Feitenreconstructie 2012-2017

meetings with MEZ and shareholders […] It could thus happen that even though the venture is intrinsically profitable, NAM makes a loss while the state still makes a profit.”276

‘Nijboer Affair’ onderwerp van gesprek van Rutte met Shell Tijdens het gesprek met premier Rutte is ook gesproken over de ‘Nijboer Affair’, zo blijkt uit de terugkoppeling van het gesprek door Van Loon. PvdA-Kamerlid Nijboer heeft zich in de media kritisch uitgelaten over de NAM/Shell en dat is bij Shell slecht gevallen, onder andere omdat ze recentelijk nog een vriendelijk gesprek met hem hebben gehad. De Volkskrant vraagt Shell om een reactie, die als volgt luidt: “De beschuldigingen die Henk Nijboer via de media heeft gemaakt (nl. dat NAM de schadeafhandeling in Groningen afhankelijk zou maken van het productieniveau van gas uit het Groningerveld) zijn niet op feiten gebaseerd en zetten Groningers op het verkeerde been. NAM heeft aan al haar verplichtingen voldaan. Shell steunt NAM in de uitvoering van de maatregelen die de NCG heeft aangekondigd. Bovendien steunt Shell de positie van NAM dat de Groningers recht hebben op een eerlijker verdeling van lusten en lasten van aardgasproductie in Nederland.”277

De premier is voorbereid op het onderwerp. In een voorbereidingsnotitie schrijft een ambtenaar van het ministerie van Algemene Zaken aan Rutte dat Shell vindt dat de overheid ten onrechte uitstraalt dat het de wens is om de gaswinning zo snel mogelijk terug te schroeven als de leveringszekerheid toelaat, terwijl volgens de actuele inzichten de bestaande productieniveaus geen noemenswaardige risico’s hebben. Dit standpunt is door Shell ook gedeeld in een manifest, onder andere gericht aan politieke partijen. “Dit viel (m.n. bij de PvdA – Henk Nijboer – helemaal verkeerd). PvdA stelde dat Shell ten onrechte het meewerken aan herstel/preventie koppelde aan toekomstige gaswinning. Alhoewel er (zoals Shell terecht stelt) selectief geciteerd werd uit het stuk, had een professionele partij als Shell wellicht ook moeten voorzien hoe hun manifest in de politieke arena zou vallen.”278

Van Beurden gaat (volgens de terugkoppeling van Van Loon) in het gesprek inderdaad in op dit punt. Hij geeft te kennen dat hij de kritische houding van politici (in dit geval Nijboer) met betrekking tot de NAM en Shell niet kan waarderen en vraagt om een uitdrukkelijk standpunt van de kabinet. “Ben mentioned that uncertainty for the venture on both production and therefore income but also on costs is not helpful for business plans and investment decisions. We briefly discussed the effect of MOR and that the longer term financial situation for the Groningen shareholders will need to be addressed to ensure a longer sustainable business.” Opmerkelijk is dat Rutte volgens Van Loon heeft aangegeven dat hij kan helpen om te bemiddelen: “who offered that if he could help in future, we should call him directly to help/intervene”.279

De onderhandelingsposities worden duidelijker

In oktober 2016 wordt in gesprekken tussen enerzijds secretaris-generaal Camps en directeurgeneraal Energie, Telecom en Mededinging Gaastra van het ministerie van Economische Zaken en anderzijds Shell en ExxonMobil duidelijker waar de onderhandelingen vooral over

276 Shell. Briefing Meeting CEBB – PM June 6th, 2016, 12:45 -13:30 pm.

277 Shell. Mailbericht, 24 april 2016, 14.31. Onderwerp: Re: Shell reactie.

278 Ministerie van AZ. Nota aan minister-president Rutte inzake bezoek van Beurden, CEO SHELL, 2 juni 2016.

279 Shell. Mailbericht, 17 juni 2016, 8.29. Onderwerp: MOM mtg Rutte-van Beurden zullen gaan. Shell en ExxonMobil maken inzichtelijk op welke wijze de meeropbrengstregeling voor hen knelt: “Zij geven aan dat door (1) stijgende kosten ten gevolge van de aardbevingen, (2) dalende opbrengsten door de lagere gaswinning en (3) marktomstandigheden met nadelig effect op de verdelingssystematiek (marge van GasTerra wordt negatief) de Groningenasset de komende jaren voor NAM na belastingen verlieslatend is. De omstandigheden zijn in hun ogen nu fundamenteel anders dan bij het sluiten van de overeenkomst in 1971.”280

Dat de Staat in overleg wil treden met Shell en ExxonMobil gebeurt overigens mede op basis van de afspraak dat de Staat als contractspartner van Shell en ExxonMobil in gesprek moet gaan indien de andere partijen daartoe verzoeken.281 Op maandag 21 november 2016 heeft de ambtelijke top van Economische Zaken (Camps en Gaastra) een overleg met Shell (Van Loon) en ExxonMobil (De Jong).

Uit een ambtelijke notitie van het ministerie van Economische Zaken ter voorbereiding op dit overleg blijkt dat Shell en ExxonMobil inmiddels cijfermatig hebben onderbouwd waar de regelingen knellen en dat er in de voorgaande weken in verschillende samenstellingen gesproken is over de kostenontwikkeling bij de NAM. De kosten zullen volgens de oliemaatschappijen in de komende periode ongeveer 800 miljoen euro bedragen. Op basis van een model van EBN menen de ambtenaren dat dit een reële en wellicht zelfs nog lage inschatting is. De MOR knelt, waardoor de winstgevendheid van Groningengas onder druk staat. Shell en ExxonMobil willen een ander afdrachtensysteem dat meer toekomstbestendig is. De ambtenaren constateren dat er diverse andere onevenwichtigheden zijn, onder andere in de winst op de gasopslagen en de verrekening van de energiebelasting (EB)/opslag duurzame energie (ODE).

Volgens de ambtenaren leidt de manier waarop de winstverdeling op dat moment is vormgegeven tot de verkeerde prikkels, waardoor het afdrachtensysteem ook voor de overheid niet meer toekomstbestendig is. Ook de Staat heeft volgens hen baat bij een toekomstbestendig systeem. Het aandeel van de Staat in de winst van meer dan 95% is volgens de ambtenaren ‘een kwetsbare positie in een eventuele arbitrage’ (in de volgende hoofdstukken komen arbitrages aan bod). De cijfers zijn ook met ambtenaren van het ministerie van Financiën besproken. Deze ambtenaren onderschrijven de analyse, maar voor hen is het nog geen uitgemaakte zaak dat de financiële afspraken aangepast dienen te worden, zo is te lezen in de notitie. Financiën wil aanpassing van de afspraken in een bredere context zien, aangezien Shell over meerdere dossiers in gesprek is met de Nederlandse overheid.282

In het overleg van 21 november 2016 laten Camps en Gaastra aan Van Loon en De Jong weten bereid te zijn om naar de positie van Shell en ExxonMobil te kijken. De oliemaatschappijen geven op hun beurt te kennen dat eventuele gesprekken over de afdrachtensystematiek niet los kunnen worden gezien van een discussie over de toekomst van het gasgebouw.283

280 Ministerie van EZ. Nota aan minister Kamp inzake voortgang herziening gasgebouw, 20 februari 2017.

281 Ministerie van EZ. Nota aan minister Kamp inzake voortgang herziening gasgebouw, 20 februari 2017.

282 Ministerie van EZ. Nota aan secretaris-generaal Camps en directeur-generaal energie Gaastra inzake voorbereiding gesprek Shell en ExxonMobil op 21/11, 14 november 2016.

283 Ministerie van EZ. Nota aan minister Kamp inzake voortgang herziening gasgebouw, 20 februari 2017.

Feitenreconstructie 2012-2017

De gesprekken komen in ‘(voor) verkennende’ fase Ambtenaren spreken met minister Kamp af een voorverkenning te doen met de oliemaatschappijen over een mogelijke herziening van het gasgebouw.284 Eind november 2016 volgt de voorbereiding van het eerste gesprek tussen de oliemaatschappijen en het ministerie van Economische Zaken. Tijdens het eerste overleg komt de door de oliemaatschappijen opgestelde terms of reference aan de orde. Dit document bevat de uitgangspunten voor de verkennende gesprekken. In een concept-terms of reference van 22 december 2016 staat dat partijen verkennende gesprekken willen voeren “over de inrichting van het gasgebouw, de doelstellingen van het gasgebouw, de financiële verdelingsafspraken, het waarborgen van de leveringszekerheid en creëren van rust en duidelijkheid rond de Groningen gaswinning”. Het streven is om deze voorverkennende fase uiterlijk 1 maart 2017 af te ronden.285

Het ministerie van Economische Zaken en de oliemaatschappijen komen begin januari 2017 tot overeenstemming over de terms of reference voor de voorverkennende fase. Uit een interdepartementale e-mail van 23 januari 2017 blijkt dat het opstellen van een terms of reference als volgende stap wordt gezien. Deze zogenoemde ‘verkennende fase’ wordt voorzien voor de periode maart-september 2017. Het nieuwe kabinet kan dan in september of oktober 2017 een ‘go/no go’-beslissing nemen. Een projectgroep die bestaat uit ambtenaren van de ministeries van Economische Zaken en van Financiën en medewerkers van EBN, bereidt de verkennende gesprekken voor. De projectgroep wordt aangestuurd door een stuurgroep bestaande uit een aantal directeuren van Economische Zaken, de directeur Inspectie der Rijksfinanciën (IRF) van het ministerie van Financiën Wouter Raab en een raadadviseur van het ministerie van Algemene Zaken. De tweede terms of reference voor de verkennende fase wordt op 21 maart 2017 besproken in een overleg tussen Camps, Gaastra, Van Loon en De Jong en wordt door hen per e-mail op 30 maart 2017 goedgekeurd.286

Volgens deze tweede terms of reference zullen de verkennende gesprekken betrekking hebben op de inrichting van het gasgebouw, de financiële verdelingsafspraken, de leveringszekerheid en het creëren van rust en duidelijkheid rond de gaswinning in Groningen. Het streven is om de verkennende fase voor het zomerreces van 2017 af te ronden.287

In een voorbereidende notitie ten behoeve van een overleg met minister Kamp op 5 april 2017 schrijft Shell dat de discussie over de Groningenproductie is verschoven naar veiligheidsnormen. Shell en ExxonMobil blijven inzetten op het voorkomen van lagere winningsniveaus. Volgens de oliemaatschappijen voldoet het bestaande winningsplan aan de Meijdamnorm (een norm om te bepalen of een gebouw veilig is). In de notitie staat dat de oliemaatschappijen zich zorgen maken dat het publieke debat verschuift van ‘objectieve veiligheidscriteria’ naar veiligheidsgevoel zoals beschreven in het rapport van de Onderzoeksraad voor Veiligheid. Dit creëert volgens Shell een neerwaartse spiraal met betrekking tot de hoogte van de gaswinning. Shell en ExxonMobil geven in deze notitie aan dat elke verlaging tot onder de 24 miljard kubieke meter leidt tot gas dat in de grond blijft zitten en niet geproduceerd wordt. Deze spiraal dient voorkomen te worden, aldus de oliemaatschappijen: “We need to change this negative spiral as this would lead, if continued, to the shut-in of the Groningen field before 2030. The production curtailments have been painful for us, however, leaving gas in the ground, which represents significant value would be an unacceptable outcome and we believe also is not in the interest of the state.”288

284 Openbaar verhoor de heer Gaastra, 5 oktober 2022.

285 Staat der Nederlanden, Shell & Esso. Terms of reference | voorverkennende fase, 1e concept, niet verbindend, 22 december 2016.

286 EZ, Shell & Exxonmobil. Mailwisseling, 30 maart 2017. Onderwerp: RE: FW: Bevestiging TOR 2 Groningen gesprekken.

287 Verkennende gesprekken tussen Gasgebouw partijen over toekomst Groningen gaswinning – terms of reference.

6.3.7

Discussie over bouw stikstoffabriek loopt al even Uiterlijk in oktober 2016 moet Gasunie Transport Services (GTS) een definitief besluit nemen over de investering in een nieuwe stikstofinstallatie om stikstofconversie toe te passen (toevoegen van stikstof aan hoogcalorisch gas om hiermee laagcalorisch gas te maken). Dit investeringstraject is begonnen in 2014. In paragraaf 5.2.3 van hoofdstuk 5 is onderzoek 7 van GTS behandeld, dat ingaat op de mogelijkheden van de stikstofconversie en de implicaties hiervan voor de leveringszekerheid. Uit dit onderzoek van GTS (2013) komt naar voren dat zonder productiebeperkingen er in 2020 behoefte is aan een extra stikstofinstallatie. Stikstofbijmenging is nodig omdat de capaciteit van het Groningenveld afneemt en aan de piekvraag steeds minder goed kan worden voldaan. Het volume laagcalorisch gas dat jaarlijks nodig is om in de vraag te voorzien, is minder van belang. Hieraan kan namelijk wel worden voldaan. Door de natuurlijke ontwikkeling van het Groningenveld wordt het vanaf 2019 lastig om voldoende capaciteit te leveren, vooral als besloten wordt Loppersum of andere clusters te sluiten.

Bij de start van het traject is duidelijk dat nadat het investeringsbesluit is genomen, het vijf jaar duurt voordat de installatie in gebruik kan worden genomen. De installatie kan dus op zijn vroegst in 2019 operationeel zijn. Minister Kamp wordt ambtelijk geadviseerd op 1 december 2014. Het voorstel van GTS is om een investering te doen van 150 miljoen euro voor de bouw van een additionele stikstofinstallatie, met een conversiecapaciteit van 120.000 kubieke meter stikstof per uur. Op deze manier kan de leveringszekerheid vanaf de winter van 2019-2020 worden gegarandeerd. Bij de beslissing heeft GTS twee alternatieven bekeken en (uit oogpunt van kostenoverweging) uiteindelijk gekozen voor de kleinste installatie. 289

Het ministerie van Economische Zaken wil voorsorteren op mogelijke extra beperkingen, zoals sluiting van de Loppersumclusters, en verkiest een grotere boven een kleinere installatie. De grotere installatie heeft een productie van 180.000 kubieke meter stikstof per uur (kosten ongeveer 220 miljoen euro – of 50% meer of minder; de fabriek kan dus ook meer dan 300 miljoen euro gaan kosten). Minister Kamp schrijft op 18 december 2014 in een brief aan GTS dat hij zo min mogelijk risico’s wil lopen ten aanzien van de leveringszekerheid van met name kleinverbruikers. Hij geeft daarbij ook aan dat er rekening moet worden gehouden met een situatie waarin – als gevolg van de veiligheidssituatie – een substantiële vermindering van de gaswinning noodzakelijk is. Een grotere installatie geeft meer armslag. Minister Kamp

Boek 3

Feitenreconstructie 2012-2017

verzoekt GTS om bij de verdere uitwerking uit te gaan van zo’n grotere installatie (180.000 kubieke meter stikstof per uur, in plaats van 120.000 bij de kleinere installatie).290

Om tot de bouw van een stikstofinstallatie over te gaan, dient de rijksoverheid op basis van de Wet ruimtelijke ordening een rijkscoördinatieregelingprocedure te starten. Het ministerie van Economische Zaken start deze procedure formeel in mei 2015. Om vertragingen in de planning te voorkomen, dringt GTS op 30 juni 2015 tijdens een overleg met het ministerie erop aan dat er op korte termijn duidelijkheid komt over de implicaties van de rijkscoördinatieregeling. Zo kan GTS de volgende stappen in gang zetten.291

In een brief aan de Kamer van 21 december 2015 is de bouw van de stikstoffabriek expliciet vermeld als onderdeel van de strategie om de aardgaswinning (sneller) te kunnen verminderen. De stikstoffabriek is hiermee niet enkel noodzakelijk vanwege de capaciteit, maar wordt ook een middel om het volume van de gaswinning in Groningen te kunnen verminderen:

“Daarnaast worden de voorbereidingen getroffen voor de bouw van een nieuwe stikstofinstallatie bij Zuidbroek, waarmee hoogcalorisch gas uit kleine velden of het buitenland kan worden omgezet naar laagcalorisch gas. De installatie zal in het gasjaar 2019/2020 in gebruik worden genomen. Vanaf dat moment zal 5 tot 7 miljard m3 (afhankelijk van de verbrandingswaarde van het hoogcalorisch gas) per jaar minder gas uit het Groningenveld nodig zijn om aan de leveringszekerheid te voldoen, waardoor er in een relatief koud jaar nog 24 miljard m3 en in een warm jaar 18 miljard m3 nodig is. Het is de inzet van het kabinet om optimaal gebruik te maken van de extra ruimte die daardoor ontstaat.”292

Shell en ExxonMobil in verweer tegen te bouwen stikstofinstallatie Deze brief aan de Kamer en met name bovenstaande passage, waarin een koppeling wordt gelegd tussen het gaswinningsvolume en de te bouwen stikstoffabriek, is aanleiding voor Shell en ExxonMobil om op 22 januari 2016 een brief te sturen aan minister Kamp. Hierin uiten zij hun bezorgdheid over de te nemen maatregelen. In de vorige twee paragrafen is aan de orde geweest dat de oliemaatschappijen bezorgd zijn dat deze maatregelen tot gevolg hebben dat er een (grote) hoeveelheid aardgas in de grond blijft zitten en niet gewonnen kan worden. Dit leidt tot inkomstenderving bij zowel de oliemaatschappijen als de overheid.

GTS is zich bewust van deze discussie en geeft op 28 januari 2016 tijdens een overleg op het ministerie van Economische Zaken te kennen dat het belangrijk is dat er voor juni 2016 duidelijkheid komt, aangezien GTS dan een definitief besluit wil nemen over volume en capaciteit. Het bedrijf zegt dat een aanpassing van de plannen mogelijk betekent dat er vertraging op zal treden: “Vanuit partijen in het ‘gasgebouw’ wordt beargumenteerd dat de installatie niet nodig zou zijn. Omvang van de installatie is op basis van de inschattingen zoals die zijn gedaan in overleg met EZ. Een hernieuwde discussie over volume en capaciteit, zet ook de omvang van de installatie onder druk. GTS wil uiteraard geen onnodige investeringen doen, maar aanpassingen in de omvang betekent ook een nieuwe vergunningsprocedure.”293

290

291 GTS. Verslag van regulier overleg EZ-GTS op 30 juni 2015.

292 Kamerstuk II 2015/16, 33529, nr. 212.

293 GTS – Verslag van regulier overleg EZ-GTS op 28 januari 2016.

Geen capaciteitsmatige noodzaak meer van de stikstofinstallatie Het ministerie van Economische Zaken vraagt GTS daarop om voor een langere periode (20162030) inzicht te geven in de capaciteits- en volumevraag. Ook vraagt Economische Zaken om aan te geven hoe in deze vraag kan worden voorzien. Verder wil het ministerie weten wat de capaciteitsmatige noodzaak is van de voorgenomen bouw van een stikstoffabriek in Zuidbroek en hoe dit in termen van volume kan bijdragen aan het verminderen van de afhankelijkheid van Groningengas.

De cijfers die GTS in 2016 aanlevert, leiden in tegenstelling tot eerdere berekeningen in 2014, tot de conclusie dat de geplande stikstoffabriek bij Zuidbroek capaciteitsmatig niet noodzakelijk is als de bestaande laagcalorische capaciteitsmiddelen beschikbaar blijven (inclusief die op het Groningenveld, wat inhoudt dat er geen clusters ingesloten worden). De lagere productie uit Groningen in de jaren ervoor leidt ertoe dat er in de eerstvolgende jaren meer capaciteit beschikbaar is dan aanvankelijk gedacht doordat de druk van het Groningenveld minder snel is gedaald dan eerder werd verwacht. Ongeveer 40% van de beschikbare piekcapaciteit wordt geleverd door Groningen. De nieuwe stikstoffabriek zou 5 à 10% van de benodigde piekcapaciteit kunnen leveren. Bij de berekening in 2014 hield GTS nog rekening met volledige sluiting van de Loppersumclusters (goed voor 25% van de Groningencapaciteit), maar de Afdeling bestuursrechtspraak heeft aangegeven dat deze capaciteit wel beschikbaar kan blijven ten behoeve van de leveringszekerheid tijdens extreem koude winters. Een ander punt dat meespeelt is dat de marktombouw bij buitenlandse afnemers eerder gestart is dan in 2014 werd verondersteld. GTS becijfert dat bij een stabiele jaarlijkse Groningenproductie van 22 miljard kubieke meter of hoger, de volledige laagcalorische gasmarkt kan worden beleverd met de bestaande stikstofinstallaties.294

Ambtenaren van Financiën lichten minister Dijsselbloem in over het feit dat de capaciteitsnoodzaak voor de stikstoffabriek ontbreekt en wijzen hem erop dat een ondoelmatige investering problemen zou kunnen opleveren bij de toezichthouder, de Autoriteit Consument & Markt (ACM). ACM zou mogelijk geen toestemming meer kunnen geven om de investeringskosten door te berekenen in de transporttarieven. In dat geval dreigt een tegenvaller voor de rijksbegroting door lagere dividenden. Indien tot investering wordt overgegaan, dient het ministerie van Economische Zaken afspraken te maken met de ACM om die tegenvallers zo veel mogelijk te vermijden, aldus de ambtenaren.295

Vele onzekerheden bemoeilijken besluitvorming stikstoffabriek

De capaciteitsstudie van GTS van juni 2016 laat dus zien dat de stikstofinstallatie capaciteitsmatig niet noodzakelijk is. De bestaande marktmiddelen (Groningenveld, gasopslagen en bestaande stikstofinstallaties) moeten in die berekening dan wel beschikbaar blijven gedurende de komende jaren, maar het is onzeker of dat ook het geval zal zijn. Met name de beschikbaarheid van de piekgasinstallatie (PGI) Alkmaar speelt een rol en mogelijk wordt een deel van de Epe-cavernes (gasopslagen) gesloten. De marktomstandigheden van de gasopslagen zijn in deze periode immers slecht.296 Indien deze capaciteitsmiddelen niet

295

296

Boek 3

Feitenreconstructie 2012-2017

behouden blijven, is er mogelijk al vanaf gasjaar 2018 een capaciteitsprobleem, terwijl de stikstoffabriek pas in 2020 gereed kan zijn.297 Het is daarom volgens de ambtenaren van Economische Zaken van belang om in ieder geval de PGI Alkmaar tot 2020 open te houden.298

Vanaf 2025 zal de capaciteitsvraag, vanwege teruglopende export (marktombouw in omringende landen) dusdanig zijn afgenomen dat een additionele stikstoffabriek volgens GTS niet meer nodig is.299

Het is onzeker of de capaciteit van het Groningenveld in stand wordt gehouden. Door lagere toegestane jaarproducties is het voor de NAM niet meer noodzakelijk om te investeren in de instandhouding van de capaciteit in het Groningenveld. De onzekerheid rond PGI Alkmaar is ook bekend bij het ministerie van Economische Zaken. PGI Alkmaar is eigendom van TAQA, maar is gecontracteerd door GasTerra: “Het thans zeer verlieslatende contract tussen GasTerra en TAQA (€100 mln. per jaar terwijl de marktwaarde ongeveer € 10 mln is.) eindigt op 1 april 2017.” Om de capaciteit en daarmee de leveringszekerheid te borgen lijkt het de ambtenaren van Economische Zaken verstandig om het contract te verlengen, tegen aangepaste voorwaarden. Het voorstel is om te kiezen voor een verlenging voor drie jaar. Ook verlenging met acht jaar is mogelijk, in dat geval is de stikstoffabriek capaciteitsmatig niet nodig. Voor beide opties is medewerking van de oliemaatschappijen nodig.300

GTS heeft berekeningen gemaakt om te bepalen hoeveel de stikstofinstallatie kan bijdragen in termen van volume. Daaruit blijkt dat deze bij een hoge Groningenproductie (van 22 miljard kubieke meter of hoger) vanaf het jaar 2020 nauwelijks iets bijdraagt (zie tabel 6.2). In 2016 lag de maximale Groningenproductie op 24 miljard kubieke meter. Maar als de Groningenproductie vanaf het jaar 2020 verder wordt beperkt, kan de bijdrage van de stikstofinstallatie aanzienlijk zijn. Zo kan de stikstofinstallatie bijdragen aan het versneld afbouwen van de winning van Groningengas (met 7 miljard kubieke meter per jaar). In totaal is de volumereductie door de stikstoffabriek tussen 2020 en 2030 dan 22 miljard kubieke meter. Dit komt doordat in latere jaren de gasvraag lager is en de stikstoffabriek niet volledig meer nodig is.301

297 GTS. Brief van GTS aan minister Kamp inzake L-gas capaciteit en kwaliteitsconversie, 16 juni 2016.

298 Ministerie van EZ. Nota aan minister Kamp inzake leveringszekerheid en de noodzaak van een nieuwe stikstofinstallatie, 15 juni 2016.

299 GTS. Brief van GTS aan Kamp inzake L-gas capaciteit en kwaliteitsconversie, 16 juni 2016.

300 Ministerie van EZ. Nota aan minister Kamp inzake leveringszekerheid en de noodzaak van een nieuwe stikstofinstallatie, 15 juni 2016.

301 GTS. Brief van GTS aan minister Kamp inzake L-gas capaciteit en kwaliteitsconversie, 16 juni 2016.

Volgens de CEO van GTS, Hoevers, wil het ministerie van Economische Zaken op dat moment nog geen scenario’s schetsen over toegestane productieniveaus in de toekomst.

Wij hebben toen eerst vrij lang gesprekken gehad over: geef ons scenario’s waar u mogelijk met Groningen heen wil, want dan kunnen wij bekijken of een stikstoffabriek nuttig en noodzakelijk is vanuit dat perspectief en hoeveel die dan bijdraagt. Die gesprekken liepen stuk, omdat het ministerie zei […]: wij willen ons niet nu al vastpinnen op toekomstscenario’s ten aanzien van Groningen. Daar spelen meerdere aspecten een rol. Toen hebben wij om de voortgang te bereiken het maar simpel omgekeerd, zoals ik net zei: als het productieniveau boven de 22 tot 24 miljard kuub blijft, dan is het bouwen van de stikstofinstallatie niet nuttig, want dan wordt daar geen kuub Gronings gas in gemaakt. Pas als je naar lagere niveaus gaat, heeft die een bijdrage.

Openbaar verhoor Bart Jan Hoevers, 3 oktober 2022

Dit heeft ook financiële gevolgen. Er wordt mogelijk 22 miljard kubieke meter minder Groningengas gewonnen en omdat het equivalent van deze hoeveelheid gas dan geïmporteerd moet worden, ontstaat er ook een extra kostenpost van die omvang, aangezien de vraag niet gelijktijdig afneemt. Indien wordt uitgegaan van een omgekeerd marktmodel (eerst geconverteerd gas, met Groningengas als sluitpost), waar de nieuwe stikstoffabriek een grote bijdrage aan kan leveren, kan dit zelfs leiden tot een inkomstenderving van 50 tot 90 miljard euro. Er blijft dan namelijk 300 tot 400 miljard kubieke meter gas in de grond zitten die niet gewonnen wordt.302

Uitstel stikstoffabriek gerelateerd aan openhouden PGI Alkmaar

De piekgasinstallatie (PGI) in Alkmaar speelt een belangrijke rol in het garanderen van de leveringszekerheid in de periode tot de stikstoffabriek gerealiseerd is (op dat moment is de verwachting: tussen 2014 en 2019). Met een deal om de PGI langer open te houden zou een eventueel capaciteitsprobleem in de tussenliggende periode opgelost zijn.

Het ministerie van Economische Zaken overlegt met TAQA over het langer openhouden van de PGI. Op 17 juni 2016 wordt minister Kamp hier ambtelijk over geadviseerd. Daarbij wordt ook duidelijk dat zaken steeds meer met elkaar gaan samenhangen en met elkaar worden verknoopt in het licht van toekomstige onderhandelingen over het gasgebouw en de afdrachten. Hoewel de PGI Alkmaar geen eigendom is van Shell of ExxonMobil (maar van TAQA en EBN), ondervinden de oliemaatschappijen wel nadeel van de deal die de Staat wil sluiten om de PGI voor acht jaar open te houden. Ambtenaren van Economische Zaken schrijven hierover: “Dit kan in een breder kader worden geplaatst over de herstructurering van het gasgebouw en over de afdrachtensystematiek. […] In de vierhoek van eind mei is afgesproken deze discussie pas te starten als Shell en ExxonMobil cijfers overleggen waarbij die stelling

Feitenreconstructie 2012-2017

wordt onderbouwd. Dat is tot dusver niet gebeurd. Verwachting is dat de olies zich onbeweeglijk opstellen bij Alkmaar, omdat zij deze afhankelijkheid willen gebruiken voor onderhandelingen over de afdrachtensystematiek. Het is van belang om dit niet te laten ontstaan en wel commitment voor 8 jaar te zien krijgen.”303 Een eerste inschatting van de kosten voor het openhouden van Alkmaar voor acht jaar schat het ministerie van Economische Zaken op een bedrag tussen de 100 à 200 miljoen euro. Het bedrag is afhankelijk van de mate waarin Shell en ExxonMobil voor de derving van kussengas worden vergoed en van de vergoeding voor het dienstencontract dat tussen TAQA en GasTerra wordt afgesloten. De schatting is dat bij een contract voor drie jaar de kosten kunnen oplopen tot ongeveer 100 miljoen euro. Indien de stikstoffabriek er komt, zullen de kosten naar verwachting sneller naar het maximale bedrag oplopen. De investeringskosten van de fabriek (geschat op 500 miljoen euro) zullen worden doorberekend in de tarieven, waardoor de tarieven naar verwachting met 5% zullen stijgen. Indien PGI Alkmaar wordt gesloten, kan de leveringszekerheid (op piekmomenten) voor de periode 2018-2020 niet onder alle omstandigheden gegarandeerd worden. Op grond van de cijfers van GTS zou dit net kunnen, mits zich geen enkele andere onzekerheid manifesteert. Na 2020/2021 kan dit worden ondervangen door de nieuwe stikstofinstallatie.304 Het ambtelijk advies van het ministerie luidt: “de stikstofinstallatie niet te bouwen, mits de olies toezeggen tegen redelijke voorwaarden Alkmaar 8 jaar open te houden en de Groningencapaciteit beschikbaar blijft.”

De ombouw van grote industrieën is volgens de berekeningen van GTS een goedkoper alternatief: “Op basis van maatschappelijke kosten en baten lijkt deze marktombouw op basis van een eerste indicatie een aantrekkelijk alternatief voor additionele QC [kwaliteitconversie].

De investeringskosten per eenheid capaciteit liggen lager en daarnaast worden ook nog de energiekosten voor stikstofproductie voorkomen, waardoor ook een lagere CO2 footprint resulteert.”305

Ambtenaren van Economische Zaken benadrukken dat eerder verwachtingen zijn gewekt bij de Tweede Kamer en in de regio over de stikstoffabriek, mede door de brief aan de Kamer van december 2015. De inschatting van de ambtenaren is dat de regio, en mogelijk een meerderheid in het parlement, de stikstoffabriek wil hebben, aangezien die de mogelijkheid biedt om de winning drastisch te beperken tussen 2020 en 2030. “Indien uw inschatting is dat het vanwege de gewekte verwachtingen niet mogelijk is af te zien van de bouw van de stikstofinstallatie, dan lijkt het beter om als kabinet zelf actief het besluit te nemen de installatie te bouwen”, zo adviseren ze hun minister.306

Minister Dijsselbloem krijgt van zijn ambtenaren van het ministerie van Financiën echter het advies om niet in te stemmen met de bouw van de stikstoffabriek, tenzij het ministerie van Economische Zaken verantwoordelijk wordt voor de dekking van de investeringskosten van circa 0,5 miljard euro.307 Een risico hierbij is dat de ACM overgaat tot het niet-efficiënt verklaren van de nieuwe stikstofinstallatie, waardoor de verrekening van de investering in de tarieven geen stand meer houdt. GTS dient dan zelf honderden miljoenen af te boeken. Daarmee blijft een risico voor de begroting bestaan, doordat GTS als staatsbedrijf dan minder dividend uitkeert.308

303 Ministerie van EZ. Nota aan minister Kamp inzake gesprek met Shell, ExxonMobil en NAM over instemmingsbesluit en openhouden PGI Alkmaar, 17 juni 2016.

304 Ministerie van EZ. Nota aan minister Kamp inzake leveringszekerheid en de noodzaak van een nieuwe stikstofinstallatie, 15 juni 2016.

305 Ministerie van EZ. Nota aan minister Kamp inzake leveringszekerheid en de noodzaak van een nieuwe stikstofinstallatie, 15 juni 2016.

306 Ministerie van EZ. Nota aan minister Kamp inzake leveringszekerheid en de noodzaak van een nieuwe stikstofinstallatie, 15 juni 2016.

307 Ministerie van Financiën. Notitie aan minister Dijsselbloem tbv van het coalitieoverleg inzake winningsbesluit Groningen en stikstokfabriek, 17 juni 2016.

In juni 2016 starten de onderhandelingen met de oliemaatschappijen over het voortzetten van de PGI Alkmaar. Mochten de onderhandelingen goed verlopen, dan zou het kabinet moeten besluiten om de bouw van de stikstoffabriek niet door te laten gaan, vinden de ambtenaren van Economische Zaken.309 Het besluit over de stikstofinstallatie wordt vanwege de onderhandelingen over de PGI Alkmaar dan ook uitgesteld.

Kabinet hinkt op twee gedachten

Op 25 augustus 2016 vindt er een bewindspersonenoverleg plaats op het ministerie van Algemene Zaken. Aanwezig zijn premier Rutte, vicepremier Asscher en de ministers Dijsselbloem en Kamp. Onderwerp van bespreking is de voorgenomen stikstofinstallatie. Hiervoor is een gespreksnotitie opgesteld en ambtelijk afgestemd tussen de verschillende ministeries. In deze notitie worden redenen genoemd om de installatie niet te bouwen: de installatie is duur, capaciteitsmatig niet nodig en vanuit veiligheidsoptiek is er geen directe aanleiding om te kiezen voor de bouw van de installatie. Door ombouw van installaties in het buitenland loopt de vraag tussen 2020 en 2029 al terug en is in 2029 een winning van 7 miljard kubieke meter uit Groningen naar verwachting voldoende voor de leveringszekerheid. “Er kunnen dus, mocht daar aanleiding voor zijn, al lagere winningsniveaus na 2020 worden vastgesteld.” Het is een reëel risico dat indien wordt besloten de stikstofinstallatie in te zetten, er winbaar gas in Groningen achterblijft. De verwachte inkomstenderving voor de Staat bedraagt tussen de 40 en 60 miljard euro. Als de winningsniveaus worden vastgesteld onder het niveau dat voor veiligheid noodzakelijk is, zullen de NAM en haar aandeelhouders hiertegen naar verwachting in beroep gaan. Daarnaast zal de importafhankelijkheid vanuit Rusland toenemen.

Aan de andere kant heeft de stikstoffabriek eerder, in een brief aan de Tweede Kamer van 18 december 2015, een prominente rol gekregen, waardoor bepaalde verwachtingen zijn gewekt in de regio en in de Tweede Kamer. Door de bouw kan 7 miljard kubieke meter minder gas uit Groningen worden gewonnen, waardoor de seismiciteit verder zal afnemen en de kans op grote aardbevingen ook afneemt. De winning zal vanaf 2020 uitkomen op niveaus die onder het veilig geachte niveau liggen. In de gespreksnotitie wordt vastgesteld: “Het niet bouwen van de installatie zal op sterke (politieke) weerstand in Tweede Kamer en de regio kunnen rekenen.”

In de gespreksnotitie staat verder dat GasTerra en TAQA inmiddels overeenstemming hebben bereikt over het openhouden van de gasopslag Alkmaar tot 2025, met de mogelijkheid om per 2021 het contract op te zeggen. Indien de stikstoffabriek wordt gebouwd en eenmaal operationeel is, is de PGI in Alkmaar niet meer noodzakelijk om de leveringszekerheid te borgen. De verwachting is dat de stikstoffabriek voor 2021 operationeel is. De kosten voor