Feitenreconstructie 2012-2017

Na het gesprek met de minister-president gebeurt er volgens Van Beurden echter weinig. Dat kwam omdat er nog een andere dynamiek bleek te zijn, die meer achteraf kwam, aldus Van Beurden: “De overheid maakte zich ook zorgen. Daar dacht men: als wij dus gaan heronderhandelen met Esso en Shell over de meeropbrengstregeling, gaat misschien de doos van Pandora wel open en wordt misschien alles heronderhandeld. Daar wilde de overheid denk ik ook niet direct aan beginnen. Dus er was wel grote aarzeling om deze specifieke problematiek aan te snijden.”257

Shell-lobby ook gericht op andere partijen

Binnen het ministerie van Financiën zijn de ontwikkelingen reden tot zorg. In een mail aan minister Dijsselbloem van Financiën geven ambtenaren van dat ministerie aan dat de NAM (en haar aandeelhouders Shell en ExxonMobil) de minister-president en mogelijk ook andere bewindslieden hebben benaderd met hun zorgen rondom ‘Groningen’. De NAM en haar aandeelhouders zinspelen op het stopzetten van de productie als het volume te ver omlaag gaat en/of de kosten te hoog oplopen. De ambtenaren waarschuwen minister Dijsselbloem: “Shell en Exxon zullen de discussie aangrijpen om heronderhandeling over winstafdracht aan de Staat te openen. Dit is een heel gevaarlijke ontwikkeling die ook al gestart is door EZ onder de noemer herinrichting ‘gasgebouw’, want de overheid heeft onvoldoende inzicht in hun kosten.”258 Shell benadert niet alleen bewindslieden, maar vraagt in deze periode ook aandacht voor de gaswinning bij politieke partijen. Zo heeft Shell een gesprek met onder anderen PvdAfractieleider Diederik Samsom. Schotman schrijft in een mail van 14 december 2015 dat de PvdA te kennen heeft gegeven een lagere winningsniveau te willen: “You will have seen/heard about [Shell-medewerker] account of her meeting with PvdA leader Samsom end this afternoon”. The PvdA position (25 miljard m3) was already accounted for in the attached slides as the Province of Groningen (dominated by PvdA) is known to carry this point of view and politically the PvdA will always ask for less 2-3 miljard m3 below whatever Kamp will propose (for political reasons)”.259

Stoppen met de gaswinning als ultieme uitkomst Uit de verhaallijn van april 2015 blijkt dat Shell en ExxonMobil proberen te voorkomen dat het gaswinningsniveau om veiligheidsredenen wordt verlaagd. Shell probeert dit tegen te gaan door te wijzen op de inkomstenderving en door in te zetten op het creëren van meer maatschappelijk draagvlak. Shell ziet de aardbevingen als ongemak en als een onderdeel van de gaswinning waarvan de risico’s opwegen tegen de baten, mits deze risico’s goed worden gecompenseerd. Shell wil andere partijen ervan overtuigen dat de opbrengsten (voor de regio en de Staat) hoog zijn. Het lijkt erop dat Shell er in deze periode een kosten-batenperspectief op nahield, waarin veiligheid werd gezien als een kostenpost die gecompenseerd kan worden, in plaats van veiligheid te bezien vanuit een breder (veiligheids-)perspectief waarin ook de veiligheidsbeleving en overlast worden meegewogen.

Omdat de gaswinning in 2015 steeds verder wordt teruggebracht, zet Shell in 2015 actief in op een langjarig stabiel productieniveau en wil hierover graag een toezegging van de Staat krijgen. De belangrijkste reden is dat Shell daarmee het ‘import-scenario’ wil afwenden, waarin de Groningenproductie als sluitpost fungeert en de productie met de jaren steeds verder zal teruglopen. Het winningsniveau van 27 miljard kubieke meter dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op 18 november 2015 vaststelt, lijkt nog wel acceptabel voor Shell, maar het moet niet veel lager worden dan dat. Indien het sluiten van een ‘new deal’ met de Staat mislukt, is een van de alternatieven die wordt besproken, het teruggeven van de vergunning voor het Groningenveld, wat neerkomt op stoppen met de gaswinning.

257 Verslag openbaar verhoor van de heer Van Beurden, 13 oktober 2022.

258 Ministerie van Financiën. Mailbericht, 11 december 2015, 12.30. Onderwerp: Shell en Exxon.

259 NAM. Mailbericht, 14 december 2015, 20.26. Onderwerp: Production and Cost Scenarios.

6.3.6 Productieverlaging leidt tot verkenningen over herziening gasgebouw

Gezamenlijke brief Shell en ExxonMobil aan minister Kamp

Met ingang van 1 januari 2016 volgt Marjan van Loon Dick Benschop op als president-directeur (CEO) van Shell Nederland. Van Loon verklaart dat zij bij haar aantreden een gesprek had met Van Beurden en van hem een duidelijke opdracht meekreeg: “Ik kan me nog heel goed het gesprek herinneren bij mijn aantreden met onze internationale directeur, de heer Ben van Beurden. Daarin werd door hem heel duidelijk aan mij gevraagd: ga kijken hoe het beter kan. Dus ik ben zeker in het eerste jaar, 2016, en ik denk dat dat wel tot midden 2017 heeft geduurd, echt op zoek gegaan naar wat er aan de hand was. Over die collectieve zoektocht naar wat nou eigenlijk een veilige winning is en wat maatschappelijk verantwoord is, heb ik met alle partijen gesproken”.260

Op 20 januari 2016 heeft Van Loon een kennismakingsgesprek met minister Kamp. In dit gesprek deelt zij haar zorgen over het kabinetsbesluit van 18 december 2015 om het winningsniveau voor het gasjaar 2015-2016 te handhaven op 27 miljard kubieke meter. In een terugkoppeling van dit gesprek schrijft zij: “Toen ik het bruggetje maakte naar de financiering van de energietransitie met inkomsten van gasproductie, was het antwoord dat de productiedaling de overheid al heel veel geld heeft gekost (11-15 miljard) en dat van de resterende 4 miljard er niet nog meer kosten afkunnen voor vergoeding aan Groningers zoals geopperd door NAM of energietransitie-financiering.”261

Een paar dagen later, op 22 januari 2016, stuurt Van Loon samen met Van Roost, de CEO van ExxonMobil voor de Benelux, een brief aan minister Kamp naar aanleiding van het kabinetsbesluit van 18 december 2015. In deze brief luiden Shell en ExxonMobil de noodklok over de ‘onbalans’ die ontstaat bij de Groningse gaswinning nu de NAM nog maar 27 miljard kubieke meter mag winnen. Volgens onderzoek van de NAM kan 33 miljard kubieke meter gas gewonnen worden binnen de door commissie-Meijdam vastgestelde veiligheidsnormen zolang een overzichtelijk aantal huizen binnen de komende vijf jaar wordt versterkt. Shell en ExxonMobil schrijven in hun brief: “De afspraken in het Gasgebouw […] zijn in samenhang gebaseerd op de grondslag dat de Staat, mede via EBN, streeft naar het economisch geoptimaliseerd winnen van het Groningen gas totdat het Groningen veld economisch is uitgeput. Voor zover de Staat en EBN in plaats daarvan beogen de productie van het Groningen gas te minimaliseren zonder dat vaststaat dat veiligheidsoverwegingen daartoe aanleiding geven, raakt dit aan de kern van onze samenwerking. Wij verzoeken u daarom af te zien van alle maatregelen

Boek 3

Feitenreconstructie 2012-2017

die erop gericht zijn of ertoe kunnen leiden dat winbare reserves niet economisch gewonnen kunnen worden.”262

Zij vervolgen de brief met de opmerking dat de veiligheid van de bewoners van de regio ook voor hen de hoogste prioriteit heeft en dat het brede draagvlak ‘afbrokkelt’ door de manier waarop de bewoners te maken krijgen met de negatieve gevolgen van de gaswinning. Van Loon en Van Roost “zijn benieuwd naar uw gedachten over de wijze waarop het maatschappelijk draagvlak in de regio kan worden hersteld”. Zij vragen om op korte termijn met de minister in overleg te treden hoe de ontstane ‘onbalans’ in de gaswinning en de bestaande afspraken geadresseerd kunnen worden.

Van Loon (Shell) verklaart tijdens haar openbare verhoor dat zij deze brief nu nooit meer geschreven zou hebben.263 Rolf de Jong (ExxonMobil) begrijpt die uitspraak, is het daarmee eens en zou die brief nu ‘natuurlijk’ ook niet geschreven hebben.264

Reactie van ministerie EZ op brief Shell en ExxonMobil EZ-ambtenaren omschrijven deze brief in een adviesnotitie aan de minister als “een eerste aanzet vanuit de Olies voor herstructurering van het gasgebouw en herziening van de financiële afspraken”. De ambtenaren wijzen de minister erop dat Shell en ExxonMobil in hun brief voorbijgaan aan een aantal zaken. Zo is er het advies van SodM dat pleit voor minder dan 33 miljard kubieke meter om seismische risico’s te minimaliseren en zouden er bij een productie van 33 miljard kubieke meter veel meer huizen versterkt dienen te worden. Ook gaan de oliemaatschappijen voorbij aan de maatschappelijke context. De ambtenaren melden aan de minister dat, hoewel dat niet in de brief wordt genoemd, een te laag winningsniveau funest is voor het businessmodel van de NAM. Ze hebben meer kosten door aardbevingen en krijgen minder opbrengsten. “Shell en ExxonMobil stellen een terecht punt aan de orde, maar het is aan hen om inzichtelijk te maken in welke mate dit hun verdienmodel raakt.” Het eventueel aanpassen van de winstverdeling kan in de optiek van de ambtenaren niet zonder een herstructurering van het gasgebouw. Binnen het ministerie van Economische Zaken worden voorbereidingen hiervoor getroffen: analyses van scenario’s inzake de wijze waarop mogelijke herstructurering vorm kan krijgen.265

Minister Kamp verklaart tijdens zijn openbaar verhoor dat hij een andere, bredere kijk had op veiligheid dan Shell en ExxonMobil: “Dat zij er waren om daar zo veel mogelijk geld te verdienen en zo lang mogelijk, begreep ik heel goed. Maar ik vond dat er meer was dan de directe veiligheid voor wat betreft de huizen en de gebouwen en met dat meerdere wilde ik rekening houden, maar voor hen was dat blijkens die brief niet het belangrijkste. Daar hadden we verschillende opvattingen over. Ik deed wat ik zelf vond dat nodig was en niet wat Shell vond dat nodig was.”266

262 Shell. Brief van president directeur Shell Nederland van Loon aan minister Kamp inzake brief 18 december 2015 aan Tweede Kamer inzake de gaswinning uit het Groningen veld, 22 januari 2016.

263 Openbaar verhoor van mevrouw Van Loon, 6 oktober 2022.

264 Verslag openbaar verhoor van de heer R. de Jong, 7 oktober 2022.

265 Ministerie van EZ. Nota aan minister Kamp inzake appreciatie brief Shell en ExxonMobil over gaswinning Groningen, 1 februari 2016.

266 Verslag openbaar verhoor van de heer Kamp, 3 oktober 2022.

De brief van de beide oliemaatschappijen is zo getimed dat deze onderwerp van bespreking kan zijn tijdens het jaarlijkse diner van Shell met het kabinet. Op 26 januari 2016 geeft Van Loon (de president-directeur van Shell) intern een terugkoppeling over dit diner met kabinetsleden waar ook Camps, de secretaris-generaal van het ministerie van Economische Zaken, bij aanwezig is. Zij schrijft: “Rutte onderstreepte dat het stabiel moest zijn en liet ook regelmatig horen dat het huidige productieniveau niet lager zou moeten, de financiële kant voor de overheid belangrijk is, etc.” Camps benadrukte volgens Van Loon dat Shell beter moet afwegen wat snelheid betekent ten opzichte van “het helemaal correct hebben”. Hij betreurde hdat de bevoegdheden van de NAM nog steeds niet helemaal zijn afgedragen aan de Nationaal Coördinator Groningen en het Centrum Veilig Wonen. “Het is belangrijk dat de bewoners en de overheid nu daadkracht en snelheid zien en dat is nog niet voor elkaar.” Daarnaast gaf Camps aan dat veiligheid breder opgevat moet worden dan enkel de Meijdam-norm, omdat: “bewoners zich nog steeds niet veilig voelen als het debat alleen gaat over wanneer er doden vallen (10-5 criterium)”.267

Vlak daarna, op 3 februari 2016, koppelt Van Loon het gesprek dat zij begin februari heeft met directeur-generaal Mark Dierikx terug: “Na een ontspannen intro vertelde Mark dat de samenwerking iets afstandelijker was geworden de afgelopen jaren vanwege minder politieke ruimte, averij in 2013 rond de hoge produktie (ook tussen hem en Kamp), kritiek op publiek/ private samenwerking die te close was. Alles gaat nu via de minister”. Uit de mail blijkt dat Dierikx in het gesprek heeft aangegeven dat het statement van Shell en ExxonMobil in de brief van 22 januari 2016 dat SodM 33 miljard kubieke meter onderschrijft, niet klopt, aangezien het aantal te repareren huizen te groot blijft. Van Loon heeft van haar kant haar zorgen uitgesproken en aangegeven verrast te zijn over de verre toezeggingen in de brief van 18 december 2015 dat de winning naar ‘zo laag mogelijk’ gaat. In de terugkoppeling geeft Van Loon ook aan: “Dierikx gaf toe dat dat niet in lijn was met gesprekken die met ons gevoerd waren maar onder druk van Asscher in het overleg als enige politieke optie gezien werd om 27 miljard m3 toe te mogen laten in het besluit 18/12.”268

Ook ministerie van Economische Zaken bezint zich op herziening gasgebouw

De brief van Shell en ExxonMobil van 22 januari 2016 vormt niet de enige aanleiding voor het ministerie van Economische Zaken om met de oliemaatschappijen te gaan overleggen over de samenwerking in het gasgebouw. In de rapporten van ABDTopconsult uit 2014 (zie paragraaf 5.3.6 van hoofdstuk 5) en van de Onderzoeksraad voor Veiligheid uit 2015 (zie paragraaf 6.2.4) wordt geconcludeerd dat de structuur van het gasgebouw ondoorzichtig is en dat die structuur fundamenteel moet worden aangepast. Deze conclusie vindt brede steun in de Tweede Kamer. In reactie hierop geeft het kabinet aan dat het voor het kabinet vaststaat dat het wenselijk is om de structuur van het gasgebouw aan te passen en dat het kabinet daarover met de andere partijen in het gasgebouw in gesprek zal gaan.269

Op 5 april 2016 spreekt minister Kamp met Van Loon en Van Roost over hun brief van 22 januari 2016. Tijdens dit overleg geven Shell en ExxonMobil aan dat zij vrezen dat winbare

267 Shell. Mailbericht, 26 januari 2016. Onderwerp: feedback EC diner

268 Shell. Mailbericht, 3 februari 2016, 12.58. Onderwerp: Dierkx/van Loon en Camps/Alders/Schotman/van Loon

269 Kamerstuk II 2014/15, 33529, nr. 143.

Boek 3

Feitenreconstructie 2012-2017

reserves in de grond blijven zitten. Hun standpunt is dat een rendabele exploitatie van het Groningenveld vanwege de huidige financiële afspraken niet langer mogelijk is en zij vragen om aanpassing van die afspraken.270

Ministerie Financiën betrokken bij herzieningsdiscussie Op 10 mei 2016 heeft Van Loon overleg met minister Dijsselbloem van Financiën. Ter voorbereiding ontvangt de minister op 4 mei 2016 een ambtelijke nota. Uit de nota blijkt dat Shell een winningsniveau van 27 miljard kubieke meter al laag vindt, en dat een verdere verlaging volgens Shell “zo’n honderd miljard nationaal inkomen” vernietigt. In de notitie staat dat aanpassing van de bestaande financiële afspraken op dat moment niet aan de orde kan zijn: “Als de veiligheid dicteert dat er (tijdelijk) minder gas gewonnen kan worden, dan is dat een bedrijfsrisico. Hetzelfde geldt voor de (wettelijke verplichte) kosten voor versterking en schadeherstel.” Naar aanleiding van de brief van Shell en ExxonMobil van 22 januari 2016 wordt in de nota opgemerkt dat de NAM stelt dat bij maximale inzet van de conversiecapaciteit en een zo laag mogelijk winningsplafond, zo’n 300 tot 400 miljard kubieke meter gas niet economisch gewonnen zal worden, wat een waarde vertegenwoordigt van grofweg 50 miljard euro voor de Staat en 10 miljard euro voor Shell en ExxonMobil. Verder is beschreven dat de oliemaatschappijen zich zorgen maken, dat de gaswinning om andere dan veiligheidsredenen (politieke redenen) wordt teruggebracht en dat van beide oliemaatschappijen financiële claims voor compensatie dreigen vanwege aantasting van het eigendomsrecht van het gas.271

In mei 2016 vindt ook een overleg tussen de secretarissen-generaal van de betrokken ministeries plaats over de toekomst van het gasgebouw. In een mailwisseling hierover tussen ambtenaren van Financiën en Economische Zaken wordt gemeld dat de NAM mogelijk stopt met de gaswinning als er niks verandert: “Vraag naar worst-case bij geen-wijziging: NAM stopt ermee. Exxon en Shell lijken hier ook verschillend tegenaan te kijken. Als NAM stopt ontstaat de vraag (a) of en hoe verder met gaswinning (zal mogelijk onder staatsregie moeten) en (b) hoe je er juridisch voor zorgt dat Shell/Exxon blijft betalen voor schadeherstel.”272

Op 27 mei 2016 wordt een herziening van het gasgebouw besproken in een bewindsliedenoverleg (bwo) van de ministers van Economische Zaken en Financiën, de minister-president en de vice-premier (de zogeheten ‘vierhoek’). Doel van het bewindsliedenoverleg is dat minister Kamp zijn collega’s informeert over de voortgang van het herzieningstraject en ruimte vraagt voor verdere onderhandeling binnen de voorgestelde kaders. In een voorbereidende nota voor dit overleg adviseren ambtenaren aan minister Kamp om uit te leggen waarom een herziening van het gasgebouw noodzakelijk wordt geacht. Herwinnen van maatschappelijk en politiek draagvlak voor de gaswinning is noodzakelijk om de resterende reserves (van 640 miljard kubieke meter) – mits dat veilig kan – te kunnen winnen. De ambtenaren vinden het belangrijk om de aanbevelingen van ABDTOPConsult en de OVV op te volgen met betrekking tot het gebrek aan transparantie rond besluitvorming in het gasgebouw en de ‘dubbelepettenproblematiek’ bij de overheid. De ambtenaren stellen vast dat het ministerie

271

272 Ministerie van Economische Zaken, conform de Mijnbouwwet, bij besluitvorming de veiligheid dient te borgen. Maar daarnaast is de Staat aandeelhouder in gasverkoopbedrijf GasTerra. In een nota aan minister Kamp over de herziening gasgebouw staat: “[Hierdoor] is het beeld ontstaan van een onbetrouwbare overheid die op de achtergrond andere belangen behartigt dan het veiligheidsbelang van de Groningers”.

De ambtenaren schrijven verder dat de rol van de Staat als aandeelhouder van GasTerra niet meer noodzakelijk is om een waardemaximalisatie van het gas te borgen. De gasmarkt functioneert goed, waardoor de afdrachten gebaseerd kunnen worden op een onafhankelijk tot stand gekomen marktprijs. De ambtenaren hebben aan Shell en ExxonMobil gevraagd de oplopende kosten en lagere volumes (lagere opbrengsten in samenhang met de rentabiliteit) inzichtelijk te maken en daarbij aangegeven dat het ministerie bereid is om met de oliemaatschappijen in gesprek te gaan als de cijfers overtuigend zijn. Het kan volgens hen ook in het belang van de Staat zijn om te kijken naar nieuwe financiële afspraken, want als de oliemaatschappijen weinig investeren in het Groningenveld, komen zowel de opbrengsten als de leveringszekerheid onder druk te staan. Een risico is volgens hen dat Shell en ExxonMobil een arbitrage beginnen over de meeropbrengstregeling (MOR).273

De uitkomst van het bewindsliedenoverleg van 27 mei 2016 is dat de Staat een eenduidige en transparante rol zou moeten hebben in de gaswinning in Groningen. Op die manier kunnen de publieke belangen die met de gaswinning in het geding zijn optimaal worden geborgd. De bewindslieden spreken af dat er over een herziening van het gasgebouw gesproken kan worden (langs de besproken lijnen), onder de voorwaarde dat Shell en ExxonMobil eerst inzichtelijk maken op welke wijze de MOR voor hen knelt. De Staat zou hierin niet de vragende partij moeten zijn. Ook zouden er geen onomkeerbare stappen moeten worden gezet.274

Tweede gesprek Van Beurden met premier Rutte Op 6 juni 2016 vindt opnieuw een gesprek plaats tussen Van Beurden (Shell) en premier Rutte, waarbij (in ieder geval) ook Van Loon (Shell) aanwezig is. Minister-president Rutte ontvangt van zijn raadadviseur het volgende advies: “Ten aanzien van Gaswinning Groningen kunt u aangeven dat het Kabinet ook vindt dat het in de grond laten zitten van een grote hoeveelheid gas (met waarde van 100 mrd euro) zonde is, als dit zonder (gepercipieerde) veiligheidsrisico’s gewonnen kan worden.” “Maar een technisch rapport is niet voldoende om de regio en politiek te overtuigen. Om de politieke en maatschappelijke dynamiek te beheersen is het nodig dat het vertrouwen van de regio in de nationale politiek en de NAM hersteld wordt. Dat vergt tijd.”275

Het interne advies aan Van Beurden legt (wederom) de focus op de meeropbrengstregeling, die niet langer houdbaar zou zijn. Hoewel de gehele gaswinning nog steeds winstgevend is, zou onder de bestaande afspraken de NAM verlies en de Staat winst maken, aldus Shell: “There are and will no longer be any MEERopbrengsten – we will need a new arrangement to reflect that. This sensitive topic of MOR an how to deal with it in the near future is being tabled in the