Feitenreconstructie 2012-2017

Tekstkader 6.12 Zijn uitspraken van de Arbiter Bodembeweging juridisch bindend?

Het korte antwoord op de vraag of de uitspraken van de Arbiter Bodembeweging juridisch bindend zijn, is: nee.

De Rechtbank Noord-Nederland oordeelde in juni 2019: “Daarbij is, anders dan in geval van een arbitraal vonnis in de zin van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering, een arbitrale uitspraak van de Arbiter Bodembeweging niet bindend voor partijen.”411

In een brief aan de Kamer schreef minister Wiebes: “Mocht NAM in de toekomst toch tegen de verwachting in een uitspraak van de Arbiter niet opvolgen, dan kan de bewoner zijn zaak voorleggen aan de burgerlijk rechter. Deze kan daarbij de uitspraak van de Arbiter gebruiken als bewijsstuk. De rechter is niet gebonden aan de uitspraak van de Arbiter, maar zal deze – mede omdat de Arbiters veelal oud-rechters zijn en bij hun beoordeling het civiele aansprakelijkheids-en schadevergoedingsrecht toepassen – wel betrekken in zijn oordeel. Ik ga er van uit dat dergelijke procedures niet hoeven plaats te vinden, aangezien NAM in principe uitspraken van de Raad Arbiters Bodembeweging opvolgt.”412

NAM voert bijna alle uitspraken van de Arbiter uit De NAM heeft uiteindelijk één uitspraak naast zich neergelegd vanwege fundamentele bezwaren. Er zijn ongeveer 2.990 zaken bij de Arbiter aangemeld. In de helft van deze gevallen hebben de gedupeerde en de NAM alsnog overeenstemming bereikt, zonder dat de Arbiter er aan te pas kwam (onduidelijk wat ‘er aan te pas komen’ precies inhoudt).413 In het ene geval waarin de NAM de uitspraak naast zich neerlegde, heeft de NAM wel het door de Arbiter vastgestelde schadebedrag uitgekeerd maar geen aansprakelijkheid erkend. Ook heeft de NAM bij ten minste zes zaken de Arbiter aangeschreven om haar principiële bezwaren kenbaar te maken tegen een uitspraak (deze uitspraken zijn wel uitgevoerd door de NAM).414 De NAM was naar eigen zeggen ‘genoodzaakt’ de Arbiter deze brieven te sturen, omdat er geen andere escalatiemogelijkheid voorhanden was.415

In het dossieronderzoek zijn twee brieven gevonden waarin de NAM de Arbiter verzoekt om een uitspraak te herzien.416 In een brief die de NAM in april 2019 aan de Arbiter stuurt, beklaagt de NAM zich over een uitspraak in een zaak die ‘onvolledig’ zou zijn: “specifiek voor de onderhavige zaak wenst NAM te benadrukken dat haar verweer onvoldoende tot uitdrukking komt in de uitspraak. NAM verzoekt de Arbiter Bodembeweging om de uitspraak […] aan te passen door daarin gemotiveerd in te gaan op de door NAM gevoerde relevante verweren […] en zo nodig zijn oordeel te herzien.”417 In een andere brief, van juni 2019, schrijft de NAM de Arbiter aan, na een tussenuitspraak. De NAM vindt dat de Arbiter een ‘onjuiste maatstaf’ hanteert voor het ontzenuwen van het wettelijk bewijsvermoeden. Ook bevat de uitspraak volgens de NAM ‘procedurele onjuistheden’, omdat de Arbiter niet de juiste vragen heeft gesteld aan de ingeschakelde derde deskundige. De NAM vindt dat er aanvullende vragen moeten worden gesteld. “Indien de uitkomst van het (aanvullende) onderzoek daar aanleiding toe geeft verzoekt NAM de Arbiter zijn beslissing te herzien”, zo eindigt de NAM haar brief.418

411 Rechtbank Noord Nederland 17 juni 2019, ECLI:NL:RBNNE:2019:2620.

412 Kamerstuk II 2018/19, 33529, nr. 663.

413 Nationaal Coördinator Groningen (n.d. H6).

414 Kamerstuk II 2018/19, 33529, nr. 663.

415 NAM. Schriftelijke inlichting met een chronologisch overzicht (tijdlijn) van de verschillende systemen en regelingen die gehanteerd zijn of worden voor de afhandeling van schade, 7 april 2021.

416 De NAM heeft de brieven niet aan de Commissie geleverd omdat de enquêtecommissie bij haar vordering heeft aangegeven dat ze niet vraagt om informatie uit individuele dossiers of met betrekking tot individuele gevallen. De genoemde brieven zijn geleverd door de Arbiter Bodembeweging en de Groninger Bodem Beweging.

Ze waren bij de NAM niet gecharmeerd van de Arbiter. Kijk, dat het bewijsvermoeden kracht heeft gekregen, is enkel en alleen te danken aan de Arbiter. Dus dat men daar niet gelukkig was met de Arbiter, lijkt mij voor de hand liggend.

Openbaar verhoor Hans Alders, 28 september 2022

Arbiter hanteert het bewijsvermoeden

De Arbiter gaat in zijn uitspraken het bewijsvermoeden hanteren, wat betekent dat de bewijslast wordt omgekeerd. Het bewijsvermoeden is dan nog niet ingevoerd in het aardbevingsgebied. De voorbereidingen om dit wettelijk vast te leggen lopen al wel (zie paragraaf 6.4.8). De Arbiter gaat door het toepassen van het bewijsvermoeden ervan uit dat schades zijn veroorzaakt door bevingen, tenzij de NAM kan aantonen dat schades daardoor niet veroorzaakt zijn. Het gevolg hiervan is dat veel zaken die bij de Arbiter terechtkomen, uitpakken in het voordeel van de gedupeerde. Dit is volgens arbiter Schulting tegen het zere been van de NAM. Schulting verklaart dat de NAM het ‘geheel niet eens’ was met hoe de arbiters het bewijsvermoeden toepasten. “Ik herinner mij dat we al in augustus 2016 – we waren koud een paar maanden bezig – van Hans Alders te horen kregen dat de NAM van ons geschrokken was”, aldus Schulting.419 De NAM is inderdaad niet blij met hoe de Arbiter het bewijsvermoeden toepast, en vindt dat de Arbiter een te hoge lat voor haar hanteert om het bewijsvermoeden te ontzenuwen.420 Een zorgelijke ontwikkeling, vindt de NAM. Een NAM-jurist mailt in juli 2017 na een uitspraak van de Arbiter: “het tweede dat me wel echt zorgen baart is dat eigenlijk van ons wordt gevraagd dat we aantoonbaar laten zien wat het dan wel is en als dat niet overtuigend is, is het dus bevingsschade. Je ziet hoe moeilijk dat kennelijk is.”421

417 NAM. Brief aan de Arbiter Bodembeweging inzake uitspraak Arbiter Bodembeweging, 12 april 2019.

418 NAM. Brief aan de Arbiter Bodembeweging inzake uitspraak Arbiter Bodembeweging, 3 juni 2019.

419 Verslag openbaar verhoor van de heer Schulting, 14 september 2022.

420 NAM. Schriftelijke inlichting met een chronologisch overzicht (tijdlijn) van de verschillende systemen en regelingen die gehanteerd zijn of worden voor de afhandeling van schade, 7 april 2021; NAM. brief van de NAM aan Arbiter Bodembeweging inzake uitspraak Arbiter Bodembeweging, 3 juni 2019.

421 NAM. Mailbericht, 27 juli 2016, 11.47. Onderwerp: RE: E-mailing – zaak-16-8-leens.pdf.

Feitenreconstructie 2012-2017

In maart 2019 breidt de Arbiter het bewijsvermoeden op twee punten uit. In een zaak ingediend door een gedupeerde uit Klazienaveen (Drenthe), oordeelt de Arbiter dat het bewijsvermoeden ook op schades in Drenthe toepasbaar is, omdat daar – net zoals in Groningen – bevingen plaatsvinden die het gevolg zijn van gaswinning. In dezelfde zaak is de Arbiter van mening dat verzakking van de fundering valt onder fysieke schade en dat het bewijsvermoeden toepasbaar is.422 Om tot dit oordeel te komen, hebben de arbiters van te voren advies ingewonnen bij een advocaat. Het advies grijpt terug op de ‘parlementaire geschiedenis’ waarbinnen de Wet bewijsvermoeden gaswinning Groningen tot stand is gekomen. In het advies staat dat bij de parlementaire behandeling van het wettelijk bewijsvermoeden meerdere keren is gesproken over verzakkingen zonder dat dit ertoe heeft geleid dat de verantwoordelijk minister verzakking van de fundering ‘nadrukkelijk’ heeft uitgesloten als een vorm van fysieke schade. Volgens het advies wordt daarmee aan de Arbiter (of rechter) overgelaten om een oordeel te vellen of het bewijsvermoeden mag worden toegepast op verzakkingen.423 In de zaak in Drenthe is dit volgens de Arbiter het geval. De Arbiter wijst erop dat niet kan worden uitgesloten dat er een verband is tussen de andere schades die in een woning zijn getroffen – waarop het bewijsvermoeden van toepassing is – en de verzakking en dat daarom het bewijsvermoeden op álle schades toepasbaar is.

In april 2019, bij een andere zaak, herbevestigt de Arbiter zijn uitspraak dat (ook) voor verzakkingen het bewijsvermoeden geldt. In deze zaak noemt de Arbiter het ‘onbegrijpelijk’ dat de eerstelijns schade-expert bij zijn inspectie alleen heeft gekeken naar bovengrondse schades, en heeft nagelaten om ook ‘onder het maaiveld’ te kijken.424 Arbiter Schulting verklaart dat dit meestal het geval was. “De NAM keek niet onder de grond”, aldus Schulting. “Daar zijn wij enige tijd ook wel in mee gegaan en dat is achteraf jammer. Uiteindelijk hebben we het roer omgegooid en hebben we besloten: daar moeten we wat mee doen.” In 2019 gaat het roer dus definitief om. Ook dit valt volgens Schulting niet in goede aarde bij de NAM. Het bedrijf was het er ‘absoluut niet mee eens’ en heeft dat de Arbiter meerdere keren laten weten.425

Wijziging van reglement Arbiter

Na een enigszins rustige start in 2016 krijgen de arbiters het steeds drukker. In heel 2016 komen er 299 zaken binnen bij de Arbiter, terwijl na het eerste kwartaal van 2017 de teller al op 639 staat.426 Het aantal verzoeken dat in 2017 binnenkomt, ligt hoger dan dat de Arbiter tijdig kan afhandelen. De Arbiter zoekt naar manieren om zaken sneller af te handelen. Hierover volgen gesprekken tussen de NAM, de Arbiter en de NCG omdat het reglement van de Arbiter moet worden aangepast. Vanaf november 2017 werkt de Arbiter met dit nieuwe reglement.427 Het is nu voor de Arbiter mogelijk om alle nieuwe zaken die binnenkomen schriftelijk, zonder schouw of zitting, af te handelen. Dit scheelt veel tijd. Een schriftelijke afhandeling is alleen mogelijk bij zaken waarin het schadebedrag minder is dan €4.000.428

422 Uitspraak Arbiter Bodembeweging, zaaknummer 18/0880, 26 maart 2019.

423 Arbiter Bodembeweging. Advies van de heer Wissink inzake het bewijsvermoeden van art. 6:177a BW, n.d.

424 Uitspraak Arbiter Bodembeweging, zaaknummer 17-1429, 25 april 2019.

425 Verslag openbaar verhoor van de heer Schulting, 14 september 2022.

426 NCG (3 mei 2017).

427 Reglement Arbiter Bodembeweging, 1 november 2017.

428 NCG (13 november 2017).

Het heeft volgens de arbiters heel wat voeten in de aarde om te komen tot dit nieuwe reglement. De NAM kwam met ‘onwerkbare tegenvoorstellen’ en traineerde de besprekingen met de Arbiter, schrijft arbiter Van der Vinne aan de enquêtecommissie.429 De NAM wil bijvoorbeeld in het reglement opnemen dat de Arbiter in een zaak zich bij schades boven de €4.000 altijd laat bijstaan door een technisch deskundige die een rapport schrijft over de gemelde schades. De arbiters vrezen dat de verplichte aanstelling van zo’n deskundige zal leiden tot onnodige vertraging in het afhandelingsproces, met een ‘enorme verstopping en opeenhoping van zaken’ tot gevolg.430 “Ik denk dat de NAM ook op die manier grip wilde houden op de procedure, de regie wilde behouden”, verklaart Schulting hierover.431 Ondanks de bezwaren van de Arbiter houdt de NAM vast aan haar eis: er komt geen snelle afhandeling van zaken met schades onder €4.000 als de Arbiter niet instemt met de verplichte aanstelling van een deskundige bij schades boven €4.000 euro.432 Omdat de arbiters het onverantwoord vinden om langer te wachten met de invoering van het nieuwe reglement, gaan ze uiteindelijk akkoord met het NAM-voorstel.433

Ik heb de NAM wel leren kennen als een organisatie de er moeite mee heeft gehad om de regie over het hele schadeafhandelingsproces los te laten.

Openbaar verhoor Pieter Schulting, 14 september 2022

De moeizame relatie tussen de NAM en de Arbiter Bodembeweging wordt bevestigd in een conceptbrief aan de NAM, die is opgesteld door de Nationaal Coördinator Groningen (NCG). De NCG beschrijft twee overleggen in mei 2017 over aanpassing van het reglement: “Bij bespreking op 8 en 15 mei, bleek dat NAM inhoudelijk moeite heeft met een aantal uitspraken van de arbiters en daarom een wijziging [van het reglement] niet wilde doorvoeren. NAM wilde hierover in gesprek met de arbiters, onder andere over de wijze waarop de arbiters omgaan met het bewijsvermoeden. Hier kan geen sprake van zijn. […] Dit zou volledig in gaan tegen de wijze waarop de arbiter moeten kunnen functioneren”.434 Deze passage is in de uiteindelijke brief die twee weken later aan de NAM wordt gestuurd verdwenen, waarschijnlijk omdat er inmiddels overeenstemming is bereikt tussen de NAM en de NCG over wijzigingen in het regelement.435

Kritiek op de Arbiter, ook van gedupeerden Ook de Arbiter Bodembeweging blijft niet gevrijwaard van kritiek. Ontevreden gedupeerden organiseren zich en starten het ‘Arbitercafé’. Ook het Groninger Gasberaad is kritisch op de Arbiter. De Arbiter hanteert weliswaar het bewijsvermoeden, waardoor de gedupeerde sterker komt te staan tegenover de NAM, maar het Gasberaad vindt dit niet genoeg. Ondanks het bewijsvermoeden is de positie van de NAM immers nog te sterk. In 2019 schrijft het Gasberaad:

429 Mailbericht van de heer Van der Vinne aan de parlementaire enquêtecommissie, 23 maart 2022, 23.48.

430 Arbiter Bodembeweging. Brief aan de NAM inzake voorstellen om procedures te versnellen, 8 juni 2017.

431 Verslag openbaar verhoor van de heer Schulting, 14 september 2022.

432 NAM. Mailbericht, 3 augustus 2017, 10.07. Onderwerp: RE Gewijzigd reglement arbiter bodembeweging.

433 Verslag openbaar verhoor van de heer Schulting, 14 september 2022.

434 NCG. Conceptbrief Hans Alders aan de NAM inzake positie NAM bouwkundig versterken en schade, 23 mei 2017.

435 NCG. Brief Hans Alders aan de NAM inzake positie NAM bouwkundig versterken en schade, 6 juni 2017.

Feitenreconstructie 2012-2017

“De balans is altijd scheef. Het Team Arbitrage van de NAM heeft alleen al een voorsprong doordat het alle zaken namens NAM behartigt. Zij kennen de arbiters, de argumenten. Ze beschikken over een juridische achtergrond en hebben een schat aan ervaring opgebouwd die benut wordt tegenover individuen die dit doorgaans eenmalig mee maken en in de veronderstelling zijn dat de arbiterprocedure voor hen in het leven is geroepen om de gang naar de rechter voorkomen.” Ook de vele schikkingen die worden getroffen vindt het Gasberaad problematisch.436 Volgens het Gasberaad en de Groninger Bodem Beweging is de Arbiter in slechts 802 zaken – van de aangemelde 2.990 zaken – tot een uitspraak gekomen.437 In de overige driekwart van de zaken heeft de Arbiter geen uitspraak gedaan en is er waarschijnlijk geschikt.438 Arbiter Schulting verklaart dat de arbiters altijd hebben gekeken naar de mogelijkheid tot schikking vanuit de gedachte dat beide partijen daarbij baat kunnen hebben. “Dan wordt de procedure beëindigd. Het idee vat vorm dat partijen zelf toch ook hebben bijgedragen van het bereiken van een oplossing […]. Je bent van de zaak af. Je kunt weer rustig slapen.”439

Commissaris van de Koning René Paas en Onafhankelijke Raadsman Leendert Klaassen richten zich in 2020 tot arbiter Schulting. Ze hebben op verschillende punten signalen van onvrede opgevangen over het werk van de Arbiter Bodembeweging, te weten:

• Het bewijsvermoeden wordt op een ‘significant’ andere manier geïnterpreteerd dan voorheen (specifiek na de beantwoording van een aantal prejudiciële vragen door de Hoge Raad in juli 2019).

• De Arbiter wijst soms schades af die eerder door experts wel zijn toegewezen.

• Bewoners krijgen in een arbiteruitspraak soms minder geld dan in het aanvankelijk bod van de NAM.

• Het is bewoners onduidelijk waarom de Arbiter de ene keer wel en de andere keer niet verhuis- en verblijfskosten vergoedt.

Het einde van de Arbiter Zoals nader zal worden toegelicht in paragraaf 6.4.7, kondigt de Nationaal Coördinator Groningen Hans Alders op 31 maart 2017 aan dat het tot dan toe lopende schadeproces wordt stilgelegd: de NAM komt op afstand te staan van de schadeafhandeling. Schademeldingen die na 31 maart bij het Centrum Veilig Wonen (CVW) binnenkomen, neemt het CVW niet meer in behandeling. De uiteindelijke consequentie van Alders’ besluit zal zijn dat de rol van de Arbiter beperkt wordt tot het afhandelen van geschillen over schades die voor 31 maart 2017 zijn ingediend bij het CVW.

De arbiters zijn kritisch over het besluit om het schadeproces stil te leggen. Bovendien zijn ze daarover vooraf niet geïnformeerd. In zijn brief van december 2017 – het schadeprotocol ligt dan nog steeds stil – schrijft voorzitter Jenne van der Vinne aan minister Wiebes: “De reden voor het stopzetten van het schadeprotocol voor de arbiters per 31 maart 2017 is mij, ondanks herhaaldelijk vragen, nooit duidelijk geworden. Dat stopzetten was in onze ogen volstrekt onnodig en contraproductief. In feite is er alleen maar een nieuw groot probleem mee gecreëerd, nl inmiddels 4.000 zaken, die stilliggen, en is er niets mee opgelost. Ik heb dat ook op deze wijze, herhaalde malen, met de NCG besproken. Een bevredigend antwoord heb ik nimmer gekregen.” Van der Vinne noemt het stopzetten daarnaast onnodig. “Ik heb de NCG dan ook meerdere malen voorgesteld niet verder te gaan met het opzetten van een nieuw protocol maar om de Arbiter ook de zaken aangemeld na 31 maart 2017 te laten afdoen”.440

Volgens de arbiters heeft de NAM actief gestuurd op het einde van de Arbiter Bodembeweging.

“Wij twijfelen er zelf niet aan dat de toepassing door de Arbiter van het bewijsvermoeden […] uiteindelijk voor de NAM de aanleiding is geweest om al heel snel bakzeil te halen en te proberen om weer van de Arbiter af te komen. En ja, daarvoor moest wel het protocol natuurlijk worden stopgezet”, verklaart arbiter Schulting in zijn verhoor.441 In een brief aan de commissie onderschrijft de NAM dat zij inderdaad vond dat de Arbiter het wettelijk bewijsvermoeden niet goed toepaste, maar dat zij niet heeft aangestuurd op het einde van de Arbiter.442

De partijen die betrokken zijn bij de aankondiging van 31 maart 2017 (de NAM, het ministerie van Economische Zaken en de NCG) zijn van mening dat in het nieuwe schadeproces zoals zij dat voor ogen hebben, de Arbiter overbodig zal worden. Minister Wiebes schrijft op 13 april 2017 aan de Kamer dat in het nieuwe schadeproces er een onafhankelijke commissie schadeafhandeling zal komen die oordeelt over schades. “Hiermee komen de second opinion en de Arbiter te vervallen.”443 De Groninger Bodem Beweging heeft zich ervoor ingespannen om de Arbiter in het nieuwe schadeproces te behouden. Maar in de onderhandelingen voor het nieuwe schadeprotocol moeten de maatschappelijke organisaties ‘accepteren’ dat er einde komt aan de Arbiter. Jelle van der Knoop, voorzitter van de Groninger Bodem Beweging, verklaart hierover: “Dat vonden we erg jammer, maar de houding vanuit EZ was: ‘De overheid gaat het nu doen. Die is voor de mensen. Jullie hoeven dus niet zo veel instrumenten te hebben om ertegenin te kunnen gaan.”444 Nationaal Coördinator Alders verklaart tijdens zijn verhoor dat hij het in 2017 logisch vond dat de Arbiter zou verdwijnen, maar dat hij met de kennis van nu de Arbiter zou hebben gehandhaafd.445

Per 1 juli 2020 houdt het instituut op te bestaan. Drie niet afgeronde agrozaken (lekkende mestkelders) worden overgeheveld naar de Tijdelijke Commissie Mijnbouwschade Groningen. De overige zaken zijn wel afgehandeld.446

6.4.7 Het schadeproces wordt onhoudbaar Ondanks dat er bij de start van het CVW in januari 2015 nog voorzichtig optimisme heerst over de nieuwe stap in het schadeafhandelingsproces waarbij de NAM meer op afstand komt te staan van de uitvoering, verdampt dit optimisme in rap tempo. Partijen zijn het erover eens dat

440 Arbiter Bodembeweging. Brief van voorzitter Van der Vinne aan minister Wiebes van Economische Zaken inzake stilleggen schadeprotocol, 7 december 2017.

441 Verslag openbaar verhoor van de heer Schulting, 14 september 2022.

442 NAM. Brief aan de parlementaire enquêtecommissie aardgaswinning Groningen inzake openbaar verhoor Schulting, 23 september 2022.

443 Kamerstuk II 2016/17, 33529, nr. 330.

444 Verslag openbaar verhoor van de heer Van der Knoop, 5 september 2022.

445 Verslag openbaar verhoor van de heer Alders, 14 september 2022.

446 Kamerstuk II 2019/20, 33529, nr. 737.