第一章
政府人事制度概念／3
第二章
人事機構與行政改革／33
第三章
人事體制／89
第四章
考試制度／119
第五章
任用制度／165
第六章
俸給制度／193
第七章
考績制度／225
第八章
訓練制度／249
第九章
公務員團體／275
第十章
懲處與保障制度／291
第十一章
服務制度／317
第十二章
退休制度／349
第十三章
高級文官制度／371
3 第一章 政府人事制度概念
第一節
政府人事制度 體系表
政府人事制度
人事制度包含範圍囊括人事行政的法制規範、體制結構及管理措施三面 向，人事行政事務配合法令規章、結構體系、領導監督與人力管理等架構，即 成為人事制度之整體面向。論述各國人事制度之體系，除前述三個面向之外， 另包括人事環境生態部份，則強調制度之成長性，係指人事制度受各國國情、 文化、生態等因素影響而自然長成。
壹、人事制度發展類型 各國人事制度類型，依據各國的歷史、文化、國情與傳統等因素影響，其
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發展與演進多有所不同，彙整各國自古至今以來人事制度發展的型態大致如 下：
一、貴族型 貴族型人事制度與君主政治有密切關係，文官來源多出於上層社會家庭， 使得文官具有階級門閥的貴族思想，而人事制度多有貴族化色彩。
二、寡頭型 指威權勢術之首長權要對用人行政居於主導地位，具影響實力，其人事制 度仍重視家世門第與威權勢術，為此型特徵。
三、官僚型 國家公務員多來自上層階級，且屬統治集團之代表，重視階級性與服從 性，公務員亦自許為官員而非公僕，與民主型庶民之公僕迥異。
四、恩惠制型 用人行政受恩寵、私情與贍徇影響，以用人者贍恩徇私或人情行政為其取 向，而與人才運用無關。
五、分贓制型 政黨政治興起後，用人行政受黨派分贓公職之影響，政府公職的取予係居 於政黨勢力、名位財勢及人情因素之考慮，而非依據學識與才能。
六、民主型 人事制度多具有專業化、幕僚化、功績化與人性化的色彩，政務官與事務 官有所區分，永業制與功績制結合，行政中立體制健全，重視公務人員權 義規範及權益保障，人事幕僚功能顯著，人力素質與行政效能較高。
七、共產型 共產黨一元領導而以黨領政，政治原則至上，政治與行政並無分界，故無 政務官與事務官區分之體制，亦無行政中立制度。黨、政、軍人事交流或 體制混合，以致不易確立公務人員永業制度。公務人員素質之特色強調以 共產黨思想為取向，以及為民之忠誠與治理能力。
5 第一章 政府人事制度概念
八、功績制型 強調以考試用人之人才主義，透過考試取才方式羅致人才，並以才能與成 就作為用人依歸。政務官與事務官嚴予區分，並透過健全的法制以運用人 才，力求人員績效化管理及權益保障，以維護永業制。
貳、人事制度特性 在現代化國家人事制度上，公務員的角色歷經三個階段，由傳統君之臣（官 僚）、國之臣（官員）進而成為民之僕（公僕）的階段。現代化之人事制度並 以永業制、保障制、功績制與績效制，作為評量人事制度現代化的程度。
一、人事制度演進與特性 以各國家經濟發展演進情形，作為人事制度的分類標準，可以分為未開 發、開發中與開發國家三類，同時也是由傳統邁向現代化人事制度的趨勢。
未開發國家人事制度特性： 世襲的人事制度： 未開發國家用人制度，屬於德國公共行政學者韋伯（M. Weber）所 說傳統權威的運用，其特色為地位的世襲與強勢的威權，具權力者透 過世襲威權，介入政府與社會體制，其用人行政即具蔭任制與世官制 色彩，此為權威文化的遺制。 圖騰傳統的人事制度： 傳統部落、族國或新興國家透過圖騰的象徵及價值，維持其固有的文 化風俗與生活習慣，不僅代代相傳且影響久遠。具權力者透過個人聲 望地位、恩寵與順服，進而影響用人制度，且多維持恩惠制或氏族制 色彩。 反官僚組織的人事組織： 落後地區或新興國家並未具備官僚層級與現代化管理組織，透過權威 或宗族力量管理，使得管理體系分歧，且組織權責不明確，由於未具 官僚體制合法權威的特性，造成人事制度成為賣官、捐官、權官與贓 官式體制。 反功績行政的人事制度： 行政生態學者雷格斯（F. W. Riggs）認為，新興國家對功績制與永業 制抱持否定態度，係因其阻礙傳統文化與威權政體的維護，導致新興
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國家政治或行政發展遲緩，而其人事制度成為重視威權、家世門第或 黨派忠誠，而非才能與成就。
開發中國家人事制度特性： 開發中國家係指由農業發展為工業化過度時期之國家體制，一方面受到 傳統社會遺習影響，另一方面則受工業先進國家行政發展衝擊，其行政 制度新舊混雜，具異質性，而人事制度具有以下特性： 權位取向： 文官將官品與權勢，視為光耀門楣與爭權奪利之工具而非生涯職業， 如階梯地位即此一例，文官為保障一己之權力並謀求更多利益，而展 開官僚間的惡性競爭。此與現代化人事制度之功績制差異頗大，足見 開發中國家文官仍以官僚權威為代表。 親屬主義： 強調人與人間的親屬關係，即人事任用以人情因素為優先考量，而導 致人事進用、陞遷、遞補等過程，造成不公平之現象，此為傳統社會 用人行政的主要法則之一，使得人事法制在執行上無法公正客觀。 形式主義與功能變異： 此為文化背景對人事制度影響的轉型期現象，理論與實際發生嚴重脫 節現象，體制與功能亦不相聯貫。開發中國家雖訂定許多人事法規或 強調功績制做為依歸，但法制實際效用多發生變質，往往功能不彰， 其形式重於實質。 政治衝激： 政治因素影響文官法制，導致政治化的人事體制，此現象即使現代各 先進各國亦難避免。但開發國家政治責任觀念與法治行政體制較為明 確，且政治與行政的權責體制之分野清楚。反觀開發中國家之政治與 行政，仍受官僚體制與形式主義影響，政治勢力干預事務官體制，導 致行政中立與功績制體制均具有政治化色彩，泛政治化、黑官問題與 官僚腐化等問題均為實際問題。 人力素質不足： 常任文官缺乏有效的培育訓練，導致難以勝任專業化行政工作，政府 部門普遍缺乏專業科技人才、行政管理通才或專才管理等現象，或雖 有該等人才卻遭閒置。此現象導致專業人力短缺，使得行政效能低
7 第一章 政府人事制度概念 落，並阻礙專業行政之發展。在此種現象下，人事機關雖苦於規劃人 才培育，卻仍難盡人力績效，其原因在於劣幣驅逐良幣之官場文化， 實為開發中國家人事制度一大隱憂。 管理功能落差： 開發中國家人事制度面臨行政管理與人事管理的人力欠缺或閒置，更 甚者人事人員在專業化管理與知識技能上亦有所不足。此外，人事機 關在人力供需及培育運用上有失其責，使得管理與專業人才不足，導 致人力管理功能未能實際發揮。
開發國家人事制度特性： 從人事體制、管理、法規與保障等方面觀察，開發國家的人事制度可包 含下列八個特性： 永業制與功績制互相結合： 開發國家的人事制度強調民主與功績制度，透過與永業制相結合，透 過有系統的考選任使以至培訓，並規劃人事法制及推動人事措施，使 得具有功績之文官，可不受政治或其他因素影響，而得以安心久任， 達到文官永業化的目標，進而屏除官僚與恩惠制的包袱，故永業制與 功績制之結合，為開發國家人事制度之首要特性。 行政權責體制與人事幕僚體制兼顧： 開發國家的行政首長透過人事權責，作為加強領導功能之基礎，藉以 發揮行政管理的功能，以進行人事機關與人事制度改善。而人事主管 作為行政首長幕僚，自須協助首長強化領導管理，此即首長人事權責 與人事幕僚體制相輔相成的管理體制。 著重積極性人事行政職能： 開發國家人事業務在不妨礙積極取才及鼓舞工作意願原則下，除傳統 消極性的人事登記、查核、資格審查、紀律管理等人事業務，更須配 合行政管理的需要，朝向積極性的人事職能發展，以符合現代化政府 職能繁複及組織管理的變革。 文官法令兼具規範性與成長性： 開發國家重視制度化與社會化，使得文官法令除具有傳統規範性之 外，更具備成長性與適應性的功能，使得人事制度能夠配合時空環境 調整，作為行政發展之基礎，有利於人事革新與行政改革之推動。
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強調專才專業體制： 現代化國家由於專業分工體制細膩，使得專家在機關中扮演重要的地 位與角色，此類專業技術人才又被稱為技術官僚或技術專才，由於專 業技術職位與人力運用的需求增加，使得開發國家文官行政朝向專業 體制發展，並成為現代人事制度的特性。 適予維護行政文化： 開發國家行政特質重視個人才能與成就，並強調制度化與民主參與， 與現代行政文化重視個人潛能發展與成就，以及組織管理與人事功能 相配合等內容符合，有助於維護行政文化，健全現代化的人事制度。 強化行政責任： 開發國家特性為責任政治，一般而言行政責任體制包含「行政懲處與 懲戒責任」、「民事與刑事責任」、「行政道德的規範」、「行政倫 理的約束」以及「政治責任與專業責任」等五項內容。 權利保障基礎穩固： 開發國家與公務員間已屏棄傳統特別權力關係，而以公法上職務關係 作為依據，使得公務員得以享有申訴權、參與權、結社權、協議權等 權益，更甚者甚至具有罷工權，並受到制度保障與法律維護，對於公 務員權益保障極為重視。
二、各國人事制度特性 英國人事制度特性： 英國文官制度從「常任文官組織報告」、「傅爾頓報告」、「續階方案」、 「公民憲章」再到「人事制度變革與創新」共歷經五次重要的文官改革， 在長期的變革發展下，已成為開發國家行政模式，其主要人事制度的特 色如下： 政務官與事務官的區分： 英國在 18 世紀的吏治改革奠定政治與行政分立的基礎，由於代議 政治的發展，促使君主政治轉變為民主政治，更使政務官列入責任 內閣的範疇。 由於吏治澄清法促使政務官與事務官分立，而文官委員會的設置更 確立功績化甄補人才的原則，促使文官永業制的發展，使得英國得 以由恩惠制演變為民主制與功績制，奠定現代化人事制度的基礎。
9 第一章 政府人事制度概念 事務官考試制度確立： 由於常任文官組織報告的建議，英國於 1855 年採行事務官考試制 度，並設置文官委員會負責人才甄補，公務員甄補採分級考試，專業 人才則以甄選方式進用，且可升遷高級文官，並以考選、訓練與升遷 制度相互配合。 高等文官管理體制健全： 英國於 18 世紀中建立事務官制度時，強調透過行政通才的考選培 育，以作為高等文官來源，更成為日後從事行政決策的人力基礎。而 自 1960 年代起，由於專業化管理興起，因此在高等文官管理體制上， 從通才轉變為兼顧通才與專才，爾後高級文官體制的轉變，更強調通 才與專才兼顧的體制。 人事行政機關體制幕僚化： 英國人事主管機關之組織調整頻繁，自 1855 年起設立文官委員會， 並在財政部設有人事主管機關，而 1968 年設置文官部，1981 年改組 管理及人事局，1987 年再改組文官大臣事務局，1993 年又改組公職 及科技局，其後於 1995 年改制公職局，並於 1998 年改為內閣事務部 至今。其人事組織體制由折衷制轉變為部內制，並充分發揮人事機關 幕僚功能。 政府改造、員額精簡與人事制度變革： 英國自柴契爾夫人及梅傑執政時期，分別推動續階方案及公民憲章服 務體制等政府改造，透過政策與執行機能分離、分權化與民營化的管 理革新，加速組織的精簡與行政效率的提升，1994 年發表人事政策 白皮書，使得人事制度永續與變革，也確立績效化與創新化的人事制 度。
美國人事制度特性： 民主化： 在民主政治發展的過程中，政治與行政兩者分立，並確立常任文官與 行政中立制度，形成民主化文官的行政模式。 功績化： 在政黨政治的影響之下，早期人事制度為分贓制，由勝選政黨包辦公 職。其後因功績因素影響，轉變為以績效才能因素，作為取才用人的
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功績制為主要標準。 專業化： 以是否具備職務之專業性，作為人員進用之依據，強調專業專才之用 人行政模式，使得人事制度深具專業化的特性。 人性化： 不強調傳統古典管理學派理論，著重於行為學派與人性化管理的理論 與思潮，人性化的人事管理措施受到重視，形成人事制度的主要課題。 職位化： 政府人事制度受企業人事管理的影響，採取職位分類的人事制度，以 工作職位的需求，作為人員聘用之依據。 流動性： 國家教育普及，使得人才輩出，惟企業界薪資福利優於政府部門，使 得政府取才不易，難以吸收與留用第一流人才，造成文官制度的缺陷。
法國人事制度特性： 法制化與幕僚化： 以文官法及人事行政機關的運作，確立人事制度的主幹。在法國第四 共和時期，便已頒訂文官法，其後更制定公務員相關之法律規章。此 外，擴充部內制的幕僚功能，現以「國家改革分權暨人事部」作為協 助行政首長統籌人事改革的機構。 用人取才功績化： 設置國家行政學院，作為高級文官來源考選與培訓的機構，透過嚴格 的考試與訓練，進行人員的篩選與淘汰，並奠定以功績作為用人取才 的基礎，也構成所謂國家行政學院菁英體制。 人事制度集權化兼顧分權化： 人事制度的主要傳統為部內制與集權制，但自 1980 年代起逐漸傾向 於分權自主與管理，使得地方自治權限擴增，惟地方分權管理部分， 仍受中央財政與法律的約束。 管理民主化、保障化與效率化： 人事制度重視公務員權利，相關內容載於公務員權義法與身分規章， 在政治活動方面，公務員政治活動限制為各國中最少者，更享有完整 勞動三權。自 1990 年代起，政府行政革新與行政效能也受到重視，
11 第一章 政府人事制度概念 並以便民服務作為公務員服務指標。
德國人事制度特性： 受傳統官僚行政的影響： 文官制度受到傳統官僚行政的影響，偏重集權管理與層級化色彩，故 文官重視忠誠、愛國、守法與紀律等規範。 法制行政與組織管理成為文官制度的基礎： 人事行政制度化受到法制觀念的影響，行政法學與組織管理深植官僚 體制，著重層級節制的官僚體系、命令貫徹與行政效率，使得人事行 政措施，相對重視制度及效率。 文官法及其運用： 以聯邦公務員法作為人事行政法制措施之依據，並設立聯邦文官委員 會，作為人事行政業務的監督機構，但不涉及執行事項。人事機構方 面採行部內制，以作為人事行政基本體制。 考試用人與文官訓練仍為文官制度的骨幹： 透過嚴格的考選方式甄補人才，考試內容包含法律知識及行政管理， 測試應試者是否兼具通才知識與專業知識，嚴格的考選方式更擴及常 任文官體制與專業化培育訓練。 專業行政趨勢： 文官制度強調專業行政，高等文官對於科技、法政、經濟、社會、管 理等專門知識技術極為重視。人事制度的發展與專業行政極為密切。 以聯邦公務員法及公務基準法為主要依據： 東、西德統一後，人事制度依聯邦公務員法及公務基準法，作為現今 德國文官管理制度之依據，並以民主化、功績化、分權化與法制化等 原則，作為人事制度與行政改革的基礎。
日本人事制度特性： 功績化： 人事制度由恩惠制轉變成為功績制，強調以才能與成就為依歸，重視 個人能力因素，透過公開考試取才，提示分發逐級歷練任用與研修制 度的連貫性，年資與能力兼顧並以能力為主。 法制化： 中央與地方由人事集權演變為人事分權制度，其公務員不得相互轉調
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交流，且適用不同的公務員法規，兩者分別以國家公務員法及地方公 務員法為骨幹，惟其法規精神大致相同。 幕僚化： 人事行政機關以人事院作為部外制之代表，為內閣體系下獨立行使人 事權的機關，為人事機關幕僚制型態下的半獨立制，另於 1965 年起 增加內閣總理大臣，作為中央人事行政機關（即總務省人事恩給局）， 2009 年依據國家公務員制度改革法設立內閣人事局，以作為最高協 調人事機關。 分權化： 中央與地方相互分權，其公務員分別適用國家公務員法與地方公務員 法，兩者人事制度依據不同，惟對於民主與效率、平等處理原則與情 勢適應原則，皆為雙方人事制度所遵行之原則。 中立化： 國家公務員法與地方公務員法對於公務員政治權利限制嚴格，禁止公 務員參與政黨活動而妨礙行政中立體制，對於違反相關法令與人事院 規則者，可處以徒刑兩年及罰金，或免職等懲戒處分。 保障化： 公務員具有勞動三權中的團結權與交涉權，以爭取自身權益，惟嚴格 禁止公務員罷工或怠工。此外，公務員權利保障與救濟制度周延，設 有公平制度與建議制度，以維護公務員權益。
參、人事制度發展 傳統人事制度主要強調透過人員管理，以達成組織之目標，然而現代人事 制度發展，多朝向民主、功績、績效與多元管理的的體制，使得人事制度之功 能不再僅局限於組織目標之達成。
一、現代化人事制度發展趨勢 以人事制度特質而言，現代化人事制度的發展具有下列八項趨勢：
公務倫理的重視： 當代公共行政強調行政價值與倫理，基本上強調透過內在的行政倫理或 道德控制，使公務員行為與態度能符合一定之規範，而非僅以外在法令 規範限制，藉以達成公務倫理的強化。
29 第一章 政府人事制度概念
各國的政務官與事務官可歸納為那些分類？其內容為何？並以法國、德 國為例比較說明之。
【101 身障】
美國聯邦政府的政務官包含那些職位？有何主要特性？我國能否參採借 鏡？
【102 高考】
高階文官與政務官之互動關係，學理上有何分析架構？歐美國家實務經 驗又如何？請論述之。
【102 高考】
關於各國中央（聯邦）政府之高中階文官與政務官的政策及權力互動關 係，西方學者亞伯赫（J. D. Aberbach）提出四種模式論：政策／行政關 係、利益／事實關係、衝勁／平衡關係、純然混合關係，請說明其論證 內涵。另就我國而言，較近似那些模式，理由為何？
【101 地特】