2b109

▍第一章

公共政策基本意涵／1

第一部分 第一節 第二節 第三節 第四節

課文內容精華／3 公共政策的源起與意義／3 為何要研究公共政策／4 公共政策的類型／10 名詞釋疑／16

第二部分

命題焦點／19

第三部分

重要名詞解釋／23

▍第二章

政策分析／29

第一部分 第一節 第二節 第三節 第二部分

▍第三章

課文內容精華／31 政策分析的意義與特質／31 政策分析家的角色與類型／34 政策分析過程與政策制定過程／65 命題焦點／76

公共政策的理論模型／85

第一部分 第一節 第二節 第三節 第二部分

課文內容精華／87 模型的意義與功能／87 模型的種類／88 重要公共政策模式介紹／91 命題焦點／116

－目錄 1－

第三部分

▍第四章

重要名詞解釋／130

問題的形成與診斷／135

第一部分 第一節 第二節 第三節 第四節

課文內容精華／137 公共問題與政策問題／137 政策問題的特性與類型／139 政策問題的建構與技術／145 政策議程的設定／155

第二部分

命題焦點／170

第三部分

重要名詞解釋／183

▍第五章

政策規劃／189

第一部分 第一節 第二節 第三節 第四節 第五節 第六節

課文內容精華／191 政策規劃的類型與原則／191 政策規劃的分析架構／206 政策方案的決策途徑與技術／225 政策方案的預測與建議／235 政策工具／248 我國政策規劃的運作實務／266

第二部分

命題焦點／273

第三部分

重要名詞解釋／277

▍第六章

政策合法化／285

第一部分

課文內容精華／287

－目錄 2－

第一節 第二節 第三節 第四節 第五節

政策合法化的本質／287 行政機關的政策合法化／293 立法機關的政策合法化／296 政策合法化的策略／304 我國政策合法化的缺失與改進／310

第二部分

命題焦點／313

第三部分

重要名詞解釋／316

▍第七章

政策執行／321

第一部分 第一節 第二節 第三節 第四節 第五節 第六節

課文內容精華／323 政策執行的意義與影響因素／323 政策執行的組織模式／337 政策執行力模式／339 執行理論模式總檢視／355 政策監測與順服／367 我國政策執行之缺失與改進／375

第二部分

命題焦點／381

第三部分

重要名詞解釋／389

▍第八章

政策評估／397

第一部分 第一節 第二節 第三節

課文內容精華／399 政策評估的意義與重要性／399 政策評估的類型與標準／408 政策評估之模式與方法／422

－目錄 3－

第四節 第五節 第六節

政策評估研究之總檢視／433 政策評估的實施步驟與結果處理／442 我國政策評估的缺失與改進／450

第二部分

命題焦點／455

第三部分

重要名詞解釋／458

▍第九章

公共政策專題研究／465

第一部分

課文內容精華／467

第一節 公共政策與民眾參與／467 第二節 民意與公共政策／473 第三節 利益團體與公共政策／501 第四節 自力救濟與公共政策／508 第五節 政策利害關係人分析／517 第六節 政策論證分析／523 第七節 知識應用與公共政策／532 第八節 公共政策與市場機能／537 第九節 新右派理論基礎／543 第十節 全球化／548 第十一節 政策行銷／554 第二部分

命題焦點／564

第三部分

重要名詞解釋／577

▍第十章

結論／589

第一部分

課文內容精華／591

－目錄 4－

第一節 第二節 第三節 第四節 第二部分

▍第十一章 第一節 第二節 第三節 第四節

▍附錄

未來政策研究主題之焦點／591 未來政策運作方式／595 公共政策與國家競爭力／600 政策知識管理制度的建立／608 命題焦點／611

公共政策名著精選／619 政策執行：奧克蘭計畫／621 向權力訴說真理：政策分析的藝術與技術／624 行政行為：行政組織中之決策制定過程研究／628 議程、替選方案與公共政策／632

歷屆試題暨解答／639

－目錄 5－

003

第一章

公共政策的源起與意義

拉斯威爾與冷納為開派宗師，請把握其年代著作及觀 點。

壹、公共政策的源起 1951 年拉斯威爾（H. D. Lasswell）與冷納（Daniel Lerner）合編了 一本《政策科學：範疇與方法的最近發展》（The Policy Science: Recent Developments in Scope and Method），正式提出了「政策科學」（Policy Science）這個概念，認為社會科學今後的發展應以政策作為取向，以解 決實際問題，實現人類的尊嚴。其後即興起所謂之「政策科學運動」（the Policy Science Movement） ，而至 1970 年代，拉斯威爾再出版《政策科學 的前瞻》（A Preview of Policy Science）之時，政策科學已發展蓬勃，儼 然成為政治學研究之主流。

貳、公共政策的意義 公共政策之定義各家說法不一，茲舉其要者如下： 一、拉斯威爾和坎普南（A. Kaplan）：「政策乃係為某項目標、價值與實 踐而設計之計畫」。 二、費德烈克（Carl Friedrick） ： 「政策觀念的要件是：政策具備目標、標 的或目的（goal, objective or purpose）」。 三、伊士頓（David Easton） ： 「公共政策是政府對整個社會的價值作權威 性的分配」。 四、戴伊（T. Dye） ： 「凡是政府選擇作為或不作為的行動即是公共政策」。 五、瓊斯（C. O. Jones） ： 「公共政策是政府為解決社會問題，滿足人民需

公共政策基本意涵

第一節

004

讀實力

要所採取的一系列行動的過程」。 六、史達林（Grover Starling）：「政策是目標或目的之一般性陳述，而計 畫則是為達成政策目標的一種特定之方法」。

公共政策

七、吳定教授： 「公共政策乃是指政府機關為解決某項公共問題或滿足某 項公眾需求，決定作為或不作為以及如何作為的相關活動。」

第二節

為何要研究公共政策

基本觀念，看看就好！但請注意新增資料部分。

壹、研究公共政策的原因 一、為順應世界各國重視公共政策研究的潮流 自從 1960 年代以來，世界上許多已開發國家非常重視政策科學 （Policy Science）、政策分析（Policy Analysis）與公共政策等相關 論題的研究，因為此部分的研究與國家發展關係極為密切，我國即 將邁入已開發國家的行列，所以對於公共政策運作的研究，必須學 習已開發國家，急起直追，迎頭趕上它們的研究水準。

二、為促使政府成為一個有為有效的政府 一個有為有效的政府應當具備五項特性（五 R 特性）：回應性 （ responsiveness ）、 代 表 性 （ representation ）、 責 任 性 （responsibility）、可靠性（reliability）及務實性（realism）。 所謂回應性是指政府應該回應民眾的需求；所謂代表性是指政府 的所作所為必須代表大部分民眾的利益；所謂責任性是指政府必 須負起應盡的責任；所謂可靠性是政府必言而有信，令出必行， 獲得人民的信賴；所謂務實性是指政府任何政策作為，均應從實 際可行並可達成目標的觀點著手。 政府欲具備此五項特性，便必須研究公共政策，健全公共政策的 運作過程。

005

題 問題，必須適當因應處理。除了外交及國防危機外，最受矚目的 當數所謂「三 E 危機」 ，即經濟危機（Economy crisis） 、環境危機 （Environment crisis）及能源危機（Energy crisis）。 政府如欲妥善處理由這些危機帶來的各種「自力救濟」問題，自 須對公共政策研究投注更多的心力。

四、為提高決策品質與行政績效 決策品質的良窳及行政績效（administrative performance）的高低 與公共政策是否適當運作息息相關。 行政績效是指行政效率（administrative efficiency）與行政效能 （administrative effectiveness）的綜合評量。 效率指產出與投入之間的比較情況；而效能則指目標達成程度。 前者著重「數量」層面，後者著重「品質」層面。

五、為提高我國的國家競爭力＋【吳 Sir 新版增加】 最近幾年來，提高我國在國際社會的國家競爭力，一直是朝野一致 共同努力的目標。而欲提高國家競爭力，公共政策的有效制定、執 行與評估，居於極端重要的地位。故需對公共政策運作過程進行深 入且有系統的研究。

貳、研究公共政策的價值 根據安德森（James E. Anderson）及吳定教授的看法，研究公共政策 主要是為了達到以下的目的：

一、為達科學上的目的 對於公共政策進行研究，可使我們獲知公共政策是如何被制定的， 其運作過程如何，及其對社會的影響如何。而此類研究，又可增進 我們對政治系統及社會的一般了解。在進行研究時，我們可以把公 共政策視為「依變項」（dependent variable）或視為「自變項」

公共政策基本意涵

目前是一個變動不居的時代，政府隨時會遭遇各種危機所帶來的

第一章

三、為促使政府適當解決國內外環境變遷所帶來的各項危機問

006

讀實力

（independent variable）。當視為依變項時，我們主要是研究那些政 治的及環境的因素影響了政策的形成，例如壓力團體和政府機關的 權力分配究竟如何影響政策的內容？

公共政策

二、為達專業上的目的 對於公共政策運作過程進行研究後，可以對政策提供專業性的勸 告。經由此類研究，我們希望得知，到底什麼因素決定了政策的內 涵，以及政策執行的後果如何等，然後可較有把握的向個人、團體 及政府提供建議，應該採取何種作法才能有效的達成其政策目標。 例如，政府應採取那些措施才能改善交通擁擠的狀況？

三、為達政治上的目的 對於公共政策運作過程進行研究後，當可促使政府採納適當政策以 達成正確的目標。同時，因為對公共政策作了深入的探討，所以其 研究成果可供政府機關、參與政治活動者，及社會大眾等從事政策 訴求或政策辯論的依據。

四、為達行政上的目的 研究公共政策運作過程的目的之一，是希望藉著了解政策運作過程 的缺失及其改進的方法，而在行政層面上有助於政策問題的正確認 定、政策方案的適當規劃、執行與評估等，因而增強政府的行政績 效。

參、我國古代的公共政策思想＋【吳 Sir 新版增加】 依國內政策研究權威吳定教授之歸納，我國古代公共政策思想大致 上有以下六類：

一、以客觀情勢需要與變化為主的政策思想 春秋時期的政治家管仲，曾考慮當時的政治經濟現實狀況，提出 「俗之所欲，因而與之；俗之所否，因而去之。」的政策思想。 司馬遷對於管仲的這項作法認為非常正確，正是管仲能根據當時 的社會實際情況決定他的政策，才使齊國富強，成為春秋霸主之 一。

007

他強調，社會不斷的變化，所以治理國家的政策及方法，也應有

第一章

戰國時期的商鞅也以「治世不一道」做為變法革新的理論依據， 所不同。 則為依據，只能從當前的現實條件出發去思考。 孫武的「孫子兵法」，也包含許多重要的決策思想及策略。 此種「權變」與「務實」的觀點，對處於目前複雜的公共政策問 題確具啟發作用。

二、以民本及得民為主的政策原則 我國儒家思想充滿著春秋以後的重民思想及孔子「仁政」的主 張，強調解決問題的著眼點應該獲得人民與統治者的支持。例 如：孟子提出「民為貴、君為輕」、「為政在民」的思想。 荀子在主張「尊君」之際，也主張「愛民」，認為人民如水，水 可載舟亦可覆舟。孟子也強調「善政不如善教之得民也」，要得 民就需先得民心，所以他主張把對人的「教化」提到首要地位。

三、以惠民、養民、富民為主的政策傳統 從古代以來，許多思想家和政治家都一再強調要得到民心、鞏固 政權，就必須以惠民、養民、富民做為政策制訂的重要依據。孔 子在他的言論著作中，處處可見到此類的主張。 孟子提醒一國之君，在制訂並執行政策時，應關心人民的疾苦， 不能獨行其樂，更不能虐民、暴民、「陷溺其民」，否則將無法得 到天下。 明末清初的政論家唐甄非常重視「富民」的政策傾向。他認為為 政者必須設法使老百姓生活富足，民眾如能豐衣足食，國家才能 太平鞏固。

四、以重農抑商為主的政策主張 我國長期以來處於「以農立國」的狀況，所以絕大多數的政策都 是從重農抑商的觀點出發的。 著名的商鞅變法就是以發展農業為主的。他主張廢井田，開阡 陌，使人民能夠自由買賣土地，獎勵墾荒及移民等，以發展農業 增加生產。

公共政策基本意涵

韓非更明確的指出，解決現實的政治社會問題，不能以抽象的原

008

讀實力

他認為只有發展農業生產，才能提供與諸侯爭戰所需要的物質保 證。否則，「國不農，則與諸侯爭權，不能自持也。」

公共政策

五、以不患寡而患不均為主的政策傾向 我國自古以來，即存有「平等」 、 「平均」的政策傾向。孔子主張， 「有國有家者，不患寡而患不均，不患貧而患不安。蓋均無貧， 和無寡，安無傾。」 宋代著名人物王安石，也十分重視「均平」的觀念。他對當時社 會貧富懸殊的現象非常不滿。因此他主張，控制兼併，平均貧富。 此種「正義」、「公平」、「公正」理念的強調，正是目前公共政策 運作的特色。

六、以無為而治為主的政策構想 我國最先提出無為而治的政策構想的，可能是春秋末年的老聃。 他著有《老子》一書，從無中生有的哲學出發，提出「自然無為」 的政策主張。 他認為為政者如果順應自然，對人民的行動不加以干涉，讓人民 自我發展的話，就可以達到天下太平的境界。因此他說，「道常 無為、而無不為。侯王若能守之，萬物將自化。」 魏晉時期的思想家王弼也主張政治上的無為而治。此種政策構想 多多少少反映在目前盛行的「民營化」政策的實踐上。

肆、公共政策研究方法＋【吳 Sir 新版增加】 研究方法（research method）與研究途徑的概念不同，一般人認為研 究方法乃是指涉資料蒐集與分析的程序及技術，例如應用文獻探討、問 卷調查、晤談、參與觀察等方法，去蒐集有關研究主題的資料。公共政 策研究與其他各種學科的研究一樣，通常是從以下四種研究方法擇一使 用。

一、文獻探討法 文獻探討法（literature review）也稱為文件分析法或次級資料分 析法，就該項方法應用於政策問題的認定而言，文獻探討法指政 策分析人員蒐集與某項政策問題有關的期刊、文章、書籍、論文、

009

行靜態性與比較性的分析研究，以了解問題發生的可能原因，及

第一章

專書、研究報告、政府出版品及報章雜誌的相關報導等資料，進 可能產生的結果。 項研究方法是任何一項研究工作絕對不可或缺者。

二、訪問法 訪問法（interviewing method）也稱為晤談法，它是從事各種研究 調查工作所使用的蒐集資料之一種方法。即由研究人員或訪問 員，透過面對面交談或訪問的方式，蒐集受訪者對某些問題之看 法或意見，做為研究分析基礎的作法。 面對面訪問也稱為實地訪問或造府訪問，在此種訪問方式過程 中，訪員與受訪者均在場，訪員可對問卷題目之目的、疑義等加 以解說，並可瞭解受訪者問題之所在，即時予以說明，同時還可 鼓勵受訪者回答，既可避免發生漏答或錯答現象，尚可藉機觀察 受訪者之言語、行為等，故學術界常樂於採用。 訪問題目可以是開放的，由受訪者自由發揮回答；也可以是結構 式的，受訪者依固定題目及答案進行回答。 至於電話訪問則是由訪員以電話對受訪者加以訪問以蒐集研究 資料的一種方式，它是一般民意調查機構與大眾傳播媒體所常使 用的技術，主要是因為它具有快速、便捷、樣本易取得及訪問成 功率高等優點。

三、問卷法 問卷法（questionnaire method）為研究人員進行研究調查時最常 使用的方法之一，通常是採用郵寄問卷的方式，不過有時候也可 能採取親自或派員發放問卷的方式。 其作法為研究者將問卷郵寄給受訪者，問卷回收後，進行統計分 析並作解釋。 問卷法最大的優點為節省人力、樣本較大與成本較低；但其主要 缺點則為回收率低以致可能影響樣本的代表性，同時無法對問題 作相當深入的瞭解。 採用問卷法時，應特別注意抽樣技術的應用。

公共政策基本意涵

文獻探討法也適用於政策運作各階段之資料蒐集與分析工作。此

010

讀實力

四、觀察法 觀察法（observation method）為自然科學與社會科學研究所常使

公共政策

用的一種資料蒐集方法，透過此種方法所蒐集到的資料，屬於第 一手資料，對研究結果的說服力極強。 就公共政策研究而言，觀察法指由政策分析人員或問題解決者， 親自或派員前往政策運作現場，例如：公共問題發生現場，或政 策執行現場，進行實地的觀察並作記錄，以蒐集必要的資料，做 為進一步統計、分析、解釋的依據。

第三節

公共政策的類型

必考題目，學者姓名及其分類方式要把握！

壹、來由

根據 Theodore Lowi 及 Robert Salisbury 兩人的看法，公共政策可分 成以下四種類型：分配性政策、重分配性政策、管制性政策、自我 管制性政策。試分別闡述四種政策的內涵，並各舉我國兩項政策說 明之。

【96 高考】

試界定分配性政策與重分配性政策之意涵，並舉例說明之。 【96 原住民】 請以政策成本集中或分散於標的人口的程度，以及政策利益集中或 分散於標的人口的程度做為交叉分類的標準，分別詮釋管制政策 （regulatory policies）、分配政策（distributive policies）以及重分配 政策（redistributive policies）所呈現出來的不同特質，並請分別舉 例說明之。

【96 地特】

行政院院會通過自 2010 年起取消軍教的薪資所得免稅優待。試問從 公共政策類型來看，前者屬性為何？內涵為何？並從可行性評估的 角度加以分析。

【98 高考】

641

如資本家對勞工）在民主公共政策過程中更易居上風，有更大的影 響力。試舉例說明其原因。 ：民意的定義： 所謂民意係指某一特殊人群在某一段特殊時間對某一特殊公共事 務所表示的意見。換言之，民意的形成乃受到一定的人員、時間 及空間等因素所限制。 依據在政策運作過程中「誰為主要參與者」之變項，學者們提出 民意的三個理論基礎，包括：精英參與、利益團體及民眾參與等。 其中，所謂利益參與理論是指由社會上一群具有共同利益的人們 所組成，而與其他團體在利益上有所競爭的利益團體，透過各種 管道參與政策運作，以爭取本身最佳的利益。 利益團體相對影響力評析： 一般而論，利益團體競爭的相對力取決於團體的大小、領袖權力 的大小、團體的凝聚力如何、團體前瞻性的理想如何、過去的成 就如何以及可以使用的經費如何等因素，影響團體競爭的勝負， 決策者再從不同衝突利益中，作最後的抉擇。 而部分論者認為人數較少之資本家團體較人數較多之勞工團體有 更多之影響力，主要理由於： 接近決策的管道：這是最重要的一項因素，相較於勞工團體， 資本家團體更易於接近決策者，致使其影響公共政策的管道， 更直接有效，例如我國金控公司之改組，雖然其內部工會組織 極力反對，卻抵不過少數菁英集團的聯合。 會員的社會地位：會員的社會經濟地位也給予利益團體力量。 會員的社經地位受到尊重，連帶的使組織的影響力提高，同時， 這也意謂那些社經地位低下，卻又生活清苦的人們所組成的團 體，其發出的聲音不容易被政府的決策單位聽到。如我國的獅子 會及扶輪社之會員通常為社會中之上層階級，其所發揮之影響力 自然較一般性之團體為高；又如醫師團體對我國健保政策之影響。 組織資源：金錢與資產的多寡是利益團體能否發揮功能的另一

歷屆試題暨解答

者認為人數較少的利益團體經常會比人數較多的相對利益團體（例

錄

一、民主社會公共政策的制定都講求合乎「民意」 。何謂「民意」？有學

附

 95 年高考三級試題暨解答

642

讀實力

個重要因素，尤其在選舉時，利益團體要使支持的人選當選以 便有利於該團體的主張，便需投下大筆經費於選舉活動。通常 資本家組成之菁英團體較勞工團體有更多的組織資源足以影響

公共政策

公共政策的制定與運作。 二、吾人常用指標（Index）來衡量公共政策的成敗與績效，請分別以「政 府電子化」與「治安」為例舉出五個可做為各縣市政府績效評比之 指標，並由「製作成本」、「影響行為程度」及「賞罰公平性」評述 之。 ：政策績效指標： 對於通用性之政策績效，學者史耐德（Schneider）提出以下五項 指標包括： 執行作為投入度：係指要達成政策目標的各項計畫是否已經推 動，另外資源是否充足，也就是說，有無足夠的執行人員、充 分政策資訊、完善設備、充裕經費及相當的權威來執行政策。 理論完整性：係指推動政策執行之手段方法是否與政策目標的 價值理念一致，也就是目標、目的和手段三者間要有一致連貫 性，如此政策目標才能沒有偏差的確實達成。 執行作為的普及度：係指政策方案中所要服務或管制的標的對 象範圍要明確界定，使資源確實運用在真正需要服務或管制之 標的團體，才不會造成資源浪費。 執行作為深化度：係指政策方案的執行要做到什麼程序，是否 有繼續的推動而達成所預期的目標結果。 執行作為副作用：係指在探討政策方案執行是否會帶來負面功 能的影響，即使政策執行符合上述四項標準，仍然要預先思考， 才能防患未然確保政策執行績效的展現。 政策績效評述： 就「製作成本」、「影響行為程度」及「賞罰公平性」評述上述五 項指標，其中： 製作成本：涉及「執行作為投入度」的指標，評估政策資源之 各項要素，包括相關配套計畫是否推動，有無足夠的執行人員、 充分的政策資訊、完善設備、充裕經費及相當的權威來執行政 策。 影響行為程度：涉及「理論完整性」 、 「執行作為普及度」及「執

643

行作為深化度」等三項指標，評估目標、目的與手段間有否具

附

有一致性；資源是否運用在真正需要服務或管制之標的團體；

錄

執行要做到什麼程度，才能達到預期的目標結果。 行造成負面影響，應針對不同區域之執行情境，訂定差異化的 績效評估指標。 三、何謂公共政策與管理的第 I 型誤差（Type I error）與第Ⅱ型誤差（Type Ⅱ error）？請以食品藥物管理政策為例，說明對新藥上市的管制應 做何種政策安排可能使兩種誤差得到較理想（或較佳）的混合？ ：第 I 型錯誤與第Ⅱ型錯誤： 錯誤的型態可以區分為種類錯誤（error in kind）與程度錯誤 （error in degree）。 其 中 ， 種 類 錯 誤 又 可 區 分 為 混 淆 （ confusion ） 與 不 完 整 性 （ absence ） 兩 種 錯 誤 子 項 ； 而 程 度 錯 誤 又 可 分 為 不 精 確 性 （inaccuracy）與不確定性（uncertainty）二種，亦即錯誤可被 區分為四種子項，包括：混淆、不完整性、不精確與不確定性 等。 而犯了「種類錯誤」即屬於「第Ⅲ型錯誤」（Type Ⅲ error）， 而「程度錯誤」即屬於「第 I 型錯誤」（Type Ⅰ error）與「第 Ⅱ型錯誤」（Type Ⅱ error）。 所謂「第 I 型錯誤」為統計學上的概念，即指虛無假設（Ho） 為真，但是我們卻拒絕它，犯第 I 型錯誤的機率通常以α表示， 是一種自訂的標準，通常學術研究習慣以 0.05 為顯著水準，當 α＜0.05 即表示不可信賴；所謂「第Ⅱ型錯誤」即指虛無假設 （Ho）為偽時，但是我們卻接受它，犯第Ⅱ型錯誤的機率通常 以β表示，是一種實際計算出來的值。針對此類錯誤可用機率 方法予以降低，亦即提高α值，或增加β值計算的精確性。 基於上述所提為降低「第 I 型錯誤」與「第Ⅱ型錯誤」達到精確 性的作法，針對食品藥物管理政策之新藥上市，應有的政策安排 應為： 將藥物上市的國家標準（即提高α值） ，訂定的更為嚴謹，以免 新藥輕易上市造成對人體的危害。 新藥上市之實驗結果的試驗樣本變多，以增加新藥醫療效果的

歷屆試題暨解答

賞罰公平性：涉及「執行作為副作用」的指標，為免除方案執

644

讀實力

精確性（即使β值更為精確）。 四、「政府對政府」或「政府對民間」的政策談判和純粹「民間對民間」

公共政策

的談判在議題、形式、過程及結果意義上有何異同？試申論之。 ：就議題而言： 相同之處：兩者談判均必須在限定議題內進行。 相異之處：就「政府對政府」而言，議題談判受到較大限制， 不涉及國家主權之議題且大多以「政治性」議題為主，然對「民 間對民間」而言，只要談判雙方共同同意，基於雙方利益之合 意，在議題討論上不受任何制。 就形式而言： 相同之處：兩者談判代表均具有法定地位下進行。 相異之處：就「政府對政府」而言，參與談判的代表，須經雙 方政府認可，且地位相當之人員進行，但就「民間對民間」而 言，參與代表並無限定。 就過程而言： 相同之處：兩者談判均須簽署共同合意之同意書或備忘錄。 相異之處：就「政府對政府」而言，談判過程原則上均須在公 開原則下進行；但對「民間與民間」談判，原則上不須公開進 行，以免妨害雙方利益之合意。 就結果而言： 相同之處：兩者談判結果均具有相互拘束力。 相異之處：對「政府與政府」之談判，其結果具有權威性，合 法拘束雙方政府下之政府及人民各項行為；但就「民間與民間」 之談判結果，不具合法性與強制力只能拘束參與談判之雙方民 間當事人。

645

：我國政策規劃之缺失： 茲舉述若干犖犖大者，包括： 行政機關常囿於本位主義，以致從事政策規劃時，常缺乏有效 的溝通及協調，致影響政策品質。 行政機關規劃政策時，常缺乏整體性與前瞻性的眼光，使政策 常遭「頭痛醫頭，腳痛醫腳」之譏。 各級行政機關尚未建立完整的長、中、短程計畫體系，以致政 策常缺乏系統性與連貫性。 各級行政機關缺乏足夠的政策分析人員及政策規劃人員，以致 政策執行後，難以有效落實。 行政機關內部之各種諮詢委員會或顧問委員會常未能發揮功 能，以致政策規劃無法收到「集思廣益」之效。 行政機關從事政策規劃時，常未邀請機關以外有關人員或團體 參與，以致常遭受「閉門造車」之譏。 各機關之政策分析人員及政策規劃人員常缺乏從事政策規劃所 需的知識與能力。 政策分析與政策規劃人員常未能充分考慮標的人口的需求，亦 即常缺乏設身處地（empathy）的心理，以致政策常未能獲得標 的人口的充分支持。 政策分析人員與政策規劃人員在從事政策規劃時，常常或是未 與標的人口充分溝通；或是溝通技巧不佳，效果不良，引起誤 會，招致標的人口的抗拒。 政策分析人員與政策規劃人員常誤以為每個問題只有一個理想 的解決方案存在。缺乏適當的替選方案，決策者難以作最適當 的抉擇。 政策分析人員與政策規劃人員常採取固定的方法與技術規劃方 案，以致方案常墨守成規，缺少創新性與突破性。 政策分析人員與政策規劃人員對政策方案的可行性研究 （feasibility study），常常不夠詳盡周延，以致影響政策的執行

歷屆試題暨解答

並提出改進缺失的作法。

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一、試就所知，說明我國行政機關在政策規劃方面，具有那些主要缺失，

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 96 年高考三級試題暨解答

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讀實力

程度。 政策方案規劃過程與內容之「公開」程度或「保密」程度，常 未能依政策性質作最佳判斷，亦即有些政策在規劃過程中，其

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內容與論辯應作適度公開而未作，以致在進行合法化時遭到劇 烈抗拒。 決策者常未充分尊重政策分析人員與政策規劃人員之專業知 識，而隨意更動替選方案之優先順序，使規劃人員頗具挫折感， 影響日後進行縝密分析的意願。 行政機關以外之人員與機關未積極參與必要的政策規劃活動， 以致政策方案難獲各方充分的支持。 強化我國政策規劃之道： 微觀面的改進之道： 政策規劃的主要負責機構與人員，應肯定其他有關機關與人 員參與政策規劃的必要性及重要性。 政策規劃負責機關對於重大方案的規劃，應盡可能委託超然 學術或研究機構，從事民意調查或舉辦多次大型座談會（公 聽會），藉以溝通看法，並收集思廣益之效。 大量招募培訓政策分析與規劃人才（增加高普考試此類科之 錄取人數） ，並強化各機關研考單位與業務單位之政策規劃能 力。規劃能力包括以下諸項： 預期及掌握環境變遷的能力。 針對環境變遷，制定具有充分資訊為基礎之明智決策的能 力。 發展各種不同方案，以執行各項已決定之政策的能力。 吸引及有效運用人力與物力的能力。 安排與管理資源的能力。 評估目前各種活動以指引未來行動方向的能力。 各級機關應儘速訂定並落實長、中、短程計畫體系。 各機關從事政策規劃時，應加強內外、上下、平行單位與人 員間的溝通協調工作，並以整體性及前瞻性的眼光進行規劃。 善用現代規劃方法與技術，以提高決策品質，如可以應用「政 策德菲法」（policy Delphi）來設計方案。 強化各機關諮詢委員會（顧問委員會）在政策規劃方面的功 能。

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政策方案應作詳盡切實的可行性研究，以免方案在合法化時

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遭受阻擾；並藉以增加方案的執行力（implementability）。

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政策規劃活動的參與面應盡量擴大，使利害關係人 納」（cooptation）策略，將持反對立場的意見領袖納入規劃 小組或決策圈，一方面可收集思廣益之效；另一方面可減少 政策運作過程所受的阻礙。 行政機關應加速建立管理資訊系統（management information system） 、決策支援系統（decision support system） ，推動辦公 室自動化（office automation） 、電子化政府等，透過行政資訊 網功能的發揮，而提高政策的品質。 有關機關在從事政策規劃時，應視政策方案性質，適度公開 其規劃過程與內容，以先期溝通看法，爭取支持，並減少利 害關係人對「黑箱」（black box）作業的疑慮。 政策方案在經過政策分析與政策規劃人員精心規劃，排出優 先順序並作推薦後，決策者勿太過分遷就特殊因素（如政治 性因素），而輕易變更替選方案的優先順序。 行政機構宜盡量減少「管制性政策」（regulatory policies）的 制定，而增加「自我管制性政策」（self-regulatory policies） 的制定，以減少政府業務量的累增，並增加政策的執行力。 此乃因前者係零和型（zero-sum）政策，而後者為非零和型 （non-zero-sum）政策之故。 宏觀面的規劃努力方向：除了上述微觀的改進作法外，吳定教 授又從宏觀的（macro）角度建議我國政策規劃應努力的方向如 下： 加強與民眾意見溝通及協調：政府進行政策規劃時應確實掌 握民眾的意向，除盡量考慮標的人口的需求，避免計畫執行 時橫生枝節外，更須在規劃期間視需要舉辦公聽會、民意調 查，邀請學者專家、機關代表、當事人代表等參加規劃小組， 以增加計畫的可行性。至於各界爭議甚多的「公民投票制」， 亦不妨慎重的研究其可行性。 策訂國家建設總目標：以國家整體發展為規劃主體時，必須 先策訂國家建設的總目標，使各機關充分瞭解國家未來發展 的藍圖，據以進行各機關功能性的規劃作業。就目前情況而

歷屆試題暨解答

（stakeholders）具有對話的機會。同時，必要時可採取「吸

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讀實力

言，經濟發展計畫幾乎是各國國家建設的主軸，但仍應作整 合性、綜合性的規劃。因此如何加強國家建設綜合性目標的 建立，實有待大家共同努力。其目標在建立制度化的國家建

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設規劃程序，落實國家建設工作。 加強政府各部門橫向間的協調聯繫：政府如同一部大機器， 只有透過各部會各司其職和諧的運作，才能使這部機器有效 率及有效能的運轉。各業務主管部會的規劃人員在制定各部 會的中長程計畫時，應當具有國家整體的觀念，不可囿於本 位主義，各自為政、各自發展。並且應主動和相關機關聯繫， 進行必要的溝通和協調，同心協力的共赴事功。另外，對於 涉及許多部會的共同性問題，應賦予某一機關專責協調的工 作。 建立環境預測資料庫：整體性及前瞻性的規劃工作，需要對 未來環境作周詳的預測。但環境因素涵蓋範圍極廣，有時各 機關作規劃時，可能會對類似的環境因素作預測，而有時某 些因素可能會被各機關長期忽視。因此有必要設法建立完整 的環境預測資料庫，除將常被引用的資料加以整合及更新 外，對於未被重視的領域應予加強，以提供更完整的資訊， 俾利各機關進行相關的規劃作業。 加強規劃能力，積極培育規劃人才：雖然近年來政府各機關 都非常重視政策規劃人才的培育，但不論在數量及品質方面 均有待加強。今後須有計畫的積極培育政策規劃人才，除在 大專院校及其推廣部門增開政策規劃理論與實務的課程外， 政府機關應加強現有計畫作業人員的在職訓練，例如：舉辦 計畫作業研討會、講習會或觀摩會等。 二、何謂鄰避情結（NIMBY）？何謂自力救濟？兩者具有何種關係？ 又，如何減少自力救濟事件的發生？試分別回答之。 ：鄰避情結的意涵： 鄰避情結（Not In My Back Yard, NIMBY）是一種「不要建在我家 後院」的心理情結與政策訴求，其意為：凡是對當事人在心理上 或物理上可能造成傷害的任何公共設施或私人建設，當事人均拒 絕 建 在 其 家 國 附 近 ， 也 被 稱 為 鄰 避 情 結 症 候 群 （ NIMBY Syndrome）。

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基於上述定義，進而延伸出「鄰避情結」的主要內涵：

附

它是一種全面性的拒絕被認為有害於生存權與環境權的公共設

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施或企業建設的態度，不論是垃圾掩埋場、垃圾焚化爐、火力 在被利害關係人拒絕之列。 鄰避態度及行為的產生，基本上是環境主義（environmentalism） 意識抬頭與環保人士（environmentalist）主張的結果，他們強 調應以環境價值作為是否興建公共設施，或允許私人企業投資 大型建設的標準。 鄰避態度的產生及後續行動的發展，不必具有任何技術面的、 經濟面的或行政面的理性知識，基本它是情緒性的、價值判斷 的反應。因此，就公共政策運作而言，它是一項具有相當負面 影響的因素，它所產生的各種問題均非常棘手，也非常難以處 理。 自力救濟的意涵： 自力救濟指一群有組織的個人或團體，覺得期望的權益、目標或 情況與其目前所獲得或未來可能獲得的權益、目標或情況間存在 顯著的差距，而採法制外集體訴求或聚眾抗議方式，如示威、遊 行、暴動等，向政府提出縮短差距要求的群體行為。 鄰避情結與自力救濟的關係： 從國內外許許多多公共政策的案例來看，在政府或企業主從事重 大公共建設或投資計畫時，常因當事人的鄰避情結而遭到強烈抗 爭及阻擾，以致一再延宕，甚至胎死腹中。我們可以發現，鄰避 情結是當事人決定採取自力救濟手段的重要原因。 減少自力救濟事件的努力重點： 欲減少自力救濟事件的發生，應從多方面努力，包括當事人、企 業主、大眾傳播媒體等。此處僅就公共政策運作過程中的五項努 力重點，略作說明： 政策應正確反映情勢：一般而言，政策方案是在解決公共問題， 但同時也在反映民眾的利益及國家的目標。在民主化發展步調 遲緩時，國家目標易由政策維繫而達成，而民眾權益反而可能 被政策所忽略。當前民眾權益訴求浪潮高漲，國家目標的達成 與民眾權益訴求，遂在互動過程中趨向平衡。公共政策問題的 解決即在尋求這個平衡點，亦即在正確的反映情勢。

歷屆試題暨解答

發電廠、石化工廠、核能發電廠、核廢料貯存場、水庫等，均

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讀實力

應讓標的人口適當參與政策運作過程：政策方案必定有其實施 的對象，亦即標的人口，應明確的予以界定。該等標的人口， 尤其是受害者，在整個政策運作過程中均應給予適當參與的機

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會，以充分瞭解標的人口的需求。 應慎重選擇政策方案：以往有許多政策常在資訊不足、直覺判 斷、高層主管堅持己見的情況下被制定出來，結果常造成錯誤 選擇方案的嚴重缺失。因此為增加政策的執行力 ，決策者必須 慎重的選擇方案。 應讓政策運作過程參與者適切互動：公共政策運作過程本質上 就是一種政治互動過程，故各種協調、溝通及討價還價的活動 勢難避免。政策過程互動應適切，以減少政策參與者對政策的 抗拒。 應使政策方案內容周延可行：一般言之，政策方案是否經過周 詳考量，是否合理可行，是否具體可行等，乃是方案能否貫徹 執行，及會否引起標的人口抗拒的重要因素。因此政策方案應 力求周延可行，以減少抗拒。 三、根據 Theodore Lowi 及 Robert Salisbury 兩人的看法，公共政策可分 成以下四種類型：分配性政策、重分配性政策、管制性政策、自我 管制性政策。試分別闡述四種政策的內涵，並各舉我國兩項政策說 明之。 ：政策學者羅威（Theodore T. Lowi）依據政策利益或成本是否分配給 不同團體及在權力競爭中不同的運作方式，將公共政策分為分配性 政策、管制性政策和重分配性政策三種；另外，沙力斯伯瑞（R. Salisbury）提出第四種政策類型─自我管制性政策，為學術界普遍 認同。茲分述其內涵及例證如下： 分配性政策（distributive policies）： 意涵： 指政府機關將利益、服務或成本、義務分配給不同的標的人 口（target population）享受或承擔的政策。 此種類型的政策基本上是一種「非零和賽局」（non-zero sum game）的政策。亦即，此種政策之制定將不致使一方獲利， 而他方失去此種利益。政府機關在制定此類政策時，主要考 慮的是如何滿足各方的需求，使利益或成本的分配較為適當