Feitenreconstructie 2012-2017

ook een interne inspectie nodig is (de zogenoemde Extended Visual Screening). In het businessmanagementplan van het CVW staat de verwachting dat circa 12.000 straatinspecties zullen leiden tot ongeveer 4.800 interne inspecties. In 5% van de gevallen verwacht het CVW dat direct aanvullende acties nodig zijn (onderdeel van het High Risk Building Elementsprogramma (HRBE), dat de NAM in 2014 al introduceerde). Los van de inspecties wil het CVW ook aan de slag gaan met de versterking van rijtjeshuizen, die op basis van hun bouwkundige kenmerken het meest kwetsbaar zijn.538

Bij de uitvoering van de werkzaamheden blijkt het CVW al snel tegen verschillende problemen in de uitvoering aan te lopen. Jan Emmo Hut, directeur versterken bij het CVW, verklaart dat allereerst tijd nodig is om de capaciteit op te bouwen voor zowel de inspecties als de uitvoering van de versterkingsmaatregelen. Daarnaast is samenwerking nodig met woningcorporaties, omdat veel van de rijtjeswoningen in het kerngebied eigendom zijn van woningcorporaties. Hut verklaart dat het samenstellen van adressenlijsten de nodige tijd vergt, maar dat vervolgens ook de ambitie op tafel komt om de woningen te renoveren naar nul-op-de-meter. Hij stelt: “Dat is op zich denk ik een hele goede doelstelling, maar als de ambitie al zo hoog ligt en het tempo en de druk zo vreselijk groot zijn, versnelt dat het proces niet, als ik me heel voorzichtig uitdruk.” Hut wijst op de discussies die plaatsvinden over wie de kosten daarvan moet betalen, maar ook op de ingewikkelde ‘engineering’ (doorrekenen) die tot vertraging leidt539

Ondanks deze uitdagingen in de uitvoering slagen de betrokken partijen erin om tot een akkoord te komen. Op 23 juni 2015 schrijft minister Kamp aan de Tweede Kamer dat de NAM en zeven woningcorporaties hebben afgesproken om te starten met de versterking en verduurzaming van 150 woningen, waarna een vervolg komt voor 1.500 woningen (dus 1.650 in totaal). De minister schrijft dat het CVW al is gestart met de eerste 150 woningen. Ook heeft het CVW de uitvoeringscapaciteit al klaarstaan voor de vervolgfase met 1.500 woningen, die binnen enkele weken moet starten.540

Naast de versterking van deze corporatiewoningen gaat het CVW aan de slag met de inspecties, met acute maatregelen als gevolg van die inspecties en met de tijdelijke versterkingsmaatregelen die onderdeel zijn van het HRBE-programma. Hut verklaart dat ook daar in de praktijk nog veel bij komt kijken. Soms betreft het enkel het verwijderen van schoorstenen, maar ook hier loopt het CVW tegen andere kwesties aan. Bewoners willen bijvoorbeeld, vanwege het aanzicht van de woning, toch een schoorsteen teruggeplaatst hebben, of gemeenten wijzen met een versnelde procedure een dorp of straat aan tot beschermd dorpsgezicht. Ook natuurregelgeving van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) of eisen van gemeentelijke welstandscommissies zijn volgens Hut van invloed geweest op hoe snel (of langzaam) het CVW aan het werk kon gaan met de versterkingsopgave.541

538 CVW. Business Management Plan 2015, februari 2015.

539 Verslag openbaar verhoor van de heer Hut, 12 september 2022.

540 Kamerstuk II 2014/15, 33529, nr. 174.

541 Verslag openbaar verhoor van de heer Hut, 12 september 2022.

We hebben bijvoorbeeld weken gesproken over de kleur van hemelwaterafvoeren van die woningen. Nou, als je kijkt naar de uitstraling van een woning, dan is dat denk ik een hele goede discussie. Als je kijkt naar het veiligheidsrisico dat we toen met elkaar hadden, dan vind ik dat daar enige spanning zit in prioriteit.

Openbaar verhoor Jan Emmo Hut, 12 september 2022

CVW heeft moeite met grootschalig versterken

Duidelijk is dat de uitvoering van de versterking, ook na de oprichting van een uitvoeringsorganisatie, maar moeizaam op gang komt. De doelstellingen voor 2015 worden dan ook bij lange na niet gehaald. In het jaarverslag van het CVW wordt gewezen op een moeizame start van de organisatie, die gepaard gaat met ‘politiek zeer hoog neergezette verwachtingen’. De directie spreekt over een “bewogen en hectisch eerste operationeel jaar […] dat werd gedomineerd door ontelbare maatschappelijke, politieke en bestuurlijke ontwikkelingen, die in toenemende mate van invloed zijn op onze werkwijze”. De resultaten tonen dat in 2015 bij 1.180 woningen versterkende maatregelen zijn uitgevoerd en er 12.292 straatinspecties en 3.253 uitgebreidere vervolginspecties hebben plaatsgevonden. Daarnaast blijkt uit het jaarverslag van het CVW dat 23 corporatiewoningen versterkt en verduurzaamd zijn.542

De tegenvallende resultaten deelt minister Kamp op 3 november 2015 met de Tweede Kamer, dan nog op basis van de halfjaarlijkse rapportage van de commissie van toezicht van het CVW. Volgens de minister is de planning niet gehaald omdat alle betrokken partijen de doorlooptijd van het versterkingsproces hebben onderschat. Identificatie, ontwerpen van maatregelen en vervolgens afstemmen met gemeente en bewoners om op basis daarvan tot implementatieplannen te komen, vergt meer tijd dan verwacht. Het is daardoor niet gelukt de beschikbare bouwcapaciteit volledig in te zetten. Ook wijst de minister op de combinatie van versterken met verduurzamen als vertragende factor, omdat nieuwe bouwconcepten ontwikkeld moeten worden. Daarnaast moeten ook bewoners goed meegenomen worden in het proces en blijkt het aanvragen van benodigde vergunningen ook (veel) tijd te vragen. Ook in het HRBE-programma is minder voortgang gemaakt dan verwacht. Dit komt volgens Kamp doordat veel huiseigenaren die zijn benaderd nog geen akkoord hebben gegeven op de werkzaamheden. De minister stelt de ontstane situatie “waarin ambitieuze plannen zijn opgesteld die naarmate de uitvoering vordert naar beneden moeten worden bijgesteld”, ongewenst te vinden. Hij spreekt de verwachting uit de Nationaal Coördinator Groningen met een voorstel komt om de versterkingsaanpak op een andere wijze in te richten.543

In februari 2016 komt de commissie van toezicht van het CVW met een nieuwe rapportage over 2015 aan de minister. In deze rapportage stelt de commissie dat het CVW zijn werkzaamheden moet uitvoeren in een steeds complexere omgeving “waarbij gemopper, emoties en woede vaker de boventoon voeren”. De commissie van toezicht wijst op het grote aantal partijen dat invloed wil uitoefenen op de uitvoering door het CVW: de NCG, de NAM, gemeenten, de provincie, het

542 CVW. Jaarverslag 2015, november 2015, pp. 13-14.

543 Kamerstuk II 2015/16, 33529, nr. 204.

Boek 3

Feitenreconstructie 2012-2017

Rijk en woningbouwverenigingen. Al deze partijen willen een rol spelen in hoe het CVW de versterkingsopgave uitvoert. De commissie stelt “de wijze waarop invloed wordt aangewend op de uitvoeringsdoelstellingen van het CVW” vertragend werkt en uit hierover haar bezorgdheid. De uitvoeringsorganisatie dient meer ruimte te krijgen om ‘op enige afstand’ te kunnen werken. Bij de constatering dat er uiteindelijk in 2015 veel minder woningen zijn versterkt of veiliger gemaakt dan was voorgenomen, wijst de commissie erop dat met name de versterking van corporatiewoningen langdurige vertraging heeft opgelopen. Na lange onderhandelingen over het energieneutraal maken van deze woningen, konden de voorbereidingen pas in het najaar van start gaan. Voor 2016 vreest de commissie een vergelijkbaar scenario. Voor het jaar 2016 ziet zij als doel het verbeteren van de samenwerking en het verhelderen van de taakverdeling tussen de NCG, die vanaf 2016 de regie voert over de versterking (zie paragraaf 6.4.14), de NAM, die de versterking financiert, en het CVW, dat versterking uitvoert. Samen met een duidelijke prioritering zijn dit belangrijke stappen om het proces van bouwkundig versterken op te schalen en te professionaliseren.544

Tekstkader 6.19 Begripsverwarring: versterken, veilig stellen, bouwkundig versterken?

Begripsverwarring over wat ‘versterken’ precies inhoudt, tekent deze fase. Als het CVW in 2015 met de versterkingsoperatie van start gaat, zijn er geen normen beschikbaar die duidelijk maken tot welk niveau een gebouw versterkt zou moeten worden. De doelstelling van 3.000 te versterken woningen in 2015 wordt beschouwd als het uitvoeren van versterkende maatregelen bij 3.000 woningen. Er kan niet gesteld worden dat het pand daarna ook daadwerkelijk ‘bouwkundig versterkt’ is of aan de norm voldoet. Desalniettemin ontstaat gedurende het jaar, wanneer een eerste ontwerpversie van de NPR beschikbaar is, de verwachting dat het CVW woningen versterkt op basis van die norm.

De verschillende begrippen worden aanvankelijk veelal door elkaar gebruikt. In 2014 kondigt de minister grootschalige ‘preventieve versterking’ aan. De NAM spreekt in 2014 over ‘bouwkundig versterken’ en onderscheidt daarbinnen acht niveaus (levels) van maatregelen (L0 t/m L7) die uiteenlopen van acute maatregelen als stutten plaatsen (L0) tot versterken van een fundering (L6) of zelfs sloop en herbouw (L7). Het Centrum Veilig Wonen spreekt in 2015 zowel over ‘bouwkundig versterken’ en ‘versterken’ (op norm, en niet op norm) als over ‘veiligstellen’ (of: veiliger maken) van woningen.545

In maart 2015 vraagt de Dialoogtafel aandacht voor de verwarrende terminologie. Een van de voorzitters van de Dialoogtafel, Jacques Wallage, spreekt in een interview met Het Financieele Dagblad in dit verband zelfs over ‘volksverlakkerij’ 546 In een brief aan minister Kamp van 22 april 2015 uit Wallage eveneens zijn zorg over het niet helder en eenduidig communiceren over de versterking. De steeds wisselende terminologie leidt volgens Wallage tot verwarring voor bewoners.547 Dat blijkt overigens ook het latere onderzoek Gronings Perspectief uit 2017.548 De Dialoogtafel adviseert minister Kamp (via de brief van voorzitter Wallage) om het gebruik van termen terug te brengen tot drie: veiliger maken, bouwkundig versterken en aardbevingsbestendige (ver) bouw.549

Wanneer eind 2015 de Meijdamnorm en Nederlandse Praktijkrichtlijn beschikbaar komen, is er voor het eerst een kader beschikbaar om te bepalen wanneer woningen daadwerkelijk voldoen aan de veiligheidsnormen. Vanaf dat moment wordt versterking dan ook vooral geïnterpreteerd als het ‘op norm’ brengen van woningen. In het meerjarenplan van de NCG van december 2015 wordt, in navolging van het advies van Dialoogtafel aan de minister, het aantal begrippen teruggebracht tot de volgende drie:

• veiliger maken: vaak tijdelijke maatregelen om de veiligheid te vergroten, zonder aanpassingen te doen aan de hoofddraagconstructie van een gebouw;

• bouwkundig versterken: ingrepen ter versterking van de hoofddraagconstructie van een gebouw, zonder dat noodzakelijkerwijs wordt voldaan aan de norm voor aardbevingsbestendige (ver)bouw;

• aardbevingsbestendige (ver)bouw: ingrepen ter versterking van de hoofddraagconstructie van een gebouw tot een niveau waarop het gebouw voldoet aan de norm voor aardbevingsbestendige (ver)bouw. Ook sloop en nieuwbouw worden hiertoe gerekend.550

6.4.13 Normen voor versterking: de Nederlandse Praktijkrichtlijn en Meijdamnorm

Een eerste norm en richtlijn voor de versterking Het proces om tot normen en richtlijnen voor de versterkingsoperatie te komen, leidt begin 2015 tot eerste resultaten. In februari 2015 komt de Stichting Koninklijk Nederlands

Normalisatie Instituut (NEN) met een eerste ontwerpversie van de Nederlandse Praktijkrichtlijn (NPR). Het betreft een zogeheten ‘groene versie’. Dat wil zeggen: de richtlijn wordt al wel gepubliceerd, maar bevindt zich nog in een consultatiefase en is daarmee nog niet definitief.

546 Financieele Dagblad (16 maart 2015).

547 Dialoogtafel. Brief aan minister Kamp inzake terminologie versterkingsprogramma, 22 april 2015.

548 Postmes et al. (3 juli 2017), p. 35.

549 Dialoogtafel. Brief aan minister Kamp inzake terminologie versterkingsprogramma, 22 april 2015.

550 NCG (18 december 2015), p. 29.