2b114 by 新保成出版社

公共管理基本概念 001 第 1 章公共管理概論˙002 第一節公共管理的興起背景／002 第二節公共管理的意義／007 第三節公共管理的特徵／012 第四節公共管理的實務改革／017 第五節公共管理者的角色與知能／019 第六節公共管理的反省／023 第 2 章新公共管理理論˙026 第一節新公共管理的興起背景／026 第二節新公共管理的內涵／035 第三節新公共管理的反省／040 第四節新公共管理哲學基礎剖析／045 第 3 章政府再造理論與實務˙057 第一節政府再造概述／057 第二節企業型政府／095 第三節我國政府再造工程／103 第四節行政法人與獨立機關／111 第 4 章民營化與公私協力˙125 第一節民營化／125 第二節公私協力／142

第 5 章非營利管理˙155 第一節非營利組織／155 第二節志工管理／185 第 6 章治理˙193 第一節治理概念的釐清／193 第二節全球治理、地方治理、跨域治理／204 第三節治理模式／219 第四節治理的相關概念／225 第 7 章新公共服務˙231 第一節新公共服務的基礎／231 第二節新公共服務的內涵／235 第三節新公共服務省思／239 第 8 章新公共管理的檢視˙243 第一節公共管理的課責／243 第二節新公共管理各種比較面向的討論／251 第三節公共管理的發展趨勢／264 ※第壹篇考題觀摩 272

政治管理 307 第 9 章新公共管理與政治環境˙308 第一節民主與公共管理／308 第二節民意機關與政治首長／319 第三節國家競爭力／322

第10 章顧客導向與市場導向˙326 第一節顧客導向／326 第二節市場導向／345 第11 章公部門行銷管理˙352 第一節政府公共關係／352 第二節公部門行銷／363 ※第貳篇考題觀摩 385

方案管理 393 第12 章策略管理˙394 第一節策略管理的意義／394 第二節策略規劃專題／402 第三節公部門策略管理專題／415 第13 章參與管理及團隊建立˙421 第一節參與管理／421 第二節團隊建立／427 第14 章全面品質管理˙441 第一節品質的概念／441 第二節全面品質管理的概念／444 第三節全面品質管理的實施／453 第四節全面品質管理與行政機關／458

第15 章目標管理˙468 第一節目標管理的概念／468 第二節目標管理的實施／473 第三節目標管理與行政機關／481 第16 章績效管理˙484 第一節績效評估／484 第二節績效管理／489 第三節多元評估模式／511 第17 章知識管理與組織學習˙515 第一節知識管理／515 第二節組織學習與學習型組織／535 第三節標竿學習／551 第18 章組織發展與變革˙565 第一節組織發展／565 第二節組織變革／576 第19 章危機管理˙583 第一節危機的概念／583 第二節危機管理／589 第三節政府機關的危機處理／599 ※第參篇考題觀摩 607

資源管理 631 第20 章資訊管理與電子化政府˙632 第一節行政機關資訊管理／632 第二節電子化政府／645 第21 章公共財務管理˙659 第一節公共財務管理的概念／659 第二節新績效預算／669 第三節我國預算制度的問題與改革／678 第22 章公共人力資源管理˙681 第一節人力資源管理的概念／681 第二節策略性人力資源管理／685 第三節公共人力資源管理／691 第四節組織員額精簡／698 第五節組織人力之多元化管理／710 ※第肆篇考題觀摩 718

第壹篇

01 第一節

˙公共管理基本概念

壹

公共管理概論公共管理的興起背景

公共管理的歷史系絡

一、公共管理的淵源─管理主義 美國盛行的功利個人主義（Utilitarian Individualism）強調成本效益權衡及選擇的利弊計算，因此美國人相信，唯有效用及效率的管理，才能提供給個人主義者作為財貨消費者的最有利選擇。 公共行政中的管理主義（Managerialism）即基於上述信念，相信對於公共行政的理解應採取管理的途徑為之，公共行政的改革唯賴管理技術的精進，並將公共行政的內涵視同如企業管理一般。換言之，公共行政的困境在於公共組織與政策的管理不善，故解決之道應在於管理思維與管理技術的精進。所以公共行政的重心也應當在於理性和效率，方可解決實務上的困境。管理主義者相信，公、私部門在達成目標的手段上，皆仰賴良好的管理，所以公共行政所運用的知識和工具，可以完全師法企業（Businesslike）。 管理主義的信仰，依循如泰勒（Taylor）、費堯（Fayol）、古立克（ Gulick）等等歷史系絡。其中古立克除了創造了著名的 POSDCORB 行政管理箴言外，更於 1930 年代主持「布朗婁委員會」（Brownlow Committee），推動當時之行政革新，將管理主義與公共性目標結合，使管理思潮得以擴散至公共行政的領域。這便是「公共管理」（Public Management）的起源（詹中原，1999）。 持管理主義觀點的公共行政，分析焦點為行政組織，主張行政問題之解決需從行政組織內部解決，以提昇行政效能、整肅貪腐和加強便民服務，此種觀點實以「公共行政為國家意志之執行機制」為理論基礎，希望針對國家統治功能和政策執行力的良窳加以診治。二、公共管理的發展─政策執行的管理 1970 年代之全球能源危機所帶來的經濟衰退，造成美國人民對政府有效性之質疑。同時普里斯曼（J. Pressman）及魏達夫斯基（A. Wildavsky）

002

對於政策執行重要性的關注，也形成政策執行研究的新領域。公共管理論者此時發現有效的政府除了政策分析和計畫以外，更重要是需要公共管理人（Public Managers）推動、監督實際的政策執行。至此，公共行政的重

心，由政策規劃及分析，轉移到「政策執行的管理」（The Management 三、公共管理的改革─新公共管理 1980 年代起公共管理的改革以所謂「新公共管理」（ New Public Managemant, NPM）的面貌呈現，其哲學思想源於新管理主義（Neomanangerialism），除了一樣追求管理效率之外，在觀念與方法上有了明

˙公共管理概論

of Policy Implementation）。

顯的改變。 新公共管理的本質─新管理主義： 新管理主義的精神是政府部門努力培養企業精神的組織文化，以改變政府體質，使之更有能力執行公權力所賦予的公平正義使命。新管理主義的內涵可歸納為四個面向： 政府管制與市場機能的結合。 強化組織及管理的「分權」。 服務品質的持續提昇。 公共服務之「使用者／顧客導向」。 新公共管理以市場取向的公共選擇理論為基礎，發展出一套有別於傳統公共管理的論述內涵，可以分為三項重點： 新公共管理以市場取向為起點，強調將人民視為消費者，標榜以顧客導向做為政府行動的方針。 相信市場的運作較官僚體制更為有效率，因此新公共管理的支持者認為，行政改革的正確道路應該是將競爭的概念注入公共組織之中。 目睹許多成功企業的經驗，新公共管理論者認為政府的成敗與官員是否具有創新、求變、挑戰、前瞻的企業家精神息息相關，論者將具有此種企業家精神的政府稱為「企業型政府」（Entrepreneuria1 Government）。 新公共管理的特色：新公共管理在內涵上不同於傳統公共管理的重要面向，大致包括： 新公共管理更關注於顧客的需求。 新公共管理認為公共組織的設計應該彈性化，而此一彈性化的措施則為引入市場的競爭機制於公共組織之中，而被喻為「公共組織內部市場化」。

003

第壹篇

新公共管理將傳統上公共服務的對象認知，由對事不對人（ Impersonalized）的「個案」轉換為如同私部門一般所稱之「顧客」。 新公共管理基於小而能的國家觀念，不再著重於理性—廣博的政策規劃，並且不認為大有為的政府是公共行政的使命。 管理主義下的公共管理與新公共管理：雖然新公共管理與傳統公共管理在內涵方面有所不同，並且二者對於政

˙公共管理基本概念

府的觀念存在著差異，然而二者同樣本著管理主義的基調，實具有相同的哲學觀。且新公共管理之市場取向的論述，其結果與傳統公共管理的去政治化的傾向相仿。是以，傳統公共管理和新公共管理在本質上仍具一致性。 政治與行政分立論：公共行政之管理主義的發展，歸根究底仍以政治與行政分立論為原點。傳統的公共管理所抱持的管理主義乃以公共事務運作之良窳唯賴管理原則和技術的優劣為基礎，將政治與行政一分為二。此種去政治化的思維，亦可在新公共管理論述當中欲引入市場機制替代國家機關的思維中發現。新公共管理追求小而美政府的極端發展之下，可能造成空洞國家（Hollow State）的現象，因此它的結果實與傳統公共管理的政治與行政分離相同。其理由如下： 威爾遜（Wilson）所提倡之政治與行政分離論的主張，顯示在管理主義思維之下的公共行政，乃是以師法企業管理、效率等價值為核心，認為唯有擺脫政治因素，公共行政才能達成效率的要求，所以公共行政的主要價值仍是效率。 雖然新公共管理否定了威爾遜的政治與行政分離論調，但在結果上二者卻是相似的。新公共管理意識到傳統的公共管理在主觀上期望政治與行政分離的缺陷而試圖加以修正。然而新公共管理依舊鮮少針對公共行政當中政治課題，例如公共利益、社會公正、公共對話等，進行深入的論述。在實務方面，也多將心力集中於公共服務傳輸的技術面向之改進，並且這些技術多取經於企業；即便談及政治，也多認為其乃是管理技術可以處理的範疇，也就是從管理的角度看待政治。前述論點均顯示，新公共管理雖然批判傳統公共管理之政治控制行政的模式，正視了公共行政在治理過程中的重要地位，主張公共行政應該更積極地去滿足人民的需求，可是它卻將引進「市場導向」的觀念作為滿足人民需求的途徑，導致其仍無法擺脫政治與行政分離論的陰影。

004

工具理性的思維傾向： 工具理性與賽蒙（Simon）的「價值─事實」分立論密切相關；所謂工具理性意指僅著重於達成目標之手段的思考，對於目標本身未

做反省，並將價值議題排除在外。亦即，政策是否能夠實現社會公？實非公共行政所應或所能考量的範疇。 傳統公共管理只是實現政治價值的工具而已，因此尋求有效率的手段乃是其核心任務，此便展現了管理主義所蘊含的工具理性特質。新公共管理則提出更為精緻化的論述，將效率轉換成以顧客導向或

˙公共管理概論

義？其是否為公共利益的體現？以及政策能否謀求社會長遠的利益

成果導向為基礎的績效（Performance）。所謂顧客導向，意指公共組織運作時所遵循的目標，乃是依據其所需回應的對象（即顧客）之偏好而定。至於如何判斷政府是否已經滿足顧客的需求？新公共管理便提倡成果導向的觀念，強調績效指標的建立與績效衡量的方法。換言之，新公共管理更強調產出的控制，著重結果更甚於過程。所以，一方面，顧客導向的觀念致使新公共管理只重視顧客的偏好為何，而不論顧客的偏好究竟是否符合公益；另一方面，成果導向則使得新公共管理致力於尋找績效指標，而不思結果對於社會長遠的影響。綜上所述，新公共管理與傳統的公共管理如出一轍，高度地展現了管理主義當中的工具主義思維傾向。 對事不對人與個人主義的人性觀： 對事不對人：對事不對人的觀點乃韋伯（Weber）之官僚體制的特質之一，此一觀點恰與科學管理運動以及行政管理學派的主張不謀而合，構成了傳統公共管理早期的論述內涵。簡言之，在對事不對人的觀點下，個體在組織之中所能發揮的變革和影響作用，幾乎完全未受重視。 個人主義的人性觀：經過行為主義修正後的傳統公共管理，以及市場取向的新公共管理，皆將人在社會世界中的地位視為全然獨立。例如組織行為理論幾乎皆假定了組織成員的行為，單純地只是接受刺激而產生的反應，新公共管理基於市場理論的人性自利之假定亦然如此。此使得在此觀念之下的公共行政論述，幾乎不必考慮個體對於整體社會的道德責任。抑有進者，此種個人主義通常又被認為是根據理性自利的動機而行為；因此，不論是傳統公共管理抑或是新公共管理的論述當中，組織與個人以及人際之間的互動，往往被視為純粹的利益交換。

005

第壹篇

貳

當代公共管理的出現

一、當代公共管理肇始於 1970 年代，美國喬治城公共服務實驗室主任馬許金（Mushkin）在 1975 年領導「機關間政策管理援助研究委員會」，向美國聯邦預算管理局提出公共管理的三個核心要素為：「政策管理」、「方案管理」與「資源管理」；此為公共管理首次出現完整的概念體

˙公共管理基本概念

系（吳瓊恩，2006）。及至 1990 年代，休斯（Hughes）說這是傳統公共行政「改變的年代」（Era of Change），其不僅是管理技術的改變，更是政府角色以及政府與民眾之間關係的改變。他樂觀地稱之為「典範移轉」（Paradigm Shift），但部分學者仍對公共管理能否成為「典範」存有質疑。二、就組織理論而言，當代公共管理是接續當代組織論者對傳統官僚體制進行挑戰的「後官僚主義」而來的；因此，公共管理企圖跳脫傳統官僚主義陷溺於層級節制的嚴密控制、狹隘的效率觀、空泛的行政執行程序和抽象的公共利益等問題，而依循後官僚主義強調前瞻性、策略性、結果趨向、分權領導、市場取向、消費者導向及企業性等方向發展。所以當代公共管理的運作架構為：管理者須從舊有的集權式官僚組織中掙脫出來，並增加其自主性；組織及其成員的作為結果必須能夠被測量，並與原訂之績效目標相符合；人力和技術資源必須發揮到最大作用，促使產出極大化、成本極小化；在競爭和顧客導向的雙重驅力下，促進整體效率的提高；確保公共服務的品質（孫本初，2010）。三、就政治改革而言，1980 年代以來的新公共管理浪潮主導全球工業化國家的政府改革方向，並被冠以不同的稱號，如管理主義、以市場為基礎的公共行政、企業型政府，甚至具有政治理念色彩的名稱，如新右派、新治理。其盛行的原因，乃在於當代政府常陷於同時面臨嚴重財政危機，以及公民（消費者）需求持續擴張的雙重困境。各國政府為決此一困局，無不以顧客、服務、品質、創新、激勵、授能、分權，以及彈性的組織設計等概念，來改造公部門組織及其服務品質（孫本初，2010）。四、史達林（Grover Starling）指出當代公共管理為公共行政帶來的趨勢包括： 強調以結果導向的管理滿足民眾和消費者。 關注的焦點不限於中央（聯邦政府），更及於地方政府，甚至鄰里社區。 逐漸重視私人部門和公私協力在達成公共目標所扮演的角色。 尋求公共行政科學與藝術之間的平衡。

006

第二節

公共管理的意義

一、公共管理的意涵公共管理是一種新的途徑，它是傳統公共行政的規範取向及一般管理之工具取向的結合體。傳統公共行政所關切的重點在於民主與行政間的關係，諸如公正、公平等價值的實現；而公共管理則是偏重於機關內部的結構安排、人員的激勵及資源等管理面向。公共管理雖以政府部門為主

˙公共管理概論

培利（Perry）與克瑞碼（Kraemer）之見解（引自孫本初，2010：4）：

，但亦將其與私部門的互動關係包含在內。公共管理將公共行政視為一種專業，並將公經理人視為專業的執行者，而非政治家或政客。 ：Perry & Kraemer：公共管理是傳統公共行政的規範取向及一般管理工具取向的結合（引自孫本初，2010：4）。 葛森（Garson）與歐爾曼（Overman）之見解（引自孫本初，2010：5）： 當代的公共管理強力地結合科學管理的傳統。 公共管理依附著公共行政學的理性與技術性解釋。 在評估標準相當狹隘的組合之中，公共管理反映出傳統的行政原則。 公共管理是在政治系絡中的行政研究。 公共管理研究與政策分析方法和技術的應用緊密地結合。 公共管理是一種應用的社會科學，反映著學科之間整合的傳統。 公共管理與公共政策是兩個相互重疊的研究領域，兩者同時也是公共行政的部分領域。 夏福利茲（Shafritz）之見解（引自孫本初，2010：5）：公共行政的意涵比公共管理更為寬廣，因為公共行政並未將其自限於「管理」之上，而是將所有足以影響公共機構管理的政治、社會、文化及法律等環境合併考慮在內。而公共管理則是強調組織如何去執行公共政策，公經理人的首要之務即在於運用規劃、組織、控制等方法來提高政府的服務品質，故公共管理的重心顯然較偏向於管理工具、技術、知識及技能等的運用，並將有關的理念及政策轉化成具體的行動方案。 波茨曼（Bozeman）之見解（引自孫本初，2010：6）：公共管理是 1970 年代後期及 1980 年代初期之間，由企業管理及公共政策發展而來，在研究的取向上具有以下特性： 同時重視策略與過程，但仍注意到外部性取向。 對「硬性面」（政策科學）有更多的強調，並且持續將重點置於「軟

007

第壹篇

性面」（管理藝術）。 研究分析之對象朝向高階的公經理人。 公共管理的「公共」被賦與更寬廣的定義，包含非營利組織、私人企業之公共面向和混合型組織。 重視理論，特別是規範性理論。 ：Bozeman & Straussman：公共管理即為政治權威的管理。（引自孫

˙公共管理基本概念

本初，2010：7） 孫本初（2010：7）教授：公共管理繼承科學管理的傳統，作為一種應用性的社會科學，它反映出科際整合的取向；其雖自公共政策與企業管理知識領域中獲取養分，但卻未自限於政策執行的技術性質，以及企業管理追求營利之偏狹目標。公共管理雖然是公共行政或公共事務廣大領域的一部分，卻有成為新興研究領域之企圖。公共管理的重點為： 將公共行政視為一種專業，將公經理人（Public Manager）視為專業的執行者。 它不僅重視組織內部運作程序的精進而有效，同時也重視組織與外部環境的關係。 它是在民主過程、公共責任及政治系絡下運作，因此其強調策略與領導之藝術，並藉由擴大公共場域，將非營利組織（或稱為第三部門）納入，以強化管理能力，來達成提高政府的績效與品質、降低施政成本、克服財政危機為目標，以及提昇工作生活品質。

…從「管理主義」、「公共行政」、「政策管理」、「新公共管理」四個角度界定公共管理（丘昌泰，2010：12-16） 管理主義的角度─管理主義是一種文化，一組特殊的意識型態與實務，其目的是建立一個管理主義者國家。這種意識型態假定好的管理足以醫治社會與經濟的弊病，因此主張： 社會進步有賴於生產力的提高。 運用先進科技以提高生產力。 唯有透過紀律性的公務人力，才能以科技實踐目標。 政府經營的成功有賴於技術性的管理者展現出的專業主義。 管理者必須擁有管理的權力才能履行其重要角色。

008

公共行政的角度：

德國學者將公共行政視同公共管理，意指公共行政為一組功能性的社會系統，根據自訂的秩序規則，並依賴複雜與變遷的環境條件。因此非常強調公共行政的「公共」性，公民社會與市場無法取代公共行政

的運作。一方面是私部門向國家機關提出政策需求，另一方面是國家機關執行公共政策，向公民社會提出成果。 政策管理的角度─林恩（Lynn）認為政策管理（Policy Management）是指具有行政責任的政府官員在某種限制下，對政府行動進行有利的詮

˙公共管理概論

另一種說法是將公共行政視為國家機關與公民社會之間的連鎖關係，

釋；馬許金（Mushkin）認為政策管理是在廣泛的裁判基礎上，進行需求的確認、備選方案的分析、計畫的選擇與資源的分配。依此，政策管理的概念為： 公共管理與政策分析是不可分離的科學活動。 政策管理者所進行的活動非常廣泛，包括需求認定、備選方案分析、計畫選定與資源配置，其工作內容頗與政策分析重疊。 政策管理者的活動受到行政責任、組織能量、個人技巧與能力等限制。 政策管理者之目的在於為政府的政策行動進行政治上有利的解釋，其地位甚高，屬於機關中的資深重要管理人員。 新公共管理的角度─從新公共管理的角度界定公共管理的八項特徵為： 以理性途徑從事管理活動，強調策略管理。 創造一個負責提供服務的行政單位。 將管理責任依實踐目標的績效成果，授予個別管理者。 以效率、效果、經濟（三 E 標準）來衡量組織成就，發展績效指標。 發展市場導向與企業精神的公共服務模式。 執行人力資源管理技術，強化個人主義色彩。 創造彈性的、學習的、回應的公共組織。 創造根據價格、數量、品質來決定的契約關係。綜上所述，公共管理是一種新興的專業或管理實務，對公共行政做出新的修正，並在歐美等國與新公共管理成為同義詞。 吳瓊恩教授： 就狹義而言：指公部門的管理。 就廣義而言：包含公共事務的管理，從政治面向到行政面向，從公部門、私部門，至第三部門（The Third Department）的事務皆包含在內。

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第壹篇

一般學界的通說：指涉公部門的管理，其中包括政府部門（具有公權力）及非營利組織（如慈善機構、學校、社團法人等）。二、公共管理理論研究之演進波茨曼（Bozeman）指出公共管理的研究途徑可分為二：一為沿著公共政策而來，為「P（Policy）途徑」；一為順著企業管理而來，稱「B（ Business）途徑」（吳瓊恩，2005：13-18）。

˙公共管理基本概念

 P 途徑（P-approach）下的公共管理：公共政策與行政學院強調以正式的量化分析研究為其工作核心。惟此類量化的研究受到公部門特性的影響，在應用上無法發揮預期的功效。公共政策學派為了擺脫公共行政，乃以「公共管理」作為解決困局之藥石。在公共政策學派的公共管理，根據凱多（Kettl）的看法，有如下幾項特徵： 拒絕傳統的公共行政及政策執行研究：因為政策學派中的學者，大多是來自政治學或公共行政學等領域以外的學術背景，故均強調以自我原有的學科專長來研究公共管理。 偏向前瞻性的、規範性的理論研究：政策執行的研究焦點主要在克服執行時所遭遇的問題，而公共管理有效地結合政策分析，將重點放在方案結果的促進，並將政治性主管人員視為政府績效的關鍵人物。 著眼於首長制定策略的研究：認為首長的主要工作即在研擬策略，以利屬員朝其所定之目標提供最佳的服務。 透過個案研究來發展所需的知識：即從實務運作及管理者的親身經歷中，萃取出最佳的管理原則。 視公共管理與政策分析為一體：但受企業管理學影響的公共管理，則與政策分析幾乎沒有交集。  B 途徑（B-approach）下的公共管理：一般而言，企業管理學派（B 途徑）取向下的公共管理與傳統的公共行政較為接近，倡導的學者亦多是受過企業管理或一般管理課程的訓練。 B 途徑傾向以師法企業的方法來提昇公部門的服務品質。晚近實務界所崛起的「新公共管理主義」可為代表。舉凡運用民營化、企業型政府、組織精簡、組織再造工程、全面品質管理、團隊建立、授能、建構績效指標、資訊管理等，被廣泛應用於各國行政革新的策略，皆屬此一途徑。 Bozeman 指出企業管理學派（B 途徑）下的公共管理之特徵： 偏好運用企業管理的原則。 對公、私部門的差異不作嚴格的區分，並以經驗性的理論發展作為公

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