GESTIONE STRUMENTI CONTRATTUALI
Somministrazione e appalto genuino di Massimiliano Brugnoletti*
20 GENNAIO 2020
Il presente lavoro si pone l’obiettivo di disegnare nei tratti caratteristici i due modelli, l’“appalto” e la “somministrazione di lavoro,” di marcarne le differenze e di indicare le diverse finalità cui detti modelli contrattuali sono preordinati, indicando il modello più idoneo in correlazione delle esigenze e degli obiettivi che l’Amministrazione procedente si pone. Premessa
Siamo oramai completamente immersi in un’epoca caratterizzata dalla stretta collaborazione tra Pubblica Amministrazione e mercato. È oramai definitivamente tramontato lo schema per cui funzioni e servizi pubblici erano di esclusivo appannaggio degli Enti di natura pubblica: i privati non solo possono “coadiuvare” la Pubblica Amministrazione mediante l’assunzione di attività in “appalto”; ma, attraverso la concessione, possono direttamente assumere la responsabilità dello svolgimento di funzioni o servizi pubblici. La recente riforma sugli acquisti pubblici (Direttive del 2014 e nuovo codice del 2016) ha consacrato l’interconnessione tra le due sfere: basti pensare al maggior vigore con cui è stato disciplinato il partenariato pubblico/privato (artt. 179 – 191 d.lgs. 50/2016); alla codificazione delle “consultazioni preliminari”, precedenti alla preparazione della gara (artt. 66 e 67 d.lgs. 50/2016); alla gestione dinamica “tra partner” del contratto (artt. 106 d.lgs. 50/2016). Tra i fattori che hanno infranto il “muro” che prima si frapponeva tra pubbli-
co e privato s’impone senz’altro la (oramai cronica) necessità di operare risparmi nella spesa pubblica corrente, impegno che occupa da almeno 10 anni il legislatore nazionale: tutti gli interventi normativi finalizzati alla tenuta dei conti pubblici hanno fissato obbiettivi sempre più ambiziosi di riduzione della spesa, intervenendo sia sugli acquisti, ma anche sul costo del personale, con la correlata riduzione degli organici e l’impossibilità, per molti settori della Pubblica Amministrazione, di reclutare nuovo personale di ruolo. Anche in conseguenza di detti interventi di spending review la Pubblica Amministrazione è sempre più chiamata a concentrare le proprie energie (mezzi e personale) sulla propria mission istituzionale, lasciando sempre più spazio al mercato privato, di regola più efficiente, nella gestione delle attività strumentali. Tra i modelli contrattuali utili ad un’efficace collaborazione tra pubblico e privato vi sono senz’altro l’“appalto” e la “somministrazione di lavoro”: il primo consolidato oramai da una lunga tradizione di utilizzo; il secondo affacciatosi solo negli ultimi anni, ma sempre più
presente nella gestione “pubblica”. Il presente lavoro si pone l’obiettivo di disegnare nei tratti caratteristici i due modelli, di marcarne le differenze e di indicare le diverse finalità cui detti modelli contrattuali sono preordinati, indicando il modello più idoneo in correlazione delle esigenze e degli obiettivi che l’Amministrazione procedente si pone.
L’appalto pubblico
Significativo sottolineare che la migliore descrizione della natura e dei tratti caratteristici dell’appalto pubblico siano disegnati in una (nota) riforma del mercato del lavoro privato: il d.lgs. n. 276 del 2003, ispirato dal compianto giuslavorista Marco Biagi, che ha introdotto nel nostro ordinamento molte nuove forme contrattuali di lavoro per rispondere ad esigenze sempre maggiori di flessibilità. Il legislatore del 2013 infatti, consapevole della “vicinanza” dei due contratti e del rischio dell’errato utilizzo dell’uno in luogo dell’altro, si premurava di fissare gli elementi costitutivi dell’appalto al fine di distinguerlo dalla somministrazione di manodopera: “il contratto di appalto … si distingue dalla sommini-
