Feitenreconstructie 2012-2017

de minister de ‘noodzakelijke voorzorg’ heeft betracht, gelet op de ernst en de aard van de gevolgen van de gaswinning. De minister heeft ook een hoger winningsniveau toegestaan dan gemiddeld genomen nodig is en had beter moeten motiveren waarom hij bij het bepalen van het maximale winningsniveau is uitgegaan van een relatief koud jaar, waardoor er in minder koude jaren meer gas wordt gewonnen dan noodzakelijk is voor de leveringszekerheid. Het maximum van 27 miljard kubieke meter is gebaseerd op het GTS-rapport dat door de minister naar de Tweede Kamer is gestuurd, ter onderbouwing van het winningsniveau voor de leveringszekerheid. Hierin is aangegeven dat voor een gemiddeld jaar 27 miljard kubieke meter nodig is, en voor een koud jaar 33 miljard kubieke meter, om aan de leveringszekerheid te voldoen.201

In afwachting van het nieuwe instemmingsbesluit bepaalt de Afdeling bestuursrechtspraak dat de bepalingen van het gewijzigde instemmingsbesluit voorlopig blijven gelden, maar beperkt de maximale winning voor het gasjaar 2015-2016 voorlopig tot 27 miljard kubieke meter. Deze hoeveelheid is voldoende voor een jaar met gemiddelde tempraturen. Als het een relatief koud jaar blijkt te zijn, mag alsnog maximaal 33 miljard kubieke meter gas worden gewonnen. Voorwaarde hierbij is wel dat er voldoende gebruik wordt gemaakt van stikstofconversie.

“Van deze hoeveelheid mag uitsluitend worden afgeweken wanneer het gasjaar kouder blijkt te zijn en alleen onder de voorwaarde dat een aanzienlijke inzet van de conversie-installaties heeft plaatsgevonden voor de productie van laagcalorisch gas. De Afdeling gaat hierbij uit van een minimale inzet van 75%. Dit komt gezien de maximale productie van ongeveer 20 mrd Nm3 laagcalorisch gas die volgens dit rapport jaarlijks kan worden behaald, neer op 15 mrd Nm3 gas.” Verder bepaalt de Afdeling bestuursrechtspraak dat voorlopig nog steeds geen gas gewonnen mag worden in en rond Loppersum, tenzij dat uit het oogpunt van leveringszekerheid noodzakelijk is.202

Een belangrijke reden dat het ministerie van Economische Zaken niet uitging van 27 miljard kubieke meter was de vrees dat het sturen op een productieniveau behorende bij een normaal temperatuurverloop in koude jaren zou leiden tot grotere fluctuaties en daarmee tot grotere veiligheidsrisico’s.

De Raad van State ging naar een gemiddelde winter toe. Dat betekent dat men dus op de koop toenam dat je dan in de loop van een koude winter 6 miljard extra moest winnen, met alle gevolgen van dien die er dan volgens mij zouden zijn voor de seismiciteit. Ik heb al gezegd dat op dat moment de informatie was dat je vlak moest winnen. Dat zei onder andere de Mijnraad en dat zei in ieder geval SodM.

Openbaar verhoor Henk Kamp, 3 oktober 2022

201 RvS 18 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3578.

202 RvS 18 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3578.

Op de dag van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak stuurt directeur-generaal Dierikx een e-mail aan Harry van der Meijden, inspecteur-generaal van SodM, met als bijlage de woordvoeringslijn ‘Uitspraak Raad van State’. Hierin wordt onder andere benoemd dat de winning naar 27 miljard kubieke meter moet voor het gasjaar 2015-2016, en dat de NAM zich hieraan zal houden. Het kabinet neemt aan het einde van het jaar een besluit over het niveau van gaswinning voor het gasjaar 2015-2016. Dit gebeurt op basis van onderzoeken die in een afrondende fase zijn en een nieuw advies van SodM. “Als in de gaswinning wordt uitgegaan van een gemiddeld jaar in plaats van een relatief koud jaar wat betreft de leveringszekerheid, dan betekent dit dat de gaswinning sterker fluctueert in het geval dat het toch een koud jaar is. Wat voor effect dit precies heeft op de veiligheid, is nadrukkelijk onderdeel van een van de lopende onderzoeken”.203

SodM heeft in juni 2015 de minister geadviseerd om significant onder de 33 miljard kubieke meter te gaan zitten, maar niet zo laag dat er mogelijke fluctuaties ontstaan. Hoe ver omlaag is niet gekwantificeerd in het SodM-advies. Inspecteur-generaal Van der Meijden geeft tijdens zijn openbaar verhoor aan dat hij de uitspraak van Raad van State ondersteunde wat betreft de productieverlaging.

De uitspraak van de Raad van State dat naar 27 gegaan moest worden, kwam mij eigenlijk helemaal niet slecht uit. Want wij hadden gezegd ‘ga maar significant onder 33 zitten’ en 27 was in mijn boekje wel behoorlijk onder de 33.

Openbaar verhoor Harry van der Meijden, 27 september 2022

Andere productiebenadering leidt tot discussie binnen gasgebouw Binnen GasTerra en in samenwerking met de NAM is nagedacht over mogelijke scenario’s op basis van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak. Dit resulteert in vier scenario’s, die worden besproken tijdens een vergadering van het College van Gedelegeerde Commissarissen van GasTerra op 27 november 2015. In alle vier de scenario’s is het tot ten minste april 2016 mogelijk om in gasjaar 2015-2016 zowel een productie van 27 miljard kubieke meter als 33 miljard te realiseren.

Twee scenario’s (1A en 2A) vallen af, omdat deze kunnen leiden tot operationele problemen in de zomer. In variant 1B wordt voor het kalenderjaar 2015 gestuurd op een volume van 32,2 miljard kubieke meter en bij variant 2B op 31,0 miljard kubieke meter. De variant 2B ziet op een meer gelijkmatige inzet van de capaciteit voor conversie van H-gas over het gasjaar. Dick Benschop (Shell) en Joost van Roost (ExxonMobil) zijn voorstanders van variant 1B. GasTerra heeft een voorkeur voor variant 2B: “GasTerra prefereert daarom variant 2B wat weliswaar een lagere netto productie kent van het Groningenveld en UGS Norg in kalenderjaar 2015, maar ook een meer gematigde inzet van H-gasconversie in de eerste drie kwartalen van 2016. Voor een

Boek 3

Feitenreconstructie 2012-2017

scenario met een hoge inzet van H-gasconversie bestaan er zorgen over het operationeel kunnen wegregelen van afwijkingen ten opzichte van de planning.”204

Thijs Starink (Director Asset Management bij EBN) is voorstander van een ander scenario, niet behorende tot de vier eerdergenoemde varianten. Dit betreft een variant waarin in een rechte lijn wordt afgekoerst op een productie van 27 miljard kubieke meter. Hij ziet geen logische reden om de H-gasconversie in de maand december lager te houden dan in de daaropvolgende drie kwartalen in 2016 Conform de uitspraak van Raad van State wil hij zich richten op het gasjaar 2015-2016 en niet op kalenderjaar 2015. Variant 2B beschouwt Starink als een compromis.

Dierikx is het eens met Starink. Hij geeft aan dat een keuze voor variant 1B noopt tot het moeten uitleggen dat in de maand december nauwelijks gebruik wordt gemaakt van conversie, terwijl iedereen na de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak ervan uitgaat dat ingezet wordt op conversie van hoogcalorisch-gas om de productie uit het Groningenveld te minimaliseren. Benschop (Shell) constateert dat Dierikx een sterke voorkeur heeft voor 2B en dat hij een dergelijk besluit niet in weg wil staan. Hij zegt “wel bij het ministerie te willen neerleggen dat verder gaan op de weg, zoals de Raad van State die kiest, allerlei problemen oplevert.” Van Roost (ExxonMobil) heeft geen bezwaren tegen het kenbaar maken van de operationele bezwaren aan de minister, maar kan niet akkoord gaan met variant 2B. De voorzitter stelt vast dat het College bij meerderheid kan instemmen met sturing van de productie conform de variant 2B en dat het besluit wordt genomen.205

Uit dit overleg blijkt dat er binnen het gasgebouw nog steeds verschillende opvattingen bestaan over de hoogte van de productie en dat de betrokken partijen er verschillende visies en eigen belangen op nahouden. GasTerra wil nog steeds een variant waarin zo weinig mogelijk gebruik wordt gemaakt van conversie van hoogcalorisch gas, maar waardoor net iets minder dan het maximale niveau opgepompt kan worden (0,8 miljard kubieke meter). Dit is voor GasTerra operationeel gunstiger. EBN behartigt hierbij de belangen van de Staat en streeft naar een lagere gaswinning, zelfs nog lager dan de keuze die gemaakt dient te worden tussen de verschillende scenario’s. Shell en ExxonMobil willen de mogelijkheid openhouden om het maximale niveau op te pompen, namelijk 32,2 miljard kubieke meter. Dit levert hen de meeste winst op. Opvallend is hierbij dat Shell eerder tegemoet wil komen aan de andere partijen dan ExxonMobil.

Onderzoek naar andere productiefilosofie

De minister van Economische Zaken heeft in zijn brief aan de Kamer van 23 juni 2015 aangekondigd langs twee sporen onderzoek te doen naar het noodzakelijke niveau van gaswinning uit het Groningenveld in 2016 en verder. Het eerste spoor gaat over de koppeling tussen gaswinning en het bouwkundig versterken van huizen. Het tweede spoor onderzoekt de mogelijkheden en consequenties van een andere benadering van de gaswinning. Op 1 december 2015 is het concept van het onderzoek uit dit tweede spoor klaar en op 8 december de definitieve versie. In dit Onderzoek andere benadering van de gaswinning is gekeken of de inzetvolgorde omgekeerd kan worden, dus een productiebenadering waarbij eerst maximaal wordt ingezet op stikstof en de overige vraag naar laagcalorisch-gas wordt opgevangen door gas uit het Groningenveld, met als gevolg dat de Groningenproductie sterk fluctueert (tekstkader 6.5).206

204 GasTerra. Notulen van de 148e (extra, telefonische) vergadering van het College van Gedelegeerde Commissarissen, 27 november 2015.

205 GasTerra. Notulen van de 148e (extra, telefonische) vergadering van het College van Gedelegeerde Commissarissen, 27 november 2015.

Ambtenaren van het ministerie van Economische Zaken adviseren de minister om nog niet over te gaan op deze omkering van het systeem. Ook adviseren zij deze omkering niet te gebruiken als uitgangspunt voor het nieuwe winningsplan dat door NAM wordt opgesteld. Het zou immers leiden tot sterke fluctuaties en op basis van het SodM-advies van 2015 worden dergelijke fluctuaties vooralsnog afgeraden.207

Tekstkader 6.5 Alternatieve productiefilosofie gaswinning: omkering inzetvolgorde

In het onderzoek getiteld Onderzoek andere benadering van de gaswinning staan drie vragen centraal:

1. hoeveel gas maximaal kan worden geconverteerd door de stikstofinstallaties;

2. hoe in de resterende vraag kan worden voorzien door het Groningenveld;

3. wat de implicaties hiervan zijn op de leveringszekerheid en de importafhankelijkheid.

De belangrijkste conclusie is dat “het conceptueel mogelijk lijkt het gassysteem zodanig in te richten dat de inzetvolgorde kan worden omgekeerd en dat de winning uit Groningen temperatuurafhankelijk kan worden. Dit vergt wel een implementatietermijn en, afhankelijk van de gekozen variant, wijziging van wet- en regelgeving.”

De winning uit het Groningenveld kan daardoor worden verlaagd, maar er zullen wel meer fluctuaties optreden in de winning. Fluctuaties binnen het jaar kunnen deels worden opgevangen door gasopslag Norg. Het 100% inzetten van de stikstofinstallaties is niet te realiseren, omdat GTS dan zijn instrument zou verliezen om de gashandel kwaliteitsloos (zie ook hoofdstuk 3 voor de werking van de kwaliteitsloze gasmarkt) te laten functioneren. Bij 85% van de inzet van stikstofinstallaties kan het systeem blijven functioneren. Hiervoor zijn twee scenario’s mogelijk.

• Scenario 1 voorziet in het wettelijk vastleggen van de taak van GTS om op dat percentage te sturen.

• Scenario 2 voorziet in het vastleggen van een temperatuurafhankelijk plafond waardoor de NAM in productie wordt beperkt.