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行政學高分申論＆選擇題點
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一、由行政學發展的歷程觀之，可從四種不同的角度來分析，即有最初的 「政治觀點」，經歷「管理觀點」，到「公共政策觀點」，以迄最近 所謂的「公共性觀點」。試說明其各別之意涵。 公共行政的本質： 由於公共行政學主要係研究行政相關理論與實務的學科，所以在界定 行政學之前，必須先對「行政」一詞的意義加以解釋。張潤書教授認 為，「行政」就是公務的推行，舉凡政府機關或公務機構的業務，如 何使之有效推行，即是行政。 公共行政之研究範圍的發展： 由行政學發展的歷程觀之，可從四種不同的角度來分析，即有最初的 「政治觀點」，經歷「管理觀點」，到「公共政策觀點」，以迄最近 所謂的「公共性觀點」。茲就這四種觀點分別說明如下： 政治觀點：係以國家功能的區分為其界定的觀點，又可分為二派： 「三權分立」為基礎：認為行政是「政府組織的分工」、「政治權 力的運用」，如魏勞畢（W. F. Willoughby）說的：「政府行政部門 所管轄的事務。」以及我國《辭源》謂：「凡國家立法、司法以外 的政務總稱為行政。」惟此派看法，行政僅是專門研究「行政院」 的學問，難免過於狹隘。 政治與行政分立為基礎：這一派以古德諾（F. Goodnow）為主，他 認為：「政治是國家意志的表現，行政是國家意志的執行。」因此 ，古德諾認為政治與行政是可以分開的。 管理觀點：此觀點係引用工商企業界之「科學管理」，強調利潤及 成本觀念，使政府效率提高。主要學說代表以費堯（Henri Fayol） 所說的：「行政就是計畫（To Plan）、組織（To Organize）、領 導（To Command）、協調（To Coordinate）及考核監督（To Control ）等五大項目構成之功能表現。」以及古立克（L. H. Gulick）所創 造的一個「POSDCORB」的字來說明行政，它代表了七個內容： 「Planning」（規劃）、「Organizing」（建立合理的組織）、「Staffing 」（選拔及有效管理組織人員）、「Directing」（正確的領導）、 「Coordinating」（協調）、「Reporting」（報告）、「Budgeting
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」（預算之編列及管制）等。 公共政策觀點：公共政策的界說正是為了回應「民主政策科學」的 理論，因此政府是政策的釐定者與執行者，而為政策的規劃與執行 的結果之一連串過程，就是行政。林水波、張世賢合著《公共政策 》一書，認為政策分析的基本架構分為五個步驟：「政策問題之認 定」、「政策規劃」、「政策合法化」、「政策執行」、「政策評 估」等。 公共性觀點：所謂「公共性」（Publicness）的觀點，與一九六八 年美國發展的「新公共行政運動」有著密不可分關係，以「公共性 」做為公共行政的主要特性，在於公共行政為公共福祉與公共利益 服務，其目標在實現公共目的，所以公共性指的就是公共行為彰顯 公益、實踐公共目的，並積極負責的一種特性。這項特性使得行政 學科、專業與實務更具「正當性」，並可擺脫被譏為「行政學是借 取其他學科成果的學問」。 公共行政綜合的觀點： 綜上所述，在民主體制運作中，行政應具有「效率」、「回應」及「 前瞻」三種角色功能，並且可以將行政的涵義歸納如下： 與公共有關的事務，須由政府或公共團體來處理。 涉及政府部門的組織與人員。 政策的形成、執行與評估。 運用管理的方法（計畫、組織、領導、溝通、協調、控制等）以完 成政府機關（構）的任務與使命。 以公法為基礎的管理藝術。 以達成公共福祉與公共利益為目的。 二、羅聖朋（Rosenbloom）在其《公共行政：管理、政治與法律在公部門 中的瞭解》一書中，將公共行政者界定為：「使用管理、政治和法律 的理論與過程，以實現國會、總統和司法部門的命令，來為社會整體 或部分提供管制與服務。」夏福利（Shafritz）與羅素（Russell）延 續了羅聖朋的觀點，再加上了「職業觀點」的主張。試簡要說明其意 涵。 公共行政學研究的歷史發展：
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行政學在各種學科與潮流的衝擊影響下，發展為一門相當獨立、自主 性的學科，也有相當多元的發展。早期以威爾遜倡導追求效率行政的 「管理觀點」，至一九七○年以後開始著重「政治觀點」、「法律觀 點」及「職業觀點」，強調回應性、代表性，以及對人權的保護等專 業倫理。羅聖朋在其《公共行政：管理、政治與法律在公部門中的瞭 解》一書中，將公共行政者界定為：「使用管理、政治和法律的理論 與過程，以實現國會、總統和司法部門的命令，來為社會整體或部分 提供管制與服務。」可謂對公共行政的研究途徑最為貼切。 從管理、政治、法律、職業四個觀點界定公共行政。就羅聖朋的學說 不難得知，公共行政乃使用「管理」、「法律」、「政治」三個研究 途徑，惟夏福利與羅素延續其觀點並加上「職業」的觀點，以使公共 行政更為周延。 管理觀點的公共行政：管理觀點使行政學從政治學獨立出來，主要 強調： 公共行政涉及政府中行政部門的作為：如同古德諾所言：「政治 是國家意志的表現，行政是國家意志的執行。」 公共行政是管理專業：一般行政的工作會落在中、高階層管理者 的身上，因此公共行政必須具備管理經營的專業知能。 公共行政是種官樣文章的米老鼠：公共行政過份拘泥或慣例，此 意味著公共行政為「官樣文章」（Red Tape）。 公共行為是種藝術，非科學；要想成為良好的管理專業者，不僅 要學習管理知識，還需具備管理的修練。 法律觀點的公共行政：此觀點旨在實踐保障人權，因此公共行政必 須踐行法律的程序。 公共行政是指法律運作：公共行政主要是執行國會通過的法律， 並交由行政機關執行，且法院具有「司法審查制」加以制衡。 公共行政是種管制：管制是政府最古老的功能之一，政府管制無 所不在，包括從出生至死亡，都無法脫離行政的管制。 公共行政為國王的恩典：公共行政最早的意義是指國王的恩賜， 可比擬為現代政府提供之社會福利政策及其他的公共服務。 公共行政是盜竊的行為：公共政策代表著社會資源的重分配，其 目標是將某些人口的權利義務轉嫁給另一些人口使用或負擔。 政治觀點的公共行政：公共行政受後現代主義的影響，主張「回應
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性」及「代表性」： 公共行政是指政府的作為：公共行政涵蓋了行政、立法、司法、 監察、考試等五個部門的功能，性質複雜又多元。 涉及直接和間接向民眾提供服務：除由政府機關本身提供的公共 服務外，有時亦會委託民間機構或非營利組織代為執行。 為公共政策制定循環的階段，並執行公共利益。 公共行政旨在提供公共財：關係到全體民眾福祉的基礎建設。如 國防、外交、治安、清新空氣、公共工程及清澈水源。 職業觀點的公共行政：公共行政應具備「專業倫理」精神，追求理 論與實際的實踐。 公共行政是職業類別：公共行政從業人員宛如醫生、會計師、木 匠一樣，屬於專門職業者性質，提供服務給社會大眾。 公共行政是文稿競賽：行政人員研究發展的寫作能力是所有行政 組織所強調的。 公共行政是行動中的理想主義：理想的公共行政並不侷限於個人 利益的考量，而是糾結眾人之意志，以達成公共利益的志業。 公共行政是種學術領域：涵蓋政治學、社會學、經濟學、管理學 、心理學、文化、法律等知識，因此成為一門正統的學科。 公共行政是專業活動：包括具備一種規範行為的期望和倫理典則 、以服務為導向、具備專業決策的自主性等特性。 公共行政與人類社會生活的關聯性： 綜上所述，突顯下列四點：「以法定權限為基礎的法律界說」、「著 重公共政策及其管理的政治運作」、「力行政策執行的管理經營」、 「履行責任的職業理想主義」。如果政府在政策制定與執行時，如「 災後重建議題」、「振興經濟方案議題」、「節能減碳議題」上，能 秉持這四個觀點全觀性探究，當能成為「責任政府」的理想目標。 三、請就效率、回應力、前瞻性三個概念，說明公共行政的意義。 公共行政的意涵： 吳瓊恩教授認為，欲對公共行政作一個確切的解釋是很困難的事，茲 因現代公共行政的範圍非常廣泛，對人們日常生活的影響也十分深遠 ，所以勢必會與社會中其他實務活動產生複雜的互動關係。因此，欲
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在公共行政實務的活動中找到清楚的界限頗為困難。惟依據吳瓊恩教 授綜合各家學者的看法，提出一般可以理解的公共行政意義為： 是政府的行政部門，並與立法和司法部門有關。 公共政策的形成與執行。 牽涉到為了履行政府基本任務，有關人類行為及合作行為的人群努 力等，係極為廣泛的問題。 在許多方面，它是與私部門極為不同的領域，但也有重疊之處。 關注公共財與服務的生產。 皆關注於理論與實務兩者。 界定公共行政的三個途徑： 研究公共行政的途徑，大致說來，在一九七○年代的主要特徵為「理 性主義」與「管理主義」；一九七○年代以後開始注重在「行政倫理 的規範性」研究。從行政學理論發展歷史來看，早期的公共行政著重 「管理途徑」，公共行政幾乎與企業管理變成了同義詞，但後來行政 學者發覺，行政與政治實在難以分離，於是從「政治途徑」來研究行 政問題，而吳瓊恩教授更提出第三種途徑─即「文化途徑」，強調一 種文化變遷的管理，較著重價值、組織文化與管理態度的變遷管理。 以下就三個途徑分別說明之： 公共行政的管理途徑─效率的價值： 內容要點：這是最早的途徑，源於美國十九世紀的文官改革運動 ，此即所謂「政治─行政」二分的理念。內容要點為：「行政問 題不是政治問題」、「強調效率、效能與經濟」、「依據科學的 原則來決定組織的好壞」。 組織結構：本途徑視組織結構為一個「層級節制」的組織型態， 其主要特徵為：「職位」、「層級秩序」、「正式的職掌」、「 權威」、「法規與管制」、「依據專技條件拔擢人才」、「非人 化」、「紀律」、「安全」、「個人生活與組織生活分離」等。 人性的觀點：就其對人性的觀點而言，係採「非人文化」，因此 容易形成「個案化」或「物化」的現象。 方法論：此一途徑的方法論為「經驗的科學研究」。 公共行政的政治途徑─回應的價值： 內容要點：第二次世界大戰後，羅斯福總統的「新政」，其主要 觀點為：「行政只是政治過程」、「行政的最終價值是政治偏好
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的選擇」、「政府要平衡各利益團體的競爭或多元主義」、「行 政處於複雜的政治系統之中，都是臣屬於政治行動者」。因此， 此途徑強調「代表性」、「政治反應力」、「為民負責」。 組織結構：而組織結構重視「政治多元論」，也就是由金斯利（ Kingsley）所創造的術語─「代表性制官僚組織」。 人性的觀點：此途徑採用視個人為一具有自主性的追求自利的單 位，只不過個人的利益是透過團體行動表達出來。 方法論：因此方法論為「方法論的個體論」。本途徑也相當重視 經濟學的方法，其代表的理論為「公共選擇理論」。 公共行政的文化途徑─前瞻的價值： 內容要點：是源自一九七○年代左右，從過去重視組織結構與行 政控制的研究，轉向重視以人的主體性面向之研究。主要的學者 包括：席恩、默根、聖吉、奎恩、丹哈特等人。本途徑主要觀點 有：「文化即組織成員所共享的深層基本假定與信念」、「著重 如何做正確的事，就過程而言，整個能力的概念即『變遷』」、 「學習型組織的心靈轉變」、「超越理性管理的全觀性架構」、 「重視組織的價值及信念」。 組織結構：文化途徑的組織結構趨向「平坦式的結構」，其原因 為：「工作性質的改變」、「政策與規章愈來愈少」、「組織的 分權和責任，與自主性的加強」、「也重視成本節約的考量」。 人性的觀點：文化途徑對人性採用整全的人的哲學基礎。 方法論：由於此途徑對人性採用整全的人的哲學基礎，因此方法 論是屬於「全觀性觀點」。 公共行政的核心概念： 雖然公共行政有三個不同的研究途徑，惟對於實務而言，則應採用「 競值途徑」，也就是整合的觀點，以求其整全，並能符合當代公共行 政的核心概念，即「效率」（Efficiency）、「回應力」（Responsivenss ）及「主動性或前瞻性」（Proactive）。 四、社會科學的任何學科的研究都有其研究的目的，公共行政學自不例外 ，請說明公共行政學研究的目主要為何？ 公共行政學科的本質：
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社會科學的任何學科的研究都有其研究的目的，公共行政學自不例外 ，惟由於學者研究的方向不一，尚難有一致的看法。從行政學的發展 歷程而言，傳統公共行政以追求效率為主，而新公共行政則以公平正 義為實踐的目標，因此行政學所建立的知識之目的，應包含效率、經 濟及以人為本的實踐。 公共行政學研究目的： 茲將其目的分成下列四點說明： 提高行政效率（效果）：所謂效率，是指運用資源的程度與能力； 效果，則為達成目標的程度。欲衡量行政效率，可從三種觀點來衡 量： 就技術與經濟的觀點看：凡是能夠以最少的「投入」獲得最大的 「產出」者，就是效率。譬如：修路、造橋、蓋房等，皆可用此 等標準來衡量，計算一下用了多少錢、多少人力、物力及時間等。 就管理與計畫的觀點看：凡是能按照機關或組織原訂的計畫完全 促成其實現者，就是效率；或者在既定情境下作最佳的抉擇，能 夠及時而有效的解決問題或困難者。 就組織與系統的觀點看：現代組織理論是採開放系統的理論觀念 ，因此對於效率的解釋又有了更高的層面，所以效率不只是達成 組織的目標，而且更要顧及對社會的貢獻（價值）。此外，組織 是與外在環境保持互動的體系。 促進行政的現代化：行政現代化是一種調整與行政有關之各項變數 ，而使政府的所作所為能適應在現代時空環境下，且人類維持合理 生活品質的變遷過程。其內涵或條件如下： 科學化：以科學方法的可靠性、正確性、客觀性、驗證性及系統 性等為基礎，去除先入為主的觀念來推動行政事務，並運用現代 的科技使政府業務現代化。子曰：「毋必、毋意、毋固、毋我。 」此正是科學精神的意思。 制度化：政府及公務人員在推行政務或執行業務時，皆有法令規 章及標準為依據，不能隨心所欲、為所欲為，亦無特權。現代的 政府權威來自人民授權，其方式是經由人民選出的代表加以立法 ，公務人員據以行之，稱之「理性─合法的權威」。 民主化：民主化不僅是一個國家所應具備的特徵，也是一個政府 所應追求的目標。主要表現在兩方面，現代國家表現出開放性、
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人民參與平等性與多元性等特徵，每一個人均得自由表達意見， 政府的權力結構是由各種出身的人所組成，權力來自人民的授權 與同意，包括公務員的民主修養、民主的領導方式、決策參與、 行政授權及意見溝通。 專業化：現代行政日趨複雜，公務員須由有專門知識的人來擔任 ，因為現代行政包羅萬象、性質複雜，絕非僅具普通常識的人即 可勝任。 適應性：現代行政須隨時代變遷作調整，從公務人員觀念的革新 到現代科技工具與設備的應用，均表現出行政的適應性。如公務 員必須有公僕的觀念，不應以官員自居，也不可以有「推、拖、拉 」的作風。 效率性：一個現代化的政府，自必是一個有能的政府。行政學的 知識是科學的、合理的，只要據之以行，政府的效率一定可以提 高，也就是說，一個有能的政府，各種計畫皆能夠完全實現。 培養行政通才：現代專業化的社會，培養公務員成為專家，而一旦 形成專家，則易有「知偏不知全」、「以偏概全」、「見樹不見林 」、「本位主義」的弊病，因此培養通才的行政人員是有其必要的 。然所謂通才，是指以下條件： 通才需具備廣博的知識、平衡的思想、遠大的眼光、領導協調的 能力。 並透過科際整合，接受行政學之教育的方法培養。 促進公平與正義的社會：一九六八年由瓦爾度（Waldo）召集的明 諾布魯克（Minnowbrook）會議，認為公共行政更重要的是增進公 部門的服務對象，為全民大眾謀福祉與利益，以公平、正義為目的 ，尚要考慮到弱勢團體之照顧。 五、為使行政機關能有效地運用各種資源，達成其為民服務的目的，因此 ， 公 共 行 政 之 研 究 均 強 調 要 提 高 「 行 政 績 效 」 （ Administration Performance）。試問何謂行政績效？如何衡量行政績效？以及提高 行政績效的作法為何？ 行政績效的問題： 隨著時代的進步，社會日益複雜，人民在各方面的需求日益增加，致
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使政府機關扮演的角色愈趨重要，其服務功能亦逐漸擴大，這種發展 趨勢使得社會大眾及立法機關對行政機關執行各項功能的「效率」及 「效能」寄以莫大的期待，冀望行政機關能有效地運用各種資源，以 達成其為民服務之目的。公共行政學發展了一百多年，儘管各時期典 範不同，但仍都會強調要提高「行政績效」 （Administration Performance ），只是對行政績效內涵有不同的詮釋而已。而對政府效率的正確看 法應是： 效率的真義在「當其用」、「宏其用」，而非「節約」或「儉吝」。 效率乃是既定形勢條件之下所作的最佳或最有利的抉擇，尚包括政 治性、行政性及社會性的抉擇在內。 效率並非只問目的而不擇手段，最高的效率乃在於目的與手段的一 致。 效率並非是冷酷無情的觀念，而是利用科學方法對人類的內在潛能 作最高的利用與發揮。 行政績效的衡量指標： 吳定教授對行政績效觀點為行政績效的高低，也就是同時衡量「行政 效率」與「行政效能」的綜合表現。對於行政績效的衡量指標，應依 行政機關的層級、業務性質之不同而作不同的選擇，如果從行政效率 與行政效能兩個概念變項討論行政績效的高低，其一般性的指標如下： 行政效率衡量指標：投入與產出之時間的適當性；預算成本的 適當控制；產出數量與品質的適當性；資源有效利用的程度； 員工工作滿足感的高低。 行政效能衡量指標：回應性；服務的合時性；服務的態度； 服務的公平性；標的團體的滿意程度。 提高行政績效（生產力）的作法： 行政設備現代化：「工欲善其事，必先利其器」，配合「辦公室自 動化」的全面推動，當可大幅度的提高行政績效。 行政制度現代化：應以「權變理論」的觀點對行政組織結構與制度 有較富彈性的規定，不宜過於僵化，以便於政務上的有效推動。 行政運作現代化：凡是與處理行政事務有關的方法、流程、手續等 實務層面，均應不斷地檢討、改進與簡化。 行政觀念現代化：凡執行公務與從事為民服務的廣義公務員，均應 秉持「公僕」的觀念，積極主動地發揮服務精神，不應以「官吏」
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的心態頤指氣使。 行政學術現代化：凡與行政法規、制度、運作有關的事項及問題等 ，經由政府機關與教育學術界充分合作，以理論為依據，作學術性 的研究。 六、何謂行政生產力？行政機關採用生產力一詞的理由？具備那些特性？ 以及提高行政生產力的作法為何？ 行政生產力的意義─效率與效能整合： 行政生產力（Administration Productivity）是生產力之一種，我們須 針對公共行政的特質，改進運用的限制，給予較周延的分析和定義， 俾對行政生產力的策進與提昇有所助益。其基本意義在於有效地使用 資源，提供高品質公共服務，而效率與效能是共同接受的兩大要素； 另有人認為，品質、適時、創新工作態度、員工及標的群體的滿意度 、組織成長等，亦為行政生產力必須納入的因素。 採用生產力一詞的理由： 「生產力」是當今政府與學術界常用的詞彙，已逐漸地成為政府行政 管理文書、行政學教科書，甚至於一般民眾對政府的評論用語，因而 有取代過去「效率」與「效能」的現象，其理由如下： 運用生產力的概念，有了可比較的共同基礎，可得到完整的國力全 貌。 生產力之技術方法、單位、標準，有較完整之體系可資運用。 效率與效能都是生產力所涵蓋的，兩者都是績效表現不可忽略的著 眼點，所以要比「行政效率」周延得多。 生產力之增進要領、範圍、技術方法，較行政效率之提高方法成熟 廣泛，幾乎有益於機關業務、有助於組織管理的，都可列入生產力 增進範圍之內，這是效率所不及的。 「效率」觀念風行百年後，已失去新鮮感，改以「生產力」推動改 進革新，有令人耳目一新之感。 行政生產力的特性： 由於研究行政生產力的學者的觀點、研究途徑的不同，以致於對生產 力解釋定義就會不同，但是我們仍然可以歸納出下列特性： 可用系統的產出與投入表示：生產力不只有形的產出與投入，另無
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形的服務、知識、管理、創新，也應一併計算。 包括量與質的配合，即效率與效能並重：組織有效率地生產財貨或 提供服務，但這不能保證這些產出可以很有效地滿足服務對象的需求 及價值。 兼具客觀、主觀義涵：生產力可視為一種持續性的創造發揮過程， 以及一種求新求變的心理態度。 兼具目標導向、人性導向：生產力的衡量不論有形或無形的投入與 產出，莫不期望能達成既定目標，並除滿足標的群體或一般民眾的 需求，或於減少公共問題外，也要滿足內部員工的需求及激勵士氣。 包含可量化與不可量化指標：投入與產出的效率層面，大致可用具 體數據表示，而過程與影響層面，則較難量化，或者根本不適合量 化。 具有變遷性與層次性：生產力會隨時間的變遷、任務環境的改變， 而階段性地調整衡量重點，並且個人、團體、組織、產業、國家、 世界等層次的要求重點均有不同。 具有合理性：重視生產力課題，就是重視衡量方法及衡量標準的合 理化，並非壓榨被衡量者的心智或勞力；簡言之，就是管理合理化。 提高行政生產力的作法： 行政設備現代性：「工欲善其事，必先利其器」，配合「辦公室自 動化」的全面推動，當可大幅度的提高行政績效，例如：建構電子 化政府的設施，以提供民眾快速及便利的公共服務。 行政制度現代化：應以「權變理論」的觀點，對行政組織結構與制 度有較富彈性的規定，不宜過於僵化，以便於政務的有效推動，例 如：簡併不合時宜法規制度，組織結構權責重新劃分，建立全國法 規知識庫，以利民眾查閱等。 行政運作現代化：凡是與處理行政事務有關的方法、流程、手續等 實務層面，均應不斷地的檢討、改進與簡化，例如：透過資訊科技 的設計，推行單一窗口化運動，重新檢討行政流程，以減少民眾等 候時間。 行政觀念現代化：凡執行公務與從事為民服務的廣義公務員，均應 秉持「公僕」的觀念，積極主動的發揮服務精神，不應以「官吏」 的心態，頤指氣使；例如：形塑組織核心價值，建立共同願景，以 培養行政人的人文素養及對社會的關懷情。
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行政學術現代化：凡與行政法規、制度、運作有關的事項及問題等 ，經由政府機關與教育學術界充分合作，以理論為依據，作學術性 的研究，促進政府改革正確的方向。 七、在探討公私行政的不同之後，有關公共行政與私人企業的分合關鍵， 實有必要再加以論述，此將有助於公共行政的利基定位與未來發展。 根據 Rosenbloom 的分析，公共行政運作的主要原則是：「Constitution 」、「The Public Interest」、「The Market」、「Sovereignty」。請 就此四項原則予以說明之。 公共行政與企業管理在運作本質上的差異： 長期以來公共行政學術研究，一直存在著與企業管理本質差異性的辯 論，強調公共行政的「公共性」，固然兩者之間存有許多相似之處， 但在本質上仍有重大差別。正如學者包爾認為：「有效公務管理與企 業管理並不相同，因此有關企業管理與公共行政之間存有相似之處的 想法，是一種錯覺。」謝爾表示：「在一切無關緊要的面向上，企業 與政府行政是相似的。」爰公共行政的運作原則，的確有必要深入的 研究。 公共行政運作的原則： 依據羅聖朋（Rosenbloom）分析認為：「公共行政運作之原則是：『 憲政體制』、『公共利益』、『市場』、『主權』等四個原則。」分 別說明其內容如下： 憲政體制（Constitution）：民主國家為了防止權力過度集中而形成 獨裁，因此設計了權力分立與制衡的憲政體制，其對公共行政的影 響為： 公共行政必須給予多元的回應，方能順利運作，也要接受立法部門 、司法部門對公共行政產生制衡的作用。而使政策不易推動的原因 為：由於權力的多元，使協調顯見困難，更讓政策不易產生有效率 的運作。 但是公共行政不純粹反應效率觀點，尚有政治與法律程序：這是指 公共行政除依法行政並遵循正當程序外，更要依社會責任、公平正 義的信條運作。 公共利益（The Public Interest）：公共行政的運作必須符合某些崇
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高的道德規範，其核心關鍵乃在要求行政人員能夠表達和回應民眾 利益。是以，公共行政設計有許多規範來防止個人或黨派的不當利 得，例如：行政中立、利益衡突等規定。同時亦須防止外部性的問 題，也就是避免「外溢效果」，因為有若干外部性，可以計算其市 場價格，有些則無法計算，其負面影響比較大，因此羅聖朋曾說： 「行政人員不僅是技術的表現，更是道德的作為。」 市場（The Market）：公共行政的運作仍受市場機制的影響，例如 ：稅賦過重，人民會流失，於是形成區域的財政危機，因此公共行 政仍要防止人民「用腳投票」的現象。由於政府提供的服務以「公 共財」為主，其尚難以評量其成本，僅能以「替代衡量」，如以民 意調查來決定其成本，這就是所謂的「影子價格」。因此，近代「 公共選擇」理論興起後，要求政府解除管制、引進市場機制，以使 其運作更符合民眾需求。雖然如此，政府運作仍應有別於市場價格 的考量，惟政府的服務是否可過度強調市場競爭，則有待進一步研 究。 主權（Sovereignty）：民主國家的理念強調主權在民，惟民眾可以 透過代表行使主權，因此行政機關與行政人員亦可為「公眾信託」 的主要代言者，亦即公共行政具備了「合法性的拘束力」，表現以 下屬性： 行政機關負責公共政策的制訂與執行。 行政機關動員政治支持的力量，為其政策倡導和辯護。 行政機關應具有社會代表性，以表達社會不同的聲音。 公共行政的事業需要有旺盛的企圖心與眼光來面對變革，如夏福 利與羅素說：「公共行政是一個冒險的事業。」 公共行政關切的重點： 如果政府在政策制定與執行時，如「災後重建議題」、「振興經濟方 案議題」、「節能減碳議題」上，能秉持羅聖朋提出的公共行政運作 的原則加以分析，當能有效回應民眾的需求；另外，韓籍學者全鍾燮 （Jun）也認為：「公共行政關切重點乃在於提昇公共性、發展公共 政策、執行公共政策、建立民主行政、詮釋問題、瞭解人類行為與互 動、探求行政知識等七項。」亦可作為政府實踐「民主行政」的價值。 八、公共行政的價值在於追求公共利益與社會價值，其與私部門追求效率
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利潤有所不同。因此，忽略公共行政內外環境系絡的獨特性，不再使 得公共行政的研究失去正當性。試說明公共行政有哪些獨特性質？近 代研究產生哪些困惑？ 研究公共行政的獨特性質的必要性： 早期西方在建立民主過程中，普遍存有「政府最好，管事最少」，且 早期公共行政的基本目的主要在於實現警察國家，然而隨著時代的變 遷，政府的角色也不再是「必要之惡」，而是積極的善，國家的角色 也轉變成為福利國家，也就是「從搖籃到墳墓」，以實踐公共利益與 社會價值為目標，同時與私部門追求效率利潤的本質有所不同。因此 ，研究公共行政如忽略公共行政內外環境系絡的獨特性質，將使公共 行政的研究失去正當性，也會使行政人員無法採取有效的策略來解決 社會上的難題。 公共行政的獨特性質計有下列數點： 公共行政學者吳瓊恩綜合各家說法，提出公共行政的獨特性質，如下： 公共行政的活動深受法律規章和規則程序的限制：由於法治國家的 思想，使得民主國家均強調行政機關必須依法行政，以確保人民的 權益不被侵害。因此，公共組織的許多行動常受到各種法律規章的 限制，因而阻礙了其本身的自主性與彈性；相對地，私人組織則較 無此一現象，所以顯得更具彈性及適應能力。 權威的割裂：為確保人權及實現自由社會，必須對政府實施「分權 制衡」，以貫徹憲政精神。行政部門雖然比較重視層級節制的權威 ，但相對的，亦得接受來自立法和司法部門，以及民意或利益團體 的監督。 公共行政受到高度的公共監督：政府必須受到公共監督，又稱為「 金魚缸效應」，意指公共組織的公開透明化。民主的政府必須受到 輿論或大眾的批判檢驗，所以目前政策制定很多陽光法案，諸如： 政府採購法、公務人員財產申報法等。 公共行政受到政治因素的影響甚深：公共組織的運作必須在公共環 境的網路中進行，因此欲使政策能順利推動，就必須不斷地與社會 大眾溝通、協調，以爭取合作與支持；復以政務官均是依選舉所產 生的，所以會更加重視政治的活動。 公共行政的組織目標大多模糊不清而不易測量：公共政策的績效測
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量除了要考慮成本利益、量化的指標外，更要重視民眾的滿意度， 以及社會責任、公平正義的質化目標。前者比較容易測量，然而後 者民眾會以主觀的感受表達，因此公共行政的績效難以測量。 公共行政較不受市場競爭的影響：公共行政是建立在政治權威的基 礎上，政府以公權力行使，因而產生公共財或公共服務，形成一種 獨占市場的局面，例如：國防、建築公路、燈塔的設置等，皆是公 共財的提供。 公共行政較具有強迫性：政府為維護公共利益，會對社會某些人或 事務進行管制，也會對違反規則之民眾進行制裁或管制，如要民眾 繳稅等活動。 公共性的困惑─變遷的公共行政： 從規範性層面來看：公共行政早已超越管理技術的描述性，它更關 注於行政責任與公共行政合法性等規範性的問題，哈蒙（Harmon ）曾經指出，不論是向國家意志負責與否，只要是那些負有公共目 的的組織，皆是公共行政關注的重點所在。 公私部門的界限愈來愈模糊：近年來，福利國家發生經濟危機，引 發各國政府再造的潮流，於是民營化（Privatization）形成主要的 改革工具。此外，第三部門的非營利組織的興起，也發展出另外一 套公共服務的輸送方式，政府已不再是唯一提供公共服務的單位， 構成了公私組織之間大片的模糊地帶，此一趨勢就是所謂的「公共 治理」（Public Governance）的時代趨勢。 政治權威的最終基礎來自公眾：政府的治理權威來自國家主權者的 授予，在民主國家，這個主權便是全體公民大眾，因此公共行政乃 是「被公共信託人」，方能表達公共行政的「公共性」。 九、公共行政與企業管理在本質上相同嗎？有哪些相同或不同？請加以討 論。 公共行政與企業管理在運作原則上存有本質上的差異： 依公共行政的特質可以清楚的認知，公共行政與企業管理在運作原則 上存有本質上的差異，學者包爾（J. Bower）認為：「有效的公務管 理與企業管理並不相同。因此，有關企業管理與公共行政之間存有相 似之處的想法，是一種錯覺。」謝爾（W. Sayre）表示：「在一切無
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關緊要的面向上，企業與政府行政是相似的。」哈特與史考特（Hart & Scott）也說：「更重要的是企業管理的價值，並不適用公共行政的任 務。」就以上所述，公共行政的運作原則確有必要深入的研究。 公共行政與企業管理之異同比較： 公共行政與企業管理之相同點：公共行政與企業管理之相同，可以 分析如下表： 項
目 公
共
行
政 企
業
管
理
管理對象 人、財、事、物
人、財、事、物
管理方法 系統、條理、科學方法
科學方法
主權機關：公民 治事組織 決策機關：立法院 執行機關：政府首長及各級行政人員
股東 董事會 總經理及職員
權力運用 權能區分、確定事權、分工合作
權能區分
提高效率及服務品質的要求均相同
公共行政的性質與企業管理之不同：依據韓籍學者全鍾燮（Jun） 的看法，公共行政的性質與企業管理之不同，主要是公共行政具有 「公共」表現的特質，與企業管理有所軒輊，公共行政的表現是國 家主權觀念的具體化，不僅是統治的作用，也是「公共利益」與「 私人利益」的分野，兩者比較如下： 公共行政不以利潤為重，且較不重市場導向。 公共行政較須服從政治的影響，諸如：輿論、利益團體、服務對 象、從政者、其他部門、大眾傳播及內部的正式權威等，均會對 其施壓。 較諸於企業管理，公共行政的特質較為繁文縟節。固定的法規及 指導方針限制了行政人員的自由與選擇，他們的一切活動皆須在 立法機關及公眾的嚴格監督下進行。 公共行政較重服務導向，而企業管理則需具備利潤動機，且較重 顧客導向。 經由法律或憲法所賦予的權力，政府部門得以制訂公共政策或頒 布行政命令，並為其從事的活動樹立權威。 公共行政須為社會的發展與社會的生活品質負責。 公共行政亦須為國家的存亡與經濟的發展負責。 公共行政必須負責達成主要的社會目標，故須執行有關特定利益
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分配（如補助、低利貸款、賦稅減免）、私人活動管制、利益重 分配（如福利方案、低收入戶之僱用與訓練計畫）等多種政策。 較諸文官體系，企業管理在人事僱用方面擁有較多自由。政府部 門之高層行政人員，可能成為國會監督與調查的對象。 同樣面對社會、經濟與政治環境的複雜性，公共行政無法妥善地 因應急速變遷和變動中的需求，然企業管理卻能靈敏地引導組織 變遷與發展。 較諸企業管理人員，公共行政人員的處事方式較需顧及倫理、公 道、正義等問題。 由於社會與社群中的社會及政治情境具有動態的本質，故在評量 方案效能和組織績效時，公共行政要比企業管理面對更多困難。 十、何謂典範？並請說明典範變遷的過程。又典範變遷的研究方法應用在 社會科學有無限制？ 典範意義： 綜觀公共行政學的歷史回顧與展望，必須依據一個信念去觀察才有意 義，因此本篇文章將以科學哲學家孔恩提出的典範（Paradigm）作為 觀察的出發點及基本精神。關於典範的理念，首先是從物理學家後來 轉為科學哲學家的孔恩（Thomas Kuhn）在一九六二年出版的《科學 革命的結構》（The Structure of Scientific Revolution）一書中所提出 的，其在該書中的原序中說：「我所謂的『典範』，即公認的科學成 就，在某一段期間內，對科學家社群而言，提供問題與解答的範例。 」綜合學者之解釋，我們可以將典範界定有下列五個基本觀念： 典範就是一種信念或信念系統：所謂信念，即一個人自出生以後， 歷經家庭、學校、社會等各種不同的組織，在社會化的過程中所接 受信以為真且具有若干事實的基礎，而不必或不願再去證明的看法 。每一個人的腦海裡都充滿了許多這樣的信念，吾人稱之為「信念 系統」。 典範就是世界觀：方法學家派頓（M. Q. Patton）即持此一看法， 他說：「典範乃是世界觀、一般性的觀點，以及分析複雜的真實世 界的一種方式。」典範深根於持有者和研究者社會化過程中，它指 出了何者為重要？何者是正當？何者是合理的？
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典範即是一種觀察的方式：典範是一種觀察的方式或觀察的出發點 ，這種出發點往往是自明的或隱示的、是不經意流露出來的。 典範也是一種普遍性的觀點：典範雖然是一種信念或信念系統，但 它不限於特殊性的獨特信念，而是學術社群所共同持有的信念系統 ，所以謂為一種普遍性的觀點。 典範也是最高的「共識單位」：典範不僅具有信念的普遍性，為一 群人所共同持有，更具有共識單位的高度性，亦即為各社群所共享 的信念系統，不限於某一單個社群的普遍流行信念。 典範變遷的意義： 所謂典範變遷（Paradigm Shift），依里哲耳的說法，在一個典範之下 所累積起來的知識，吾人稱之為「常態科學」，但在研究過程中，必 然會發生「異例」，而為當時流行的典範所無法解釋的，且異例增加 時，也就造成了典範危機，最後導致典範崩潰，產生科學革命，經過 一段的爭論後，蘊釀而成新的典範。（典範一常態科學異例危 機革命典範二） 典範在公共組織研究上的限制： 自然科學的典範論，欲應用在公共行政學上，其是否適用，產生了下 列四項限制： 以自然科學為基礎的典範，所強調的具體例證、數量標準，在社會 科學中並不適用：由於社會科學中的公共組織所面對的社會現象只 能觀察，無法做實證研究，如公平、正義等，無法以自然科學及經 驗資料的數量作為典範成立與否的依據。 公共組織難以形成一個共識典範的概念：所謂典範，係指某一學術 社群若欲建構主導的典範，必須是在特定的學門中，無論是理論學 者或實務業者，絕大多數都認可的共識。惟從教育的觀點而言，應 以自由人文方式討論，而是否有必要有典範的共識，是值得思考的。 典範的變革存有困難：公共行政學者全鍾燮（Jun）認為，公共組 織的「典範變遷」是不切實際的；相反的，現代公共組織的研究上 呈現一種多元典範相互競爭的現象，它們無法形成一個廣博的典範 來解決各種學科的問題，也不能變成一個後續的典範。 典範過度簡化公共組織的現象：公共組織面對的是一個複雜多元的 社會現象，我們如果使用典範來討論社會問題，等於是將人類解決 公共問題的活動強行納入一個僵化的概念架構中，因此我們認為多
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元典範較能反應多面向的公共組織現象。 十一、美國公共行政學者亨利（N. Henry）在其所著之《公共行政與公共 事務》一書中，將公共行政學的演進與發展區分為五個典範（Paradigms ）。試舉出亨利所提出的五個典範及其大意，並針對其論點加以闡述 與評論。 典範方法論的典範論： 典範論是科學哲學家孔恩（Thomas Kuhn）在一九六二年所提出研究 學科史的方法論。所謂典範，係指某一時代、某一專業人士所共認的 專業使用、任務研究範疇與主題等。依里哲耳的說法，在一個典範之 下所累積起來的知識，吾人稱之為「常態科學」，但在研究過程中， 必然會發生「異例」，而為當時流行的典範所無法解釋的，且異例增 加時，也就造成了典範危機，最後導致典範崩潰，產生科學革命，經 過一段的爭論後，蘊釀而成新的典範。（典範一常態科學異例 危機革命典範二） 亨利的五個典範發展過程： 亨利（Henry）於二○○四年著《公共行政與公共事務》一書謂：「 公共行政乃是由五個相互重疊的典範，延續發展所構成的一個學術領 域。」茲將其內容敘述如下： 典範一：「政治與行政的分立」（1900～1926）： 主題形象：受三權分立與行政、政治分立觀念所影響。強調行政 研究必須著重「價值中立」及「經濟效率」。 代表範本：本時期係以古德諾（Goodnow）一九○○年所著《政 治與行政》及懷特（White）一九二六年所著《公共行政研究導 論》為代表。 挑戰與檢討：此一典範的研究定位著重於政府的官僚體制，但造 成了一個不幸的後果，就是未能吸收企業精神與長處。 典範二：「行政原則的確立」（1927～1937）： 主題形象：認為行政學應有放諸四海皆準的行政原則存在，這種 行政的原則可以古立克（L. Gulick）的「POSDCORB」為代表。 代表範本：本時期係以魏勞畢（Willoughby）在一九二七年所著 《公共行政原理》及古立克一九三七年著《行政科學論文集》為
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代表，他們均強調機械的效率觀與組織主管管理原則的研究。 挑戰與檢討：此時期受到行為主義者賽蒙（Simon）於一九四七 年批評行政原則只是行政諺語，因而產生了行政學典範的危機。 典範三：「公共行政即政治科學」（1950～1970）： 主題形象：受到一九四○年代至一九五○年代的批評，迫使公共 行政重回政治學的懷抱，回頭於政策過程的研究，促成公共行政 成為政治學研究的重點之一。 代表範本：本時期可說是行政學研究的低潮期，以高斯（Gaus） 的「公共行政理論趨勢」為代表，並以「個案研究」及「比較行 政研究法」為主，努力重建公共行政學與政治學的聯繫。 挑戰與檢討：本時期的公共行政學失去獨立自主性，因此瓦爾多 甚至將其形容為：「公共行政處於一個尷尬的二等公民地位。」 典範四：「公共行政即管理學」（1956～1970）： 主題形象：此一時期的行政學者汲取了管理科學的研究。認為管 理就是管理，公共行政和企業管理兩者可以合一，特別是強調科 際的整合性管理研究。 代表範本：本時期係以一九五六年創刊的《行政科學季刊》，其 強調管理科學與量化的管理技術。 挑戰與檢討：公共行政學者認為公私部門的管理在本質上是不同 的，如過度強調企業行政，將使得行政學的研究只有管理而無公 共性。 典範五：「公共行政就是公共行政」（1970～迄今）： 主題形象：這段期間的行政學研究，已經開始朝向組織理論、資 訊科學等專業領域發展，而研究定位也有較明確的區分，包括地 方政府、行政倫理與公共利益等。 代表範本：一九七○年在美國成立的「全美公共事務與行政學院 聯盟」（NASPAA），結合行政和教育學家，致力於改良政府管 理人員的教育背景和技術能力。 挑戰與檢討：此時期正在邁向二十一世紀，社會科學的學術思想 也已經到了一個轉型期的關鍵，以後的發展有待學者的努力。 亨利的公共行政典範學說之限制： 亨利所建構的典範發展並非無任何缺點，其研究的限制如下： 典範一（政治─行政分立）、典範二（行政原則）和典範四（公共
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行政即管理）在方法論上不易分辨其清楚的內容和界限，難免令人 有所不解與困惑。 典範三（公共行政即政治科學），行政如何具有政治或權力色彩， 並未見其深入的著墨，僅避重就輕地討論兩個看似不太相關的「個 案研究」和「比較行政」。更重要的是，為何此一階段是從一九五 ○年開始，更是啟人疑竇。 一九七○年 NASPAA 成立，是典範五的開始，並追求獨立的一個 里程碑。但顯然太過著重於該一聯盟的動力，而忽視了新公共行政 的影響。 十二、丹哈特（R. B. Denhardt）在其所著《公共組織理論》一書中，提出 組織理論分析可就「主觀─客觀」和「政治─組織」兩面向，分成四 個典範類型。請說明其理論的內容大要。 丹哈特組織理論的研究方法與對象： 丹哈特（R. B. Denhardt）在其所著《公共組織理論》一書中，提出組 織理論分析可就「主觀─客觀」和「政治─組織」兩面向研究。所謂 主觀，係採人文哲學的方法研究；所謂客觀，係採行為科學的方法研 究。至於組織，係指以研究組織內部管理為對象；而所謂政治，則以 研究社會、政治、經濟等外部環境為對象。 四個典範類型的大要： 依丹哈特認為，組織理論可分為下列四個典範類型：一為行政控制， 以賽蒙（Simon）為代表；二為組織學習，以葛廉畢斯基（Golembiewski ）的組織理論為代表；三為政治教育，以華爾度（Waldo）的民主行 政為代表；四為政治結構，以歐斯壯（Ostrom）的公共選擇為代表。 行政控制典範： 從「組織─客觀」面向所形成的典範：主要的論述有：Wilson 的「 行政應自政治分立出來，類似企業的方法來經營憲法」；Weber 的 「合法─理性的官僚制度的建構」；Gulick 的「行政 POSDCORB 原則」；Simon 的「事實與價值在邏輯上，加以區分是可行的」。 此典範主張行政管理者能夠使用工具性陳述來控制屬員的行為，或 處理環境的不穩定。在公共行政的環境裡，不但反映經驗分析的科 學取向，也道出致力於實現技術理性的目標成就。