▍第一章
公共政策基本意涵／1
第一部分 第一節 第二節 第三節 第四節
課文內容精華／3 公共政策的源起與意義／3 為何要研究公共政策／4 公共政策的類型／10 名詞釋疑／16
第二部分
命題焦點／19
第三部分
重要名詞解釋／23
▍第二章
政策分析／29
第一部分 第一節 第二節 第三節 第二部分
▍第三章
課文內容精華／31 政策分析的意義與特質／31 政策分析家的角色與類型／34 政策分析過程與政策制定過程／65 命題焦點／76
公共政策的理論模型／85
第一部分 第一節 第二節 第三節 第二部分
課文內容精華／87 模型的意義與功能／87 模型的種類／88 重要公共政策模式介紹／91 命題焦點／116
－目錄 1－
第三部分
▍第四章
重要名詞解釋／130
問題的形成與診斷／135
第一部分 第一節 第二節 第三節 第四節
課文內容精華／137 公共問題與政策問題／137 政策問題的特性與類型／139 政策問題的建構與技術／145 政策議程的設定／155
第二部分
命題焦點／170
第三部分
重要名詞解釋／183
▍第五章
政策規劃／189
第一部分 第一節 第二節 第三節 第四節 第五節 第六節
課文內容精華／191 政策規劃的類型與原則／191 政策規劃的分析架構／206 政策方案的決策途徑與技術／225 政策方案的預測與建議／235 政策工具／248 我國政策規劃的運作實務／266
第二部分
命題焦點／273
第三部分
重要名詞解釋／277
▍第六章
政策合法化／285
第一部分
課文內容精華／287
－目錄 2－
第一節 第二節 第三節 第四節 第五節
政策合法化的本質／287 行政機關的政策合法化／293 立法機關的政策合法化／296 政策合法化的策略／304 我國政策合法化的缺失與改進／310
第二部分
命題焦點／313
第三部分
重要名詞解釋／316
▍第七章
政策執行／321
第一部分 第一節 第二節 第三節 第四節 第五節 第六節
課文內容精華／323 政策執行的意義與影響因素／323 政策執行的組織模式／337 政策執行力模式／339 執行理論模式總檢視／355 政策監測與順服／367 我國政策執行之缺失與改進／375
第二部分
命題焦點／381
第三部分
重要名詞解釋／389
▍第八章
政策評估／397
第一部分 第一節 第二節 第三節
課文內容精華／399 政策評估的意義與重要性／399 政策評估的類型與標準／408 政策評估之模式與方法／422
－目錄 3－
第四節 第五節 第六節
政策評估研究之總檢視／433 政策評估的實施步驟與結果處理／442 我國政策評估的缺失與改進／450
第二部分
命題焦點／455
第三部分
重要名詞解釋／458
▍第九章
公共政策專題研究／465
第一部分
課文內容精華／467
第一節 公共政策與民眾參與／467 第二節 民意與公共政策／473 第三節 利益團體與公共政策／501 第四節 自力救濟與公共政策／508 第五節 政策利害關係人分析／517 第六節 政策論證分析／523 第七節 知識應用與公共政策／532 第八節 公共政策與市場機能／537 第九節 新右派理論基礎／543 第十節 全球化／548 第十一節 政策行銷／554 第二部分
命題焦點／564
第三部分
重要名詞解釋／577
▍第十章
結論／589
第一部分
課文內容精華／591
－目錄 4－
第一節 第二節 第三節 第四節 第二部分
▍第十一章 第一節 第二節 第三節 第四節
▍附錄
未來政策研究主題之焦點／591 未來政策運作方式／595 公共政策與國家競爭力／600 政策知識管理制度的建立／608 命題焦點／611
公共政策名著精選／619 政策執行：奧克蘭計畫／621 向權力訴說真理：政策分析的藝術與技術／624 行政行為：行政組織中之決策制定過程研究／628 議程、替選方案與公共政策／632
歷屆試題暨解答／639
－目錄 5－
003
第一章
公共政策的源起與意義
拉斯威爾與冷納為開派宗師，請把握其年代著作及觀 點。
壹、公共政策的源起 1951 年拉斯威爾（H. D. Lasswell）與冷納（Daniel Lerner）合編了 一本《政策科學：範疇與方法的最近發展》（The Policy Science: Recent Developments in Scope and Method），正式提出了「政策科學」（Policy Science）這個概念，認為社會科學今後的發展應以政策作為取向，以解 決實際問題，實現人類的尊嚴。其後即興起所謂之「政策科學運動」（the Policy Science Movement） ，而至 1970 年代，拉斯威爾再出版《政策科學 的前瞻》（A Preview of Policy Science）之時，政策科學已發展蓬勃，儼 然成為政治學研究之主流。
貳、公共政策的意義 公共政策之定義各家說法不一，茲舉其要者如下： 一、拉斯威爾和坎普南（A. Kaplan）：「政策乃係為某項目標、價值與實 踐而設計之計畫」。 二、費德烈克（Carl Friedrick） ： 「政策觀念的要件是：政策具備目標、標 的或目的（goal, objective or purpose）」。 三、伊士頓（David Easton） ： 「公共政策是政府對整個社會的價值作權威 性的分配」。 四、戴伊（T. Dye） ： 「凡是政府選擇作為或不作為的行動即是公共政策」。 五、瓊斯（C. O. Jones） ： 「公共政策是政府為解決社會問題，滿足人民需
公共政策基本意涵
第一節
004
讀實力
要所採取的一系列行動的過程」。 六、史達林（Grover Starling）：「政策是目標或目的之一般性陳述，而計 畫則是為達成政策目標的一種特定之方法」。
公共政策
七、吳定教授： 「公共政策乃是指政府機關為解決某項公共問題或滿足某 項公眾需求，決定作為或不作為以及如何作為的相關活動。」
第二節
為何要研究公共政策
基本觀念，看看就好！但請注意新增資料部分。
壹、研究公共政策的原因 一、為順應世界各國重視公共政策研究的潮流 自從 1960 年代以來，世界上許多已開發國家非常重視政策科學 （Policy Science）、政策分析（Policy Analysis）與公共政策等相關 論題的研究，因為此部分的研究與國家發展關係極為密切，我國即 將邁入已開發國家的行列，所以對於公共政策運作的研究，必須學 習已開發國家，急起直追，迎頭趕上它們的研究水準。
二、為促使政府成為一個有為有效的政府 一個有為有效的政府應當具備五項特性（五 R 特性）：回應性 （ responsiveness ）、 代 表 性 （ representation ）、 責 任 性 （responsibility）、可靠性（reliability）及務實性（realism）。 所謂回應性是指政府應該回應民眾的需求；所謂代表性是指政府 的所作所為必須代表大部分民眾的利益；所謂責任性是指政府必 須負起應盡的責任；所謂可靠性是政府必言而有信，令出必行， 獲得人民的信賴；所謂務實性是指政府任何政策作為，均應從實 際可行並可達成目標的觀點著手。 政府欲具備此五項特性，便必須研究公共政策，健全公共政策的 運作過程。
005
題 問題，必須適當因應處理。除了外交及國防危機外，最受矚目的 當數所謂「三 E 危機」 ，即經濟危機（Economy crisis） 、環境危機 （Environment crisis）及能源危機（Energy crisis）。 政府如欲妥善處理由這些危機帶來的各種「自力救濟」問題，自 須對公共政策研究投注更多的心力。
四、為提高決策品質與行政績效 決策品質的良窳及行政績效（administrative performance）的高低 與公共政策是否適當運作息息相關。 行政績效是指行政效率（administrative efficiency）與行政效能 （administrative effectiveness）的綜合評量。 效率指產出與投入之間的比較情況；而效能則指目標達成程度。 前者著重「數量」層面，後者著重「品質」層面。
五、為提高我國的國家競爭力＋【吳 Sir 新版增加】 最近幾年來，提高我國在國際社會的國家競爭力，一直是朝野一致 共同努力的目標。而欲提高國家競爭力，公共政策的有效制定、執 行與評估，居於極端重要的地位。故需對公共政策運作過程進行深 入且有系統的研究。
貳、研究公共政策的價值 根據安德森（James E. Anderson）及吳定教授的看法，研究公共政策 主要是為了達到以下的目的：
一、為達科學上的目的 對於公共政策進行研究，可使我們獲知公共政策是如何被制定的， 其運作過程如何，及其對社會的影響如何。而此類研究，又可增進 我們對政治系統及社會的一般了解。在進行研究時，我們可以把公 共政策視為「依變項」（dependent variable）或視為「自變項」
公共政策基本意涵
目前是一個變動不居的時代，政府隨時會遭遇各種危機所帶來的
第一章
三、為促使政府適當解決國內外環境變遷所帶來的各項危機問
006
讀實力
（independent variable）。當視為依變項時，我們主要是研究那些政 治的及環境的因素影響了政策的形成，例如壓力團體和政府機關的 權力分配究竟如何影響政策的內容？
公共政策
二、為達專業上的目的 對於公共政策運作過程進行研究後，可以對政策提供專業性的勸 告。經由此類研究，我們希望得知，到底什麼因素決定了政策的內 涵，以及政策執行的後果如何等，然後可較有把握的向個人、團體 及政府提供建議，應該採取何種作法才能有效的達成其政策目標。 例如，政府應採取那些措施才能改善交通擁擠的狀況？
三、為達政治上的目的 對於公共政策運作過程進行研究後，當可促使政府採納適當政策以 達成正確的目標。同時，因為對公共政策作了深入的探討，所以其 研究成果可供政府機關、參與政治活動者，及社會大眾等從事政策 訴求或政策辯論的依據。
四、為達行政上的目的 研究公共政策運作過程的目的之一，是希望藉著了解政策運作過程 的缺失及其改進的方法，而在行政層面上有助於政策問題的正確認 定、政策方案的適當規劃、執行與評估等，因而增強政府的行政績 效。
參、我國古代的公共政策思想＋【吳 Sir 新版增加】 依國內政策研究權威吳定教授之歸納，我國古代公共政策思想大致 上有以下六類：
一、以客觀情勢需要與變化為主的政策思想 春秋時期的政治家管仲，曾考慮當時的政治經濟現實狀況，提出 「俗之所欲，因而與之；俗之所否，因而去之。」的政策思想。 司馬遷對於管仲的這項作法認為非常正確，正是管仲能根據當時 的社會實際情況決定他的政策，才使齊國富強，成為春秋霸主之 一。
007
他強調，社會不斷的變化，所以治理國家的政策及方法，也應有
第一章
戰國時期的商鞅也以「治世不一道」做為變法革新的理論依據， 所不同。 則為依據，只能從當前的現實條件出發去思考。 孫武的「孫子兵法」，也包含許多重要的決策思想及策略。 此種「權變」與「務實」的觀點，對處於目前複雜的公共政策問 題確具啟發作用。
二、以民本及得民為主的政策原則 我國儒家思想充滿著春秋以後的重民思想及孔子「仁政」的主 張，強調解決問題的著眼點應該獲得人民與統治者的支持。例 如：孟子提出「民為貴、君為輕」、「為政在民」的思想。 荀子在主張「尊君」之際，也主張「愛民」，認為人民如水，水 可載舟亦可覆舟。孟子也強調「善政不如善教之得民也」，要得 民就需先得民心，所以他主張把對人的「教化」提到首要地位。
三、以惠民、養民、富民為主的政策傳統 從古代以來，許多思想家和政治家都一再強調要得到民心、鞏固 政權，就必須以惠民、養民、富民做為政策制訂的重要依據。孔 子在他的言論著作中，處處可見到此類的主張。 孟子提醒一國之君，在制訂並執行政策時，應關心人民的疾苦， 不能獨行其樂，更不能虐民、暴民、「陷溺其民」，否則將無法得 到天下。 明末清初的政論家唐甄非常重視「富民」的政策傾向。他認為為 政者必須設法使老百姓生活富足，民眾如能豐衣足食，國家才能 太平鞏固。
四、以重農抑商為主的政策主張 我國長期以來處於「以農立國」的狀況，所以絕大多數的政策都 是從重農抑商的觀點出發的。 著名的商鞅變法就是以發展農業為主的。他主張廢井田，開阡 陌，使人民能夠自由買賣土地，獎勵墾荒及移民等，以發展農業 增加生產。
公共政策基本意涵
韓非更明確的指出，解決現實的政治社會問題，不能以抽象的原
008
讀實力
他認為只有發展農業生產，才能提供與諸侯爭戰所需要的物質保 證。否則，「國不農，則與諸侯爭權，不能自持也。」
公共政策
五、以不患寡而患不均為主的政策傾向 我國自古以來，即存有「平等」 、 「平均」的政策傾向。孔子主張， 「有國有家者，不患寡而患不均，不患貧而患不安。蓋均無貧， 和無寡，安無傾。」 宋代著名人物王安石，也十分重視「均平」的觀念。他對當時社 會貧富懸殊的現象非常不滿。因此他主張，控制兼併，平均貧富。 此種「正義」、「公平」、「公正」理念的強調，正是目前公共政策 運作的特色。
六、以無為而治為主的政策構想 我國最先提出無為而治的政策構想的，可能是春秋末年的老聃。 他著有《老子》一書，從無中生有的哲學出發，提出「自然無為」 的政策主張。 他認為為政者如果順應自然，對人民的行動不加以干涉，讓人民 自我發展的話，就可以達到天下太平的境界。因此他說，「道常 無為、而無不為。侯王若能守之，萬物將自化。」 魏晉時期的思想家王弼也主張政治上的無為而治。此種政策構想 多多少少反映在目前盛行的「民營化」政策的實踐上。
肆、公共政策研究方法＋【吳 Sir 新版增加】 研究方法（research method）與研究途徑的概念不同，一般人認為研 究方法乃是指涉資料蒐集與分析的程序及技術，例如應用文獻探討、問 卷調查、晤談、參與觀察等方法，去蒐集有關研究主題的資料。公共政 策研究與其他各種學科的研究一樣，通常是從以下四種研究方法擇一使 用。
一、文獻探討法 文獻探討法（literature review）也稱為文件分析法或次級資料分 析法，就該項方法應用於政策問題的認定而言，文獻探討法指政 策分析人員蒐集與某項政策問題有關的期刊、文章、書籍、論文、
009
行靜態性與比較性的分析研究，以了解問題發生的可能原因，及
第一章
專書、研究報告、政府出版品及報章雜誌的相關報導等資料，進 可能產生的結果。 項研究方法是任何一項研究工作絕對不可或缺者。
二、訪問法 訪問法（interviewing method）也稱為晤談法，它是從事各種研究 調查工作所使用的蒐集資料之一種方法。即由研究人員或訪問 員，透過面對面交談或訪問的方式，蒐集受訪者對某些問題之看 法或意見，做為研究分析基礎的作法。 面對面訪問也稱為實地訪問或造府訪問，在此種訪問方式過程 中，訪員與受訪者均在場，訪員可對問卷題目之目的、疑義等加 以解說，並可瞭解受訪者問題之所在，即時予以說明，同時還可 鼓勵受訪者回答，既可避免發生漏答或錯答現象，尚可藉機觀察 受訪者之言語、行為等，故學術界常樂於採用。 訪問題目可以是開放的，由受訪者自由發揮回答；也可以是結構 式的，受訪者依固定題目及答案進行回答。 至於電話訪問則是由訪員以電話對受訪者加以訪問以蒐集研究 資料的一種方式，它是一般民意調查機構與大眾傳播媒體所常使 用的技術，主要是因為它具有快速、便捷、樣本易取得及訪問成 功率高等優點。
三、問卷法 問卷法（questionnaire method）為研究人員進行研究調查時最常 使用的方法之一，通常是採用郵寄問卷的方式，不過有時候也可 能採取親自或派員發放問卷的方式。 其作法為研究者將問卷郵寄給受訪者，問卷回收後，進行統計分 析並作解釋。 問卷法最大的優點為節省人力、樣本較大與成本較低；但其主要 缺點則為回收率低以致可能影響樣本的代表性，同時無法對問題 作相當深入的瞭解。 採用問卷法時，應特別注意抽樣技術的應用。
公共政策基本意涵
文獻探討法也適用於政策運作各階段之資料蒐集與分析工作。此
010
讀實力
四、觀察法 觀察法（observation method）為自然科學與社會科學研究所常使
公共政策
用的一種資料蒐集方法，透過此種方法所蒐集到的資料，屬於第 一手資料，對研究結果的說服力極強。 就公共政策研究而言，觀察法指由政策分析人員或問題解決者， 親自或派員前往政策運作現場，例如：公共問題發生現場，或政 策執行現場，進行實地的觀察並作記錄，以蒐集必要的資料，做 為進一步統計、分析、解釋的依據。
第三節
公共政策的類型
必考題目，學者姓名及其分類方式要把握！
壹、來由
根據 Theodore Lowi 及 Robert Salisbury 兩人的看法，公共政策可分 成以下四種類型：分配性政策、重分配性政策、管制性政策、自我 管制性政策。試分別闡述四種政策的內涵，並各舉我國兩項政策說 明之。
【96 高考】
試界定分配性政策與重分配性政策之意涵，並舉例說明之。 【96 原住民】 請以政策成本集中或分散於標的人口的程度，以及政策利益集中或 分散於標的人口的程度做為交叉分類的標準，分別詮釋管制政策 （regulatory policies）、分配政策（distributive policies）以及重分配 政策（redistributive policies）所呈現出來的不同特質，並請分別舉 例說明之。
【96 地特】
行政院院會通過自 2010 年起取消軍教的薪資所得免稅優待。試問從 公共政策類型來看，前者屬性為何？內涵為何？並從可行性評估的 角度加以分析。
【98 高考】
641
如資本家對勞工）在民主公共政策過程中更易居上風，有更大的影 響力。試舉例說明其原因。 ：民意的定義： 所謂民意係指某一特殊人群在某一段特殊時間對某一特殊公共事 務所表示的意見。換言之，民意的形成乃受到一定的人員、時間 及空間等因素所限制。 依據在政策運作過程中「誰為主要參與者」之變項，學者們提出 民意的三個理論基礎，包括：精英參與、利益團體及民眾參與等。 其中，所謂利益參與理論是指由社會上一群具有共同利益的人們 所組成，而與其他團體在利益上有所競爭的利益團體，透過各種 管道參與政策運作，以爭取本身最佳的利益。 利益團體相對影響力評析： 一般而論，利益團體競爭的相對力取決於團體的大小、領袖權力 的大小、團體的凝聚力如何、團體前瞻性的理想如何、過去的成 就如何以及可以使用的經費如何等因素，影響團體競爭的勝負， 決策者再從不同衝突利益中，作最後的抉擇。 而部分論者認為人數較少之資本家團體較人數較多之勞工團體有 更多之影響力，主要理由於： 接近決策的管道：這是最重要的一項因素，相較於勞工團體， 資本家團體更易於接近決策者，致使其影響公共政策的管道， 更直接有效，例如我國金控公司之改組，雖然其內部工會組織 極力反對，卻抵不過少數菁英集團的聯合。 會員的社會地位：會員的社會經濟地位也給予利益團體力量。 會員的社經地位受到尊重，連帶的使組織的影響力提高，同時， 這也意謂那些社經地位低下，卻又生活清苦的人們所組成的團 體，其發出的聲音不容易被政府的決策單位聽到。如我國的獅子 會及扶輪社之會員通常為社會中之上層階級，其所發揮之影響力 自然較一般性之團體為高；又如醫師團體對我國健保政策之影響。 組織資源：金錢與資產的多寡是利益團體能否發揮功能的另一
歷屆試題暨解答
者認為人數較少的利益團體經常會比人數較多的相對利益團體（例
錄
一、民主社會公共政策的制定都講求合乎「民意」 。何謂「民意」？有學
附
95 年高考三級試題暨解答
642
讀實力
個重要因素，尤其在選舉時，利益團體要使支持的人選當選以 便有利於該團體的主張，便需投下大筆經費於選舉活動。通常 資本家組成之菁英團體較勞工團體有更多的組織資源足以影響
公共政策
公共政策的制定與運作。 二、吾人常用指標（Index）來衡量公共政策的成敗與績效，請分別以「政 府電子化」與「治安」為例舉出五個可做為各縣市政府績效評比之 指標，並由「製作成本」、「影響行為程度」及「賞罰公平性」評述 之。 ：政策績效指標： 對於通用性之政策績效，學者史耐德（Schneider）提出以下五項 指標包括： 執行作為投入度：係指要達成政策目標的各項計畫是否已經推 動，另外資源是否充足，也就是說，有無足夠的執行人員、充 分政策資訊、完善設備、充裕經費及相當的權威來執行政策。 理論完整性：係指推動政策執行之手段方法是否與政策目標的 價值理念一致，也就是目標、目的和手段三者間要有一致連貫 性，如此政策目標才能沒有偏差的確實達成。 執行作為的普及度：係指政策方案中所要服務或管制的標的對 象範圍要明確界定，使資源確實運用在真正需要服務或管制之 標的團體，才不會造成資源浪費。 執行作為深化度：係指政策方案的執行要做到什麼程序，是否 有繼續的推動而達成所預期的目標結果。 執行作為副作用：係指在探討政策方案執行是否會帶來負面功 能的影響，即使政策執行符合上述四項標準，仍然要預先思考， 才能防患未然確保政策執行績效的展現。 政策績效評述： 就「製作成本」、「影響行為程度」及「賞罰公平性」評述上述五 項指標，其中： 製作成本：涉及「執行作為投入度」的指標，評估政策資源之 各項要素，包括相關配套計畫是否推動，有無足夠的執行人員、 充分的政策資訊、完善設備、充裕經費及相當的權威來執行政 策。 影響行為程度：涉及「理論完整性」 、 「執行作為普及度」及「執
643
行作為深化度」等三項指標，評估目標、目的與手段間有否具
附
有一致性；資源是否運用在真正需要服務或管制之標的團體；
錄
執行要做到什麼程度，才能達到預期的目標結果。 行造成負面影響，應針對不同區域之執行情境，訂定差異化的 績效評估指標。 三、何謂公共政策與管理的第 I 型誤差（Type I error）與第Ⅱ型誤差（Type Ⅱ error）？請以食品藥物管理政策為例，說明對新藥上市的管制應 做何種政策安排可能使兩種誤差得到較理想（或較佳）的混合？ ：第 I 型錯誤與第Ⅱ型錯誤： 錯誤的型態可以區分為種類錯誤（error in kind）與程度錯誤 （error in degree）。 其 中 ， 種 類 錯 誤 又 可 區 分 為 混 淆 （ confusion ） 與 不 完 整 性 （ absence ） 兩 種 錯 誤 子 項 ； 而 程 度 錯 誤 又 可 分 為 不 精 確 性 （inaccuracy）與不確定性（uncertainty）二種，亦即錯誤可被 區分為四種子項，包括：混淆、不完整性、不精確與不確定性 等。 而犯了「種類錯誤」即屬於「第Ⅲ型錯誤」（Type Ⅲ error）， 而「程度錯誤」即屬於「第 I 型錯誤」（Type Ⅰ error）與「第 Ⅱ型錯誤」（Type Ⅱ error）。 所謂「第 I 型錯誤」為統計學上的概念，即指虛無假設（Ho） 為真，但是我們卻拒絕它，犯第 I 型錯誤的機率通常以α表示， 是一種自訂的標準，通常學術研究習慣以 0.05 為顯著水準，當 α＜0.05 即表示不可信賴；所謂「第Ⅱ型錯誤」即指虛無假設 （Ho）為偽時，但是我們卻接受它，犯第Ⅱ型錯誤的機率通常 以β表示，是一種實際計算出來的值。針對此類錯誤可用機率 方法予以降低，亦即提高α值，或增加β值計算的精確性。 基於上述所提為降低「第 I 型錯誤」與「第Ⅱ型錯誤」達到精確 性的作法，針對食品藥物管理政策之新藥上市，應有的政策安排 應為： 將藥物上市的國家標準（即提高α值） ，訂定的更為嚴謹，以免 新藥輕易上市造成對人體的危害。 新藥上市之實驗結果的試驗樣本變多，以增加新藥醫療效果的
歷屆試題暨解答
賞罰公平性：涉及「執行作為副作用」的指標，為免除方案執
644
讀實力
精確性（即使β值更為精確）。 四、「政府對政府」或「政府對民間」的政策談判和純粹「民間對民間」
公共政策
的談判在議題、形式、過程及結果意義上有何異同？試申論之。 ：就議題而言： 相同之處：兩者談判均必須在限定議題內進行。 相異之處：就「政府對政府」而言，議題談判受到較大限制， 不涉及國家主權之議題且大多以「政治性」議題為主，然對「民 間對民間」而言，只要談判雙方共同同意，基於雙方利益之合 意，在議題討論上不受任何制。 就形式而言： 相同之處：兩者談判代表均具有法定地位下進行。 相異之處：就「政府對政府」而言，參與談判的代表，須經雙 方政府認可，且地位相當之人員進行，但就「民間對民間」而 言，參與代表並無限定。 就過程而言： 相同之處：兩者談判均須簽署共同合意之同意書或備忘錄。 相異之處：就「政府對政府」而言，談判過程原則上均須在公 開原則下進行；但對「民間與民間」談判，原則上不須公開進 行，以免妨害雙方利益之合意。 就結果而言： 相同之處：兩者談判結果均具有相互拘束力。 相異之處：對「政府與政府」之談判，其結果具有權威性，合 法拘束雙方政府下之政府及人民各項行為；但就「民間與民間」 之談判結果，不具合法性與強制力只能拘束參與談判之雙方民 間當事人。
645
：我國政策規劃之缺失： 茲舉述若干犖犖大者，包括： 行政機關常囿於本位主義，以致從事政策規劃時，常缺乏有效 的溝通及協調，致影響政策品質。 行政機關規劃政策時，常缺乏整體性與前瞻性的眼光，使政策 常遭「頭痛醫頭，腳痛醫腳」之譏。 各級行政機關尚未建立完整的長、中、短程計畫體系，以致政 策常缺乏系統性與連貫性。 各級行政機關缺乏足夠的政策分析人員及政策規劃人員，以致 政策執行後，難以有效落實。 行政機關內部之各種諮詢委員會或顧問委員會常未能發揮功 能，以致政策規劃無法收到「集思廣益」之效。 行政機關從事政策規劃時，常未邀請機關以外有關人員或團體 參與，以致常遭受「閉門造車」之譏。 各機關之政策分析人員及政策規劃人員常缺乏從事政策規劃所 需的知識與能力。 政策分析與政策規劃人員常未能充分考慮標的人口的需求，亦 即常缺乏設身處地（empathy）的心理，以致政策常未能獲得標 的人口的充分支持。 政策分析人員與政策規劃人員在從事政策規劃時，常常或是未 與標的人口充分溝通；或是溝通技巧不佳，效果不良，引起誤 會，招致標的人口的抗拒。 政策分析人員與政策規劃人員常誤以為每個問題只有一個理想 的解決方案存在。缺乏適當的替選方案，決策者難以作最適當 的抉擇。 政策分析人員與政策規劃人員常採取固定的方法與技術規劃方 案，以致方案常墨守成規，缺少創新性與突破性。 政策分析人員與政策規劃人員對政策方案的可行性研究 （feasibility study），常常不夠詳盡周延，以致影響政策的執行
歷屆試題暨解答
並提出改進缺失的作法。
錄
一、試就所知，說明我國行政機關在政策規劃方面，具有那些主要缺失，
附
96 年高考三級試題暨解答
646
讀實力
程度。 政策方案規劃過程與內容之「公開」程度或「保密」程度，常 未能依政策性質作最佳判斷，亦即有些政策在規劃過程中，其
公共政策
內容與論辯應作適度公開而未作，以致在進行合法化時遭到劇 烈抗拒。 決策者常未充分尊重政策分析人員與政策規劃人員之專業知 識，而隨意更動替選方案之優先順序，使規劃人員頗具挫折感， 影響日後進行縝密分析的意願。 行政機關以外之人員與機關未積極參與必要的政策規劃活動， 以致政策方案難獲各方充分的支持。 強化我國政策規劃之道： 微觀面的改進之道： 政策規劃的主要負責機構與人員，應肯定其他有關機關與人 員參與政策規劃的必要性及重要性。 政策規劃負責機關對於重大方案的規劃，應盡可能委託超然 學術或研究機構，從事民意調查或舉辦多次大型座談會（公 聽會），藉以溝通看法，並收集思廣益之效。 大量招募培訓政策分析與規劃人才（增加高普考試此類科之 錄取人數） ，並強化各機關研考單位與業務單位之政策規劃能 力。規劃能力包括以下諸項： 預期及掌握環境變遷的能力。 針對環境變遷，制定具有充分資訊為基礎之明智決策的能 力。 發展各種不同方案，以執行各項已決定之政策的能力。 吸引及有效運用人力與物力的能力。 安排與管理資源的能力。 評估目前各種活動以指引未來行動方向的能力。 各級機關應儘速訂定並落實長、中、短程計畫體系。 各機關從事政策規劃時，應加強內外、上下、平行單位與人 員間的溝通協調工作，並以整體性及前瞻性的眼光進行規劃。 善用現代規劃方法與技術，以提高決策品質，如可以應用「政 策德菲法」（policy Delphi）來設計方案。 強化各機關諮詢委員會（顧問委員會）在政策規劃方面的功 能。
647
政策方案應作詳盡切實的可行性研究，以免方案在合法化時
附
遭受阻擾；並藉以增加方案的執行力（implementability）。
錄
政策規劃活動的參與面應盡量擴大，使利害關係人 納」（cooptation）策略，將持反對立場的意見領袖納入規劃 小組或決策圈，一方面可收集思廣益之效；另一方面可減少 政策運作過程所受的阻礙。 行政機關應加速建立管理資訊系統（management information system） 、決策支援系統（decision support system） ，推動辦公 室自動化（office automation） 、電子化政府等，透過行政資訊 網功能的發揮，而提高政策的品質。 有關機關在從事政策規劃時，應視政策方案性質，適度公開 其規劃過程與內容，以先期溝通看法，爭取支持，並減少利 害關係人對「黑箱」（black box）作業的疑慮。 政策方案在經過政策分析與政策規劃人員精心規劃，排出優 先順序並作推薦後，決策者勿太過分遷就特殊因素（如政治 性因素），而輕易變更替選方案的優先順序。 行政機構宜盡量減少「管制性政策」（regulatory policies）的 制定，而增加「自我管制性政策」（self-regulatory policies） 的制定，以減少政府業務量的累增，並增加政策的執行力。 此乃因前者係零和型（zero-sum）政策，而後者為非零和型 （non-zero-sum）政策之故。 宏觀面的規劃努力方向：除了上述微觀的改進作法外，吳定教 授又從宏觀的（macro）角度建議我國政策規劃應努力的方向如 下： 加強與民眾意見溝通及協調：政府進行政策規劃時應確實掌 握民眾的意向，除盡量考慮標的人口的需求，避免計畫執行 時橫生枝節外，更須在規劃期間視需要舉辦公聽會、民意調 查，邀請學者專家、機關代表、當事人代表等參加規劃小組， 以增加計畫的可行性。至於各界爭議甚多的「公民投票制」， 亦不妨慎重的研究其可行性。 策訂國家建設總目標：以國家整體發展為規劃主體時，必須 先策訂國家建設的總目標，使各機關充分瞭解國家未來發展 的藍圖，據以進行各機關功能性的規劃作業。就目前情況而
歷屆試題暨解答
（stakeholders）具有對話的機會。同時，必要時可採取「吸
648
讀實力
言，經濟發展計畫幾乎是各國國家建設的主軸，但仍應作整 合性、綜合性的規劃。因此如何加強國家建設綜合性目標的 建立，實有待大家共同努力。其目標在建立制度化的國家建
公共政策
設規劃程序，落實國家建設工作。 加強政府各部門橫向間的協調聯繫：政府如同一部大機器， 只有透過各部會各司其職和諧的運作，才能使這部機器有效 率及有效能的運轉。各業務主管部會的規劃人員在制定各部 會的中長程計畫時，應當具有國家整體的觀念，不可囿於本 位主義，各自為政、各自發展。並且應主動和相關機關聯繫， 進行必要的溝通和協調，同心協力的共赴事功。另外，對於 涉及許多部會的共同性問題，應賦予某一機關專責協調的工 作。 建立環境預測資料庫：整體性及前瞻性的規劃工作，需要對 未來環境作周詳的預測。但環境因素涵蓋範圍極廣，有時各 機關作規劃時，可能會對類似的環境因素作預測，而有時某 些因素可能會被各機關長期忽視。因此有必要設法建立完整 的環境預測資料庫，除將常被引用的資料加以整合及更新 外，對於未被重視的領域應予加強，以提供更完整的資訊， 俾利各機關進行相關的規劃作業。 加強規劃能力，積極培育規劃人才：雖然近年來政府各機關 都非常重視政策規劃人才的培育，但不論在數量及品質方面 均有待加強。今後須有計畫的積極培育政策規劃人才，除在 大專院校及其推廣部門增開政策規劃理論與實務的課程外， 政府機關應加強現有計畫作業人員的在職訓練，例如：舉辦 計畫作業研討會、講習會或觀摩會等。 二、何謂鄰避情結（NIMBY）？何謂自力救濟？兩者具有何種關係？ 又，如何減少自力救濟事件的發生？試分別回答之。 ：鄰避情結的意涵： 鄰避情結（Not In My Back Yard, NIMBY）是一種「不要建在我家 後院」的心理情結與政策訴求，其意為：凡是對當事人在心理上 或物理上可能造成傷害的任何公共設施或私人建設，當事人均拒 絕 建 在 其 家 國 附 近 ， 也 被 稱 為 鄰 避 情 結 症 候 群 （ NIMBY Syndrome）。
649
基於上述定義，進而延伸出「鄰避情結」的主要內涵：
附
它是一種全面性的拒絕被認為有害於生存權與環境權的公共設
錄
施或企業建設的態度，不論是垃圾掩埋場、垃圾焚化爐、火力 在被利害關係人拒絕之列。 鄰避態度及行為的產生，基本上是環境主義（environmentalism） 意識抬頭與環保人士（environmentalist）主張的結果，他們強 調應以環境價值作為是否興建公共設施，或允許私人企業投資 大型建設的標準。 鄰避態度的產生及後續行動的發展，不必具有任何技術面的、 經濟面的或行政面的理性知識，基本它是情緒性的、價值判斷 的反應。因此，就公共政策運作而言，它是一項具有相當負面 影響的因素，它所產生的各種問題均非常棘手，也非常難以處 理。 自力救濟的意涵： 自力救濟指一群有組織的個人或團體，覺得期望的權益、目標或 情況與其目前所獲得或未來可能獲得的權益、目標或情況間存在 顯著的差距，而採法制外集體訴求或聚眾抗議方式，如示威、遊 行、暴動等，向政府提出縮短差距要求的群體行為。 鄰避情結與自力救濟的關係： 從國內外許許多多公共政策的案例來看，在政府或企業主從事重 大公共建設或投資計畫時，常因當事人的鄰避情結而遭到強烈抗 爭及阻擾，以致一再延宕，甚至胎死腹中。我們可以發現，鄰避 情結是當事人決定採取自力救濟手段的重要原因。 減少自力救濟事件的努力重點： 欲減少自力救濟事件的發生，應從多方面努力，包括當事人、企 業主、大眾傳播媒體等。此處僅就公共政策運作過程中的五項努 力重點，略作說明： 政策應正確反映情勢：一般而言，政策方案是在解決公共問題， 但同時也在反映民眾的利益及國家的目標。在民主化發展步調 遲緩時，國家目標易由政策維繫而達成，而民眾權益反而可能 被政策所忽略。當前民眾權益訴求浪潮高漲，國家目標的達成 與民眾權益訴求，遂在互動過程中趨向平衡。公共政策問題的 解決即在尋求這個平衡點，亦即在正確的反映情勢。
歷屆試題暨解答
發電廠、石化工廠、核能發電廠、核廢料貯存場、水庫等，均
650
讀實力
應讓標的人口適當參與政策運作過程：政策方案必定有其實施 的對象，亦即標的人口，應明確的予以界定。該等標的人口， 尤其是受害者，在整個政策運作過程中均應給予適當參與的機
公共政策
會，以充分瞭解標的人口的需求。 應慎重選擇政策方案：以往有許多政策常在資訊不足、直覺判 斷、高層主管堅持己見的情況下被制定出來，結果常造成錯誤 選擇方案的嚴重缺失。因此為增加政策的執行力 ，決策者必須 慎重的選擇方案。 應讓政策運作過程參與者適切互動：公共政策運作過程本質上 就是一種政治互動過程，故各種協調、溝通及討價還價的活動 勢難避免。政策過程互動應適切，以減少政策參與者對政策的 抗拒。 應使政策方案內容周延可行：一般言之，政策方案是否經過周 詳考量，是否合理可行，是否具體可行等，乃是方案能否貫徹 執行，及會否引起標的人口抗拒的重要因素。因此政策方案應 力求周延可行，以減少抗拒。 三、根據 Theodore Lowi 及 Robert Salisbury 兩人的看法，公共政策可分 成以下四種類型：分配性政策、重分配性政策、管制性政策、自我 管制性政策。試分別闡述四種政策的內涵，並各舉我國兩項政策說 明之。 ：政策學者羅威（Theodore T. Lowi）依據政策利益或成本是否分配給 不同團體及在權力競爭中不同的運作方式，將公共政策分為分配性 政策、管制性政策和重分配性政策三種；另外，沙力斯伯瑞（R. Salisbury）提出第四種政策類型─自我管制性政策，為學術界普遍 認同。茲分述其內涵及例證如下： 分配性政策（distributive policies）： 意涵： 指政府機關將利益、服務或成本、義務分配給不同的標的人 口（target population）享受或承擔的政策。 此種類型的政策基本上是一種「非零和賽局」（non-zero sum game）的政策。亦即，此種政策之制定將不致使一方獲利， 而他方失去此種利益。政府機關在制定此類政策時，主要考 慮的是如何滿足各方的需求，使利益或成本的分配較為適當