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行政學高分申論＆選擇題點

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一、由行政學發展的歷程觀之，可從四種不同的角度來分析，即有最初的 「政治觀點」，經歷「管理觀點」，到「公共政策觀點」，以迄最近 所謂的「公共性觀點」。試說明其各別之意涵。 公共行政的本質： 由於公共行政學主要係研究行政相關理論與實務的學科，所以在界定 行政學之前，必須先對「行政」一詞的意義加以解釋。張潤書教授認 為，「行政」就是公務的推行，舉凡政府機關或公務機構的業務，如 何使之有效推行，即是行政。 公共行政之研究範圍的發展： 由行政學發展的歷程觀之，可從四種不同的角度來分析，即有最初的 「政治觀點」，經歷「管理觀點」，到「公共政策觀點」，以迄最近 所謂的「公共性觀點」。茲就這四種觀點分別說明如下： 政治觀點：係以國家功能的區分為其界定的觀點，又可分為二派： 「三權分立」為基礎：認為行政是「政府組織的分工」、「政治權 力的運用」，如魏勞畢（W. F. Willoughby）說的：「政府行政部門 所管轄的事務。」以及我國《辭源》謂：「凡國家立法、司法以外 的政務總稱為行政。」惟此派看法，行政僅是專門研究「行政院」 的學問，難免過於狹隘。 政治與行政分立為基礎：這一派以古德諾（F. Goodnow）為主，他 認為：「政治是國家意志的表現，行政是國家意志的執行。」因此 ，古德諾認為政治與行政是可以分開的。 管理觀點：此觀點係引用工商企業界之「科學管理」，強調利潤及 成本觀念，使政府效率提高。主要學說代表以費堯（Henri Fayol） 所說的：「行政就是計畫（To Plan）、組織（To Organize）、領 導（To Command）、協調（To Coordinate）及考核監督（To Control ）等五大項目構成之功能表現。」以及古立克（L. H. Gulick）所創 造的一個「POSDCORB」的字來說明行政，它代表了七個內容： 「Planning」（規劃）、「Organizing」（建立合理的組織）、「Staffing 」（選拔及有效管理組織人員）、「Directing」（正確的領導）、 「Coordinating」（協調）、「Reporting」（報告）、「Budgeting

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」（預算之編列及管制）等。 公共政策觀點：公共政策的界說正是為了回應「民主政策科學」的 理論，因此政府是政策的釐定者與執行者，而為政策的規劃與執行 的結果之一連串過程，就是行政。林水波、張世賢合著《公共政策 》一書，認為政策分析的基本架構分為五個步驟：「政策問題之認 定」、「政策規劃」、「政策合法化」、「政策執行」、「政策評 估」等。 公共性觀點：所謂「公共性」（Publicness）的觀點，與一九六八 年美國發展的「新公共行政運動」有著密不可分關係，以「公共性 」做為公共行政的主要特性，在於公共行政為公共福祉與公共利益 服務，其目標在實現公共目的，所以公共性指的就是公共行為彰顯 公益、實踐公共目的，並積極負責的一種特性。這項特性使得行政 學科、專業與實務更具「正當性」，並可擺脫被譏為「行政學是借 取其他學科成果的學問」。 公共行政綜合的觀點： 綜上所述，在民主體制運作中，行政應具有「效率」、「回應」及「 前瞻」三種角色功能，並且可以將行政的涵義歸納如下： 與公共有關的事務，須由政府或公共團體來處理。 涉及政府部門的組織與人員。 政策的形成、執行與評估。 運用管理的方法（計畫、組織、領導、溝通、協調、控制等）以完 成政府機關（構）的任務與使命。 以公法為基礎的管理藝術。 以達成公共福祉與公共利益為目的。 二、羅聖朋（Rosenbloom）在其《公共行政：管理、政治與法律在公部門 中的瞭解》一書中，將公共行政者界定為：「使用管理、政治和法律 的理論與過程，以實現國會、總統和司法部門的命令，來為社會整體 或部分提供管制與服務。」夏福利（Shafritz）與羅素（Russell）延 續了羅聖朋的觀點，再加上了「職業觀點」的主張。試簡要說明其意 涵。 公共行政學研究的歷史發展：

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行政學在各種學科與潮流的衝擊影響下，發展為一門相當獨立、自主 性的學科，也有相當多元的發展。早期以威爾遜倡導追求效率行政的 「管理觀點」，至一九七○年以後開始著重「政治觀點」、「法律觀 點」及「職業觀點」，強調回應性、代表性，以及對人權的保護等專 業倫理。羅聖朋在其《公共行政：管理、政治與法律在公部門中的瞭 解》一書中，將公共行政者界定為：「使用管理、政治和法律的理論 與過程，以實現國會、總統和司法部門的命令，來為社會整體或部分 提供管制與服務。」可謂對公共行政的研究途徑最為貼切。 從管理、政治、法律、職業四個觀點界定公共行政。就羅聖朋的學說 不難得知，公共行政乃使用「管理」、「法律」、「政治」三個研究 途徑，惟夏福利與羅素延續其觀點並加上「職業」的觀點，以使公共 行政更為周延。 管理觀點的公共行政：管理觀點使行政學從政治學獨立出來，主要 強調： 公共行政涉及政府中行政部門的作為：如同古德諾所言：「政治 是國家意志的表現，行政是國家意志的執行。」 公共行政是管理專業：一般行政的工作會落在中、高階層管理者 的身上，因此公共行政必須具備管理經營的專業知能。 公共行政是種官樣文章的米老鼠：公共行政過份拘泥或慣例，此 意味著公共行政為「官樣文章」（Red Tape）。 公共行為是種藝術，非科學；要想成為良好的管理專業者，不僅 要學習管理知識，還需具備管理的修練。 法律觀點的公共行政：此觀點旨在實踐保障人權，因此公共行政必 須踐行法律的程序。 公共行政是指法律運作：公共行政主要是執行國會通過的法律， 並交由行政機關執行，且法院具有「司法審查制」加以制衡。 公共行政是種管制：管制是政府最古老的功能之一，政府管制無 所不在，包括從出生至死亡，都無法脫離行政的管制。 公共行政為國王的恩典：公共行政最早的意義是指國王的恩賜， 可比擬為現代政府提供之社會福利政策及其他的公共服務。 公共行政是盜竊的行為：公共政策代表著社會資源的重分配，其 目標是將某些人口的權利義務轉嫁給另一些人口使用或負擔。 政治觀點的公共行政：公共行政受後現代主義的影響，主張「回應

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性」及「代表性」： 公共行政是指政府的作為：公共行政涵蓋了行政、立法、司法、 監察、考試等五個部門的功能，性質複雜又多元。 涉及直接和間接向民眾提供服務：除由政府機關本身提供的公共 服務外，有時亦會委託民間機構或非營利組織代為執行。 為公共政策制定循環的階段，並執行公共利益。 公共行政旨在提供公共財：關係到全體民眾福祉的基礎建設。如 國防、外交、治安、清新空氣、公共工程及清澈水源。 職業觀點的公共行政：公共行政應具備「專業倫理」精神，追求理 論與實際的實踐。 公共行政是職業類別：公共行政從業人員宛如醫生、會計師、木 匠一樣，屬於專門職業者性質，提供服務給社會大眾。 公共行政是文稿競賽：行政人員研究發展的寫作能力是所有行政 組織所強調的。 公共行政是行動中的理想主義：理想的公共行政並不侷限於個人 利益的考量，而是糾結眾人之意志，以達成公共利益的志業。 公共行政是種學術領域：涵蓋政治學、社會學、經濟學、管理學 、心理學、文化、法律等知識，因此成為一門正統的學科。 公共行政是專業活動：包括具備一種規範行為的期望和倫理典則 、以服務為導向、具備專業決策的自主性等特性。 公共行政與人類社會生活的關聯性： 綜上所述，突顯下列四點：「以法定權限為基礎的法律界說」、「著 重公共政策及其管理的政治運作」、「力行政策執行的管理經營」、 「履行責任的職業理想主義」。如果政府在政策制定與執行時，如「 災後重建議題」、「振興經濟方案議題」、「節能減碳議題」上，能 秉持這四個觀點全觀性探究，當能成為「責任政府」的理想目標。 三、請就效率、回應力、前瞻性三個概念，說明公共行政的意義。 公共行政的意涵： 吳瓊恩教授認為，欲對公共行政作一個確切的解釋是很困難的事，茲 因現代公共行政的範圍非常廣泛，對人們日常生活的影響也十分深遠 ，所以勢必會與社會中其他實務活動產生複雜的互動關係。因此，欲

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在公共行政實務的活動中找到清楚的界限頗為困難。惟依據吳瓊恩教 授綜合各家學者的看法，提出一般可以理解的公共行政意義為： 是政府的行政部門，並與立法和司法部門有關。 公共政策的形成與執行。 牽涉到為了履行政府基本任務，有關人類行為及合作行為的人群努 力等，係極為廣泛的問題。 在許多方面，它是與私部門極為不同的領域，但也有重疊之處。 關注公共財與服務的生產。 皆關注於理論與實務兩者。 界定公共行政的三個途徑： 研究公共行政的途徑，大致說來，在一九七○年代的主要特徵為「理 性主義」與「管理主義」；一九七○年代以後開始注重在「行政倫理 的規範性」研究。從行政學理論發展歷史來看，早期的公共行政著重 「管理途徑」，公共行政幾乎與企業管理變成了同義詞，但後來行政 學者發覺，行政與政治實在難以分離，於是從「政治途徑」來研究行 政問題，而吳瓊恩教授更提出第三種途徑─即「文化途徑」，強調一 種文化變遷的管理，較著重價值、組織文化與管理態度的變遷管理。 以下就三個途徑分別說明之： 公共行政的管理途徑─效率的價值： 內容要點：這是最早的途徑，源於美國十九世紀的文官改革運動 ，此即所謂「政治─行政」二分的理念。內容要點為：「行政問 題不是政治問題」、「強調效率、效能與經濟」、「依據科學的 原則來決定組織的好壞」。 組織結構：本途徑視組織結構為一個「層級節制」的組織型態， 其主要特徵為：「職位」、「層級秩序」、「正式的職掌」、「 權威」、「法規與管制」、「依據專技條件拔擢人才」、「非人 化」、「紀律」、「安全」、「個人生活與組織生活分離」等。 人性的觀點：就其對人性的觀點而言，係採「非人文化」，因此 容易形成「個案化」或「物化」的現象。 方法論：此一途徑的方法論為「經驗的科學研究」。 公共行政的政治途徑─回應的價值： 內容要點：第二次世界大戰後，羅斯福總統的「新政」，其主要 觀點為：「行政只是政治過程」、「行政的最終價值是政治偏好

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的選擇」、「政府要平衡各利益團體的競爭或多元主義」、「行 政處於複雜的政治系統之中，都是臣屬於政治行動者」。因此， 此途徑強調「代表性」、「政治反應力」、「為民負責」。 組織結構：而組織結構重視「政治多元論」，也就是由金斯利（ Kingsley）所創造的術語─「代表性制官僚組織」。 人性的觀點：此途徑採用視個人為一具有自主性的追求自利的單 位，只不過個人的利益是透過團體行動表達出來。 方法論：因此方法論為「方法論的個體論」。本途徑也相當重視 經濟學的方法，其代表的理論為「公共選擇理論」。 公共行政的文化途徑─前瞻的價值： 內容要點：是源自一九七○年代左右，從過去重視組織結構與行 政控制的研究，轉向重視以人的主體性面向之研究。主要的學者 包括：席恩、默根、聖吉、奎恩、丹哈特等人。本途徑主要觀點 有：「文化即組織成員所共享的深層基本假定與信念」、「著重 如何做正確的事，就過程而言，整個能力的概念即『變遷』」、 「學習型組織的心靈轉變」、「超越理性管理的全觀性架構」、 「重視組織的價值及信念」。 組織結構：文化途徑的組織結構趨向「平坦式的結構」，其原因 為：「工作性質的改變」、「政策與規章愈來愈少」、「組織的 分權和責任，與自主性的加強」、「也重視成本節約的考量」。 人性的觀點：文化途徑對人性採用整全的人的哲學基礎。 方法論：由於此途徑對人性採用整全的人的哲學基礎，因此方法 論是屬於「全觀性觀點」。 公共行政的核心概念： 雖然公共行政有三個不同的研究途徑，惟對於實務而言，則應採用「 競值途徑」，也就是整合的觀點，以求其整全，並能符合當代公共行 政的核心概念，即「效率」（Efficiency）、「回應力」（Responsivenss ）及「主動性或前瞻性」（Proactive）。 四、社會科學的任何學科的研究都有其研究的目的，公共行政學自不例外 ，請說明公共行政學研究的目主要為何？ 公共行政學科的本質：

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社會科學的任何學科的研究都有其研究的目的，公共行政學自不例外 ，惟由於學者研究的方向不一，尚難有一致的看法。從行政學的發展 歷程而言，傳統公共行政以追求效率為主，而新公共行政則以公平正 義為實踐的目標，因此行政學所建立的知識之目的，應包含效率、經 濟及以人為本的實踐。 公共行政學研究目的： 茲將其目的分成下列四點說明： 提高行政效率（效果）：所謂效率，是指運用資源的程度與能力； 效果，則為達成目標的程度。欲衡量行政效率，可從三種觀點來衡 量： 就技術與經濟的觀點看：凡是能夠以最少的「投入」獲得最大的 「產出」者，就是效率。譬如：修路、造橋、蓋房等，皆可用此 等標準來衡量，計算一下用了多少錢、多少人力、物力及時間等。 就管理與計畫的觀點看：凡是能按照機關或組織原訂的計畫完全 促成其實現者，就是效率；或者在既定情境下作最佳的抉擇，能 夠及時而有效的解決問題或困難者。 就組織與系統的觀點看：現代組織理論是採開放系統的理論觀念 ，因此對於效率的解釋又有了更高的層面，所以效率不只是達成 組織的目標，而且更要顧及對社會的貢獻（價值）。此外，組織 是與外在環境保持互動的體系。 促進行政的現代化：行政現代化是一種調整與行政有關之各項變數 ，而使政府的所作所為能適應在現代時空環境下，且人類維持合理 生活品質的變遷過程。其內涵或條件如下： 科學化：以科學方法的可靠性、正確性、客觀性、驗證性及系統 性等為基礎，去除先入為主的觀念來推動行政事務，並運用現代 的科技使政府業務現代化。子曰：「毋必、毋意、毋固、毋我。 」此正是科學精神的意思。 制度化：政府及公務人員在推行政務或執行業務時，皆有法令規 章及標準為依據，不能隨心所欲、為所欲為，亦無特權。現代的 政府權威來自人民授權，其方式是經由人民選出的代表加以立法 ，公務人員據以行之，稱之「理性─合法的權威」。 民主化：民主化不僅是一個國家所應具備的特徵，也是一個政府 所應追求的目標。主要表現在兩方面，現代國家表現出開放性、

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人民參與平等性與多元性等特徵，每一個人均得自由表達意見， 政府的權力結構是由各種出身的人所組成，權力來自人民的授權 與同意，包括公務員的民主修養、民主的領導方式、決策參與、 行政授權及意見溝通。 專業化：現代行政日趨複雜，公務員須由有專門知識的人來擔任 ，因為現代行政包羅萬象、性質複雜，絕非僅具普通常識的人即 可勝任。 適應性：現代行政須隨時代變遷作調整，從公務人員觀念的革新 到現代科技工具與設備的應用，均表現出行政的適應性。如公務 員必須有公僕的觀念，不應以官員自居，也不可以有「推、拖、拉 」的作風。 效率性：一個現代化的政府，自必是一個有能的政府。行政學的 知識是科學的、合理的，只要據之以行，政府的效率一定可以提 高，也就是說，一個有能的政府，各種計畫皆能夠完全實現。 培養行政通才：現代專業化的社會，培養公務員成為專家，而一旦 形成專家，則易有「知偏不知全」、「以偏概全」、「見樹不見林 」、「本位主義」的弊病，因此培養通才的行政人員是有其必要的 。然所謂通才，是指以下條件： 通才需具備廣博的知識、平衡的思想、遠大的眼光、領導協調的 能力。 並透過科際整合，接受行政學之教育的方法培養。 促進公平與正義的社會：一九六八年由瓦爾度（Waldo）召集的明 諾布魯克（Minnowbrook）會議，認為公共行政更重要的是增進公 部門的服務對象，為全民大眾謀福祉與利益，以公平、正義為目的 ，尚要考慮到弱勢團體之照顧。 五、為使行政機關能有效地運用各種資源，達成其為民服務的目的，因此 ， 公 共 行 政 之 研 究 均 強 調 要 提 高 「 行 政 績 效 」 （ Administration Performance）。試問何謂行政績效？如何衡量行政績效？以及提高 行政績效的作法為何？ 行政績效的問題： 隨著時代的進步，社會日益複雜，人民在各方面的需求日益增加，致

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使政府機關扮演的角色愈趨重要，其服務功能亦逐漸擴大，這種發展 趨勢使得社會大眾及立法機關對行政機關執行各項功能的「效率」及 「效能」寄以莫大的期待，冀望行政機關能有效地運用各種資源，以 達成其為民服務之目的。公共行政學發展了一百多年，儘管各時期典 範不同，但仍都會強調要提高「行政績效」 （Administration Performance ），只是對行政績效內涵有不同的詮釋而已。而對政府效率的正確看 法應是： 效率的真義在「當其用」、「宏其用」，而非「節約」或「儉吝」。 效率乃是既定形勢條件之下所作的最佳或最有利的抉擇，尚包括政 治性、行政性及社會性的抉擇在內。 效率並非只問目的而不擇手段，最高的效率乃在於目的與手段的一 致。 效率並非是冷酷無情的觀念，而是利用科學方法對人類的內在潛能 作最高的利用與發揮。 行政績效的衡量指標： 吳定教授對行政績效觀點為行政績效的高低，也就是同時衡量「行政 效率」與「行政效能」的綜合表現。對於行政績效的衡量指標，應依 行政機關的層級、業務性質之不同而作不同的選擇，如果從行政效率 與行政效能兩個概念變項討論行政績效的高低，其一般性的指標如下： 行政效率衡量指標：投入與產出之時間的適當性；預算成本的 適當控制；產出數量與品質的適當性；資源有效利用的程度； 員工工作滿足感的高低。 行政效能衡量指標：回應性；服務的合時性；服務的態度； 服務的公平性；標的團體的滿意程度。 提高行政績效（生產力）的作法： 行政設備現代化：「工欲善其事，必先利其器」，配合「辦公室自 動化」的全面推動，當可大幅度的提高行政績效。 行政制度現代化：應以「權變理論」的觀點對行政組織結構與制度 有較富彈性的規定，不宜過於僵化，以便於政務上的有效推動。 行政運作現代化：凡是與處理行政事務有關的方法、流程、手續等 實務層面，均應不斷地檢討、改進與簡化。 行政觀念現代化：凡執行公務與從事為民服務的廣義公務員，均應 秉持「公僕」的觀念，積極主動地發揮服務精神，不應以「官吏」

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的心態頤指氣使。 行政學術現代化：凡與行政法規、制度、運作有關的事項及問題等 ，經由政府機關與教育學術界充分合作，以理論為依據，作學術性 的研究。 六、何謂行政生產力？行政機關採用生產力一詞的理由？具備那些特性？ 以及提高行政生產力的作法為何？ 行政生產力的意義─效率與效能整合： 行政生產力（Administration Productivity）是生產力之一種，我們須 針對公共行政的特質，改進運用的限制，給予較周延的分析和定義， 俾對行政生產力的策進與提昇有所助益。其基本意義在於有效地使用 資源，提供高品質公共服務，而效率與效能是共同接受的兩大要素； 另有人認為，品質、適時、創新工作態度、員工及標的群體的滿意度 、組織成長等，亦為行政生產力必須納入的因素。 採用生產力一詞的理由： 「生產力」是當今政府與學術界常用的詞彙，已逐漸地成為政府行政 管理文書、行政學教科書，甚至於一般民眾對政府的評論用語，因而 有取代過去「效率」與「效能」的現象，其理由如下： 運用生產力的概念，有了可比較的共同基礎，可得到完整的國力全 貌。 生產力之技術方法、單位、標準，有較完整之體系可資運用。 效率與效能都是生產力所涵蓋的，兩者都是績效表現不可忽略的著 眼點，所以要比「行政效率」周延得多。 生產力之增進要領、範圍、技術方法，較行政效率之提高方法成熟 廣泛，幾乎有益於機關業務、有助於組織管理的，都可列入生產力 增進範圍之內，這是效率所不及的。 「效率」觀念風行百年後，已失去新鮮感，改以「生產力」推動改 進革新，有令人耳目一新之感。 行政生產力的特性： 由於研究行政生產力的學者的觀點、研究途徑的不同，以致於對生產 力解釋定義就會不同，但是我們仍然可以歸納出下列特性： 可用系統的產出與投入表示：生產力不只有形的產出與投入，另無

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形的服務、知識、管理、創新，也應一併計算。 包括量與質的配合，即效率與效能並重：組織有效率地生產財貨或 提供服務，但這不能保證這些產出可以很有效地滿足服務對象的需求 及價值。 兼具客觀、主觀義涵：生產力可視為一種持續性的創造發揮過程， 以及一種求新求變的心理態度。 兼具目標導向、人性導向：生產力的衡量不論有形或無形的投入與 產出，莫不期望能達成既定目標，並除滿足標的群體或一般民眾的 需求，或於減少公共問題外，也要滿足內部員工的需求及激勵士氣。 包含可量化與不可量化指標：投入與產出的效率層面，大致可用具 體數據表示，而過程與影響層面，則較難量化，或者根本不適合量 化。 具有變遷性與層次性：生產力會隨時間的變遷、任務環境的改變， 而階段性地調整衡量重點，並且個人、團體、組織、產業、國家、 世界等層次的要求重點均有不同。 具有合理性：重視生產力課題，就是重視衡量方法及衡量標準的合 理化，並非壓榨被衡量者的心智或勞力；簡言之，就是管理合理化。 提高行政生產力的作法： 行政設備現代性：「工欲善其事，必先利其器」，配合「辦公室自 動化」的全面推動，當可大幅度的提高行政績效，例如：建構電子 化政府的設施，以提供民眾快速及便利的公共服務。 行政制度現代化：應以「權變理論」的觀點，對行政組織結構與制 度有較富彈性的規定，不宜過於僵化，以便於政務的有效推動，例 如：簡併不合時宜法規制度，組織結構權責重新劃分，建立全國法 規知識庫，以利民眾查閱等。 行政運作現代化：凡是與處理行政事務有關的方法、流程、手續等 實務層面，均應不斷地的檢討、改進與簡化，例如：透過資訊科技 的設計，推行單一窗口化運動，重新檢討行政流程，以減少民眾等 候時間。 行政觀念現代化：凡執行公務與從事為民服務的廣義公務員，均應 秉持「公僕」的觀念，積極主動的發揮服務精神，不應以「官吏」 的心態，頤指氣使；例如：形塑組織核心價值，建立共同願景，以 培養行政人的人文素養及對社會的關懷情。

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行政學術現代化：凡與行政法規、制度、運作有關的事項及問題等 ，經由政府機關與教育學術界充分合作，以理論為依據，作學術性 的研究，促進政府改革正確的方向。 七、在探討公私行政的不同之後，有關公共行政與私人企業的分合關鍵， 實有必要再加以論述，此將有助於公共行政的利基定位與未來發展。 根據 Rosenbloom 的分析，公共行政運作的主要原則是：「Constitution 」、「The Public Interest」、「The Market」、「Sovereignty」。請 就此四項原則予以說明之。 公共行政與企業管理在運作本質上的差異： 長期以來公共行政學術研究，一直存在著與企業管理本質差異性的辯 論，強調公共行政的「公共性」，固然兩者之間存有許多相似之處， 但在本質上仍有重大差別。正如學者包爾認為：「有效公務管理與企 業管理並不相同，因此有關企業管理與公共行政之間存有相似之處的 想法，是一種錯覺。」謝爾表示：「在一切無關緊要的面向上，企業 與政府行政是相似的。」爰公共行政的運作原則，的確有必要深入的 研究。 公共行政運作的原則： 依據羅聖朋（Rosenbloom）分析認為：「公共行政運作之原則是：『 憲政體制』、『公共利益』、『市場』、『主權』等四個原則。」分 別說明其內容如下： 憲政體制（Constitution）：民主國家為了防止權力過度集中而形成 獨裁，因此設計了權力分立與制衡的憲政體制，其對公共行政的影 響為： 公共行政必須給予多元的回應，方能順利運作，也要接受立法部門 、司法部門對公共行政產生制衡的作用。而使政策不易推動的原因 為：由於權力的多元，使協調顯見困難，更讓政策不易產生有效率 的運作。 但是公共行政不純粹反應效率觀點，尚有政治與法律程序：這是指 公共行政除依法行政並遵循正當程序外，更要依社會責任、公平正 義的信條運作。 公共利益（The Public Interest）：公共行政的運作必須符合某些崇

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高的道德規範，其核心關鍵乃在要求行政人員能夠表達和回應民眾 利益。是以，公共行政設計有許多規範來防止個人或黨派的不當利 得，例如：行政中立、利益衡突等規定。同時亦須防止外部性的問 題，也就是避免「外溢效果」，因為有若干外部性，可以計算其市 場價格，有些則無法計算，其負面影響比較大，因此羅聖朋曾說： 「行政人員不僅是技術的表現，更是道德的作為。」 市場（The Market）：公共行政的運作仍受市場機制的影響，例如 ：稅賦過重，人民會流失，於是形成區域的財政危機，因此公共行 政仍要防止人民「用腳投票」的現象。由於政府提供的服務以「公 共財」為主，其尚難以評量其成本，僅能以「替代衡量」，如以民 意調查來決定其成本，這就是所謂的「影子價格」。因此，近代「 公共選擇」理論興起後，要求政府解除管制、引進市場機制，以使 其運作更符合民眾需求。雖然如此，政府運作仍應有別於市場價格 的考量，惟政府的服務是否可過度強調市場競爭，則有待進一步研 究。 主權（Sovereignty）：民主國家的理念強調主權在民，惟民眾可以 透過代表行使主權，因此行政機關與行政人員亦可為「公眾信託」 的主要代言者，亦即公共行政具備了「合法性的拘束力」，表現以 下屬性： 行政機關負責公共政策的制訂與執行。 行政機關動員政治支持的力量，為其政策倡導和辯護。 行政機關應具有社會代表性，以表達社會不同的聲音。 公共行政的事業需要有旺盛的企圖心與眼光來面對變革，如夏福 利與羅素說：「公共行政是一個冒險的事業。」 公共行政關切的重點： 如果政府在政策制定與執行時，如「災後重建議題」、「振興經濟方 案議題」、「節能減碳議題」上，能秉持羅聖朋提出的公共行政運作 的原則加以分析，當能有效回應民眾的需求；另外，韓籍學者全鍾燮 （Jun）也認為：「公共行政關切重點乃在於提昇公共性、發展公共 政策、執行公共政策、建立民主行政、詮釋問題、瞭解人類行為與互 動、探求行政知識等七項。」亦可作為政府實踐「民主行政」的價值。 八、公共行政的價值在於追求公共利益與社會價值，其與私部門追求效率

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利潤有所不同。因此，忽略公共行政內外環境系絡的獨特性，不再使 得公共行政的研究失去正當性。試說明公共行政有哪些獨特性質？近 代研究產生哪些困惑？ 研究公共行政的獨特性質的必要性： 早期西方在建立民主過程中，普遍存有「政府最好，管事最少」，且 早期公共行政的基本目的主要在於實現警察國家，然而隨著時代的變 遷，政府的角色也不再是「必要之惡」，而是積極的善，國家的角色 也轉變成為福利國家，也就是「從搖籃到墳墓」，以實踐公共利益與 社會價值為目標，同時與私部門追求效率利潤的本質有所不同。因此 ，研究公共行政如忽略公共行政內外環境系絡的獨特性質，將使公共 行政的研究失去正當性，也會使行政人員無法採取有效的策略來解決 社會上的難題。 公共行政的獨特性質計有下列數點： 公共行政學者吳瓊恩綜合各家說法，提出公共行政的獨特性質，如下： 公共行政的活動深受法律規章和規則程序的限制：由於法治國家的 思想，使得民主國家均強調行政機關必須依法行政，以確保人民的 權益不被侵害。因此，公共組織的許多行動常受到各種法律規章的 限制，因而阻礙了其本身的自主性與彈性；相對地，私人組織則較 無此一現象，所以顯得更具彈性及適應能力。 權威的割裂：為確保人權及實現自由社會，必須對政府實施「分權 制衡」，以貫徹憲政精神。行政部門雖然比較重視層級節制的權威 ，但相對的，亦得接受來自立法和司法部門，以及民意或利益團體 的監督。 公共行政受到高度的公共監督：政府必須受到公共監督，又稱為「 金魚缸效應」，意指公共組織的公開透明化。民主的政府必須受到 輿論或大眾的批判檢驗，所以目前政策制定很多陽光法案，諸如： 政府採購法、公務人員財產申報法等。 公共行政受到政治因素的影響甚深：公共組織的運作必須在公共環 境的網路中進行，因此欲使政策能順利推動，就必須不斷地與社會 大眾溝通、協調，以爭取合作與支持；復以政務官均是依選舉所產 生的，所以會更加重視政治的活動。 公共行政的組織目標大多模糊不清而不易測量：公共政策的績效測

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量除了要考慮成本利益、量化的指標外，更要重視民眾的滿意度， 以及社會責任、公平正義的質化目標。前者比較容易測量，然而後 者民眾會以主觀的感受表達，因此公共行政的績效難以測量。 公共行政較不受市場競爭的影響：公共行政是建立在政治權威的基 礎上，政府以公權力行使，因而產生公共財或公共服務，形成一種 獨占市場的局面，例如：國防、建築公路、燈塔的設置等，皆是公 共財的提供。 公共行政較具有強迫性：政府為維護公共利益，會對社會某些人或 事務進行管制，也會對違反規則之民眾進行制裁或管制，如要民眾 繳稅等活動。 公共性的困惑─變遷的公共行政： 從規範性層面來看：公共行政早已超越管理技術的描述性，它更關 注於行政責任與公共行政合法性等規範性的問題，哈蒙（Harmon ）曾經指出，不論是向國家意志負責與否，只要是那些負有公共目 的的組織，皆是公共行政關注的重點所在。 公私部門的界限愈來愈模糊：近年來，福利國家發生經濟危機，引 發各國政府再造的潮流，於是民營化（Privatization）形成主要的 改革工具。此外，第三部門的非營利組織的興起，也發展出另外一 套公共服務的輸送方式，政府已不再是唯一提供公共服務的單位， 構成了公私組織之間大片的模糊地帶，此一趨勢就是所謂的「公共 治理」（Public Governance）的時代趨勢。 政治權威的最終基礎來自公眾：政府的治理權威來自國家主權者的 授予，在民主國家，這個主權便是全體公民大眾，因此公共行政乃 是「被公共信託人」，方能表達公共行政的「公共性」。 九、公共行政與企業管理在本質上相同嗎？有哪些相同或不同？請加以討 論。 公共行政與企業管理在運作原則上存有本質上的差異： 依公共行政的特質可以清楚的認知，公共行政與企業管理在運作原則 上存有本質上的差異，學者包爾（J. Bower）認為：「有效的公務管 理與企業管理並不相同。因此，有關企業管理與公共行政之間存有相 似之處的想法，是一種錯覺。」謝爾（W. Sayre）表示：「在一切無

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關緊要的面向上，企業與政府行政是相似的。」哈特與史考特（Hart & Scott）也說：「更重要的是企業管理的價值，並不適用公共行政的任 務。」就以上所述，公共行政的運作原則確有必要深入的研究。 公共行政與企業管理之異同比較： 公共行政與企業管理之相同點：公共行政與企業管理之相同，可以 分析如下表： 項

目 公

共

行

政 企

業

管

理

管理對象 人、財、事、物

人、財、事、物

管理方法 系統、條理、科學方法

科學方法

主權機關：公民 治事組織 決策機關：立法院 執行機關：政府首長及各級行政人員

股東 董事會 總經理及職員

權力運用 權能區分、確定事權、分工合作

權能區分

提高效率及服務品質的要求均相同

公共行政的性質與企業管理之不同：依據韓籍學者全鍾燮（Jun） 的看法，公共行政的性質與企業管理之不同，主要是公共行政具有 「公共」表現的特質，與企業管理有所軒輊，公共行政的表現是國 家主權觀念的具體化，不僅是統治的作用，也是「公共利益」與「 私人利益」的分野，兩者比較如下： 公共行政不以利潤為重，且較不重市場導向。 公共行政較須服從政治的影響，諸如：輿論、利益團體、服務對 象、從政者、其他部門、大眾傳播及內部的正式權威等，均會對 其施壓。 較諸於企業管理，公共行政的特質較為繁文縟節。固定的法規及 指導方針限制了行政人員的自由與選擇，他們的一切活動皆須在 立法機關及公眾的嚴格監督下進行。 公共行政較重服務導向，而企業管理則需具備利潤動機，且較重 顧客導向。 經由法律或憲法所賦予的權力，政府部門得以制訂公共政策或頒 布行政命令，並為其從事的活動樹立權威。 公共行政須為社會的發展與社會的生活品質負責。 公共行政亦須為國家的存亡與經濟的發展負責。 公共行政必須負責達成主要的社會目標，故須執行有關特定利益

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分配（如補助、低利貸款、賦稅減免）、私人活動管制、利益重 分配（如福利方案、低收入戶之僱用與訓練計畫）等多種政策。 較諸文官體系，企業管理在人事僱用方面擁有較多自由。政府部 門之高層行政人員，可能成為國會監督與調查的對象。 同樣面對社會、經濟與政治環境的複雜性，公共行政無法妥善地 因應急速變遷和變動中的需求，然企業管理卻能靈敏地引導組織 變遷與發展。 較諸企業管理人員，公共行政人員的處事方式較需顧及倫理、公 道、正義等問題。 由於社會與社群中的社會及政治情境具有動態的本質，故在評量 方案效能和組織績效時，公共行政要比企業管理面對更多困難。 十、何謂典範？並請說明典範變遷的過程。又典範變遷的研究方法應用在 社會科學有無限制？ 典範意義： 綜觀公共行政學的歷史回顧與展望，必須依據一個信念去觀察才有意 義，因此本篇文章將以科學哲學家孔恩提出的典範（Paradigm）作為 觀察的出發點及基本精神。關於典範的理念，首先是從物理學家後來 轉為科學哲學家的孔恩（Thomas Kuhn）在一九六二年出版的《科學 革命的結構》（The Structure of Scientific Revolution）一書中所提出 的，其在該書中的原序中說：「我所謂的『典範』，即公認的科學成 就，在某一段期間內，對科學家社群而言，提供問題與解答的範例。 」綜合學者之解釋，我們可以將典範界定有下列五個基本觀念： 典範就是一種信念或信念系統：所謂信念，即一個人自出生以後， 歷經家庭、學校、社會等各種不同的組織，在社會化的過程中所接 受信以為真且具有若干事實的基礎，而不必或不願再去證明的看法 。每一個人的腦海裡都充滿了許多這樣的信念，吾人稱之為「信念 系統」。 典範就是世界觀：方法學家派頓（M. Q. Patton）即持此一看法， 他說：「典範乃是世界觀、一般性的觀點，以及分析複雜的真實世 界的一種方式。」典範深根於持有者和研究者社會化過程中，它指 出了何者為重要？何者是正當？何者是合理的？

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典範即是一種觀察的方式：典範是一種觀察的方式或觀察的出發點 ，這種出發點往往是自明的或隱示的、是不經意流露出來的。 典範也是一種普遍性的觀點：典範雖然是一種信念或信念系統，但 它不限於特殊性的獨特信念，而是學術社群所共同持有的信念系統 ，所以謂為一種普遍性的觀點。 典範也是最高的「共識單位」：典範不僅具有信念的普遍性，為一 群人所共同持有，更具有共識單位的高度性，亦即為各社群所共享 的信念系統，不限於某一單個社群的普遍流行信念。 典範變遷的意義： 所謂典範變遷（Paradigm Shift），依里哲耳的說法，在一個典範之下 所累積起來的知識，吾人稱之為「常態科學」，但在研究過程中，必 然會發生「異例」，而為當時流行的典範所無法解釋的，且異例增加 時，也就造成了典範危機，最後導致典範崩潰，產生科學革命，經過 一段的爭論後，蘊釀而成新的典範。（典範一常態科學異例危 機革命典範二） 典範在公共組織研究上的限制： 自然科學的典範論，欲應用在公共行政學上，其是否適用，產生了下 列四項限制： 以自然科學為基礎的典範，所強調的具體例證、數量標準，在社會 科學中並不適用：由於社會科學中的公共組織所面對的社會現象只 能觀察，無法做實證研究，如公平、正義等，無法以自然科學及經 驗資料的數量作為典範成立與否的依據。 公共組織難以形成一個共識典範的概念：所謂典範，係指某一學術 社群若欲建構主導的典範，必須是在特定的學門中，無論是理論學 者或實務業者，絕大多數都認可的共識。惟從教育的觀點而言，應 以自由人文方式討論，而是否有必要有典範的共識，是值得思考的。 典範的變革存有困難：公共行政學者全鍾燮（Jun）認為，公共組 織的「典範變遷」是不切實際的；相反的，現代公共組織的研究上 呈現一種多元典範相互競爭的現象，它們無法形成一個廣博的典範 來解決各種學科的問題，也不能變成一個後續的典範。 典範過度簡化公共組織的現象：公共組織面對的是一個複雜多元的 社會現象，我們如果使用典範來討論社會問題，等於是將人類解決 公共問題的活動強行納入一個僵化的概念架構中，因此我們認為多

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元典範較能反應多面向的公共組織現象。 十一、美國公共行政學者亨利（N. Henry）在其所著之《公共行政與公共 事務》一書中，將公共行政學的演進與發展區分為五個典範（Paradigms ）。試舉出亨利所提出的五個典範及其大意，並針對其論點加以闡述 與評論。 典範方法論的典範論： 典範論是科學哲學家孔恩（Thomas Kuhn）在一九六二年所提出研究 學科史的方法論。所謂典範，係指某一時代、某一專業人士所共認的 專業使用、任務研究範疇與主題等。依里哲耳的說法，在一個典範之 下所累積起來的知識，吾人稱之為「常態科學」，但在研究過程中， 必然會發生「異例」，而為當時流行的典範所無法解釋的，且異例增 加時，也就造成了典範危機，最後導致典範崩潰，產生科學革命，經 過一段的爭論後，蘊釀而成新的典範。（典範一常態科學異例 危機革命典範二） 亨利的五個典範發展過程： 亨利（Henry）於二○○四年著《公共行政與公共事務》一書謂：「 公共行政乃是由五個相互重疊的典範，延續發展所構成的一個學術領 域。」茲將其內容敘述如下： 典範一：「政治與行政的分立」（1900～1926）： 主題形象：受三權分立與行政、政治分立觀念所影響。強調行政 研究必須著重「價值中立」及「經濟效率」。 代表範本：本時期係以古德諾（Goodnow）一九○○年所著《政 治與行政》及懷特（White）一九二六年所著《公共行政研究導 論》為代表。 挑戰與檢討：此一典範的研究定位著重於政府的官僚體制，但造 成了一個不幸的後果，就是未能吸收企業精神與長處。 典範二：「行政原則的確立」（1927～1937）： 主題形象：認為行政學應有放諸四海皆準的行政原則存在，這種 行政的原則可以古立克（L. Gulick）的「POSDCORB」為代表。 代表範本：本時期係以魏勞畢（Willoughby）在一九二七年所著 《公共行政原理》及古立克一九三七年著《行政科學論文集》為

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代表，他們均強調機械的效率觀與組織主管管理原則的研究。 挑戰與檢討：此時期受到行為主義者賽蒙（Simon）於一九四七 年批評行政原則只是行政諺語，因而產生了行政學典範的危機。 典範三：「公共行政即政治科學」（1950～1970）： 主題形象：受到一九四○年代至一九五○年代的批評，迫使公共 行政重回政治學的懷抱，回頭於政策過程的研究，促成公共行政 成為政治學研究的重點之一。 代表範本：本時期可說是行政學研究的低潮期，以高斯（Gaus） 的「公共行政理論趨勢」為代表，並以「個案研究」及「比較行 政研究法」為主，努力重建公共行政學與政治學的聯繫。 挑戰與檢討：本時期的公共行政學失去獨立自主性，因此瓦爾多 甚至將其形容為：「公共行政處於一個尷尬的二等公民地位。」 典範四：「公共行政即管理學」（1956～1970）： 主題形象：此一時期的行政學者汲取了管理科學的研究。認為管 理就是管理，公共行政和企業管理兩者可以合一，特別是強調科 際的整合性管理研究。 代表範本：本時期係以一九五六年創刊的《行政科學季刊》，其 強調管理科學與量化的管理技術。 挑戰與檢討：公共行政學者認為公私部門的管理在本質上是不同 的，如過度強調企業行政，將使得行政學的研究只有管理而無公 共性。 典範五：「公共行政就是公共行政」（1970～迄今）： 主題形象：這段期間的行政學研究，已經開始朝向組織理論、資 訊科學等專業領域發展，而研究定位也有較明確的區分，包括地 方政府、行政倫理與公共利益等。 代表範本：一九七○年在美國成立的「全美公共事務與行政學院 聯盟」（NASPAA），結合行政和教育學家，致力於改良政府管 理人員的教育背景和技術能力。 挑戰與檢討：此時期正在邁向二十一世紀，社會科學的學術思想 也已經到了一個轉型期的關鍵，以後的發展有待學者的努力。 亨利的公共行政典範學說之限制： 亨利所建構的典範發展並非無任何缺點，其研究的限制如下： 典範一（政治─行政分立）、典範二（行政原則）和典範四（公共

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行政即管理）在方法論上不易分辨其清楚的內容和界限，難免令人 有所不解與困惑。 典範三（公共行政即政治科學），行政如何具有政治或權力色彩， 並未見其深入的著墨，僅避重就輕地討論兩個看似不太相關的「個 案研究」和「比較行政」。更重要的是，為何此一階段是從一九五 ○年開始，更是啟人疑竇。 一九七○年 NASPAA 成立，是典範五的開始，並追求獨立的一個 里程碑。但顯然太過著重於該一聯盟的動力，而忽視了新公共行政 的影響。 十二、丹哈特（R. B. Denhardt）在其所著《公共組織理論》一書中，提出 組織理論分析可就「主觀─客觀」和「政治─組織」兩面向，分成四 個典範類型。請說明其理論的內容大要。 丹哈特組織理論的研究方法與對象： 丹哈特（R. B. Denhardt）在其所著《公共組織理論》一書中，提出組 織理論分析可就「主觀─客觀」和「政治─組織」兩面向研究。所謂 主觀，係採人文哲學的方法研究；所謂客觀，係採行為科學的方法研 究。至於組織，係指以研究組織內部管理為對象；而所謂政治，則以 研究社會、政治、經濟等外部環境為對象。 四個典範類型的大要： 依丹哈特認為，組織理論可分為下列四個典範類型：一為行政控制， 以賽蒙（Simon）為代表；二為組織學習，以葛廉畢斯基（Golembiewski ）的組織理論為代表；三為政治教育，以華爾度（Waldo）的民主行 政為代表；四為政治結構，以歐斯壯（Ostrom）的公共選擇為代表。 行政控制典範： 從「組織─客觀」面向所形成的典範：主要的論述有：Wilson 的「 行政應自政治分立出來，類似企業的方法來經營憲法」；Weber 的 「合法─理性的官僚制度的建構」；Gulick 的「行政 POSDCORB 原則」；Simon 的「事實與價值在邏輯上，加以區分是可行的」。 此典範主張行政管理者能夠使用工具性陳述來控制屬員的行為，或 處理環境的不穩定。在公共行政的環境裡，不但反映經驗分析的科 學取向，也道出致力於實現技術理性的目標成就。