Feitenreconstructie 2012-2017

De risicoberekeningen uit NAM’s winningsplan noemt de Tcbb niet transparant en sterk uiteenlopend. Volgens de Tcbb is het aan de minister, en niet de NAM, om te bepalen wat een acceptabel risico is. Daarnaast is de NAM er niet in geslaagd om aannemelijk te maken dat het aardbevingsrisico acceptabel is. De Tcbb noemt het verder van groot belang dat in de volgende twee tot drie jaar vanuit een bredere groep deskundigen wordt gepoogd consensus te bereiken over het aardbevingsrisico.

Ook schrijft de Tcbb dat er niet verder moet worden afgewacht “en dat reeds nu maatregelen moeten worden getroffen om de veiligheid van de bewoners in het aardbevingsgebied zo snel mogelijk en zo veel mogelijk te vergroten.” De Tcbb stelt dat het advies van SodM om de productie in Loppersum te verminderen volgens deskundigen tot minder aardbevingsrisico zou kunnen leiden, maar dat onduidelijk is wat de consequentie zou zijn van het verplaatsen van de productie naar het zuiden – wat mogelijk niet in lijn is met de ambities van drukegalisatie. De Tcbb stelt verder dat onomstreden blijft dat het preventief versterken van gebouwen de risico’s snel kan doen dalen en dat dit de hoogste prioriteit moet krijgen. Over de vraag of de minister wel of niet moet instemmen met het winningsplan, doet de Tcbb geen expliciete uitspraak. Wel adviseert de Tcbb om het advies van SodM op te volgen om de vijf clusters bij Loppersum te sluiten.49

Na een jaar onderzoek: nieuwe antwoorden, maar ook veel nieuwe vragen

Na een jaar van onderzoek liggen er in januari 2014 tal van rapporten en adviezen klaar op basis waarvan de minister van Economische Zaken kan besluiten over de gaswinning uit het Groningenveld. Hoewel de onderzoeken veel nieuwe inzichten hebben opgeleverd, komt ook duidelijk naar voren hoeveel er juist nog niet bekend is en met welke grote onzekerheden en aannames de bevindingen omgeven zijn. Veelzeggend is de uitspraak van Dick Tommel, de voorzitter van de Tcbb in januari 2014 in tijdschrift Energeia: “Nu een jaar lang onderzoek naar de effecten van gasproductie in het Groningenveld is afgerond en het stof rond het besluit over de gaswinning is neergedaald wordt in ieder geval één ding duidelijk: eigenlijk weten we nog steeds heel weinig over het effect van de gaswinning op de ondergrond en wat nu precies die aardbevingen veroorzaakt. Na vijftig jaar gaswinning in Groningen moet dat nog steeds de conclusie zijn, aldus Dick Tommel, voorzitter van de Techniche Commissie Bodembeweging.”50 Ook minister Kamp constateert dat er op dat moment nog altijd veel onzekerheden zijn.

We moeten wel vaststellen dat nadat er negen maanden gewerkt was aan die onderzoeken, je in januari 2014 nog een keer te horen kreeg van de Technische commissie bodembeweging dat de kennis over het Groningenveld onvoldoende was, dat dat zelfs gold voor de oorzaken van de aardbevingen en dat er heel veel verschillende opvattingen bestonden bij de deskundigen over de risico’s.

Openbaar verhoor Henk Kamp, 9 september 2022

50 Energeia (21 januari 2014).

Begin 2013 vond Kamp dat er te weinig kennis beschikbaar was om een besluit op te baseren. Een jaar later, ondanks dat er veel onzeker blijft, is er een betere basis voor (concreter) advies. Hierdoor kan de minister deze keer wel een knoop doorhakken over de gaswinning in Groningen. In paragraaf 5.3 wordt nader uitgewerkt hoe de besluitvorming hierover tot stand komt.

SodM ervaart wantrouwen en voelt zich niet serieus genomen De laatste maanden van 2013 en het begin van 2014 worden door inspecteur-generaal De Jong omschreven als een moeizame periode.

De Jong stelt te hebben ervaren dat het ministerie, evenals ‘de rest’, afstand nam van de toezichthouder. Met ‘de rest’ doelt hij dan behalve op de NAM ook op de Tcbb (“die vond het nodig om te vertellen: ja, maar er zijn wel veel meningen over dit onderwerp”), de stuurgroep Onderzoeken Aardbevingen Groningen en TNO, die volgens De Jong voor het eerst in de samenwerking het advies over het winningsplan van de NAM niet mee wil ondertekenen in januari 2014.

Die hele periode rondom dat tweede advies was een hele nare periode. Want wij kregen de indruk dat het op een of andere manier werd geregisseerd dat wij een soort buitenstaander waren, een soort roepende in de woestijn waren. De rest zag het allemaal op dezelfde manier, namelijk de manier van de NAM.

Openbaar verhoor Jan de Jong, 30 augustus 2022

Jaap Breunese, adviseur bij TNO, wijst er in zijn opbaar verhoor op dat TNO in 2012 en 2013 meer terechtkwam in een rol van technisch adviseur voor instanties die verantwoordelijk zijn voor besluitvorming of handhaving. “Gezamenlijk adviseren was dus eigenlijk niet meer opportuun.” Het niet meeondertekenen verklaart Breunese als een gevolg van het meer scheiden van de rollen van SodM en TNO. De toezichthouder baseert zich in zijn advies mede op controleberekeningen die door TNO zijn uitgevoerd. Dat TNO het advies van SodM niet meeondertekent, gaat volgens Breunese daarom niet om een inhoudelijk verschil van inzicht.51 De Jong stelt in reactie dat hij nooit iets heeft gehoord over een verandering in de wijze van samenwerking en noemt het vreemd dat na 299 gezamenlijke adviezen dit het eerste advies is zonder handtekening van TNO.

De relatie met het ministerie van Economische Zaken noemt inspecteur-generaal De Jong in veel opzichten spanningsvol. In zijn openbaar verhoor verklaart hij dat hij enkele keren boos is opgebeld door de minister in verband met uitspraken die hij had gedaan in mediaberichten. Ook het contact met directeur Energiemarkt De Groot en secretaris-generaal Maarten Camps noemt De Jong op sommige momenten heel gespannen. Hierbij ging het vooral om de communicatie van De Jong, of zijn medewerkers, richting de buitenwereld. De Jong stelt dat hij meermaals ter verantwoording is geroepen en moest verschijnen aan het bureau van de

Boek 3

Feitenreconstructie 2012-2017

secretaris-generaal. De inspecteur-generaal verklaart dat dergelijke voorvallen de relatie met het ministerie steeds gespannener en moeizamer maakten.52

Het beeld dat De Jong schetst van de relatie tussen de toezichthouder en het ministerie van Economische Zaken herkennen de verschillende getuigen van het ministerie niet. Directeur Energiemarkt De Groot stelt dat het ministerie altijd op een constructieve wijze met SodM is omgegaan. Daarbij wijst De Groot erop dat het ministerie in januari 2014 het advies van de toezichthouder bijna geheel overneemt en dat de inspecteur-generaal een goede toegang had tot de minister. De Groot erkent dat er op verschillende momenten mogelijk discussies zijn geweest, maar dat zulke discussies er ook weleens waren met bijvoorbeeld de NAM.53 Minister Kamp verklaart een verschil te zien tussen wat De Jong in interviews heeft gezegd en wat hij in gesprekken met hem als minister heeft gezegd. De minister geeft te kennen dat hij De Jong een goede inspecteur-generaal vond en SodM zeer heeft gerespecteerd. Wel is hij destijds van mening geweest dat SodM als organisatie versterkt moest worden. Die opdracht heeft hij ook aan de opvolger van De Jong (Harry van de Meijden) meegegeven, laat Kamp weten.54

De tegenstrijdigheid in deze verklaringen over de onderlinge verhoudingen is opvallend en schetst op zijn minst het beeld van een dynamische, spanningsvolle verhouding tussen het ministerie van Economische Zaken en de toezichthouder. Ook in latere jaren keert dit beeld terug. De discrepantie in ervaringen en perspectieven roept vragen op over de positie van de toezichthouder ten opzichte van het departement. In onder meer themahoofdstuk V toezicht wordt nader ingegaan op de rol en de positie van het toezicht in het aardbevingsdossier.

5.3 Gasgebouw en gaswinning: van recordjaar naar voorzichtige beperking

In reactie op het advies van Staatstoezicht op de Mijnen van januari 2013, om de gaswinning uit Groningen ‘zoveel als realistisch en mogelijk is’ te verlagen, is de conclusie van minister Kamp van Economische Zaken dat hij nog over onvoldoende informatie beschikt om daartoe te besluiten. In plaats van een verlaging van de gaswinning, staat het jaar 2013 vooral in het teken van onderzoek. Ondertussen gaat de gaswinning uit het Groningenveld onverminderd door. Deze paragraaf gaat in op de gaswinning in dat jaar, die ondanks het dringende advies van de toezichthouder een recordhoogte bereikt, en de besluitvorming die plaatsvindt nadat eind 2013 de meeste onderzoeksresultaten beschikbaar zijn.

5.3.1

De gaswinning in 2013: een recordjaar

Hoe 2013 een recordjaar voor gaswinning wordt Het besluit van minister Kamp in januari 2013 om eerst nader onderzoek af te wachten voordat hij overgaat tot een productiebeperking (zoals SodM adviseert), betekent dat de gaswinning in datzelfde jaar conform planning kan worden voortgezet. Het Business Plan 2013 dat in december 2012 door de raad van commissarissen van GasTerra is vastgesteld, is zodoende leidend in 2013. En zoals in paragraaf 3.3 van hoofdstuk 3 reeds is beschreven, is de doelstelling van GasTerra conform het businessplan om in 2013 zo veel mogelijk Groningengas te verkopen (binnen de grenzen van het tienjarig plafond). Dit businessplan is overigens niet openbaar. De hoeveelheid laagcalorisch gas uit het Groningenveld die GasTerra verwacht af te nemen van de NAM, is op dat moment geraamd op 48,9 miljard kubieke meter.

Die raming is aan de hoge kant, geheel in lijn met de ambitie van GasTerra en het gasgebouw om het tienjarig plafond in 2015 zo dicht mogelijk te naderen. Gedurende 2013 wordt de raming echter meermaals verder naar boven bijgesteld. In januari 2014 blijkt dat de gerealiseerde verkoop van gas uit het Groningenveld uiteindelijk uitkomt op 53,2 miljard kubieke meter. Hiermee is 2013 een ‘recordjaar’: de gaswinning in 2013 is aanzienlijk hoger dan in eerdere jaren, zoals in tabel 5.4 zichtbaar wordt. De laatste keer dat de gaswinning uit het Groningenveld hoger was dan in 2013, was in 1981 (59,1 miljard kubieke meter). De daadwerkelijke gasproductie zoals geregistreerd door de NAM is overigens nog iets hoger (53,9 miljard kubieke meter).55 Het verschil van 0,7 miljard kubieke meter tussen de cijfers van de NAM en GasTerra wordt verklaard door het feit dat de NAM een deel van het gas voor eigen gebruik nodig heeft.

Dat de gaswinning juist in 2013 een recordhoogte bereikt, het jaar waarin – na Huizinge –voor het eerst de veiligheid van de gaswinning voor omwonenden echt ter discussie komt te staan, leidt tot grote verontwaardiging en boosheid bij inwoners van Groningen, regionale bestuurders en Kamerleden (zie paragraaf 5.5.5). Deze paragraaf staat stil bij de vraag

Boek 3

Feitenreconstructie 2012-2017

hoe de gaswinning, ondanks de al aanwezige maatschappelijke onrust en aandacht voor veiligheidsrisico’s, in 2013 zo hoog kon worden.

Bron: Schriftelijke inlichtingen NAM en GasTerra57

Strategie van GasTerra: Groningenplafond zo dicht mogelijk naderen Een eerste verklaring voor de hoge gaswinning in 2013 is gelegen in het commerciële beleid van GasTerra, de geldende afspraken over de hoogte van de gaswinning en het businessplan van GasTerra. Zoals in hoofdstuk 2 is beschreven, wordt in 2005 voor de eerste keer een besluit genomen over de hoogte van het zogenoemde ‘Groningenplafond’. De afspraak is dat GasTerra in de periode 2006 tot en met 2015 maximaal 425 miljard kubieke meter gas mag afnemen uit het Groningenveld (gemiddeld 42,5 miljard kubieke meter per jaar). Dit betreft een afnameplafond voor GasTerra, maar is daarmee indirect ook een productieplafond voor de NAM. GasTerra laat namelijk met de ‘Groninger Bestel Capaciteit’ en ‘Maand Bestelbrief Groningen’ aan de NAM weten hoeveel gas er respectievelijk in dat jaar of die maand gewonnen mag worden. De vraag van GasTerra naar Groningengas wordt beïnvloed door factoren als de marktvraag, het weer, de productie uit andere velden, de import van gas uit het buitenland en het gebruik van stikstofconversie en gasopslagen.

56 Het onderscheid dat hier wordt gemaakt tussen het Groningenveld en het Groningensysteem heeft te maken met de gasopslagen. Gewonnen gas uit het Groningenveld dat wordt geïnjecteerd in een gasopslag, wordt niet meegerekend onder het Groningenplafond. Gas dat GasTerra vervolgens afneemt uit de gasopslagen echter wel. Daarom werkt GasTerra in de registratie van afgenomen gas met het Groningensysteem. Dat wil dus zeggen: het afgenomen gas uit zowel het Groningenveld, als Groningengas dat wordt afgenomen uit de gasopslagen.

57 NAM. Schriftelijke inlichting met een overzicht van de afgesproken maximaal te winnen volumes aardgas, uitgesplitst naar het Groningenveld en kleine velden, 12 april 2021; GasTerra. Schriftelijke inlichting met een overzicht van de afgesproken maximaal te winnen volumes aardgas, uitgesplitst naar het Groningenveld en kleine velden, 8 april 2021.

Aangezien de minister in 2013 geen besluit neemt om de hoogte van de gaswinning te beperken, blijven de afspraak over het Groningenplafond tussen 2006 en 2015 en het winningsplan uit 2007 leidend. Bij aanvang van 2013 resteert er van de 425 miljard kubieke meter die GasTerra mag afnemen uit het Groningenveld (in de jaren 2006 tot en met 2015) nog 143 miljard kubieke meter. GasTerra mag die hoeveelheid gas dus afnemen, verspreid over drie jaren: 2013, 2014 en 2015.

Zoals te zien is in tabel 5.4, heeft GasTerra in de jaren 2006 tot en met 2010 minder gas uit Groningen afgenomen dan het gemiddelde van 42,5 miljard kubieke meter per jaar. Daarom is vanuit commercieel perspectief in de latere jaren een inhaalslag nodig om het plafond in 2015 zo dicht mogelijk te kunnen naderen. Dat is de reden waarom GasTerra sinds 2011/2012 een actief beleid voert om de vraag naar G-gas (en dus de ook de verkoop van laagcalorisch gas uit Groningen) zo veel mogelijk te vergroten. Zoals in paragraaf 3.3 van hoofdstuk 3 is beschreven, behelst dat onder meer het zo veel mogelijk beperken van verrijking, het toepassen van stikstofconversie en het sluiten van nieuwe contracten voor levering van laagcalorisch gas. Dit leidt er mede toe dat GasTerra in 2013 48,9 miljard kubieke meter aan laagcalorisch gas uit het Groningenveld wil afnemen. Dit niveau is in vergelijking met voorgaande jaren al aan de hoge kant.

Het College van Gedelegeerde Commissarissen van GasTerra constateert in januari 2013 dat het businessplan ongewijzigd kan worden uitgevoerd. Wel beseft men dat voor 2014 mogelijk een andere situatie zal gelden, als de minister eind 2013 een besluit neemt over de productie uit Groningenveld. Tegen het einde van het jaar zal GasTerra dus moeten anticiperen op nieuwe ontwikkelingen. In het college wordt opgemerkt dat wanneer de minister in december 2013 een besluit zal nemen over de gaswinning, naar verwachting al zo’n 90% van het totale volume voor de winter van 2013-2014 is ‘gecommitteerd’ (en dus is verkocht).58

We zijn heel 2013 doorgegaan met maximaliseren. […] We hadden wel een stap kunnen maken, maar dat is niet gebeurd.

Openbaar verhoor Anton Broenink, 2 september 2022

In de Tweede Kamer wordt in februari 2013 een motie aangenomen waarin de minister wordt gevraagd om ervoor te zorgen dat wanneer er na afronding van de onderzoeken tot gasreductie wordt besloten, die reductie direct uitvoerbaar moet zijn.59 Ook hierop moet GasTerra anticiperen. In de vergadering van het College van Gedelegeerde Commissarissen van GasTerra op 15 februari 2013 wordt aangekondigd dat GasTerra hiernaar zal kijken. Het betreft een breed onderzoek (kijkend naar 2013 en de jaren erna). Op dat moment is er echter nog geen sprake van aanpassing van het commerciële beleid van GasTerra, constateert de voorzitter van het college, Stan Dessens. De CEO van GasTerra, Gertjan Lankhorst, bevestigt dit en geeft aan dat

59 Kamerstuk II 2012/13, 33529, nr. 3.

Boek 3

Feitenreconstructie 2012-2017

GasTerra nog dagelijks gas verkoopt, “in lijn met de opstelling van de minister waarin de wens om de inkomsten voor de Staat te continueren een rol speelt”. De opties voor eventuele reducties worden in een volgende vergadering besproken, zo wordt gezegd. Het college zegt zich geen zorgen te maken over het kunnen realiseren van een bepaalde reductie van de productie.60

Koud voorjaar drijft gasproductie verder omhoog Gedurende het jaar wordt het verwachte volume meerdere malen naar boven bijgesteld. De verkoopcijfers worden binnen GasTerra bijgehouden in maand- en kwartaalrapportages. Op 23 april 2013 verstuurt CEO Gertjan Lankhorst het eerste kwartaalverslag over 2013 en de maandrapportage van maart 2013 naar het College van Gedelegeerde Commissarissen. De tot dan toe gerealiseerde productie ligt op 19,9 miljard kubieke meter, en de verwachting voor heel 2013 is naar boven bijgesteld van 48,9 miljard kubieke meter naar 50,4 miljard kubieke meter. Als toelichting geeft GasTerra dat de productie eind 2012 lager was dan verwacht. Dit wordt nu gedeeltelijk gecompenseerd door meer gas te winnen in 2013. Dat de jaarverwachting voor 2013 hoger is dan het eerdere doel (48,9 miljard kubieke meter), komt door een hogere gasproductie begin 2013. De oorzaken daarvan zijn: een gemiddeld lagere temperatuur (16% meer graaddagen, zie tekstkader 5.2), een lagere productie uit de kleine velden en een lagere verrijking dan verwacht. Daar staat tegenover dat wel sprake is van een hogere L-gasproductie uit Duitsland en een inzet van G-gasmiddelen van derden die groter is dan verwacht.61

Tekstkader 5.2 Graaddagen

Een graaddag is een rekeneenheid om wisselende temperaturen mee te kunnen nemen in berekeningen over het energieverbruik. Het gaat daarbij om het verschil van de gemiddelde dagtemperatuur ten opzichte van de referentietemperatuur. De referentietemperatuur is 18 graden Celsius. Als de gemiddelde temperatuur op een dag 10 graden Celsius is, dan is er sprake van 8 graaddagen.

In juni 2013 blijkt vervolgens opnieuw dat de gaswinning uit het Groningenveld verder zal toenemen. In een interne mailwisseling binnen het ministerie van Economische Zaken schrijft een medewerker dat de prognose van GasTerra inmiddels naar boven is bijgesteld naar 53 miljard kubieke meter. De medewerker schrijft dat hij als reden hiervoor te horen heeft gekregen dat enkele gasopslagen (‘G-gascavernes’) in de koude maanden zijn leeg getrokken en weer aangevuld moeten worden, dat op een locatie in Hilvarenbeek minder verrijking nodig is gebleken en dat Gasunie Transport Services (GTS) op twee plaatsen meer Groningengas in de hoogcalorische gasstroom heeft weggemengd dan verwacht (dat heeft GasTerra niet zelf in de hand).62 Deze redenen dragen eraan bij dat er meer gas is gewonnen dan verwacht. Uit de maandrapportage van GasTerra over mei 2013 blijkt inderdaad dat de verwachte realisatie over 2013 naar boven is bijgesteld naar 53,1 miljard kubieke meter. Toegelicht wordt dat dit grotendeels komt door een hogere afname in de eerste vijf maanden van 2013, maar ook voor de komende maanden is de verwachting dat de realisatie hoger zal zijn dan begroot.63

EZ steunt omhoog bijgestelde productievolumes

Bij GasTerra is men zich ervan bewust dat de hogere verwachte productievolumes mogelijk gevoelig liggen. GasTerra zoekt daarom contact met het ministerie van Economische Zaken. Anton Broenink, COO van GasTerra, verklaart hierover dat GasTerra vanaf januari 2013 regelmatig peilt bij het ministerie: “Doen wij nog het goede?” Het ministerie reageert daarop steeds bevestigend. GasTerra kan blijven doen wat is afgesproken, namelijk het maximaliseren van de hoeveelheid te verkopen Groningengas.64

Er is natuurlijk een hoop gebeurd in het voorjaar van 2013. Het leek wel of elke keer als de minister naar Groningen kwam, er ook weer een stevige aardbeving was. Er waren echt veel aardbevingen van een forse intensiteit, kort na mekaar. De discussie daarover was toen zeer prominent, zeer volop gaande. Dan kun je je toch echt voorstellen dat op het moment dat je nog meer gas gaat produceren dan in het jaar daarvoor, toen we ook nog 50 miljard hadden verkocht… het zat nog in dezelfde orde van grootte, maar het nam nog toe. Je had dat ook anders kunnen doen. Dus die vraag vonden we best logisch.

Openbaar verhoor Gertjan Lankhorst, 2 september 2022

Op 6 mei 2013 vindt een kennismakingsgesprek plaats tussen minister Kamp en de directie van GasTerra. Hoewel zowel directeur-generaal Mark Dierikx als Gertjan Lankhorst, CEO van GasTerra, in het openbaar verhoor aangeven dat zij destijds verwachtten dat in dit gesprek gesproken zou worden over de hoge winning (hoger dan begroot) uit het Groningenveld, komt het onderwerp niet ter sprake. Lankhorst verklaart dat het kennismakingsgesprek na een korte toelichting over de rol en taken van GasTerra en haar aandeelhouders, tot zijn verrassing vooral gaat over de rol en positie van EBN. De hoge winning van Groningengas komt niet ter sprake.65

Enkele weken later zoekt GasTerra wel expliciet contact met het ministerie over de bijgestelde prognoses. Het hogere volume van de gaswinning in 2013 wordt op 6 en 7 juni in een mailwisseling besproken tussen de directie van GasTerra (Anton Broenink), de directeur Energiemarkt (Jos de Groot) en een ambtenaar van Economische Zaken. De ambtenaar van

62 Ministerie van EZ. Mailbericht, 6 juni 2012, 10.26. Onderwerp: Groningen planning 2013

63 GasTerra. Brief aan het College van Gedelegeerde Commissarissen met Maandrapportage mei 2013, 18 juni 2013.

64 Verslag openbaar verhoor van de heer Broenink, 2 september 2022.

65 Verslag openbaar verhoor van de heer Dierikx, 8 september 2022; verslag openbaar verhoor van de heer Lankhorst, 2 september 2022.