Feitenreconstructie 2012-2017

wordt gefinancierd, waardoor het EZ kennisprogramma effecten mijnbouw mogelijk in zijn onafhankelijkheid aangetast zou kunnen worden in de ogen van de buitenwereld.” Wel is er onderlinge communicatie om overlap tussen beide programma’s te voorkomen.63

Ook de positie van SodM komt in het vervolgrapport in 2017 aan bod. De OVV constateert dat SodM ‘een meer onafhankelijke rol’ inneemt. “Verschillende partijen, waaronder gemeenten in het aardbevingsgebied en de provincie Groningen, onderschrijven dit”, aldus de raad.64 De onafhankelijkheid van SodM is in de aanbevelingen dan ook geen expliciet aandachtspunt.

6.2.5 Gaswinning krijgt een eigen norm voor veiligheidsrisico’s Na de publicatie van het OVV-rapport in 2015 wil het kabinet dat mijnbouwbedrijven de veiligheidsrisico’s expliciet in kaart brengen in het winningsplan. “Dit om te borgen dat veiligheid een meer complete plaats krijgt in de belangenafweging bij de besluitvorming met betrekking tot mijnbouwactiviteiten”, schrijft minister Kamp van EZ in 2016 aan de Kamer. Kamp heeft SodM de opdracht gegeven een leidraad op te stellen die bedrijven kunnen gebruiken om gaswinningsrisico’s te analyseren.65

Kabinet wil nationale veiligheidsnorm Het kabinet stelt in 2015 een commissie in die eind dat jaar met een nationale veiligheidsnorm over de toegestane risico’s van de gaswinning komt. Met deze norm kan de NAM berekenen hoeveel huizen door de bevingen mogelijk gevaar lopen. Bestuurder Henry Meijdam, eerder burgemeester van Zaanstad en gedeputeerde bij de provincie Noord-Holland, gaat vanaf 26 maart 2015 de commissie Omgaan met risico’s van geïnduceerde aardbevingen (commissieMeijdam) leiden. In themahoofstuk VIII staat de werkwijze van deze commissie nader beschreven. De andere leden van de commissie zijn hoogleraar Bestuurskunde Michel van Eeten van de TU Delft, hoofd van de seismologieafdeling van het KNMI Läslo Evers, oud-staatssecretaris Pieter van Geel en hoogleraar Besturen van Veiligheid aan de Radboud Universiteit Ira Helsloot. De commissie benadrukt dat alle leden ‘op persoonlijke titel’ hun kennis en ervaring inbrengen en niet optreden als ‘vertegenwoordiger van een specifieke belangengroep’.66

De commissie-Meijdam buigt zich over de vraag hoe moet worden omgegaan met risico’s van de door menselijk handelen veroorzaakte aardbevingen, over veiligheidsnormen en over de aanpak van versterking van woningen en andere bouwwerken. Om tot een antwoord te komen, werkt de commissie met verschillende deelvragen. Bijvoorbeeld de vraag welke overschrijdingskans technisch wetenschappelijk realistisch is voor geïnduceerde aardbevingen en wat dit betekent voor de aannames in de Nederlandse Praktijkrichtlijn (bouwregels voor aardbevingsbestendig bouwen, NPR). Ook moet de commissie antwoord geven op de vraag welke veiligheidsnorm proportioneel is, hoe de risico’s van gaswinning zich verhouden tot andere risico’s in de regio, welke alternatieven er denkbaar zijn voor preventieve versterking van gebouwen, hoe rekening gehouden kan worden met eventuele bijstelling van de normen of veranderende risicoperceptie, en tot slot of alle ingezette technische en compenserende maatregelen recht doen aan de bevolking of dat er ook iets anders nodig is.

63 Kamerstuk II 2016/17, 33529, nr. 355.

64 Onderzoeksraad voor Veiligheid (maart 2017).

65 Kamerstuk II 2015/16, 33529, nr. 275.

66 Adviescommissie Omgaan met risico’s van geïnduceerde aardbevingen (23 juni 2015), p. 26.

SodM botst met commissie-Meijdam

Inspecteur-generaal Van der Meijden van SodM steunt de ontwikkeling van een nationale veiligheidsnorm, verklaart hij in zijn verhoor. “Wij hadden geen normen. Dus we hebben ook geroepen: kom met normen. De commissie-Meijdam in 2015.” Want, legt Van der Meijden uit: “Een toezichthouder zonder normen, kan geen toezicht houden.” Met de samenstelling van de commissie-Meijdam is SodM minder gelukkig. “Er was ook in eerste instantie behoorlijk wat wrijving tussen de heer Meijdam en mijzelf”, aldus Van der Meijden. “Dat ging over de samenstelling van de commissie. Daar zaten onder andere professor Helsloot in en het KNMI. […] Daar had ik dus moeite mee.” Over de aanpak van Helsloot is SodM niet enthousiast, omdat de hoogleraar een andere visie heeft op de omgang met risico’s dan de toezichthouder. 67

De commissie-Meijdam kiest ervoor om meerdere adviezen uit te brengen (zie tekstkader 6.2), zodat het ministerie van Economische Zaken de adviezen mee kan nemen bij de besluitvorming over de maximale gaswinning in 2015. Bij het eerste advies, op 23 juni 2015, heeft de commissie-Meijdam geen tijd om SodM een check op feitelijke juistheden te laten doen.68 Het rapport valt slecht bij SodM, verklaart inspecteur-generaal Van der Meijden in zijn openbaar verhoor. Hij is vooral boos over de passage waarin de commissie-Meijdam kritiek uit op de modellen en berekeningen die worden gebruikt om de risico’s in kaart te brengen.

“De commissie acht de verwarring die de verschillende modellen en berekeningen van de diverse instanties met zich meebrengen onwenselijk”, zo staat in het rapport van de commissie-Meijdam. “Om die reden pleit de commissie voor een nationale systematiek, die zoveel mogelijk gebaseerd is op feitelijke data (in plaats van op technische aannamen die in complexe modellen worden verwerkt, waardoor – zo bleek de commissie uit gesprekken met verschillende experts – zelfs de experts hun eigen model niet meer volledig doorgronden). Een nationale systematiek, op basis van feitelijke meetdata, leidt tot meer betrouwbare informatie en inzichten in wat er in het Groninger veld gebeurt en wat op basis daarvan mag worden verwacht voor de toekomst.”

De commissie-Meijdam vervolgt: “De commissie is daarbij van mening dat het opstellen van veiligheidsbeleid een verantwoordelijkheid van de overheid is. Dit betekent dat de huidige situatie, waarin het ministerie van Economische Zaken en SodM sterk leunen op de expertise van de NAM en die van verschillende instanties, onwenselijk is. Dit is nadrukkelijk geen impliciet verwijt aan de NAM; de NAM bevindt zich al jaren in de lastige positie dat zij informatie moet aanleveren en dan verweten wordt dat deze onzeker is. Illustratief in dit verband is dat de meest recente NAM-rapportage van mei 2015 door de NAM zelf als onvoldoende betrouwbaar wordt gekwalificeerd om op basis daarvan beleid te maken. Volgens onze informatie is deze rapportage wel een belangrijke bouwsteen voor het SodM-advies van juni dit jaar.”69

SodM voelt zich door de commissie-Meijdam ‘aan de kant geschoven’, verklaart inspecteurgeneraal Van der Meijden in zijn verhoor. “Wij hadden twijfels over de samenstelling van de commissie. En onze twijfels werden ernstig gevoed door de conclusies van het eerste rapport, die mij des duivels maakten. […] De animositeit ontstaat omdat de commissie-Meijdam stelt:

67 Verslag openbaar verhoor van de heer Van der Meijden, 27 september 2022.

68 Adviescommissie Omgaan met risico’s van geïnduceerde aardbevingen (1 juni 2015). Verslag commissiebijeenkomst op 1 juni 2015.

69 Adviescommissie Omgaan met risico’s van geïnduceerde aardbevingen (23 juni 2015), p. 8.

Boek 3

Feitenreconstructie 2012-2017

wij werken met de feiten. Daar werd dus gesuggereerd – dat maakte mij duivels, dat kan ik u wel vertellen – dat wij níét de feiten gebruikten. Alleen onze feiten, de bevingen, gingen dus in modellen en wij probeerden met gebruik van die modellen, ook al waren ze niet 100%, tóch iets te doen. Dus de suggestie “wij hebben de wijsheid in pacht” – dat is in mijn woorden, dat is de indruk die ik had – maakte mij des duivels.” Inspecteur-generaal Van der Meijden laat het ministerie van Economische Zaken in juni 2015 weten dat hij zich gekrenkt voelt en bespreekt de kwestie met de minister. “Ik was gekrenkt omdat ik vond dat mijn organisatie niet serieus genomen werd en dat mijn mensen niet serieus genomen werden. En daar ga ik pal voor staan. Uiteindelijk is het goed gekomen, maar niet alles komt goed door heel vriendelijk te blijven, kan ik u verzekeren. Dat is wat ik ervaren heb in de afgelopen jaren, in díé jaren.”70

Tekstkader 6.2 De commissie-Meijdam en de Meijdamnorm

Op 23 juni 2015 komt de commissie-Meijdam met haar eerste advies, waarin zij concludeert dat de veiligheidsnorm in Groningen gelijk moet zijn aan de norm in de rest van Nederland. “Groningers dienen niet aan een hoger of lager risico te worden blootgesteld dan iedere andere inwoner van ons land”. Dit betekent dat het risico op instorting als gevolg van een aardgasbeving zich op hetzelfde niveau dient te bevinden als risico’s die mensen lopen ten gevolge van een storm of dijkdoorbraak. Het advies is om voor nieuwbouw een individueel risico van 10-5 aan te houden (gebaseerd op de Eurocode 8), en bij bestaande bouw tijdelijk uit te gaan van 10-4

Het gaat hier om het objectgebonden individueel risico: het jaarlijkse risico dat iemand overlijdt als gevolg van het bezwijken van (delen van) een gebouw, veroorzaakt door een aardgasbeving. Bij een risico van 10-5 is dat 1 op de 100.000 jaar, en bij 10-4 is het een kans van 1 op de 10.000 jaar. De 10-4 moet volgens de commissie-Meijdam beschouwd worden als grenswaarde. Woningen die zich onder dat niveau bevinden, moeten met voorrang worden aangepakt. De te hanteren termijn waarbinnen maatregelen getroffen worden, kan volgens de commissie-Meijdam vijf jaar zijn. Die termijn is gebruikelijk in de bouwwereld.71

In oktober 2015 volgt een tweede advies van de commissie-Meijdam, waarin zij de eerdere aanbeveling over de te hanteren veiligheidsnormen bevestigt en ingaat op het gebruik van PGA-kaarten, de aanpak van de versterkingsopgave en de benadering van het groepsrisico. En in december 2015 volgt een derde advies, waarin de commissie-Meijdam samen met SodM zoekt naar een manier om het groepsrisico te berekenen.72

70 Verslag openbaar verhoor van de heer Van der Meijden, 27 september 2022.

71 Adviescommissie Omgaan met risico’s van geïnduceerde aardbevingen (23 juni 2015).

72 Adviescommissie Omgaan met risico’s van geïnduceerde aardbevingen. Brief aan directeur-generaal Dierikx inzake vooraankondiging tweede advies commissie ‘Omgaan met risico’s van geïnduceerde aardbevingen’, 7 oktober 2015.

Het eindadvies van de commissie-Meijdam wordt op 14 december 2015 opgeleverd.73 Middels een brief aan de Kamer op 18 december 2015 laat de minister weten dat het kabinet de methodiek en adviezen van de commissieMeijdam overneemt. De veiligheidsnorm in Groningen moet dezelfde zijn als elders in Nederland. Conform het advies wordt de veiligheidsnorm voor geïnduceerde aardbevingen vastgesteld op een individueel risico van 10-5 per jaar voor nieuwbouw en bestaande bouw, met een afkeurwaarde/grenswaarde van 10-4 per jaar.

Veiligheidsnorm stelt risico’s in Groningen gelijk aan overstromingsrisico’s Na een aantal deeladviezen komt de commissie-Meijdam in december 2015 met een norm. Volgens deze norm mag iedere persoon per jaar ‘maximaal een kans van 1 op 100.000 hebben om bij een aardbeving te overlijden door het instorten van een gebouw, of afbrokkeling van onderdelen daarvan, zoals een schoorsteen’. In rapporten wordt dit risico vaak omschreven als een kans die kleiner is dan 10-5 per jaar. “Deze kans is even groot als de kans die we in Nederland accepteren om te overlijden door bijvoorbeeld een overstroming of een windhoos”, aldus de rijksoverheid.74

Ondanks zijn kritiek op het eerste rapport van de commissie-Meijdam, is inspecteur-generaal Van der Meijden uiteindelijk wel tevreden over het eindrapport van de commissie-Meijdam. “Ik denk dat ik het beste kan zeggen dat uiteindelijk het tweede rapport van Meijdam voor ons een prima rapport was, waar wij uitstekend mee konden leven.”75

Senior inspecteur Muntendam-Bos van SodM benadrukt dat de norm voor de gaswinning in Groningen minder streng is dan bij andere industriële activiteiten. “Het uitgangspunt dat Groningers even veilig moeten zijn als de rest van Nederland is in essentie denk ik een hele goede”, licht Muntendam-Bos tijdens haar openbaar verhoor toe. “We hebben dan wel dat de bouwnorm ook op 10-5 staat, dus het principe dat een huis tegen windbelasting moet kunnen bij dat risiconiveau werd gelijkgezet aan dat het tegen aardbevingen moest kunnen. Voor de natuurlijke risico’s, ook overstromingsrisico’s, kan ik me daar iets bij voorstellen, alleen, in dit geval zijn de aardbevingen geen natuurlijk risico. Het is en blijft een industriële activiteit die een natuurlijk bijeffect heeft die een risico veroorzaakt. Maar in essentie blijft het een industriële activiteit. […] Een industriële activiteit zoals een chemische fabriek op de Maasvlakte mag een factor 10 minder risico hebben.”76

Ondanks de kritiek geeft de norm SodM wel een maatstaf om de risicoanalyses van de NAM te beoordelen. “Uiteindelijk bepalen de Tweede Kamer en het beleid de norm”, zegt Muntendam-Bos. “Als dat wordt neergelegd, heb je als toezichthouder daaraan te toetsen. […] Het

73 Adviescommissie Omgaan met risico’s van geïnduceerde aardbevingen (14 december 2015).

74 Rijksoverheid (n.d. H6).

75 Verslag openbaar verhoor van de heer Van der Meijden, 27 september 2022.

76 Verslag openbaar verhoor van mevrouw Muntendam-Bos, 29 augustus 2022.

Boek 3

Feitenreconstructie 2012-2017

gaf ons een maat om uiteindelijk de risicoanalyses te kunnen beoordelen. Op het moment dat de norm er was en de risicoberekeningen er waren, kun je die naast elkaar leggen en kun je zeggen of het acceptabel is, ja of nee, en hoeveel huizen gemiddeld genomen boven die norm zitten, dus wat we uiteindelijk nog moeten gaan doen aan óf gasproductieverlaging óf versterking om Groningen veilig te maken.”77

6.2.6

Stroeve relatie KNMI en SodM

De relatie tussen SodM en het KNMI is in de periode rondom de totstandkoming van de adviezen van de commissie-Meijdam ‘stroef’, verklaart inspecteur-generaal Van der Meijden. Dit komt vooral doordat de twee organisaties op een andere manier naar de risico’s in Groningen kijken: het KNMI analyseert vooral de aardbevingen in het verleden, terwijl SodM wil weten wat de risico’s in de toekomst zijn. “Het KNMI constateert bij wijze van spreken: er is een beving geweest; ja, er is een beving geweest, dat schrijven we op; dat is een feit, er is een beving geweest”, licht Van der Meijden het verschil in aanpak toe. “Wij probeerden om die beving in een model te stoppen […] en te kijken of we daar iets mee konden, naar voren kijkend, hoe moeilijk dat ook was. En wij vonden dat het KNMI een beetje uit principe in die groef bleef hangen.”78

Een gezamenlijk wetenschappelijk artikel van de NAM en het KNMI zorgt ervoor dat de relatie tussen SodM en het KNMI verder onder druk komt te staan. Het KNMI heeft eerder toegezegd dat het instituut niet meer met de NAM als opdrachtgever werkt, maar schrijft nu toch een gezamenlijk artikel met de NAM (en andere partijen).

Uit het artikel van de NAM en het KNMI blijkt dat de gaswinning in Groningen tot hoge grondversnellingen kan leiden. Deze grondversnellingen geven aan hoe hard het oppervlak schudt bij een aardbeving en zijn bepalend voor de schade aan gebouwen (zie ook paragraaf 1.2.3 van hoofdstuk 1). Volgens het artikel is er in de periode 2013-2023 een kans van 2% dat de grondversnellingen (de piekgrondversnelling of PGA in jargon) boven de 0,57g uitkomen.79 Ter vergelijking: de beving bij Roermond had een grondversnelling van 0,1g.80

Ook de opstelling van het KNMI staat SodM tegen, zo blijkt uit een verslag van een gesprek tussen twee medewerkers van SodM en het KNMI. In het verslag staat dat SodM vindt dat het KNMI ‘niet bereid [is] om mee te denken over concrete praktische dilemma’s waar SodM mee worstelt’. Bijvoorbeeld bij het beoordelen van de effecten van productiebeperking in het Groningenveld. Het KNMI kiest volgens SodM voor een ‘wetenschappelijke houding’ waar het SodM weinig aan heeft.

Na het lezen van het verslag schrijft KNMI-directeur Gerard van der Steenhoven in een interne mailwisseling dat het KNMI niet bereid is om – in de ogen van het KNMI – sociaal wenselijke antwoorden aan SodM te geven. “Natuurlijk begrijpen wij dat SodM concrete maatregelen moet voorstellen. Het enige dat wij doen is SodM beschermen tegen overstatements. De jaarlijkse fluctuaties in zware bevingen is zodanig dat een jaar observaties nog onvoldoende is om definitieve statements af te geven. Ja, het aantal bevingen loopt terug in het afgelopen jaar, maar het kan nog een jaarlijkse fluctuatie zijn. Je helpt elkaar door daar op te wijzen.”81

77 Verslag openbaar verhoor van mevrouw Muntendam-Bos, 29 augustus 2022.

78 Verslag openbaar verhoor van de heer Van der Meijden, 27 september 2022.

79 Bourne et al. (juni 2015).

80 KNMI. Schriftelijke inlichting over een toelichting met duiding van de maximale magnitude, grondversnellingen en grondsnelheden van aardbevingen in Noord-Nederland in vergelijking met aardbevingen in andere regio’s van Nederland en/of het buitenland, 15 juni 2022.

Op 23 juli 2015 bespreken inspecteur-generaal Van der Meijden en KNMI-directeur Van der Steenhoven de kwesties tussen de twee organisaties met directeur-generaal Dierikx van het ministerie van Economische Zaken. Als het wetenschappelijke artikel van het KNMI en de NAM ter sprake komt, bevestigt het KNMI dat er inderdaad een toezegging ligt om niet meer met de NAM als opdrachtgever te werken, behalve bij het onderhoud van het meetnetwerk in Groningen. Dat het KNMI toch meewerkt aan een gezamenlijk artikel, komt omdat het gaat om een gezamenlijke review (zie tekstkader 6.3).

“Het ging hier om een review paper, waar onderzoekers van verschillende instellingen elkaar op inhoudelijke gronden hebben gevonden en dat de eisen van wetenschappelijke integriteit dan met zich meebrengen dat je gezamenlijk het auteurschap aanvaardt”, aldus KNMI-directeur Van der Steenhoven in een interne terugkoppeling van het gesprek. “Bovendien was dit met name vanuit NAM een opmerkelijke publicatie (vanwege de grote grondversnellingen) en is overigens gebleken dat er geen ophef over is ontstaan. Wel heb ik toegezegd, dat als daar behoefte aan bestaat, we in voorkomende gevallen SodM en EZ willen waarschuwen bij opmerkelijke publicaties.”82

Tijdens de bijeenkomst benadrukken het ministerie en SodM het belang van de onafhankelijke positie van het KNMI. SodM vraagt ook niet om het wetenschappelijke artikel terug te trekken. Wel stellen ze met elkaar vast dat er weinig deskundigen zijn en dat de directies van het KNMI en SodM hun best moeten doen om de samenwerking goed te houden.

Ook spreken het KNMI en SodM met elkaar af dat de risicomodellen en gekozen aanpak op een transparante manier met elkaar gedeeld worden. Hoewel het KNMI geen formele rol speelt bij de beslissing over het winningsplan van de NAM, zijn seismologen Bernard Dost en Läslo Evers vanwege hun betrokkenheid bij verschillende commissies – zoals het Technisch Platform Aardbevingen, de Technische Begeleidingscommissie Ondergrond, de NEN-werkgroep aardbevingen en de commissie-Meijdam – wel indirect bij de winningsplannen van de NAM betrokken.

“Met erkenning van de onderscheiden rollen van de verschillende commissies, is het van belang dat verschillende benaderingen, risicomodellen, redeneerlijnen in al deze overleggen transparant met elkaar gedeeld worden om verrassingen en confrontaties te voorkomen”, zo vervolgt Van der Steenhoven in zijn interne terugkoppeling van het gesprek. “Op de een of andere wijze bestond de indruk bij SodM dat KNMI niet altijd open kaart heeft gespeeld. Ik heb uitgelegd dat dit op een misverstand moet zijn gebaseerd, maar dat wij er uiteraard niet bij zijn geweest.”

Het KNMI benadrukt ook dat er nu eenmaal verschillende uitgangspunten en aanbevelingen zijn richting het ministerie van Economische Zaken, bijvoorbeeld over de gemiddelde versus extreme magnitudes die tot verschillende aanbevelingen zullen leiden. “We moeten erkennen dat deze verschillen oprecht zijn en de huidige stand van de wetenschap representeren”, aldus Van