Feitenreconstructie 2012-2017

de Staat bedragen 10 miljoen euro per jaar. De gespreksnotitie eindigt met de volgende twee opmerkingen:

1. Als besloten wordt tot de bouw, is de installatie pas over vier jaar operationeel. SodM heeft over de periode na 2021 nog niet geadviseerd en het is onzeker hoe de seismiciteit zich daadwerkelijk ontwikkelt. Een besluit tot bouw kan worden gezien als een (dure) verzekering om de winning verder te verlagen als onvoorziene negatieve ontwikkelingen daarom vragen.

2. Door het bouwen van een stikstoffabriek kiest het kabinet voor ‘hoe lager, hoe beter’. Dit zal verwachtingen wekken in de regio en bij de Tweede Kamer en mogelijk leiden tot het verzoek om de winning nog verder terug te dringen. “Gegeven de grote financiële effecten van minder gaswinning uit Groningen, is het daarom verstandig om op dit moment niet aan te geven dat de gaswinning uit Groningen zal worden beperkt tot de minimale niveaus die nodig zijn voor de leveringszekerheid, maar tot een niveau dat veilig en verantwoord is.”310

Ook ambtelijke adviezen niet eenduidig

Het ambtelijke advies van Economische Zaken is om de installatie niet te bouwen, omdat er vanuit leveringszekerheid en veiligheid geen (strikte) noodzaak toe bestaat. Daar staat wel tegenover dat de bouw een verdere bijdrage kan leveren aan verlaging van de seismiciteit en er verwachtingen zijn gewekt. Als alternatief kan worden overwogen om vijf grote industrieën en twee gascentrales om te bouwen van laagcalorisch gas naar hoogcalorisch, waarmee de gasvraag vanaf 2020 met 2 miljard kubieke meter afneemt. Dit kost ongeveer 130 miljoen euro. Indien toch wordt besloten de stikstofinstallatie te bouwen, dan is het te overwegen om de installatie te positioneren als een instrument waarmee de winning verder kan worden teruggebracht, mocht dat nodig blijken vanuit veiligheid (als verzekeringsproduct).311

De oorspronkelijke behoefte was er dus vanwege capaciteit. Maar voor capaciteit was de installatie niet nodig. Dan houd je over de behoefte vanwege volume. Op dat moment gingen wij er niet van uit dat we heel snel naar beneden zouden gaan. […] Het was dus zo dat wij er niet van overtuigd waren dat die stikstoffabriek vanwege het volume nodig was. We hadden een derde reden. We dachten toen dat die fabriek een half miljard zou gaan kosten. Je investeert dus een half miljard in fossiel, terwijl wij toen heel erg druk waren met de overgang van fossiele naar duurzame energie.

Openbaar verhoor Henk Kamp, 3 oktober 2022

In de genoemde gespreksnotitie staan ook de standpunten van de overige betrokken ministeries. Ambtenaren van Financiën zijn voorstander van niet-bouwen. Mocht het politiek gevoelig liggen, dan wil het ministerie van Financiën liever uitstellen. Indien uitstel ook niet haalbaar is, dient de financiering op de begroting van het ministerie van Economische Zaken te komen. Binnen het ministerie van Financiën zijn er zorgen dat de ACM niet toestaat dat de investeringen worden doorberekend in de tarieven. Zo verklaart minister Dijsselbloem zijn openbaar verhoor: “We hadden daar ook ervaring mee. De ACM heeft in mijn periode een paar keer een streep gezet door investeringen die de Gasunie had gedaan. De ACM zei dan: sorry, maar dit zijn onrendabele investeringen, dus je boekt het maar lekker af van je balans en je mag het niet proberen terug te verdienen in de prijzen.” Dit is echter niet een reden om de stikstoffabriek niet te bouwen: “Ja, we wisten dat dat kon. Dat wil niet zeggen dat je het niet moet doen. Dit gaat over de vraag wie de investering eigenlijk draagt.” Minister Dijsselbloem verklaart meerdere malen dat er wel discussie is geweest over wie de kosten zou moeten dragen, maar dat de reden dat de bouw is uitgesteld, is ingegeven door de vraag of het noodzakelijk was in relatie tot de gasbehoefte en een veilig winningsniveau.

Nogmaals, ik heb mij daar niet tegen verzet omdat deze te veel geld zou kosten. Zo is het ook echt niet gegaan. Er waren twee discussies. De ene was: wie betaalt hem of wordt hij terugverdiend? De andere was: is hij eigenlijk wel nodig, gegeven het winningsplafond en de vraag naar gas? Ook ging het daarbij om de seismiciteit, dus hoe de risico’s op aardbevingen zich ontwikkelden.

Openbaar verhoor Jeroen Dijsselbloem, 9 september 2022

Uit de gespreksnotitie blijkt dat de minister-president het advies krijgt om (alles afwegend) wel te bouwen, maar de keuze om de installatie daadwerkelijk in te zetten over te laten aan het volgende kabinet (verzekering voor toekomstige flexibiliteit in capaciteit en volume). Niet-bouwen leidt volgens het ministerie van Algemene Zaken tot kwetsbaarheid bij het gaswinningsbesluit, waarover in september van dat jaar (2016) een debat zal zijn in de Tweede Kamer, en tot een vertrouwensbreuk in de regio.

Viceminister-president Lodewijk Asscher zou zelf geen voorstander zijn om een installatie te bouwen voor 480 miljoen als die niet nodig is, maar gezien de verwachtingen die gewekt zijn, is het lastig af te zien van de bouw. Uit de gespreksnotitie blijkt Asscher het advies te krijgen om in te stemmen met de bouw: “Belangrijkste nu is herwinnen van vertrouwen, dan hoeft hij op termijn wellicht niet maximaal aan (verzekering).”

Uiteindelijk wordt afgesproken om het besluit om de stikstoffabriek te bouwen met een jaar uit te stellen. Minister Kamp geeft tijdens zijn openbaar verhoor aan: “In maart zouden er verkiezingen zijn. Dan krijg je een nieuw kabinet. Ik dacht dat het niet goed zou zijn om de bouw van die stikstoffabriek af te blazen, want een nieuw kabinet zou daar misschien anders over denken. Dus we hebben toen niet het besluit genomen om de bouw af te blazen, maar we hebben het besluit genomen om na een jaar daarover te gaan beslissen.”312

Boek 3

Feitenreconstructie 2012-2017

6.3.8 Kamp grijpt in voordat de grenswaarden uit alarmeringsprotocol zijn overschreden

SodM adviseert op basis van het meet-en-regelprotocol

SodM stuurt op 16 december 2016 een advies aan het ministerie van Economische Zaken naar aanleiding van de verplichte halfjaarlijkse meet-en-monitoringsrapportage van de NAM. Uit het advies blijkt dat de seismische activiteit in het Groningenveld binnen de vastgestelde grenswaarden van het SodM-alarmeringsprotocol is gebleven, waardoor er geen additionele beheersmaatregelen nodig zijn.

Eerder al, in november 2016, is een toename van de seismiciteit in het gebied rondom Loppersum voor SodM aanleiding om de NAM te verzoeken onderzoeken te doen naar de seismiciteit rondom het gebied Slochteren, Siddeburen, Wirdum en Garrelsweer. SodM verzoekt de NAM om dit mee te nemen in de halfjaarlijkse rapportage van 1 mei 2017. Hierbij dient te worden gekeken naar de relatie tussen seismiciteit en de wijze waarop het gas wordt gewonnen in dat specifieke gebied.

Uit de doorlopende monitoring en evaluatie door SodM blijkt echter dat de seismische activiteit van het Groningenveld, in het bijzonder in de regio Loppersum, groter wordt. SodM verzoekt de NAM daarom op 8 februari 2017 om met spoed de analyse af te ronden en de resultaten op 15 maart in plaats van 1 mei aan te leveren. SodM verzoekt op basis van de rapportage die de NAM op 15 maart aanlevert om een nadere toelichting en stelt aanvullende vragen. Op 28 maart 2017 stuurt de NAM een uitgebreidere rapportage naar SodM.

Op 13 april 2017 stuurt SodM vervolgens zijn advies aan minister Kamp. Op basis van de rapportage van de NAM stelt SodM dat de grenswaarden uit het meet-en-regelprotocol voor seismiciteit en grondversnellingen niet zijn overschreden, maar dat niet is uit te sluiten dat dit gedurende het jaar wel gebeurt. SodM adviseert om het bestaande productieplafond van 24 miljard kubieke meter aan te blijven houden in het instemmingsbesluit. De toezichthouder benadrukt wel dat als de grenswaarden van het alarmeringsprotocol worden bereikt, de productie verder moet worden beperkt, zo nodig in stappen. Permanente monitoring op seismiciteit is noodzakelijk. SodM adviseert concrete stappen voor de manier waarop dit dan moet worden aangepakt: de eerste reductiestap dient 10% te zijn ten opzichte van het bestaande productieniveau en indien deze eerste reductiestap na enige tijd van monitoring opnieuw leidt tot overschrijding van de grenswaarden, dan is een verdere productieverlaging vereist. Dit vraagt dan opnieuw advies van SodM.313 De verlaging van 10% berust niet op wetenschappelijk bewijs, maar is ingestoken vanuit de filosofie dat het veld voortdurend bijgestuurd kan worden door het goed te monitoren.

Dat had geen diepe wetenschappelijke onderbouwing. Het advies van ’17 dat in ’16 al werd ingezet, dat risicogestuurd met een meet-en-regelprotocol, kreeg steeds meer vorm. We stapten dus af van die halfjaarplafonds. […] De productie stond op dat moment op 24 en 10% in die zin is arbitrair. […] Minder dan 10% vonden wij, het team, ik, wij samen, niet significant en boven de 10 kon ik niet rechtvaardigen. Dus 10 voelde oké. Het voelde ook oké, omdat er als het echt fout zou gaan binnen een paar dagen steeds 10% vanaf zou gaan. Dan zou het heel snel gaan. Dat is de achtergrond, niet meer en niet minder.

Openbaar verhoor Harry van der Meijden, 27 september 2022

Minister Kamp besluit proactief tot een reductie met 10 procent Op 24 mei 2017 neemt minister Kamp een gewijzigd instemmingsbesluit, waarmee hij het jaarlijkse productieplafond vanaf het gasjaar 2017-2018 (ingaande op 1 oktober 2017) met 10% verlaagt, van 24 naar 21,6 miljard kubieke meter. Hiermee neemt de minister voor het eerst een proactief winningsbesluit, dat uit voorzorg de veiligheid van bewoners vooropstelt.

Ik dacht: kennelijk zitten we ertegenaan, dus laten we er nou niet achteraan lopen, maar laten we dat eerder gaan doen. Dat vond ik ook omdat GTS toen gezegd heeft dat de behoefte voor leveringszekerheid 21 miljard was.

Openbaar verhoor Henk Kamp, 3 oktober 2022

Daarnaast brengt minister Kamp de maximumhoeveelheid gas die in een kouder dan gemiddeld jaar nodig is ook terug met 10%, van 6 naar 5,4 miljard kubieke meter. Verder dient de NAM volgens het gewijzigde instemmingsbesluit te onderzoeken of een alternatieve verdeling van de productie over alle regio’s tot een lagere seismische dreiging of seismisch risico leidt. Volgens minister Kamp raakt deze verlaging de NAM ferm. Hij acht dat echter niet disproportioneel, aangezien er aan het veiligheidsbelang meer gewicht moet worden toegekend. Diverse lokale overheden, bewoners en belangenorganisaties stellen beroep in, zowel tegen het instemmingsbesluit van 30 september 2016, als het wijzigingsbesluit van 24 mei 2017. De NAM tekent alleen beroep aan tegen het wijzigingsbesluit. Op 15 november 2017 doet de Afdeling bestuursrechtspraak uitspraak in deze beroepsprocedure. In paragraaf 7.3.4 van hoofdstuk 7 wordt de uitspraak verder behandeld.

Minister Kamp besluit niet tot verdere reductie Op 26 juli 2017 ontvangt het ministerie van Economische Zaken een brief van de voorzitter van het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Groningen met een reactie op de ambtelijke analyse van 20 juli ten behoeve van het ijkmoment van het instemmingsbesluit. De decentrale overheden hebben tot 1 september de tijd gekregen te reageren.314 Het college van Gedeputeerde Staten geeft in zijn brief aan: “Wij constateren dat uw analyse