Feitenreconstructie 2012-2017

Eerste stap in reductie van de winning

Na het recordjaar volgt in 2014 een eerste stap naar reductie van de gaswinning. In de voorbereiding van de besluitvorming strijden enerzijds veiligheid en anderzijds financiële belangen en leveringszekerheid om voorrang. Ook nu speelt een advies van de toezichthouder een belangrijke rol. Waar SodM in 2013 adviseert het productievolume ‘zo snel mogelijk en zo veel als mogelijk en realistisch is terug te brengen’, focust het advies van 2014 zich op de sluiting van de Loppersumclusters. Binnen het ministerie van Economische Zaken en het kabinet wordt dit tweede advies opgevat als een nieuw inzicht, waarmee gericht gestuurd kan worden door in te grijpen op clusters waar de seismiciteit hoog is. In hun ogen vervalt hiermee het eerdere advies uit januari 2013 om de totale winning in het Groningenveld zo veel mogelijk terug te brengen. SodM is van mening dat het advies van 2013 nog onverkort van kracht is, maar heeft verzuimd dit expliciet in het advies van 2014 te vermelden. De onderlinge communicatie over dit onderwerp is onvoldoende geweest. Minister Kamp gaat uiteindelijk niet over tot een volledige sluiting van de Loppersumclusters, omdat dat kan leiden tot problemen met de leveringszekerheid in de winter. Wel gaat hij over tot een sluiting van 80%.

Financiële belangen blijven doorslaggevend

Financiële belangen spelen in 2014 een grote rol. In aanloop naar het kabinetsbesluit van 17 januari 2014 om de Groningenproductie te verlagen, tracht het ministerie van Financiën vanwege de budgettaire consequenties verschillende keren de gaswinning niet te veel te verlagen. Ambtelijk Financiën wijst in meerdere notities en e-mails aan minister Dijsselbloem op de negatieve effecten op het EMU-saldo en de noodzakelijke ombuigingen die daarop volgen. De ambtenaren adviseren hun minister dit te agenderen en weerstand te bieden als er productievolumes worden voorgesteld die lager zijn dan 42,5 miljard kubieke meter. Minister Dijsselbloem geeft hier gehoor aan en laat in antwoord op een mail van zijn collega Kamp weten dat hij een verlaging naar 40 miljard kubieke meter niet kan steunen. ‘Dit is een te grote aderlating op de begroting’, aldus minister Dijsselbloem. Minister Kamp zegt in zijn openbaar verhoor dat, gezien de financiële omstandigheden, hij de financiële belangen heeft meegewogen in zijn besluit, naast veiligheid en leveringszekerheid. Hij erkent dat de gasbaten doorslaggevend zijn geweest om te kiezen voor 42,5 miljard kubieke meter, in plaats van 40 miljard kubieke meter.

Alternatieven om winning verder te verlagen niet serieus overwogen Het kabinet spreekt niet over verdere productieverlaging of vervangende stikstofconversie voor de andere clusters omdat de winning uit deze clusters niet als veiligheidsrisico wordt gezien. Het opgelegde productieplafond wordt door alle partijen binnen het College van Beheer Maatschap opgevat als een productiedoel dat zo dicht mogelijk benaderd dient te worden, zonder het te overschrijden (‘puntlanding’). Dit geldt voor hen ook als dit betekent dat andere clusters hierdoor meer moeten produceren. Ook de regeringsvertegenwoordiger(s) wijzen niet op de alternatieven om minder Groningengas te winnen, zoals het gebruik van stikstofconversie en het minder wegmengen van Groningengas. Ook minister Kamp geeft aan dat het vanwege de gasbaten belangrijk is dat een onderschrijding voorkomen dient te worden.

Hogere gaswinning dan noodzakelijk vanuit leveringszekerheid

Ten tijde van het eerste SodM-advies uit 2013 heeft de toezichthouder helemaal geen inzicht in de vraag welke winning nodig is voor de leveringszekerheid. Dit ligt anders bij het tweede SodM-advies uit 2014, over sluiting van de Loppersumclusters. Inmiddels is het GTS-onderzoek

(nummer 7 van de 14 onderzoeken) openbaar gemaakt. Staatstoezicht had met deze gegevens een concreter en lager winningsniveau kunnen adviseren, concreter dan ‘zo veel als mogelijk terugbrengen’. Het totale volume van de Groningenproductie had lager gekund zonder de leveringszekerheid in gevaar te brengen. Het probleem is niet het volume, maar het op het moment van een piekvraag kunnen leveren van de benodigde capaciteit. Dit is een reden om de Loppersumclusters niet te sluiten, maar de productie te beperken tot maximaal 3 miljard kubieke meter (beperking van 80%). Door het warme weer in 2014 blijkt uiteindelijk dat de Loppersumclusters minder nodig zijn en produceert de NAM, om ze te ontzien, minder dan de toegestane 3 miljard kubieke meter gas uit deze clusters. Uit de andere clusters is om die reden meer gas gewonnen, om onderschrijding en hiermee lagere gasbaten te voorkomen.

NAM en Shell volharden in het tegengaan van productiebeperking

De NAM (en Shell) proberen eind 2013 en in januari 2014 het ministerie van Economische Zaken ervan te overtuigen dat er onvoldoende (wetenschappelijk) bewijs is voor de noodzaak van een productiebeperking uit veiligheidsoverwegingen. Aan de hand van technische argumenten (bijvoorbeeld drukegalisatie) proberen zij een mogelijke productiebeperking tegen te gaan. Ook benadrukken zij keer op keer dat het aantal bevingen en de zwaarte van de aardbevingen niet afnemen bij een productiebeperking, maar dat zo’n beperking alleen effect heeft op de snelheid waarmee de bevingen in de loop van de tijd zullen plaatsvinden. Ze gebruiken hiervoor de metafoor van de ‘vertraagde film’: als je de film langzamer afspeelt, krijg je nog steeds alle beelden te zien (met andere woorden, bij een tragere winning volgen de bevingen later in de tijd, maar blijft het aantal bevingen gelijk). Zij beschouwen een productiebeperking dan ook als een schijnveiligheid. Het vertragen van de ‘film’ biedt echter wel ruimte om in de tussentijd huizen en gebouwen preventief te versterken. Er had meer gehandeld kunnen worden naar het voorzorgsprincipe, des te meer omdat de modellen van de NAM en Shell niet eenduidig met zekerheid konden aantonen wat een veilig productieniveau zou zijn.

Het tegengaan van productiebeperking lijkt ook strategisch ingestoken te zijn. De NAM en haar aandeelhouders geven in meerdere gremia aan dat productiebeperkingen risico’s met zich meebrengen. Dit doen ze zowel in het College van Beheer van de Maatschap (CBM), als in overleggen met de minister en de ambtenaren van het ministerie van Economische Zaken. De contacten blijken zodanig ‘goed’ te zijn, dat de NAM en Shell helpen bij het schrijven van een Kamerbrief. De NAM wil graag de sluiting van de Loppersumclusters tegenhouden omdat deze belangrijk zijn voor een groot deel van de capaciteit. Wanneer deze clusters niet of deels gebruikt worden dan heeft dit consequenties voor de flexibiliteit. De totale productie moet dan mogelijk verlaagd woorden omdat de NAM op piekmomenten niet maximaal kan leveren.

Ook in 2014 maximaal benaderen van het productieplafond GasTerra sorteert in 2013 al voor op een mogelijk productieplafond en verkoopt minder gas voor het jaar 2014 om de bewegingsruimte van de minister niet te beperken. Het bedrijf houdt hierbij rekening met productieplafonds lager dan het uiteindelijke besluit van 42,5 miljard kubieke meter. Zo houdt GasTerra in haar contourennota en businessplan voor 2014 rekening met meerdere productiescenario’s (30, 35, 40 en 45,6 miljard kubieke meter). GasTerra past in 2013 haar verkoopstrategie gedeeltelijk aan door in 2013 niet 39, maar 36 miljard kubieke meter gas voor het kalenderjaar 2014 te verkopen. Dit kan zij alleen doen doordat Shell, in tegenstelling tot ExxonMobil, instemt met het plan om al minder gasverkoopverplichtingen aan te gaan voor het jaar 2014.

Boek 3

Feitenreconstructie 2012-2017

Het volumeplafond, dat later inderdaad wordt ingesteld, komt voor GasTerra dan ook niet onverwacht en leidt niet tot problemen. De capaciteitsbeperking door de gedeeltelijke sluiting van de Loppersumclusters heeft meer voeten in de aarde. GasTerra moet zich hierdoor meer bezighouden met inkopen op de TTF-gasmarkt en de Engelse gasmarkt. De voorsortering op een productieplafond houdt echter niet in dat GasTerra zo weinig mogelijk gas wil afnemen van de NAM. Stikstofconversie wordt niet overwogen, ondanks de mogelijkheden die er zijn. Het streven is om, ondanks het warme jaar, het plafond zo dicht mogelijk te benaderen. Illustratief hiervoor is de gezamenlijke sessie met de NAM, GasTerra en GTS op 10 juli 2014, waarin de partijen aan de minister vragen of zij in verband met de sluiting van de Loppersumclusters meer gas uit andere clusters mogen winnen. De minister verleent hier toestemming voor. Alle aandeelhouders willen dat het productieplafond zo dicht mogelijk wordt benaderd. Het productieplafond wordt hiermee tegelijkertijd ook het productiedoel.

5.6.4 Schade en versterking: stappen naar een nieuwe aanpak

Voorzichtige verbreding van schadeafhandeling naar preventieve versterking

Na de beving bij Huizinge vinden opnieuw aardbevingen plaats, met schades en meldingen tot gevolg. De ontwikkeling dat meer gedupeerden hun schade melden, zet door. Halverwege 2013 is het aantal meldingen toegenomen van 2.400 (eind 2012) naar 6.800 (mei 2013). De afhandeling leidt tot toenemende onvrede en wantrouwen onder Groningse gedupeerden. Een onafhankelijker ingericht schadeproces, met uniformiteit en eenduidigheid, wordt gezien als mogelijke uitweg. Deze wens zal minister Kamp in januari 2014 overnemen. Dit leidt in 2015 tot de oprichting van het Centrum Veilig Wonen (CVW), de uitvoeringsorganisatie van de NAM voor de schadeafhandeling. Uit de contracten tussen de NAM en het CVW blijkt wel dat de NAM een zekere mate van controle wil houden op het CVW.

NAM niet toegerust om versterking op te pakken Terwijl de schademeldingen blijven binnenstromen, komt de versterking moeizaam op gang. Deze eerste fase van versterking moet volgens de direct verantwoordelijke partijen beschouwd worden als een opstartfase, waarbij vooral wordt gezocht naar de betekenis van het begrip ‘versterken’: wat wordt daaronder verstaan en hoe wordt dat vervolgens aangepakt? In 2013 worden de eerste stappen gezet en wordt er nagedacht over een aanpak en over normen en randvoorwaarden, maar dit proces vergt tijd en is niet met een jaar afgerond. Er worden in deze periode weliswaar enkele tijdelijke verstevigende maatregelen bij gebouwen toegepast (zoals het verwijderen of verstevigen van schoorstenen en plaatsen van stutten), maar van een structurele en programmatische aanpak van versterking is op dat moment nog geen sprake. Ook is er nog geen helder beeld van de aard, omvang en impact van de versterkingsoperatie. Dit leidt van verschillende kanten tot kritiek op de voortgang. Men spreekt over te weinig tempo en te weinig besef van urgentie aan de zijde van de NAM, waardoor al snel een roep om publieke regie op de versterking hoorbaar wordt. De NAM zelf worstelt ondertussen ook met haar rol en beseft dat zij niet is toegerust voor de uitvoering van deze complexe opdracht, die geheel buiten haar normale werkzaamheden valt. Ook hier lijkt, net als voor de schadeafhandeling, de oprichting van een uitvoeringsorganisatie (het Centrum Veilig Wonen) de oplossing te moeten bieden.

5.6.5 De regio en inwoners: aandacht voor behoeften van de regio

Woede bij bewoners

In deze periode laten de inwoners zich steeds meer horen. De regio en de regionale partijen die naar voren treden, maken zich grote zorgen over de risico’s op aardbevingen en de gevolgen daarvan voor de bewoners. De roep om erkenning van de problemen is sterk. Dit wordt verder versterkt als de NAM eind 2013 de recordwinning aan gas over dat jaar bekend maakt. Inwoners vragen zich af of de rijksoverheid en de NAM de situatie wel serieus nemen. Het wantrouwen over de rol van de NAM rond de schadeafhandeling is groot. De onvrede bij de bewoners blijkt ook uit de rapportages van de Onafhankelijke Raadsman, die in april 2013 door minister Kamp is benoemd.

Regio neemt het initiatief

De provincie Groningen komt in deze periode met een eigen pleidooi voor compensatie, ook voor indirecte gevolgen van de aardbevingen zoals de verminderde aantrekkelijkheid van de regio. Als de minister van Economische Zaken niet meegaat in het verzoek vanuit de regio om een ‘Commissie van Wijzen’ hierover te laten adviseren, neemt de provincie het heft in eigen hand en stelt zelf een commissie in: de commissie-Meijer. Al snel beseft ook de minister dat aanvullende compensatiemaatregelen noodzakelijk zijn en start hij verkenningen met betrekking tot een leefbaarheidsprogramma door de werkgroep Leefbaarheid in te stellen. De voorstellen van de commissie-Meijer en de scenario’s van de werkgroep Leefbaarheid vormen gezamenlijk de basis voor de onderhandelingen die begin 2014 leiden tot een bestuursakkoord met een veelzeggende titel: Vertrouwen op Herstel en Herstel van Vertrouwen. Dit is een akkoord met maatregelen voor vergroting van de veiligheid en versterking, verbetering van de leefbaarheid, schadeafhandeling en economisch perspectief. De omvang van het bestuursakkoord is meer dan 1 miljard euro, waaraan de NAM 225 miljoen bijdraagt.

Succesvolle lobby voor compensatie

De lobby van de provincie om compensatie voor de regio te krijgen is effectief geweest. Commissaris van de Koning(in) Max van den Berg vraagt om een miljard euro (het ‘miljard van Max’), krijgt veel mensen over zich heen (in politiek Den Haag, zelfs ook in Groningen), maar bepaalt hiermee wel het uitgangspunt voor het Rijk en de regio, nog voor de instelling van de commissie-Meijer. De lobby na het verschijnen van het rapport is in eerste instantie gericht op het verkrijgen van brede maatschappelijke steun in de regio (uiteindelijk via ondertekening van de ‘Verklaring van Huizinge’ door 125 bedrijven, organisaties, belangengroepen en maatschappelijke instellingen). Later, in de eindfase van het opstellen van het advies van de commissie-Meijer, richt de provincie haar pijlen op het verkrijgen van brede politieke steun in Den Haag. Het feit dat de voorstellen van de commissie-Meijer uiteindelijk de basis vormen voor de onderhandelingen die leiden tot het bestuursakkoord 2014, laat zien dat ook dit tweede deel van de lobby effectief is geweest. Dat is nog geen garantie dat, na Langmangelden en het regiospecifieke pakket Zuiderzeelijn, de gewenste doelen voor de ontwikkeling van de regio nu wel bereikt worden.

Een poging tot opzetten van een dialoog

De commissie-Meijer noemt in haar eindadvies als een van de doelen van de voorgestelde maatregelen het herstel van vertrouwen tussen bewoners, ondernemers en bestuurders enerzijds en de rijksoverheid en de NAM anderzijds. Naast elf meer inhoudelijke maatregelen