Feitenreconstructie 2012-2017

5.6 Bevindingen 2013-2014

5.6.1 Inleiding: Loppersum dicht na lang studeren in Den Haag

In dit hoofdstuk is de bestuurlijke reactie beschreven op hetgeen de beving bij Huizinge in gang zet. Het is een periode van uitersten. Terwijl SodM begin 2013 omwille van de veiligheid adviseert om de gaswinning drastisch terug te brengen, zet de minister van Economische Zaken eerst in op nader onderzoek. Terwijl in 2013 volop gewerkt wordt aan die onderzoeken naar risico’s van gaswinning en naar mogelijkheden om de kans op aardbevingen te beperken, gaat de gaswinning ondertussen hard. Pas begin 2014 wordt de eerste stap richting voorzichtige beperking van de gaswinning gezet. De bestuurlijke reactie op Huizinge – onderzoek doen en doorwinnen – leidt ook tot maatschappelijke reactie: een regio die steeds luider van zich laat horen.

5.6.2 Risico’s gaswinning en kennis: een jaar van onderzoek

Veel onderzoek, geen voorzorgsbeginsel

In het jaar 2013 is fors ingezet op kennisontwikkeling op veel verschillende onderdelen van het Groningenveld. Voor het eerst sinds lange tijd wordt een breed en veelomvattend onderzoeksprogramma in gang gezet waarbij veel (ook internationale) partijen betrokken zijn. Vanuit het oogpunt van kennisontwikkeling is deze periode dan ook een belangrijk omslagpunt. In de tussentijd wordt er niet, ook niet uit voorzorg, ingegrepen in de productie, terwijl de eerste resultaten van de onderzoeken laten zien dat een lagere winning mogelijk is.

Veel blijft onduidelijk, de onzekerheid blijft

De vele onderzoeken maken vooral inzichtelijk hoeveel men nog niet weet en hoe groot de onzekerheden zijn. Een maximale magnitude kan nog altijd niet bepaald worden en er is nog veel onduidelijkheid over wat het effect zal zijn van verschillende maatregelen om de risico’s te beperken. Ook is er onenigheid over de vraag hoe de risico’s beoordeeld moeten worden en welk risico als acceptabel beschouwd mag worden. Hoewel de technische beoordelingscommissies en stuurgroep waardering uitspreken voor de kwaliteit van de onderzoeken en vol lof zijn over het geleverde werk, constateren ook zij dat de onzekerheden dusdanig groot zijn dat voor de lange termijn geen uitspraken gedaan kunnen worden.

Meer inzicht in de productiestrategieën

De onderzoeken bieden meer inzicht in andere productiestrategieën om het risico enigszins te beperken en er is voor het eerst inzage in de benodigde productie en mogelijke alternatieven om de productie uit Groningen te beperken zonder de leveringszekerheid in gevaar te brengen. Daarmee ligt er een belangrijke basis om, meer dan een jaar na de beving van Huizinge, nu wel een besluit te nemen over de verlaging van de productie uit het Groningenveld.

Meer aandacht voor risico’s

Bij de aankondiging van de onderzoeken stelt de minister van Economische Zaken dat alle onderzoeken en inspanningen erop gericht zijn om op de korte termijn de veiligheid van de bewoners in Groningen door preventieve maatregelen te verbeteren en een afgewogen besluitvorming mogelijk te maken. De onderzoeken sluiten aan bij het onderzoeksprogramma Study and Data Acquisition Plan, dat de NAM na de beving in Huizinge al is gestart, en het meet- en monitoringsprogramma, dat eind 2013 wordt aangekondigd. De aandacht voor de risico’s van gaswinning neemt door het onderzoek fors toe en er wordt volop geïnvesteerd in dataverzameling.

Betere basis voor een afgewogen besluit

Over de wijze waarop de overheid moet omgaan met de risico’s van de gaswinning en welk risico maatschappelijk acceptabel is, is eind 2013 nog altijd veel onduidelijk. Er bestaan uiteenlopende visies tussen verschillende experts en dit leidt zelfs tot stevige onderlinge spanningen. Het ministerie van Economische Zaken moet in januari 2014 (met inachtneming van al deze onzekerheden), net als een jaar eerder, een besluit nemen over de gasproductie uit het Groningenveld. In tegenstelling tot een jaar eerder liggen er nu echter wel concrete suggesties voor maatregelen die de risico’s in enige mate zouden kunnen beperken. Bovendien is er meer duidelijkheid over de mogelijke alternatieven en over de consequenties voor de leveringszekerheid en de gascontracten met (buitenlandse) afnemers, waardoor er voor de minister voldoende basis is om een onderbouwd besluit te kunnen nemen.

5.6.3 Gasgebouw en gaswinning: van recordjaar naar voorzichtige beperking

Recordwinning leidt tot verontwaardiging

Dat de gaswinning juist in 2013 een recordhoogte bereikt, het jaar na Huizinge en het jaar waarin voor het eerst de veiligheid van de gaswinning voor omwonenden echt ter discussie komt te staan, leidt tot grote verontwaardiging en boosheid bij inwoners van Groningen, regionale bestuurders en Kamerleden. De vraag is hoe de gaswinning uit het Groningenveld, ondanks het maatschappelijk reeds aanwezige gevoel van onrust en de aandacht voor veiligheidsrisico’s, in 2013 zo hoog heeft kunnen worden. Duidelijk is dat er niet zozeer een bewust besluit is genomen om de productie verder op te voeren, maar dat de strategie die al enkele jaren eerder is ingezet, ongewijzigd is voortgezet. Aangezien een besluit van de minister over het volume van de productie in januari 2013 uitblijft, is er voor gashandelaar GasTerra en haar aandeelhouders (waaronder ook de Staat) geen aanleiding om af te wijken van de tot dan toe ingezette strategie.

GasTerra vraagt of bijsturing nodig is Gedurende het jaar, als blijkt dat de productie uit Groningen hoger wordt dan men aanvankelijk heeft begroot, vraagt nota bene GasTerra aan het ministerie of die ontwikkeling wenselijk is. In reactie hierop antwoorden de ambtelijke top en de minister dat GasTerra gewoon door kan gaan met het voorgenomen beleid. De resultaten van de onderzoeken zijn namelijk nog niet beschikbaar, dus stelt men geen ander besluit te kunnen nemen dan in januari eerder dat jaar. De NAM moet aan het eind van het jaar een gewijzigd winningsplan indienen. Argumenten omtrent draagvlak voor de gaswinning en veiligheidsrisico’s in Groningen zijn daarbij niet expliciet meegenomen. Het bijsturen van de productie blijkt medio 2013 wel degelijk mogelijk, maar minister Kamp weet dat niet. De precieze strategie van GasTerra is hem op dat moment onbekend, waardoor hij niet beseft dat GasTerra in 2013 meer Groningengas verkoopt dan voor de leveringszekerheid noodzakelijk is. Tijdens de openbare verhoren blijkt dat de minister het achteraf betreurt dat hij destijds niet heeft besloten gaandeweg het jaar de gaswinning alsnog enigszins af te remmen.