Hvilken antakelse er mest korrekt? Denne boken ser systematisk på forskjeller mellom ledere og ledelse i offentlige, private og hybride organisasjoner, basert på data fra den siste av AFFs lederundersøkelser der nærmere 2500 ledere i ulike typer organisasjoner har deltatt. Mest oppmerksomhet er rettet mot ledere i organisasjoner i offentlig sektor.
,!7II2E5-acgicf!
En sammenligning av ledere i offentlige og private organisasjoner
ISBN 978-82-450-2682-5
Dag Ingvar
«At offentlig sektor er basert på andre verdier (demokrati), har andre funksjoner og løser andre oppgaver enn privat sektor, er det liten grunn til å diskutere. Spørsmålet er hvorvidt dette også fører til at offentlige og private organisasjoner er ulike, og dermed om ledelse av slike organisasjoner er noe forskjellig.»
På den annen side finner vi en tradisjon basert på antakelser om at det offentlige representerer en helt unik kontekst, og at det å lede offentlige organisasjoner er noe unikt.
Ledelse og den offentlige dimensjon
Forskningen på ledere og ledelse i det offentlige er basert på to svært ulike tradisjoner. På den ene siden står tradisjonell ledelsesforskning som ofte baserer seg på en antakelse om at ledelse er et fenomen som er uavhengig av sektor. Ledelse er noe generelt, noe som utøves på samme måte overalt.
Jacobsen
Er det noen forskjell mellom ledere i offentlige og i private organisasjoner, og betyr det i så fall noe for hvordan de utøver ledelse?
Dag Ingvar
Jacobsen Ledelse og den offentlige dimensjon
Dag Ingvar Jacobsen er professor ved Universitetet i Agder, og er mye brukt som foredragsholder. Han er forfatter av flere artikler og bøker innenfor organisasjon og ledelse, statsvitenskap og metode.
En sammenligning av ledere i offentlige og private organisasjoner
Ledelse og den oentlige dimensjon
Ledelse og den offentlige dimensjon.indd 1
2019-01-11 10:02:07
Ledelse og den offentlige dimensjon.indd 2
2019-01-10 10:40:26
Dag Ingvar
Jacobsen Ledelse og den offentlige dimensjon
En sammenligning av ledere i offentlige og private organisasjoner
Ledelse og den offentlige dimensjon.indd 3
2019-01-10 10:40:27
Copyright © 2019 by Vigmostad & Bjørke AS All Rights Reserved 1. utgave / 1. opplag 2019 ISBN: 978-82-450-2682-5 Grafisk produksjon: John Grieg, Bergen Omslagsdesign ved forlaget Omslagsillustrasjon: ©shutterstock/kotoffei Forfatteren har mottatt støtte fra Det faglitterære fond
Spørsmål om denne boken kan rettes til: Fagbokforlaget Kanalveien 51 5068 Bergen Tlf.: 55 38 88 00 Faks: 55 38 88 01 E-post: fagbokforlaget@fagbokforlaget.no www.fagbokforlaget.no
Materialet er vernet etter åndsverkloven. Uten uttrykkelig samtykke er eksemplarfremstilling bare tillatt når det er hjemlet i lov eller avtale med Kopinor.
Ledelse og den offentlige dimensjon.indd 4
2019-01-10 10:40:27
5
Forord Det var ikke så veldig tilfeldig at faget organisasjon og ledelse ble mitt akademiske fordypningsfelt. Med Morten Egeberg som veileder i en tidlig fase, og det organisasjonsteoretisk orienterte statsvitermiljøet representert ved Finn Holmer Hoven, Lars Erik Lyngdal og Paul Flaa på det som den gang het Agder distriktshøgskole som sentrale mentorer i en tidlig yrkeskarriere, var det på mange måter gitt hvor jeg skulle gå. Derimot var det noe mer tilfeldig at jeg innenfor denne fagdisiplinen skulle vokse opp med beina plantet i to ganske ulike tradisjoner. På den ene siden sto statsvitenskapen med sin vektlegging av politisk-administrative institusjoner, på den andre den amerikanske management-tilnærmingen dominert av sosiologi-, økonomi- og psykologifaget. På de fleste områder har den statsvitenskapelige tilnærmingen i dag blitt integrert i standard organisasjonsteori, da spesielt gjennom det formidable arbeidet lagt ned av Johan P. Olsen i samarbeid med James March. Men på ett område opererer det meste av statsvitenskapen forunderlig på siden av den øvrige organisasjonsforskningen, nemlig på feltet ledelse. Som jeg redegjør mer i detalj for i denne boken, er det svært liten overlapping mellom mer generelle, dominerende leder- og ledelsesteorier og statsvitenskapelige studier av politisk og administrativ ledelse. Nesten fraværende er direkte sammenligninger mellom ledere i det private og det offentlige. Når jeg da, etter en forespørsel fra AFFs Rune Rønning om å bidra til «Lederundersøkelsen 3.0», fikk tilgang til et unikt datamateriale som tillot en slik sammenligning, var det bare å gå i gang. Muligheten var for god til å sløse bort. Selv om arbeidet med en slik monografi i all hovedsak er et ensomt arbeid, er det flere personer som skal takkes for gode og konstruktive innspill. Først av alt takk til Rune Rønning som raust ga meg tilgang til det unike datamaterialet, og som oppmuntret meg til å gå i gang med prosjektet. Videre går takken til Christine Meyer og Erik Døving for særdeles gode kommentarer. Takk også til Rudi Kirkhaug for interessante innspill. Knut Ebeltoft – måtte hell og lykke følge deg inn i en rik og støyende pensjonsalder, du kommer til å bli dypt
Ledelse og den offentlige dimensjon.indd 5
2019-01-10 10:40:27
6
LEDELSE OG DEN OFFENTLIGE DIMENSJON
savnet! – og resten av det høyst profesjonelle laget i Fagbokforlaget har gjort det praktiske arbeidet med boken til en lek. Takk også til Norsk faglitterær forfatter- og oversetterforening (NFFO) som ga støtte til prosjektet. Tross all god hjelp er det selvfølgelig kun jeg som står ansvarlig for eventuelle feil og mangler i boken. Kristiansand, januar 2019 Dag Ingvar Jacobsen
Ledelse og den offentlige dimensjon.indd 6
2019-01-10 10:40:27
7
Innhold Kapi el 1
Det offentlige og det private . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Ledelse i kontekst – tilnærminger i studier av det offentlige og det private . . . . 14 Fra dikotomi til grad av offentlighet («publicness») . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 En empirisk definisjon av offentlighet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 Ledere og ledelse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 Offentlighet, oppgaver eller størrelse?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 Kapi el 2
Hvem er lederne? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 Ledernes demografi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 Ledernes personlighetstrekk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 Oppsummering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 Kapi el 3
Lederens motivasjon og følelsesmessig tilknytning til organisasjonen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 En offentlig etos? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 Alternative forklaringer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 Forskjeller i hva som motiverer lederne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 Og hva med den følelsesmessige tilknytningen? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 Verdimessig konvergens? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 Kapi el 4
Lederens handlingsrom: Målsettinger, struktur og medarbeidere . . . . . 67 Målsettingshypotesen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 Strukturhypotesen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 Medarbeiderhypotesen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 Og hva betyr oppgave og størrelse? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82 Opplever ledere i det offentlige mindre handlingsrom?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85
Ledelse og den offentlige dimensjon.indd 7
2019-01-10 10:40:27
8
LEDELSE OG DEN OFFENTLIGE DIMENSJON
Kapi el 5
Organisasjon og omgivelser. Endring og stabilitet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 Omgivelsenes forutsigbarhet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 Endring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 Igjen – sektor eller oppgave og størrelse? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 Samme endringstakt, ulike drivkrefter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 En skjermet offentlig sektor? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 Kapi el 6
Hva gjør lederne?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 Lederroller og rollekonflikt
Arbeidstid og tidspress . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 Gjør ledere av offentlige organisasjoner noe annet enn andre ledere? . . . . . . . . . . 113 Arbeidsrelaterte rollekonflikter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 Lederroller – like eller ulike? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120 Kapi el 7
Lederstil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 Relasjons- versus oppgaveorientering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 Transformasjonsledelse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 Lederstil som noe universelt?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135 Kapi el 8
Én offentlig ledelse i én offentlig sektor? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 Forskjeller og likheter oppsummert . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 De signifikante forskjellene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 Der det ikke er forskjell – utøvelse av ledelse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152 Og hva med hybridene? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 En homogen offentlig sektor? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 Appendiks: Om undersøkelsens datagrunnlag. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159 Litteratur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169 Noter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195 Stikkordregister . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209
Ledelse og den offentlige dimensjon.indd 8
2019-01-10 10:40:27
Hvilken antakelse er mest korrekt? Denne boken ser systematisk på forskjeller mellom ledere og ledelse i offentlige, private og hybride organisasjoner, basert på data fra den siste av AFFs lederundersøkelser der nærmere 2500 ledere i ulike typer organisasjoner har deltatt. Mest oppmerksomhet er rettet mot ledere i organisasjoner i offentlig sektor.
,!7II2E5-acgicf!
En sammenligning av ledere i offentlige og private organisasjoner
ISBN 978-82-450-2682-5
Dag Ingvar
«At offentlig sektor er basert på andre verdier (demokrati), har andre funksjoner og løser andre oppgaver enn privat sektor, er det liten grunn til å diskutere. Spørsmålet er hvorvidt dette også fører til at offentlige og private organisasjoner er ulike, og dermed om ledelse av slike organisasjoner er noe forskjellig.»
På den annen side finner vi en tradisjon basert på antakelser om at det offentlige representerer en helt unik kontekst, og at det å lede offentlige organisasjoner er noe unikt.
Ledelse og den offentlige dimensjon
Forskningen på ledere og ledelse i det offentlige er basert på to svært ulike tradisjoner. På den ene siden står tradisjonell ledelsesforskning som ofte baserer seg på en antakelse om at ledelse er et fenomen som er uavhengig av sektor. Ledelse er noe generelt, noe som utøves på samme måte overalt.
Jacobsen
Er det noen forskjell mellom ledere i offentlige og i private organisasjoner, og betyr det i så fall noe for hvordan de utøver ledelse?
Dag Ingvar
Jacobsen Ledelse og den offentlige dimensjon
Dag Ingvar Jacobsen er professor ved Universitetet i Agder, og er mye brukt som foredragsholder. Han er forfatter av flere artikler og bøker innenfor organisasjon og ledelse, statsvitenskap og metode.
En sammenligning av ledere i offentlige og private organisasjoner