Feitenreconstructie 2012-2017

het wetsvoorstel.374 Uit een interne memo van de NAM: “Het voorstel is ingrijpend en uniek in Nederland – het betreft een vermenging van civiel en publiekrecht. Er is sprake van een positieverandering van EZ en NCG. Voor het zorgvuldig opgebouwde Gasgebouw is dit een eenzijdig voorstel dat niet goed lijkt doordacht. Het effect voor NAM is een (geheel) verlies van controle op schade- en versterkingsopgave terwijl NAM wel de rekening moet blijven betalen en aansprakelijk blijft (blanco cheque).”375

Met het NCG-wetsvoorstel dreigt NAM’s grootste nachtmerrie werkelijkheid te worden: wel alles moeten blijven betalen, maar zich niet mogen mengen in de schadeafhandeling en de uitvoering van de versterking om erop toe te zien dat gedane uitgaven wel passen binnen haar aansprakelijkheid. Ambtenaren van Economische Zaken voeren vanaf oktober 2016 regelmatig overleg met de NAM over de voorgestelde plannen in het wetsvoorstel. In plaats van een wetsvoorstel wil de NAM komen tot privaatrechtelijke afspraken om de NAM verder op afstand te plaatsen van schadeafhandeling en versterking. Deze gesprekken over de NAM op Afstand (NoA) zullen parallel gaan lopen aan de gesprekken over het wetsvoorstel (zie paragraaf 6.4.5).

Ook bij lokale bestuurders en maatschappelijke partijen zijn twijfels over het wetsvoorstel. Hun bezwaren zijn in november 2016 verwoord in een nota aan minister Kamp. De regio vindt dat het wetsvoorstel niet ver genoeg gaat in het op afstand plaatsen van de NAM en het CVW. Daarnaast dringt de regio erop aan om de NCG onder te brengen bij een ander ministerie (Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties bijvoorbeeld of Infrastructuur en Milieu), omdat de minister van Economische Zaken al verantwoordelijk is voor het instemmingsbesluit voor de gaswinning.376 Uit een interne nota van ambtenaren van Economische Zaken van 21 november 2016 aan minister Kamp blijkt dat het wetsvoorstel op verschillende punten is aangepast om tegemoet te komen aan de bezwaren van de regio. Volgens diezelfde nota zijn er geen redenen om de NCG bij een ander ministerie onder te brengen.377

Andere ministeries vormen het derde front van verzet. Bezwaren worden geuit in een overleg op 15 november 2016 van de Commissie voor Economische Zaken, Infrastructuur en milieu (CEZIM, een onderraad van de ministerraad). De bezwaren zijn voornamelijk gericht op attributie van taken en bevoegdheden aan de NCG en op indeplaatsstelling van de NCG bij andere overheden en ministeries (zie tekstkader 6.10).

Attributie wordt als ongebruikelijk gezien en er is zorg dat (andere) ministers op hun beleidsterrein ‘overruled’ kunnen worden door de NCG. Bij de departementen is er een voorkeur voor mandatering in plaats van attributie. Bij mandatering blijven de verantwoordelijkheid en de zeggenschap bij de minister van Economische Zaken, en kan de NCG in naam van de minister besluiten nemen. Ook is er grote moeite met de voorgenomen indeplaatsstelling. Dit stuit vooral op weerstand bij de ministeries van Infrastructuur en Milieu, van Veiligheid en Justitie en van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. De ministeries willen de toezegging dat de NCG geen bevoegdheden krijgt op hun beleidsterrein, zo is te lezen in een adviesnota aan minister Kamp.378

374 Ministerie van EZ. Nota aan minister Kamp inzake wijziging Mijnbouwwet (maatregelen in verband met bodembeweging door de gaswinning uit het Groningenveld), 16 november 2016.

375 NAM. Notitie inzake bespreekpunten meeting SG/NCG/Gerald & Thijs, 10 oktober 2016.

376 Ministerie van EZ. Nota aan minister Kamp inzake Wijziging Mijnbouwwet (maatregelen in verband met bodembeweging door de gaswinning uit het Groningenveld), 16 november 2016.

377 Ministerie van EZ. Nota aan minister Kamp inzake Bespreeknotitie strategisch overleg 22 november 16:00 m.b.t. agendapunten op NBO Groningen., 21 november 2016.

Tekstkader 6.10 Toelichting attributie, mandatering en indeplaatsstelling379

Bij attributie handelt de geattribueerde (de NCG) op eigen naam en verantwoordelijkheid. Op basis van het wetsvoorstel zullen bevoegdheden direct toegekend worden aan de NCG. Zo kan de NCG op eigen naam taken uitvoeren, en handelt hij niet langer namens de minister van Economische Zaken. De NCG blijft wel vallen onder de ministeriële verantwoordelijkheid van de minister.

Bij mandatering blijft de minister verantwoordelijk voor de taken en bevoegdheden die de NCG namens hem uitoefent. De minister kan het mandaat terughalen om weer zelf de bevoegdheid uit te oefenen. Voor attributie is een wetswijziging vereist.

Bij indeplaatsstelling voert de NCG een besluit uit namens een bestuursorgaan. Een bevoegdheid wordt overgenomen van bijvoorbeeld een provincie, gemeente of ministerie. Indeplaatststelling wordt gebruikt bij interbestuurlijk toezicht. Als een gemeente of provincie haar taken verwaarloost, kan de toezichthouder (het Rijk of de provincie) die taken overnemen. Op basis van het voorgestelde NCG-wetsvoorstel kan de minister van Economische Zaken besluiten tot indeplaatsstelling, waarbij de uitvoering wordt overgelaten aan de NCG.

Raad van State adviseert negatief over het wetsvoorstel Nadat het wetsvoorstel is besproken in de ministerraad, dient de minister van Economische Zaken op 13 december 2016 een adviesaanvraag in voor een spoedbehandeling van het wetsvoorstel. Op hoofdlijnen bevat het wetsvoorstel zoals ingediend bij de Raad van State dezelfde elementen als het allereerste interne wetsvoorstel. Het wetsvoorstel behelst het volgende:

• De NAM wordt verplicht de schadeafhandeling en de versterking te beleggen bij een externe uitvoeringsorganisatie. Gevolg: de NAM kan niet meer volledig zelf bepalen hoe de versterkingsopgave wordt ingevuld.

• De NCG krijgt de bevoegdheid om de NAM en uitvoeringsorganisatie bindende instructies te geven.

378 Ministerie van EZ. Nota aan minister Kamp inzake Wijziging Mijnbouwwet (maatregelen in verband met bodembeweging door de gaswinning uit het Groningenveld), 16 november 2016.

379 Ministerie van EZ. Notitie REZIM inzake bevindingen juristenoverleg wetsvoorstel Groningen, november 2016.

Boek 3

Feitenreconstructie 2012-2017

• Er is een mogelijkheid tot indeplaatsstelling. Als andere bestuursorganen onvoldoende meewerken aan de uitvoering van de beleidsplannen uit het meerjarenplan, kan de minister van Economische Zaken aan de NCG de bevoegdheid geven om dat te doen.

• Bestuursorganen zijn verplicht om rekening te houden met het meerjarenplan en om instructies van de NCG en concrete beleidsbeslissingen in acht te nemen.

• Er geldt een gedoogplicht voor versterkingsmaatregelen. Bewoners kunnen tegen hun zin verplicht worden om akkoord te gaan met versterkingsmaatregelen.

• De NCG heeft de bevoegdheid om subsidies te verstrekken ten behoeve van de uitvoering van het meerjarenplan.

Het (niet openbaar gemaakte) advies van de Raad van State volgt op 7 april 2017, midden in de kabinetsformatie. De raad adviseert om het wetsvoorstel in deze vorm niet aan de Tweede Kamer te versturen. Er zijn drie grote bezwaren. Het eerste is dat de raad verwacht dat het voorgestelde ‘hybride stelsel’ zal leiden tot ‘juridische complicaties’. Er zal sprake zijn van een vermenging van privaatrecht en bestuursrecht omdat de NCG de bevoegdheid krijgt om instructies te geven aan de NAM en de uitvoeringsorganisatie. Dit zal vergaande juridisering opleveren (verschillende gerechtelijke procedures, zowel civiele als bestuursrechtelijke, die naast elkaar kunnen gaan lopen). Daarnaast wijst de raad erop dat er geen sprake zal zijn van een werkelijk onafhankelijke schadeafhandeling met de opgenomen ‘uitbestedingplicht’: de NAM is verplicht een uitvoeringsorganisatie in te richten die de schadeafhandeling en de versterking gaat uitvoeren. Dat is echter al bestaande praktijk (via het Centrum Veilig Wonen) en zal de schadeafhandeling dus niet per se onafhankelijk maken. Ten slotte stelt de raad dat het wetsvoorstel zal leiden tot een grote en ongebruikelijke concentratie van (in)formele invloed bij één persoon (de NCG). Dat de NCG onder volledige verantwoordelijkheid van de minister van Economische Zaken handelt, lost dit niet op, maar brengt de minister juist in een kwetsbare positie: “Hij kan immers gedwongen zijn formeel verantwoordelijkheid te nemen voor optreden van de NCG waarmee hij niet instemt, of gedwongen zijn afbreuk te doen aan de zelfstandige positie van de NCG terwijl die juist nadrukkelijk door de wetgever is beoogd ”

Vanwege deze bezwaren stelt de Raad van State daarom een alternatief voor, namelijk het instellen van een schadefonds. Op die manier komt het hele schadeproces geheel terecht in het publieke domein. Niet het CVW, maar het fonds gaat schades afhandelen, op basis van normen en procedures die publiekelijk worden vastgesteld. De raad oppert nog twee opties voor het geval dat niet mogelijk is:

1. Het instellen van een college als zelfstandig bestuursorgaan: bevoegdheden worden niet aan één functionaris toebedeeld, maar aan een college dat onafhankelijk opereert en niet onder de verantwoordelijkheid van de minister valt.

2. Het gebruikmaken van de Wet gemeenschappelijke regelingen. Deze wet voorziet in de mogelijkheid om een ‘openbaar lichaam’ op te richten waar betrokken gemeenten, de provincie en het rijk in kunnen participeren. De NCG zou hiervan de voorzitter kunnen worden.380

Deze voorstellen van de raad krijgen in de praktijk geen navolging.

380 Raad van State (7 april 2017).

Wetsvoorstel sterft stille dood

Op 11 april 2017 stellen ambtenaren van het ministerie van Economische Zaken hun minister op de hoogte van het (negatieve) advies van de Raad van State. Minister Kamp krijgt in een nota het advies om het wetsvoorstel onderdeel te laten zijn van de formatie en het niet op korte termijn naar de Tweede Kamer te sturen. Secretaris-generaal Camps geeft in zijn verhoor aan dat destijds ook al de vraag speelt of het niet tijd is voor een ingrijpende herziening van de schade- en versterkingsaanpak: “Moeten we de hele organisatie rond versterking en schade niet op een hele andere manier gaan doen? Dat heeft ertoe geleid dat we gezegd hebben: laten we nu niet een nieuw wetsvoorstel gaan maken, er komt straks een nieuw kabinet, wij hebben van dat nieuwe kabinet eigenlijk een reset nodig, op de hele aanpak van Groningen, en daar vloeit dan wellicht weer een nieuw wetsvoorstel uit voort.”381

Minister Kamp volgt het advies van zijn ambtenaren op. In een brief aan de Kamer van 15 juni 2017 kondigt hij aan dat hij de besluitvorming over het wetsvoorstel aan zijn opvolger overlaat. Kamp schrijft: “Het advies van de afdeling advisering van de Raad van State over het wetsvoorstel betreffende de positie van de NCG is inmiddels ontvangen. Ik bestudeer dit advies nu. Naar verwachting zal een nieuw kabinet besluiten over de organisatie van schadeherstel en versterking”.382 In de brief wordt met geen woord gerept over de inhoud van het (negatieve) advies van de Raad van State.

In het regeerakkoord van het daaropvolgende kabinet-Rutte III is nog wel opgenomen dat de Nationaal Coördinator Groningen (NCG) in overleg met de regio een wettelijk verankerde onafhankelijke positie krijgt.383 Minister Wiebes wil echter een andere overlegstructuur dan de bestaande structuur, waarin de NCG een centrale rol speelt. Hij wil rechtstreeks met de regiobestuurders overleggen. De wettelijke verankering van de NCG komt er ook niet in deze kabinetsperiode.

6.4.5 Het traject ‘NAM op afstand’: NAM wil afstand, maar dan op haar voorwaarden

NAM komt met eigen traject

Het wetsvoorstel om de positie van de NCG te versterken is de NAM een doorn in het oog. In overleggen met en brieven aan het ministerie van Economische Zaken uit de NAM haar ongenoegen over de voorgenomen plannen. Het meest bezwaarlijke punt voor de NAM is dat de NCG de bevoegdheid zou krijgen om aan de NAM instructies op te leggen. “In dit voorstel geeft u namelijk aan via het publiekrecht te willen ingrijpen in de wijze waarop individuele private partij invulling en uitvoering geeft aan (de afwikkeling van) zijn civielrechtelijke aansprakelijkheid.” Een ‘onaanvaardbare aantasting’ volgens de NAM.384 Shell distantieert zich in gelijke bewoordingen van het wetsvoorstel en de voorgenomen instructiebevoegdheid.385

381 Verslag openbaar verhoor van de heer Camps, 28 september 2022.

382 Kamerstuk II 2013/14, 33529, nr. 35.

383 Rijksoverheid (10 oktober 2017).

384 NAM. Brief van directeur Schotman aan minister Kamp inzake schade-afhandeling en versterking, 13 oktober 2016.

385 Shell. Een chronologisch overzicht (tijdlijn) van wat in hoofdlijnen is gebeurd met betrekking tot de aardgaswinning in Groningen en de bijbehorende risico’s alsmede van belangrijke momenten in de geschiedenis van de Groningse aardgaswinningen vanuit het perspectief van Shell, juni 2021.