DREU
INFORME DE SEGUIMIENTO CONCERTADO Cumplimiento de Horas Lectivas en la Regi贸n Ucayali del a帽o 2014
PUCALLPA - 2015
Sr. Manuel Gambini Rupay Presidente del Gobierno Regional de Ucayali Ing. Mariano Rebaza Alfaro Vice-Presidente del Gobierno Regional de Ucayali C. P. C. Luis Briceño Jara Gerente General Dra. Clara Mera de Díaz Gerente de Desarrollo Social Eco. Víctor George García López Director Regional de Educación
EQUIPO TÉCNICO
COLABORADORES
Sr. Segundo Macedo Pinedo - COPARE Prof. Disney Torres Eyzaguirre - Ugel de Atalaya Ms. Majed Velásquez Veliz - UNICEF Prof. Mariela Beatriz Hernández Ramírez- Ugel Purús Sr. Remberto Ruiz Ramírez - APAFA C.P.C Oldemar Muñoz Cárdenas - CONADIS. Prof. Harbert Carbajal Egoavil - FE Y ALEGRIA Ing. Jorge Guevara Lozano - MCLCP Prof. Richard Ávila Escudero - MCLCP Prof. Gloria Castelo Panduro - COPARE Prof. Edith Delgado Cobos. Especial 01-COPARE Lic. Ester Reyna Cortegana - UNU Prof. Cesar Dávila Montalván-PELA-DREU Eco. Víctor George García - DREU José Luis Vargas Dávila - MCLCP
Prof. Nora Delgado Díaz - UNICEF. Prof. Juliana Ayala Amaringo - UNICEF. Prof. María Teresa Revilla Chávez - UNICEF. Prof. Iday Quevedo Ramírez - UNU
REVISIÓN José Luis Vargas Dávila – MCLCP INSTITUCIONES COLABORADORAS. GOBIERNO REGIONAL DE UCAYALI DIRECCION REGIONAL DE EDUCACION UNIDAD DE GESTION EDUCATIVA LOCAL DE CORONEL PORTILLO UNIDAD DE GESTION EDUCATIVA LOCAL DE ATALAYA UNIDAD DE GESTION EDUCATIVA LOCAL DE PADRE ABAD UNIDAD DE GESTION EDUCATIVA LOCAL DE PURUS CONSEJO PARTICIPATIVO REGIONAL DE EDUCACION – COPARE. CONSEJO NACIONAL PARA LA INTEGRACIÓN DE LA PERSONA CON DISCAPACIDAD – CONADIS ASOCIACION DE PADRES y MADRES DE FAMILIA – APAMAFA MESA DE CONCERTACION PARA LA LUCHA CONTRA LA POBREZA – MCLCP UNIVERSIDAD NACIONAL DE UCAYALI – UNU
PRESENTACIÓN El presente documento se propone presentar los principales hallazgos de la Comisión de Seguimiento Concertado del COPARE Ucayali sobre el cumplimiento de las horas lectivas en las IIEE de los distritos de Masisea y Manantay. En esta oportunidad se entiende como cumplimiento a la entrega del total de horas lectivas programadas en el año escolar por cada nivel de Educación Básica Regular. Particularmente, el reporte intenta llamar la atención sobre los factores que inciden en el incumplimiento de estas horas en el 2014 y, en consecuencia, en los logros de aprendizaje que el Programa Presupuestal Logros de Aprendizaje persigue. El reporte se ha estructurado en cuatro secciones. En la primera, se explica cómo el COPARE decidió hacer seguimiento al cumplimiento de las horas lectivas, qué definición operativa de horas lectivas se usará en el reporte y desde qué nivel de discusión sobre el problema se asumió la tarea de elaborarlo. En la segunda sección se explica la metodología utilizada para elaborar el reporte. La tercera sección presenta los hallazgos sobre el cumplimiento de las horas lectivas. Aquí se indican el número de horas lectivas perdidas, un primer nivel de aproximación al valor monetario de la perdida de horas lectivas, los factores que inciden en el problema y de qué manera las niñas, niños y adolescentes están desprotegidos frente a este problema. En la cuarta y última sección se presentan las recomendaciones para debilitar los hallazgos que se han identificado. La elaboración del reporte se ha basado en un primer ejercicio de recojo de información en las IIEE de los distritos de Coronel Portillo. También en diálogos con diversas organizaciones que tienen intervención directa en las IIEE y pueden aportar información sobre los factores que afectan el cumplimiento de las horas lectivas. Adicionalmente, se han revisado reportes de especialistas de las UGEL de Padre Abad y Coronel Portillo, Purús y Atalaya y de las instituciones como UNICEF, Fe y Alegría, DREU, PELA, CEPCO, PNQW y Defensoría del Pueblo. Este reporte ha sido elaborado por la Comisión de Seguimiento Concertado del COPARE, conformada por la Dirección Regional de Educación Ucayali, el Colegio de Economistas de Ucayali, la Mesa de Concertación para la Lucha Contra la Pobreza – Ucayali, UNICEF, Fe Alegría, CONADIS, Federación Regional de APAFA de la Región Ucayali y la Central Nacional de APAFAs del Oriente. Sus hallazgos y recomendaciones fueron presentados, dialogados y aprobados en la asamblea del COPARE y en el Consejo Ejecutivo Regional de la MCLCP – Ucayali.
I. CUMPLIMIENTO DE HORAS LECTIVAS En el espacio del COPARE, el coordinador del acompañamiento pedagógico de la DRE Ucayali señaló como problema de su área el ausentismo docente. Ello estaba teniendo implicancias en la realización de la tarea que coordina. Los acompañantes pedagógicos no pueden realizar efectivamente las visitas y se pierden los recursos del PELA- la salida se cuenta como realizada a pesar de la ausencia de los profesores-. El problema se incremento cuando a los mismos docentes no se les encuentra más de una vez. Con este antecedente, el cumplimiento de las horas lectivas se recogió como un tema de seguimiento concertado para el COPARE. Éste se relaciona directamente con el PELA a través del producto “Instituciones educativas con condiciones para el cumplimiento de las horas lectivas normadas”. Además fue sostenido por los consejeros representantes de los padres de familia y de Fe y Alegría. Finalmente, después de evaluar su importancia con relación a otros temas como acompañamiento pedagógico o materiales educativos y dialogar los pros y contras de hacerle seguimiento al tema, se acordó elaborar un reporte que destaque los factores que promueven la pérdida de horas lectivas e impiden su cumplimiento. En el contexto del presente reporte se entenderá como cumplimiento de las horas lectivas a la entrega del 100% de las horas programadas por las IIEE a los estudiantes de Educación Básica regular en la región Ucayali, entre marzo y setiembre de 2014. De manera contraria, la pérdida de horas lectivas se entenderá como el número de horas lectivas que no han sido cumplidas por la ausencia injustificada de los docentes. Entre las consecuencias de esta situación se encuentran la pérdida de oportunidades de aprendizaje para los estudiantes, la pérdida de recursos económicos, el decaimiento de la calidad de los servicios educativos y la desconfianza de las familias respecto al rol del Estado de garantizar sus derechos básicos, solo por citar algunas. En el ámbito de la región Ucayali, la ausencia de los docentes a las aulas se justifica en cualquiera de las siguientes situaciones: atención a la salud, sepelio y luto, cumpleaños, procesos electorales, licencia por maternidad y nacimiento y procesos judiciales. También se consideran inasistencias justificadas aquellas que han sido promovidas por las instancias de gestión, DRE y UGEL, por acciones de capacitación o actividades administrativas.
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El COPARE inició su labor de seguimiento concertado sobre la premisa de que la pérdida de hora lectivas se origina en la ausencia de los estudiantes o la ausencia de los docentes. Para esta segunda situación, las causas directas son: a) las UGEL no contrataron a todos los docentes programados y b) la inasistencia de los docentes. Para la primera, los factores son: a) insuficientes incentivos para que los docentes trabajen en áreas rurales (renuncias o rechazo de la plaza asignada) y b) las malas condiciones de vida de las comunidades donde están ubicadas las IIEE sobre todo en el área rural1 , c) incapacidad de las UGEL para reemplazar oportunamente a los docentes que piden licencia o terminan sus contratos. Para la segunda, los factores son: a) Débil sistema de supervisión de horas lectivas entregadas a los estudiantes, b) una normativa que debilita la actividad supervisora de la UGEL y sostiene la impunidad frente a la falta (cuando dicen si les hago proceso administrativo me denuncian y me ganan), c) insuficientes incentivos negativos por afectar el derecho de los estudiantes a la educación. I. METODOLOGÍA El informe analiza una muestra no probabilística del 5% del total de los docentes de las instituciones educativas de la Unidad de Gestión Educativa Local (UGEL) de Coronel Portillo equivalente a 365 docentes. Cabe señalar, la UGEL de Coronel Portillo cuenta con el 67% de las instituciones educativas y el 75% de la población escolar de la región Ucayali. En la tabla N° 01, mostramos los resultados del número y costo de horas lectivas que se han perdido en la Región Ucayali según niveles y modalidades educativas; en la primera columna se consigna el número de docentes que no han asistido a su centro de labores y que han sido informados por su director o los especialistas en gestión pedagógica de la DREU y UGEL. En la segunda columna, se indica el número de horas lectivas asignadas normativamente a los docentes por cada nivel educativo por el cual ha sido contratado o nombrado. La tercera columna señala el resultado de la multiplicación entre el número de docentes inasistentes por las horas lectivas que se los han asignado. En la cuarta columna se indica el número de horas no laboradas, información que se ha obtenido de los reportes de las instituciones identificadas generadoras de este tipo de información. La quinta columna, muestra la cantidad de horas lectivas desarrolladas por los docentes, la cual resulta de la diferencia entre las horas asignadas menos las horas que se han perdido. La sexta columna muestra el sueldo promedio de los docentes. La séptima columna es el costo por hora lectiva calculada entre el costo promedio y las horas lectivas asignadas, finalmente el costo total por pérdida de horas lectivas que resulta del producto entre las horas lectivas asignadas y el costo de la hora lectiva.
1IPEBA,
en un ensayo sobre la IIEE rural, destaca algunos de los desafíos que enfrentan las escuelas unidocentes y multigrado. Respecto a las IIEE que prestan servicios educativos a los estudiantes, señala la precariedad de la infraestructura, el limitado acceso a servicios básicos, la insuficiente dotación de materiales de trabajo, el escaso acceso a medios de comunicación e internet y el insuficiente acompañamiento de las UGEL en la realización de su trabajo pedagógico y administrativo. Respecto a las condiciones de vida de los docentes, destaca la distancia entre las IIEE y sus hogares, el costo y el esfuerzo físico de sus desplazamientos, la vida en soledad y el alejamiento de la familia, la dificultad para acceder a un alojamiento digno y las limitadas condiciones de las IIEE para proveerlo, el insuficiente acceso de las comunidades rurales a servicios básicos (agua, luz, desagüe), sistemas de comunicación, medios de transporte, entre otras condiciones, que hacen más precaria la vida de un docente. Respecto a su situación laboral, los docentes del área rural destacan sus reducidas posibilidades de continuar estudios de especialización, escasos incentivos a su desempeño y una baja remuneración.
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Con la finalidad de revelar aspectos críticos del incumplimiento de horas lectivas se han utilizado unidades de medida como: total del número de horas lectivas, costo por horas lectivas, costo por perdida de horas lectivas, entre otras que evidenciaran la importancia de concertar en una estrategia concertada para garantizar el derecho a la educación. El total del número de horas lectivas es por la cantidad de meses (10) que comprenden el año escolar e inicia en el mes de marzo y culmina el mes de diciembre multiplicado por el número de horas por mes:
Total Horas Lectivas = 10 x Horas= horas 10
El costo de las horas lectivas se tiene de la división entre el costo promedio por docente y las horas lectivas normadas por docente.
Costo horas Lectivas (Y) = P x docente Horas x docente
Además, el costo por perdida de hora lectiva es la multiplicación de las horas no laborados injustificadamente por el costo por hora lectiva.
Costo por perdida de horas Lectivas =horas no laborados x Y
El proceso de recolección de información se inició con la organización y planificación del equipo de consejeros que aceptaron participar en dicha actividad, la misma que tuvo su realización en un consejo de carácter extraordinario. En la reunión se elaboró –de manera consensuada- la matriz de actores que, en la región, trabajan con el recojo, sea directa o indirectamente, de este tipo de información que lo necesitamos como insumo. Con la misma metodología se ofrecieron voluntariamente los consejeros como recolectores de información de los actores previamente identificados, quienes en un período de 30 días (mes de setiembre) realizaron su trabajo. Contamos también, con el apoyo de un asistente técnico de la Mesa de Concertación para la Lucha Contra la Pobreza y UNICEF, quien contrató a una persona para cumplir la función de asistente técnico, quien con un entrenamiento rápido, por parte del Secretario Técnico, acompañó a los consejeros recolectores de información para su consolidación en aplicativo Excel.
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Por último, la información sobre la cual se elabora el presente reporte proviene básicamente de las IIEE de la UGEL Coronel Portillo. No se pudo utilizar información de las demás UGEL de la región, debido a que estas no hicieron llegar oportunamente la información sobre el cumplimiento de las horas lectivas en sus IIEE. Adicionalmente, una de las limitaciones encontradas para hacer un análisis más acucioso y profundo fue la desorganización de la información y la ausencia de mecanismos y formatos homogéneos para el registro del cumplimiento de las horas lectivas. II. CONSTATACIONES SOBRE EL CUMPLIMIENTO DE HORAS LECTIVAS EN LA REGION DE UCAYALI 2.1 Número y costo de horas lectivas perdidas Del análisis del cumplimiento de horas lectivas, realizada a la provincia de Coronel Portillo, como muestra representativa, en razón que aquí se concentra el 67% de las instituciones educativas, con una población escolar del 75%, se ha detectado una pérdida de 5,313 horas lectivas entre los meses de marzo a setiembre del 2014. Este trabajo realizado corresponde a una muestra del 5 % de docentes de la Unidad de Gestión Local Educativa de Coronel Portillo y, el costo por la pérdida de horas lectivas asciende a s/. 265,650.00 nuevos soles, los cuales no son descontados a los docentes y que significa una inversión sin retorno para la institución.
Tabla N° 01: NÚMERO Y COSTO DE HORAS LECTIVAS PERDIDAS N° DE
NIVEL
DOCENTES INASISTENTES
HORAS
HORAS LECTIVAS
TOTAL HORAS
LECTIVAS NO
ASIGNADAS
LECTIVAS
LABORADAS
POR
ASIGNADAS
INJUSTIFICADAMENTE
DOCENTE
HORAS LECTIVAS
COSTO PROMEDIO
COSTO POR
COSTO POR PERDIDA DE
DESARROLLA-
POR DOCENTE
HORA LECTIVA
HL
DAS
EBR - INICIAL
30
30
9,000
65
8,935
S/. 1,500.00
S/. 50.00
S/. 3,250.00
EBR - PRIMARIA
140
30
34,200
1,399
32,841
S/. 1,500.00
S/. 50.00
S/. 67,950.00
EBR - SECUNDARIA
S/. 188,050.00
170
24
40,800
3,761
37,039
S/. 1,500.00
S/. 50.00
CEBA
4
30
1,200
10
1,190
S/. 1,500.00
S/. 50.00
S/. 500.00
CEBE
45
30
13,500
116
13,384
S/. 1,500.00
S/. 50.00
S/.5,800.00
CETPRO
2
30
600
2
598
S/. 1,500.00
S/. 50.00
S/. 100.00
SUPERIOR TECNOLÓGICO
0
0
0
0
0
S/.0.00
S/. 0.00
S/. 0.00
SUPERIOR PEDAGÓGICO
0
0
0
0
0
S/.0.00
S/. 0.00
S/. 0.00
ESFA
0
0
0
0
0
S/.0.00
S/. 0.00
S/. 0.00
365
174
99,300
5,313
93,987
S/. 1,500.00
S/. 50.00
S/. 265,650.00
TOTAL
9
El análisis del cumplimiento de horas lectivas está orientado al Programa Presupuestal 090: “Logros de aprendizaje de la Educación Básica Regular”, el cual está orientado a los niveles educativos de inicial, primaria y secundaria. En la Tabla N° 01 se aprecia que en el nivel de educación secundaria existe una pérdida de 3,761 horas lectivas por la ausencia de 170 docentes, con un costo de S/. 188, 050.00, que equivale a 71% del total de horas perdidas, seguido del nivel primario con la pérdida de 1,359 horas lectivas por la ausencia de 114 docentes y un costo de S/. 67,959.00, que equivale al 26%. En el nivel inicial, encontramos una menor pérdida, tanto de horas lectivas como de presupuesto, esto es 65 horas lectivas no laboradas por 30 docentes, con un costo de S/. 3,250.00. En este análisis, también se ha recogido la pérdida de horas lectivas de otras modalidades educativas, entre ellas de educación básica alternativa, educación básica especial y educación técnico productiva, sin encontrar información en los niveles de educación superior. A nivel distrital, según los reportes de marzo a setiembre 2014, se gasta s/. 43,525.00 nuevos soles por 3,785 horas pedagógicas que NO se cumplen, donde 3,120 horas se presentan en el nivel secundario. Debemos indicar que en Masisea, el 45% de la población pertenece a un pueblo indígena y las comunidades y caseríos están muy dispersos de la capital del distrito y muchas veces estas dos razones se aducen para explicar muy superficialmente la ausencia de los docentes; pero la pérdida de horas lectivas no es exclusiva al ámbito rural, por ejemplo, en el distrito de Manantay se ha gastado S/. 17,125.00 nuevos soles que se ha gastado en 309 horas donde 56 docentes NO han laborado injustificadamente. Como se aprecia, la problemática se asocia a varios factores que iniciaremos a desentramar con las siguientes constataciones. 2.2 Razones administrativas que explican la inasistencia de los docentes en las instituciones educativas 2 La inasistencia de los docentes de las instituciones educativas obedece a dificultades de comunicación e interconexión entre la Dirección Regional de Educación y la Unidad de Gestión de Local Educativa Local de Coronel Portillo que motiva el necesario traslado de los docentes por distintos motivos: cobro de sus haberes, su participación en capacitaciones, desastres naturales (inundaciones), gestiones administrativas de la institución educativa o de la comunidad, problemas de salud y coyuntura política (paros o procesos electorales) durante varios días y hasta incluso semanas privando el derecho a la educación de las niñas, niños y
adolescentes de la región.
2 Información
sistematizada de reportes de monitoreo de Especialistas, programas educativos y entrevistas a actores claves.
10
Cabe señalar, que cada uno de los motivos mencionados es de distinta dimensión, por ejemplo, el derecho al cobro de sus haberes, enfermedad o gestación se vincula con derechos individuales fundamentales que debe gozar todo servidor público y la adhesión a demandas gremiales se vincula con el derecho a la participación política. En cualquiera de las razones expuestas no deberían impedir el cumplimiento de las horas lectivas, que sería factible mediante la implementación del plan de recuperación de horas. En este caso, se ha comprobado que no hay planes de recuperación de horas de clases en las IIEE seleccionadas. La centralización de las gestiones administrativas en las ciudades – capital, impide a los docentes el cumplimiento de sus horas en los horarios programados por el calendario escolar debido a que las comunidades y caseríos de la región están dispersos y alejados por 1 o 2 días en viaje fluvial y no existen órganos desconcentrados o descentralizados de la DREU o UGEL donde se realicen gestiones administrativas más cercanos ocasionando cortos o largos espacios de ausencia en el aula. Del mismo modo, son razones bastante útiles para docentes que desean ausentarse y cuentan con todos estos motivos para argumentar sus ausencias. 2.3 Insuficiente desarrollo de mecanismos e instrumentos de reporte del cumplimiento de horas lectivas en las IIEE que sirva para el seguimiento y la toma de decisiones En el grupo de seguimiento concertado no se encontró información organizada y transparente sobre el cumplimiento de las horas lectivas en las IIEE. Se determinó que éstas cuentan con un cuaderno o libro de asistencia que registra el ingreso y la salida de los maestros. La información de este libro sirve a los directores para reportar a las UGEL y la DRE si los docentes cumplieron o no con las horas lectivas. En caso de cumplimiento, los docentes reciben sus honorarios completos. En caso de incumplimiento, la información de los directores se utiliza para calcular los descuentos y el menor pago que les corresponde. Un aspecto importante de este reporte administrativo es que solo registra información sobre las inasistencias o la pérdida injustificada de horas. Las inasistencias justificadas no se registran, porque no se utilizan para calcular los descuentos de los docentes. En las UGEL, la información de los reportes de las IIEE es usada solamente por el área de personal, para la elaboración de las planillas y proceder al pago de los haberes de los docentes, pero no así para generar información sobre las razones del incumplimiento de las horas lectivas y el diseño de estrategias para atender los factores que lo alientan que se presentan con más frecuencia.
11
Al no disponerse de un formato o ficha de reporte que indique mensualmente por cada docente de la IIEE el número de horas cumplidas, el número de horas incumplidas pero con justificación y las justificaciones brindadas por los docentes, el número de horas incumplidas sin justificación y las razones para el incumplimiento de esas horas, las diferentes áreas de las UGEL y DRE no pueden analizar los factores que inciden en el incumplimiento y diseñar estrategias y medidas para alentar el cumplimiento irrestricto de las horas lectivas. En términos generales una buena información sobre el cumplimiento de horas lectivas permitiría articular a las diferentes área de una UGEL o DRE para atender situaciones de vulneración del derecho a la educación de las niñas, niños y adolescentes. Pero la información sobre el cumplimiento de horas lectivas, al confinarla en el área de planillas, no genera la respuesta oportuna de otras áreas. Se ha constatado que el área de personal no responde de manera inmediata a las situaciones de renuncia o abandono de puesto, contratando o asignando a un nuevo profesor. El área de infraestructura no desarrolla proyectos de inversión para dotar a las IIEE de viviendas dignas para los maestros, sobre todo de aquellos que se trasladan a trabajar a las comunidades del área rural. El área pedagógica muestra insuficientes capacidades para apoyar a las IIEE en la implementación del currículo de emergencia o planes de recuperación de horas lectivas. 2.4
Debilidades en el liderazgo directivo de las IIEE
En términos generales, en las reuniones del seguimiento concertado se describió que el procedimiento de reporte de las IIEE sobre el cumplimiento de las horas lectivas se realiza cada mes, porque es un requisito para proceder al pago de honorarios. Este reporte, con relación al cumplimiento de las horas lectivas puede llevar la frase “Sin novedad” para indicar que el docente ha cumplido con el total de horas lectivas programadas. En caso contrario, se indica el número de horas lectivas no cumplidas. Este reporte es remitido a la DRE y UGEL y procesado por la oficina que elabora la planilla. El aplicativo correspondiente procede a hacer los cálculos de los descuentos conforme a ley. Siendo éste un procedimiento sencillo, no se cumple a cabalidad, sobre todo en lo que se refiere a la información sobre el cumplimiento de horas lectivas. Los testimonios de directores de escuelas y especialistas han indicado que un número importante de directores no reportan el incumplimiento de horas lectivas de parte de sus docentes,
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tanto en el ámbito urbano como en el rural. Entre las razones de este comportamiento se han identificado el débil registro de la información de ingreso y salida de los docentes de las IIEE y la omisión voluntaria del registro por las siguientes razones: a) la “buena voluntad” del director de no afectar los ingresos de los docentes; b) la necesidad de sostener un buen clima institucional, evitando conflictos con el personal; c) evitar el riesgo de ser acusado de abuso de autoridad y la consecuente deslegitimación de su cargo y función; d) la necesidad de sostener una identidad magisterial (cuando los directores son miembros del sindicato); y e) mantener una “cadena de favores” para ganar el apoyo de los docentes a sus decisiones. Todas estas razones aluden a un débil liderazgo directivo, por lo menos en dos de sus dimensiones, el organizativo y el institucional. En estas dimensiones, la autoridad escolar tiene la responsabilidad de velar por la atención del derecho a la educación de niñas, niños y adolescentes y la vigencia de las leyes y directivas que regulan el manejo del personal en el sector público. En ese marco, cuando los directores no reportan sobre el cumplimiento de las horas lectivas, están propiciando que el derecho se vulnere y la institucionalidad del sistema educativo se debilite. En el área rural, el problema puede ser mayor, porque un número importante de IIEE de Ucayali son unidocentes. El director es el único docente de la IIEE a la vez. Él mismo tiene que regular y reportar el cumplimiento de las horas lectivas, convirtiéndose en juez y parte en una situación de incumplimiento. Es poco probable que él mismo reporte que incumplió con algunas horas o estuvo ausente de su IIEE. En el área urbana, se ha encontrado indicios de que algunos docentes de la muestra de IIEE seleccionada no cumplen con el total de horas lectivas de la jornada laboral y se ausentan durante 2 ó 3 horas diarias, pero ello no es informado por los directores. En otros casos, ocurre que a pesar de la ausencia, el docente firma su ingreso y salida de la IE con el consentimiento del director. Tres elementos adicionales se deben considerar en el tema de los directores. Uno de ellos es que la mayoría de las IIEE no hay directores nombrados, sino, sobre todo en el área rural, directores encargados. Otro es que muchas veces no ejercen su rol con autonomía ni la suficiente protección de parte del propio sistema educativo. Finalmente, otro es la débil formación y capacitación que reciben que les permita debatir los aspectos éticos de su función, conocer los instrumentos administrativos que los protegen, y los mecanismos a su disposición para lograr una excelente gestión administrativa e institucional como soporte a su liderazgo pedagógico.
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2.5 Los padres de familia o líderes comunitarios no disponen de instrumentos para exigir la atención continua del derecho a la educación en sus comunidades. Se ha constatado la inexistencia de un manual o guía de procedimientos en el TUPA3 que les permita a los padres informar el incumplimiento de horas lectivas y demandar la asignación inmediata de un nuevo docente para el cargo que quedó vacante. Se trata de gestionar el reemplazo del docente que incumple reiteradamente con las horas lectivas, abandona su cargo o renuncia al mismo. En estos casos, si cualquier padre o madre de familia o líder de la comunidad desea exigir a la UGEL o a la DRE que el servicio educativo de su comunidad no se interrumpa por la ausencia prolongada del docente, no dispone de instrumentos ni de procedimientos que indiquen qué deben hacer los actores comunitarios y qué respuesta deben esperar de la entidad pública (IE, UGEL o DRE) y en qué tiempo. Sin herramientas de este tipo, los actores comunitarios no pueden ejercer control social sobre el servicio educativo y reclamar la continuidad del mismo cuando la ausencia prolongada del docente lo interrumpe4. 2.6 Insuficiente atención a las demandas de familias y lideres comunitarios al incumplimiento de las horas lectivas La DRE y las UGEL de Ucayali no cuentan con un sistema único de tramite documentario, que facilite el seguimiento y la atención a los expedientes que presentan los padres de familia, los lideres comunitarios y directores cuando las IIEE no cuentan con docentes o estos se ausentan por largos periodos. El Sistema de Trámite Documentario, instalado en la DREU en el 2002, por el Ministerio de Educación, solo funcionó unos cuantos años, debido a la precaria infraestructura del local de la DREU y a los siniestros por incendio ocurridos en dos oportunidades, siendo el más grave el del 2011, el cual destruyó el 90% de las instalaciones y ocasionó que las oficinas de la DREU busquen acogida en otras instituciones públicas regionales. Como consecuencia de lo anterior, el trámite documentario en la DREU y las UGEL se realiza de manera manual, situación que muchas veces perjudica a los usuarios. En varios casos, cuando los padres de familia o líderes comunitarios han demandado respuesta respecto a la situación de sus expedientes, los funcionarios de estas instancias les han respondido que sus documentos se han extraviado y deben comenzar el proceso nuevamente.
3 En el equipo de seguimiento concertado surgió la discusión si el MAPRO (Manual de Procedimientos Administrativos) debía
contener este procedimiento o debía ser el TUPA (Texto único de Procedimientos Administrativos). Como el servicio educativo es esencial y la educación una función sustantiva, se optó porque el instrumento que debía contener el procedimiento sea el TUPA. 4El Plan Institucional Anticorrupción 2014 – 2015, elaborado por la Dirección Regional de Educación de Ucayali, prevé que las familias y los lideres comunitarios tengan iniciativa para proponer un proceso administrativo contra la o el docente ausente injustificadamente. Pero incluso en este caso no hay procedimientos claramente establecidos
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Esta forma de proceder, desanima a los usuarios, quienes alegan que el sistema educativo no los protege, sino más bien les genera la pérdida del tiempo y dinero invertidos en el viaje desde sus comunidades a las cabeceras de las provincias, para hacer gestiones que no concluyen satisfactoriamente. También, debe considerarse como perjudicial para los usuarios el hecho que en muchas ocasiones, los documentos no son procesados y respondidos a tiempo, conforme a lo establecido en el MAPRO y la Ley de Procedimientos Administrativos N° 27444. La situación más grave con relación a la débil capacidad de la DRE y las UGEL para atender los reclamos de los padres de familia se observa cuando las autoridades educativas buscan proteger a los docentes que incumplen las horas de trabajo. 2.7
Insuficiente supervisión educativa de las UGEL y la DREU
Las UGEL y la DREU, durante el presente año han desarrollado acciones de supervisión del cumplimiento de horas lectivas muy puntuales y la mayoría de las IIEE supervisadas son a las que se encuentran en el ámbito de intervención de los programas y proyectos educativos como PREVAED, PELA, Fe y Alegría, UNICEF y otros. En tal sentido, la supervisión no se vincula con una planificación concertada entre las UGEL y las DREU ni con un análisis de vulnerabilidad de las zonas de mayor afectación del derecho a la educación (comunidades indígenas alejadas y de frontera). Además, no se programa ni planifica recursos para la supervisión como una línea estratégica prioritaria para el buen desempeño de la gestión educativa. Asimismo, las comisiones de procesos administrativos que son los órganos responsables de resolver las situaciones de abandono de cargo o renuncia no están activas ni implementadas para un trabajo de verificación ni de constatación de la situación de las instituciones educativas con respecto a la ausencia de los docentes. Tal situación representa una emergencia para garantizar el derecho a la educación de las niñas, niños y adolescentes de la región, debido, a que tales son los canales administrativos para la denuncia de casos de incumplimiento de horas lectivas y/o ausentismo docente. Igualmente, se ha verificado que la información proporcionada a las comisiones se redacta de forma muy trivial y anecdótica sin profundizar en el contenido de los hechos, de manera que contribuye a una impunidad.
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La información recogida es brindada por los padres de familia quienes en muchos casos tienen una carga emocional muy fuerte que impide explicar los hechos con claridad. Asimismo, la información no es sistematizada ni tramitada porque las comisiones de procesos administrativas están desactivadas ni tampoco hay claridad en el siguiente paso de la denuncia (tal como se explicó líneas arriba) luego de redactar el informe o memorial elaborado por el especialista, funcionario o padres de familia. Por último, un aspecto a resaltar (lo menciona el Plan Institucional Anticorrupción 2014 – 2015 DREU) son los actos de corrupción que se presentan en el poder judicial de Ucayali ante veredictos controversiales de docente infractores que vulneran el derecho de la educación de las niñas, niños y adolescentes con su ausentismo a través del tráfico de influencia a la Comisión de Procesos Administrativos o Poder Judicial. III.
RECOMENDACIONES
Para atender los desafíos identificados por el reporte de cumplimiento de horas lectivas, la Comisión de Seguimiento Concertado del COPARE formula las siguientes recomendaciones: Al Presidente Regional de Ucayali 1. Garantizar las condiciones para la supervisión y monitoreo del cumplimiento de horas lectivas en las IIEE con la finalidad de identificar los factores que inciden en ello y debilitar aquellos que promueven la pérdida de horas lectivas, avanzando en el desarrollo de un Sistema Regional de Monitoreo de Cumplimiento de Horas Lectivas que incorpore: ? El diseño y aplicación de un formato de reporte que indique, mensualmente, por cada
IIEE y docente el número de horas cumplidas, el número de horas incumplidas, el número de horas incumplidas pero con justificación y las justificaciones brindadas por los docentes, el número de horas incumplidas sin justificación y las razones para el incumplimiento de esas horas. ? El procesamiento
de la información de los reportes escolares en una base de datos y elaboración de alertas sobre el cumplimiento de horas lectivas en el ámbito de las UGEL y la DREU.
? El análisis de la información sobre el cumplimiento de horas lectivas en las diferentes
áreas de las UGEL y DREU para determinar qué situaciones deben ser atendidas de manera inmediata por ellas.
16
? Fortalecer la alianza con el COPARE, MCLCP, Defensoría del Pueblo y demás
actores de la sociedad civil para que conjuntamente se elaboren e implementen un Sistema Único de Fichas de Recojo del Cumplimiento de Horas Lectivas en las IIEE. Asimismo disponer que la base de datos del sistema de seguimiento esté disponible para las acciones de seguimiento del COPARE y cualquier institución. A la Gerencia de Desarrollo Social ? 1. Una segunda recomendación es la creación del Sistema Regional de Supervisión de
Cumplimiento de Horas Lectivas, que posibilite el control de la perdida de horas lectivas a través de la elaboración de mecanismos y formatos útiles que organicen y analicen la información de los distintos informes y documentos de funcionarios, especialistas de la DREU y UGELs, programas, proyectos educativos, autoridades comunales y padres de familia. etc. relacionado al incumplimiento de horas lectivas para producir alertas permanentes y propuestas para solucionar esta problemática. ? Solicitar la rendición de cuentas de los directores de la DRE y las UGEL sobre el
funcionamiento y resultados del Sistema Regional de Supervisión de Cumplimiento de Horas lectivas. Es imprescindible que la máxima autoridad regional solicite los avances, limitaciones y amenazas de la dinámica del Sistema con la finalidad de que destrabe cuellos de botella y comunique asertivamente las acciones inmediatas y mediatas que se deben realizar para asegurar el derecho de la educación de todas las niñas, niños y adolescentes. Bajo el marco legal de la Ley del Código de Ética del Funcionario Público 27815 y la Ley de Reforma Magisterial 29944, de forma que se vele el cumplimiento irrestricto de los derechos y deberes de los docentes. A la Dirección Regional de Educación y Unidades de Gestión Local 1. Una tercera recomendación, se tiene que establecer la más alta prioridad a la atención a través del MAPRO, TUPA y SITRAM a los pedidos de solución a la perdida de horas lectivas sobre todo en áreas rurales, pueblos indígenas y zonas de frontera. En el caso del MAPRO y TUPA se tiene que definir una ruta clara, pertinente y precisa sobre el trámite documentario que los padres de familia y/o organizaciones de la sociedad civil tienen que seguir sobre alguna denuncia de incumplimiento de horas lectivas en las IIEE. El procedimiento administrativo no puede dilatarse durante mucho tiempo, el documento no se puede traspapelar o hacer regresar (al usuario) durante días prolongados a pesar que viene de muy lejos, por ende, en el MAPRO debe existir una ruta administrativa que priorice los casos de incumplimiento de horas lectivas.
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2. Una cuarta recomendación es la implementación de oficinas de la DRE y las UGEL
itinerantes de forma que las denuncias sobre la ausencia de un docente y aspectos administrativos (cobro de haberes, capacitaciones, etc.) se realicen en espacios cercanos a la institución educativa donde se brinda el servicio y por consecuencia no amerite la ausencia de los docentes durante cortos o largas temporadas. Además, evite el traslado de los padres y madres de familia hasta la ciudad de Pucallpa o capital del distrito para exigir el cumplimiento de su derecho a la educación. ? Los equipos
itinerantes no solo estarían compuestos por el sector educación sino de forma coordinada se incluirían distintos servicios, tales como el: Banco de la Nación, Programas Sociales, Salud, Policía Nacional del Perú, Agricultura, Forestal u otros.
? El acceso
a las zonas más alejadas de la región es a través del medio fluvial, por ende, se recomienda que los equipos itinerantes lleven los servicios en una embarcación que les permita trasladarse hacia las comunidades más distantes y en temporada de verano a las cabeceras de cuenca.
3. Igualmente, se recomienda de carácter urgente se active las comisiones de procesos
administrativos de las cuatro provincias de la región y se implemente con recursos e insumos para una pertinente constatación de los casos más emblemáticos de incumplimiento de horas lectivas. A los directores de las IIEE En la perspectiva del liderazgo directivo, se recomienda a los directores: 1. Modelar el cumplimiento de las horas asignadas a su cargo (40 horas), asistiendo con puntualidad a sus IIEE, realizando con competencia sus funciones, y reportando con precisión y transparencia las principales acciones de su gestión relacionadas con el Plan Estratégico Institucional de la IIEE. Adicionalmente, animar e incentivar en los docentes a su cargo a cumplir con la asistencia, puntualidad y permanencia que exige el calendario las horas lectivas del año escolar y el horario de trabajo de las IIEE.
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2. Acordar con los docentes, padres de familia y líderes de la comunidad los mecanismos de control del cumplimiento de las horas lectivas y su aplicación irrestricta, en una perspectiva de atención al derecho a la educación de la niñez y la adolescencia, la mejora de la calidad de la IE y de la acumulación de méritos para continuar ascendiendo en la carrera profesional docente. Un visión más abarcadora del cumplimiento de las horas lectivas puede ser un incentivo más movilizador que el descuento en los honorarios. La participación de los padres y líderes los convierte en co-garantes del acuerdo. 3. Colaborar, en el marco de las normas vigentes, con los docentes de la IE en las acciones de personal que hayan emprendido, pero en una perspectiva de gestión de recursos humanos, que al mismo tiempo les permita agilizar las gestiones para cubrir las plazas que quedarán vacantes, sobre todo en los casos de licencia, reasignación o destaque y prevenir, así, que las aulas se queden sin docente5. Manejar la información sobre las acciones de personal les permitirá hacer control de daños y garantizar la continuidad del servicio educativo en sus IIEE. 4. Acordar con los docentes y padres de familia un plan de recuperación de horas lectivas, en las que se desarrollen actividades pedagógicas para los estudiantes con miras a fortalecer la adquisición de las capacidades previstas en sus planes de aula. Este plan debe definir número de horas, distribución de las mismas en días de recuperación, el horario del servicio para niñas y niños, las actividades pedagógicas a desarrollar, los materiales y el reporte de ejecución de las sesiones adicionales. 5. Informar, en los días de logro y de rendición de cuentas sobre su gestión, sobre el cumplimiento de las horas lectivas en la IIEE y las medidas implementadas cuando el cumplimiento fue menor al programado. Asimismo, explicar a la comunidad educativa cuáles han sido las prinicipales causas de la ausencia de de los docentes y las acciones implementadas para debilitar estas causas. Al COPARE Se recomienda: 1. Mantener el cumplimiento de las horas lectivas como parte de su agenda de seguimiento concertado en Educación, con la finalidad de velar porque las recomendaciones que se hacen en el presente reporte se implementen gradualmente por parte del gobierno regional de Ucayali. Ello implica realizar el seguimiento a la implementación de las recomendaciones propuestas en el presente reporte.
5Estas incluyen permuta, licencia, reasignación o destaque.
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2. Propiciar el establecimiento de un espacio de trabajo con el gobierno regional para diseñar el Sistema Regional de Supervisión y Control de Cumplimiento de Horas Lectivas o en su defecto atender la convocatoria del gobierno regional para participar en la construcción del sistema. 3. Se recomienda al COPARE y a la AMAPAFA regional coordinar con los CONEI y APAFAS de las IIEE la vigilancia del cumplimiento de las horas lectivas en las IIEE como parte de su contribución a la mejora de la calidad educativa. Esta iniciativa debe incluir la presentación y diálogo de las conclusiones del presente reporte, el fortalecimiento en el uso del procedimiento de presentación de expedientes cuando se ha detectado el incumplimiento de horas lectivas en la IIEE, y el envío de una copia de la presentación de expedientes o demandas o denuncias para que reciban el acompañamiento correspondiente.
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UCAYALI
Mesa de Concertaci贸n Para la Lucha contra la Pobreza