Feitenreconstructie 2012-2017

Dit antwoord vertelt echter niet het hele verhaal. In zijn beantwoording besteedt de minister geen aandacht aan het feit dat het al enkele jaren een bewuste strategie van GasTerra is om de vraag naar laagcalorisch gas zo veel mogelijk vanuit het Groningenveld te beleveren, met als doel het Groningenplafond in 2015 zo dicht mogelijk te kunnen naderen. Deze strategie is in 2013 voortgezet. Bovendien is niet de gehele overschrijding van de geraamde productie te wijten aan de lage temperaturen of de verminderde productie van laagcalorisch gas uit kleine velden. Zoals uit het jaarverslag en de kwartaalrapportages van GasTerra en ook de notulen van vergaderingen blijkt, speelt ook mee dat minder verrijking en meer verarming is toegepast.

Minister Kamp blijkt niet op de hoogte van optimalisatiestrategie GasTerra

Nog lang na 2013 blijft de hoogte van de gaswinning in dat jaar een terugkerend onderwerp. Ook na een rapport van de Onderzoeksraad voor Veiligheid uit 2015 (die dit onderwerp zelf niet behandelt), keren vragen hierover terug. Om deze kwestie “voor eens en voor altijd helder te hebben” vraagt de secretaris-generaal van het ministerie van Economische Zaken, Maarten Camps, aan zijn ambtenaren om een uitgebreid feitenrelaas met daarin alle feitelijke informatie. Het resulteert in een document van 25 pagina’s waarin wordt ingegaan op het businessplan van GasTerra, het weer in 2013 en de gevolgen die dat heeft gehad voor volume van de gaswinning, de strategie van GasTerra in relatie tot de Gaswet, een chronologisch overzicht van alle relevante passages uit verslagen van het College van Gedelegeerde Commissarissen van GasTerra, de raad van commissarissen en het College van Beheer Maatschap over de productie van 2013, en tot slot alle communicatie naar de Tweede Kamer.88

Dit document bevestigt, gebruikmakend van cijfers en grafieken van het KNMI, dat 2013 een relatief koud jaar is. Het jaar 2013 kent in totaal 3.061 graaddagen, terwijl 2.840 normaal is (+221). Met name de maanden maart, april, mei en juni zijn kouder dan gebruikelijk, waardoor de gasproductie in die maanden ook substantieel hoger is dan gebruikelijk. De gasvraag is in deze maanden zo’n 4 tot 5 miljard kubieke meter hoger dan normaal.

Samengevat wordt in dit document de hogere (dan begrote) afname in 2013 als volgt verklaard:

• 2,5 miljard kubieke meter vanwege lage temperaturen;

• 0,7 miljard kubieke meter als gevolg van een lagere afname van L-gas uit kleine velden en het via het H-gasnetwerk afvoeren van een deel van deze productie;

• 0,8 miljard kubieke meter als gevolg van het zo veel mogelijk benutten van de mogelijkheden om G-gas te verkopen, namelijk door zo min mogelijk te verrijken en gebruik te maken van omgekeerde stikfstofconversie (verarming).89

De verklaringen die uit deze analyse naar voren komt, zijn dus niet helemaal in lijn met de informatie die minister Kamp in januari 2014 met de Tweede Kamer deelt. Dat concludeert Kamp ook zelf in zijn openbaar verhoor. In 2015 komt hij, op basis van deze reconstructie, tot de conclusie dat behalve het gegeven van een koud jaar, het vullen van bergingen en minder productie van kleine velden, er nóg een reden is waarom de productie uit Groningen hoger is uitgevallen: optimalisatie, door het laagcalorische gas uit Groningen weg te mengen in het hoogcalorische gas. Die informatie is op dat moment nieuw voor de minister. Minister

Kamp is er blijkbaar niet van op de hoogte dat deze strategie al enkele jaren door GasTerra wordt gevolgd – met expliciete instemming van het ministerie. In zijn openbaar verhoor stelt Kamp: “Dat is gewoon gedaan om extra te kunnen verkopen. Daar had ik een rotgevoel over, dat de informatie die ik ook aan de Kamer had verteld […] achteraf anders bleek te zijn en dat er bovendien gewoon bewust extra gas verkocht was in een situatie waarin het heel ongewenst was dat we extra gingen winnen”. Kamp spreekt hierover zijn verbazing uit en noemt het verontrustend dat dit kon gebeuren in GasTerra, een organisatie die wordt geleid door een College van Gedelegeerde Commissarissen waarin drie van de vijf leden zitting hebben namens de overheid (twee van EBN en één van het ministerie). Hij vermoedt dat deze drie collegeleden niet op de hoogte zijn geweest van de praktijk om maximaal laagcalorisch gas te verkopen: “Ik denk zelf van niet, want het zijn geen mensen die zulke stomme dingen doen, maar kennelijk is het er toch doorheen gelopen”.90

We hadden een planning van 49 miljard. GasTerra komt daar boven. En dan ga je ook nog extra gas verkopen terwijl dat niet nodig is? Daar had ik een rotgevoel over, en dat heb ik nog steeds.

Openbaar verhoor Henk Kamp, 3 oktober 2022

Uit de verhoren wordt duidelijk dat minister Kamp niet op de hoogte is geweest van de verkoopstrategie van GasTerra. Hij zegt ook niet te kunnen begrijpen waarom GasTerra extra Groningengas heeft gewonnen om vervolgens weg te mengen in hoogcalorisch gas. “En dat ze zeggen: de minister vond het goed dat we dit allemaal deden. Dat lijkt me onwaarschijnlijk. […] Het is in ieder geval niet door mij geaccordeerd dat er extra Groningengas gewonnen zou worden om dat weg te mengen in hoogcalorisch gas. Ik vind dat ook niet verdedigbaar. Bovendien denk ik dat als je een planning hebt van 49, er meer wordt gewonnen en er ruimte is om minder te gaan winnen, dan had je dat moeten doen.”91

In 2015 komt er dus voor de minister en de secretaris-generaal een nieuwe verklaring voor de hoge gaswinning uit het Groningenveld in 2013. Deze informatie is overigens al langer aanwezig op het ministerie, omdat ambtenaren van de directie energie aanwezig zijn bij de AvA en het CvG, waar de optimalisatiestrategie van GasTerra uitvoerig wordt besproken. Ondanks dat de verklaring van de hoge winning in 2013 opnieuw op paper wordt gezet in 2015 en het nieuwe feiten bevat voor de minister, wordt deze uitleg niet gedeeld met de Tweede Kamer. Kamp weet niet waarom dit destijds niet gedeeld is.

Was tussentijds bijsturen mogelijk geweest?

De vraag die overblijft, is of er mogelijkheden waren om in 2013 bij te sturen. Ook bij het opstellen van het document met het feitenrelaas in 2015 komt die vraag ambtelijk aan de orde. In een interne mailwisseling schrijft een ambtenaar in antwoord op de vraag van de directeurgeneraal of er gedurende het jaar nog iets gedaan had kunnen worden: “Terugdraaien wat is

Feitenreconstructie 2012-2017

geproduceerd, dat kan niet. Wat in juni/juli 2013 wel had gekund, is besluiten tot het sterk verminderen van de productie in de toen nog resterende maanden van 2013 (en dus kwaliteitsconversie vol aan te zetten) om zo alsnog op het niveau van het business plan of daaronder uit te komen.”92 Kanttekening daarbij is wel dat Economische Zaken dit dan in het College van Gedelegeerde Commissarissen moet inbrengen, en dat de collegeleden van Shell en ExxonMobil hiermee moeten instemmen. Een lid van het managementteam van Economische Zaken concludeert dat het verzoek in elk geval voorgelegd had kunnen worden, maar dat dit niet is gebeurd. Hetzelfde lid merkt in de interne mailwisseling ook op dat in de Kamerstukken en Handelingen niet wordt gesproken over de bijdrage van optimalisatie (verrijken/verarmen) aan de hoge winning van 2013, maar dat er enkel over de temperatuur en de kleine velden is gesproken.93

Behalve dat wordt geconstateerd dat de Tweede Kamer destijds onvolledig is geïnformeerd, blijkt uit deze ambtelijke mailwisseling ook dat het ministerie medio 2013 in elk geval de mogelijkheid heeft om de gasgebouwpartners te laten weten graag te zien dat GasTerra probeert om de productie in 2013 niet verder te laten oplopen.

Dat die mogelijkheid er wel degelijk is, wordt in het openbaar verhoor bevestigd door GasTerra COO Anton Broenink. Hij verklaart dat, wanneer het ministerie of de aandeelhouders daar medio 2013 toe zouden hebben besloten, de verkoop van Groningengas dusdanig getemperd had kunnen worden dat de totale productie over 2013 zo’n 8 miljard kubieke meter lager was geweest. “Dat wat eenmaal geproduceerd en verbruikt is, krijg je niet meer terug, maar je kunt wel proberen te minimaliseren in de tweede helft van het jaar en dan kom je uit op 45 miljard. Dat zou mijn inschatting zijn geweest.”94

Minister Kamp verklaart niet geweten te hebben van deze mogelijkheid, en betwijfelt of hij destijds had kúnnen bijsturen, niet wetende wat de consequentie daarvan zou kunnen zijn. Terugkijkend constateert Kamp dat dit een van de dingen is die hij achteraf graag anders had willen doen.

Achteraf had ik graag gewild dat ik toen had gezegd: je moet in de loop van dat jaar maar minder gaan winnen.

Openbaar verhoor Henk Kamp, 3 oktober 2022

Feitelijk gezien zijn er dus wel degelijk mogelijkheden om bij te sturen. Niet alleen is in juni 2013 al bekend dat er genoeg capaciteit is om laagcalorisch gas (pseudo-G-gas) te produceren door verrijking en stikstofconversie. Ook aanpassingen in het beleid voor verrijken en verarmen zouden de gaswinning in 2013 nog flink hebben kunnen beperken. Omdat er echter geen signaal komt vanuit het ministerie om een andere strategie te kiezen, wordt net als in januari 2013 de ingezette strategie medio 2013 ongewijzigd voortgezet.

92 Ministerie van EZ. Mailbericht, 20 februari 2015, 15.56. Onderwerp: RE: Groningenproductie 2013.

93 Ministerie van EZ. Mailwisseling, 20-23 februari 2015, Onderwerp: RE: Groningenproductie 2013.

94 Verslag openbaar verhoor van de heer Broenink, 2 september 2022.

Spelen financiële overwegingen bij hoge gaswinning een rol? De hoge gaswinning in 2013, juist in een periode waarin de veiligheid en risico’s van gaswinning voor het eerst breed ter discussie staan, maar het kabinet ook te maken heeft met financieel moeilijke tijden, roept de vraag op in hoeverre financiële overwegingen mogelijk een rol gespeeld hebben. Het ministerie van Financiën lijkt niet betrokken te zijn geweest bij de gesprekken over het niveau van de gaswinning tussen het ministerie van Economische Zaken en GasTerra of de andere aandeelhouders.

Minister van Financiën Jeroen Dijsselbloem verklaart niet bekend te zijn geweest met de strategie van GasTerra. Ook zegt Dijsselbloem dat hij in januari 2013 niet heeft voorzien dat de gaswinning in 2013 nog verder zou oplopen. Zijn ministerie wordt uiteraard wel geïnformeerd over een eventuele wijziging in de (meer)jarige gasbatenraming. Dijsselbloem stelt dat het hem pas bij de Najaarsnota duidelijk wordt dat de hogere gasbaten mede het gevolg zijn van de hogere volumes die zijn verkocht.95 Dijsselbloem zegt dat hij daarover meermaals zijn verbazing heeft geuit tegenover minister Kamp en verklaart destijds in de veronderstelling te hebben verkeerd dat er in 2013 sprake zou zijn van een soort ‘standstill’, dus dat de gaswinning op eenzelfde niveau als in 2012 zou blijven, in afwachting van een besluit over de productie. Dijsselbloem geeft aan niet te kunnen verklaren hoe de gaswinning toch heeft kunnen oplopen, maar constateert dat de destijds gegeven argumenten (een koude winter) hem niet hebben overtuigd.96

Mij werd in ieder geval bij de Najaarsnota duidelijk dat er echt bewust – ik hoop dat u gaat blootleggen door wie dan – voor is gekozen om extra gas te gaan winnen. De argumenten die er later bij werden gehaald waarom dat gebeurd is, hebben mij nooit overtuigd. Openbaar verhoor Jeroen Dijsselbloem, 9 september 2022

Budgettaire overwegingen lijken in de loop van 2013 vanuit het perspectief van de Staat geen expliciet argument te zijn geweest om de gaswinning bewust te verhogen. Desalniettemin zijn het wel economisch moeilijke tijden voor het kabinet. De minister van Financiën voert in 2013 gesprekken met de Europese Commissie over het EMU-saldo, dat het verschil van inkomsten en uitgaven van de overheid aangeeft. Op dat moment dreigt Nederland nog eens extra bezuinigingen te moeten doorvoeren om aan de Europese begrotingsnormen te voldoen. In de zomer van 2013 weet de minister van Financiën echter tot afspraken te komen met Brussel en krijgt Nederland een jaar extra de tijd om aan de begrotingsregels te voldoen. Een aanvullende bezuiniging is daarmee voorlopig van de baan.