En bedre styrt stat by Fagbokforlaget

I En bedre styrt stat? oppsummerer Tormod Hermansen sine erfaringer og vurderinger etter en lang og variert karriere i statsforvaltningen. Med utgangspunkt i utredningen En bedre organisert stat (NOU 1989:5) gjennomgår han utviklingen som har funnet sted. Hermansen vektlegger effektivitet og legitimitet som førende premisser for statlige virksomheter. Hermansen drøfter dagens departementsstruktur og departementenes styring av underliggende etater, inklusive kommunesektoren, samt departementenes håndtering av sitt eieransvar i både hel- og deleide selskaper. Boken slutter med en drøfting av problemene som følger av mangelfull helhetstenkning og samordning i oppgaveløsingen innenfor statlig sektor, og oppfordrer til at det oppnevnes en forvaltningskommisjon med bredt mandat til å fremme forslag om justeringer i prinsippene for organisering og styring innenfor statlig sektor.

En bedre styrt stat?

«Som jeg har pekt på tidligere, er det ikke alltid at nye reformer er svaret på den hovedutfordring staten har når det gjelder dynamisk effektivitet. Det en bør søke etter, er en bedre kombinasjon av kontinuerlige forbedringer der dette er fornuftig, og mer stegvis utformete reformprosesser som nyttiggjør seg innsikt og kunnskap som vinnes i selve prosessene. Store ’Big Bang’-reformer, hvor alt settes på ett kort uten at reformene er prøvd ut gjennom systematisk pilotering, er – slik jeg ser det – en lite heldig reformstrategi.»

Hvilke krav bør stilles til statlige institusjoner? Kan staten organisere og styre sin virksomhet på en bedre måte enn i dag?

Tormod Hermansen

«Det hovedspørsmålet jeg har forsøkt å besvare, er hvorvidt staten kan organisere og styre sin virksomhet på en bedre måte. Det har skjedd mye i organisering og styring av den statlige virksomhet i Norge de siste 25 årene. Det er gjennomført mange reformer, noen av mer grunnleggende karakter, knyttet til endringer i de samfunnsmessige styringsregimene, andre av mer teknisk-organisatorisk karakter. Med enkelte få unntak har disse reformene med stor sannsynlighet gitt forbedringer både innenfor de aktuelle sektorene og i statens organisering og styring som helhet.»

Tormod Hermansen

bedre

styrT stat?

www.fagbokforlaget.no ISBN 978-82-450-1766-3

,!7II2E5-abhggd!

Tormod Hermansen har blant annet vært departementsråd i det daværende Kommunal- og arbeidsdepartementet og statssekretær og finansråd i Finansdepartementet. I 1991 overtok Hermansen som sjef for det statlige Televerket, som under hans ledelse gjennomgikk en radikal omstilling fra forvaltningsbedrift til statsaksjeselskap og deretter ble børsnotert som Telenor ASA. Hermansen har senere arbeidet som rådgiver og har både før og etter denne perioden hatt en lang rekke styreverv i små og store virksomheter i både offentlig og privat sektor.

bedre

styrt stat?

Tormod Hermansen

bedre

styrt stat?

Copyright © 2015 by Fagbokforlaget Vigmostad & Bjørke AS All Rights Reserved ISBN: 978-82-450-1766-3 Grafisk produksjon: John Grieg AS, Bergen Omslagsdesign ved forlaget Omslagsbildet: ©PlusONE/Shutterstock, Inc Forfatterbildet på omslaget: Svein Erik Furulund Spørsmål om denne boken kan rettes til: Fagbokforlaget Kanalveien 51 5068 Bergen Tlf.: 55 38 88 00 Faks: 55 38 88 01 e-post: fagbokforlaget@fagbokforlaget.no www.fagbokforlaget.no Materialet er vernet etter åndsverkloven. Uten uttrykkelig samtykke er eksemplarfremstilling bare tillatt når det er hjemlet i lov eller avtale med Kopinor.

Forord Vinteren 2013 fikk jeg en forespørsel om å holde et foredrag med tittelen «Ble det en bedre organisert stat?» i den norske avdelingen av Nordisk Administrativt Forbund. Tittelen henspilte på utredningen NOU 1989: 5, En bedre organisert stat, som ble avgitt av et utvalg jeg ledet. Utredningen fikk etter hvert relativt stor betydning for flere senere reformer i statlig sektor. En utvidet versjon av foredragsmanuskriptet, bearbeidet og tilrettelagt av den norske redaktøren Inger Marie Stigen, er trykket i Nordisk administrativt tidsskrift nr. 3 for 2013. Gjennom mange år som embetsmann i forskjellige departementer hadde jeg en hovedinteresse, nemlig hvordan den offentlige sektor kunne gjøres mer effektiv slik at den kunne bevare sin oppslutning i folket. Arbeidet med foredraget vakte min interesse på nytt. I forbindelse med foredraget foretok jeg flere intervjuer med sentrale ledere i departementene. Målet var å finne ut mer om utviklingen i arbeidet med effektivitet og effektivitetsforbedringer. Ikke helt uventet var det i hovedsak de samme spørsmål jeg selv hadde arbeidet med, som stod i forgrunnen på de fleste områdene, til tross for de mange reformer som var gjennomført siden da. Et hovedspørsmål var hvordan staten med sine mange departementer og sitt dominerende ettårige styringsperspektiv, samt med sine mange verdier, mål og hensyn som skal ivaretas, kan sikre større vekt på de dynamiske utfordringene og på helhet og sammenheng i virksomheten. Etter at foredraget var holdt, og Inger Marie Stigen påtok seg å redigere manuset og legge det til rette for publisering, ble jeg opptatt med andre gjøremål. Men spørsmålene interesserte meg så mye at jeg etter hvert fikk lyst til å arbeide videre med stoffet. Min intensjon var å sette meg bedre inn i de aktuelle problemstillingene for selv å kunne få en bedre forståelse av hvordan staten og det offentlige kan forbedre sin effektivitet og

6 Forord

bevare sin legitimitet i samfunnet. Først etter at jeg hadde arbeidet meg gjennom stoffet, slo det meg at framstillingen kunne ha interesse for et større publikum. Etter å ha rådført meg med enkelte av mine gode venner i akademia, og i særlig grad med min gode venn og tidligere kollega Knut Grøholt, gikk jeg i gang med å redigere og tilpasse manuset til noe som kunne bli en bok. Det er viktig for meg å understreke at framstillingen slik den nå foreligger, ikke har noen forskningsmessige eller akademiske pretensjoner. Den er ganske enkelt uttrykk for mine personlige vurderinger både når det gjelder tilnærmingsmåte, problemstillinger, resonnementer og forsøksvise konklusjoner. Jeg har valgt å inkludere en del referanser, ikke for å vise til aktuell forskning på de ulike områdene, men for at leseren skal vite litt om mine faglige ståsteder basert på lesning som har hatt betydning for hvordan jeg har dannet meg mine vurderinger. Jeg vil til slutt gi uttrykk for min takk til dem som har vært så elskverdige å lese manuset på ulike stadier i arbeidet og gi meg gode råd. Dette gjelder i særlig grad Knut Grøholt og Inger Marie Stigen. De har begge hatt avgjørende betydning for at prosjektet er kommet i mål. Takket være deres deltakelse i skriveprosessen, deres kompetanse og interesse har jeg på grunn av sykdom trygt kunne overlate den endelige sluttføringen av boken til dem. Min takk går naturligvis også til min kone Marie, som både har oppmuntret meg og vært særdeles tålmodig med at jeg har brukt mye av vår felles tid på mitt prosjekt. Tormod Hermansen Oslo, 25. mars 2015

Hovedtrekkene i framstillingen 7 Forord

Kapittel 1 presenterer bokens perspektiv og formål. Kapitlet drøfter videre ulike former for kritikk rettet mot staten, samt hva som bør være retningslinjer og mål for styring og organisering av statlig virksomhet. Kapittel 2 drøfter statens rolle i det norske samfunn, det vil si statens oppgaver som samfunnsstyrer, myndighetsutøver, ivaretaker av fellesoppgaver og tjenesteyter. Videre drøfter kapitlet samspillet og spenningene mellom sentrale verdier som effektivitet, kvalitet, legitimitet og tillit i utførelsen av statlige oppgaver. Kapittel 3 drøfter generelle begreper og prinsipper for organisering og styring av statlig virksomhet samt den senere tids utvikling på området. Kapittel 4 er en gjennomgang og vurdering av departementenes organisering og styring. Kapittel 5 er en gjennomgang og vurdering av organiseringen og styringen av organer underlagt departementenes ansvar. Kapittel 6 tar opp behovet for bedre horisontal og vertikal samordning og samhandling mellom statlige virksomheter. Videre drøftes EØSavtalens demokratiske underskudd og den tiltakende rettsliggjøringen i samfunnsstyringen. Boken avsluttes med å begrunne behovet for en ny forvaltningskommisjon med et bredt mandat.

Innhold Bokens perspektiv og formål . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 .1 Staten i et samfunnsperspektiv . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 .2 Folkestyre og ministeransvar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 .3 Organisering og styring av statens virksomhet . . . . . . . . 1 .4 Forvaltningspolitikk – et politisk-ideologisk spenningsfelt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 .5 22 . juli-kommisjonens kritikk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 .6 Politisk kritikk, byråkratikritikk og allmenn misnøye . . . 1 .7 Krav og forventninger til statlig virksomhet . . . . . . . . . 1 .8 Hva er en godt organisert stat? . . . . . . . . . . . . . . . . . .

18 20 23 27 30

Statens oppgaver og verdier . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 .1 Staten og samfunnet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 .2 Samfunnets hovedsfærer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 .3 Bredde og mangfold i de offentlige oppgavene . . . . . . . 2 .4 Velferd og verdiskaping . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 .5 Virksomme og effektive markeder . . . . . . . . . . . . . . . . 2 .6 Markedssvikt og styringssvikt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 .7 Samspill og spenninger mellom sentrale verdier . . . . . . . 2 .7 .1 Effektivitet og legitimitet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 .7 .2 Kvalitet og effektivitet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

39 39 42 45 49 52 53 60 60 63

Noen 3 .1 3 .2 3 .3 3 .4

69 69 74 77 80

begreper og utviklingstrekk . . . . . . . . . . . . . Noen begreper . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Styringsregimer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Samordning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Viktige utviklingstrekk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

11 11 13 14

10 Innhold

Departementene – utviklingstrekk og utfordringer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 .1 Statsrådens kontor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 .2 Organisering og kompetanse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 .3 Styring av underliggende virksomhet . . . . . . . . . . . . . . 4 .4 Mediepress, kontrollbehov og aktivistisk styring . . . . . . 4 .5 Departementsstrukturen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 .6 En egen forvaltningsrevisjon for regjeringsapparatet? . . .

87 87 89 91 92 94 98

Underliggende organer – utviklingstrekk og utfordringer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 .1 Ulike tilknytningsformer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 .2 Forvaltningsorganene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 .3 Foretaksorganisering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 .4 Uavhengige statsorganer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 .5 Staten og kommuneforvaltningen . . . . . . . . . . . . . . .

101 101 103 112 117 122

Veien 6 .1 6 .2 6 .2 .1 6 .2 .2 6 .3

videre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Helhet og sammenheng – samordning og samhandling EU/EØS og rettsliggjøring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . EØS-avtalens demokratiske underskudd . . . . . . . . . . . Rettsliggjøring – en utfordring for den politiske styringen? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Behov for en ny forvaltningskommisjon . . . . . . . . . . .

129 129 135 136 137 140

Om Tormod Hermansen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 Referanser

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147

Stikkord . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151

Kapittel 1

Bokens

perspektiv og formål

1.1

Staten i et samfunnsperspektiv

Perspektivet i denne boken er samfunnsperspektivet, idet den behandler statens relasjoner til de øvrige deler av samfunnet – som lovgiver og regelsetter, myndighetsutøver og samfunnsstyrer og ikke minst som tjenesteyter og ivaretaker av fellesoppgaver. Mitt utgangspunkt er at staten er det organisatoriske uttrykket for hvordan et demokratisk samfunn organiserer og styrer seg selv. Statens mangesidige og forskjelligartete virksomhet i samfunnet får en vesentlig del av sin legitimitet gjennom at det i siste omgang står politisk ansvarlighet bak alle beslutninger og tiltak, og at de politisk ansvarlige må svare for seg overfor folket gjennom valg. Men legitimiteten er ikke bare forankret i demokrati som verdi. Den er også forankret i de grunnleggende rettsstatsverdiene og i de rettssikkerhetsgarantier som er nedfelt i Grunnloven og annen lovgivning. Statens legitimitet har også sammenheng med innholdet i statlig virksomhet. Dels dreier det seg om klassiske statsoppgaver som ytre sikkerhet og indre trygghet, men i det moderne samfunn er det like viktig at staten tar ansvaret for velferdsoppgaver i vid forstand samt for økonomisk stabilitet, fordeling og vekst. Endelig henter staten også sin legitimitet ut fra at den statlige virksomheten, uansett hvilket område det dreier seg om, hviler på et krav til rasjonalitet, saklighet og etterprøvbarhet og på en plikt til å sørge for at avgjørelser og tiltak som iverksettes, er basert på den beste tilgjengelige kunnskap om de faktiske forhold det dreier seg om. Dette er

12 Bokens perspektiv og formål

ikke bare en forutsetning for rettssikkerhet, men også en understreking av kunnskapsforankring som en selvstendig verdi. Kunnskapsforankring er også en forutsetning for rasjonell styring og effektivitet, både for å nå de formål som styring og tiltak retter seg imot, og hva angår de kostnader som pådras. Mangelfull effektivitet i måloppfyllelse og ressursbruk er ikke bare et problem i seg selv, men svekker også legitimiteten for virksomheten og tiltakene det gjelder. Kunnskapsforankring blir i økende grad basert på forskning og på evaluering av tiltak og virkemiddelbruk. Kravet til kunnskapsforankring står mer og mer sentralt etter som samfunnet er blitt mer og mer komplekst, og de teknologier som preger samfunnet, er blitt stadig mer avanserte og forskningsbaserte. Dette innebærer at forskningens og forskernes roller i samfunnet og i samfunnsstyringen er blitt større, noe som i seg selv kan være en utfordring både for forskerne selv og for balansen i de demokratiske styringsprosessene.1 Formålet med denne boken er å drøfte spørsmål en møter når en skal vurdere om det er mulig å organisere og styre statens virksomheter bedre. Med bedre vil jeg i denne sammenhengen forstå både om virksomheten kan bli mer effektiv sett i forhold til dens formål og ressursbruk, og om den kan oppnå økt legitimitet i den forstand at den møtes med større aksept og tillit fra det publikum og det samfunn den skal tjene. Slike vurderinger kan gjelde både organiseringen og styringen på et overordnet nivå, det vil si statens virksomhet sett under ett, og den kan gjelde organisering og styring av de enkelte deler, det vil si etater, institusjoner, foretak osv. Jeg er først og fremst opptatt av organiseringen og styringen av statens virksomhet sett som helhet. Men fordi helheten også i denne sammenheng utgjøres av summen av og samspillet mellom delene, det vil si et stort antall sterkt differensierte politikkområder og enkeltvirksomheter, er det nødvendig å gå inn på de enkelte deler av statens omfattende og forskjelligartete virksomhet. På denne måten er det mulig også å belyse hvordan organisering av og styring på de ulike områdene ikke bare blir bestemt av oppgavenes karakter og av de konkrete sammenhenger de skal løses i, men også av politisk-ideologiske forutsetninger og verdistandpunkter.

1.2

Folkestyre og ministeransvar 13 1.2 Folkestyre og ministeransvar

I boken er det den utøvende makt – regjeringsapparatet og forvaltningen – som står i fokus. Men i et parlamentarisk konstitusjonelt system er det ikke mulig å skille skarpt mellom den utøvende makt på den ene siden og den lovgivende, skattleggende og bevilgende makt på den andre siden. Fordi den utøvende makt må ha tillitsmessig forankring i Stortinget, er det i samspillet mellom det som skjer i Stortinget, og det som skjer i regjeringsapparatet og forvaltningen, at det avgjøres hvilken retning politikken får, og hva slags organisatoriske former politikken blir iverksatt gjennom. Når det er nødvendig å være tydelig på at statlige virksomheter må ha en forankring til regjeringsapparatet og være styrt ovenfra i alle vesentlige henseender, er det fordi statens virksomheter representerer praktiske uttrykk for folkestyret. Den politiske konstellasjon – et parti eller en gruppe samarbeidende partier – som har fått tilstrekkelig tilslutning i valg til å danne regjering, får derigjennom det politiske ansvaret for alle sider ved den politikk som blir iverksatt. Dette ansvaret er det ikke mulig å ha med mindre en samtidig har styring med virksomhetene og den måten de forestår sin oppgaveløsning på. I vårt land er konstitusjonen basert på at hver enkelt statsråd har et fullstendig ansvar for sitt oppgaveområde, med mindre Stortinget har bestemt noe annet. Dette konstituerende prinsippet – ministeransvaret – har vidtrekkende betydning både prinsipielt og praktisk. Betydningen av dette kommer klart til syne om vi sammenlikner med Sverige, hvor det er regjeringskollegiet, ikke den enkelte statsråd, som bærer ansvaret. Det innebærer at norske statsråder i hvert fall i prinsippet har en sterkere posisjon enn sine svenske kolleger, både når det gjelder å utforme politiske forslag, og ikke minst når det gjelder iverksetting og gjennomføring av de vedtak som treffes i parlamentet. Men denne sterkere posisjonen balanseres av at den enkelte statsråd er medlem av regjeringskollegiet. Den konstitusjonelle forskjellen behøver derfor likevel ikke å innebære så stor praktisk forskjell for styrings- og ansvarsforhold. Gjennom utforming av lover og forskrifter og fastlegging av fullmakter, og gjennom bruk av regjeringsutvalg i Sverige, kan den praktiske styringssituasjonen bli relativt lik i de to land. Svenske «verk», tilsvarende norske direktorater, er imidlertid i prinsippet selvstendige i den forstand at de ikke er underlagt instruks fra

14 Bokens perspektiv og formål

den statsråd og det departement de sorterer under. De står derfor ikke til ansvar overfor sin minister. De kan bare instrueres i generelle termer fra regjeringen som kollegium. Dette innebærer at de er selvstendige i sin myndighetsutøvelse og oppgaveløsning så lenge de arbeider innenfor lovverkets rammer, de gitte bevilgninger og de generelle instrukser regjeringen har fastsatt. De står således bare til ansvar overfor regjeringen. I Norge er det ministeransvaret som er utgangspunktet, og det fremste kravet til de organisasjoner staten – det vil si regjeringen og de enkelte statsråder – kanaliserer sine styringstiltak gjennom, er at de må være politisk styrbare. Når saksområdefordelingen mellom de enkelte statsråder og deres departementer fastlegges ved kongelig resolusjon, fastlegges samtidig fordelingen av politisk ansvar og den motsvarende rett og plikt til å organisere og styre underliggende virksomhet på en slik måte at det er mulig å holde statsråden ansvarlig. 1.3

Organisering og styring av statens virksomhet

Kan staten organisere og styre sin virksomhet på en bedre måte? Selv om det er gjennomført mange reformer i organisering og styring av og i staten de siste 20–25 årene, er dette likevel et betimelig og viktig spørsmål. Men det er et spørsmål som det er lettere å stille enn å besvare, i hvert fall om svaret skal være mer enn et enkelt bekreftende «ja›. At det til tross for de mange reformene fortsatt er mulig for staten å organisere og styre sin virksomhet på en bedre måte, vil nok de fleste være enige i. Men dersom spørsmålet gjelder hva bedre organisering og styring er, eller hvordan organiseringen og styringen av staten og av statlige virksomheter bør foregå, vil en få mange og sprikende svar. Det samme vil nok være tilfelle om en spør hvordan en i så fall skulle komme fra dagens organisering og styring til den best mulige organiseringen for framtida. Noen alminnelig enighet om på hvilket grunnlag en skal vurdere om statens organisering og styring er god og fornuftig, eller om hvilke kriterier som i så tilfelle skulle benyttes for en slik vurdering, kan en heller ikke påregne. Grunnen er naturligvis at dette dreier seg om spørsmål som er av essensiell verdimessig og politisk karakter.

15 1.3 Organisering og styring av statens virksomhet

Hva en ser på som god organisering og styring, beror ikke bare på hva slags virksomhet det dreier seg om, men like mye på hvilken holdning en generelt har til staten og det offentlige, og på hvordan en ser på hva som ønskes oppnådd med å drive den aktuelle virksomheten. Typisk for staten er at det dreier seg om mange svært forskjellige former for virksomhet, og at det til alle virksomhetene knytter seg mange ulike hensyn som skal ivaretas, og som oftest flere formål som skal realiseres og mål som skal oppnås. Statlige virksomheter springer ut av politikken på de ulike samfunnsområder og må forstås i lys av de verdier, ideologier og mål som ligger til grunn for denne politikken. Derfor må de også forstås i lys av historiske forutsetninger, av ideologiske og verdimessige konflikter og av de interessemotsetninger som har preget, og som fortsatt preger, den politiske uenighet og den politiske kampen. I statlige virksomheter gjelder det, slik det gjelder for annen organisert virksomhet, å realisere formålene og nå målene på en så effektiv måte som mulig. Hva dette innebærer, og hvilke utfordringer dette reiser, skal jeg komme tilbake til. Men generelt er det i hvert fall slik at effektivitet krever at ressursbruken ikke skal være større enn nødvendig for å nå fastsatte mål. Effektivitet er derfor et vesentlig anliggende for organisering og styring også i staten. Men like viktig som at virksomhetene drives på en effektiv måte, er det at de i sin drift ivaretar alle de andre hensynene som gjelder for virksomheter som staten driver. Det dreier seg om rettssikkerhet og forutberegnelighet for publikum, om åpenhet og transparens, og om bestemte krav til de prosedyrer som skal følges når statlige myndigheter treffer sine avgjørelser. Det er altså ikke tilstrekkelig at formål og mål realiseres på en effektiv måte. Hvordan de realiseres, er som regel like viktig for at virksomheten skal framstå som legitim og tillitvekkende. For staten er legitimitet og tillit minst like viktig og avgjørende som effektivitet, både generelt og for de enkelte delene av den mangfoldige virksomheten. Men organisering og styring av statlig virksomhet handler ikke bare om ideologier, verdier, interesser, og politikk og om å sikre effektivitet og legitimitet. Det er også nødvendig med faglig innsikt og kunnskap for å forstå virksomhetens egenart og de organisasjonsmessige betingelser som fremmer effektivitet og kvalitet i løsningen av fastlagte oppgaver. Og ikke minst dreier det seg om innsikt i og kunnskap om hva som skal til for at en virksomhet skal kunne opprettholde sin legitimitet over tid

16 Bokens perspektiv og formål

og kunne tilpasse seg til nye omstendigheter og til skiftende politiske regimer. Det handler derfor også om hvordan statlige virksomheter skal kunne omstilles – og kunne omstille seg selv – ved endringer i ytre og indre rammevilkår. Den videre drøfting krever en presisering av hva en skal forstå med organiseringen og styringen av staten. Intuitivt vil mange med organiseringen av staten tenke på forholdet mellom de overordnete statsorganene – Stortinget, regjeringen og Høyesterett med de underliggende domstoler –, maktog myndighetsfordelingen mellom disse og det hierarkiske prinsipp for styring basert på at de utøvende statsorganer er underordnet Kongen, regjeringen og de enkelte statsrådene. Dette er naturligvis grunnleggende for å forstå det statsrettslige, konstitusjonelle grunnlaget for organisering og styring av statsmaktene. Men under disse konstitusjonelle betingelsene – på neste nivå, så å si – har en den utøvende makts praktisk-operative organisering med departementer, etater, institusjoner, foretak osv. som forestår den omfattende og forskjelligartete virksomhet som staten driver i vårt moderne samfunn. Dette er et komplekst strukturelt organisatorisk system, preget av flere nivåer, av horisontal og vertikal oppgave- og ansvarsfordeling og av ulike former for styrings- og koordineringsmekanismer. Disse mekanismene har til formål å sikre at statens virksomhet skjer på en måte som er rasjonell og effektiv og i samsvar med demokratiske og rettsstatlige prinsipper slik disse er nedfelt i lov- og regelverk vedtatt av Stortinget eller av kompetent myndighet etter delegasjon fra Stortinget. Det er dette strukturelle systemet, og styringen av og i dette systemet, som er temaet i den videre framstillingen. Det er gjennom dette strukturelle systemet, som utgjør statens operative organisering, at statens øverste ledelse (det vil si Storting og regjering) iverksetter sin politikk – det vil si forestår myndighetsutøvelse, tjenesteyting, samfunnsstyring, og annen oppgaveløsning i samfunnet. Og det er gjennom dette systemet at det formidles informasjon til de politisk ansvarlige om behov, problemer og oppgaver i samfunnet, samtidig som informasjon om resultater og virkninger av politiske tiltak blir tilbakeført til det politiske nivået. Derfor er kvaliteten på organiseringen, kommunikasjonen, og styringen av og i dette strukturelle systemet avgjørende for effektiviteten og legitimiteten til statens egen virksomhet. Hvor godt denne operative organiseringen

17 1.3 Organisering og styring av statens virksomhet

virker, er også av stor betydning for samfunnets kvalitet i vid forstand og for den videre samfunnsutviklingen. Mens den overordnete konstitusjonelle organiseringen av statsmaktene er sterkt rettslig regulert og i svært liten grad er gjenstand for endringer av reformkarakter, er det motsatte tilfelle for statens praktisk-operative organisering og styring. Mens det ut fra hensynet til demokratiet og til grunnleggende rettigheter og rettssikkerhet i seg selv er viktig at det konstitusjonelle statsrettsrettslige grunnlaget er mest mulig stabilt og bare kan endres gjennom tidkrevende prosedyrer, er en vesentlig del av de løpende politiske prosessene rettet inn mot stadige reformer av statens operative organisering. Storting og regjering står langt på vei fritt i valg av praktiske organisasjonsløsninger, herunder om den vil organisere en bestemt virksomhet innenfor statens egen organisasjon eller heller vil legge den til kommuneforvaltningen. I en del tilfeller kan oppgaver også overlates til privat sektor og styres gjennom virkemiddelbruk overfor denne.2 Det er således lite hensiktsmessig å avgrense drøftingen av statens organisering og styring til staten som juridisk person. For å få et bilde av det som i realiteten er statlig virksomhet, er det i mange sammenhenger nødvendig å inkludere også de deler av privat virksomhet og de deler av de frivillige organisasjonene som arbeider med oppgaver som staten av ulike grunner har påtatt seg ansvaret for. I den videre framstillingen vil jeg i en del sammenhenger la organiseringen av staten omfatte også den samlete offentlige virksomhet. Utgangspunktet er da at kommuneforvaltningen driver sin virksomhet på grunnlag av delegert myndighet fra staten, og at staten, det vil si regjeringen og statsrådene, har ansvar for den overordnete styringen av kommuneforvaltningen. Også innen kommuneforvaltningen er det slik at både private foretak og frivillige organisasjoner i noen grad forestår driften av tiltak som er underlagt folkevalgt styring og ansvar. Det er nødvendig å presisere begrepet styring. Med styring vil jeg generelt forstå tiltak som blir satt i verk for å sikre at en organisasjon opptrer på en intendert målrettet måte ut fra nærmere bestemte formål og innretter seg i samsvar med det verdigrunnlag som gjelder, og innenfor de rammer og regler som er fastsatt. Styring i denne forstand dreier seg om å sette rammer og mål og påvirke beslutninger som både kan være av operativ og av strategisk karakter. Når det gjelder styring av organisasjoner, er det viktig å skille mellom den styring som iverksettes fra et overordnet

nivå, og organisasjonenes styring av seg selv, det vil si egenstyring. I den praktiske virkelighet skjer styringen i et ofte komplisert samspill mellom overordnet styring og egenstyring, noe som fra tid til annen kan gi opphav til spillsituasjoner mellom de to nivåene.

Bokens perspektiv og formål

1.4

Forvaltningspolitikk – et politisk-ideologisk spenningsfelt

Spørsmålet om hvorvidt staten har organisert seg og styrer seg selv på en god og fornuftig måte, er det sentrale spørsmålet i det politikkområdet som etter hvert har fått betegnelsen forvaltningspolitikk.3 Som på andre politikkområder danner forvaltningspolitikk en arena hvor politisk-ideologiske holdninger og posisjoner konfronteres med faglige kunnskaper om og innsikt i hvordan staten kan organisere og styre sin virksomhet. Forvaltningspolitikkens tema er altså ikke politikkens innhold, det vil si hvilke mål som settes, og hvilke virkemidler som tas i bruk på de ulike områdene, men hvordan politikken skal settes i verk og gjennomføres gjennom konkrete operative tiltak, som etablering av institusjoner, etater, foretak eller på andre måter, og hvordan disse virksomhetene skal organiseres og styres. Selv om mange av de problemstillinger som forvaltningspolitikken reiser, er felles på tvers av politikkområdene og således kan behandles på et generelt grunnlag, er det først når det skal tas stilling til disse spørsmålene i konkrete sammenhenger, at de ulike politisk-ideologiske tilnærmingsmåtene og de politiske motsetningene blir tydeliggjort. Utgangspunktet for denne boken er at det er viktig løpende å reise spørsmålet om hvorvidt staten kan organisere og styre sin virksomhet på en bedre måte. Det er et viktig spørsmål for oss som publikum, som møter staten som myndighet og som tjenesteyter, og det er viktig for oss som borgere og som velgere. Spørsmålet må være viktig også for alle dem som arbeider i statens virksomheter som medarbeidere og ledere. Spørsmålet er utvilsomt viktig for politikerne, og det må naturligvis også engasjere de politiske partiene som konkurrerer om å vinne makten over staten og samfunnsstyringen. Til tross for at organisering og styring er de sentrale temaene innen forvaltningspolitikk, er det likevel sjelden at disse problemstillingene blir tatt opp i sin fulle bredde, det vil si som spørsmål som gjelder staten

19 1.4 Forvaltningspolitikk – et politisk-ideologisk spenningsfelt

som helhet. Det er sikkert flere grunner til det. Politikk dreier seg for det meste om enkeltsaker og enkeltområder, og dersom politikere forholder seg til staten som helhet, er det som regel for å tydeliggjøre ideologiske posisjoner og for å begrunne hvorfor den ideologien de selv står for i en eller annen forstand, er den beste. Et interessant unntak er forvaltningskommisjonen av 1967 (Modalsli-utvalget). Kommisjonen, som ble ledet av fylkesmann Jakob Modalsli, avgav i 1970 Innstilling om Den sentrale forvaltnings organisasjon.4 Kommisjonen la i henhold til sitt mandat særlig vekt på drøfting av forholdet og arbeidsdelingen mellom departementer og direktorater og oppgavefordelingen departementene imellom. Selv om utvalgets tilrådninger i liten grad ble fulgt opp i praktisk politikk, ble utredningen et sentralt referansedokument i den forvaltningspolitiske debatten på 1970- og 80-tallet. Heller ikke forskerne har vist noen sterk interesse for å ta tak i et så overordnet spørsmål. Det er lett å forstå hvorfor. Problemstillingen er ikke bare stor og omfattende, men den er også normativ i sin karakter. Med unntak av rettsvitenskap og økonomifaget er det i de andre samfunnsfagene lite tradisjon for å bevege seg utenfor det beskrivende og forklarende. Innenfor statsvitenskap er det imidlertid en faglig tilnærming som kalles konstruktiv statsvitenskap, hvor en med utgangspunkt i generell organisasjonsteori tar opp denne type normative spørsmål.5 I norsk sammenheng har utviklingen av det faglige grunnlaget for forvaltningspolitikk hentet viktige impulser fra denne siden av statsvitenskapen. Men noe omfattende og helhetlig faglig kunnskapsgrunnlag for forvaltningspolitikk kan en likevel ikke si finnes, enten en ser på Norge eller andre land som det er naturlig å sammenlikne seg med. Forvaltningspolitikk har likevel ikke vokst fram til å bli et så sentralt politikkområde som en kunne ha ventet, til tross for at noen av de skarpeste politiske motsetningene og debattene i de senere år nettopp har dreiet seg om hvordan staten og det offentlige bør organisere sin virksomhet. Dette henger antakelig sammen med at disse spørsmålene i hovedsak har vært behandlet som praktiske spørsmål fra sak til sak knyttet til konkrete politikkområder og i liten grad har vært gjenstand for mer overordnete og prinsipielle vurderinger og tilnærmingsmåter. Det underliggende temaet i disse debattene og den politiske spenningen har vært hvorvidt staten

20 Bokens perspektiv og formål

og det offentlige i større grad burde organisere og styre sin operative virksomhet mer lik kommersiell privat virksomhet. To motstridende syn og politisk-ideologiske posisjoner har utkrystallisert seg og gitt opphav til skarpe politiske debatter. Innenfor det nyliberalistiske synet, som mange forbinder med reformbølgen New Public Management (NPM) 6, er tanken at offentlig sektor kan organiseres og styres etter modell av privat sektor og derved oppnå tilsvarende effektiviseringsgevinster som i konkurranseutsatte virksomheter. I motsetning til dette står det sosialdemokratiske synet hvor en blant annet ut fra hensynet til de demokratiske verdiene ønsker å videreutvikle de mer tradisjonelle organiserings- og styringsformene som baserer seg på direkte styringslinjer fra det politiske til det operative nivået.7 Politisk er dette en klassisk konfliktlinje langs høyre–venstre-aksen, hvor det nyliberalistiske synet setter effektivitet som den sentrale verdien, mens det sosialdemokratiske synet vektlegger demokrati og den direkte politiske styringen sterkest. I disse debattene har også fagbevegelsen og de ansattes organisasjoner engasjert seg kraftig, dels for å ivareta sine egne interesser som ansatte og som profesjonelle yrkesutøvere, men også for å tydeliggjøre forskjellene mellom kommersiell virksomhet og offentlig myndighetsutøvelse og tjenesteyting. 1.5

22. juli-kommisjonens kritikk

Når det er naturlig å spørre om vi faktisk har fått en bedre organisert og styrt stat, er det blant annet fordi 22. juli-kommisjonen8 i 2012 konkluderte med sterk kritikk av deler av statsforvaltningen og av en del sider ved organiseringen og styringen som ble avdekket gjennom kommisjonens arbeid. Konkret dreide det seg om mangelfull samordning av de ulike aktørers innsats før og under terroranslaget 22. juli 2011, svak gjennomføringsevne for å iverksette vedtak som for lengst var truffet, og uklare ansvarsforhold i pågripings- og redningsoperasjonen. Kommisjonens vurdering er at der det sviktet, skyldtes det primært at: • •

Evnen til å erkjenne risiko og ta lærdom av øvelser har vært for liten. Evnen til å gjennomføre det en hadde bestemt seg for, og til å bruke de planene en hadde utviklet, var for svak.

• • •

22. juli-kommisjonens kritikk

Kommisjonen uttrykte videre at den ineffektivitet som gjorde seg gjeldende, etter kommisjonens mening i større grad handlet om mangelfull ledelse, samhandling, kultur og holdninger enn mangel på ressurser, behov for ny lovgivning, organisering eller store verdivalg. Det er verdt å merke seg ikke bare de sterke konklusjonene, men også kommisjonens ordvalg. Den bruker betegnelsen evnen, for på den måten å fange inn de relevante mennesker som var de faktiske aktører – de som altså vurderte situasjonene og de alternative handlingsmulighetene, og som traff sine konkrete avgjørelser ut fra de forutsetninger de oppfattet at de hadde. Men slik jeg oppfatter kommisjonen, brukes betegnelsen evnen like mye – eller kanskje mer – om de organisasjoner og organiserte enheter som kom til å befinne seg i begivenhetenes sentrum på denne grusomme dagen. Nå var det naturligvis ikke slik at alle menneskene som hadde oppgaver å løse, sviktet. Heller ikke alle organisasjoner sviktet. Kommisjonen er raus i sin ros til dem som bestod den prøven de ble satt på. Men helhetsbildet er ugjendrivelig slått fast: Det sviktet på de mest avgjørende områder, og derfor ble katastrofen så voldsom. At enkeltmennesker sviktet, er ikke overraskende, de ekstreme situasjoner tatt i betraktning. Det som er overraskende og vanskeligere å akseptere, er at de organisasjoner som i henhold til sine samfunnsoppdrag hadde planer for ulike katastrofesituasjoner, og som hadde øvet på hvordan disse skulle settes i verk, ikke mestret det de forutsetningsvis skulle mestre. Dette skulle ikke skje, og når det likevel skjedde, var det all grunn til å stille spørsmål om hvorfor hendelsesforløpet ble som det ble, og hva de bakenforliggende årsakene til at organisasjonen ikke virket slik de var ment å skulle virke, er. Konklusjonen er klar: Statens organer sviktet da det ble alvor. Sagt på en annen måte inntrådte det et eklatant tilfelle av operativ styringssvikt. Ikke bare sviktet politiets egenstyring, men den overordnete styringen,

21 1.5

Evnen til å koordinere og samhandle var mangelfull. Potensialet i informasjons- og kommunikasjonsteknologi var ikke godt nok utnyttet. Ledelsens evne og vilje til å klargjøre ansvar, etablere mål og å treffe tiltak for å oppnå resultater har vært utilstrekkelig 9.

22 Bokens perspektiv og formål

som skulle ha satt politiet i stand til å styre seg selv og sin innsats i den konkrete situasjonen, hadde åpenbart også sviktet. Hendelsene 22. juli 2011 minnet oss om situasjonen 9. april 1940. Da landets territoriale integritet ble angrepet, maktet ikke det organiserte forsvaret å beskytte verken de mennesker som ble utsatt for angrep, eller selve territoriet mot en ytre fiende. Også den gang ble det, da landet igjen ble fritt, satt ned en undersøkelseskommisjon. Mye ble avdekket, og mange spørsmål ble forsøkt besvart. Men dette er historie nå, og mye av det som framkom den gang, er i dag bare et vagt bakteppe for den debatt som jevnlig blir ført om hvordan landets ytre forsvar bør organiseres, ledes og trenes for å holde beredskapen på det nivå vi mener den skal være. Men «Aldri mer 9. april!» er fortsatt et levende slagord som minner oss om at staten må organisere en forsvarsmakt som samfunnet kan ha tillit til at vil respondere adekvat og med styrke også når det uventete inntreffer. Men det er ikke bare de statsmakter som har ansvaret for ytre sikkerhet og indre trygghet, vi som mennesker og samfunn må ha tillit til. Vi trenger å ha tillit til at staten som sådan, som et organisert uttrykk for våre felles interesser og fellesverdier, løser sine oppgaver på den beste mulige måten. Og vi må ha tillit til at de mange organiserte enheter som forestår oppgaveløsningen på statens vegne, gjør dette på en måte som både er legitim ut fra de regler som gjelder, og effektiv for å nå de formål, mål og hensyn som skal ivaretas også når de virksomheter det gjelder, møter utfordringer som er uventete og upåregnelige. 22. juli-kommisjonens perspektiv var konkret og rettet mot å forstå hvorfor statlige organer i en konkret situasjon ikke handlet som de var forutsatt å gjøre, til tross for at de jo faktisk eksisterte for å skulle håndtere den type situasjon de kom til å stå overfor, hadde planverk som foreskrev hvordan det skulle opptres, og faktisk hadde øvet på det. Men tidsperspektivet var likevel ikke kort. I sine undersøkelser måtte de gå mange år bakover i tid for å kunne knytte sammen tråder som var viktige deler av den veven som dannet mønsteret i deler av årsaksforholdene. Det er en viktig erkjennelse at i en samfunnsmessig utviklingsprosess er det sammenhenger både i tid og rom som gjør at dynamikken, eller mangelen på dynamikk, har en selvstendig betydning for det som kommer til å skje, eventuelt ikke skjedde. Det som i kommisjonens rapport blir nøkkelord i denne sammenhengen, er gjennomføringsevne, handlekraft, oppfølging og

Politisk kritikk, byråkratikritikk og allmenn misnøye

En grunnleggende side ved vårt parlamentariske styresett, og et særtrekk ved offentlig organisert og politisk styrt virksomhet, er at det politiske systemet institusjonaliserer en opposisjon til den sittende regjering. Opposisjonens fremste oppgave er å følge nøye med på alle de tiltak, forslag og politiske initiativ som regjeringen kommer med – og det den ikke kommer med –, og stille kritiske spørsmål både ved de store linjene,

Politisk kritikk, byråkratikritikk og allmenn misnøye

1.6

23 1.6

kontroll – og ikke minst mangel på dette. Kommisjonen peker på en overbevisende måte på at årsaken til de mangler den hadde funnet, lå i svakheter ved den kultur og de holdninger som preget de institusjoner den hadde undersøkt. Med bakgrunn i 22. juli-kommisjonens vurderinger må det stilles spørsmål ved om den kultur som kommer til uttrykk i hvordan den daglige operative drift skjøttes, samt de normer og holdninger som preger de miljøer og mennesker som arbeider i statens tjeneste, fremmer et prestasjonsnivå som gir resultater som vi som samfunn kan ha tillit til. Det må ut fra kommisjonens rapport også være berettiget å spørre om virksomhetene har tatt inn over seg den usikkerhet og de risikoforhold som preger det moderne samfunnet, og ut fra dette etablert en nødvendig beredskap for å kunne håndtere det som ikke kan forutses. Dersom vi ikke kan svare ja på disse spørsmålene, er det nødvendig å erkjenne at vi står overfor et problem av strukturell karakter som kan være både omfattende og dyptgående. Vi må stille spørsmål om hvordan staten skal organisere seg slik at en unngår den type styringssvikt som inntraff 22. juli 2011. Men det er naturligvis ikke et tilstrekkelig krav eller det eneste kravet som må stilles for at en skal kunne oppnå en bedre organisering. De fleste vil nok mene at det også må kreves at organiseringen må være rasjonelt innrettet ut fra de oppgaver som skal løses, og de mål som skal nås, og at den må drives på en kostnadseffektiv måte. Mange vil også legge til at den må være brukerrettet og ubyråkratisk og være tilstrekkelig robust og fleksibel til at den kan håndtere nye oppgaver og situasjoner, for eksempel når politikken skal legges om etter at en ny regjering har kommet inn.

24 Bokens perspektiv og formål

men også ved de konkrete utforminger av tiltak og forslag. Men like viktig for opposisjonen og for det levende demokratiet er det at opposisjonen lanserer sine egne alternative løsninger og tiltak. Dette innebærer at alle statlige virksomheter, uansett hvordan de er organisert, til enhver tid vil måtte leve med et kritisk søkelys på seg, i et spenningsfelt preget av forskjellige virkelighetsforståelser, forskjellige forventninger til hva de burde utrette, og forskjellige oppfatninger om hva som er effektiv organisering, hva som er treffsikre virkemidler, og hva som er kostnadseffektiv ressursbruk. Dessuten må de være forberedt på at opposisjonen vinner fram ved neste valg, og på å omstille seg til de ideer, løsninger og tiltak som springer ut av den politikk en ny regjering vil føre. Nå er det naturligvis ikke alle statlige virksomheter som til enhver tid befinner seg i sentrum for den politiske oppmerksomhet og politiske debatt. Faktisk er det i vårt land slik at det stort sett er ro og lite debatt om de fleste statlige virksomheter. Men muligheten for at det skal skje forskyvninger i de politiske spenningsfelt og posisjoner, er alltid der. Og fordi slike forskyvninger kan skje raskt, er det nødvendig for dem som leder statlige virksomheter, å opprettholde beredskap og evne til å kommunisere både oppover, innover og utover. Dette er en forutsetning for å kunne lede sin virksomhet på en rasjonell måte og samtidig omstille og innrette virksomheten ut fra endrete politiske forutsetninger, hensyn og mål. Jeg finner det her nyttig å sondre mellom politisk kritikk, byråkratikritikk og allmenn misnøye. Den politiske kritikken springer ut av et ønske om at det burde føres en annen politikk på et område enn den politikken som faktisk blir ført. Dette ønsket kan, men behøver ikke ha sin basis i en politisk-ideologisk motsetning. Like viktig kan det være at det foreligger ulike interesser knyttet til utfallet av tiltakene, eller ulik oppfatning av virkeligheten, det vil si av hva slags politikk og tiltak som faktisk virker og ikke. Den politiske kritikken kan videre gå på mangelfull besluttsomhet, handlekraft og gjennomføringsevne, som fører til at det som burde vært gjort, ikke blir gjort, eller at det som blir gjort, blir gjort på en ineffektiv måte. Alt dette er legitim og viktig politisk kritikk. Den kritikken 22. juli-kommisjonen retter mot regjeringen for mangelfull evne til faktisk å gjøre det den hadde besluttet, og for at den situasjon som forelå, ble håndtert på en så lite effektiv måte, er, slik jeg ser

25 1.6 Politisk kritikk, byråkratikritikk og allmenn misnøye

det, en essensiell politisk kritikk. Når et vedtak faktisk er truffet, er det den ansvarlige statsråds plikt å iverksette vedtaket med mindre det er blitt tatt eksplisitte forbehold om at ytterligere forutsetninger skal avklares. I utgangspunktet er det – og må være – slik i et demokrati at når vedtak er truffet, inntrer det også en plikt til å handle. Handles det ikke, vil politisk ansvar kunne gjøres gjeldende. Det er naturligvis ikke noen klar grense mellom denne form for politisk kritikk, spesielt effektivitetskritikk, og den type kritikk som betegnes som byråkratikritikk. Men det sentrale med byråkratikritikk er at den primært retter seg mot kompleksiteten i regelverk som fastlegger kompetansefordeling – det vil si hvem som er bemyndiget til å treffe ulike beslutninger – og hvilke prosedyrer som skal følges når beslutninger skal fattes. Det er utvilsomt slik at byråkratikritikk kan fortone seg som både gyldig og rettmessig, ikke minst fordi den retter oppmerksomheten mot det avpersonifiserte, omstendelige og ofte tidkrevende ved mange beslutninger som må treffes av statlige myndigheter. Byråkratikritikk er essensielt kritikk av manglende effektivitet, enten i forberedelse av beslutninger eller i gjennomføring av vedtak som er truffet. Men byråkratikritikk kan også skyldes manglende innsikt i og kunnskap om bakgrunnen til det som kan virke som unødvendig tungvinte prosedyrer og regelverk. Effektivitet er som regel ikke det eneste hensynet som skal ivaretas. Like viktig er hensynet til at avgjørelser er truffet på en slik måte at de framstår med den nødvendige legitimitet. At et vedtak eller en handling er legitim, innebærer at vedtaket eller handlingen er rettmessig i henhold til lovgivningens materielle innhold, at vedtaket er truffet av riktig instans, og at avgjørelsen er truffet i samsvar med de prosedyrer som er fastlagt for å ivareta rettssikkerhet, offentlighet osv. Dersom dette er ivaretatt, vil et vedtak eller en handling kunne bli akseptert også av dem som måtte være uenige. Derfor er det ikke alltid slik at byråkratikritikk kan tillegges så stor vekt at byråkratiske regelverk og prosedyrer nødvendigvis bør vike av hensyn til forbedret effektivitet. Effektivitet og legitimitet kan stå som rivaliserende verdier i det spenningsfeltet som fra tid til annen oppstår i statlig myndighetsutøvelse, og må derfor balanseres mot hverandre. Dette gjelder likevel ikke alltid. Komplekse regelverk, tungvinte prosedyrer og manglende effektivitet kan i seg selv skape legitimitetsproblemer. Effektivitet og legitimitet er

26 Bokens perspektiv og formål

derfor ikke generelt konkurrerende og rivaliserende verdier. De er et godt stykke på vei komplementære. Effektivitet i saksbehandling, i beslutningsprosesser og i gjennomføring er, når alt foregår på korrekt måte, noe som bidrar til å skape og vedlikeholde legitimitet både for den institusjon som er ansvarlig, og for det som besluttes og gjennomføres. Det er min vurdering at byråkratikritikk ofte er berettiget, og at ineffektivt byråkrati, dersom kritikken ikke leder til endringer, svekker den legitimitet staten er avhengig av. Det er derfor en viktig oppgave for statlige virksomheter å vurdere regelverkenes kompleksitet og søke å finne fram til forenklinger ut fra hensyn til publikum og samfunn. I denne sammenheng kan det være verdt å minne om at legitimiteten kan svekkes også av mangel på kontroll og korrektive tiltak. Forenkling og nedjustering av byråkrati er likevel ikke så liketil og ukontroversielt som mange tenker seg. Dette skyldes at bak komplekse regelverk vil det ofte ligge flere hensyn, ofte motstridende, som hver for seg er viktige nok, men som skal veies mot hverandre og balanseres både i regelverkenes utforming og i behandlingen av den enkelte sak. Mye av den kritikken som rettes mot statlige virksomheter, myndigheter, mot regjering og departementer og mot staten som sådan er av mer generell karakter og uttrykk for en form for allmenn misnøye. Slik kritikk springer ofte ut fra misnøye med for små bevilgninger – mer burde vært gjort på det ene eller annet område –, at det er «gale» tiltak som er satt i verk, osv. Denne form for allmenn misnøye kan få et betydelig omfang uavhengig av hva en regjering har gjort eller ikke gjort, eller hva slags politisk program som søkes gjennomført. Ofte knyttes den til konkrete enkeltsaker og i mindre grad til politiske standpunkter av mer generell karakter. En viktig side ved allmenn misnøye er at den kan reflektere at mange opplever at det i det moderne samfunn er så stor avstand mellom dem som styrer og folk flest at det brer seg en følelse av avmakt og mismot. Når folk opplever at de konkrete hverdagsproblemene de sliter med, og det de oppfatter som årsakene til problemene, ikke oppfattes av dem som styrer i samfunnet, eller ikke interesserer dem, blir det å engasjere seg politisk mindre meningsfullt. Det sier seg selv at dette er et faresignal ut fra hensynet til et levende folkestyre. Disse tendensene, som har kommet til utrykk blant annet i synkende valgdeltakelse og mindre interesse for

Krav og forventninger til statlig virksomhet

Det er mange og ulike krav og forventninger til hva statens organisasjon skal være, og til hva den skal gjøre. Når staten står overfor tydelige forventninger om at den må organiseres og styres bedre, utgjør dette en betydelig utfordring. Denne utfordringen retter seg ikke bare mot storting, regjering og departementene, men mot hele den statlige organisasjonen og dens ledere og medarbeidere på alle områder og på alle nivåer. Ikke minst retter utfordringen seg også mot de ansattes organisasjoner, som i det norske systemet for medbestemmelse har betydelig innflytelse på alle spørsmål som gjelder organisering. Som grunnlag for det omfattende

Krav og forventninger til statlig virksomhet

1.7

27 1.7

å engasjere seg som medlemmer i politiske partier, har nok sammenheng også med at andre arenaer for deltakelse i samfunnet framstår som viktigere. For mange blir det å lykkes i arbeidsmarkedet viktigst. Og mange finner at det er mer interessant å kanalisere sitt samfunnsengasjement inn i frivillige organisasjoner og i «folkeaksjoner» av forskjellige slag. Dette er i seg selv på mange måter positivt. Men det problematiske i dette er at denne tilbaketrekkingen fra et politisk engasjement også i mange tilfeller leder til en form for samfunnsmessig apati, økt allmenn misnøye og i verste fall forakt for politikere og politiske institusjoner. For en regjering som har sittet en stund, og for de ansvarlige statsråder kan slik allmenn misnøye være en tung belastning, ikke minst fordi den er vanskelig å «feste grep om» og komme på offensiven overfor. Dersom situasjonen varer ved, vil allmenn misnøye få konsekvenser i valg, både ved at deltakelsen blir lav, og ved at et nytt flertall stemmes inn. Fra et organisasjons- og styringssynspunkt er det lite å hente ved å gå inn i denne form for kritikk. Det dreier seg om politiske stemningsbølger, som, selv om de er reelle nok og kan få politiske konsekvenser både gjennom påvirkning av opinionen og ved valg, gir få eller begrensete anvisninger på tiltak av organisasjons- og styringskarakter. Men for de politiske partiene er den allmenne misnøye og de bakenforliggende årsakene til denne en viktig og stor utfordring. Svaret på denne utfordringen må nok, spesielt for de partiene som ser på seg selv som folkepartier, være å ta folks underliggende interesser og hverdagsproblemer mer på alvor og i større utstrekning bygge politikken «nedenfra».

28 Bokens perspektiv og formål

arbeidet som mange vil måtte engasjere seg i, er det hensiktsmessig med en felles forståelse av hva som karakteriserer organisering og styring i statlige virksomheter. I utgangspunktet er det en del viktige fellestrekk ved organisering og styring av statlig virksomhet. Som allerede påpekt følger det av ministeransvaret at alle organiserte enheter som handler på statens vegne, står i en direkte, ubrutt ansvarslinje til den ansvarlige statsråd og derfor også er underlagt hans eller hennes instruksjon.10 Statlige virksomheter, som er en del av den utøvende makt, må være styrbare ovenfra, og de må ha et positivt avgrenset virkeområde. Det innebærer at statlige virksomheter må være omfattet av strukturelle rammer og handlingsregler fastsatt av det overordnete departement. Det innebærer også at de som påtar seg lederoppgaver i slike virksomheter, gis fullmakter i samsvar med de fastsatte rammer og handlingsregler og er omfattet av lojalitetsplikt overfor disse rammene og handlingsreglene. Dette er nødvendig for at vedkommende statsråd kan bære ansvaret også for avgjørelser som er truffet, og tiltak som er iverksatt, uten at de er forelagt på forhånd. Det er også nødvendig for å realisere de demokrati- og rettstatsverdier som er grunnlaget for at både styringstiltak og enkeltavgjørelser skal aksepteres som legitime. I den praktiske hverdag i departementer og underliggende organer reiser dette få problemer. Det sier seg selv at fullmakter, instrukser, retningslinjer osv. ikke kan gjøres altfor detaljerte, men må gi et «fornuftig» handlingsrom til den operative virksomhetsledelsen, og at det over tid etableres rutiner for hva slags saker som må eller bør forelegges «oppover». I alle fall må det innenfor de fastsatte rammer og strukturelle betingelser for øvrig være et handlingsrom, stort eller lite, for avgjørelser som ledelsen av det underliggende organet kan treffe ut fra faglige, rettslige og andre relevante hensyn, uten å komme i strid med lojalitetsplikten. Ingen organisasjon, statlig eller ikke, styres i praksis bare ovenfra. Organisasjoner står også i et løpende utvekslingsforhold til sine omgivelser. Enten det dreier seg om klienter, kunder, samarbeidspartnere eller tilsynsobjekter, er det i skjæringsflatene mot omgivelsene og i møtet med de oppgaver som springer ut av omgivelsene at organisasjoner lever og skaper verdier for samfunnet. Dette innebærer at en vesentlig del av den operative styringen også i statlige virksomheter skjer i og av organisasjonen

29 1.7 Krav og forventninger til statlig virksomhet

selv. Ledelse og fagansatte reagerer på de hendelser og den informasjon som kommer ut av utvekslingen med omgivelsene. Dette innebærer at den faktiske operative styringen skjer i et samspill mellom strømmen av styringsimpulser fra omgivelsene og strukturelle rammer og handlingsregler fastsatt ovenfra. Det er kvaliteten på dette samspillet som er avgjørende for hvor godt organisasjonen presterer i en gitt situasjon. Hva beror så kvaliteten i dette samspillet på? Her er det naturligvis mange faktorer som kan være viktige, men generelt er nok kunnskap og kompetanse, erfaring og ikke minst øvelse i å mestre både forutsette og ikke forutsette hendelser blant de viktigste. Den operative ledelsens besluttsomhet og handlekraft overfor strømmen av konkrete utfordringer og hendelser, kombinert med lojalitet til vedtatt politikk og respekt for regler og prosedyrekrav, er et overordnet lederkrav i statlige organisasjoner. Det samme gjelder ledelsens evne til å sette i verk og gjennomføre de beslutninger som er fattet. Men like viktig er det at disse verdiene og holdningene preger hele organisasjonen, og at disse verdiene er styrende også for de ytre operative leddene. Lærdommen fra 22. juli viser at de kulturelle forutsetningene som preger organisasjonen, er vel så viktige for prestasjonsevnen som selve organisasjonsutformingen og de tekniske og ressursmessige forutsetningene – ikke minst ved uforutsette hendelser. Når det inntreffer styringssvikt, slik tilfellet var 22. juli 2011, kommer svikten klarest til syne i den operative situasjonen. Men bak en slik svikt kan det ligge et kompleks av årsaksforhold som over lengre tid kan ha ført til svekket kvalitet i samspillet mellom overordnet styring og strukturelle betingelser på den ene siden og på den andre siden den praktiske operative ledelsen og dennes evne til å tolke hendelsene og treffe de rette beslutninger. Kommisjonens beskrivelse av det som skjedde den 22. juli 2011, gir oss et øyeblikksbilde av de deler av staten som sviktet da de ble satt på en ekstrem prøve. Men et øyeblikksbilde av et utsnitt av statens store organisasjon sier ikke alt – kanskje sier det overhodet ikke så mye. En vurdering av om staten bør kunne organisere og styre sin virksomhet på en bedre måte, må nødvendigvis ta et bredere perspektiv og en mer helhetlig tilnærming enn det som var naturlig for en kommisjon som skulle se på en konkret hendelse, selv om den aktuelle hendelsen var dramatisk både

30 Bokens perspektiv og formål

i sin karakter og i sine følger. En vurdering av organisering og styring av og i staten må dessuten også se på utviklingslinjene i forvaltningspolitikken og organisasjons- og styringsreformene som har avtegnet seg i de siste tiårene. I en slik vurdering er det imidlertid nødvendig å ha en realistisk tilnærming. Det er vanskelig, og det er, slik jeg ser det, heller ikke noe fruktbart utgangspunkt for en drøfting i vår norske sammenheng å se for seg en stat som er grunnleggende forskjellig fra den staten vi kjenner i dag. Spørsmålet er altså ikke hvorvidt den norske staten bør organisere seg på en grunnleggende annerledes måte enn i dag, men om det innenfor rammen av den type organisasjon staten faktisk har, på en systematisk måte kan treffes andre valg som over tid kan føre til at statens virksomhet blir mer treffsikker i å fange opp og ivareta underliggende behov og mer kostnadseffektiv i sin drift, samtidig som kvaliteten på statens ytelser styrkes, og en bevarer og styrker statens legitimitet som myndighet og tjenesteyter. 1.8

Hva er en godt organisert stat?

Det er nå over 25 år siden utredningen En bedre organisert stat (NOU 1989: 5) ble avgitt.11 På bakgrunn av en omfattende empirisk og prinsipiell analyse konkluderte utredningen med at [d]et er mulig å organisere statens virksomhet på en bedre måte, og det er viktig at vi får en bedre organisert stat. Det er viktig for det publikum og det samfunn staten skal tjene. Det er viktig for de politisk ansvarlige, og det er viktig for dem som har sitt virke som arbeidstakere i statens virksomhet12.

Men utvalget framholdt også at [d]en viktigste siden ved en bedre organisert stat er likevel den betydningen dette har for å virkeliggjøre et levende folkestyre. Det dreier seg om de organisatoriske og administrative betingelsene for at Regjeringen og det stortingsflertallet den er utgått fra skal få omsatt sine politiske programmer og mål til praktiske styringstiltak og effektiv tjenesteyting13.

31 1.8 Hva er en godt organisert stat?

Selv om bakgrunnen for nedsettelsen av utvalget var misnøye både i statsadministrasjonen og dens ansatte, hos publikum og brukere av statens tjenester og i mange politiske miljøer, med tungrodde prosesser og ineffektive tiltak på mange områder, var det likevel demokrativerdien og hensynet til politisk styrbarhet som kom til å stå i sentrum. Utvalget var i liten grad opptatt av om det kunne være motsetninger mellom demokratisk styring og effektive løsninger. Slik utvalget vurderte det den gang, var problemstillingen snarere den motsatte: Ved å forbedre effektiviteten både i de administrative og politiske styringsprosessene og i den publikumsrettete tjenesteytingen ville en styrke demokratiet og bedre den politiske styringen. På denne måten ville også staten og statlige virksomheter få økt legitimitet. Den kanskje mest sentrale konklusjonen og tilrådingen fra utvalget var at staten måtte differensiere sine organisasjons- og styringsformer mer systematisk etter oppgavenes karakter. Fordi statens virksomhet var så omfattende og så forskjelligartet måtte det brytes med tendensene til at det meste skulle være organisert og styrt på ensartet og uniform måte. Det viktige var at staten maktet å drive effektivt og levere gode resultater på hvert enkelt område. Hvorvidt organisering og styring ble gjort på den samme ensartete måte, var av mindre betydning. Utredningen fikk etter hvert stor betydning for det videre reformarbeidet i staten og har vært en sentral premissgiver både i prinsipielle overveielser og i operative omorganiseringer. Resultatet av de reformene som er blitt satt i verk de siste 20–25 årene, har i vært fall blitt at vi har fått en stat som i mange henseende er annerledes organisert og styrt enn den var før denne perioden. Mange mener nok også at staten faktisk i det store og hele er blitt bedre organisert og styrt både hva angår den legitimitet statlig virksomhet nyter godt av, den effektivitetsforbedring som har skjedd blant annet med bruk av ny teknologi, og i form av de tjenester og ytelser som leveres. Det har utvilsomt skjedd betydelige, og til dels grunnleggende, endringer både i tenkningen om organiserings- og styringsspørsmål og i de praktiske grepene siden slutten av 1980-årene. Staten hadde ekspandert i bredde og dybde gjennom hele etterkrigstida, og stadig flere samfunnsområder var blitt gjenstand for statlige tiltak, styring og kontroll. Men utover på 1980- og 90-tallet skjedde det en markant endring både

32 Bokens perspektiv og formål

i det økonomiske vekstforløpet, i de politiske strømninger og i statens ekspansjonstakt, og det utviklet seg nye holdninger og tilnærmingsmåter til hvordan samfunn og stat burde styres. Ikke minst skjedde det en utvikling i det internasjonale samarbeidet, som førte med seg nye impulser både politisk og organisasjons- og styringsfaglig. Disse impulsene kom etter hvert til å få betydning for nye ideer om hvordan en også i vårt land kunne organisere og styre statlige virksomheter på andre måter enn det som hadde vært vanlig. Både fra OECD og fra EU-kommisjonen kom det en strøm av ideer og forslag som hadde det til felles at de hadde sitt utgangspunkt i en samfunnsforståelse hvor markedet var den sentrale styringsformen, ikke bare i næringslivet og samfunnsøkonomien, men også som grunnlag for organisering og styring av staten og offentlig sektor. Den sosialdemokratiske stat, med sin vekt på aktiv engasjement og ansvar for samfunnsstyring, ble utfordret av nyliberalistiske ideer og av praktiske løsningsforslag basert på markedstenkning, konkurranse og privatisering. Men selv om dette taktskiftet nok var mindre markant i Norge enn i en del andre land, kom de nye ideene til å få et slikt gjennomslag også her at det kan være rett å se på perioden fra slutten av 1980-årene som en ny epoke i organisasjons- og styringssammenheng.14 Utredningen om en bedre organisert stat fra 1989 var generell og prinsipiell i sin tilnærming og mer opptatt av overordnete problemstillinger knyttet til statlig organisering i stort enn av konkrete praktiske organisasjonsløsninger og deres «evner» til å levere tjenester og ytelser på en effektiv måte. Når en stiller spørsmålet om hvorvidt staten kan organisere sin virksomhet på en bedre måte, må en kombinere de to perspektivene. Det overordnete perspektivet er nødvendig for å sortere de hovedspørsmål som følger av hvor mangesidige og forskjelligartete oppgaver en stat har å løse i det moderne samfunn. Det konkrete og praktisk-operative perspektivet er nødvendig for å avklare om de organisasjons- og styringsmåtene som velges ut fra et overordnet syn på hva slags organisasjons- og styringsform som passer til de ulike oppgavene, faktisk virker med den effektivitet og legitimitet de er forutsatt å virke. I denne boken vil hovedvekten bli lagt på de overordnete spørsmålene med utgangspunkt i et perspektiv som gjelder staten som helhet. På en måte innebærer dette en videreføring av perspektivet og problemstillingene

Disse kravene gjelder selve organiseringen. I tillegg er det ytterligere et generelt krav som bør være oppfylt for at en skal kunne betegne en stat som godt organisert og styrt: E. De enkelte virksomheten og staten som helhet må ha innebygget tilstrekkelig med «mekanismer», som gjør at den, uten at det er nødvendig med detaljerte instrukser ovenfra, har en kapasitet til selv å fornye, tilpasse og omstille seg til nye forutsetninger, så vel teknologiske som til samfunnsoppdragets behovsmessige og politiske forutsetninger. Det sier seg selv at det sistnevnte kravet er følsomt i den forstand at det kan stå i et spenningsforhold til kravet om politisk styrbarhet. Kravet om politisk styrbarhet er en direkte konsekvens av at staten skal styres med basis i demokrati som en av de grunnleggende verdier. Dette

Hva er en godt organisert stat?

A. Den er politisk styrbar. B. Saksområdene er hensiktsmessig fordelt mellom departementene. C. Hvert enkelt saksområde er organisert med ledelsesorganer og operative enheter som samlet sett presterer med legitimitet og effektivitet på sine områder ut fra de formål og mål som er trukket opp på ansvarlig politisk nivå. D. Virksomheter og tiltak innenfor og på tvers av departementsområdene er koordinert på en slik måte at den samlete virksomhet framstår med sammenheng, helhet og effektivitet, hvor politikk og tiltak på de ulike områder er underordnet regjeringens overordnete prioriteringer og felles interesser.

33 1.8

fra 1989-utredningen. Men perspektivet er utvidet i den forstand at det omfatter en rekke spørsmål som ikke ble behandlet på en tilfredsstillende måte den gang, blant annet fordi de ikke hadde den samme aktualitet da som de etter hvert har fått. Ikke minst gjelder dette spørsmål om samhandling og samordning på tvers i statens omfattende virksomhet for å håndtere sektorovergripende problemer. Slik jeg ser det, kan vi si at en stat i sine hovedtrekk er godt organisert der virksomheten både som helhet og i sine enkelte deler kan drives med god effektivitet og tilfredsstillende legitimitet. Det forutsetter at:

34 Bokens perspektiv og formål

innebærer at det er grenser for hvor langt en statlig virksomhet kan gå i å innrette seg etter eget initiativ uten at det blir klarert med ansvarlig statsråd. Det er derfor et grunnleggende trekk ved statlige virksomheter at de har et positivt avgrenset virkefelt. Statlige virksomheter kan ikke på eget initiativ redefinere sine virkefelt. Hvor grensen går for hvor langt en statlig virksomhet kan innrette seg uten at det forelegges for ansvarlig statsråd, må etter min mening vurderes og avgjøres konkret ut fra de faktiske omstendigheter. Men generelt sett bør nok statlige virksomheter utvise forsiktighet og legge mer vekt på å initiere enn på å sette i verk tiltak som kan være problematiske for politisk fastsatte virkefelt. Mens hver enkelt statsråd har ansvar for å samordne virksomheten innenfor sine ansvarsområder, er samordning på tvers av departementsområdene en oppgave som den samlete regjering må finne løsninger på. Dette er ofte en krevende oppgave. Det dreier seg ikke om en teknisk prosess, men om hvor langt den enkelte statsråd med sitt selvstendige ansvar for egne saksområder er villig til å underordne sine verdier og prioriteringer, regjeringens overordnete politiske prioriteringer og felles interesser. Jeg skal senere gå grundigere inn på de ulike former for samordningsoppgaver som reiser seg i den praktiske styringen av statlige virksomheter. Her skal jeg bare kort understreke at samordning ikke først og fremst dreier seg om tekniske og metodemessige grep, men om politikk og politiske prioriteringer, posisjoneringer og om legitim rivalisering statsråder og politikere imellom. La meg oppsummere det jeg oppfatter som de vanlige krav og forventninger vi i vårt land har til staten og til de enkelte virksomheter staten kanaliserer sitt engasjement på de enkelte områder gjennom. Det er disse kravene som må ligge til grunn når en skal vurdere kvaliteten i organisasjonsløsninger og styringstiltak. Det var også flere av disse kravene som ble understreket i utredningen fra 1989, jf. s. 64ff 15. Staten eller den statlige virksomheten må • være politisk styrbar, slik at det står en politisk ansvarlig bak det som gjøres eller ikke gjøres. På denne måten sikres det at styringstiltakene og statlig virksomhet reflekterer et levende folkestyre. • sikre ivaretakelse av rettsstatsverdiene, som rettssikkerhet, likebehandling, forutberegnelighet, o.l.

Hva er en godt organisert stat?

Det er grunn til å påpeke at enkelte av disse kravene har kommet til å bli mer aktualisert og tillagt større vekt i dag enn hva tilfellet var for 20–25 år siden. Dette gjelder for eksempel kravet til ikke-korrupthet. Problemstillinger knyttet til korrupsjon var i liten grad framme i den offentlige debatt tidligere, men utviklingen har vist at slike spørsmål nok også har aktualitet i vårt land. Kravet til gjennomføringskraft er vel særlig blitt forsterket etter 22. juli-kommisjonens rapport og synes av enkelte å bli gjort til et hovedkrav til styring av statlig virksomhet i sin alminnelighet. Uten å anfekte viktigheten av gjennomføringskraft generelt er det nødvendig å innta en viss kritisk holdning også til denne verdien. Selv om det naturligvis er viktig at vedtak blir iverksatt uten unødig forsinkelse, må en ikke overse de krav til grundig forberedelse som i mange tilfeller er avgjørende for at tiltak skal få den nødvendige legitimitet og blir iverksatt på en slik måte at de faktisk får de virkninger som er tilsiktet. Det må heller ikke glemmes at offentlig virksomhet er underlagt strenge prosedyrekrav som naturligvis må respekteres. Når det er sagt, er det nok likevel slik at på mange områder bør det være fullt mulig å prioritere rask og effektiv gjennomføring av vedtak uten at det nødvendigvis går på akkord med kravet til grundighet i forberedelsene eller øves vold på prosedyrekravene. Det er i dag mange, og i forhold til tidligere: flere, og til dels motstridende krav og forventninger som rettes mot staten og mot statlige virksomheter. Dette innebærer at det ikke er mulig å vurdere hvor godt eller dårlig en statlig virksomhet, eller staten som helhet, er organisert og styrt, ut fra ett enkelt av de krav som er nevnt ovenfor. Dersom en likevel skulle forsøke å legge bare ett kriterium til grunn, må dette være et aggregat av de ulike, mer spesifikke kravene. I utgangspunktet kan det

35 1.8

• være ikke-korrupt og upartisk • være åpen og transparent • være kunnskaps- og fagbasert med vekt på kompetanse, fagkyndighet og grundighet • være effektiv, enkelt tilgjengelig, «ubyråkratisk» og serviceinnstilt • sikre kvalitet i prosedyrer og resultater • ha gjennomføringskraft i det som vedtas • være mulig å påvirke for dem som vil bli berørt av planlagte reformer og endringer i regler, rettigheter og plikter

36 Bokens perspektiv og formål

imidlertid ikke forventes enighet om hvilken vekt de enkelte kravene bør tillegges. En indikator for et slikt aggregat kan være den tillit folk i sin alminnelighet har til staten og statlige virksomheter på de ulike områdene. Generelt sett viser undersøkelser at den norske staten møtes med høy tillit.16 Men hva med de enkelte virksomhetsområdene? Tilliten varierer åpenbart fra område til område. Dette kan henge sammen med at de forventninger og krav som stilles, er forskjellige alt etter hva slags oppgaver det dreier seg om. Men det skyldes nok også at statens prestasjoner sett i forhold til forventningene ikke er like god på alle områder. En vurdering av om staten samlet sett kan organiseres bedre eller ikke, krever derfor i prinsippet at en først ser på hvert enkelt oppgaveområde for seg og prioriterer kravene etter viktighet på de enkelte områdene, før en forsøker å «summere» for staten som helhet. Dette er naturligvis en oppgave som det i praksis er lite realistisk å gjennomføre. I en praktisk tilnærming kommer en likevel et godt stykke på vei i en slik vurdering ved å ta utgangspunkt i de to kriteriene effektivitet og legitimitet og supplere disse med enkelte av de andre kravene ut fra en konkret vurdering i hvert enkelt tilfelle. I utredningen fra 1989 ble det foreslått at staten måtte differensiere sine organisasjons- og styringsformer etter oppgavenes karakter. Det ble understreket at en for hver enkelt oppgavetype, hvert enkelt virksomhetsområde og hver enkelt virksomhet måtte finne fram til den relative vektlegging av de ulike forventninger og krav ut fra oppgavenes karakter og virksomhetens formål. Utvalget understreket at dette måtte gjøres konkret, på en slik måte at det avgjørende måtte være å finne fram til den beste mulige organisering i det enkelte tilfelle, og at hensynet til uniformitet i organisering og styring på tvers av oppgaveområder ikke burde tillegges avgjørende vekt. Et annet spørsmål som opptok utvalget, var at det kunne være problematisk at én og samme institusjon var tillagt flere funksjoner. Utvalgets syn var at det burde skje en rendyrking av hver enkelt etats eller institusjons oppgaver basert på den funksjon som skulle ivaretas. Som hovedregel ville det være ønskelig at for eksempel tjenesteyting og forretningsdrift ikke skulle drives av samme etat som hadde ansvar for myndighetsforvaltning på området. Utviklingen i denne retning var allerede i gang,

37 1.8 Hva er en godt organisert stat?

blant annet i de store samferdselsetatene, gjennom etablering av særskilte myndighetsorganer. Utvalgets generelle anbefaling var derfor at en så langt som råd var, burde sikre tydelig rolledifferensiering og rendyrking av de ulike institusjoners funksjoner og roller. Dette ville, slik utvalget så det, representere både en organisatorisk og styringsmessig forbedring, samtidig som grunnlaget for ivaretakelse av rettssikkerhetshensyn også ville bli forbedret. Spesielt var dette viktig på de saksområdene hvor det kunne være aktuelt å avregulere slik at private også kunne tilby tjenester på det samme område. Nye oppgaver og tydeliggjøring av ytterligere krav og forventninger til staten og statlig engasjement er i seg selv en god illustrasjon på hvordan dynamikken i samfunnsutviklingen skaper nye utfordringer for statlig organisering og styring. Men de virker også inn på verdimessige og ideologiske holdninger og politiske prioriteringer. Dette gir seg igjen utslag i forskyvninger av politiske tyngdepunkt, i ny og endret lovgivning og i omprioriteringer i statens ressursbruk. Det institusjonelle systemet for politisk styring av statlig virksomheter og for iverksetting og gjennomføring av politiske tiltak vil derfor være under et stadig endringspress.

En bedre styrt stat?

Hvilke krav bør stilles til statlige institusjoner? Kan staten organisere og styre sin virksomhet på en bedre måte enn i dag?

Tormod Hermansen

bedre

styrT stat?

www.fagbokforlaget.no ISBN 978-82-450-1766-3

,!7II2E5-abhggd!