Feitenreconstructie 2012-2017

naar mijn mening de ‘exit-strategie’ – een term die de onderzoekers alleen maar tussen haakjes hanteren – veel prominenter en urgenter gemaakt dan de bedoeling was van de consultants en dan – zoals ik het heb begrepen – jullie eigen bedoeling is. […] [De onderzoekers] stellen voor ‘te beginnen met nadenken’ over een exitstrategie. In de concept-brief aan de kamer feite staat nu echter dat de exitstrategie het komende jaar zal worden ontwikkeld en zal worden beschreven in het Energierapport 2015. Dat kan niet de bedoeling zijn als je denkt aan een exit ergens in het volgende decennium op zijn vroegst. Ook maak je aanpassingen in de governance van GasTerra afhankelijk van de exitstrategie, hetgeen ook de nodige urgentie suggereert. Ik verzoek je dan ook dringend dichter bij het advies van de consultants op dit punt te blijven. Tekstsuggesties heb ik aangebracht in bijgaande versie van de brief.”196

Minister Kamp heeft op 6 maart 2015 nog een gesprek met de oliemaatschappijen over de exitstrategie, maar de partijen komen niet tot verdere afspraken.197 Voor meer achtergrond over het ABDTOPConsult-rapport, zie themahoofdstuk II het gasgebouw, voor een nadere achtergrond over besluitvorming in het gasgebouw.

5.4 Schade en versterking: stappen naar een nieuwe aanpak

De schadeafhandeling wordt steeds ingewikkelder voor de NAM: er komen steeds meer schademeldingen en sommige schades dreigen onoplosbaar te blijven. De partijen spreken gezamenlijk af om de schadeafhandeling onder te brengen in een afzonderlijke organisatie, het Centrum Veilig Wonen (CVW). Het CVW gaat ook de versterking uitvoeren. In 2013 en 2014 worden de eerste stappen gezet op versterkingsgebied. Het blijkt een enorme opgave. Deze ontwikkelingen worden in de volgende alinea’s verder uitgewerkt.

Voorlichtingsfolder valt verkeerd

Voor de NAM staat het jaar 2013, naast het doen van onderzoek, in het teken van het verbeteren van het schadeafhandelingsproces en het op gang brengen van de beloofde preventieve versterking. Een belangrijk onderdeel daarvan is ook het voorlichten van de bewoners, zoals minister Kamp in januari 2013 aankondigt.

Op 27 maart 2013 schrijft NAM-directeur Van de Leemput een brief gericht aan alle inwoners van de provincie Groningen waarin hij stelt dat hij, als eindverantwoordelijke van de NAM, de inwoners een uitleg verschuldigd is over de aardbevingen die het gevolg zijn van de gaswinning door de NAM: “Ons bedrijf mag immers al meer dan 60 jaar rekenen op de gastvrijheid van de inwoners van Groningen. Dat schept verplichtingen. Want de realiteit is dat er aardbevingen zullen blijven. Daarnaast zijn er aanwijzingen dat deze in de toekomst zwaarder kunnen worden dan tot nu toe werd aangenomen”. Van de Leemput staat in zijn brief stil bij de acties die de NAM zal treffen, en wenst met de Groningers in gesprek te blijven. Daarvoor is onder meer het Regionaal Informatiepunt Gaswinning in Loppersum geopend (zie hoofdstuk 4). Ook kondigt Van de Leemput aan dat de directie van de NAM bij mensen thuis op bezoek zal gaan. Daarnaast noemt hij ruimhartige schadevergoeding en versterkingsmaatregelen als acties waar de NAM op dat moment druk mee bezig is.198

196 GasTerra. Mailbericht, 29 september 2014, 15.11. Onderwerp: RE: conceptbrief Gasbeleid en ABD-topconsultrapport.

197 Ministerie van EZ. Mailbericht, 5 maart 2015, 19.07. Onderwerp: gespreksnotitie exit.

Met een huis-aan-huis folder (getiteld: Wees voorbereid, bescherm, controleer) worden bewoners geïnformeerd over hoe te handelen bij een aardbeving en hoe zij zich hierop kunnen voorbereiden. De NAM beschrijft in deze folder welke maatregelen huiseigenaren zelf kunnen nemen om het risico bij aardbevingen te verlagen (vooruitlopend op preventieve versterkingsmaatregelen van de NAM). De NAM noemt als tip voor hoe te handelen in geval van een aardbeving bijvoorbeeld “blijf uit de buurt van ramen en buitenmuren”. Andere tips zijn: maak kasten vast, controleer de staat van de schoorsteen en inspecteer of de dakpannen goed vastzitten. 199 De NAM verspreidt de folder in april vervolgens huis-aan-huis in de gemeenten Loppersum en Eemsmond, vergezeld van een brief van de burgemeesters.200

De folder roept echter gemengde reacties op. Zo wordt in de vergadering van het College van Beheer Maatschap van 13 mei 2013 opgemerkt dat de folder bij inwoners over het algemeen niet goed is gevallen. Ook politici laten zich kritisch uit over de folder. Bij een bezoek aan de regio noemt PvdA-fractieleider Diederik Samson de flyer “onbeholpen en voor ouderen angstaanjagend”.201 Men constateert dat er argwaan is of het niet-opvolgen van de aanbevelingen van de tips in de flyer gevolgen zou kunnen hebben voor eventuele schadevergoedingen. Uit de notulen: “NAM heeft in verband met de aanbevelingen in de folder ook een ‘klusbus’ georganiseerd die hulp kan bieden indien bewoners niet zelf de aanbevelingen kunnen uitvoeren. Tot heden zijn er echter minder dan 10 oproepen geweest voor deze vorm van ondersteuning. Al bij al moet worden geconcludeerd dat de beoogde controles door bewoners nog niet van de grond komen”.202

5.4.1 Schademeldingen groeien de NAM boven het hoofd

In deze paragraaf komen onder meer de uitkomsten van twee van de veertien onderzoeken aan bod: onderzoek 11 naar de schadeafhandeling door de NAM en het onderzoek 10 naar de omvang van de waardedaling van woningen. Dit laatste wordt ook gezien als mogelijke schade als gevolg van de aardbevingen.

Aantal schademeldingen stijgt sterk

Terwijl er in februari 2013 nog schademeldingen bij de NAM binnenkomen die samenhangen met de aardbeving bij Huizinge van augustus 2012, dienen zich in diezelfde maand alweer vier bevingen aan met nieuwe schades en meldingen tot gevolg. Halverwege 2013 is het aantal meldingen geëxplodeerd van 2.400 (eind 2012) naar 6.800 (mei 2013).203 Bestuurders en bewoners onderkennen dat de NAM haar best doet om alle schades voortvarend af te handelen, maar tegelijkertijd signaleert de nieuw ingestelde Onafhankelijke Raadsman Leendert Klaassen (zie paragraaf 5.5.1) eind 2013 dat er sprake is van toenemende onvrede en wantrouwen onder Groningse gedupeerden. Bestuurders en maatschappelijke organisaties zien

198 NAM. Brief NAM-directeur Van de Leemput aan alle inwoners van de provincie Groningen, 27 maart 2013.

199 NAM. Chronologisch overzicht naar bodemdaling en aardbevingen in Groningen, 7 april 2021.

200 Kerngroep Gaswinning. Mailbericht aan leden Bestuurlijk Overleg Gaswinning, 17 april 2013

14.56. Onderwerp: Uitnodiging Bestuurlijk Overleg 7 mei 2013 en flyer ‘Omgaan met aardbevingsrisico’s’.

201 Veer, de & Dekker, (23 april 2013).

202 College van Beheer Maatschap. Notulen van de 518e (extra, telefonische) vergadering College van Beheer Maatschap, 13 mei 2013.

203 NAM. Presentatie schade afhandeling DRB, 8 mei 2013.

Feitenreconstructie 2012-2017

een onafhankelijker ingericht schadeproces als mogelijke uitweg. Deze wens zal minister Kamp in januari 2014 overnemen als hij toezegt dat er een uitvoeringsorganisatie moet komen op ‘enige’ afstand van de NAM. Bij de NAM keert men zich ondertussen verder af van de in 2012 beloofde ruimhartigheid. De term zal uiteindelijk helemaal uit het schadeprotocol verdwijnen.

Wens voor meer consistentie en uniformiteit in schadeproces

Met het oog op de vele schades breidt de NAM het aantal taxateurs in april 2013 uit. Na deze uitbreiding zijn er 50 taxateurs die in opdracht van de NAM werken. De taxateurs zijn afkomstig van Arcadis en NAB (Noordelijk Advies Bureau). In mei 2013 staat de NAM intern stil bij de stand van de schadeafhandeling. De taxatiecapaciteit is een van de aandachtspunten. In een interne powerpointpresentatie staat dat verdere uitbreiding van het aantal taxateurs wordt afgeraden. Er zijn namelijk al inconsistenties in de praktijk omdat er volgens NAM gewerkt wordt met een (te) groot aantal taxateurs. Deze inconsistenties zijn er met betrekking tot zowel de beoordeling van schades zelf, als de naleving van het schadeprotocol. Volgens de NAM worden deze inconsistenties verder vergroot door de ruimhartigheid die wordt nagestreefd in het schadeproces. Daarnaast wijst de NAM erop dat gedupeerden steeds vaker contra-expertise aanvragen. De gewekte suggestie is dat dit komt omdat de eerstelijns schadetaxateurs, na bijsturing van de NAM, strenger zijn gaan opereren. De letterlijke tekst van de powerpointpresentatie is als volgt: “groter aantal contra-taxaties t.g.v.: bijsturing instructies aan taxateurs: geen verandering in spelregels; wel benadrukt dat men [de taxateurs] causaliteit schade/beving in het oog moeten blijven houden.” Ook de actieve acquisitie die contra-experts zouden voeren om nieuwe klanten (schademelders) te krijgen en de ‘verharding’ in hoe schademelders zich opstellen in het schadeproces zijn als mogelijke verklaringen van het hogere aantal contra-expertises in de presentatie opgenomen. Het blijft onduidelijk in hoeverre de NAM dit als een probleem ervaart.204

De NAM onderneemt wel actie op het punt van de (te grote) inconsistenties tussen schadetaxateurs. Om die verschillen terug te dringen, is de NAM van plan om een handboek aardbevingsschade te ontwikkelen.205 Het handboek moet de “uniformiteit in de beoordeling van schades en het toepassen van herstelmethodes” vergroten. In de periode vóór de komst van dit handboek werken de bureaus op basis van hun eigen instructies. Arcadis krijgt in 2013 de opdracht om het handboek op te stellen. Er volgen verschillende versies van het handboek (een consultatieversie in november 2013 en een 2.0 versie in april 2014), waarin de NAM het commentaar verwerkt van onder meer de Technische commissie bodembeweging (Tcbb), de Groninger Bodem Beweging (GBB) en het Noordelijk Schade Taxatie Bureau. De definitieve versie volgt in februari 2015 en bevat voorbeelden van schades, hun mogelijke oorzaken en richtlijnen voor

Tekstkader 5.4 De kans op aardbevingsschade volgens het handboek Aardbevingsschade

Volgens het handboek zullen de bevingen alleen ‘lichte’ of ‘matige’ schade veroorzaken.

• Lichte schade (haarscheurtjes in muren, neervallen kleine stukje pleisterwerk en mogelijk vallen van loszittende stenen): bij een beving met een vergelijkbare piekgrondversnelling als die van Huizinge is de kans op lichte schade 20 tot 35%;

• Matige schade (licht constructief of matig niet-constructief: veel scheuren in muren, afvallen grotere stukken pleisterwerk en delen van schoorstenen): de kans op matige schade is ongeveer 5% (op geringe afstand van het epicentrum).

Onderzoek 11: Tcbb positief over schadeafhandeling

Ook de Technische commissie bodembeweging (Tcbb) buigt zich over het door NAM ingerichte schadeproces. Dit vormt onderzoek 11 van de veertien onderzoeken van minister Kamp. Het onderzoek bestaat uit een evaluatie in twee delen. In de eerste evaluatie die uitkomt in juli 2013 is de Tcbb positief gestemd over hoe de NAM schades afhandelt. Voor deze evaluatie hebben leden van de Tcbb gesproken met de NAM, burgemeester Albert Rodenboog van Loppersum, de Groninger Bodem Beweging (GBB) en de Onafhankelijke Raadsman Leendert Klaassen. Klaassen is in 2013 aangesteld als raadsman en Groningse gedupeerden met klachten over het schadeproces kunnen zich sindsdien bij hem melden (zie paragraaf 5.5.1). Naast de gevoerde gesprekken bestudeert de Tcbb 500 schadedossiers. De Tcbb oordeelt dat de NAM ‘zijn uiterste best’ doet om de schadeafhandeling goed te laten verlopen. De drempel voor gedupeerden om een claim in te dienen, ligt laag. Daarnaast stelt de NAM zich volgens de Tcbb ruimhartig op in het schadeproces. Dit onderbouwt de Tcbb door te wijzen op het geringe aantal klachten dat (medio juni 2013) is binnengekomen bij de Onafhankelijke Raadsman, het feit dat er nog geen mensen zijn geweest die een derde taxateur hebben ingeschakeld en het feit dat er nog geen gedupeerden zijn die zich tot de Tcbb hebben gewend.207 Hierbij moet worden opgemerkt dat gedupeerden nog maar net terecht kunnen bij de Onafhankelijke Raadsman, die pas halverwege april dat jaar is gestart. Dat daar nog weinig klachten zijn ingediend, is dus niet heel verrassend.

Naast de algemene conclusie dat de NAM het schadeafhandelingsproces goed heeft ingericht, is er volgens de Tcbb wel ruimte voor verbetering. Vooral op het gebied van ‘efficiency, transparantie en uniformiteit’. De NAM moet bijvoorbeeld voorkomen dat de diverse taxatiebureaus de taxaties verschillend uitvoeren. Daarnaast kan het schadeproces voor gedupeerden transparanter en inzichtelijker worden ingericht door te werken met een systeem waarin iemand zijn of haar schademelding kan volgen. Ook waarschuwt de Tcbb voor een ‘grijze zone’ die kan ontstaan omdat de NAM zegt schades ruimhartig af te handelen. “Door de ruimhartigheid kan bij het ene geval een oude scheur wel worden vergoed en bij de andere niet, wat ook weer kan

Feitenreconstructie 2012-2017

leiden tot klachten.”208 In een vergadering van het College van Beheer Maatschap in juni 2013 brengt NAM-directeur Van de Leemput de aanwezigen alvast op de hoogte van de evaluatie van het schadeproces door de Tcbb. Volgens Van de Leemput heeft de Tcbb opgemerkt dat de NAM ervoor moet waken niet ‘te genereus’ te zijn bij het afhandelen van schade.209

Standaardisatie en inperking: een nieuw schadeprotocol en introductie schadecontour

In 2013 en 2014 werkt de NAM aan een nieuw schadeprotocol. In het interne protocol dat de NAM tot dan toe hanteert, ontbreken regels over hoe om te gaan met achterstallig onderhoud of met gedupeerden die niet willen meewerken. Een uitgebreider protocol moet een gemeenschappelijke basis bieden voor het afhandelen van schade, wat past bij de wens voor meer consistentie en uniformiteit. NAM’s plan is om het schadeprotocol in ‘co-creation’ te maken met betrokken partijen, zodat het protocol maatschappelijk gezien beter wordt geaccepteerd.210 In mei 2014 ligt er een consultatieversie. De woorden ‘ruimhartige schadebeoordeling’ zoals die nog wel stonden in het eerdere interne schadeprotocol van de NAM, komen in de nieuwe versie niet meer voor.211 De consultatieversie biedt de NAM aan de Dialoogtafel, de Onafhankelijke Raadsman en de Tcbb aan. De Dialoogtafel is in 2014 van start gegaan om de dialoog over de aardbevingsproblematiek tussen partijen op gang te brengen (onder meer bestuurders, de NAM en verschillende bewoners- en ondernemersorganisaties, zie paragraaf 5.5.6). De Dialoogtafel vraagt Vereniging Eigen Huis en het adviesbureau Lysias om de consultatieversie van het protocol door te lichten. Deze adviezen volgen in november 2014.212 In augustus heeft de NAM het protocol echter al vastgesteld met daarin verwerkt de suggesties van de raadsman en de Tcbb. Het commentaar van de Dialoogtafel zal in een latere versie van het protocol worden meegenomen. Het protocol van augustus 2014 bevat onder meer een omschrijving van hoe mensen hun schades kunnen melden, de stappen van het schadeafhandelingsproces en een hoofdstuk over ‘speciale omstandigheden’ (een eigenaar die niet meewerkt of als er sprake is van achterstallig onderhoud; deze vorm van schade wordt niet vergoed).

Onderdeel van het schadeprotocol vormt de schadecontour waarmee de NAM vanaf februari 2014 werkt. Deze schadecontour bepaalt of een schademelding in behandeling wordt genomen.213 Eerder was het de NAM opgevallen dat eigenaren in toenemende mate schade melden aan woningen die redelijk ver van het aardbevingsgebied liggen. De NAM besluit hoogleraar Julian Bommer van Imperial College London (deskundige op het gebied van aardbevingsrisico’s) om advies te vragen en per aardbeving de afstand vast te stellen waarbuiten de kans op schade laag is. De grens is zo bepaald dat het gerechtvaardigd is om buiten die gebieden geen schade op te nemen (namelijk: minder dan 0,001% met daarbovenop een marge van 2 kilometer, de blauwe contourlijn in figuur 5.5). Dit samengestelde gebied van alle afzonderlijke bevingen samen met daarbij nog een extra marge, vormt het schadeafhandelingsgebied (de rode contourlijn in figuur 5.5).214 Alles buiten deze afbakening is het buitengebied.

208 Technische Commissie Bodemdaling. Eerste evaluatie inzake schadeprocedure NAM Groningen, 2 juli 2013.

209 College Beheer Maatschap. Notulen van de 520e vergadering van het College van Beheer Maatschap, 17 juni 2013.

210 NAM. Intern document inzake schadeherstel proces TCBB follow up action, 6 september 2013.

211 NAM. NAM protocol aardbevingschades, mei 2013.

212 Rie, de & Smulders (27 november 2014); Vereniging Eigen Huis (november 2014). Advies Vereniging Eigen Huis over Schadeporotocol NAM.

213 NAM. Protocol schadeafhandeling, augustus 2014.

214 NAM. Schriftelijke inlichting met een chronologisch overzicht (tijdlijn) van de verschillende systemen en regelingen die gehanteerd zijn of worden voor de afhandeling van schade, 12 april 2021.

Tekstkader 5.5 A-, B- en C-schades

In het handboek Aardbevingschade en schadeprotocol (van augustus 2014) introduceert de NAM bij het beoordelen van schades het onderscheid tussen A-, B- en C-schades.

• A-schade: schade is een direct gevolg van een aardbeving. Scheuren die zijn ontstaan door bevingen zijn ‘recent’ en de scheurwijdtes ‘gering’. Herstel van A-schades wordt door de NAM vergoed.

• B-schade: schade was al voor de beving aanwezig, en is door de beving ‘significant verergerd’. Er zijn ‘sporen van recente toename/verergering’ . Vergoeding is afhankelijk van het aandeel van de beving aan de schade.

• C-schade: schade kan niet in verband worden gebracht met beving. De oorzaak van de schade is bouwkundig (gebreken aan de fundering, achterstallig of uitgesteld onderhoud). De scheurvorming is ‘niet vers’. C-schades worden niet vergoed.

In zijn verhoor omschrijft Johan de Haan, assetmanager bij de NAM, de schadecontour als een ‘prioriteitencontour’. De NAM worstelde volgens De Haan met het afhandelen van de vele schades: “daarom wilden we niet nodeloos expertise van experts die schaars waren inzetten in verderop gelegen gebieden, waar de gevolgen duidelijk minder ernstig waren dan in Loppersum en omgeving”. Hij noemt het “een poging om efficiënter te werken”.215 Bij bewoners wekt de contour echter veel wrevel op. Zij vinden het oneerlijk dat een schadecontour, gebaseerd op theoretisch aannames, bepaalt of hun schademelding wel of niet in behandeling wordt genomen.216 Er zullen nadien nog verschillende onderzoeken worden uitgevoerd naar meldingen buiten de contour (hoofdstuk 6), en de NAM laat de contour uiteindelijk los onder druk van onder meer de Nationaal Coördinator Groningen (NCG).