88
行政學（含人事行政學）
專題討論與追蹤 【行政國與政府成長理論】 ：政府行政功能、政府成長理論、行政權力的擴張原因，應 為本單元之重點！
壹、行政國之意涵 一、行政國的名詞來源與政府概念新解 美國聞名行政學者瓦爾多（Dwight Waldo） ，在 1948 年出版其個人學 術生涯第一本專著《行政國：美國行政學的政治理論研究》（The Administrative State：A Study of the Political Theory of American Public Administration）。瓦爾多是最早使用「行政國」名詞的人士，他的用 意在強調現代行政的成長，可以做為一門學術研究。 另外，行政學者馬可仕（Fritz Morstein Marx），於 1957 年出版《行 政國：科層體制概論》（The Administrative State：An Introduction to Bureaucracy）專書，力陳「行政國」一詞不是指稱立法及司法部門 不再存在，而是形容國家或政府的發展狀況，已經到了行政組織及 其運作特別的顯著突出，至少在量的方面是無與倫比的嶄新階段。 英國當代知名行政學者羅斯（Richard Rose）認為政府不是一個單一 屬性概念，而是一多元概念的抽象組合。政府是由：法律、稅賦、 公務員、組織、計畫五項基本要素所組成。 一個完整的政府治理過程應為：依法設置的政府機關組織必須動員 所需資源（制定法令、課徵稅賦、進用公務員），然後將資源結合並 轉換為施政計畫，進而將計畫內涵的財貨、服務或管制，傳輸到預 期受惠的標的群體。
二、大政府的任務與達成工具 政府任務：
第壹編
專題討論與追蹤－行政國與政府成長理論
89
政府任務分類表 任務類別 保護民眾生命財產與權利 確保民生資源供給無虞 照顧無依民眾 促進經濟穩定均衡成長 提升生活品質與個人成就機會 保護自然環境 獎勵科學技術發展
說明例子 國防、治安、消防、公共衛生、疾病 管制、勞動安全、反歧視（性別、族 群差別待遇等的解除）。 石油、電力、飲用水、緊急食物供配 、醫藥。 退休金、老弱孤寡殘障者照顧、弱勢 者生存、失業救濟。 利率管制、企業融資、對外貿易、就 業訓練、交通建設、勞資和諧。 教育發達、住宅普及、文化生根、休 閒娛樂。 水土保持、野生動物保護、污染監控 、廢棄物管理。 科技研究補助、發明專利、著作權維 護、資訊傳播。
資料來源：William C. Johnson，1992；轉引自吳定等，民 89，P.285。
第一、二類任務，主要是「警察國家」或「有限政府」時代，「管 得 最 少 的 政 府 是 最 好 的 政 府 」 （ government that governs least governs best）古典民主思潮下，傳統政府所要做的事情。 第三至第七類任務是現代「福利國家」或「有為政府」，政府普遍 性的積極工作，尤其是第六類環境保護與第七類科技發展，更是 人類邁入 21 世紀「綠色革命」、「科技文明人性社會」，政府責無 旁貸的神聖使命。
政府達成任務的執行工具： 學者詹森（William C. Johnson）認為現代政府可運用許多技術、方法 或程序，執行依據上述任務或公共目的而來的法律規章及施政計 畫。這些執行工具可歸納為五類： 現金給付（Cash Payments）：例如：退休軍、公、教人員退休金； 殘障人士救助金；中低收入戶生活津貼；失業人口救濟金；均為 政府對弱勢者的現金給與，或謂所得重分配，藉以達成從維持生 命到促進經濟活力等眾多的社會與經濟目的。 底層結構建設與養護（Construction and Maintenance of Infrastructures） ： 例如：機場、港口、道路、大眾運輸系統等公共使用或公共受益
90
行政學（含人事行政學）
的有形建設與養護，這些政府的資本投資（capital investments）對 國家建設非常重要。 服務提供（Provision of Srevices）：例如：公立學校的教育工作、 公用事業服務質量（水電、公車、鐵路等）等，都有政府專責機 構及人員負責提供各種特定服務，對使用者或受益者可能給予免 費服務，就算有所收費，亦非以成本計價。 行為管制（Regulation of Behavior） ：例如：刑事犯起訴逮捕、廢棄 物污染源管制、金融交易管理等。這類執行工具最具政府特色， 因為惟有政府才有公權力，對於違反管制規定者施予制裁，輕者 汽車紅線停車罰款，最重者死刑犯生命的合法結束。 治理能力（Capacity to Govern）：例如：稅賦及規費的徵收、財務 行政、人事管理、政策規劃、政府內部溝通與外部溝通等，其目 的在維持並強化政府的治理能力。
三、行政功能的特質 行政部門為達成政府任務及選擇工具而發揮出來的功能，即所謂的行 政功能，實具有無比重要的地位。行政功能具有下列六點特質：
基礎性： 行政功能是整個政府的基礎，政府如無行政功能則不能稱為政府。公 務員執行公務、推動政務的行為就是行政功能的表現，其目的在完成 政府使命達成國家目標，也就是謀求全國人民的最大福祉。
服務性： 行政工作本身就是服務性的工作，公務人員是為民服務、為國效命的 公僕。就政府言，要舉辦各種公用事業，以低廉的價格、良好的品質 來提供給民眾享用，例如：公車、電信、公園、圖書館、自來水等， 這些均是服務性的事業，不可以此等事業來達成賺錢的目的。
強制性： 政府雖然是一個服務者，但也是公權力的執行者，所以行政功能本身 又具有強制性，凡是其職權範圍以內的事務，職司其事者皆有管轄權。
行動性： 行政人員所表現的行政功能，即是在對實際事務作徹底的推行，並對 所遭遇的問題作有效的解決，這是「行動家」而非「理論家」的特徵。
第壹編
專題討論與追蹤－行政國與政府成長理論
91
完整性： 行政功能是整體的一貫的，不是支離破碎的，我們可從兩方面觀察： 各級政府之間，是上下一體的行政系統，所謂中央與地方的區別， 只不過是權責大小或管轄範圍不同而已，整個政府的工作想要做 好，必定是中央與地方的相互配合，通力合作。 就政府各部門的分工狀態言，儘管各部門的工作性質不盡相同， 但所要達成的目標並無二致，那就是要為民造福。
藝術性： 行政工作絕非呆板或機械化的處理即可成功，必須憑藉人員的聰明才 智作隨機應變、因事制宜的運用不可，這就是所謂的「藝術性」── 「運用之妙、存乎一心」 ，凡是能將行政技術與知識作巧妙的運用者， 其行政功能必然會產生立竿見影的效果。
貳、政府成長理論 政府成長應是一個多層致因的複雜巨象。此一複雜巨象的理論詮釋，在 宏觀層次上，可歸納為：一、價值轉變；二、社會發展；三、經濟混合；四、 政治過程；五、科層習性等五個因素加以檢討及解釋。
一、價值轉變之影響 西方社會在 18、9 世紀對政府的價值理念是認為它是為了維持基本 公共生活所不得不有的「惡」 ，換言之，政府是個「有限政府」（limited government）。 「後工業社會」（post-industrial society）或「資訊社會」（informational society）對政府的價值理念已跳脫傳統觀念，雖仍持續政治的民主與 制衡，但國家權力不再是必要之惡，而是積極美德。 國家權力美德與民眾權利升高之觀念影響所及，導致現代政府的職 能規模無遠弗屆。而行政學及財政學稱現代國家為「行政國」 （Administrative State）或「稅賦國」（Tax State）。
二、社會發展之影響 平常時期，社會對政府的需求已因多元複雜的發展而漸趨增強，至 動亂或戰爭時期，社會惟恐有依賴政府解決困境。 民眾在戰爭、經濟恐慌等社會動亂危難時期對政府稅賦的忍受程度 會增強，一旦危機結束，由於社會已經習慣新的稅賦支出，政府不 會降低支出至原先的水準，而是利用新增稅收去挹注新興施政 計
92
行政學（含人事行政學）
畫，所以民眾的忍稅能力每經一回合的社會危機，就逐級往上移位。 此一現象稱為稅賦擴張的「移位效果」（Displacement Effect）理論。 此一「移位效果」理論是皮考克與魏斯曼（Alan T. Peacock & Jack Wiseman）二位學者所提出的見解。
三、經濟混合之影響 經濟學者凱因斯（John M. Keynes）主張經濟蕭條萎縮時期，政府應 增加公共支出以抵銷經濟衰退影響，從此政府介入社會經濟生活取 得理論正當性。 德國學者華格納（Adolph Wagner）早在 1877 年，就提出產業工業化 過程會以三種途徑導致政府成長，其中第三項指出，政府成長係為 回應工商業界擴張投資的需求，國家必須提供產業必要資金以應技 術升級、經濟規模、對外競爭等超出私部門供應能力的大量資本需 求。此一見解，後人稱為「華格納法則」（Wagner's Law）。
四、政治過程之影響 民主政治系統對社會價值從事權威性分配之過程中，各方的參與及 競爭會助長政府成長。民眾的需求及意見是政府施政計畫的最大正 當性基礎，從人性角度言，民眾易於要求政府增加支出提供更多的 公共財貨及服務，形成所謂「由儉入奢易、由奢返儉難」之「普樂 現象」（Pogo Phenomenon），而難以表達減少公共產出的要求。 政黨執政取決於選民的選票，為贏得選戰，各政黨競提嘉惠最大可 能選民組合的政綱，增加公共產出是常見的主要政綱之一，亦是政 府規模持續擴大的原因之一。
五、科層習性之影響 每一個政府機關幾乎是有關其職掌之公共產出的唯一供給者，換言 之，每一類公共產出都是獨占市場，政府機關既無競爭者，則無成 本壓力，很難控制效率及生產力，績效亦難以評估，於是政府產出 成本自然節節攀升。 政府機關提供的公共產出幾為服務性質，多屬勞力密集行業，作業 技術一般較私部門落後，故生產力亦較低，但公務人力的薪給增加 幅度並不低於私部門，因而促使公共產出之相對價格上升，也造成 了較高的政府支出。此一先天缺失因係經濟學者包默（William J. Baumol） 於 1967 年 率 先 提 出 ， 後 人 遂 以 其 姓 稱 之 為 「 Baumol's Disease」，此一公務人力特性中文稱為「包默病症」。
第壹編
專題討論與追蹤－行政國與政府成長理論
93
參、行政權力 行政權力（administrative power）是指行政機關及行政人員（或稱科層 體制）分配社會資源的能力。
一、行政權力來源分析 行政機關及行政人員為何具有行政權力或政策影響力，其權力來源或 促成因素，可分從：政治系統相關制度的限制，以及科層體制的自我 條件成熟等二大層次，加以說明如下： 政治系統相關制度的限制：
立法機關的限制： 立法機關在法制上雖仍有立法權，但從實質立法過程觀察，一般 都已失去真正立法（制定政策）的能力，立法機關政策制定能力 之減弱，不難從以下四點因素獲得解釋： 行政部門是提案的主要來源：立法機關對於行政部門送請審議 的法案，大部分批准、少部分修正、拒絕者甚少有之。至於我 國情形亦不例外，立法院議案約有 75%來自行政部門。 立法機關議事運作最重正當程序：首先，提案數不可能無限制 地的增加，其次，法案審議過程要給予充分且公開的討論，因 而獲得通過的法案更形減少。 議員不以議事為唯一事業：議員或兼政黨高幹，或兼政府政務 官，或經營企業事業，真正專業議員並不多見。 議會幕僚組織及人力不足，無以協助議員深入了解政策問題及 提出解決方案。 政務機關的限制：立法機關無力承擔政策制定，行政部門頂層的 政務機關卻無力完全負荷政策制定，其政治領導一般而言受到下 列四項因素的限制： 任期不長： 民主國家行政首長的任期在非戰爭常態下，並不太長，總統 制 及 雙 重 行政 首 長 制 國家 採 固 定 任期 ， 連 選 得連 任 一 次 制 度，至內閣制國家首相及總理則需經常面臨國會大選所可能 引發的閣揆易主難題。 至於 行政首 長所 任命的 內閣 級部會 首長 及政務 次長 、副部 長、助理部長等其他政治任用人員，則任期不定。其任期之
94
行政學（含人事行政學）
短促現象以「政治候鳥」（political birds of passage）來形容， 最為貼切。 缺乏政策相關的專業知識：行政首長（總統、首相、總理）組 成執政政府的人選條件，大多以政治考量居先，其他居後。這 些通才型的機關首長大多缺乏任職部會政策領域的專業知識， 必須經由常任文官的協助始能了解並領導部務。 缺乏了解及管理政策的時間：機關首長的專業知識或可從實務 經驗中加以補強，惟其時間大多使用於開會、接見賓客、參與 公開或政治活動等事項，所餘留給政策鑽研的時間非常有限。 政治任用職位有限：機關首長對政策領導在專業知識「質」的 不足，或可在「量」方面擴增政治任用職位的數量，以謀平衡 並保持政治領導，但是已開發國家行政部門的政治任用職位相 對於常任職位，一般而言，總是相當地有限。
科層體制的自我條件成熟： 科層的專業知能：專業知能是科層權力的首要與基本來源，行政 機關的專業知能係來自組織的專業特性與成員本身的技能，並以 組織結構專業分工、久任經驗、專業求才等三項途徑，造 就常任專家。 組織結構：行政機關依據垂直及水平之專業分工原則，將複雜 工作及問題化約到個人能力所能負荷的理性範圍，使每一位成 員都能精通責任領域而為專家，然後經由整合機能發揮「整體 大於部分之和」的組織力量，完成單獨個人所無法達成的任務。 久任經驗：組織與常任人員終日專注相同或類似工作，經驗的 日積月累練就成為珍貴無比的實務知識與技能，進而形成組織 的部分智庫，並經由訓練及紀律等社會化歷程傳輸給新進人員。 專業管道：行政機關不僅各有專司，若干機關進用成員的管道 向 來 重 視 專 業 標 準 ， 而 成 為 所 謂 的 專 業 組 織 （ professional organization），例如，我國的行政院原子能委員會。 科層的裁量權限：科層裁量（行政裁量）是指行政機關及行政人 員對政策如何落實的決定能力，可分作：立法性裁量 （legislative-like discretion）與個案裁量兩類。 首先是立法機關立法內容使然，法案大多由行政機關草擬及提 出，所通過的法律不僅數量少，且大抵為原則性規定，必須賦
第壹編
專題討論與追蹤－行政國與政府成長理論
95
與行政機關在法律的原則規範下具有彈性運作空間，並經行政 機關對法律的詮釋。 除行政規章外，許多政府的施政計畫或方案，例如，我國的六 年國家建設計畫、亞太營運中心計畫，全由行政機關衡量社會 的需要與國家的發展而自行訂定，立法機關較少事前參與或同 意，徒能事後監督與批評。 科層的動員支持： 動員外部社群支持：民意是民主社會的最後惟一依歸，行政機 關可同時進行二種努力以爭取外部社群的支持。 首先，是培育一般民眾對其整體功能的支持，平時做好機關 形象與公共關係，善用時機宣傳機關成就或法令計畫，在民 眾心中烙印友善態度。 其次，外部群體支持的第二種努力是，爭取與機關政策或特 定 計 畫 相 關 之 標 的 群 體 、 服 務 對 象 或 關 注 性 民 眾 （ target population）的支持。這些特定群體或民眾規模愈廣，愈有理 由宣稱其需求愈接近於公共利益而非私人利益。 動員立法機關支持：立法機關所通過的法律及預算是行政機關 職權的泉源及施政的動力，維持與議員良好關係是行政機關必 要的工作，尤其是外部社群支持度不高的行政機關更需要是項 支持。 動員行政部門支持：行政部門是一層級節制與協調互依的組織 體系，行政機關可從上行、平行、下行管道獲得政治支持，增 強其政策制定影響力。
二、行政權力評述 科層化組織模式的行政機關原是達成機關目標最有效的工具性理性 設計，隨著現代政治系統的演變，它不再只是單純的執行工具，已 經蛻變成為公共治理過程的重要參與者之一，並具有行政權力或政 策影響力。 行政機關具有行政權力或政策影響力是彌補縫合相關政治制度所移 出的權力漏洞，並不能獨占或篡奪政策功能，而是在公共治理過程 中扮演一個策略角色。知名科層體制學者盧爾克（Francis E. Rourke） 將行政機關此一權力關係的策略性微妙角色形容為「否決團體 」
96
行政學（含人事行政學）
（veto group） ，指出現代政治人物不能沒有行政機關及行政人員，否 則無法行使統治權。 有關行政機關擁有政策影響力或行政（科層）權力的傳神形容，以 當代行政學者培里（James L. Perry）形容為「無正當性的權利影武 者」實最貼切。
行政權力的擴張與控制（張潤書教授所著《行政學》之觀點） 行政權力的擴張： 自由放任的經濟思想受到批評：西方許多古典經濟學家，如亞 當‧史密斯（Adam Smith） 、曼徹斯特學派（Manchester School） 等均高唱自由放任的經濟政策口號，認為管事最少的政府就是 最好的政府，要求讓市場上的供需機能，即所謂「看不見的手」 來主宰人民的經濟活動。 但此種自由放任思想，埋下 1930 年代美國「經濟大蕭條」的 種子。因而乃有代之而起的「萬能政府」建言之呼聲，要求 政府管制若干不合正義公道的經濟社會現象，並且為人民提 供最佳的服務。例如：社會安全制度的建立、公營事業的大 量舉辦、工商管制法規的不斷制定等。 社會與經濟環境變遷的影響：受到 18 世紀後半期產業革命的影 響，歐美國家在經濟及社會環境方面產生劇烈變化，產生了貧 富差距及勞資對立的社會現象，為處理這種現象，勞資雙方均 要求政府本其職能，出面干預，以解決歧異。 此外，經濟發達繁榮的結果，使得產業界大規模的合併而形成 「托拉斯」的情況，侵害廣大消費者的權益。加上近來，勞工 運動、消費者保護運動、環境保護運動所衍生的問題層出不窮， 使得政府行政部門不得不出面服務解決，因而行政權力隨之擴 張。 立法權分散無力的影響：立法權分散無力的原因是立法機關的 成員複雜，專業知識不足，成員所代表的利益極為分歧，兼以立 法權的行使往往顯得有氣無力，一個法案拖延甚久而最後被擱置 的情形屢見不鮮。人民如需政府給予服務，倒不如向行政部門請 求，反而來得迅速有效。此亦為行政權力擴張的原因。
第壹編
專題討論與追蹤－行政國與政府成長理論
97
司法權退卻的影響：司法權退卻的現象主要反映在下列三點： 司法無法適應快速變遷的需要。 司法程序僵化複雜，審判曠日費時，人民視訴訟為畏途，因 此 非 不 得 已不 願 到 法 院， 如 果 可 以由 行 政 程 序得 到 救 濟 的 話，反而較便捷，因而向行政機關請求行政救濟的案件有日 益增多的趨勢。 司法以保障私人權益為目的，而行政則以增進公眾利益為前 提，故基本上人民支持與依賴行政部門的程度，遠勝於法院。 控制途徑： 議會控制：議會是監督控制行政部門的一個重要機制，因為它 對行政部門掌握了立法、調查、質詢及限制等權力，所以如果 行政部門有不法、不當或越軌情事，議會有權加以糾正。 一般而言，議會可利用各種機會控制或監督行政官員之施政行 為，如年度預算審查、法律草案或修正案的審查、向行政官員 質詢、議會各委員會對相關行政部門專業持續加以查考或對重 大問題成立特別調查委員會。 法院控制：在法院控制的原則下，如果行政人員有違法亂紀的 事情，法院可採取制裁行動，因此行政權須受法院的控制。亦 即如果人民的權益受到行政部門違法或不當處理而受損時，可 向法院提出告訴。此外，人民尚可依國家賠償法的規定要求國 家公務員對其不當行為所造成的損失加以賠償。 公民控制：公民控制行政權力的方式有很多，諸如透過利益團 體及大眾輿論的活動：請願、訴願、抗議、示威、遊行等。此 外公民更可透過各種投票選舉的方式，以表達對行政部門作為 的支持與否。 行政自律：然行政部門的公務人員自我警惕規範，避免從事不 法或不當的行為。此種內控的方式，較之外控的方法，要來得 好，更能增進公務人員與社會大眾的良好關係。至於如何達成 行政自律的效果，可從幾方面著手： 從教育及訓練著手，以提升其自律修養。 建立一套公務員的服務道德守則或職業規範，經由人員之間 的互動所形成的團體精神和拘束力，而對公務員產生自律作 用。 可藉助主計單位及人事行政單位達到行政控制的目的。
98
行政學（含人事行政學）
民營化：為防止行政權的不斷擴張，將若干行政業務開放民營 已成為 80 年代後期的潮流，政府除了將公營事業的股權出售給 社會大眾外，並可將某些業務以契約外包、特許、補助及抵用券 等方式交由民間承辦，如此可大量減少政府的負擔，相對地行政 權力亦得以縮減。
598
行政學（含人事行政學）
第九章
平衡計分卡與策略管理
：何謂平衡計分卡?其與目標管理差異為何？ 一、起源 90 年代哈佛大學教授 Robert Kaplan 與 Nolan Norton Institute 的 CEO， David Norton，兩人於 1992 年在《哈佛商業評論》（HBR）1～2 月號 發表論文：〈平衡計分卡驅動績效的量度〉所發表。
二、無形資產對於組織的價值 創新或創意已成為生產過程中創造價值，提高組織競爭力和生產力的 主要來源。Kaplan 和 Norton（2001）指出這種無形資產的特徵有四：
價值的間接性（Value is indirect） ： 無形資產的管理與改善，與其最終的財務成果間的關係是間接而 變動的複雜因果關係，很難以財務上的價值來衡量這些無形資產。 價值的關聯性（Value is contextual） ： 絕大多數無形資產的價值取決於其所處的情境，如組織策略及搭 配的其他資產。換言之，其價值是根據該無形資產「如何」在這 些相關聯性的條件下被運用而定。 價值的潛在性（Value is potential） ： 無形資產的價值是潛在性而非市場性的，取決於其如何被開發， 而其開發成本，如員工訓練費用、資料庫的費用、品牌廣告費支 出等，這些費用和成本無法用來衡量經營這些無形資產為企業所 創造的價值。而無形資產的價值也必須由組織的流程，如設計、 遞送服務，將其潛在的價值轉變為具體的產品和服務。 資產的整體性（assets are bundled） ： 無形資產必須和其他資產在一起，才能創造價值。個別的無形資 產，必須透過策略，整合所有必要的資產以創造之。 三、平衡計分卡的管理體系 平衡計分卡（以下簡稱 BSC）把組織的使命和策略轉化為一套全方位 的績效量度，做為策略量度與管理體系的架構，BSC 從四個構面，衡
第柒編
第九章
平衡計分卡與策略管理
599
量一個組織的績效。換言之，它是以整個組織的策略或願景為核心， 而非各部門或個人的績效為對象，所做的整體績效評估。這四個構面 就是財務構面（為了財務成功，我們對股東應如何表現？）顧客構面 （為了達到願景，我們對顧客應如何表現？）、學習與成長構面（為了 達到願景，我們如何維持改變和改進的能力？） 、企業內部流程構面（為 了滿足顧客和股東，哪些流程必須表現卓越？）。這四個構面的衡量， 以設定四個項目來執行：目標、量度、指標、行動。 BSC 以平衡為訴求，尋求短期與長期的目標之間、落後與領先指標之 間、外界與內部的績效構面之間、財務與非財務的量度之間的平衡狀 態。 綜上所述，建立 BSC 的管理體系有以下五點特徵（朱道凱譯，2003）： 詮釋事業單位的使命和策略，將之轉換成貝體的目標和量度。 代表外界（股東和顧客）和內部（流程、創新能力、學習與成長） 量度之間的平衡狀態。 代表過去努力成果的量度與驅動未來績效的量度之間的平衡狀態。 代表主觀（帶有判斷色彩的績效驅動因素）和客觀（容易量化的成 果）量度之間的平衡狀態。 不只是一個戰術性或營運性的衡量系統，更是一個戰略性的管理體 系，用以規劃企業的長程策略。 最後，以 BSC 作為策略行動的架構，可以分為四個大項目（朱道凱譯， 2003）：
澄清並詮釋願景與策略： 將事業單位的策略轉換成特定的策略目標，並使資深主管共組一 個專業團隊，創造共識，及禍福與共的合作模式。 溝通並連結策略目標和量度： 讓每一位員工都明白他們必須完成哪些重大目標，才能獲致組織 策略的成功，並使獎勵與績效量度連結。 規畫、設定指標並校準策略行動方案： BSC 量度設定 3～5 年的指標，一旦達到這些指標，公司將轉型。 同時，管理階層必須為他們的顧客、企業內部流程、學習與成長 目標制定伸張指標（Stretch targets）。 加強策略的回饋與學習：
600
行政學（含人事行政學）
BSC 使管理階層能夠監督並調整策略；管理檢討和彙報從檢討過 去變成學習未來；BSC 為組織引進動態的系統思惟，使各部門成 員深知組織的全貌，並了解個人的角色如何交互影響，終至影響 全局；衡量預期績效與目前績效水準之間的差異，設計策略行動 方案以消除這些落差；強調「單圈學習」和「雙圈學習」相互調 整。
四、目標管理（MBO）與平衡計分卡（BSC）的比較 MBO 是 Peter Drucker 一九五四年在其所著《管理實務》（The Practice of Management）一書中提出的概念，無法與 BSC 一樣成為以策略為核 心來連結組織的各個單位功能。Kaplan 與 Norton 提出兩者之間的比較 如下表： MBO BSC 個人目標的設定侷限於所屬的部門目 具有組織整體目標的策略管理系統，讓 標內，思想較狹隘，並未與策略真正接 員工對策略目標有廣泛的了解，並了解 軌，易偏重短期、單獨性且財務面的向 自己在組織策略地圖上的位置和角色 ，及對策略目標的達成有所貢獻。 度。 反映傳統組織對單一工作的界定和要 個人目標的建立，能夠跨越部門功能界 求，期望員工在既定的工作範圍內將任 限。涵蓋較長期且策略性的目標。 務做得好。 MBO 的衡量系統停留在過去的績效， 而非未來，其功能侷限於稽核的工具， 而非規畫的工具，無法與組織的願景、 使命及策略的執行相銜結。
由以上比較可知，BSC 的管理工具比較具「有機的」概念，MBO 則較 為機械性。前者類似 Gareth Morgan（1997：103）所提出的「全像圖設 計原則」（Principles of holographic design），具有部份具有整體的 DNA（Build the whole into the parts）；強調重覆性（Importance of Redundancy） ；必要的多樣性（Requisite Variety） ；最起碼的關鍵性 說 明 （ Minimum Critical Specification）； 學 習 如何 學 習 （ Learn to Learn）。這五原則與 BSC 的精神可互補參照。 Kaplan 與 Norton 在提出策略與策略管理的意義，並對 MBO 與 BSC 的 性質做出比較之後，提出建構核心組織的五大基本原則，更進一步說 明 BSC 管理體系的內涵，這五大基本法則如下：
第柒編
第九章
平衡計分卡與策略管理
601
將策略轉化為執行面的語言。組織內每一分子都充分參與策略的執 行工作，並以一套共通性的工具（策略地圖）溝通複雜的策略意涵。 以策略核心整合組織資源。高階主管以策略主題和策略行動方案， 跨越各功能性部門，並協調事業單位與功能性單位相互支援連結， 以產生「整體大於部分之總和」的策略績效。 將策略落實為每一位員工們的日常工作。使所有員工充分了解策 略，以及策略與他們日常工作的相互關聯，由上而下層層展開策略 的溝通，用 BSC 來溝通及教育員工。 讓策略成為持續循環的流程。在 BSC 的實施上，將日常活動管理（財 務預算和每月的管理會議）與策略管理，整合成為一個完全銜接的 連續性流程，此即「雙循環流程」（double-loop process），其中有三 項課題：將策略與預算流程相互銜接；定期進行策略管理會議； 建立策略的學習和調整流程。 由高層領導帶動變革。 【索引】吳瓊恩，民 94。
602
行政學（含人事行政學）
試題選萃 何謂行政法人？為何要實施行政法人制度？較之於傳統的行政機關，其具 何種的特色？ 【94 年地方特考】 何謂「工作簡化」？你認為便民措施應優先從那些工作進行改革？ 【84 年基層特考】 何謂「計劃評核術」？它在行政規劃上具有那些功能？ 【82 年高考】 何謂全面品質管理？行政機關推動全面品質管理有那些障礙？ 【84 年基層特考】 何謂參與管理？其實施方法為何？ 【88 年、84 年基層特考】 請說明「目標管理」的意義、性質、優點與缺點。 【89 年薦任升等、87 年普考、84 年高考二級】 何謂危機管理？行政機關欲有效處理危機，可採取那些作法？ 【88 年高檢、85 年高考】
636
行政學（含人事行政學）
柒、政策執行 二三、何謂順服？行政機關可使用那些方法策略使人民順服政 府所制定之政策？（綜合題） 所謂順服（compliance）是指受命者之行為和態度與擁有權力者之命 令互相一致之關係。政策順服是指與政策執行有關的人，願意正面 接受，配合推動政策，以求達到政策目標。 在如何提高標的人口對政策之順服度方面，可從以下二點說明之： 在政策制定階段： 辦理民意調查，廣徵民意，尤其是標的人口之看法與需求。 建立政府與民眾充分溝通之管道。 政府各機關應普設「公共關係室」，以發揮蒐集、反應、分析各 種民意之功能。 運用大眾傳播媒體形塑有利之形象。 加強政府機關間之溝通協調，互助合作。 政策分析家與決策者應確實運用其專業知識、經驗、判斷力去 規劃政策。 採取吸納（cooptation）策略，將標的人口之反對意見領袖納入 政策方案規劃中，以減少未來執行時之阻力。 在政策執行階段： 採取教育與說服之策略，說明推行政策之合理性、合法性、必 要性及效益性。 採取宣導之策略，一則可設法減低標的人口因順服某項政策而 引起之道德成本，二則可以藉說明政策本身伴有積極價值，而 激起標的人口順服政策之意願。 執行機關展現貫徹政策之決心與信心。 採取積極激勵措施，即給予適當之物質或精神上之獎勵誘因， 以強化標的人口之順服行為。 採取消極懲罰措施，即對於不順服政策者，給予適當之制裁， 以改正其不順服之行為。 執行機關應與標的人口溝通，調整政策方案之執行作法、程序， 並解決執行時所引發之問題，促使標的人口願意採行順服之行 為及態度。
第捌編
第二部分：精選內容整合
637
二四、何謂「政策監測」？其功能至少有那四項？請分述之。 所謂政策監測（policy monitoring） ，乃是指製造公共政策因果關係資訊 的政策分析過程，可以讓政策分析家描述政策計畫實施情況與其結果 間的關係。這種分析過程有下述四種功能： 順服的功能（compliance）： 透過政策監測可以獲知在政策執行的過程中，相關的行政官員、承 辦人員、專責機關、標的人口等，是否遵守立法機關、管制性機關 等所訂定的標準、程序及規定。 審計的功能（auditing）： 透過政策監測可以獲知政策所提供的資源與服務，是否真正到達被 服務者手中。 會計的功能（accounting）： 透過政策監測可以獲知在某一段時間內，是否由於某些公共政策或 計畫的執行，而在政治上、社會上、經濟上及文化上，產生了何種 的改變，以及改變的如何。 解釋的功能（explanation）： 透過政策監測可以解釋為什麼某一公共問題的不同方案在執行以 後，會產生不同的結果。
二五、「政策失敗甚於貪污」，其理安在？試就所知闡述政策失 敗的原因。（時事綜合題） 政策失敗之損失甚於貪污，其理在於： 問題更為惡化：政策執行失敗往往使得待解決的問題未獲解決， 甚至有些業務半途而廢，產生更為嚴重的問題，使得議題更為惡 化。相對來說，貪污多僅個人或少數人行為，於政策業務影響較 小。 耗費鉅大政策資源：政策執行失敗，虛耗許多已為有限的資源， 影響其他業務計畫的執行。 有損政府公信力：政策執行失敗，使得問題未獲解決，使人民對
638
行政學（含人事行政學）
政府能力喪失信心，未來執行其他政策時，不易在標的人口中產 生預期心理，並獲得標的人口的順服。 政策失敗的原因： 政策機關的本位主義：政策機關的本位主義使得機關各行其道， 非組織職掌之事多甚不理睬或不願配合執行，因此常使執行步調 不一，甚或彼此矛盾與衝突。 執行機關重疊：一項政策往往交由甚多機關共組委員會或小組共 同負責，常造成事權不清不一，關卡點太多造成事事受到其他機 關掣肘的困境，直接造成政策執行的失敗。 威權決策方式不當：在行政首長個人偏好與意圖下，某些政策方 案在未經充分討論與溝通以細緻化政策內容的情況下，便過早合 法化並交付執行，早熟的政策相當容易引起標的團體的抗拒及執 行機關的困擾。 立法從嚴執行從寬的觀念盛行：立法精神陳義過高、懲罰設計及 執行標準過嚴，使得實際執行程度大為降低，為屈就順服性之提 升往往放棄原標準，這種盛行觀念容易形成標的團體對政府及政 策執行「虎頭蛇尾」的刻板印象，降低對政府的信任，亦培養不 順服者的僥倖心理。 利益團體與民意代表的介入：利益團體的關說及民意代表的壓 力，往往使得政策執行受到扭曲，產生不公平合理的執行結果， 或根本阻止了政策的推動。 未能建立公平合理的執行原則：在執行中，某些特別的個案與例 外事件的特別處理，常使得執行標準不受尊重，無法建立合理的 業務處理原則與制度。 未能將標的人口的需求納入政策考慮中：政策內容不能正確反映 標的人口的需求，標的人口不願順服政策。
二六、一般學者認為：政策如果希望順利之執行，必須從事政 策執行力之研究。請問政策執行力之涵義？執行機關 結構與運作之特性，如何影響政策執行之成敗？（綜合題） 所謂「政策執行力」，吳定教授認為是指「在政策付諸執行以前，或在
第捌編
第二部分：精選內容整合
639
政策執行中，對該政策未來可能運作狀況或是實際的運作狀況，預先 或適時的予以研究分析，以了解政策方案在執行階段能否順利推動？ 可能遭遇那些問題？如何才能順利推動方案等。」事實上，政策執行 力的研究也就是研究那些因素影響了政策執行，這種研究可以協助了 解那些因素會產生怎樣的政策結果，對於產生的非預期不良結果該如 何加以因應等。 徒法不足以自行，政策經過規劃及合法化之後並不能保證其會自動執 行，需要執行機關利用各種方法將之落實，政策目標方可獲得，因此 執行機關的結構與運作情況對執行甚有影響能力，一般來說，結構與 運作特性對政策執行的影響有： 機關的組織規範： 執行機關的決策結構及授權核判層級（如中度影響的計畫由中級主 管決定可提升執行進度）、行之已久的工作方法與慣例（組織的思維 以及決策模式影響了選項方案規劃的抉取範圍）、慣用的決策技術 （是首長決定、授權下一級主管決定或集會決定）、行政程序（由過 多單位或主管會核會簽者執行較緩）、獎懲辦法的合理程度、組織氣 候等，均會影響政策的執行。 組織溝通制度： 政策的執行往往涉及許多相關機關的互動與配合，包括上下層級、 平行機關或不相統屬的機關，其間的對政策方案內容、績效及評估 標準、政策目標、具體執行細節及程序等應有一定的制度以提升共 識，溝通協調頻率（頻率高者愈佳）、參與協調的層級（經過完整授 權之中級主管佳，因高級主管過於忙碌，無法時時參與，代理者多 未受充分授權，只能聽取意見）都應加以注意與改進。
二七、請說明公共政策執行與官僚體系的關係。其間是否會造 成所謂「政策窘境」（policy predicament）？請加以說明。 官僚體系與政策執行的關係，以下簡述學者郭錦（M. L. Goggin）的 看法如下： 郭錦等人（M. L. Goggin）從美國州級政府觀點分析政策執行，認為 官僚體系由組織結構、專業執行人力以及財務資源三項因素所構成
640
行政學（含人事行政學）
的組織能力（organizational capacity）對政策執行具有影響力。分述 如次： 組織結構：行政機關間有三種組織結構方式以共同執行政策，其 一為單一專責機構，其二為政府機構與非政府機構共同執行，第 三為數個政府機構共同執行，但由其中一個機構做為主導機關以 引領共同的行動。 其中，在技術上無須要求標的團體做大幅行為調整者，執行機 關目標與政策方案的目標一致，或政策涉及範圍較小者，以單 一專責機構收執行事權為宜。若政策所涉及的範圍及影響的標 的團體甚大，宜採用較複雜的執行體系以納入其他機關共同執 行為宜。 專業執行人力：執行人力在數目及素質上越佳，則益有助於執行 政策。 財力資源：能夠用於政策執行的經費愈充裕，則政策執行成功的 機會愈大。 所謂「政策窘境」意指政策制定者面對當代許多複雜的社會問題而 顯現出無力感的現象，在政策無法解決問題並引發更新的問題，或 問題過多且彼此牽繫，官僚體系無能解決時，是為政策窘境的現象。 官僚體系執行政策時相當容易產生政策窘境的問題，其故如下： 漸進式的預算規劃：政府預算只增不刪，官僚不斷提出各種更新 計畫以證明績效的情況下，許多官員累積的業務負擔沉重，對於 新計畫以及社會問題缺乏額外的處理能力。 社會問題及人民需求增加而且更呈多樣化，政府人力、預算及執 行組織相對有限，無法滿足全部需求，解決所有問題。 執行權責過於分散化（fragmentation）：導致政策執行所需的資源 與權威分散到各單位，各單位易因所處立場及機關利益不同，對 政策亦會有不同執行意願，這些都造成協調上的問題，使主政者 產生嚴重無力感。
二八、試就所知論述影響政策執行成敗的因素。（綜合題） 朱志宏教授認為，公共政策能否確實執行，取決於若干先決條件； 一是溝通，二是資源，三是政策執行者態度，四為官僚結構。
第捌編
第二部分：精選內容整合
641
就溝通而言：公共政策決策者是一批人，而執行者則是另外一批 人，由於後者並未參與決策制定過程，故對決策程序所知有限。 因此，所謂溝通，就是決策者與執行者之間必須有良好之溝通， 如此方能確保政策能得到確實執行。 就資源而言：政策有效執行之要件即充分之經費、人力與財力。 再者，公共政策能否貫徹執行，尚須視執行者是否具備優良素質， 更甚者是他們是否具足夠之權威。 就執行者態度而言：執行者必須要有貫徹政策執行之決心，若其 對於某項政策抱持一種模稜兩可，甚或事不關己之態度，則該項 政策就不可能獲致圓滿之成果。 就官僚結構而言：官僚組織在結構上要有高度之整合性，各執行 機關要能互相協調、合作無間。若官僚組織結構非常分化，則執 行機關在協調合作上一定無法配合，易造成政策執行混亂之局面。 Bardach 與 Sabatier 則將執行成敗因素歸為以下三類： 標的團體之因素：關係到政策能否成功執行的一個重要因素即是 標的團體。就標的團體之分殊性言，同質性高則執行成功機會大， 反之則否。其次，政策涉入者數量之多寡也關係到政策能否成功 執行。涉入者愈多則整合愈困難，政策也就難以執行，反之亦然。 政策制定本身之因素：首先，政策規劃、合法化過程是否為大家 所接受，是一個關鍵性問題，倘若接受程度高，則政策成功執行 之機會就大。其次，是政策本身之理論基礎、論據是否堅強，若 是，則執行成功之機會就大。再者，政策目標是否有清楚之界定， 若是，則執行成功之機會就大。第四是執行過程所能動用之資源 是否充裕。 執行機構的問題：首先，在現代化國家中，常是許多機關共同負 責推動一項政策，這些執行機關相互溝通、彼此整合的程度，乃 是決定政策執行成敗的一個主要因素。其次，政策執行機構是否 具備必須之能力和技術來配合政策之執行，亦相當重要。
捌、政策評估 二九、政策評估之目的為何？試分別說明之。
642
行政學（含人事行政學）
因為發動評估工作的機關和人員具有不同的動機與需要，對於政策評 估就懷有不同之目的取向。因此我們可以把政策評估之目的分成消極 目的與積極目的兩類加以說明： 評估之消極目的： 為遲延作成決定：即決策者利用評估研究之進行，來作為延長作 成決策時間之藉口。 為規避責任：即行政首長利用評估研究的結果，掩飾其預設作成 某種決策或不作決策的規避責任行為。 為進行公眾關係：即決策者或執行者利用評估研究之結果，來做 為炫耀工作績效的手段，以開展公眾關係，爭取更多之經費以及 對該機關計畫的支持。 為符合經費補助的要求：即接受經費補助之計畫必須從事評估工 作，以迎合經費提供者所附帶之條件。 為偽證、掩飾與攻擊的需要：即有時行政首長會以評估來掩飾、 偽裝政策的失敗或錯誤，有時甚至以評估來攻擊或破壞某一政策 或計畫。 以上所述者為政策評估之消極目的，亦為動機不純正之目的，事實 上，惟有基於積極之評估目的所進行之評估工作，方才具有實質意 義，亦不至於浪費無謂之人力、時間及經費。 評估之積極目的： 魏斯（Carol Weiss）認為政策評估之主要目的有下列數項： 繼續或停止政策的實施。 改善政策的實施與程序。 增刪特殊的政策執行策略與技術。 做為他處推動類似政策之參考。 做為分配各競爭政策資源之根據。 做為接受或拒絕某一政策所涉及途徑或理論之基礎。 就政策規劃階段的評估而言，應加上另一項目的，即做為比較各 替選方案優先順序之根據。
三十、政策評估有那些類型？試分別說明之。（綜合題）