Til forsvar for folkestyret

Til forsvar for folkestyret

12090 Til forsvar for folkestyret_03.indd 1

14.12.2016 20:17

12090 Til forsvar for folkestyret_03.indd 2

14.12.2016 20:17

Tore Grønlie

Til forsvar for folkestyret Stortinget etter 1945

12090 Til forsvar for folkestyret_03.indd 3

14.12.2016 20:17

12090 Til forsvar for folkestyret_03.indd 4

14.12.2016 20:17

Innhold 7 Forord

78 Et storting i tvil om seg selv (1981–1992)

8

Fra eksil til politikkens ­ sentrum?

16 Et storting under press

79 82 86 87 91

Stortinget om sin egen makt 1980-årenes store nasjonale kompromiss Liberalisering, fristilling og modernisering EØS – hvilken rolle for Stortinget?

Ved et nytt jubileum – tid for pessimisme?

(1945–1950) 16 21 22 24 27 30

Et storting med lav prestisje Handlekraftig regjering – tilbaketrukket storting Strategier for styrket regjeringsmakt Til forsvar for folkestyret, «normalstaten» og rettsstaten Et storting med innflytelse – tross alt Sterkt press – men solid forsvar

32 De folkevalgte slår tilbake (1950–1965) 33 35 40 44 44 48 55 58

Fullmaktenes grenser Stortinget gjør som Stortinget vil Stortinget og den politiserte forvaltning Forvaltningens ekspansjon og de folkevalgtes arbeidsvilkår Stortingskontroll med statsselskapene – 1950-årenes konstitusjonelle debatt Fra «den Hønsvaldske parlamentarisme» til mistillit over Kings Bay Storting og regjering – Kings Bay-oppgjørets betydning 1945–1965 – ettpartistat?

95 Stortingsregjereri eller tilbaketrekning? (1992–2005) 96 Tid for reform 101 Kontrolloffensiven 108 «Stortingsregjereri» – med selvkritikk 112 Sentralstyring, statliggjøring og mistillit til lokaldemokratiet – et mer altomspennende storting 114 Til markedet 118 Den nye uavhengigheten 121 Rettsliggjøring og menneskerettigheter 122 «Lovgivningsfilial» av EU? 125 Fortsatt flo – og et høyere flomål, eller «politikkens retrett»?

128 Tendenser i «vår egen tid» (2005–) 128 130 136 139

Ny fjære sjø?

Forlikenes tid Kontroll- og konstitusjonskomiteen: Stortingets kontrollorgan – eller opposisjonens?

Ansvar, ansvarsplassering og mistillit: Kjenner Stortinget fortsatt bare statsråden?

60 På offensiven (1965–1981)

145 Linjer i folkets styre

61

146 147 148

61 67 70 72 76

Borgerlig regjering – en ny relasjon regjering–storting?

Forvaltningslovene – økt stortingsmakt?

1970-årenes kontrollaktivisme Strammere grep om statsselskapene Motkonjunkturpolitikk og inntektsopptrapping i jordbruket Fra fjære til flo

12090 Til forsvar for folkestyret_03.indd 5

Gamle roller, nytt innhold Politikkens fremrykking og rettens renessanse Maktens integrasjon?

151 Appendiks 153 Noter 168 Litteratur 172 Register

14.12.2016 20:17

[start forord]

12090 Til forsvar for folkestyret_03.indd 6

14.12.2016 20:17

Forord Denne boken inneholder den første, allmenne delen av Stortingets historie 1964–2014, redigert av Hanne Marthe Narud, Knut Heidar og undertegnede.

Boken, som ble utgitt i 2014 ved 200-årsjubileet for Grunnloven, var et samarbeidstiltak mellom 18 forskere fra 5 universiteter og flere fag: historie, jus, statsvitenskap og mediefag. Foruten den allmenne delen består boken av spesialkapitler samlet i fem bolker: rammene Stortinget arbeider innenfor, representantene, maktens redskaper, kampen om oppmerksomheten og deltaker og tilskuer. En fullstendig oversikt over kapitlene i Stortingets historie 1964–2014 innleder litteraturlisten bak i denne boken.

Under arbeidet med «Til forsvar for folkestyret» hadde jeg stor glede og faglig nytte av samarbeidet med medredaktørene og forfatterne av spesialkapitlene. I enkelte tilfeller, der tilknytningen til andre forfatteres kapitler er særlig viktig, er henvisning skrevet inn i teksten. Ellers er det bare gjort høyst beskjedne endringer og rettelser.

Bergen, desember 2016 Tore Grønlie

7

12090 Til forsvar for folkestyret_03.indd 7

14.12.2016 20:17

Fra eksil til politikkens ­ sentrum?

Da Stortinget i 1964 feiret 150-årsjubiléet for Grunnloven, hadde det året før demonstrert sin makt ved å felle den tredje regjeringen Gerhardsen. Da hadde Arbeiderpartiet sittet ved statsroret sammenhengende siden høsten 1945. Det skjedde ved et mistillitsforslag som samlet støtte både fra en samlet borgerlig opposisjon og Sosialistisk Folkepartis to folkevalgte. Likevel skjedde jubileumsfeiringen mot en bakgrunn av utbredte forestillinger om svekket innflytelse for Stortinget. I firebindsverket om Storting­ets historie, som forelå til feiringen, uttrykte Tim Greve seg riktignok forsiktig: regjeringens flertalls­ posisjon hadde «i noen grad» redusert Stortingets innflytelse. Det hadde foregått en «[reell] maktforskyvning» i de folkevalgtes disfavør.1 Men året før hadde Jens Arup Seip tatt mye sterkere i: Stortinget, hevdet han, hadde «vært i politisk eksil mellom Elverum og Kings Bay». Det var «forsvunnet som politisk makt» – var «hundset og oversett». Årsaken var at vi hadde fått en de facto ettpartistat, hvor den politiske beslutningsprosessen ble reelt avsluttet innen det regjerende Arbeiderpartiet. Statsforfatningen og det politiske livet i Stortinget var derfor av liten interesse; det som talte var partiets forfatning og indre liv.2 Stein Rokkan forsterket to år senere inntrykket av et lite innflytelsesrikt storting med spissformuleringen «Stemmer teller, men ressurser avgjør».

Han forflyttet oppmerksomheten fra «ettpartistaten» til makten i de store organisasjonene i nærings- og arbeidslivet. Det var to kanaler til innflytelse i politikken: valgkanalen, gjennom stemmetall og representasjon i Stortinget, og den korporative, gjennom organiserte interesser og forhandlingsstyrke.3 Og Rokkan levnet liten tvil om hvilken han mente var den viktigste: «det sentrale sted er forhandlingsbordet der regjeringens utsendinger møter fagforeningsledere, representanter for bøndene, småbrukerne og fiskerne, og utsendinger fra Norsk Arbeidsgiverforening.»4 Og når det var så lite konflikt i den parlamentariske kanalen, var det fordi den borgerlige opposisjonen fikk lettere gjennomslag for sine saker i den korporative.

8

12090 Til forsvar for folkestyret_03.indd 8

14.12.2016 20:17

Fra eksil til politikkens ­sentrum?

Til tross for at det parlamentariske oppgjøret i 1963 var til stede – riktignok mest som en kulisse – hos alle tre, bygde verken Greve, Seip eller Rokkan sine vurderinger på noen inngående, empirisk basert, historisk analyse av beslutningsprosesser i Stortinget, av relasjoner mellom Stortinget og den utøvende makten, eller av statsrettslig orienterte debatter eller beslutninger. Heller ikke forelå hos noen av dem en analyse av utvikling – om relasjonene mellom de folkevalgte og den utøvende makten hadde gjennomgått endringer i 20-årsperioden etter krigen: Ble Stortingets makt stadig mindre? Eller, var det kanskje slik at Stortinget over tid vant tilbake noe av den innflytelse som tidligere var tapt? Likevel vant både Seips og Rokkans teser betydelig oppslutning, både blant akademikere og i offentligheten, i samtiden og mange år fremover.

Omtrent samtidig med de to kunne også statsretts­juristen Per Stavang slå fast at «den reelle politiske makta har glide over frå Stortinget til Riksstyret …»5 Og forskere flest fortsatte lenge å være mest opptatt av begrensningene i Stortingets makt. Maktutredningen ga ved inngangen til 1980-årene et lite tydelig bilde av nasjonalforsamlingen. Det ble ikke publisert egne analyser av Stortinget, og sluttrapporten hadde ikke egne kapitler eller avsnitt verken om Stortinget eller regjeringen. Men det er knapt noen tvil om at også Maktutredningen formidlet et inntrykk av begrenset stortingsmakt: «Det umiddelbare inntrykk av folkevalgtes innflytelse […] er knyttet til begrensningene i mulighetene for politisk styring.»6 En viktig årsak var at embetsverkets ressurser hadde vokst betydelig sterkere enn kapasitetsutvidelsen i folkevalgte organ, samtidig som skillet mellom politikk og forvaltning var blitt mer uklart. I særlig grad hadde mulighetene for helhetlig styring blitt svekket.7 Det var tesen om «den segmenterte stat» som ble oppfattet som Maktutredningens viktigste budskap. Det politiske systemet ble beskrevet som «en samling segment eller beslutningsarenaer». Segmentene kunne være organisert rundt et felt av næringspolitikken eller en samfunnsfunksjon. I segmentet deltok organisasjonsrepresentanter sammen med stortingsrepresentanter, gjerne fra segmentets stortingskomité, departementsfolk, representanter for massemedia og andre.8 Heller ikke segmenteringstesen sa noe eksplisitt om Stortingets rolle, annet enn at de folkevalgte ikke primært ble oppfattet som én, helhetlig agerende, institusjon, men først og fremst som deltagere, i et antall segmenter. Tesen kan oppfattes som et forsøk på å binde sammen henholdsvis den parlamentariske og den korporative kanal. Men der hvor Rokkan skapte inntrykk av et helhetlig eller universelt korporativt system, rettet Maktutredningen oppmerksomheten mot de mange nettverk som hver for seg utgjorde mindre beslutningssystemer.9

9

12090 Til forsvar for folkestyret_03.indd 9

14.12.2016 20:17

Til forsvar for folkestyret

Tesen om den segmenterte stat ble utviklet i to forskjellige varianter, en «prøvende, svak variant», ved Johan P. Olsen og medarbeidere, og en «langt skarpere» ved Gudmund Hernes.10 Ingen av dem ble underbygd ved noen omfattende dokumentasjon. Den første ble formulert nærmest som en arbeidshypotese, og etter hvert i betydelig grad modifisert.11 Hernes på sin side fokuserte «jerntriangler», der medlemmer av fagkomiteer på Stortinget interagerte med fagdepartementet og sektorens interessegrupper. De viktigste beslutningene ble fattet innen denne kretsen av sektorspesialister; helhetsinteresser og overordnet styring ble svekket.12 Det var først og fremst den skarpe varianten som fant veien inn i politikken. Allerede før sluttrapporten fra Maktutredningen forelå, slo Planleggingssekretariatet i Gro Harlem Brundtlands første regjering, med maktutrederen Hernes som statssekretær, fast at det forelå «‘trippelallianser’ mellom interesseorganisasjonene og ‘deres’ departement og stortingskomité» som styrket sektorinteressene på bekostning av helheten.13 Willoch-regjeringen sluttet seg, i sin melding om Maktutredningen, nesten ordrett til.14 Så langt hadde nærmest all forskning om Storting­et hatt en pessimistisk grunntone: Stortingets makt var beskjeden – og/eller svekket i forhold til før.

Men i forlengelsen av Maktutredningen presenterte Johan P. Olsen i 1983 et klart mer optimistisk syn på Stortingets innflytelse.15 Det var ikke slik, hevdet Olsen, at en var vitne til noen stabil tilbakegang. Tvert imot antydet han en endring til det positive, slik at Stortinget gjennom siste del av 1970-årene snarere hadde blitt en mer betydningsfull institusjon. Heller enn en lineær og negativ utvikling skisserte han et flo-og-fjære-perspektiv for Stortingets innflytelse. Han gjenintroduserte dermed eldre forestillinger om at Stortingets makt varierte med hvorvidt regjeringen satt i flertalls- eller mindretallsposisjon.

Etter en serie med mindretallsregjeringer i 1970-årene kunne situasjonen nå minne om mellomkrigssituasjonen, da det hadde vært en vanlig oppfatning at Stortinget blandet seg for mye inn i regjeringens oppgaver. På dette grunnlaget forutså han også en viss «reparlamentarisering».16 Samtidig minnet Olsen om at det var uheldig å betrakte relasjonen Stortinget–regjeringen i et bilde av bipolaritet og konfrontasjon, eller dominans for den ene institusjonen over den andre. Det var mer rimelig å betone gjensidig avhengighet og integrasjon. Parti(er) i regjeringsposisjon og partigrupper i Stortinget var vel integrerte, og mye koordinering skjedde gjennom antesipering av reaksjoner og gjensidig tilpasning.17 Endelig understreket Olsen Stortingets viktige funksjon, og dermed innflytelse, ved å skape konsensus eller politiske kompromisser.18

10

12090 Til forsvar for folkestyret_03.indd 10

14.12.2016 20:17

Fra eksil til politikkens ­sentrum?

Francis Sejersted sluttet seg til advarselen mot å undervurdere betydningen av den parlamentariske styringskjeden. Den parlamentariske kanalen var viktig for å skape holdninger og å opprettholde og utvikle et felles normsystem:19 «Der er i en felles kulturarv både en tendens til fellesskap i forestillingene om et godt samfunn og en tendens til nasjonal identifikasjon og solidaritet på tvers av sosiale og kulturelle skillelinjer.»20 Det hadde i maktdebatten vært for sterk tendens til å betone interessekamp på bekostning av konsensus og tilpasning. Argumentasjon, moderasjon, fellesinteresser og allmenne hensyn sto sterkt i norsk politisk kultur. Dét avspeilte seg også i virksomheten i det parlamentarisk-politiske systemet. Derfor kunne også den politiske temperaturen holde seg lav i det han betegnet som «det sosialdemokratiske regimets lykkelige øyeblikk på 1950-tallet».21 I et arbeid fra 1985 sluttet også Gudmund Hernes seg til at Stortingets makt kunne variere, som fra flo til ebbe eller omvendt, og at mindretallsparlamentarismens tilbakekomst hadde styrket Stortingets posisjon. Nå betonte også han Stortingets funksjon med å skape kompromisser.22 Og fire år senere tok han et langt skritt videre ved, sammen med Kristine Nergaard, å argumentere for en tese om integrasjon mellom Stortinget og den utøvende makten.23 Det var likevel først og fremst Maktutredningens problemforståelse som lenge fortsatte å prege forestillinger om Stortingets makt og innflytelse. Etter 12 år på Stortinget hevdet Høyres Georg Apenes i 1989 i boken Løven g jesper: «[V]i ser Stortingets posisjon forvitre og maktfordelingen forskyves.»24 Ved nominasjonene til valget i 1993 frasa flere kjente politikere seg gjenvalg fordi de mente at det var vanskelig å få utrettet mye på Stortinget. Høsten 1996 mente Verdens Gang på lederplass at Stortinget neppe siden gjennombruddet for parlamentarismen hadde hatt en så svak stilling.25 Først omkring århundreskiftet tok forskningen om Stortinget klart nye vendinger. For det første ble tilnærmingen mer differensiert. Det var ikke nødvendigvis slik at Stortingets makt og innflytelse var den samme, eller utviklet seg i samme retning, uansett hvilket arbeidsområde forskerne studerte.

Stortinget kunne faktisk tape og vinne makt, samtidig. For det andre fikk den gjennomgående pessimistiske grunntonen langt større innslag av optimisme på Stortingets vegne, selv om det fortsatt var mye malurt i begrene. Og, betegnende nok, mye av pessimismen som fortsatt forelå, hadde diametralt motsatt utgangspunkt enn før: Stortinget hadde, eller var i ferd med å tilrane seg, for mye makt på bekostning av regjering­en. Også dét var et demokratisk problem.

Den «nye maktutredningen» – Makt- og demokratiutredningen 1998–2003 – var, som den forrige, gjennomgående negativ i sin vurdering av folkestyrets

11

12090 Til forsvar for folkestyret_03.indd 11

14.12.2016 20:17

Til forsvar for folkestyret

kår. Overskrifter som «Den politiserte statens retrett», og «Folkestyrets forvit­ ring»26 skapte samlet et sterkt inntrykk av et demokrati på defensiven overfor beslutning­er fattet utenfor landets grenser, rettsliggjøring som overførte beslutningsmakt til domstolene, ekspanderende forvaltningsmakt, fristilte selskaper og uavhengige forvaltnings- og tilsynsorganer.27 Politikkens forfall ble styrket gjennom fremveksten av en «fragmentert stat» – oppdelingen av staten ved rendyrking av forskjellige statsfunksjoner og roller i skilte institusjoner, som ytterligere vanskeliggjorde samlet politisk styring.28 «Utviklingen de siste tjue årene har vært en langtrukken tilbaketrekning av politiske organers løpende beslutningsmakt.»29 Makt- og demokratiutredningen var altså svært klar i sin vurdering av folkestyrets og politikkens kår – samlet sett. Og grunntonen var pessimistisk, som den forrige utredningen. Men denne gang var maktutrederne langt mer differensierte i sin maktanalyse. Stortinget mistet makt i forhold til EUs lovgivning og rettsfortolkning og den mer allmenne rettsliggjøringen av samfunnet, markedsrettingen, privatiseringen, fristillingen og de uavheng­ ige forvaltningsorganer. Forvaltnings- og ekspertmakten økte. Men aller mest opptatt var maktutrederne av reg jeringens svekkelse og av det de kalte «mindretallsparlamentarismens problem».30 Utredningen var sterkt preget av sin samtids konsentrasjon om «det nye stortingsregjereriet», knyttet til omseggripende instruering og kontroll av regjeringsmakten. Den konstaterte derfor at Stortingets aktivitet og innflytelse også hadde økt, gjennom spørreordninger, åpne høringer og representantenes muligheter til å fremsette private forslag. Men også dét oppfattet den først og fremst som et problem for folkestyret. Mindretallsregjeringer ble «sårbare for stortingsmakt».31 Trond Nordby var mer optimistisk på de folkevalgtes vegne. I eksplisitt motsats til tidligere pessimisme slo han i 2000 fast at Stortinget sto «i politikkens sentrum»32 og hadde et betydelig styringspotensial. Samtidig sluttet han seg til Johan P. Olsens flo og fjære-tese, at makten varierte med hvor sterkt regjeringens mandatgrunnlag var i Stortinget. Stortinget tiltok seg mer makt i forhold til den utøvende myndigheten, særlig knyttet til hyppige endringer i regjeringens forslag, instruksjonsvedtak og sterkt utvidet kontrollvirksomhet. Men også han mente de folkevalgte gikk for langt: Stortingets offensiv ble beskrevet som «stortingsregjereri» og «overstyring».33 På den andre siden førte liberalisering og fristilling virksomhet ut av myndighetenes direkte styringssfære. Samtidig ble Stortingets lovgivningsmakt innskrenket ved at Norge gjennom EØS måtte akseptere lover og rettsakter fra EU, uten vesentlig innflytelse.34 I et senere arbeid forsterket Nordby sin kritikk av stortingsregjereriet,

12

12090 Til forsvar for folkestyret_03.indd 12

14.12.2016 20:17

Fra eksil til politikkens ­sentrum?

som han her tidfestet fra midten av 1980-årene, med et klimaks i 1996–97.35 Regjeringsmakt­en var utsatt for «forvitring».36 Nordby lister opp flere årsaker: partifragmenteringen, langvarig mindretalls­parlamentarisme, og en populistisk trend med Fremskrittspartiet i spissen.37 Men det skyldtes også at den norske varianten av parlamentarisme var «uferdig», på grunn av fraværet av ordninger som kunne disiplinere de folkevalgte og styrke maktbalansen: investitur (innsettingsvedtak) og oppløsningsrett. Grunnlaget for stortingsopposisjonens offensiv på 1990-tallet var «politisk-kulturelle forhold fra 1814 og parlamentarismens tidlige fase».38 Samtidig viste også Nordby at Stortinget etter århundreskiftet var mer tilbakeholdende med overstyring av regjeringen – også før den rødgrønne flertallsregjeringen tiltrådte i 2005.

Stortinget innførte flere former for selvbinding, slike som handlingsregelen for bruk av oljepenger og revisjon av budsjettbehandlingen.39 Mest optimistisk på de folkevalgtes vegne har Hilmar Rommetvedt vært.40 Han forsterker Johan P. Olsens synspunkt med hensyn til at Stortinget fra 1970årene er blitt mer betydningsfullt.41 Vi har heller vært vitne til en politikkens fremrykning enn til dens retrett.42 Med henvisning til Stortingets forskjellige posisjoner under henholdsvis flertalls- og mindretallsregjeringer viderefører også han Johan P. Olsens flo og fjære-metafor. Men for Rommetvedt dreier det seg ikke bare om en flo og fjære-effekt, men om at havvann-nivået har steget, slik at svingningene i innflytelse skjer med utgangspunkt i en «langt høyere normalvannstand enn før».43 Rommetvedt fremmer en rekke argumenter som taler for at Stortinget er blitt viktigere. Over tid ble regjeringen påført flere voteringsnederlag.44 Men viktigere er det nok at nasjonalforsamlingen er blitt langt mer aktiv: De folkevalgte tar på en annen måte enn før del i flere faser av beslutningsprosessene, fra initiativ til endelig vedtak. Arbeidsfeltet er utvidet gjennom en «allmenngjøring» av politikk og ved en «nypluralistisk» parlamentarisme; politikken er blitt nærmest altomfattende og svært mangfoldig. I dette komplekse bildet har Stortinget en særlig rolle, nemlig gjennom forhandlinger å skape allianser og kompromisser, eller «pakkeløsning­er».45 Synspunktet viderefører tilsvarende betraktninger ved Johan P. Olsen og Francis Sejersted.

Rommetvedt understreker også at på de feltene Stortinget har gitt fra seg makt, har utviklingen vært villet: Det er Stortinget selv, eller dets flertall, som hadde fattet beslutningene.46 Forskeranalysene av Stortingets makt og innflytelse har altså variert sterkt.

Noen har ment å påvise avmakt, mens andre har tilkjent de folkevalgte mye makt, på enkelte tidspunkter og felter til og med for mye. Over tid har for-

13

12090 Til forsvar for folkestyret_03.indd 13

14.12.2016 20:17

Til forsvar for folkestyret

skerkonklusjonene blitt mer optimistiske på Stortingets vegne. Men betyr dét at forskningen også har reflektert den faktiske utviklingen: at Stortinget har beveget seg fra en situasjon før midten av 1960-årene hvor det måtte nøye seg med å strø sand på regjeringens vedtak, til en langt viktigere posisjon ved århundreskiftet og eventuelt i dag?

Mye stortingsforskning har vært samtidsorientert – først og fremst opptatt av å beskrive eller analysere den aktuelle situasjonen. Alle forskerne kan derfor ha rett – eller mye eller noe rett, hver for det tidspunkt de har ment analysen skulle gjelde for. Noen forskere har vært mer opptatt av utvikling over tid, men sjelden vært presise med å angi hvilket tidsrom de har ment å ville dekke. Overordnede konklusjoner er ofte bevisst spissformulerte, i særlig grad gjelder dét forskerbetraktninger fra tiden før om lag 1980.

Noen omfattende langtidsanalyse for hele perioden etter jubileet i 1964 foreligger ikke, i enda mindre grad om vi inkluderer tiårene etter frigjøringen. Viktige utviklingstrekk eller vendepunkter er bare sjelden satt inn i sin historiske kontekst. Slik avtegner forskningssituasjonen vår oppgave: Under behørig hensyn til det forskningskorpus som foreligger, å avdekke og analysere viktige utviklingstrekk i Stortingets historie og å forsøke å forklare dem i sin samfunnsmessige kontekst. Vårt hovedtema er, som hos forskere flest før oss, variasjoner i Stortingets makt og innflytelse og årsakene til disse.

Vårt tema er stort og mangfoldig. Om staten utvider sitt virkefelt og engasjement, vokser de folkevalgtes betydning for oss alle, som politikk og forvaltning i sin alminnelighet. Motsatt vil det være om staten trekker seg tilbake. De folkevalgte kan vinne makt eller tape på bred front, eller rykke frem på ett område samtidig som de mister innflytelse på et annet. Stortingets makt og innflytelse kan variere i forhold til lokale og regionale institusjoner eller til internasjonal beslutningsmakt, og med dets relasjoner til andre maktsentra eller arenaer for innflytelse, som organiserte interesser eller massemedia.

I forholdet til den utøvende makten, regjeringen og dens embetsverk, kan Stortinget opptre som en enhetlig aktør, hvor representantene med utgangspunkt i fellesforståelse og identitet som folkets direkte utvalgte står samlet i forsvar av Stortingets rettigheter. Eller det kan opptre delt, mellom partier og representanter som spiller på lag med regjeringen, og opposisjonen.

Stortingets innflytelse kan variere med om regjeringen har flertall eller er i mindretall blant de folkevalgte, og med om regjeringen bygger på ett parti eller en koalisjon. De folkevalgte fra regjeringspartiet eller -partiene kan øve betydelig innflytelse på regjeringens politikk, eller de kan bli umyndiggjorte gjennom sterk partidisiplin.

14

12090 Til forsvar for folkestyret_03.indd 14

14.12.2016 20:17

Fra eksil til politikkens ­sentrum?

Det blir i forskningen ofte advart mot å studere relasjonen parlament–eksekutivmakt som et forhold preget av bipolaritet, en tenkning med utspring i en Montesquieusk forestilling om fordeling av makt mellom institusjoner.47 Tilnærmingen kan virke som en sperre mot forståelse, fordi den kan skygge for andre relasjoner, som kan være viktige eller viktigere, kanskje særlig den mellom regjering og regjeringsparti(er) på den ene siden og opposisjon på den andre. Advarselen er fremført også på hjemlig grunn48 – og den er betimelig. Ikke desto mindre er spenningen mellom parlament og utøvende makt en realitet, og maktrelasjonene mellom dem har variert mye over tid. Mye av forskningen har, som vi har sett, dreid seg nettopp om den. Til grunn for denne fremstillingen ligger derfor en tanke om et storting som i betydelig grad også er og opptrer som én institusjon med utgangspunkt i en stortingsidentitet49 bygd på forestillingen om Stortinget som folkestyrets fremste organ og forkjemper, ikke minst nettopp i spørsmål som angår de folkevalgtes egen makt og innflytelse.

Min beretning søker å favne mangfoldet av utviklingstrekk i Stortingets innflytelse. Men den røde tråd er likevel relasjonen mellom Stortinget og den utøv­ende makten – regjeringen og embetsverket. Jeg vil rykke kronologisk frem. Underveis vil jeg legge stor vekt på debatter og utfallet i saker i Stortinget, som eksplisitt eller implisitt har omhandlet eller angått nasjonalforsamling­ ens roller og innflytelse i styringsverket. Slik ønsker jeg også å gi et bidrag til å belyse de folkevalgtes selvforståelse som folkestyrets og Grunnlovens fremste forsvarere, og til et svar på spørsmålet om i hvilken grad representantene selv har bidratt til å forme utviklingen av sin egen makt og innflytelse.50

15

12090 Til forsvar for folkestyret_03.indd 15

14.12.2016 20:17