Feitenreconstructie 2012-2017

Uit een ambtelijke notitie van Financiën van 17 december 2013 blijkt dat SodM de minister van Economische Zaken een voorlopig (mondeling) advies heeft gegeven. Dit advies luidt:

1. niet instemmen met het huidige winningsplan;

2. de komende zes maanden gas terugschroeven;

3. na zes maanden een beslissing nemen op basis van een nieuw winningsplan.

Daarnaast adviseert SodM de productie bij Loppersum te stoppen. De inschatting is dat het aardbevingsrisico hierdoor met 12% afneemt. Het ministerie van Financiën verwacht dat de productie zal dalen tot 30 à 35 miljard kubieke meter, wat resulteert in lagere gasbaten van 2,5 tot 3,5 miljard euro per jaar.109 In de notitie schrijft een ambtenaar van Financiën dat minister Kamp het advies van SodM onwenselijk en onwerkbaar vindt: “EZ vindt dit een onwenselijk en ook onwerkbaar scenario en Kamp heeft dat in een gesprek met SodM medegedeeld. Er is afgesproken dat SodM met professor Helsloot spreekt over risico’s en hoe hier mee om te gaan. Helsloot geeft vermoedelijk tegengas aan Staatstoezicht. De verwachting is dat Staatstoezicht haar advies in essentie nauwelijks meer zal aanpassen.”110

Op 18 december 2013 geven ambtenaren van het ministerie van Financiën in een notitie aan minister Dijsselbloem het advies om tijdens het bewindsliedenoverleg, waarin minister Kamp een presentatie geeft over de stand van zaken met betrekking tot de aardbevingen, in te brengen dat een eventuele vermindering van de productie forse financiële consequenties heeft. Die werken direct door in het EMU-saldo. “In het voorjaar op basis van nieuwe ramingen voor het EMU-saldo zal worden bezien of extra omgebogen moet worden. Als het EMU-saldo dan slechter is dan -3%, dan zullen er maatregelen moeten worden genomen. Het is het gezamenlijk belang in de MR om dit zoveel mogelijk te voorkomen.”111

Een daling van de productie is volgens de ambtenaren geen wenselijke optie en moet redelijkerwijs zo veel mogelijk worden vermeden. Hier worden vier argumenten voor gegeven.

• “Het advies van Sodm moet mee worden genomen in besluitvorming, maar het Sodm maakt geen integrale afweging, dus…

• Het risico blijft binnen wat volgens de huidige inzichten vergelijkenderwijs binnen andere domeinen als aanvaardbaar wordt gezien. Er andere onderzoeken zijn die de risico’s anders beoordelen (NAM, Helsloot).

• Volgens de NAM zal een gedeeltelijke daling van de productie alleen het aantal bevingen in de tijd spreiden, maar niet de maximale magnitude beïnvloeden.

• Er een afweging gemaakt moet worden tussen de belangen van Groningen en de nationale gevolgen van vermindering van de productie (forse extra bezuinigen).”112

Richting

kabinetsbesluit

om gasproductie te beperken in 2014, 2015 en 2016

Eind 2013 komt de besluitvorming in de ministerraad dichterbij en moet minister Kamp een standpunt gaan innemen over een mogelijke productiebeperking. In december 2013 krijgt de minister een mondelinge toelichting op het SodM-advies. Het definitieve advies volgt op

109 Ministerie van Financiën. Notitie aan de directeur-generaal Rijksbegroting inzake DG overleg Groningen, 17 december 2013.

110 Ministerie van Financiën. Notitie aan de directeur-generaal Rijksbegroting inzake DG overleg Groningen, 17 december 2013.

111 Ministerie van Financiën. Notitie aan minister Dijsselbloem inzake presentatie bevingen Groningen, december 2013.

112 Ministerie van Financiën. Notitie aan minister Dijsselbloem inzake presentatie bevingen Groningen, december 2013.

13 januari 2014. Kamp besluit informeel en strikt persoonlijk zijn collega Dijsselbloem van Financiën te polsen en hem mee te nemen in de lastige afruil tussen enerzijds recht doen aan de belangen van Groningers en anderzijds de financiële gevolgen voor de schatkist.

Uit de mail blijkt dat minister Kamp voornemens is zo dicht mogelijk bij het SodM-advies te blijven. Minister Kamp heeft het voornemen om de gaswinning rond Loppersum stil te leggen, waardoor de productie op 40 miljard kubieke meter uit zal komen.

Minister Kamp informeert op 29 december 2013, via zijn privémail, zijn collega Dijsselbloem over het aanstaande advies van SodM om de productie fors te reduceren (“Over de hoofdlijnen ben ik al geïnformeerd”). Kamp geeft aan nog niet te weten wat zijn voorstel aan de ministerraad wordt, maar noemt het realistisch dat “een scenario conform SodM-advies een van de opties is”. Dit is relevant voor Dijsselbloem, omdat een productievermindering grote consequenties heeft voor de aardgasbaten (eveneens de kosten in verband met schadevergoeding, preventie- en compensatiegelden) en “omdat het aardbevingsrisico onverminderd groot blijft of nog verder toeneemt”. Dijsselbloem laat in reply op deze mail weten dat het onderwerp al geruime tijd zijn aandacht heeft, “zowel vanuit de problemen van bewoners als voor de schatkist”. Een dag later volgt een nieuwe mail van minister Kamp aan zijn collega Dijsselbloem. Daarin schrijft Kamp dat hij inmiddels door alle stukken heen is en de mogelijke lijn met zijn medewerkers heeft besproken: “Ik wil zo dicht mogelijk in de buurt van het SodM-advies blijven, recht doen aan de zorgen en belangen van de mensen in Groningen (veiligheid) en tevens aan de financiële belangen van alle Nederlanders”.

Minister Kamp denkt dit te kunnen doen door in de eerste plaats een besluit te nemen voor de komende drie jaar in plaats van voor vijf jaar zoals gebruikelijk is. In de tweede plaats wil hij de gaswinning rond Loppersum stilleggen. Daarmee komt het totaal uit op 40 miljard kubieke meter te winnen gas in 2014. Dit is een stuk minder dan de 53 miljard kubieke meter in 2013 en ook minder dan wat gepland is voor 2014, namelijk 46 miljard kubieke meter. In de derde plaats wil minister Kamp “een aanpak voor schadevergoeding, preventie en compensatie conform het besprokene en marge van de laatste MR [ministerraad].” Daar voegt minister Kamp aan toe: “(…) hou deze gedachtewisseling strikt onder ons (jou en mij). Jij bent de enige die ik – gelet op het grote financiële belang – tussentijds steeds informeer”. 113

Op 3 januari 2014 schrijven ambtenaren van het ministerie van Financiën een nota aan minister Dijsselbloem ter voorbereiding op een belafspraak met minister Kamp. Het gesprek zal onder meer gaan over de gasproductie, schade, preventie en leefbaarheid. Gezien de omvangrijke budgettaire gevolgen van een gasreductie is het advies dat minister Kamp met een gedragen voorstel naar het kabinet komt dat is afgestemd met de minister-president, de vicepremier en de minister van Financiën. De ambtenaren geven in de nota aan dat minister Kamp op basis van twee technische adviezen lijkt aan te sturen op een beperkte productieverlaging. Dit heeft forse budgettaire gevolgen voor de periode 2014 tot en met 2017. “Deze verlaging heeft tot gevolg dat het aantal bevingen in Loppersum met 18% wordt verlaagd. Op zich is de druk om de productie te verlagen en zo de risico’s voor de bevolking in Groningen te beperken, begrijpelijk, maar daar staat tegenover:

Boek 3

Feitenreconstructie 2012-2017

1. Dat het budgettaire effect elders zal moeten worden gedekt, wat ook maatschappelijke gevolgen heeft, die in de technische adviezen om de productie te verlagen niet zijn meegenomen.

2. Volgens een rapport van prof. Helsloot valt het toegenomen aardbevingsrisico volgens de huidige inzichten vergelijkenderwijs binnen wat op andere domeinen als aanvaardbaar wordt gezien.”

De ambtenaren van Financiën adviseren minister Dijsselbloem om nog geen toezeggingen te doen over een productieverlaging. Immers, nog niet alle onderzoeken zijn afgerond en er ligt nog geen onderbouwd voorstel van het ministerie van Economische Zaken. Een productieverlaging kan betekenen dat er in 2015 2,3 miljard euro extra bezuinigd moet worden. In de nota is een tabel (zie tabel 5.6) opgenomen met het voorstel van Kamp voor mogelijke gasproducties. Deze productiecijfers liggen beduidend lager dan het uiteindelijke besluit van de minister op 17 januari 2014.

Daarnaast wordt in de nota van Financiën wederom een koppeling gemaakt tussen de leefbaarheidsmaatregelen en de hoogte van gaswinning: “en indien er wordt gekozen voor een daling van de productie er ook minder noodzaak is voor de leefbaarheidsmaatregelen.” De ambtenaren schrijven dat het bedrag dat de NAM beschikbaar wil stellen voor leefbaarheid, aan de hoge kant is (250 miljoen euro), aangezien de Staat 64% van deze kosten draagt.114

Bron: Ministerie van Financiën, 3 januari 2014

Op 8 januari 2014 ontvangt minister Dijsselbloem opnieuw een notitie van zijn ambtenaren. De minister heeft naar aanleiding van een gesprek met minister Kamp specifiek gevraagd naar de budgettaire consequenties van de verschillende besproken varianten voor de gasproductie, een overzicht van de gasproductie tot en met 2030, mogelijke meevallers vanwege de hoge productie in 2013 en een mogelijke reactie van Brussel als besloten wordt tot productieverlaging in 2014, wat leidt tot een hoger EMU-tekort.

De verschillende varianten met betrekking tot productieverlaging resulteren allemaal in een niveau van 40 miljard kubieke meter vanaf 2016, maar verschillen in de stapjes die per jaar gezet worden in de periode 2014 tot en met 2017. Op verzoek van het ministerie van Economische Zaken is nog een vierde variant toegevoegd, die geheel de lijn van het conceptadvies van SodM volgt en waarin de productie al in 2014 beperkt is tot 40 miljard kubieke meter. In een tabel uit de betreffende nota (tabel 5.7) zijn de budgettaire consequenties van deze varianten weergegeven. De inkomsten zijn geraamd inclusief de vennootschapsbelasting.

De Europese Commissie zal kritisch kijken naar het EMU-saldo, aldus de ambtelijke notitie van Financiën: “Nederland is meegegeven bij de beoordeling van effective action afgelopen najaar om niet af te wijken van het ingeslagen pad. De Europese Commissie zal dus naar iedere (beleidsmatige) tegenvaller kritisch kijken.” Hierbij wordt opgemerkt dat de Commissie een verslechtering van het EMU-saldo als gevolg van de aardbevingsproblematiek mogelijk als natural disaster kan classificeren en Nederland een tegenvaller voor 2014 daarom niet zal aanrekenen. De verwachting is wel dat Nederland deze tegenvaller dan voor 2015 en verder moet compenseren.115

Op 9 januari 2014 adviseren ambtenaren van het ministerie van Economische Zaken minister Kamp over het besluit over het winningsplan voor Groningen. “In dit advies zijn de uitkomsten van de aan de Tweede Kamer toegezegde onderzoeken, adviezen van Sodm, Tcbb, de door u ingestelde Stuurgroep en de daarbij horende begeleidingscommissies meegenomen.” Het hoofdadvies luidt als volgt: “voor drie jaar en met beperkingen/voorschriften instemmen met het winningsplan; instemmen met het meet/monitorsplan. De NAM opdragen om voor 1 juli 2016 met een nieuw winningsplan te komen. Eind 2016 beslissen over volgende 3-5 jaar.”116

De volgende drie jaren moeten volgens de ambtenaren van Economische Zaken gebruikt worden om de uiteenlopende visies op de omgang met risico’s uit te werken tot een consistent risicobeleid. Voor de eerste twee tot drie jaar zal volgens de NAM het aardbevingsrisico bij een gelijkblijvende productie hoogstens beperkt toenemen en valt het risico binnen wat op andere domeinen als aanvaardbaar wordt gezien. SodM ziet dit echter anders en vindt het risico ook voor de eerstvolgende drie jaar hoog in vergelijking met andere risico’s. De aardbevingsrisico’s zijn volgens de toezichthouder vergelijkbaar met landelijke overstromingsrisico’s.