Feitenreconstructie 2012-2017

Bron: SodM,

De kritiek van de toezichthouder op de wijze waarop de NAM naar de risico’s kijkt, deelt NAM-directeur Van de Leemput niet. In zijn verhoor wijst hij erop dat er destijds nog altijd geen norm was voor hoe veilig huizen zouden moeten zijn in geval van aardbevingen en dat dus de vraag aan de orde is wanneer het veilig genoeg is. Op die vraag kun je heel verschillende visies hebben, is Van de Leemput van mening.41 Inspecteur-generaal De Jong daarentegen stelt dat er wel een Europese norm is op het gebied van aardbevingen, ‘waarbij je P99,8 moet hanteren in plaats van een P50 of een P90’. 42

Nederland is een prima georganiseerd land, maar er bleek geen norm te zijn voor hoe veilig huizen moeten zijn als het gaat over aardbevingen. […] Dat maakte dit lastig, want de vraag was even wat ‘veilig genoeg’ hier precies was. Ook al zijn we het technisch eens met de sommetjes, kun je er heel andere visies op hebben als er geen norm is. Staatstoezicht en wij hadden daar andere visies op.

Openbaar verhoor Bart van de Leemput, 31 augustus 2022

Het ministerie van Economische Zaken weet zich geen raad met de verschillende benaderingen van de risico’s, zo blijkt uit de openbare verhoren van onder meer directeur Energiemarkt Jos de Groot en directeur-generaal Mark Dierikx.

Het punt is: er was natuurlijk geen risicobeleid. Ik weet niet precies waar NAM dat [de stelling dat de risico’s acceptabel zijn, red.] op baseerde, maar het was in ieder geval duidelijk dat Staatstoezicht het daar niet mee eens was.

Openbaar verhoor Jos de Groot, 1 september 2022

Onderzoek 14: Ministerie EZ laat extra onderzoek uitvoeren naar risico’s, SodM ontevreden Directeur-generaal Dierikx verklaart in zijn verhoor dat hij destijds veel discussies heeft gevoerd met SodM over groepsrisico versus individueel overlijdensrisico, de manier waarop deze risico’s methodologisch verantwoord geduid kunnen worden en welke vergelijkingen met andere risico’s mogelijk zijn.43 Daarbij speelt ook het onderzoek een rol dat het ministerie van Economische Zaken in het najaar van 2013 extra laat uitvoeren naar het risicobeleid. Dit betreft een studie van Crisislab onder leiding van Ira Helsloot, hoogleraar Besturen van Veiligheid aan de Radboud Universiteit (onderzoek 14). Bij Crisislab werken voornamelijk onderzoekers met een sociaalwetenschappelijke achtergrond. Er is geen specifieke aardbevingsexpertise aanwezig.

In het onderzoek wordt gepleit voor een nieuw risicobeleid. In Groningen is volgens de onderzoekers sprake van een ‘systemisch risico’: een risico waarvan de aard, omvang en beheersingsmogelijkheden nog niet wetenschappelijk helder zijn, waarbij er geen duidelijkheid is over hoe voor- en nadelen objectief gewogen moeten worden en waarbij er een ‘publieke en politieke controverse bestaat over de risico-acceptatie’. Uitspraken over de ontwikkelingen van de risico’s over meer dan twee of drie jaar zijn volgens het Crisislab dusdanig onzeker dat daar op dat moment geen beleid op kan worden gebaseerd. Voor de kortere termijn geldt in geval van systemische risico’s dat het noodzakelijk is om tot integrale besluitvorming te komen “waarbij zekere en onzekere kosten en baten op een redelijke en begrijpelijke wijze gewogen worden”. Het ‘uit voorzorg’ stoppen met een activiteit vanwege de grote onzekerheden is volgens de onderzoekers geen aantrekkelijke mogelijkheid “omdat dat met zekerheid tot grote maatschappelijke schade leidt.”

In het geval van de aardbevingsrisico’s wordt geconstateerd dat er, door het ontbreken van risicobeleid, een praktijk is ontstaan waarin de toezichthouder SodM ‘adviserend en participatief inhoudelijk toezicht houdt’, wat betekent dat SodM vanuit eigen beschikbare of ingehuurde kennis meekijkt bij de totstandkoming van het winningsplan van de NAM en ook toeziet op de uitvoering van het winningsplan. “Juist in de huidige situatie van wetenschappelijke onzekerheid leidt dit […] tot spanningen tussen de verschillende betrokken experts van en ingehuurd door NAM en SodM”. Een spanning die onvermijdelijk invloed heeft op de samenwerking, zo stelt het Crisislab, en die het gevolg is van een onwenselijke vermenging van de beleidsadviesrol en toezichthoudende rol van de toezichthouder. Ook keert Crisislab zich tegen het gebruik van een

Boek 3

Feitenreconstructie 2012-2017

‘genormeerde groepsrisicobenadering’, en noemt dit een ‘onredelijke en onbegrijpelijke vorm van risicobeleid’. Bij het groepsrisico wordt berekend wat de kans is dat een groep van een bepaalde grootte (bijvoorbeeld 10, 100 of 1000 personen) tegelijkertijd slachtoffer wordt van incident (zoals een beving).

Crisislab stelt dat dat er in het Groningendossier sprake is van “fundamentele wetenschappelijke onzekerheid over ontwikkeling en beheersmogelijkheden van het aardgasrisico”. Gezien de vele wetenschappelijke onzekerheden over de omvang en beheersmogelijkheden van het aardbevingsrisico in Groningen kan er op de korte termijn (twee tot drie jaar) geen beleid worden gevormd. Voor de kortere termijn wordt gesteld dat “bij gelijkblijvende productie het aardbevingsrisico hoogstens beperkt zal toenemen. Dit toegenomen risico valt volgens de huidige inzichten vergelijkenderwijs binnen wat op andere domeinen als aanvaardbaar wordt gezien. De ‘redelijke’ overheid zal daarom op korte termijn geen extra beheersmaatregelen treffen”. Wel is Crisislab van mening dat adequate compensatie passend is (zoals ‘bij elk ander onvrijwillig risico past’).44

Dat het ministerie van Economische Zaken een externe partij betrekt bij de discussie over de risico’s, is tegen het zere been van SodM. Zowel inspecteur-generaal De Jong als seniorinspecteur Annemarie Muntendam-Bos zijn kritisch op de kennis van en visie op het berekenen van aardbevingsrisico’s door Helsloot. Verder uit De Jong tijdens de openbare verhoren zijn verbazing over het feit dat de minister het standpunt van de NAM en het standpunt van de toezichthouder kennelijk als gelijkwaardig aan elkaar beschouwt. En dat ondanks de review die SodM uit heeft laten uitvoeren door het RIVM (“dé autoriteit op dit gebied”, aldus De Jong). 45

Daarmee is duidelijk dat de poging van het ministerie om door de inzet van een derde partij een meer gelijkstemmend standpunt over de risico’s te krijgen, niet slaagt. In een vergadering van het College van Beheer Maatschap van januari 2013 merkt Stan Dessens, die namens EBN in het college zit, op dat hij het opmerkelijk vindt dat de toezichthouder kennelijk de normen bepaalt voor wat maatschappelijk aanvaardbare risico’s zijn. Volgens hem zou dit eerder een zaak van het ministerie moeten zijn. Directeur-generaal Dierikx zegt dat het inderdaad ontbreekt aan een duidelijk kader, en laat weten dat “het ministerie poogt om Staatstoezicht te bewegen in de richting van de visie van professor Helsloot.” Dessens zegt daarop dat de minister op grond van de bevindingen van Helsloot zich op het standpunt kan stellen dat hij enige afstand neemt van het advies van SodM.46

Hieruit wordt duidelijk dat het verschil van inzicht over de risicobenadering ingewikkeld is voor het ministerie en dat het oordeel van de eigen toezichthouder niet zwaarder wordt gewogen dan het oordeel van de exploitant. Het betrekken van een derde partij bij het benaderen van de risico’s levert voor het ministerie niet de gewenste uitkomst op. De verschillende visies blijven bestaan, ondanks dat het ministerie nadrukkelijk wenst dat de partijen op dit punt tot overeenstemming komen. Mede daarom besluit het ministerie van Economische Zaken vervolgens om in te zetten op een nieuw risicobeleid en het vaststellen van een norm. Directeur

Energiemarkt De Groot verklaart dat vanwege deze wens het ministerie in 2015 de commissieMeijdam in het leven roept (zie hoofdstuk 6 en themahoofdstuk VIII Achtergrondinformatie over schade en versterking).47

SodM adviseert minister EZ niet in te stemmen met winningsplan NAM Behalve over de risicoanalyses gaat het winningsplan van de NAM over de gasproductie. Over de invloed van de gasproductie op de seismische activiteit constateert SodM dat de NAM verschillende productiescenario’s heeft uitgewerkt in een van de veertien eerdergenoemde onderzoeken (onderzoek 6). De conclusie van de NAM is dat er bij drie scenario’s sprake is van ‘een wat grotere reductie van seismiciteit’ ten opzichte van het huidige productieniveau. Daarbij gaat het ten eerste om een scenario waarin de productie wordt stopgezet, ten tweede om een scenario waarin sprake is van stikstofinjectie en ten derde een scenario waarin een alternatieve productiefilosofie het uitgangspunt is (voorrang geven aan winnen in het zuiden) in combinatie met het verminderen van productie. “Uiteindelijk kiest NAM ervoor om niets aan de huidige productiestrategie te veranderen. In de begeleidende brief bij het winningsplan verwoordt

NAM het zo: NAM stelt verder geen productiereductiemaatregel voor die verder gaat dan de al aangegeven productie-afname, welke, zoals vermeld, gerelateerd is aan het Groningen plafond en de afnemende capaciteit. Een gedeeltelijke productiereductie zal naar verwachting alleen het aantal bevingen in tijd spreiden, maar niet de maximale magnitude beïnvloeden”.

SodM is nog steeds van mening dat de snelheid van de gasproductie een aanzienlijk effect kan hebben op het totale aantal aardbevingen. De door de NAM uitgevoerde analyse van de invloed van productiesnelheid op seismiciteit noemt SodM ‘niet valide’. SodM komt, na een uitvoerig rapport, tot de volgende conclusies: “SodM adviseert de minister van EZ niet in te stemmen met de wijziging van het winningsplan Groningen 2013 van NAM”. Daarnaast adviseert SodM de minister om op basis van artikel 50 van de Mijnbouwwet de NAM op te dragen om op een zo kort mogelijke termijn de vijf clusters in het meest risicovolle gebied rond Loppersum te sluiten voor een periode van minstens drie jaar. Verder adviseert SodM de minister om wel in te stemmen met het ingediende meet- en monitoringsplan, onder enkele voorwaarden.48

Tcbb sluit zich aan bij advies SodM om de Loppersumclusters te sluiten Ook de Technische commissie bodembeweging (Tcbb) komt op 13 januari 2014 met een advies over het winningsplan van de NAM. Op basis van het winningsplan en een nadere toelichting daarop van de NAM, en de risicoanalyse en het advies van SodM komt de Tcbb tot de conclusie dat de kennis van het Groninger aardgasveld onvoldoende is. De Tcbb adviseert de minister om in te stemmen met het meet- en monitoringsplan. Verder schrijft de Tcbb: “Het tweede dat opvalt, is dat de verschillende deskundigen sterk uiteenlopende opvattingen hebben over het aardbevingsrisico. Het berekende risico is sterk afhankelijk van invoergegevens in de verschillende modellen. Over deze invoergegevens bestaat onduidelijkheid en over de juiste invoergegevens bestaat geen overeenstemming tussen de geraadpleegde deskundigen. Daar komt bij dat de modellen geen van allen zijn gevalideerd. Eén van deze invoergegevens betreft de categorisering van de woningvoorraad. ARUP deelt de woningvoorraad (noodgedwongen, gezien tijdsdruk) in drie leeftijdscategorieën in. Dit doet geen recht aan de veel genuanceerder werkelijkheid”.