelijk. Het is opmerkelijk hoe snel minister Kamp zijn verzet hiertegen laat varen, na de eerdere jarenlange en principiële weerstand van hem en zijn voorgangers tegen deze regeling. Eind 2016 treedt een wettelijk bewijsvermoeden in werking.

Randvoorwaarden versterkingsaanpak krijgen vorm Het is de bedoeling dat de uitvoering van de versterkingsopgave, na een jaar van vooral opstarten (2014), vanaf 2015 daadwerkelijk tot uitvoering komt. Waar in de voorgaande periodes de versterking vooral een theoretisch vraagstuk is, krijgt de versterkingsaanpak in deze periode langzaam vorm. Met een eerste versie van de Nederlandse Praktijkrichtlijn (NPR) en de introductie van de Meijdamnorm worden er in 2015 belangrijke stappen gezet

Boek 3

Feitenreconstructie 2012-2017

voor het normeren van de versterkingsopgave. Met de komst van het Centrum Veilig Wonen en de Nationaal Coördinator Groningen staan ook de instituten klaar om de versterking daadwerkelijk uit te voeren. Er komt een uitgebreid plan voor de versterking: het Meerjarenplan Aardbevingsbestendig en Kansrijk Groningen. De contouren en randvoorwaarden voor de versterkingsaanpak komen in deze periode tot stand.

Hoge ambities, grote impact versterkingsopgave

In deze jaren ontstaat voor het eerst een beeld van de enorme impact die de versterking zal hebben op de provincie Groningen. Eerste verkenningen spreken over vele tienduizenden huizen die mogelijk niet aan de gestelde veiligheidsnorm voldoen. Het roept vragen op over de uitvoerbaarheid van de opgave en de duur van de operatie, maar ook over de draagkracht van de regio voor een dergelijke ingrijpende operatie. De twijfels hierover worden door een enkeling geuit, maar leiden vooralsnog niet tot kritische reflecties op de haalbaarheid van de versterkingsaanpak. De ambities worden gaandeweg alleen maar groter. Behalve versterken, komen ook doelstellingen op het gebied van duurzaamheid, leefbaarheid en koppelkansen voor de regio nadrukkelijker in beeld. Hoe begrijpelijk ook, de veelheid aan ambities en doelstellingen vergroot de complexiteit van de opgave nog verder.

Aanpak en ambitie versterking blijkt een onrealistische belofte

In de praktijk blijkt het erg moeilijk om tot een voortvarende versterkingsaanpak te komen. Kritiek op het tempo houdt aan. De druk om meer snelheid te maken, blijft terugkeren. Die druk leidt bijvoorbeeld tot de belofte van de minister dat in 2015 3.000 woningen (en in 2016 zelfs 5.000 woningen) versterkt moeten worden. De eerdergenoemde begripsverwarring over wat er op verschillende momenten in de tijd precies onder ‘versterken’ wordt verstaan, maakt het inlossen van de gedane beloftes nog lastiger.

Door de druk van hoge ambities en grote beloftes ontstaat een complexe en weerbarstige realiteit die in hoge mate is onderschat. Dit zal de versterkingsoperatie in de jaren die volgen blijven kenmerken. De ambitie om snelheid te maken, verhoudt zich uitermate moeizaam tot de wens om maatwerk te bieden voor bewoners en te zorgen voor een zorgvuldig proces dat voor iedereen voorspelbaar en rechtvaardig is. Het Scholenprogramma is een uitzondering en een positief voorbeeld, waar vrijwel alle betrokkenen met tevredenheid over spreken. Daar is het wel gelukt om de versterking te combineren met bredere maatschappelijke opgaven en doelstellingen.

6.6.5 De regio en inwoners: moeizame dialoog met Den Haag

Dialoogtafel mislukt

De dialoog tussen Rijk en regio verloopt moeizaam. Het bestuursakkoord uit 2014 blijkt onvoldoende oplossingen te bieden voor de problematiek van schade en versterking. Ook de Dialoogtafel stopt na anderhalf jaar. Bij de deelnemers van de maatschappelijke organisaties en de voorzitters van de Dialoogtafel heerst teleurstelling. Toch lijkt de mislukking haast onvermijdelijk. Het commitment van de bestuurders aan deze vorm van participatie blijkt onvoldoende; bestuurders van Rijk en regio bespreken relevante onderwerpen regelmatig niet aan de Dialoogtafel.

Aanvullend bestuursakkoord

Bij bestuurders in de regio zijn er zorgen over (het gebrek aan) voortgang bij de afspraken uit het bestuursakkoord van januari 2014. Er ontstaat een lokale roep om meer publieke regie op het schade- en versterkingsdossier. Dit leidt uiteindelijk tot een aanvulling op het bestuursakkoord in februari 2015, waarbij ingezet wordt op meer publieke regie door een Nationaal Coördinator Groningen. De Nationaal Coördinator Groningen stelt een bestuurlijke stuurgroep en een maatschappelijke stuurgroep in. Een aantal maatschappelijke belangenorganisaties verenigen zich in het Groninger Gasberaad en nemen onder die noemer deel aan de maatschappelijke stuurgroep. De Groninger Bodem Beweging neemt als zelfstandige organisatie deel.

Onvrede door schade leidt tot gezondheidsklachten Door de opeenstapeling van schades en groeiende onvrede over de wijze van afhandeling daarvan, raakt het geduld van de Groningers op. Om aandacht voor de problemen te vragen, lopen op 7 februari 2017 in de stad Groningen zo’n 5.000 mensen mee in een fakkeltocht onder de leuze: Gas Terug. Gronings Perspectief start met onderzoek naar de gezondheid van de inwoners van het gaswinningsgebied. De belangrijkste bevinding uit het onderzoek is dat de helft van de mensen die meer dan één keer schade aan hun woning hebben, zich niet meer veilig voelen. Geschat wordt dat van die mensen 10% stressgerelateerde klachten heeft.

Colofon

Tekst

Tweede Kamer, parlementaire enquêtecommissie aardgaswinning Groningen

Concept & Vormgeving

VormVijf

Drukwerk

Xerox en Repro Tweede Kamer

Fotografie

Jaspar Moulijn

Het rapport is ook online te raadplegen via https://rapportaardgaswinning.tweedekamer.nl

Het hergebruik van tekst en beeld is toegestaan onder voorwaarde van vermelding van de bron. Dit geldt niet voor de foto’s: toestemming van gebruik moet gevraagd worden aan rechthebbenden.