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第一章

政府人事制度概念／3

第二章

人事機構與行政改革／33

第三章

人事體制／89

第四章

考試制度／119

第五章

任用制度／165

第六章

俸給制度／193

第七章

考績制度／225

第八章

訓練制度／249

第九章

公務員團體／275

第十章

懲處與保障制度／291

第十一章

服務制度／317

第十二章

退休制度／349

第十三章

高級文官制度／371

3 第一章 政府人事制度概念

第一節

政府人事制度 體系表

政府人事制度

人事制度包含範圍囊括人事行政的法制規範、體制結構及管理措施三面 向，人事行政事務配合法令規章、結構體系、領導監督與人力管理等架構，即 成為人事制度之整體面向。論述各國人事制度之體系，除前述三個面向之外， 另包括人事環境生態部份，則強調制度之成長性，係指人事制度受各國國情、 文化、生態等因素影響而自然長成。

壹、人事制度發展類型 各國人事制度類型，依據各國的歷史、文化、國情與傳統等因素影響，其

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發展與演進多有所不同，彙整各國自古至今以來人事制度發展的型態大致如 下：

一、貴族型 貴族型人事制度與君主政治有密切關係，文官來源多出於上層社會家庭， 使得文官具有階級門閥的貴族思想，而人事制度多有貴族化色彩。

二、寡頭型 指威權勢術之首長權要對用人行政居於主導地位，具影響實力，其人事制 度仍重視家世門第與威權勢術，為此型特徵。

三、官僚型 國家公務員多來自上層階級，且屬統治集團之代表，重視階級性與服從 性，公務員亦自許為官員而非公僕，與民主型庶民之公僕迥異。

四、恩惠制型 用人行政受恩寵、私情與贍徇影響，以用人者贍恩徇私或人情行政為其取 向，而與人才運用無關。

五、分贓制型 政黨政治興起後，用人行政受黨派分贓公職之影響，政府公職的取予係居 於政黨勢力、名位財勢及人情因素之考慮，而非依據學識與才能。

六、民主型 人事制度多具有專業化、幕僚化、功績化與人性化的色彩，政務官與事務 官有所區分，永業制與功績制結合，行政中立體制健全，重視公務人員權 義規範及權益保障，人事幕僚功能顯著，人力素質與行政效能較高。

七、共產型 共產黨一元領導而以黨領政，政治原則至上，政治與行政並無分界，故無 政務官與事務官區分之體制，亦無行政中立制度。黨、政、軍人事交流或 體制混合，以致不易確立公務人員永業制度。公務人員素質之特色強調以 共產黨思想為取向，以及為民之忠誠與治理能力。

5 第一章 政府人事制度概念

八、功績制型 強調以考試用人之人才主義，透過考試取才方式羅致人才，並以才能與成 就作為用人依歸。政務官與事務官嚴予區分，並透過健全的法制以運用人 才，力求人員績效化管理及權益保障，以維護永業制。

貳、人事制度特性 在現代化國家人事制度上，公務員的角色歷經三個階段，由傳統君之臣（官 僚）、國之臣（官員）進而成為民之僕（公僕）的階段。現代化之人事制度並 以永業制、保障制、功績制與績效制，作為評量人事制度現代化的程度。

一、人事制度演進與特性 以各國家經濟發展演進情形，作為人事制度的分類標準，可以分為未開 發、開發中與開發國家三類，同時也是由傳統邁向現代化人事制度的趨勢。

未開發國家人事制度特性： 世襲的人事制度： 未開發國家用人制度，屬於德國公共行政學者韋伯（M. Weber）所 說傳統權威的運用，其特色為地位的世襲與強勢的威權，具權力者透 過世襲威權，介入政府與社會體制，其用人行政即具蔭任制與世官制 色彩，此為權威文化的遺制。 圖騰傳統的人事制度： 傳統部落、族國或新興國家透過圖騰的象徵及價值，維持其固有的文 化風俗與生活習慣，不僅代代相傳且影響久遠。具權力者透過個人聲 望地位、恩寵與順服，進而影響用人制度，且多維持恩惠制或氏族制 色彩。 反官僚組織的人事組織： 落後地區或新興國家並未具備官僚層級與現代化管理組織，透過權威 或宗族力量管理，使得管理體系分歧，且組織權責不明確，由於未具 官僚體制合法權威的特性，造成人事制度成為賣官、捐官、權官與贓 官式體制。 反功績行政的人事制度： 行政生態學者雷格斯（F. W. Riggs）認為，新興國家對功績制與永業 制抱持否定態度，係因其阻礙傳統文化與威權政體的維護，導致新興

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國家政治或行政發展遲緩，而其人事制度成為重視威權、家世門第或 黨派忠誠，而非才能與成就。

開發中國家人事制度特性： 開發中國家係指由農業發展為工業化過度時期之國家體制，一方面受到 傳統社會遺習影響，另一方面則受工業先進國家行政發展衝擊，其行政 制度新舊混雜，具異質性，而人事制度具有以下特性： 權位取向： 文官將官品與權勢，視為光耀門楣與爭權奪利之工具而非生涯職業， 如階梯地位即此一例，文官為保障一己之權力並謀求更多利益，而展 開官僚間的惡性競爭。此與現代化人事制度之功績制差異頗大，足見 開發中國家文官仍以官僚權威為代表。 親屬主義： 強調人與人間的親屬關係，即人事任用以人情因素為優先考量，而導 致人事進用、陞遷、遞補等過程，造成不公平之現象，此為傳統社會 用人行政的主要法則之一，使得人事法制在執行上無法公正客觀。 形式主義與功能變異： 此為文化背景對人事制度影響的轉型期現象，理論與實際發生嚴重脫 節現象，體制與功能亦不相聯貫。開發中國家雖訂定許多人事法規或 強調功績制做為依歸，但法制實際效用多發生變質，往往功能不彰， 其形式重於實質。 政治衝激： 政治因素影響文官法制，導致政治化的人事體制，此現象即使現代各 先進各國亦難避免。但開發國家政治責任觀念與法治行政體制較為明 確，且政治與行政的權責體制之分野清楚。反觀開發中國家之政治與 行政，仍受官僚體制與形式主義影響，政治勢力干預事務官體制，導 致行政中立與功績制體制均具有政治化色彩，泛政治化、黑官問題與 官僚腐化等問題均為實際問題。 人力素質不足： 常任文官缺乏有效的培育訓練，導致難以勝任專業化行政工作，政府 部門普遍缺乏專業科技人才、行政管理通才或專才管理等現象，或雖 有該等人才卻遭閒置。此現象導致專業人力短缺，使得行政效能低

7 第一章 政府人事制度概念 落，並阻礙專業行政之發展。在此種現象下，人事機關雖苦於規劃人 才培育，卻仍難盡人力績效，其原因在於劣幣驅逐良幣之官場文化， 實為開發中國家人事制度一大隱憂。 管理功能落差： 開發中國家人事制度面臨行政管理與人事管理的人力欠缺或閒置，更 甚者人事人員在專業化管理與知識技能上亦有所不足。此外，人事機 關在人力供需及培育運用上有失其責，使得管理與專業人才不足，導 致人力管理功能未能實際發揮。

開發國家人事制度特性： 從人事體制、管理、法規與保障等方面觀察，開發國家的人事制度可包 含下列八個特性： 永業制與功績制互相結合： 開發國家的人事制度強調民主與功績制度，透過與永業制相結合，透 過有系統的考選任使以至培訓，並規劃人事法制及推動人事措施，使 得具有功績之文官，可不受政治或其他因素影響，而得以安心久任， 達到文官永業化的目標，進而屏除官僚與恩惠制的包袱，故永業制與 功績制之結合，為開發國家人事制度之首要特性。 行政權責體制與人事幕僚體制兼顧： 開發國家的行政首長透過人事權責，作為加強領導功能之基礎，藉以 發揮行政管理的功能，以進行人事機關與人事制度改善。而人事主管 作為行政首長幕僚，自須協助首長強化領導管理，此即首長人事權責 與人事幕僚體制相輔相成的管理體制。 著重積極性人事行政職能： 開發國家人事業務在不妨礙積極取才及鼓舞工作意願原則下，除傳統 消極性的人事登記、查核、資格審查、紀律管理等人事業務，更須配 合行政管理的需要，朝向積極性的人事職能發展，以符合現代化政府 職能繁複及組織管理的變革。 文官法令兼具規範性與成長性： 開發國家重視制度化與社會化，使得文官法令除具有傳統規範性之 外，更具備成長性與適應性的功能，使得人事制度能夠配合時空環境 調整，作為行政發展之基礎，有利於人事革新與行政改革之推動。

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強調專才專業體制： 現代化國家由於專業分工體制細膩，使得專家在機關中扮演重要的地 位與角色，此類專業技術人才又被稱為技術官僚或技術專才，由於專 業技術職位與人力運用的需求增加，使得開發國家文官行政朝向專業 體制發展，並成為現代人事制度的特性。 適予維護行政文化： 開發國家行政特質重視個人才能與成就，並強調制度化與民主參與， 與現代行政文化重視個人潛能發展與成就，以及組織管理與人事功能 相配合等內容符合，有助於維護行政文化，健全現代化的人事制度。 強化行政責任： 開發國家特性為責任政治，一般而言行政責任體制包含「行政懲處與 懲戒責任」、「民事與刑事責任」、「行政道德的規範」、「行政倫 理的約束」以及「政治責任與專業責任」等五項內容。 權利保障基礎穩固： 開發國家與公務員間已屏棄傳統特別權力關係，而以公法上職務關係 作為依據，使得公務員得以享有申訴權、參與權、結社權、協議權等 權益，更甚者甚至具有罷工權，並受到制度保障與法律維護，對於公 務員權益保障極為重視。

二、各國人事制度特性 英國人事制度特性： 英國文官制度從「常任文官組織報告」、「傅爾頓報告」、「續階方案」、 「公民憲章」再到「人事制度變革與創新」共歷經五次重要的文官改革， 在長期的變革發展下，已成為開發國家行政模式，其主要人事制度的特 色如下： 政務官與事務官的區分： 英國在 18 世紀的吏治改革奠定政治與行政分立的基礎，由於代議 政治的發展，促使君主政治轉變為民主政治，更使政務官列入責任 內閣的範疇。 由於吏治澄清法促使政務官與事務官分立，而文官委員會的設置更 確立功績化甄補人才的原則，促使文官永業制的發展，使得英國得 以由恩惠制演變為民主制與功績制，奠定現代化人事制度的基礎。

9 第一章 政府人事制度概念 事務官考試制度確立： 由於常任文官組織報告的建議，英國於 1855 年採行事務官考試制 度，並設置文官委員會負責人才甄補，公務員甄補採分級考試，專業 人才則以甄選方式進用，且可升遷高級文官，並以考選、訓練與升遷 制度相互配合。 高等文官管理體制健全： 英國於 18 世紀中建立事務官制度時，強調透過行政通才的考選培 育，以作為高等文官來源，更成為日後從事行政決策的人力基礎。而 自 1960 年代起，由於專業化管理興起，因此在高等文官管理體制上， 從通才轉變為兼顧通才與專才，爾後高級文官體制的轉變，更強調通 才與專才兼顧的體制。 人事行政機關體制幕僚化： 英國人事主管機關之組織調整頻繁，自 1855 年起設立文官委員會， 並在財政部設有人事主管機關，而 1968 年設置文官部，1981 年改組 管理及人事局，1987 年再改組文官大臣事務局，1993 年又改組公職 及科技局，其後於 1995 年改制公職局，並於 1998 年改為內閣事務部 至今。其人事組織體制由折衷制轉變為部內制，並充分發揮人事機關 幕僚功能。 政府改造、員額精簡與人事制度變革： 英國自柴契爾夫人及梅傑執政時期，分別推動續階方案及公民憲章服 務體制等政府改造，透過政策與執行機能分離、分權化與民營化的管 理革新，加速組織的精簡與行政效率的提升，1994 年發表人事政策 白皮書，使得人事制度永續與變革，也確立績效化與創新化的人事制 度。

美國人事制度特性： 民主化： 在民主政治發展的過程中，政治與行政兩者分立，並確立常任文官與 行政中立制度，形成民主化文官的行政模式。 功績化： 在政黨政治的影響之下，早期人事制度為分贓制，由勝選政黨包辦公 職。其後因功績因素影響，轉變為以績效才能因素，作為取才用人的

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功績制為主要標準。 專業化： 以是否具備職務之專業性，作為人員進用之依據，強調專業專才之用 人行政模式，使得人事制度深具專業化的特性。 人性化： 不強調傳統古典管理學派理論，著重於行為學派與人性化管理的理論 與思潮，人性化的人事管理措施受到重視，形成人事制度的主要課題。 職位化： 政府人事制度受企業人事管理的影響，採取職位分類的人事制度，以 工作職位的需求，作為人員聘用之依據。 流動性： 國家教育普及，使得人才輩出，惟企業界薪資福利優於政府部門，使 得政府取才不易，難以吸收與留用第一流人才，造成文官制度的缺陷。

法國人事制度特性： 法制化與幕僚化： 以文官法及人事行政機關的運作，確立人事制度的主幹。在法國第四 共和時期，便已頒訂文官法，其後更制定公務員相關之法律規章。此 外，擴充部內制的幕僚功能，現以「國家改革分權暨人事部」作為協 助行政首長統籌人事改革的機構。 用人取才功績化： 設置國家行政學院，作為高級文官來源考選與培訓的機構，透過嚴格 的考試與訓練，進行人員的篩選與淘汰，並奠定以功績作為用人取才 的基礎，也構成所謂國家行政學院菁英體制。 人事制度集權化兼顧分權化： 人事制度的主要傳統為部內制與集權制，但自 1980 年代起逐漸傾向 於分權自主與管理，使得地方自治權限擴增，惟地方分權管理部分， 仍受中央財政與法律的約束。 管理民主化、保障化與效率化： 人事制度重視公務員權利，相關內容載於公務員權義法與身分規章， 在政治活動方面，公務員政治活動限制為各國中最少者，更享有完整 勞動三權。自 1990 年代起，政府行政革新與行政效能也受到重視，

11 第一章 政府人事制度概念 並以便民服務作為公務員服務指標。

德國人事制度特性： 受傳統官僚行政的影響： 文官制度受到傳統官僚行政的影響，偏重集權管理與層級化色彩，故 文官重視忠誠、愛國、守法與紀律等規範。 法制行政與組織管理成為文官制度的基礎： 人事行政制度化受到法制觀念的影響，行政法學與組織管理深植官僚 體制，著重層級節制的官僚體系、命令貫徹與行政效率，使得人事行 政措施，相對重視制度及效率。 文官法及其運用： 以聯邦公務員法作為人事行政法制措施之依據，並設立聯邦文官委員 會，作為人事行政業務的監督機構，但不涉及執行事項。人事機構方 面採行部內制，以作為人事行政基本體制。 考試用人與文官訓練仍為文官制度的骨幹： 透過嚴格的考選方式甄補人才，考試內容包含法律知識及行政管理， 測試應試者是否兼具通才知識與專業知識，嚴格的考選方式更擴及常 任文官體制與專業化培育訓練。 專業行政趨勢： 文官制度強調專業行政，高等文官對於科技、法政、經濟、社會、管 理等專門知識技術極為重視。人事制度的發展與專業行政極為密切。 以聯邦公務員法及公務基準法為主要依據： 東、西德統一後，人事制度依聯邦公務員法及公務基準法，作為現今 德國文官管理制度之依據，並以民主化、功績化、分權化與法制化等 原則，作為人事制度與行政改革的基礎。

日本人事制度特性： 功績化： 人事制度由恩惠制轉變成為功績制，強調以才能與成就為依歸，重視 個人能力因素，透過公開考試取才，提示分發逐級歷練任用與研修制 度的連貫性，年資與能力兼顧並以能力為主。 法制化： 中央與地方由人事集權演變為人事分權制度，其公務員不得相互轉調

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交流，且適用不同的公務員法規，兩者分別以國家公務員法及地方公 務員法為骨幹，惟其法規精神大致相同。 幕僚化： 人事行政機關以人事院作為部外制之代表，為內閣體系下獨立行使人 事權的機關，為人事機關幕僚制型態下的半獨立制，另於 1965 年起 增加內閣總理大臣，作為中央人事行政機關（即總務省人事恩給局）， 2009 年依據國家公務員制度改革法設立內閣人事局，以作為最高協 調人事機關。 分權化： 中央與地方相互分權，其公務員分別適用國家公務員法與地方公務員 法，兩者人事制度依據不同，惟對於民主與效率、平等處理原則與情 勢適應原則，皆為雙方人事制度所遵行之原則。 中立化： 國家公務員法與地方公務員法對於公務員政治權利限制嚴格，禁止公 務員參與政黨活動而妨礙行政中立體制，對於違反相關法令與人事院 規則者，可處以徒刑兩年及罰金，或免職等懲戒處分。 保障化： 公務員具有勞動三權中的團結權與交涉權，以爭取自身權益，惟嚴格 禁止公務員罷工或怠工。此外，公務員權利保障與救濟制度周延，設 有公平制度與建議制度，以維護公務員權益。

參、人事制度發展 傳統人事制度主要強調透過人員管理，以達成組織之目標，然而現代人事 制度發展，多朝向民主、功績、績效與多元管理的的體制，使得人事制度之功 能不再僅局限於組織目標之達成。

一、現代化人事制度發展趨勢 以人事制度特質而言，現代化人事制度的發展具有下列八項趨勢：

公務倫理的重視： 當代公共行政強調行政價值與倫理，基本上強調透過內在的行政倫理或 道德控制，使公務員行為與態度能符合一定之規範，而非僅以外在法令 規範限制，藉以達成公務倫理的強化。

29 第一章 政府人事制度概念

各國的政務官與事務官可歸納為那些分類？其內容為何？並以法國、德 國為例比較說明之。

【101 身障】

美國聯邦政府的政務官包含那些職位？有何主要特性？我國能否參採借 鏡？

【102 高考】

高階文官與政務官之互動關係，學理上有何分析架構？歐美國家實務經 驗又如何？請論述之。

【102 高考】

關於各國中央（聯邦）政府之高中階文官與政務官的政策及權力互動關 係，西方學者亞伯赫（J. D. Aberbach）提出四種模式論：政策／行政關 係、利益／事實關係、衝勁／平衡關係、純然混合關係，請說明其論證 內涵。另就我國而言，較近似那些模式，理由為何？

【101 地特】