2b114

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公共管理基本概念 001 第 1 章 公共管理概論˙002 第一節 公共管理的興起背景／002 第二節 公共管理的意義／007 第三節 公共管理的特徵／012 第四節 公共管理的實務改革／017 第五節 公共管理者的角色與知能／019 第六節 公共管理的反省／023 第 2 章 新公共管理理論˙026 第一節 新公共管理的興起背景／026 第二節 新公共管理的內涵／035 第三節 新公共管理的反省／040 第四節 新公共管理哲學基礎剖析／045 第 3 章 政府再造理論與實務˙057 第一節 政府再造概述／057 第二節 企業型政府／095 第三節 我國政府再造工程／103 第四節 行政法人與獨立機關／111 第 4 章 民營化與公私協力˙125 第一節 民營化／125 第二節 公私協力／142

1

第 5 章 非營利管理˙155 第一節 非營利組織／155 第二節 志工管理／185 第 6 章 治 理˙193 第一節 治理概念的釐清／193 第二節 全球治理、地方治理、跨域治理／204 第三節 治理模式／219 第四節 治理的相關概念／225 第 7 章 新公共服務˙231 第一節 新公共服務的基礎／231 第二節 新公共服務的內涵／235 第三節 新公共服務省思／239 第 8 章 新公共管理的檢視˙243 第一節 公共管理的課責／243 第二節 新公共管理各種比較面向的討論／251 第三節 公共管理的發展趨勢／264 ※第壹篇 考題觀摩 272

02

政治管理 307 第 9 章 新公共管理與政治環境˙308 第一節 民主與公共管理／308 第二節 民意機關與政治首長／319 第三節 國家競爭力／322

2

第10 章 顧客導向與市場導向˙326 第一節 顧客導向／326 第二節 市場導向／345 第11 章 公部門行銷管理˙352 第一節 政府公共關係／352 第二節 公部門行銷／363 ※第貳篇 考題觀摩 385

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方案管理 393 第12 章 策略管理˙394 第一節 策略管理的意義／394 第二節 策略規劃專題／402 第三節 公部門策略管理專題／415 第13 章 參與管理及團隊建立˙421 第一節 參與管理／421 第二節 團隊建立／427 第14 章 全面品質管理˙441 第一節 品質的概念／441 第二節 全面品質管理的概念／444 第三節 全面品質管理的實施／453 第四節 全面品質管理與行政機關／458

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第15 章 目標管理˙468 第一節 目標管理的概念／468 第二節 目標管理的實施／473 第三節 目標管理與行政機關／481 第16 章 績效管理˙484 第一節 績效評估／484 第二節 績效管理／489 第三節 多元評估模式／511 第17 章 知識管理與組織學習˙515 第一節 知識管理／515 第二節 組織學習與學習型組織／535 第三節 標竿學習／551 第18 章 組織發展與變革˙565 第一節 組織發展／565 第二節 組織變革／576 第19 章 危機管理˙583 第一節 危機的概念／583 第二節 危機管理／589 第三節 政府機關的危機處理／599 ※第參篇 考題觀摩 607

4

04

資源管理 631 第20 章 資訊管理與電子化政府˙632 第一節 行政機關資訊管理／632 第二節 電子化政府／645 第21 章 公共財務管理˙659 第一節 公共財務管理的概念／659 第二節 新績效預算／669 第三節 我國預算制度的問題與改革／678 第22 章 公共人力資源管理˙681 第一節 人力資源管理的概念／681 第二節 策略性人力資源管理／685 第三節 公共人力資源管理／691 第四節 組織員額精簡／698 第五節 組織人力之多元化管理／710 ※第肆篇 考題觀摩 718

5

第壹篇

01 第一節

˙公共管理基本概念

壹

公共管理概論 公共管理的興起背景

公共管理的歷史系絡

一、公共管理的淵源─管理主義 美國盛行的功利個人主義（Utilitarian Individualism）強調成本效益權衡 及選擇的利弊計算，因此美國人相信，唯有效用及效率的管理，才能提 供給個人主義者作為財貨消費者的最有利選擇。 公共行政中的管理主義（Managerialism）即基於上述信念，相信對於公 共行政的理解應採取管理的途徑為之，公共行政的改革唯賴管理技術的 精進，並將公共行政的內涵視同如企業管理一般。換言之，公共行政的 困境在於公共組織與政策的管理不善，故解決之道應在於管理思維與管 理技術的精進。所以公共行政的重心也應當在於理性和效率，方可解決 實務上的困境。管理主義者相信，公、私部門在達成目標的手段上，皆 仰賴良好的管理，所以公共行政所運用的知識和工具，可以完全師法企 業（Businesslike）。 管理主義的信仰，依循如泰勒（Taylor）、費堯（Fayol）、古立克（ Gulick）等等歷史系絡。其中古立克除了創造了著名的 POSDCORB 行 政管理箴言外，更於 1930 年代主持「布朗婁委員會」（Brownlow Committee），推動當時之行政革新，將管理主義與公共性目標結合， 使管理思潮得以擴散至公共行政的領域。這便是「公共管理」（Public Management）的起源（詹中原，1999）。 持管理主義觀點的公共行政，分析焦點為行政組織，主張行政問題之解 決需從行政組織內部解決，以提昇行政效能、整肅貪腐和加強便民服務 ，此種觀點實以「公共行政為國家意志之執行機制」為理論基礎，希望 針對國家統治功能和政策執行力的良窳加以診治。 二、公共管理的發展─政策執行的管理 1970 年代之全球能源危機所帶來的經濟衰退，造成美國人民對政府有效 性之質疑。同時普里斯曼（J. Pressman）及魏達夫斯基（A. Wildavsky）

002

對於政策執行重要性的關注，也形成政策執行研究的新領域。公共管理論 者此時發現有效的政府除了政策分析和計畫以外，更重要是需要公共管理 人（Public Managers）推動、監督實際的政策執行。至此，公共行政的重

01

心，由政策規劃及分析，轉移到「政策執行的管理」（The Management 三、公共管理的改革─新公共管理 1980 年 代 起 公 共 管 理 的 改 革 以 所 謂 「 新 公 共 管 理 」 （ New Public Managemant, NPM）的面貌呈現，其哲學思想源於新管理主義（Neomanangerialism），除了一樣追求管理效率之外，在觀念與方法上有了明

1

˙公共管理概論

of Policy Implementation）。

顯的改變。 新公共管理的本質─新管理主義： 新管理主義的精神是政府部門努力培養企業精神的組織文化，以改變 政府體質，使之更有能力執行公權力所賦予的公平正義使命。新管理 主義的內涵可歸納為四個面向： 政府管制與市場機能的結合。 強化組織及管理的「分權」。 服務品質的持續提昇。 公共服務之「使用者／顧客導向」。 新公共管理以市場取向的公共選擇理論為基礎，發展出一套有別於傳 統公共管理的論述內涵，可以分為三項重點： 新公共管理以市場取向為起點，強調將人民視為消費者，標榜以顧 客導向做為政府行動的方針。 相信市場的運作較官僚體制更為有效率，因此新公共管理的支持者 認為，行政改革的正確道路應該是將競爭的概念注入公共組織之中。 目睹許多成功企業的經驗，新公共管理論者認為政府的成敗與官員 是否具有創新、求變、挑戰、前瞻的企業家精神息息相關，論者將 具有此種企業家精神的政府稱為「企業型政府」（Entrepreneuria1 Government）。 新公共管理的特色： 新公共管理在內涵上不同於傳統公共管理的重要面向，大致包括： 新公共管理更關注於顧客的需求。 新公共管理認為公共組織的設計應該彈性化，而此一彈性化的措施則 為引入市場的競爭機制於公共組織之中，而被喻為「公共組織內部市 場化」。

003

第壹篇

新公共管理將傳統上公共服務的對象認知，由對事不對人（ Impersonalized）的「個案」轉換為如同私部門一般所稱之「顧客」。 新公共管理基於小而能的國家觀念，不再著重於理性—廣博的政策規 劃，並且不認為大有為的政府是公共行政的使命。 管理主義下的公共管理與新公共管理： 雖然新公共管理與傳統公共管理在內涵方面有所不同，並且二者對於政

˙公共管理基本概念

府的觀念存在著差異，然而二者同樣本著管理主義的基調，實具有相同 的哲學觀。且新公共管理之市場取向的論述，其結果與傳統公共管理的 去政治化的傾向相仿。是以，傳統公共管理和新公共管理在本質上仍具 一致性。 政治與行政分立論：公共行政之管理主義的發展，歸根究底仍以政治 與行政分立論為原點。傳統的公共管理所抱持的管理主義乃以公共事 務運作之良窳唯賴管理原則和技術的優劣為基礎，將政治與行政一分 為二。此種去政治化的思維，亦可在新公共管理論述當中欲引入市場 機制替代國家機關的思維中發現。新公共管理追求小而美政府的極端 發展之下，可能造成空洞國家（Hollow State）的現象，因此它的結 果實與傳統公共管理的政治與行政分離相同。其理由如下： 威爾遜（Wilson）所提倡之政治與行政分離論的主張，顯示在管理 主義思維之下的公共行政，乃是以師法企業管理、效率等價值為核 心，認為唯有擺脫政治因素，公共行政才能達成效率的要求，所以 公共行政的主要價值仍是效率。 雖然新公共管理否定了威爾遜的政治與行政分離論調，但在結果上 二者卻是相似的。新公共管理意識到傳統的公共管理在主觀上期望 政治與行政分離的缺陷而試圖加以修正。然而新公共管理依舊鮮少 針對公共行政當中政治課題，例如公共利益、社會公正、公共對話 等，進行深入的論述。在實務方面，也多將心力集中於公共服務傳 輸的技術面向之改進，並且這些技術多取經於企業；即便談及政治 ，也多認為其乃是管理技術可以處理的範疇，也就是從管理的角度 看待政治。 前述論點均顯示，新公共管理雖然批判傳統公共管理之政治控制行政 的模式，正視了公共行政在治理過程中的重要地位，主張公共行政應 該更積極地去滿足人民的需求，可是它卻將引進「市場導向」的觀念 作為滿足人民需求的途徑，導致其仍無法擺脫政治與行政分離論的陰 影。

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工具理性的思維傾向： 工具理性與賽蒙（Simon）的「價值─事實」分立論密切相關；所 謂工具理性意指僅著重於達成目標之手段的思考，對於目標本身未

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做反省，並將價值議題排除在外。亦即，政策是否能夠實現社會公 ？實非公共行政所應或所能考量的範疇。 傳統公共管理只是實現政治價值的工具而已，因此尋求有效率的手 段乃是其核心任務，此便展現了管理主義所蘊含的工具理性特質。 新公共管理則提出更為精緻化的論述，將效率轉換成以顧客導向或

1

˙公共管理概論

義？其是否為公共利益的體現？以及政策能否謀求社會長遠的利益

成果導向為基礎的績效（Performance）。所謂顧客導向，意指公 共組織運作時所遵循的目標，乃是依據其所需回應的對象（即顧客 ）之偏好而定。至於如何判斷政府是否已經滿足顧客的需求？新公 共管理便提倡成果導向的觀念，強調績效指標的建立與績效衡量的 方法。換言之，新公共管理更強調產出的控制，著重結果更甚於過 程。所以，一方面，顧客導向的觀念致使新公共管理只重視顧客的 偏好為何，而不論顧客的偏好究竟是否符合公益；另一方面，成果 導向則使得新公共管理致力於尋找績效指標，而不思結果對於社會 長遠的影響。綜上所述，新公共管理與傳統的公共管理如出一轍， 高度地展現了管理主義當中的工具主義思維傾向。 對事不對人與個人主義的人性觀： 對事不對人：對事不對人的觀點乃韋伯（Weber）之官僚體制的特 質之一，此一觀點恰與科學管理運動以及行政管理學派的主張不謀 而合，構成了傳統公共管理早期的論述內涵。簡言之，在對事不對 人的觀點下，個體在組織之中所能發揮的變革和影響作用，幾乎完 全未受重視。 個人主義的人性觀：經過行為主義修正後的傳統公共管理，以及市 場取向的新公共管理，皆將人在社會世界中的地位視為全然獨立。 例如組織行為理論幾乎皆假定了組織成員的行為，單純地只是接受 刺激而產生的反應，新公共管理基於市場理論的人性自利之假定亦 然如此。此使得在此觀念之下的公共行政論述，幾乎不必考慮個體 對於整體社會的道德責任。抑有進者，此種個人主義通常又被認為 是根據理性自利的動機而行為；因此，不論是傳統公共管理抑或是 新公共管理的論述當中，組織與個人以及人際之間的互動，往往被 視為純粹的利益交換。

005

第壹篇

貳

當代公共管理的出現

一、當代公共管理肇始於 1970 年代，美國喬治城公共服務實驗室主任馬許 金（Mushkin）在 1975 年領導「機關間政策管理援助研究委員會」， 向美國聯邦預算管理局提出公共管理的三個核心要素為：「政策管理」 、「方案管理」與「資源管理」；此為公共管理首次出現完整的概念體

˙公共管理基本概念

系（吳瓊恩，2006）。及至 1990 年代，休斯（Hughes）說這是傳統公 共行政「改變的年代」（Era of Change），其不僅是管理技術的改變， 更是政府角色以及政府與民眾之間關係的改變。他樂觀地稱之為「典範 移轉」（Paradigm Shift），但部分學者仍對公共管理能否成為「典範」 存有質疑。 二、就組織理論而言，當代公共管理是接續當代組織論者對傳統官僚體制進 行挑戰的「後官僚主義」而來的；因此，公共管理企圖跳脫傳統官僚主 義陷溺於層級節制的嚴密控制、狹隘的效率觀、空泛的行政執行程序和 抽象的公共利益等問題，而依循後官僚主義強調前瞻性、策略性、結果 趨向、分權領導、市場取向、消費者導向及企業性等方向發展。所以當 代公共管理的運作架構為：管理者須從舊有的集權式官僚組織中掙脫 出來，並增加其自主性；組織及其成員的作為結果必須能夠被測量， 並與原訂之績效目標相符合；人力和技術資源必須發揮到最大作用， 促使產出極大化、成本極小化；在競爭和顧客導向的雙重驅力下，促 進整體效率的提高；確保公共服務的品質（孫本初，2010）。 三、就政治改革而言，1980 年代以來的新公共管理浪潮主導全球工業化國 家的政府改革方向，並被冠以不同的稱號，如管理主義、以市場為基礎 的公共行政、企業型政府，甚至具有政治理念色彩的名稱，如新右派、 新治理。其盛行的原因，乃在於當代政府常陷於同時面臨嚴重財政危機 ，以及公民（消費者）需求持續擴張的雙重困境。各國政府為決此一困 局，無不以顧客、服務、品質、創新、激勵、授能、分權，以及彈性的 組織設計等概念，來改造公部門組織及其服務品質（孫本初，2010）。 四、史達林（Grover Starling）指出當代公共管理為公共行政帶來的趨勢包 括： 強調以結果導向的管理滿足民眾和消費者。 關注的焦點不限於中央（聯邦政府），更及於地方政府，甚至鄰里社區。 逐漸重視私人部門和公私協力在達成公共目標所扮演的角色。 尋求公共行政科學與藝術之間的平衡。

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第二節

公共管理的意義

01

一、公共管理的意涵 公共管理是一種新的途徑，它是傳統公共行政的規範取向及一般管理之 工具取向的結合體。傳統公共行政所關切的重點在於民主與行政間的關 係，諸如公正、公平等價值的實現；而公共管理則是偏重於機關內部的 結構安排、人員的激勵及資源等管理面向。公共管理雖以政府部門為主

1

˙公共管理概論

培利（Perry）與克瑞碼（Kraemer）之見解（引自孫本初，2010：4）：

，但亦將其與私部門的互動關係包含在內。公共管理將公共行政視為一 種專業，並將公經理人視為專業的執行者，而非政治家或政客。 ：Perry & Kraemer：公共管理是傳統公共行政的規範取向及一般管理 工具取向的結合（引自孫本初，2010：4）。 葛森（Garson）與歐爾曼（Overman）之見解（引自孫本初，2010：5）： 當代的公共管理強力地結合科學管理的傳統。 公共管理依附著公共行政學的理性與技術性解釋。 在評估標準相當狹隘的組合之中，公共管理反映出傳統的行政原則。 公共管理是在政治系絡中的行政研究。 公共管理研究與政策分析方法和技術的應用緊密地結合。 公共管理是一種應用的社會科學，反映著學科之間整合的傳統。 公共管理與公共政策是兩個相互重疊的研究領域，兩者同時也是公共 行政的部分領域。 夏福利茲（Shafritz）之見解（引自孫本初，2010：5）： 公共行政的意涵比公共管理更為寬廣，因為公共行政並未將其自限於「 管理」之上，而是將所有足以影響公共機構管理的政治、社會、文化及 法律等環境合併考慮在內。而公共管理則是強調組織如何去執行公共政 策，公經理人的首要之務即在於運用規劃、組織、控制等方法來提高政 府的服務品質，故公共管理的重心顯然較偏向於管理工具、技術、知識 及技能等的運用，並將有關的理念及政策轉化成具體的行動方案。 波茨曼（Bozeman）之見解（引自孫本初，2010：6）： 公共管理是 1970 年代後期及 1980 年代初期之間，由企業管理及公共政 策發展而來，在研究的取向上具有以下特性： 同時重視策略與過程，但仍注意到外部性取向。 對「硬性面」（政策科學）有更多的強調，並且持續將重點置於「軟

007

第壹篇

性面」（管理藝術）。 研究分析之對象朝向高階的公經理人。 公共管理的「公共」被賦與更寬廣的定義，包含非營利組織、私人企 業之公共面向和混合型組織。 重視理論，特別是規範性理論。 ：Bozeman & Straussman：公共管理即為政治權威的管理。（引自孫

˙公共管理基本概念

本初，2010：7） 孫本初（2010：7）教授： 公共管理繼承科學管理的傳統，作為一種應用性的社會科學，它反映出 科際整合的取向；其雖自公共政策與企業管理知識領域中獲取養分，但 卻未自限於政策執行的技術性質，以及企業管理追求營利之偏狹目標。 公共管理雖然是公共行政或公共事務廣大領域的一部分，卻有成為新興 研究領域之企圖。公共管理的重點為： 將公共行政視為一種專業，將公經理人（Public Manager）視為專業 的執行者。 它不僅重視組織內部運作程序的精進而有效，同時也重視組織與外部 環境的關係。 它是在民主過程、公共責任及政治系絡下運作，因此其強調策略與領 導之藝術，並藉由擴大公共場域，將非營利組織（或稱為第三部門） 納入，以強化管理能力，來達成提高政府的績效與品質、降低施政成 本、克服財政危機為目標，以及提昇工作生活品質。

…從「管理主義」、「公共行政」、「政策管理」、「新公共 管理」四個角度界定公共管理（丘昌泰，2010：12-16） 管理主義的角度─管理主義是一種文化，一組特殊的意識型態與實務， 其目的是建立一個管理主義者國家。這種意識型態假定好的管理足以醫 治社會與經濟的弊病，因此主張： 社會進步有賴於生產力的提高。 運用先進科技以提高生產力。 唯有透過紀律性的公務人力，才能以科技實踐目標。 政府經營的成功有賴於技術性的管理者展現出的專業主義。 管理者必須擁有管理的權力才能履行其重要角色。

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公共行政的角度：

德國學者將公共行政視同公共管理，意指公共行政為一組功能性的社 會系統，根據自訂的秩序規則，並依賴複雜與變遷的環境條件。因此 非常強調公共行政的「公共」性，公民社會與市場無法取代公共行政

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的運作。 一方面是私部門向國家機關提出政策需求，另一方面是國家機關執行 公共政策，向公民社會提出成果。 政策管理的角度─林恩（Lynn）認為政策管理（Policy Management） 是指具有行政責任的政府官員在某種限制下，對政府行動進行有利的詮

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˙公共管理概論

另一種說法是將公共行政視為國家機關與公民社會之間的連鎖關係，

釋；馬許金（Mushkin）認為政策管理是在廣泛的裁判基礎上，進行需 求的確認、備選方案的分析、計畫的選擇與資源的分配。依此，政策管 理的概念為： 公共管理與政策分析是不可分離的科學活動。 政策管理者所進行的活動非常廣泛，包括需求認定、備選方案分析、 計畫選定與資源配置，其工作內容頗與政策分析重疊。 政策管理者的活動受到行政責任、組織能量、個人技巧與能力等限制。 政策管理者之目的在於為政府的政策行動進行政治上有利的解釋，其 地位甚高，屬於機關中的資深重要管理人員。 新公共管理的角度─從新公共管理的角度界定公共管理的八項特徵為： 以理性途徑從事管理活動，強調策略管理。 創造一個負責提供服務的行政單位。 將管理責任依實踐目標的績效成果，授予個別管理者。 以效率、效果、經濟（三 E 標準）來衡量組織成就，發展績效指標。 發展市場導向與企業精神的公共服務模式。 執行人力資源管理技術，強化個人主義色彩。 創造彈性的、學習的、回應的公共組織。 創造根據價格、數量、品質來決定的契約關係。 綜上所述，公共管理是一種新興的專業或管理實務，對公共行政做出新的 修正，並在歐美等國與新公共管理成為同義詞。 吳瓊恩教授： 就狹義而言：指公部門的管理。 就廣義而言：包含公共事務的管理，從政治面向到行政面向，從公部 門、私部門，至第三部門（The Third Department）的事務皆包含在內。

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第壹篇

一般學界的通說：指涉公部門的管理，其中包括政府部門（具有公權 力）及非營利組織（如慈善機構、學校、社團法人等）。 二、公共管理理論研究之演進 波茨曼（Bozeman）指出公共管理的研究途徑可分為二：一為沿著公共政 策而來，為「P（Policy）途徑」；一為順著企業管理而來，稱「B（ Business）途徑」（吳瓊恩，2005：13-18）。

˙公共管理基本概念

 P 途徑（P-approach）下的公共管理： 公共政策與行政學院強調以正式的量化分析研究為其工作核心。惟此類 量化的研究受到公部門特性的影響，在應用上無法發揮預期的功效。公 共政策學派為了擺脫公共行政，乃以「公共管理」作為解決困局之藥石。 在公共政策學派的公共管理，根據凱多（Kettl）的看法，有如下幾項特 徵： 拒絕傳統的公共行政及政策執行研究：因為政策學派中的學者，大多 是來自政治學或公共行政學等領域以外的學術背景，故均強調以自我 原有的學科專長來研究公共管理。 偏向前瞻性的、規範性的理論研究：政策執行的研究焦點主要在克服 執行時所遭遇的問題，而公共管理有效地結合政策分析，將重點放在 方案結果的促進，並將政治性主管人員視為政府績效的關鍵人物。 著眼於首長制定策略的研究：認為首長的主要工作即在研擬策略，以 利屬員朝其所定之目標提供最佳的服務。 透過個案研究來發展所需的知識：即從實務運作及管理者的親身經歷 中，萃取出最佳的管理原則。 視公共管理與政策分析為一體：但受企業管理學影響的公共管理，則 與政策分析幾乎沒有交集。  B 途徑（B-approach）下的公共管理： 一般而言，企業管理學派（B 途徑）取向下的公共管理與傳統的公共行 政較為接近，倡導的學者亦多是受過企業管理或一般管理課程的訓練。 B 途徑傾向以師法企業的方法來提昇公部門的服務品質。晚近實務界所 崛起的「新公共管理主義」可為代表。舉凡運用民營化、企業型政府、 組織精簡、組織再造工程、全面品質管理、團隊建立、授能、建構績效 指標、資訊管理等，被廣泛應用於各國行政革新的策略，皆屬此一途徑。 Bozeman 指出企業管理學派（B 途徑）下的公共管理之特徵： 偏好運用企業管理的原則。 對公、私部門的差異不作嚴格的區分，並以經驗性的理論發展作為公

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