Tvangsplassering av barn med utfordrende atferd by Fagbokforlaget

De tre regelverkene er analysert med vekt på den verdimessige spenningen mellom barns velferdsrettigheter og deres frihetsrettigheter. Et hovedtema er om de rettslige grunnlagene for tiltak som gjennomføres, til tross for barnets motstand, er utslag av en helhetlig lovgivning, der det er tatt hensyn til de verdimessige spenninger. I boken inngår analyser av praksis fra Den europeiske menneskerettsdomstol. Hensynet til å sikre at det blir lagt tilstrekkelig vekt på barnets interesser, tilsier etter forfatterens oppfatning at disse deler av lovgivningen bør gjennomgås. Fellestrekkene mellom barnegruppene er så store at det er grunn til å kreve like løsninger eller i det minste like gode løsninger for alle.

Randi Sigurdsen er doktor (ph.d.) i rettsvitenskap og førsteamanuensis ved Det juridiske fakultet, Universitetet i Tromsø.

www.fagbokforlaget.no ISBN 978-82-450-1839-4

,!7II2E5-abidje!

Tvangsplassering av barn med utfordrende atferd

I denne boka gis en omfattende drøfting av barnevernloven § 4-24 om tvangsplassering av barn med alvorlige atferdsvansker. Forfatteren argumenterer for at hovedvilkåret i barnevernloven § 4-24 bør reformuleres, først og fremst som følge av uklarheten som eksisterer mellom kriminalitetsalternativet og strafferettspleien. Når det gjelder helseog omsorgstjenesteloven kapittel 9, viser forfatteren at til tross for intensjonen om å gi barn samme rettssikkerhet som voksne har ikke loven tatt høyde for rettslige problemstillinger som er spesielle for barn med psykisk utviklingshemming. Barn under 16 år blir innlagt i psykisk helsevern med deres foreldres samtykke. Innleggelsen er å anse som frivillig.

Randi Sigurdsen

Tre lovverk inneholder regler for tvangsplassering av barn: barnevernloven, helseog omsorgstjenesteloven og psykisk helsevernloven.

Randi Sigurdsen

Tvangsplassering av barn med utfordrende atferd En sammenligning av regler i barnevernloven, helseog omsorgstjenesteloven og psykisk helsevernloven

Tvangsplassering av barn med utfordrende atferd

_TVANGPLASSERING.indb 1

2015-07-16 09:37:10

_TVANGPLASSERING.indb 2

2015-07-16 09:37:10

Randi Sigurdsen

Tvangsplassering av barn med utfordrende atferd En sammenligning av regler i barnevernloven, helseog omsorgstjenesteloven og psykisk helsevernloven

_TVANGPLASSERING.indb 3

2015-07-16 09:37:10

Copyright © 2015 by Fagbokforlaget Vigmostad & Bjørke AS All Rights Reserved ISBN: 978-82-450-1839-4 Grafisk produksjon: John Grieg AS, Bergen Omslagsdesign ved forlaget Omslagsbilde © iStockphoto / Kritchanut Boken er utgitt med støttet fra Det juridiske fakultet ved Universitetet i Tromsø

Spørsmål om denne boken kan rettes til: Fagbokforlaget Kanalveien 51 5068 Bergen Tlf.: 55 38 88 00 Faks: 55 38 88 01 E-post: fagbokforlaget@fagbokforlaget.no www.fagbokforlaget.no

Materialet er vernet etter åndsverkloven. Uten uttrykkelig samtykke er eksemplarfremstilling bare tillatt når det er hjemlet i lov eller avtale med Kopinor.

_TVANGPLASSERING.indb 4

2015-07-16 09:37:10

Forkortelser

Nasjonalt lovverk Abortloven

Lov 13. juni 1975 nr. 50 om svangerskapsavbrudd

Adopsjonsloven

Lov 28. februar 1986 nr. 8

Avviklingsloven

Lov 10. juni 1988 nr. 48 om avvikling av institusjoner og kontrakter om privatpleie under det fylkeskommunale helsevern for psykisk utviklingshemmede – opphevet

Alkoholloven

Lov 2. juni 1989 nr. 27 om omsetning av alkoholholdig drikk m.v.

Barneloven

Lov 8. april 1981 nr. 7 om barn og foreldre

Barnevernloven 1953

Lov 17. juli 1953 nr. 14 om barnevern – opphevet

Barnevernloven

Lov 17. juli 1992 nr. 100 om barneverntjenester

Domstolloven

Lov 13. august 1915 nr. 5 om domstolene

Forvaltningsloven

Lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker

Grunnloven

Kongeriget Norges Grundlov av 17. mai 1814

Helse- og omsorgstjenesteloven

Lov 24. juni 2011 nr. 30 om kommunale helseog omsorgstjenester m.m.

Helsepersonelloven

Lov 2. juli 1999 nr. 64 om helsepersonell m.v.

Kommunehelsetjenesteloven

Lov 19. november 1982 nr. 66 om helsetjenesten i kommunene – opphevet

Legemiddelloven

Lov 4. desember 1992 nr. 132 om legemidler m.v.

Menneskerettsloven

Lov 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett

NAV-loven

Lov 16. juni 2006 nr. 20 om arbeids- og velferdsforvaltningen (arbeids- og velferdsforvaltningsloven)

Opplæringsloven

Lov 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa

_TVANGPLASSERING.indb 5

2015-07-16 09:37:10

tvangsplassering av barn med utfordrende atferd

Pasient- og brukerrettighetsloven

Lov 2. juli 1999 nr. 63 om pasient- og brukerrettigheter

Psykisk helsevernloven 1961

Lov 28. april 1961 nr. 2 psykisk helsevern – opphevet

Psykisk helsevernloven

Lov 2. juli 1999 nr. 62 om psykisk helsevern

Smittevernloven

Lov 5. august 1994 nr. 55 om vern mot smittsomme sykdommer

Sosialtjenesteloven

Lov 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale tjenester m.v. – opphevet

Steriliseringsloven

Lov 3. juni 1977 nr. 57 om sterilisering

Spesialisthelsetjenesteloven

Lov 2. juli 1999 nr. 61 om spesialisthelsetjenesten m.m.

Straffeloven 1902

Almindelig borgerlig Straffelov av 22. mai 1902 nr. 10

Straffeloven 2005

Lov 20. mai 2005 nr. 28 om straff – ikke i kraft

Straffeprosessloven

Lov 22. mai 1981 nr. 25 om rettergangsmåten i straffesaker

Tobakksskadeloven

Lov 9. mars 1973 nr. 14 om vern mot tobakksskader

Transplantasjonsloven

Lov 9. februar 1973 nr. 6 om transplantasjon, sykehusobduksjon og avgivelse av lik m.m.

Tvisteloven

Lov 17. juni 2005 nr. 90 om mekling og rettergang i sivile tvister

Utlendingsloven

Lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her

Vergemålsloven 1927

Lov 22. april 1927 nr. 3 om vergemål for umyndige – opphevet

Vergemålsloven 2010

Lov 26. mars 2010 nr. 9 om vergemål

Nasjonale forskrifter Prioriteringsforskriften

Forskrift 1. desember 2000 nr. 1208 om prioritering av helsetjenester, rett til nødvendig helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten, rett til behandling i utlandet og om klagenemnd

Psykisk helsevernforskriften

Forskrift 16. desember 2011 nr. 1258 om etablering og gjennomføring av psykisk helsevern m.m.

Rettighetsforskriften

Forskrift 15. november 2011 nr. 1103 om rettigheter og bruk av tvang under opphold i barneverninstitusjon

_TVANGPLASSERING.indb 6

2015-07-16 09:37:10

forkortelser 7

Konvensjoner Barnekonvensjonen

De forente nasjoners internasjonale konvensjon 20. november 1989 om barns rettigheter

EMK

Den europeiske menneskerettskonvensjon undertegnet 4. november 1950

Kvinnekonvensjonen

De forente nasjoners internasjonale konvensjon 18. desember 1979 om avskaffelse av alle former for diskriminering av kvinner

De forente nasjoners internasjonale konvensjon 16. desember 1966 om sivile og politiske rettigheter

Wien-konvensjonen ØSK

De forente nasjoners internasjonale konvensjon 16. desember 1966 om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter

Konvensjonen om funksjonshemmedes rettigheter

Comprehensive and Integral International Convention on the Protection and Promotion of the Rights and Dignity of Persons with Disabilities vedtatt i FNs generalforsamling 13. desember 2006

Andre forkortelser EMD

Den europeiske menneskerettsdomstol

Fylkesnemnda for [fylkesnavn]

Fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker

ICD-10

The International Statistical Classification of Diseases and Related Health Problems, utviklet av Verdens helseorganisasjon, (WHO).

_TVANGPLASSERING.indb 7

2015-07-16 09:37:10

_TVANGPLASSERING.indb 8

2015-07-16 09:37:10

Forord

Med unntak av noen mindre endringer og tilføyelser er denne boken en publisering av avhandlingen jeg leverte til bedømmelse i februar 2013, og som jeg forsvarte for graden ph.d. i rettsvitenskap 10. juni 2013. Bedømmelseskomiteen besto av professor ph.d. i rettsvitenskap Bjørn Henning Østenstad, professor jur. dr. Titti Mattsson og professor dr. juris Lena Bendiksen. Jeg skylder komiteen en stor takk for deres nyttige innspill samt interessante og inspirerende diskusjoner. Endringene som nå er gjort i teksten, er en følge av deres innspill. I tillegg har jeg innarbeidet relevant materiale som er kommet til etter at avhandlingen ble levert til bedømmelse. Boken er oppdatert per 15. januar 2015. Arbeidet med avhandlingen ble gjennomført i de fire årene jeg var tilsatt som stipendiat ved Det juridiske fakultet, Universitetet i Tromsø. Det var et privilegium å ha dette som arbeidssted under et doktorgradsarbeid. Daværende dekan professor Hege Brækhus fortjener en stor takk for at hun gjennom sin ledelse la til rette for en god arbeidssituasjon. Jeg vil også takke mine mange gode kollegaer. I en arbeidsom hverdag er det godt å tilhøre et arbeidsmiljø, som jeg fortsatt tar del i. Å gjennomføre arbeidet med avhandlingen var en spennende og en utfordrende prosess. Læringskurven var bratt. Ideen som jeg startet med, holdt jeg fast ved. Underveis var det likevel mange valg å ta, mange brikker å finne frem til og ikke minst ta stilling til hvor i det store bildet de best passet inn. Dette er på mange måter et ensomt arbeid, men ikke helt. Gjennom hele prosessen hadde jeg professor Trude Haugli som min veileder. Hun fulgte arbeidet nøye, og med tålmodighet har hun lest, kommentert og stilt spørsmål. Foruten at hun har øst av sin omfattende kunnskap, har hun utvist et engasjement som har inspirert til videre arbeid, både da og senere. Tusen, tusen takk Trude, for din bistand! Dessuten vil jeg rette en stor takk til universitetslektor Kristin Solberg som med sin faglige kunnskap og sitt engasjement både bidro til at jeg startet på et

_TVANGPLASSERING.indb 9

2015-07-16 09:37:10

tvangsplassering av barn med utfordrende atferd

doktorgradsarbeid, og til at jeg fullførte det. I stipendiatårene bidro i tillegg hun og hennes familie til å skape gode stunder med avveksling fra avhandlingsarbeidet. I arbeidets sluttfase var jeg heldig å få Liv-Johanne Martinsen som vitenskapelig assistent. Med stor velvillighet trådte hun til og gjennomførte kildekontroll og korrekturlesing. Dernest vil jeg takke Jorun I. Rui som var en stor støtte i de siste arbeidskrevende månedene, og som har fortsatt å være en faglig og personlig inspirator. Etter å ha arbeidet intensivt med et prosjekt over en så vidt lang periode er det ikke enkelt å gi det fra seg. Jorun fikk meg imidlertid til å innse at det var på tide å gå til det vanskelige skrittet å gi arbeidet fra seg til en bedømmelseskomité. Samtidig som jeg arbeidet med min avhandling, holdt min søster, Gerd Johansen, på med sin. Selv om våre fag er ulike og vi befant oss på hver vår kant av landet, var det en stor støtte å ha en å snakke med om alle de opp- og nedturer som følger av et avhandlingsarbeid. Takk Gerd for våre mange telefonsamtaler! Den aller største takken skylder jeg mine barn. Uten det jeg har lært av dere, Nils Tore og Ronni, hadde ikke dette avhandlingstemaet blitt valgt. I tålmodighet har dere akseptert at jeg har vært i Tromsø, når dere egentlig har ønsket at jeg skulle være hjemme. Og uten den støtten, oppmuntringen og praktiske hjelpen som dere, Eirin, Are og Sverre ga meg, hadde jeg aldri klart å gjennomføre dette arbeidet. Takk! Dette arbeidet er tilegnet dere. Tromsø, mai 2013 / april 2015

_TVANGPLASSERING.indb 10

2015-07-16 09:37:10

Innhold

Kapittel 1

Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 1.1 1.2 1.3

1.4 1.5

1.6 1.7 1.8

1.9

Introduksjon til temaet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Om barn og foreldre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Fellestrekket – utfordrende atferd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3.1 Begrepet «utfordrende atferd» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3.2 Kjennetegn ved utfordrende atferd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3.3 Årsaker til at barn utvikler utfordrende atferd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Overlappende regelverk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Innledende om de tre aktuelle regelverkene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.5.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.5.2 Tilblivelsen av lovene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.5.3 Kort om materielle vilkår. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.5.4 Kort om prosessuelle vilkår . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ulike innfallsvinkler . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Formålet med avhandlingen og dens hovedproblemstillinger. . . . . . . . . . . . . . . . . Metode og kilder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.8.1 Metodiske problemstillinger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.8.2 Kilder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.8.3 Innhentet empirisk materiale og anvendelsen av dette. . . . . . . . . . . . . . . . . Det videre opplegget . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

21 26 28 28 29 32 34 38 38 38 41 42 43 47 50 50 54 58 59

Kapittel 2

Barns rettigheter – verdier og verdikonflikter ved bruk av tvungen omsorg overfor barn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 2.1 2.2

Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Menneskeverdet – det verdimessige utgangspunkt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.1 Menneskeverdet – fundamentet i menneskerettighetene . . . . . . . . . . . . . 2.2.2 Integritetsvernet – en del av menneskeverdet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.3 Andre grunnleggende verdier – særlig om frihet og likhet . . . . . . . . . . .

_TVANGPLASSERING.indb 11

63 64 64 68 71

2015-07-16 09:37:10

tvangsplassering av barn med utfordrende atferd

2.3

2.4

2.5

Barn som selvstendige innehavere av grunnleggende rettigheter . . . . . . . . . . . . 2.3.1 Selvbestemmelse som grunnlag for å inneha rettigheter . . . . . . . . . . . . . . 2.3.2 Barns frihetsrettigheter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3.3 Respekt og ansvar for barns rettigheter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3.4 Barnekonvensjonens betydning for å sikre barns grunnleggende rettigheter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Grunnleggende rettigheter av særlig betydning for den videre diskusjon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4.2 Rett til omsorg og beskyttelse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4.3 Rett til utvikling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4.4 Rett til innflytelse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4.5 Konflikt mellom grunnleggende rettigheter – barnets beste som avveinings- og optimaliseringsnorm . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Oppsummering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

76 76 80 82 84 86 86 87 88 90 91 95

Kapittel 3

Tvang ved inngrep overfor barn – om samtykke og motstand . . . 97 3.1

3.2

_TVANGPLASSERING.indb 12

Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 3.1.1 Rettslig og faktisk utgangspunkt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 3.1.2 Begrepene «tvang» og «frihetsberøvelse» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 3.1.3 Problemstillinger. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 Frihetsberøvelse – det vern som følger av menneskerettighetene . . . . . . . . . . 103 3.2.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103 3.2.2 Barnekonvensjonen artikkel 37 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103 3.2.2.1 Artikkel 37 bokstav b – en negativ rett til frihetsbeskyttelse . . 103 3.2.2.2 Begrensninger i den positive rett til frihet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 3.2.3 EMK artikkel 5 nr. 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108 3.2.3.1 EMK artikkel 5 nr. 1 – utgangspunkter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108 3.2.3.2 Presisering av problemstillinger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 3.2.3.3 Avgjørelse om institusjonsplassering tatt av foreldrene – Nielsen mot Danmark . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112 3.2.3.4 Nielsen-dommens aktualitet – videre diskusjon . . . . . . . . . . . . . . . . 119 3.2.3.5 Avgjørelse om institusjonsplassering av barn tatt av offentlig myndighet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120 3.2.3.6 Voksne personer innlagt med representert samtykke – offentlig myndighets senere ansvar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 3.2.3.7 Frihetsrestriksjoner som medfører statlig ansvar . . . . . . . . . . . . . . . 126 3.2.3.7.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 3.2.3.7.2 Restriksjoner i bevegelsesfriheten og kontakt med utenverdenen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128

2015-07-16 09:37:10

innhold 13

3.3

3.4

3.2.3.7.3 Lengden av institusjonsoppholdet sett i lys av barnets alder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.3.7.4 Barnets opplevelse av frihetsbegrensningene . . . . . . . . . . 3.2.3.8 Hensynet til barnets beste . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.4 Oppsummering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tvangsbegrepet i nasjonal rett . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.2 Barnevernloven § 4-24 – begrepsbruken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.2.1 Lovens utgangspunkt – frivillighet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.2.2 Frivillighet og tvang for barn med alvorlige atferdsvansker . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.3 Tvangsbegrepet slik det benyttes i helseog omsorgstjenesteloven kapittel 9 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.3.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.3.2 Kravene til motstandens uttrykk hos barn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.3.3 Etablering av opphold i barne- eller avlastningsbolig . . . . . . . . . 3.3.3.4 Foreldresamtykke som rettslig grunnlag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.4 Psykisk helsevernloven § 2-1 – frivillighet og ingen tvang . . . . . . . . . 3.3.4.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.4.2 Skillet mellom frivillig og tvungent psykisk helsevern . . . . . . . . 3.3.4.3 Den helserettslige myndighetsalder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.4.4 Unntak fra 16-årsgrensen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.4.5 Virkningen av barns motstand mot innleggelsen . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.4.6 Rettspolitiske synspunkter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Vurdering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

132 133 137 139 141 141 141 141 143 148 148 149 155 158 165 165 166 169 172 175 180 182

Kapittel 4

Legalitetskravet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

187

4.1 4.2 4.3

187 188 189 189 193 197

4.4

Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Oversikt over de materielle vilkår i regelverkene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Grunnleggende krav til rettslig grunnlag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3.1 Legalitetskrav ved frihetsberøvelse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3.2 Krav til klarhet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3.3 Krav til tilgjengelighet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3.4 Den overordnede målsettingen med kravet til legalitet – forhindre vilkårlig frihetsberøvelse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3.5 Noen synspunkter om rettslig grunnlag ved inngrep overfor barn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3.6 Oppsummering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Presisering av problemstillingene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

_TVANGPLASSERING.indb 13

199 201 203 204

2015-07-16 09:37:10

tvangsplassering av barn med utfordrende atferd

Kapittel 5

Alvorlige atferdsvansker som vilkår for plassering og tilbakehold av barn i barnevernsinstitusjon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1 5.2 5.3

5.4

5.5

5.6

5.7

_TVANGPLASSERING.indb 14

205

Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205 Alvorlige atferdsvansker med tilleggsvilkår, presiseringer eller eksempler. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206 Krav til alvorlighet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 5.3.1 Et rettslig begrep . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 5.3.2 Atferdsvansker, men ikke alvorlige atferdsvansker . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209 5.3.3 Innsnevring – de alvorlige atferdsvansker . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211 Alvorlige atferdsvansker i form av alvorlig eller gjentatt kriminalitet – første atferdsalternativ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215 5.4.1 Begrepet «kriminalitet» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215 5.4.2 Krav om alvorlig eller gjentatt kriminalitet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216 5.4.2.1 To alternativer. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216 5.4.2.2 Alvorlig kriminalitet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218 5.4.2.3 Gjentatt kriminalitet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221 5.4.3 Kriminalitet som vilkår for barneverntiltak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223 5.4.3.1 Problemstillinger som er en følge av kriminalitetsalternativet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223 5.4.3.2 Om kriminalitetsalternativet strider mot forbudet mot gjentatt straffeforfølgning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225 5.4.4 Fylkesnemndenes praktisering av kriminalitetsalternativet . . . . . . . . . . 230 Alvorlige atferdsvansker i form av vedvarende bruk av rusmidler – andre atferdsalternativ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231 5.5.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231 5.5.2 Typer av rusmidler . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233 5.5.3 Krav til barnets rusatferd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236 5.5.3.1 Rusmiddelbruken vurdert i tid og omfang. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236 5.5.3.2 Krav om misbruk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238 5.5.3.3 Krav til tid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241 5.5.3.4 Andre vurderingsmomenter. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244 5.5.4 Oppsummering av rusalternativet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246 Alvorlige atferdsvansker på annen måte – tredje atferdsalternativ . . . . . . . . . 247 5.6.1 Begrepet «på annen måte» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247 5.6.2 Kjernen i begrepet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248 5.6.3 Atferdsvansker «på annen måte» i kombinasjon med ett eller begge av de øvrige alternativene. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252 5.6.4 Fylkesnemndas praksis ved bruk av alternativet «på annen måte» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253 Oppsummering og vurdering av atferdsvilkåret i barnevernloven. . . . . . . . . 254

2015-07-16 09:37:10

innhold 15

Kapittel 6

Utfordrende atferd som vilkår for tilbakehold av barn med psykisk utviklingshemming. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1 6.2 6.3

6.4

Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Barnegruppen som omfattes av regelverket . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Barnets atferd – den potensielle fare for skade . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3.2 Skadebegrepet og de beskyttede rettsgoder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3.3 Særlig om immaterielle skader og alminnelig barneoppdragelse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3.4 Skaden skal være vesentlig . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3.5 Vilkårene «å hindre eller begrense» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3.6 Vurdering av fare på bakgrunn av situasjonen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3.7 Frihetsinnskrenkninger som kan gjøres under institusjonsoppholdet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3.8 Behov for egen hjemmel for frihetsberøvelse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Oppsummering og vurdering. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

257 257 258 260 260 261 263 266 271 274 278 283 284

Kapittel 7

Utfordrende atferd som forutsetning for innleggelse og tilbakehold i psykisk helsevern. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.1 7.2 7.3

7.4

7.5

Manglende formulering av vilkår . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Noen virkninger av at det ikke foreligger materielle vilkår for innleggelse som skjer mot barns vilje. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Grunnleggende krav til barnets atferd som følger av nasjonal lovgivning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3.1 En foreliggende psykisk sykdom . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3.2 Sykdommens alvorlighet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3.2.1 Utgangspunkt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3.2.2 NOU 1988: 8 Lov om psykisk helsevern uten eget samtykke – tvungent psykisk helsevern for barn mellom 12 og 16 år . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3.2.3 Ingen krav til sykdommens alvorlighet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Menneskerettighetenes krav til atferden/tilstanden for å anvende tvang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.4.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.4.2 EMK artikkel 5 nr. 1 bokstav e – «persons of unsound mind» . . . . 7.4.3 EMDs praksis med hensyn til barn som er psykisk syke . . . . . . . . . . . . Oppsummering og vurdering. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

_TVANGPLASSERING.indb 15

285 285 286 293 293 295 295

296 298 300 300 301 305 309

2015-07-16 09:37:10

tvangsplassering av barn med utfordrende atferd

Kapittel 8

Sammenfatning av de materielle grunnvilkårene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.1 8.2

311

Ulikt klarhets- og detaljeringsnivå . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 311 Nærmere om lovgivers begrunnelse for ulik utforming av regelverkene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 316

Kapittel 9

Forholdsmessighet og barnets beste . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

321

9.1

321 323 323

9.2

9.3 9.4

9.5

9.6

_TVANGPLASSERING.indb 16

Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.1.1 Den videre fremstillingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Krav til forholdsmessighet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.2.1 Forholdsmessighet – en forutsetning for å rettferdiggjøre tvang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.2.2 Skjønnsmarginen – hva er et «nødvendig» inngrep overfor barn med utfordrende atferd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Målsettingen med tvangstiltaket . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tiltakene som benyttes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.4.1 Tiltaket skal være nødvendig. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.4.2 Tvangstiltaket skal være egnet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.4.2.1 Valg av tiltak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.4.2.2 Personalets faglige kvalifikasjoner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.4.2.3 Materielle forhold . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.4.3 Minst inngripende tiltak skal benyttes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.4.3.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.4.3.2 Minste inngreps prinsipp – slik det går frem av nasjonal lovgivning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.4.3.3 Ulike krav til utprøvingen av mindre inngripende tiltak . . . . . 9.4.3.4 Barnets interesser kan tilsi bruk av tvang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.4.3.5 Når foreldrenes medvirkning er en forutsetning for mindre inngripende tiltak. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Hensynet til barnets beste . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.5.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.5.2 Hensynet til barnets beste ved bruk av tvangstiltak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.5.3 Hensynet til barnets beste – slik det fremgår av de tre regelverkene. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.5.4 Barnets beste – en del av den skjønnsmessige helhetsvurdering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Oppsummering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

323 328 334 339 339 342 342 349 358 360 360 360 366 370 372 375 375 375 380 384 390

2015-07-16 09:37:10

innhold 17

Kapittel 10

Konsekvenser av institusjonsplasseringen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

393

10.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.2 Begrensning i adgangen til å forlate institusjonen og til å bevege seg innenfor institusjonens område . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.3 Tvangstiltak som kan gjennomføres under oppholdet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.4 Oppholdets lengde og plikten til evaluering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.4.1 Periodisk prøving i henhold til EMK og Barnekonvensjonen . . . . . 10.4.2 Lengstetid og periodisk prøving etter nasjonal lovgivning . . . . . . . . . 10.4.3 Automatisk opphør av plasseringen som følge av alder. . . . . . . . . . . . . . 10.4.3.1 Barnevernloven § 4-24 – tvangstiltak etter fylte 18 år . . . . . . . . . 10.4.3.2 Helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 9 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.4.3.3 Overføring av psykisk syke barn fra «frivillig» til tvungent vern ved fylte 16 år . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.5 Oppsummering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

393 394 395 400 400 404 407 407 410 411 412

Kapittel 11

Avgjørelsesprosessen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

413

11.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.2 Noen rammer for avgjørelsesprosessen som følger av EMK og Barnekonvensjonen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.3 Startstedet for saksbehandlingsprosessen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.4 Den personelle kompetanse til å ta avgjørelsen – kollegialt organ eller myndighet lagt til én person. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.5 Krav til kvalifikasjoner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.6 Oppsummering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

413 414 417 419 425 428

Kapittel 12

Barns rolle i prosessen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

431

12.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.2 Retten til innflytelse – en menneskerettighet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.2.1 Utgangspunktet – Barnekonvensjonen artikkel 12 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.2.2 Rettigheter som følger av Barnekonvensjonen artikkel 12 . . . . . . . . . . 12.2.3 Statens plikter når barn skal høres. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.3 Barn rett til å bli hørt i nasjonal avgjørelsesprosess . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.3.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.3.2 Barnevernloven § 6-3 – barn som selvstendig part . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.3.3 Helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 9 – barnet er part, men foreldrene utøver partsrettighetene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

431 432 432 434 440 447 447 447

_TVANGPLASSERING.indb 17

452

2015-07-16 09:37:10

tvangsplassering av barn med utfordrende atferd

12.3.4 Psykisk helsevernloven – ingen partsrettigheter, men rett til å få uttale seg og bli hørt før innleggelse i psykisk helsevern. . . . . . . 459 12.4 Vekten av barnets mening. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 464 12.5 Oppsummering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 469

Kapittel 13

Overprøving av avgjørelse om bruk av tvang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

471

13.1 13.2 13.3 13.4

471 471 478

Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . EMK artikkel 5 nr. 4 og artikkel 13 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Barnekonvensjonen artikkel 37 bokstav d . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Adgangen til administrativ overprøving som følger av nasjonal lovgivning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.4.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.4.2 Helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 9 – fylkesnemndas overprøving av vedtak om bruk av tvang overfor barn med psykisk utviklingshemming . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.4.3 Psykisk helsevernloven § 2-1 – kontrollkommisjonens prøving av innleggelse av barn under 16 år i psykisk helsevern . . . . . . . . . . . . . . 13.4.4 Barn under 12 år innlagt i psykisk helsevern – ingen formell klageadgang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.5 Adgangen til domstolsprøving. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.6 Oppsummering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

480 480

480 481 485 487 490

Kapittel 14

Like tilfeller – ulike regler, eller …? En avsluttende sammenligning og vurdering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

491

14.1 14.2 14.3 14.4 14.5

Likhetene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Verdimessige spenninger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ulikhetene – materielt og prosessuelt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Når flere lovverk er anvendelige . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Beskyttelse av barns grunnleggende rettigheter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

491 492 494 499 500

Kilder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

503

Litteratur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Lover og forskrifter (kronologisk rekkefølge) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Internasjonale konvensjoner, rekommandasjoner m.m. (kronologisk rekkefølge) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Offentlige dokumenter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

503 514

_TVANGPLASSERING.indb 18

516 517

2015-07-16 09:37:10

innhold 19

Høyesterettsavgjørelser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 522 Praksis fra Den europeiske menneskerettsdomstolen og Kommisjonen . . . . . . . . . 526 FNs barnekomite . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 528

Register . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

529

Lovregister . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Domsreferanser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Høyesterettsavgjørelser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Praksis fra Den europeiske menneskerettsdomstol og (den tidligere) Kommisjon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

529 533 533

Stikkordregister . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

537

_TVANGPLASSERING.indb 19

533

2015-07-16 09:37:11

_TVANGPLASSERING.indb 20

2015-07-16 09:37:11

Kapittel 1

Innledning

1.1

Introduksjon til temaet

Barn er barn, men barn er forskjellige. Temaet for avhandlingen er tvungen institusjonsplassering og tilbakehold av barn som har utfordrende atferd. Dette er barn som har samme følelsesmessige register og samme grunnleggende rettigheter som andre barn, men som opplever tiltak de fleste barn aldri erfarer.1 Tre lovverk omhandler problematikken, men disse er ulikt materielt og prosessuelt utformet.2 Lovverkene som skal fremstilles, analyseres og sammenlignes, er barnevernloven, helseog omsorgstjenesteloven og psykisk helsevernloven. Lovverkene inneholder regler for inngripende tiltak overfor henholdsvis barn med alvorlige atferdsvansker, barn med psykisk utviklingshemming og barn som er psykisk syke.3 Når det gjelder barn med psykiske lidelser, vil oppmerksomheten fortrinnsvis bli rettet mot de rettslige problemstillinger som gjelder barn under 16 år, jf. punkt 1.5.3. Barna som omfattes av lovverkene, utviser hver på sitt vis utfordrende atferd. Barn med alvorlige atferdsvansker kjennetegnes ved normbrytende atferd, psykisk utviklingshemmede barn har redusert konsekvensinnsikt og kan komme til å utføre handlinger med skadepotensial, og psykisk syke barn kan skape utfordringer 1 Begrepet «rettighet» benyttes ofte i betydningen av at et krav skal imøtekommes når nærmere vilkår er oppfylt, og at den som mener å inneha rettigheten, kan kreve den oppfylt, jf. tvisteloven § 1-3. Her bruker jeg rettighetsbegrepet i en utvidet betydning, som har mer til felles med begrepet «rett til», altså de tilfeller der det ikke foreligger rettskrav. Jeg gjør det av språklige hensyn. 2 Jeg har valgt å bruke «lovverk» eller «regelverk» fremfor kortformen «lov», fordi avhandlingens tematikk omhandler rettsregler som utledes av flere lover. 3 Jeg velger å bruke begrepet «psykisk utviklingshemming». Begrepet er omdiskutert. I stadig større grad benyttes kortformen «utviklingshemmede».

_TVANGPLASSERING.indb 21

2015-07-16 09:37:11

tvangsplassering av barn med utfordrende atferd

ved deres sykdomsmotiverte handlinger, så vel som unnlatte handlinger, f.eks. når barn utvikler spiseforstyrrelser. Begrepet «utfordrende atferd» slik det blir benyttet i avhandlingen, vil bli nærmere omtalt i punkt 1.3. Et eksempel fra fylkesnemndspraksis kan innledningsvis illustrere hvilken problematikk barn som omfattes av disse lovverkene, kan ha i sitt liv. Som eksemplet viser, er problematikken ofte sammensatt.4 Fylkesnemnda for Rogaland sak nr. 09/204: Fylkesnemnda hadde til behandling en sak som gjaldt en 16 år gammel gutt med lærevansker (ikke diagnostisert psykisk utviklingshemmet) og som hadde hatt psykiske problemer hele livet, bl.a. angstplager og hyperaktivitet. Han misbrukte rusmidler og hadde vært varetektsfengslet på grunn av flere tilfeller av kriminelle handlinger. Gutten ble tvangsplassert i institusjon for en periode på opptil 12 måneder.

Atferden kan skape problemer for barna selv, for deres nærmeste, og har eventuelt også samfunnsmessige konsekvenser. Alt etter hvem barnas atferd har konsekvenser for, oppstår forskjellige rettslige problemstillinger. Et spørsmål kan være om det er legitimt for samfunnet å verne seg mot barna, ved å holde dem i større eller mindre grad atskilt fra andre barn. Atferd som utfordrer foreldrenes evner til å være foreldre, reiser bl.a. spørsmål om hvor langt foreldrenes omsorgsplikt strekker seg. Imidlertid har problemstillingene som vil bli reist her, sitt utgangspunkt i barnet og dets behov for omsorg, som på grunn av atferdsutfordringenes omfang og karakter aktualiserer tiltak innenfor rammene av institusjonsomsorg, i motsetning til tiltak utenfor. Når barn motsetter seg institusjonsopphold, er spørsmålet om tiltaket skal etableres med tvang. Begrunnelsene for institusjonsomsorgen er imidlertid vesentlig forskjellige. Tiltak overfor barn med alvorlige atferdsvansker hjemlet i barnevernloven § 4-24 og tiltak overfor barn med psykisk sykdom etter psykisk helsevernloven § 2-1 gjennomføres, noe forenklet sagt, av behandlingshensyn. Av disse to lovverkene følger regler, om enn svært ulike, for hvordan institusjonsoppholdet skal etableres. Barn med psykisk utviklingshemming blir ikke plassert i institusjon av behandlingshensyn, men fordi funksjonshemmingen normalt gir en mer krevende omsorgssituasjon for foreldre og søsken. Familien har behov for støttetiltak, og aktuelle institusjonstiltak er enten avlastningsopphold eller perma-

4 Se punkt 1.4 om overlappende regelverk og den sammensatte problematikk en del barn har.

_TVANGPLASSERING.indb 22

2015-07-16 09:37:11

kapittel 1: innledning 23

nent opphold i barnebolig.5 Til forskjell fra de to øvrige regelverkene omhandler ikke helseog omsorgstjenesteloven kapittel 9 etablering av institusjonsomsorgen, men tvangstiltak som gjennomføres mens barn oppholder seg der. Diskusjonene i avhandlingen er i hovedsak rettet mot hvilke regler som gjelder for etablering av tvungent opphold i institusjon og herunder tilbakehold av barn.6 Fordi spørsmålet om bruk av tvang aktiveres på ulike stadier ved institusjonsoppholdet, har jeg til en viss grad valgt å inkludere tvangstiltak under oppholdet. Felles for barna er deres utvidede omsorgsbehov. Dette er det som faglig og etisk legitimerer at det blir gjennomført tiltak som barnet motsetter seg. Når voksne personer har et utvidet behov for omsorg og ikke selv ønsker å ta imot hjelp, er det et etisk dilemma om deres personlige frihet skal krenkes for å yte dem tiltrengt hjelp og omsorg. Barn har ikke full personlig frihet, hvilket innebærer at de ikke har en tilsvarende selvbestemmelsesrett som krenkes. Derimot har barn rett til omsorg. Av barneloven § 30 første ledd følger: «Barn har krav på omsut og omtanke …»

Samfunnet har et rettslig ansvar for å sørge for at barn, fordi de er barn, får omsorg og beskyttelse ut fra behovene hver enkelt har. Barneloven er riktignok ingen barnerettslov, i den forstand at den inneholder en katalog over barns rettigheter. Hovedvirkeområdet til barneloven er å regulere forholdet mellom foreldre og barn, men den inneholder også noen bestemmelser av mer allmenn karakter, og barneloven § 30 er blant disse.7 Barns rett til omsorg er dessuten uttrykkelig forankret i norsk rett gjennom menneskerettsloven, og derav Barnekonvensjonen artikkel 6, som vil bli omtalt i punkt 2.4.8 Det er dermed ikke bare foreldrenes

5 Se helseog omsorgstjenesteloven § 3-2 første ledd nr. 6 bokstav c og d. Andre aktuelle tiltaksformer er personlig assistanse eller støttekontakt, som er regulert i § 3-2 første ledd nr. 6 bokstav b, samt brukerstyrt personlig assistanse, regulert i § 3-8. Dette er tiltaksformer som ytes mens barnet oppholder seg i foreldrehjemmet. 6 Jeg bruker begrepet «tvangstiltak» som et samlebegrep for tvangsplassering eller -innleggelse, og tiltak som gjennomføres under institusjonsoppholdet. 7 Se Lena R.L. Bendiksen, Barn i langvarige fosterhjemsplasseringer, Bergen 2008, s. 100 f. og Inge Lorange Backer, Barneloven. Kommentarutgave, 2. utgave, Oslo 2008, s. 235, som viser til at barn har rett til omsorg også dersom andre enn foreldrene har det daglige ansvaret for barnet. 8 Barns rett til omsorg og beskyttelse fremgår ikke med samme tydelighet av SP og ØSK, men inneholder bestemmelser som viser til at barn skal ha særskilt beskyttelse, se SP artikkel 24 og ØSK artikkel 10 nr. 3. EMK inneholder ingen bestemmelser som direkte beskytter barn, men artikkel 5 nr. 1 bokstav d er en særregel for frihetsberøvelse av barn, som jeg kommer tilbake til i punkt 3.2.3.

_TVANGPLASSERING.indb 23

2015-07-16 09:37:11

tvangsplassering av barn med utfordrende atferd

ansvar, men også samfunnets ansvar å gi barn nødvendig omsorg. Det er et samfunnsanliggende når barns atferd gir så store utfordringer at det er behov for å sette inn faglige (profesjonelle) tiltak for å endre denne. Barnet står da overfor offentlig myndighet som kan avgjøre om det skal gjennomføres ulike tiltak, selv om barnet motsetter seg disse. Asymmetrien i maktforholdet mellom et barn og offentlig myndighetspersoner eller -organer er påtakelig. Også mellom voksne kan det foreligge maktubalanse, men voksne kan begrunne sitt krav om en likeverdig rettslig stilling med likeverdig kompetanse, slik f.eks. kvinner har gjort i sin kamp for tilgang til rettigheter.9 Barn, derimot, vil ha behov for virkemidler som kan utligne maktubalansen. For barn foreligger det dermed en spenning mellom ivaretakelsen av deres grunnleggende rettigheter og den avhengighet barn har til voksne. Den grad av maktubalanse som kan være mellom et barn og beslutningsfatterne, utfordrer synet på hvordan makten skal anvendes for å fremme den svakere parts interesser. Et syn på barn som inkompetente, som det derfor må bestemmes over, atskiller seg fra en innfallsvinkel der barn blir anerkjent for sin kompetanse og barnets meninger om personlige forhold blir respektert. Dersom barn plasseres i institusjon til tross for dets motstand, tilsier en humanistisk innfallsvinkel at barnet skal tilføres et gode. Et annet utgangspunkt vil stride mot respekten for barns integritet.10 Av den grunn er det nødvendig å stille spørsmål ved hvilke materielle og prosessuelle regler som gjelder i møtet mellom barnet og det offentlige. Dernest er det nødvendig å stille spørsmål ved om reglene sikrer likebehandling, og der det er forskjeller, om disse er begrunnet i barnets behov, og ikke er et resultat av at viktige hensyn og verdier er nedprioritert i lovgivningsprosessen. Synet på hvordan barn som er annerledes, skal behandles, har endret seg. I nasjonal lovgivning er det en lang tradisjon for en humanistisk tilnærming til at barn skal beskyttes fordi de er mennesker, og at barn skal sikres livsbetingelser.11 I vår første kjente lovgivning, Gulatingsloven, er det bestemmelser om beskyttelse av barn.12 Derfra og til et syn på barn med egne rettigheter som skal respekteres, 9 Eva Nilsson, Barn i rättens gränsland, Uppsala 2007, s. 22. 10 Se punkt 2.2.2. 11 Jeg benytter begrepet «nasjonal lovgivning» for å vise til lover vedtatt av Stortinget, jf. Grunnloven §§ 76 f. i motsetning til menneskerettighetskonvensjoner som er inkorporert i nasjonal lovgivning gjennom menneskerettsloven, men som er vedtatt av overnasjonale organer. 12 Knut Robberstad, Gulatingslovi, Oslo 1952, s. 34 og 82–84. Det var bl.a. bestemmelser som forbød å sette ut barn for å dø, og som sikret underhold av barn født av treller. Bestemmelsene refererte dermed til barn som i utgangspunktet var marginaliserte.

_TVANGPLASSERING.indb 24

2015-07-16 09:37:11

kapittel 1: innledning 25

har veien vært lang. I mai 2014 ble det tatt inn en ny bestemmelse i Grunnloven § 104 om barns menneskerettigheter. Denne bestemmelsen kommer som et tillegg til den generelle bestemmelsen i Grunnloven § 92 om statens ansvar for å respektere og sikre menneskerettighetene. I hvilken grad barn er selvstendige innehavere av grunnleggende rettigheter, jf. punkt 2.3, påvirker hvilke krav som skal stilles til rettslig grunnlag ved tvungen institusjonsplassering av barn. På veien frem til dagens rettslige situasjon er det gjennomført mange ulike tiltak overfor barn med utfordrende atferd. Tiltakene har vært mer eller mindre begrunnet i barnas interesser, men i ettertidens lys er disse veid og funnet for lette. Syse har beskrevet utviklingen i omsorgen for psykisk utviklingshemmede.13 For barn med psykisk utviklingshemming var situasjonen inntil for få tiår siden at dersom de ikke kunne følge ordinær skoleundervisning, stod de og deres foreldre overfor et valg mellom innleggelse i en av de store institusjonene for å nyte godt av opplæringstiltak, eller å vokse opp med foreldrene som nærmeste omsorgspersoner og dermed risikere å miste muligheter til opplæringstiltak. For de fleste familier var ikke dette et reelt valg mellom alternativer.14 Holdningen var at psykisk utviklingshemmede barn var mer tjent med å være sammen med likesinnede enn med sin familie. Det er grunn til stille spørsmålet om andre hensyn, for eksempel renovasjonshensyn, påvirket holdningene. Tilsvarende spørsmål er det grunn til å stille for barn med atferdsvansker. Stang Dahl har analysert utviklingen i den offentlige omsorgen for denne gruppen barn, og har vist hvordan en behandlingsideologi, på bekostning av en strafferettslig tilnærming, vant frem, men hvor tiltakene bl.a. på grunn av ressursknapphet ikke var egnet til å nå målsettingen.15 Barns sårbarhet tilsier at regelverk som åpner for tvungne tiltak, bør være utformet med sikte på å verne om barns interesser, ved å gi barn minst like god beskyttelse som voksne.16 Om så er tilfellet på de utvalgte rettsområdene, skal diskuteres i det følgende. Før jeg gir en mer utførlig presentasjon av avhandlingens formål, hovedproblemstillinger og metodiske spørsmål, har jeg funnet det 13 Aslak Syse, Rettssikkerhet og livskvalitet for utviklingshemmete, 2. utgave, Oslo 1996, s. 62–90. 14 I NOU 1973: 25 Omsorg for psykisk utviklingshemmede, s. 43–44, er det beskrevet hvordan foreldre helt uforberedt kunne motta melding om at de skulle møte med sitt psykisk utviklingshemmede barn til innleggelse på en institusjon. Hvilke reaksjoner som ble utløst hos barnet, er ikke beskrevet. 15 Tove Stang Dahl, Barnevern og samfunnsvern, Oslo 1978, se særlig hennes avslutning, s. 189–190. 16 Dette er synspunkter som Barnekomiteen har lagt vekt på – General Comment No. 8 (2006) The right of the child to protection from corporal punishment and other cruel or degrading forms of punishment avsnitt 21.

_TVANGPLASSERING.indb 25

2015-07-16 09:37:11

tvangsplassering av barn med utfordrende atferd

formålstjenlig å gi en kort avklaring av hvordan jeg bruker de rettslige begrepene «barn» og «foreldre», hva jeg legger i uttrykket «utfordrende atferd», samt en kortfattet presentasjon av de tre regelverkene.

1.2

Om barn og foreldre

Barnekonvensjonen artikkel 1 definerer barn slik: «For the purposes of the present Convention, a child means every human being below the age of eighteen years unless under the law applicable to the child, majority is attained earlier.»

Barneloven inneholder ingen legaldefinisjon av barn, men Barnekonvensjonens utgangspunkt, med 18 år som skille mellom barn og voksen, sammenfaller med vergemålsloven § 2 første ledd bokstav a, jf. §§ 8, 9 og 16 der det fremgår at personer under 18 år er mindreårige, med den følge at de er uten rettslig handleevne og står under vergemålet til dem som innehar foreldreansvaret.17 Adgangen som følger av Barnekonvensjonen artikkel 1 til å sette en lavere myndighetsalder enn 18 år, gir imidlertid nasjonale lovgivende organer mulighet for å gi barn selvbestemmelsesrett på avgrensede rettsområder før fylte 18 år.18 Nasjonal rett inneholder flere eksempler, og noen av disse er av spesiell interesse for avhandlingens tema. Dette vil jeg blant annet komme tilbake til i punkt 1.5.3. De fleste tenåringer, spesielt de som nærmer seg 18 år, omtaler ikke seg selv som barn. Jeg velger imidlertid kun å bruke begrepet «barn», fremfor barn og unge eller lignende uttrykk. Dette gjør jeg dels for å ha en enkel begrepsbruk, og dels fordi skillet mellom barn og voksne er sentralt i avhandlingen. Skillet mel-

17 Begrepene «vergemål» og «foreldreansvar» har forskjellige rettslige funksjoner, og må derfor holdes atskilt. I den praktiske omsorgen for barn er det mindre grunn til å gjøre et skille mellom disse to forskjellige ansvarsområdene foreldrene innehar. 18 Dersom nasjonale lovgivende organer definerer en lavere alder med hensyn til selvbestemmelsesrett, er det under forutsetning av at de grunnleggende prinsipper Barnekonvensjonen bygger på, er ivaretatt. Se General Comment No. 4 (2003) Adolescent health and development in the context of the Convention on the Rights of the Child avsnitt 1 og Rachel Hodgkin og Peter Newell, Implementation Handbook for the Convention on the Rights of the Child, 3. utgave, Geneve 2007, s. 1. Se punkt 2.3.4 om konvensjonens fire grunnleggende prinsipper.

_TVANGPLASSERING.indb 26

2015-07-16 09:37:11

kapittel 1: innledning 27

lom umyndige og myndige leder til en gjennomgående problemstilling om hvilke rettslige virkninger skillet har ved en avgjørelse om tvangstiltak skal anvendes. Frem til barn er myndige og oppnår full selvbestemmelse, er hovedregelen at det er innehaverne av foreldreansvaret som tar avgjørelser på vegne av barnet. Hvem som innehar foreldreansvaret, følger av barnelovens regler, se §§ 34 og 35, jf. lovens kapittel 2. Dette er en problematikk jeg ikke vil berøre. Barneloven § 30 er den sentrale bestemmelsen om det rettslige forholdet mellom foreldre og barn. Bestemmelsen er en prinsipperklæring om innholdet i foreldreansvaret og særlig om hvilke plikter som følger derav.19 Slik barneloven § 30 er utformet, består den av to hovedelementer: omsorgsplikt og bestemmelsesrett.20 Fremfor å anse omsorgsplikten og bestemmelsesretten som to sidestilte elementer, kan de to ses som en direkte følge av hverandre. For at omsorgsplikten skal oppfylles, medfører det både en rett og en plikt til å ta avgjørelser på vegne av barnet i personlige forhold.21 Bestemmelsesrettens omfang må ses i lys av hvilke omsorgsplikter foreldrene har.22 Innehaverne av foreldreansvaret skal utøve dette ut fra hensynet til barnets beste, og hensynet til at barn skal høres og gis økende med- og selvbestemmelsesrett, se Barnekonvensjonen artikkel 3 og artikkel 12 og barneloven § 30 første ledd, jf. §§ 31 og 33. Dette er sider ved foreldreansvaret jeg kommer tilbake til. Innholdet i foreldreansvaret er grundig fremstilt og drøftet i litteraturen.23 Jeg vil derfor ikke gi en generell fremstilling av foreldreansvaret, fordi det ikke vil frembringe noe nytt. I de aller fleste tilfeller har barnets foreldre felles foreldreansvar. Om kun den ene av foreldrene har foreldreansvaret eller det er andre enn foreldrene som er tildelt dette ansvaret, f.eks. fordi foreldrene er døde, jf. barneloven § 38, er det uten betyd-

19 Ot.prp. nr. 56 (1996–1997) s. 40. 20 Slik også Inge Lorange Backer, Barneloven. Kommentarutgave, 2. utgave, Oslo 2008, s. 272. 21 Slik også Trude Haugli, Samværsrett i barnevernssaker, 2. utgave, Oslo 2000, s. 111. 22 Foreldre med del i foreldreansvaret, men som ikke bor fast sammen med barnet, må godta at den av foreldrene barnet bor fast sammen med, avgjør vesentlige sider ved den daglige omsorg for barnet, jf. barneloven § 37. Se også pasient- og brukerrettighetsloven § 4-4 andre ledd. 23 Se Trude Haugli, Samværsrett i barnevernssaker, 2. utgave, Oslo 2000, s. 111 f., Trude Haugli, «Lov om barn og foreldre», Jussens Venner, 2007, s. 325–388 (s. 339–346), Lena R.L. Bendiksen, Barn i langvarige fosterhjemsplasseringer, Bergen 2008, s. 219 f., Inge Lorange Backer, Barneloven. Kommentarutgave, 2. utgave, Oslo 2008, s. 271–292, Lucy Smith og Peter Lødrup, Barn og foreldre, 7. utgave, Oslo 2007, s. 97–128, Gudrun Holgersen, Barnerett, Kristiansand 2008, s. 196 f., Julia Köhler-Olsen, Barnets rett til selvbestemmelse i forhold til religiøse normer, Doktoravhandling forsvart ved Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo 2012, s. 89–92, og Lena R.L. Bendiksen og Trude Haugli, Sentrale emner i barneretten, Oslo 2014, s. 77–106.

_TVANGPLASSERING.indb 27

2015-07-16 09:37:11

tvangsplassering av barn med utfordrende atferd

ning for problemstillingene som skal drøftes. Det sentrale er barnets rettigheter sett i sammenheng med rettighetene og pliktene som følger av foreldreansvaret. Fordi det ikke er avgjørende hvem som innehar foreldreansvaret, og på bakgrunn av at dette normalt er foreldrene, bruker jeg kun det enklere begrepet «foreldre». Forutsetningen er imidlertid alltid at disse personene også innehar foreldreansvaret. Jeg foretar således en forenkling, som ikke er ment å influere på de rettslige diskusjonene. Barnegruppene som omfattes av de nevnte lovverkene, er uensartede, til tross for at de har utfordrende atferd som et fellestrekk, jf. punkt 1.3. I denne gruppen inngår barn som åpenbart er det som kalles ressurssterke, men også de meget ressurssvake. Psykisk utviklingshemmede barn med utfordrende atferd er blant samfunnets svakeste grupper. Barn med psykiske sykdommer og alvorlige atferdsvansker kan være både ressurssterke og -svake alt etter hvilken kontekst det gjelder. Det som bidrar til at alle gruppene må sies å være svake i denne sammenheng, er at de møter et offentlig maktapparat som kan gjøre inngripende tiltak i deres liv. Som mindreårige skal barn være vernet gjennom sine rettslige representanter, normalt deres foreldre. Når lovgiver har avgjort at en tredje part – foreldrene – har til oppgave å verne barn mot vilkårlighet og overgrep, må det antas å være under forutsetning av at det ikke foreligger interessekonflikter dem imellom, og at oppdraget blir utført på en omsorgsfull måte der interessene til barnet skal fremmes. Barn og foreldre utgjør imidlertid ikke alltid et interessefellesskap, noe som kan fremtre med tydelighet når barnets atferd er utfordrende.

1.3 Fellestrekket – utfordrende atferd 1.3.1 Begrepet «utfordrende atferd» Utfordrende atferd er ikke et rettslig begrep og er heller ikke en medisinsk diagnose, men er blitt benyttet i medisinsk- og sosialfaglig sammenheng som fellesbetegnelse på atferd som kan være behandlingstrengende.24 I denne sam-

24 Se neste punkt 1.3.2 der Helsedirektoratets definisjon av utfordrende atferd blir sitert. Den medisinske diagnosen atferdsforstyrrelser, kan også bidra til å klargjøre hva som oppfattes som utfordrende atferd, se WHO ICD-10 Psykiske lidelser og adfærdsmæssige forstyrrelser, Atferdsforstyrrelser (F90–98), København 2009, s. 171–189. (Den 10. versjonen av diagnosesystemet har vært benyttet siden 1998.) Jeg har imidlertid valgt å legge mindre vekt på den medisinske beskrivelsen, for at ikke oppmerksomheten i for stor grad skal rette seg mot årsaksforholdene. Se Berit Grøholt, Hilchen Sommerschild og Ida Garløv, Lærebok i barnepsykiatri, 4. utgave, Oslo 2008, s. 93 flg.

_TVANGPLASSERING.indb 28

2015-07-16 09:37:11

kapittel 1: innledning 29

menheng benytter jeg begrepet som en fellesnevner for barns atferd som omgivelsene opplever som utfordrende å forholde seg til. Barnet kan eventuelt også selv oppleve egen atferd som problematisk, men klarer ikke å endre den på egen hånd.25 Det er ikke atferden i seg selv, men konsekvensene av den som aktualiserer den rettslige problemstillingen om tvang skal brukes overfor barn. Østenstad diskuterer begrepet «utfordrende atferd» i relasjon til aldersdemente og voksne psykisk utviklingshemmedes atferd, og han peker på farene med å bruke et begrep fra andre fag i en juridisk kontekst.26 Dette er synspunkter jeg kan dele, men det er fra tid til annen behov for å benytte hjelpebegreper som ikke har rettslig betydning, men som er en hjelp for å se rettslige problemstillinger. Jeg bruker begrepet «utfordrende atferd» på denne måten, for å vise til at det er forhold ved atferden til barn som på ulikt vis skaper utfordringer. Dette er en faktisk forbindelse mellom regelverkene, som gjør det interessant å se nærmere på hvordan disse knytter ulike materielle og prosessuelle konsekvenser til atferden. Dernest kan atferden i visse tilfeller subsumeres under mer enn ett av regelverkene, se punkt 1.4. Likevel omhandler avhandlingen i all hovedsak tre ulike barnegrupper, der utfordrende atferd har ulike uttrykk. «Utfordrende atferd» må ikke forveksles med vilkåret «alvorlige atferdsvansker» i barnevernloven § 4-24. Denne juridiske termen vil jeg utelukkende benytte i relasjon til barnevernloven § 4-24. Andre uttrykk enn «utfordrende atferd» kan også beskrive fellestrekket ved barn som omfattes av de tre lovverkene, eksempelvis «atferdsavvik» eller «atferdsproblemer». Jeg finner imidlertid at «utfordrende atferd» er et mer nøytralt uttrykk, som i mindre grad stempler barn som problembarn.

1.3.2 Kjennetegn ved utfordrende atferd Ettersom «utfordrende atferd» blir benyttet som et hjelpebegrep for å vise til fellestrekkene mellom barn som omfattes av de tre lovverkene, er det ikke et poeng å gi en utførlig medisinsk- eller sosialfaglig beskrivelse av innholdet i begrepet.

25 I materialet som jeg har innhentet fra fylkesnemnder og kontrollkommisjoner, fremgår det i flere av sakene at barnet er enig i at atferden må endres. Barnet kan være enig i dette, selv om barnet er uenig i hvilke virkemidler som skal benyttes. En nærmere omtale av det innhentede materialet følger i punkt 1.8.3. 26 Bjørn Henning Østenstad, Heimelsspørsmål i behandling og omsorg overfor psykisk utviklingshemma og aldersdemente, Bergen 201, s. 57–58.

_TVANGPLASSERING.indb 29

2015-07-16 09:37:11

tvangsplassering av barn med utfordrende atferd

Det er imidlertid to andre begreper som kan knyttes til utfordrende atferd, som heller ikke er juridiske begreper, men som er opplysende for de faktiske forhold ved barns atferd som leder til spørsmålet om bruk av tvang. Dette gjelder begrepene «normbrytende atferd» og «intro- og ekstroverte atferdsforstyrrelser». Helsedirektoratet har i rundskriv til helseog omsorgstjenesteloven kapittel 9 benyttet begrepet «utfordrende atferd», og har definert det som: «En atferd eller handling som bryter med vanlige kulturelle normer til forventet væremåte utfra kontekst eller situasjon, alder tatt i betraktning.»27

Når alminnelige normer for samkvem mellom personer ikke blir etterlevd, kan atferden oppleves som utfordrende. Men hva som er akseptabel og forventet atferd, varierer med konteksten, og synet på hva som er akseptabel atferd, endres over tid, og må ses i sammenheng med barnets alder. Utfordrende atferd refererer ofte til normbrytende atferd, noe Helsedirektoratets definisjon viser. Hvis barn i stor grad bryter normer, og ikke endrer atferden når denne blir forsøkt korrigert av voksne, vil det normalt bli ansett som et atferdsproblem.28 Jo eldre barnet er, jo mer utfordrende vil normbrytende atferd oppleves. Dessuten vil normbruddenes karakter innvirke på spørsmålet om hvor utfordrende atferden er. Ved å trekke et skille mellom formelle og uformelle normer kan det bidra til å peke på hvilke sider ved atferden som kan være utfordrende.29 Med formelle normer sikter jeg til offentlige normer, dvs. formelt vedtatt regelverk. Brudd på formelle normer kan lede til formelle reaksjoner, f.eks. straffesanksjoner. Det er et tema som ikke skal behandles her, men barn som begår kriminelle handlinger, kan risikere tvangsplassering etter barnevernloven § 4-24 hvis deres atferd blir vurdert å være «alvorlige atferdsvansker» som har vist seg ved «alvorlig eller gjentatt kriminalitet», jf. barnevernloven § 4-24 første ledd første strekpunkt. Se diskusjonen i punkt 5.4.

27 Rundskriv IS-10/2004 Lov om sosiale tjenester kapittel 4A s. 31. Rundskrivet har samme gyldighet selv om regelverket for bruk av tvang overfor psykisk utviklingshemmede nå går frem av helseog omsorgstjenesteloven kapittel 9, all den tid det ikke ble foretatt materielle endringer i reglene ved flyttingen fra tidligere sosialtjenestelov til gjeldende lovgivning. 28 Willy-Tore Mørch, Jannike E. Snoek og Aslak Syse, Frivillighet og tvang i behandling av barn og ungdom, Oslo 1998, s. 14. 29 Se Willy-Tore Mørch, Jannike E. Snoek og Aslak Syse, Frivillighet og tvang i behandling av barn og ungdom, Oslo 1998, s. 14–15.

_TVANGPLASSERING.indb 30

2015-07-16 09:37:11

kapittel 1: innledning 31

Uformelle normer er uskrevne regler for hvordan personer skal oppføre seg i samkvem med andre. Dette omfatter regler for hvordan barn skal forholde seg til normer som blir satt av voksne, f.eks. regler om innetider og at skolearbeid skal utføres. Barn som reagerer på reglene med ukontrollerte sinneutbrudd, utageringer og/eller respektløs opptreden overfor voksne, bryter uformelle normer. Misbruk av rusmidler kan falle inn i denne kategorien, se nærmere punkt 5.5. Disse normbruddene kan påvirke omgivelsene og barnets egen utvikling i like stor grad som formelle normbrudd. Distinksjonen mellom formelle og uformelle normer har størst betydning for barn med alvorlige atferdsvansker, der loven skiller mellom disse former for normbrudd. Normbrytende atferd kan være lett observerbar. Dette kan beskrives som ekstroverte atferdsforstyrrelser, bl.a. fordi barn med denne atferden lett kommer i konflikt med omgivelsene. Introverte atferdsforstyrrelser kan også være utfordrende. Barn med slike problemer kan være ensomme, fiendtlige, ha oppmerksomhetsproblemer, dårlig impulsstyring og ha angstplager.30 Der de uregjerlige barna, barn med ekstroverte atferdsforstyrrelser, ofte søker til en flokk, isolerer ofte barn med introverte atferdsforstyrrelser seg, er deprimerte, selvskadende, passive og kan være tvangspreget pliktoppfyllende.31 Dette er barn med problemer som kan være usynlige for alle andre enn deres nærmeste. Hvilke former for utfordrende atferd som er mest fremtredende, varierer for barnegruppene. Normbrudd, den ekstroverte atferden, kan spesielt knyttes til barn med alvorlige atferdsvansker, jf. barnevernloven § 4-24. Barn med psykisk sykdom har fortrinnsvis introverte atferdsforstyrrelser, men kan også ha ukontrollerte sinneutbrudd, og søke seg til rusmiljøer. Den kognitive svikten som kjennetegner psykisk utviklingshemmede, medfører at væremåten atskiller seg fra hva som er forventet av barn i tilsvarende alder.32 Atferden deres kan være av både ekstrovert og introvert karakter. Atferdsutfordringene er en følge av at både kommunikative, praktiske og sosiale evner er redusert, samt evnen til å lære gjennom formallogisk tenkning og ved bruk av abstrakte begreper. Deres reduserte konsekvensinnsikt kan dermed gi klare

30 Berit Grøholt, Hilchen Sommerschild og Ida Garløv, Lærebok i barnepsykiatri, 4. utgave, Oslo 2008, s. 85 og 93. De benytter ikke begrepet «introverte atferdsproblemer». 31 NOU 2000: 12 Barnevernet i Norge, s. 162. 32 Aslak Syse, Rettssikkerhet og livskvalitet for utviklingshemmete, 2. utgave, Oslo 1996, kapittel 4.2.

_TVANGPLASSERING.indb 31

2015-07-16 09:37:11

tvangsplassering av barn med utfordrende atferd

atferdsmessige utfordringer. Det kan bety at det psykisk utviklingshemmede barnet bryter både formelle og uformelle normer på sin vei gjennom prøving og feiling. Barnet lærer i større grad gjennom erfaring, enten det skjer som ledd i daglig samhandling med andre, eller som ledd i systematiske opplæringstiltak.33 For å kompensere for funksjonssvikten er det behov for aktiv regelstyring av atferden og repetisjon for å lære sosiale atferdsmønstre. Dette kan fremstå som markert avvikende sammenlignet med grensesetting overfor andre barn. Behovet for struktur, stabilitet og forutsigbarhet er større enn hos andre barn som lettere kan tilpasse seg endringer. Når psykisk utviklingshemmede barn har utfordrende atferd, påvirker det resten av familien, og en forutsetning for at barnet skal vokse opp i sin familie, er at det blir gitt avlastningstjenester, se helseog omsorgstjenesteloven § 3-2 første ledd nr. 6 bokstav d. Omsorgen for psykisk utviklingshemmede barn atskiller seg fra omsorg for de fleste andre barn, ved at omsorgsbehovet består og ikke sjelden tiltar med økende alder. Det kan gjøre omsorgen så krevende at foreldrene ikke makter å stå i rollen frem til barnet blir myndig. Alternativet er at barnet flytter i barnebolig, jf. helseog omsorgstjenesteloven § 3-2 første ledd nr. 6 bokstav c.

1.3.3 Årsaker til at barn utvikler utfordrende atferd Et spørsmål som må stilles ved rettslig regulering, er hva som skal reguleres; er det atferden i seg selv, er det årsakene til den, eller er det virkningene av den. Selv om det er konsekvensene av atferden som bringer spørsmålet om bruk av tvang på banen, kan ikke barns atferd ses isolert. Dersom atferden utløser tvangstiltak, må tiltakene for å legitimere tvangsbruken være egnet til å gi den ønskede atferdsendringen. Dette er en problemstilling jeg kommer tilbake til i punkt 9.4. Poenget her er å vise hvor sammensatt barnets vansker kan være. At utfordrende atferd kan ha sammenheng med relasjonsproblemer, er dokumentert gjennom flere studier. Risikofaktorer er familiekonflikter, svake sosiale forhold, uheldige oppdragelsesmetoder, foreldre med asosialitet eller psykisk sykdom.34 Også oppmerksomhetsproblemer og forsinket språkutvikling, som senere gir seg utslag i lese- og skrivevansker, er risikofaktorer for utvikling av

33 Aslak Syse, Rettssikkerhet og livskvalitet for utviklingshemmete, 2. utgave, Oslo 1996, s. 92 f. 34 Berit Grøholt, Hilchen Sommerschild og Ida Garløv, Lærebok i barnepsykiatri, 4. utgave, Oslo 2008, s. 95 med videre henvisninger.

_TVANGPLASSERING.indb 32

2015-07-16 09:37:11

kapittel 1: innledning 33

utfordrende atferd. Reduserte evner er en selvstendig risikofaktor for utvikling av atferdsforstyrrelser.35 Eksempelvis har barn som før 5-årsalder viser antisosial utvikling, overhyppighet av kriminell atferd som voksne. Barn som i sen barnealder eller tenårene viser atferdsforstyrrelser, har ofte avsluttet en eventuell kriminell løpebane i tidlig voksen alder.36 Opplysningene i fylkesnemndsvedtakene vedrørende barn som ble tvangsplassert på grunn av alvorlige atferdsvansker, underbygger de beskrevne risikofaktorene.37 For 3 av 56 barn levde foreldrene sammen på tidspunktet for behandlingen i fylkesnemnda. Enkelte av barna hadde liten eller ingen kontakt med den av foreldrene som de ikke bodde fast sammen med. Det er opplysninger om at flere av foreldrene hadde hatt eller hadde pågående konflikter seg imellom eller med en tidligere partner. Fem barn hadde mistet den ene av foreldrene, enten som følge av rusproblematikk eller psykisk sykdom (selvmord). Flere av foreldrene var rusmiddelavhengige og/eller kriminelt belastet. Barneverntjenesten beskrev flere av foreldrene som meget vanskelig å samarbeide med, noe som hadde påvirket muligheten til å sette inn hjelpetiltak i familien. Av de barna som ble tvangsplassert i barnevernsinstitusjon, hadde barneverntjenesten overtatt omsorgen for ni på et tidligere tidspunkt, jf. barnevernloven § 4-12. For ett barn var det parallell prosess i fylkesnemnda om tvangsplassering av barnet og omsorgsovertakelse fra foreldrene. Et barns atferdsvansker må derfor ofte, men ikke alltid, ses i sammenheng med sviktende omsorg fra foreldrene. Problematikken om det skal fattes vedtak om å overta omsorgen fra foreldrene etter § 4-12, samtidig som det gjennomføres en prosess overfor barnet etter § 4-24, faller utenfor rammene her. Det er imidlertid verdt å merke seg problematikken, også fordi den kan reise spørsmål om det foreligger en form for tvang overfor barnet når et (eldre) barn blir fjernet fra foreldrehjemmet mot sin vilje. Dessuten er det verdt å merke seg at av 56 barn hadde 43 forskjellige former for psykiske lidelser.38 Et annet forhold 35 Berit Grøholt, Hilchen Sommerschild og Ida Garløv, Lærebok i barnepsykiatri, 4. utgave, Oslo 2008 s. 97. 36 Berit Grøholt, Hilchen Sommerschild og Ida Garløv, Lærebok i barnepsykiatri, 4. utgave, Oslo 2008, s. 105. 37 Se punkt 1.8.3 om innhentet empirisk materiale og bruken av dette. 38 Se Rapport fra Helsetilsynet 5/2012 Mytar og anekdotar eller realitetar? Barn med tiltak frå barnevernet og tenester frå psykisk helsevern for barn og unge, s. 19, der det blir vist til flere studier som viser at barn som mottar tjenester fra barnevernet, har større forekomst av psykiske vanskeligheter enn barnebefolkningen ellers.

_TVANGPLASSERING.indb 33

2015-07-16 09:37:11

tvangsplassering av barn med utfordrende atferd

som det også er grunn til å merke seg, er at det for flere var stilt spørsmål ved deres kognitive funksjonsnivå. Dette er med andre ord barn med en meget sammensatt problematikk.39 Når barn utvikler psykiske lidelser, kan det ha sammenheng med flere faktorer. Måten foreldrene utøver sitt ansvar overfor barnet, er imidlertid et tilbakevendende årsaksforhold.40 Dessuten kan familiekonflikter være en utløsende faktor.41 Psykisk utviklingshemmede barn har en forhøyet forekomst av psykisk sykdom.42 Hva som er årsaken til dette, er det ingen entydig forklaring på, men det er nærliggende å se det i sammenheng med at dette er en gruppe barn som i stor grad har kommunikasjonsvansker. Det kan bidra til utvikling av utfordrende atferd. Når et barn forstår mer enn det klarer å uttrykke selv, eller ikke forstår de sosiale spillereglene, kan det påvirke barnets aktivitetsnivå, enten i form av hyperaktivitet eller tilbaketrekning og depresjon.

1.4

Overlappende regelverk

Tre regelverk omhandler tiltak overfor barn som av forskjellige årsaker og på forskjellige måter har en atferd som omgivelsene oppfatter som utfordrende og problematisk. Det kan være en utfordring i seg selv at det foreligger tre regelverk som retter seg mot barn der atferden faller utenfor en normalitetsnorm.43 I de fleste tilfeller er det ikke tvil om hvilket regelverk som er anvendbart, men i andre tilfeller kan det være det. Anvendelsesområdet for de tre lovverkene barnevernloven § 4-24, helseog omsorgstjenesteloven kapittel 9 og psykisk helsevernloven kan for enkelte barn overlappe hverandre:

39 I Rapport fra Helsetilsynet 5/2012 Mytar og anekdotar eller realitetar? Barn med tiltak frå barnevernet og tenester frå psykisk helsevern for barn og unge, s. 16–17, vises det til undersøkelser som påpeker den sammensatte problematikken. 40 Berit Grøholt, Hilchen Sommerschild og Ida Garløv, Lærebok i barnepsykiatri, 4. utgave, Oslo 2008, s. 95. 41 Berit Grøholt, Hilchen Sommerschild og Ida Garløv, Lærebok i barnepsykiatri, 4. utgave, Oslo 2008, s. 178. 42 Se Berit Grøholt, Hilchen Sommerschild og Ida Garløv, Lærebok i barnepsykiatri, 4. utgave, Oslo 2008, s. 230, som viser til undersøkelser der det er funnet en forekomst av 30 % av psykiske lidelser hos barn med psykisk utviklingshemming (mental retardasjon), mot 6 % i barnebefolkningen ellers. 43 Helse- og omsorgsdepartementet har bebudet en gjennomgang av reglene om bruk av tvang i helseog omsorgstjenesten for å samordne lovgivningen bedren enn hva tilfellet er i dag, se Prop. 91 L (2010–2011) s. 413 og 418.

_TVANGPLASSERING.indb 34

2015-07-16 09:37:11

kapittel 1: innledning 35

Barnevernloven

2 4

Helse- og omsorgstjenesteloven

Psykisk helsevernloven

Typetilfelle nr. 1 gjelder barn med psykisk utviklingshemming og med alvorlige atferdsvansker, som kan omfattes av både barnevernloven og helseog omsorgstjenesteloven. I det innhentede materialet er det ingen direkte eksempler på at det har ført til diskusjon om hvilket regelverk som skal anvendes, men den følgende saken kan være illustrerende: Fylkesnemnda for Østfold sak nr. 09/289: Saken gjaldt en 15 år gammel gutt med langvarig voldelig atferd og i den senere tid også misbruk av rusmidler. Flere forhold indikerte at hans kognitive funksjonsnivå var lavere enn normalvariasjonen, men diagnosen psykisk utviklingshemming var ikke stilt. I vedtaket ber fylkesnemnda barneverntjenesten om å iverksette tiltak for å få gutten utredet.44

For flere av barna som var tvangsplassert i barnevernsinstitusjon etter barnevernloven § 4-24, var det beskrevet betydelige lærevansker og samspillsvansker, uten at diagnosen psykisk utviklingshemming forelå.

44 Et annet eksempel nevnes under typetilfelle 4: Fylkesnemnda for Trøndelag sak nr. 09/289.

_TVANGPLASSERING.indb 35

2015-07-16 09:37:11

tvangsplassering av barn med utfordrende atferd

Typetilfelle nr. 2 gjelder barn med alvorlige atferdsvansker som har psykiske lidelser. Dette er en hyppig forekommende overlappende situasjon, ettersom det for 43 av 56 barn er opplysninger om psykisk sykdom av ulik art og alvorlighet, jf. punkt 1.3.3. I tillegg gjelder én kontrollkommisjonssak et barn som forut for innleggelsen i psykisk helsevern hadde vært plassert i barnevernsinstitusjon.45 Fylkesnemnda for Telemark sak nr. 09/068: Saken gjaldt en jente, 17½ år gammel, som hadde hatt en ustabil omsorgssituasjon. Ca. 13 år gammel startet hun å bruke hasj. Atferden fikk raskt preg av rusmisbruk og vagabondering. På et tidlig tidspunkt i utviklingen av atferdsvanskene tilbød barneverntjenesten hjelpetiltak, men foreldrene avslo. Senere ble det likevel forsøkt flere typer hjelpetiltak. Dessuten hadde jenta tidligere vært tvangsplassert for en periode. Hun hadde også flere innleggelser i psykiatrisk avdeling bak seg. Diagnosen ADHD var satt, foruten at det var reist spørsmål om hun hadde en bipolar lidelse.46 Både barneverntjenesten og helsetjenesten hadde diskutert om hennes bruk av rusmidler kunne være en form for selvmedisinering. Barneverntjenesten hadde innledet samarbeid med psykiatrien for at jenta skulle få hjelp for sine psykiske problemer. Ifølge psykiatrien var imidlertid rusproblematikken av et slikt omfang med hensyn til hyppighet og bredde i typer av rusmidler at hun ikke kunne utredes fullstendig uten påbegynt rusbehandling. Oppstart av helsehjelpen til henne måtte derfor avventes.

Denne saken er illustrerende med hensyn til problemstillingen som inntrer når det er grunn til å reise spørsmål ved om foreldrene misligholder sine plikter etter foreldreansvaret, og om misligholdet er av en slik karakter at det kan gi grunnlag for inngrep i forholdet mellom barnet og foreldrene, jf. barnevernloven § 4-12. Dessuten er saken en henvisning til det som kan være et fjerde rettslig grunnlag for tvang. I tillegg til barnevernlovens hjemmel for tvangsplassering av barn med alvorlige atferdsvansker, som følge av misbruk av rusmidler, jf. barnevernloven

45 Kontrollkommisjon for Akershus område I sak nr. 24/2009. 46 ADHD er betegnelse på hyperkinetisk atferdsforstyrrelse. Se WHO ICD-10, Psykiske lidelser og adfærdsmæssige forstyrrelser, København 2009, s.171–173. Bipolar lidelse karakteriseres ved at stemningsleie og aktivitetsnivå har tydelige variasjoner. Diagnosen bipolar affektiv sinnslidelse er omfattet av psykosebegrepet, men sykdommen har ikke alltid psykotiske gjennombrudd, se WHO ICD-10, Psykiske lidelser og adfærdsmæssige forstyrrelser, København 2009, s. 81 f. Sykdommen debuterer normalt før 18 år og har en klar arvelig komponent, se Berit Grøholt, Hilchen Sommerschild og Ida Garløv, Lærebok i barnepsykiatri, 4. utgave, Oslo 2008, s. 257–259.

_TVANGPLASSERING.indb 36

2015-07-16 09:37:11

kapittel 1: innledning 37

§ 4-24 første ledd andre strekpunkt, inneholder helseog omsorgstjenesteloven §§ 10-2 og 10-3 regler om tvungen rusbehandling som også kan benyttes overfor barn. Jeg kommer tilbake til forholdet mellom barnevernloven og helseog omsorgstjenestelovens regler i punkt 5.5. Ettersom psykisk utviklingshemmede barn har overhyppighet av psykisk sykdom sammenlignet med barnebefolkningen som helhet, er det en kombinasjon som omsorgs- og helsetjenesten vil stå overfor fra tid til annen.47 Denne kombinasjonen kan falle inn under typetilfelle nr. 3. I det innhentede materialet fra kontrollkommisjonene er det ingen opplysninger om at barna det gjelder, er psykisk utviklingshemmete eller har kognitive vansker. Autisme inngår riktignok blant de psykiatriske diagnoser, se ICD-10 F 84. Jeg har mottatt én sak fra fylkesnemnd om bruk av tvang overfor et psykisk utviklingshemmet barn. Dette barnet hadde diagnosen autisme i tillegg til sin psykiske utviklingshemming.48 Typetilfelle nr. 4 betyr at et barn har alvorlige atferdsvansker, har psykisk sykdom og er psykisk utviklingshemmet. Fylkesnemnda for Trøndelag sak nr. 09/289: Denne saken gjaldt en 17 år gammel gutt som hadde fått diagnosen mild psykisk utviklingshemming av barne- og ungdomspsykiatrien (BUP). Han kunne ikke lese eller skrive, og han hadde problemer med å forstå valgsituasjoner. Han hadde vært til behandling i BUP for atferdsvansker, sin engstelse og tilbaketrekning, og hadde vært utredet for ADHD. Fylkesnemnda beskriver atferdsvanskene som vagabondering, opphold i rusmiljø, daglig rusing, tyveri, utagerende atferd med vold og trusler overfor andre personer. Se også sak referert i punkt 1.1.

Kombinasjonen av kognitive vansker, alvorlige atferdsvansker og psykisk sykdom er ikke enestående, selv om dette oppstår hos en marginal gruppe av barnebefolkningen. Gruppen må imidlertid anses som spesielt sårbar og avhengig av samfunnsstrukturene som omgir den. De tre regelverkene som omfattes av denne analysen, er å anse som diagnosespesifikke regelverk, ved at deres anvendelsesområde er avgrenset til «diagno-

47 Se punkt 1.3.3. 48 Fylkesnemnda for Buskerud og Vestfold sak nr. 07/020. Saken vil bli nærmere omtalt i kapittel 6.

_TVANGPLASSERING.indb 37

2015-07-16 09:37:11

tvangsplassering av barn med utfordrende atferd

ser». Psykisk utviklingshemming er en diagnose i medisinsk forstand.49 Psykisk sykdom er en overordnet betegnelse på en rekke medisinske diagnoser, som i varierende grad påvirker barnets atferd. Alvorlige atferdsvansker er et juridisk begrep, men medisinske tilstander kan være med på å forsterke atferdsvanskene, f.eks. hyperkinetisk atferdsforstyrrelse (ADHD).

1.5 Innledende om de tre aktuelle regelverkene 1.5.1 Innledning Formålet med denne presentasjonen er å vise hovedtrekkene i de tre regelverkene, for derigjennom å presisere noen av problemstillingene som følger av de eksisterende likheter og forskjeller. Presentasjonen av lovverkene er gjort i samsvar med den tradisjonelle måten å inndele rettsregler på: i henholdsvis materielle, personelle og prosessuelle kompetanseregler.50 Både her og i avhandlingen som helhet er det de materielle og prosessuelle reglene som blir viet størst oppmerksomhet, med hovedvekten på de materiellrettslige reglene. Gjennomgangen av regelverkene er ment som et bakteppe til den videre fremstillingen, og har av den grunn en rent deskriptiv form.

1.5.2 Tilblivelsen av lovene En av årsakene til at det er interessant å sammenligne regelverkene, er at disse er blitt til i samme tidsperiode. Barnevernloven er den eneste av lovene som utelukkende gjelder barn, jf. § 1-3 første ledd, men den inneholder også en hjemmel til å gjennomføre tiltak etter fylte18 år, jf. § 1-3 andre ledd, jf. § 4-24 tredje ledd.51 Barnevernloven ble vedtatt av Stortinget i 1992 og trådte i kraft 1. januar 1993. Lovens forarbeider er delvis sammenfallende med tidligere sosialtjenestelov, fordi tanken var å ha en felles lov for sosial- og barnevern-

49 WHO ICD-10, Psykiske lidelser og adfærdsmæssige forstyrrelser, København 2009, s. 153–155, der psykisk utviklingshemming er klassifisert i gruppen F70–79. Se også punkt 6.2. 50 Om begrepet «kompetanseregler», se Torstein Eckhoff og Eivind Smith, Forvaltningsrett, 10. utgave, Oslo 2014, s. 45–47, og Jan Fridthjof Bernt, «Forvaltningens kompetanse» i Frihagens forvaltningsrett, bind 1, 2. utgave, Bergen 2010, s. 69–115 (71–72). 51 Dette er en problematikk som vil bli diskutert i punkt 10.4.3.1.

_TVANGPLASSERING.indb 38

2015-07-16 09:37:11

kapittel 1: innledning 39

tjenesten.52 Samtidig som barnevernloven ble utarbeidet, pågikk diskusjonen om det skulle gis et eget regelverk med hjemmel for bruk av tvang overfor psykisk utviklingshemmede. Denne lovgivningsprosessen må både ses i sammenheng med utarbeidelsen av den tidligere sosialtjenesteloven og avviklingen av særomsorgen for psykisk utviklingshemmede. Det rettslige grunnlaget for å anvende tvang overfor psykisk utviklingshemmede følger nå av helseog omsorgstjenesteloven kapittel 9. Omsorgen for psykisk utviklingshemmede ble beskrevet og debattert i to offentlige utredninger.53 Utredningene beskrev livsbetingelsene psykisk utviklingshemmede levde under på institusjonene, og hvordan denne del av befolkningen i mindre grad kunne nyte godt av den generelle velstandsutviklingen i samfunnet. Det ble også beskrevet uhjemlet tvangsbruk. Første trinn i prosessen for å normalisere levekårene for psykisk utviklingshemmede var avviklingen av særomsorgen – helsevernet for psykisk utviklingshemmede (HVPU), samtidig som ansvaret for psykisk utviklingshemmede ble overført til kommunene.54 Forarbeidene til sosialtjenesteloven inneholder grunnleggende verdidiskusjoner, med formålsuttalelser om at tjenestene skulle bidra til likeverdighet og hindre institusjonalisering. Neste lovprosess var å ta stilling til om det skulle være adgang til å anvende tvang overfor psykisk utviklingshemmede med utfordrende atferd.

52 I 1980 ble det nedsatt et lovutvalg (Sosiallovutvalget) som fikk til oppgave å utarbeide ny samlet sosiallov, der bl.a. barnevernloven av 1953 skulle inngå. Deres forslag til ny lov ble gitt i NOU 1985: 18 Lov om sosiale tjenester mv. Sosialdepartementet la i Ot.prp. nr. 60 (1988–1989) frem et samlet utkast til ny lov. I 1990 ble det imidlertid besluttet å utarbeide en egen lov om barnevern for å rette søkelyset mot livssituasjonen til utsatte grupper barn, og hvordan disse barna skulle sikres hjelp. Ot.prp. nr. 44 (1991–1992) ble utarbeidet med dette siktemålet. Proposisjonen bygde i stor grad på Sosiallovutvalgets arbeid. Stortingets behandling av loven fremgår av Innst. O. nr. 80 (1991–1992). Etter vedtakelsen er barnevernloven endret flere ganger. Paragraf 4-24 ble endret i 1993 like etter at loven trådte i kraft, pga. feilskrift i lovteksten som ble oppdaget etter at den var vedtatt. Se Ot.prp. nr. 36 (1992–1993) s. 3 og Innst. O. nr. 55 (1992–1993) s. 2 i elektronisk utgave på www.lovdata.no samt Ot.prp. nr. 104 (1992–1993) s. 18 og Innst. O. nr. 126 (1992–1993) s. 7–9 i elektronisk utgave på www.lovdata.no. Etter den tid er ikke denne bestemmelsen endret. 53 NOU 1973: 25 Omsorg for psykisk utviklingshemmede og NOU 1985: 34 Levekår for psykisk utviklingshemmede. Begge utvalgene ble ledet av psykiater Ole Petter Lossius. 54 Midlertidig lov 10. juni 1988 nr. 48 om avvikling av institusjoner og kontrakter om privatpleie under det fylkeskommunale helsevern for psykisk utviklingshemmede (avviklingsloven) og Ot.prp. nr. 49 (1987–1988).

_TVANGPLASSERING.indb 39

2015-07-16 09:37:11

tvangsplassering av barn med utfordrende atferd

Også deler av dette lovarbeidet, ledet av fylkesmann Mona Røkke (Røkke-utvalget), skjedde parallelt med utarbeidelsen av sosialtjenesteloven. Utvalget kom til at det i enkelte tilfeller var behov for å anvende tvang overfor denne persongruppen, og at gruppens rettssikkerhet ville være styrket om det rettslige grunnlaget fremgikk av lov.55 Den første odelstingsproposisjonen Sosialdepartementet fremla, førte til sterk debatt med hensyn til psykisk utviklingshemmedes menneskerettigheter.56 Dermed ble en tilleggsproposisjon utarbeidet, der forholdet mellom lovutkastet og menneskerettskonvensjoner, spesielt EMK, ble vurdert.57 Etter mindre endringer ble loven vedtatt av Stortinget i 1996, men trådte først i kraft som en midlertidig lov 1. januar 1999.58 Loven ble plassert som kapittel 6 A i sosialtjenesteloven. Et utvalg (Rådet for kapittel 6 A), ledet av professor Aslak Syse, ble nedsatt for å evaluere loven. Rådet foreslo å gjøre loven permanent, men med enkelte endringer, og fra 1. januar 2004 ble loven plassert i kapittel 4 A i sosialtjenesteloven.59 Med kun mindre begrepstilpasninger ble ordlyden overført 1. januar 2012 til någjeldende kapittel 9 i helseog omsorgstjenesteloven, samtidig som sosialtjenesteloven ble opphevet.60 Forarbeidsprosessen frem til någjeldende kapittel 9 – Rettssikkerhet ved bruk av tvang og makt overfor enkelte personer med psykisk utviklingshemming – må karakteriseres som omfattende, bl.a. på grunn av debatten i juristkretser og i den alminnelige opinion om det er rettmessig i et etisk og menneskerettslig perspektiv å anvende tvang overfor en gruppe personer som i liten grad selv kan hevde sine interesser. Psykisk syke barn innlegges i spesialisthelsetjenesten etter psykisk helsevernlovens regler. Også deler av denne lovgivningsprosessen fant sted parallelt med de to øvrige lovene. I 1988 la et lovutvalg frem forslag til ny lovgivning om psykisk helsevern.61 Forslagene fra utvalget brøt på flere punkter med dagjeldende lov om psykisk helsevern.62 Det videre arbeidet med ny lov om psykisk helsevern 55 NOU 1991: 20 Rettssikkerhet for mennesker med psykisk utviklingshemming. 56 Ot.prp. nr. 58 (1994–1995). 57 Ot.prp. nr. 57 (1995–1996). 58 Lov 17. juli 1996 nr. 60. 59 Aktuelle forarbeider er Ot.prp. nr. 55 (2002–2003) og Innst. O. nr. 14 (2003–2004). 60 Sosialtjenesteloven ble vedtatt i 1991 og ble opphevet 1. januar 2012 idet Helse- og omsorgstjenesteloven trådte i kraft. Forarbeider for overføringen av regelverket til helseog omsorgstjenesteloven er Prop. 91 L (2010–2011), se kapittel 36, særlig s. 418. 61 NOU 1988: 8 Lov om psykisk helsevern uten eget samtykke. Utvalget ble ledet av professor Jan Fridthjof Bernt. 62 Lov 28. april 1961 nr. 2 om psykisk helsevern.

_TVANGPLASSERING.indb 40

2015-07-16 09:37:12

kapittel 1: innledning 41

ble gjort på 1990-tallet. Ferdigstillelsen av loven skjedde sammen med tre andre helselover som alle ble vedtatt samme dag, og som trådte i kraft fra 1. januar 2001.63 Av disse lovene er særlig pasientrettighetsloven64 av direkte betydning for tolkningen av psykisk helsevernloven.

1.5.3 Kort om materielle vilkår Etter barnevernloven § 4-24 kan barn tvangsplasseres i barnevernsinstitusjon uten at barnets eller foreldrenes samtykke foreligger, dersom barnet har vist «alvorlige atferdsvansker», jf. § 4-24 første ledd. Atferdsvanskene er beskrevet i tre strekpunkter – «alvorlig eller gjentatt kriminalitet», «vedvarende misbruk av rusmidler» eller «på annen måte».65 Dette er hovedvilkåret, men i tillegg kreves det at flere tilleggsvilkår er til stede før plasseringen kan gjennomføres, se punkt 4.2, kapittel 5 og kapittel 9. Barnevernloven inneholder dermed klart uttrykte materielle vilkår for at barn mot egen vilje kan plasseres i institusjon. Imidlertid har barn anledning til å samtykke til institusjonsplassering dersom de har «alvorlige atferdsvansker», jf. barnevernloven § 4-26. Frem til barnet er 15 år, kreves også foreldrenes samtykke, men etter denne alder er barnets eget samtykke tilstrekkelig rettslig grunnlag. Helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 9 inneholder materielle vilkår for gjennomføring av tvangstiltak overfor psykisk utviklingshemmede. Loven er aldersnøytral, og inneholder ingen særregler for barn. Avgjørelse om tvangstiltak følger de materielle vilkårene i § 9-5, der det bl.a. er vilkår om en potensielt skadelig atferd, se punkt 6.3. Tvangen som kan utøves overfor psykisk utviklingshemmede barn, er knyttet til offentlig tjenesteutførelse, jf. § 9-2 første ledd, og er avgrenset til tjenesteutøvelse under institusjonsopphold, enten det gjelder avlastningsopphold eller når barn bor fast i barnebolig. Tilbakehold av barn i institusjonen må i utgangspunktet gjennomføres innenfor denne lovs materielle vilkår. Etablering av institusjonsoppholdet følger imidlertid andre regler, også i tilfelle av at barn motsetter seg dette.66

63 De øvrige lovene er spesialisthelsetjenesteloven, pasientrettighetsloven og helsepersonelloven. Alle er datert 2. juli 1999. 64 Någjeldende pasient- og brukerrettighetslov etter lovendring 1. januar 2012. 65 Om dette er tilleggsvilkår, eksempler eller presiseringer, er en problemstilling jeg tar opp i punkt 5.2. 66 Se Ot.prp. nr. 58 (1994–1995) s. 19. Se nærmere punkt 3.3.3.3.

_TVANGPLASSERING.indb 41

2015-07-16 09:37:12

tvangsplassering av barn med utfordrende atferd

Innleggelse i spesialisthelsetjenesten av barn under 16 år som har psykisk sykdom, gjennomføres i henhold til psykisk helsevernloven § 2-1 med foreldrenes samtykke som rettslig grunnlag. Det foreligger ingen materielle vilkår for det tilfellet at barnet motsetter seg innleggelsen. Dette står i motsetning til de materielle krav som følger av psykisk helsevernloven § 3-3, ev. § 3-2, dersom personer over 16 år innlegges i psykisk helsevern uten at de har samtykket. Denne forskjellen må ses i sammenheng med pasient- og brukerrettighetslovens regler som gjelder ved etablering av psykisk helsevern, se psykisk helsevernloven § 1-5. Hovedregelen er at helsehjelp ytes etter pasientens samtykke, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 4-1, men det forutsetter at personen er samtykkekompetent. Pasient- og brukerrettighetsloven § 4-3 angir de individuelle forutsetningene som skal til for at en pasient skal anses som samtykkekompetent. En personell forutsetning er at barnet er fylt 16 år, se § 4-3 første ledd bokstav b. Barn over 16 år har i utgangspunktet samme rettslige stilling som voksne i helserettslige spørsmål, og er således helserettslig myndige, jf. punkt 3.3.4.3. Ettersom barn under 16 år er helserettslig umyndige, er det foreldrene som avgjør om barnet skal innlegges i sykehus for behandling av psykisk sykdom, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 4-4.67 De videre diskusjonene omhandler i første rekke den rettslige situasjonen for barn under 16 år.

1.5.4 Kort om prosessuelle vilkår Også avgjørelsesprosessen er forskjellig bygd opp etter de tre lovverkene. Vedtak etter barnevernloven § 4-24 forutsetter at saksbehandlingsprosessen er startet av kommunale barnevernmyndigheter, som bringer saken inn for fylkesnemnda for avgjørelse, jf. barnevernloven §§ 7-10 og 7-19. I denne prosessen har barnet og foreldrene status som part, og barnet har rett til egen prosessfullmektig, jf. barnevernloven §§ 6-3 andre ledd tredje setning og 7-8. Se nærmere om dette i punkt 12.3.2.

67 Retten til å samtykke til helsehjelp på vegne av barn under 16 år er lagt til dem som har foreldreansvaret for barnet, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 4-4 første ledd. I de tilfeller barnevernet har overtatt omsorgen for et barn, er det barneverntjenesten som har myndigheten til å samtykke til helsehjelpen, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 4-4 tredje ledd. Dette er imidlertid en problemstilling som det ikke er plass til å gå nærmere inn på her, jf. punkt 1.2.

_TVANGPLASSERING.indb 42

2015-07-16 09:37:12

kapittel 1: innledning 43

Vedtak om bruk av planlagt tvang i tjenesteutøvelsen overfor psykisk utviklingshemmede barn, jf. helseog omsorgstjenesteloven § 9-5 tredje ledd bokstav b og c, skjer ved det som kan karakteriseres som en to-leddet prosess i kommunen, før saken oversendes Fylkesmannen for overprøving, jf. helseog omsorgstjenesteloven §§ 9-7 og 9-8. Planlagte tvangstiltak kan ikke iverksettes før Fylkesmannen har godkjent vedtaket, jf. helseog omsorgstjenesteloven § 9-7 fjerde ledd fjerde setning. Både barnet og foreldrene har rett til å medvirke ved utarbeiding av tvangsvedtaket, og har rett til å klage på dette, jf. §§ 9-3 og 9-11. Hvilken status barnet og foreldrene for øvrig har i prosessen, behandles i punkt 12.3.3. Hvilken involvering som skal skje når barn vurderes innlagt for psykisk helsehjelp, er noe mer uklart. I motsetning til de to øvrige regelverkene er det ingen prosess som leder frem til et formelt vedtak. Barnet blir mottatt i sykehuset, fortrinnsvis som følge av at barnet har rett til nødvendig helsehjelp etter pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 b. I denne «prosessen» har barnet rett til å medvirke, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 3-1, se punkt 12.3.4. Hvis et barn over 12 år er uenig i innleggelsen, kan barnet uten foreldrenes samtykke be om kontrollkommisjonens vurdering av innleggelsesspørsmålet, se psykisk helsevernloven § 2-1 andre ledd. Barns mulighet til å få overprøvd en avgjørelse om bruk av tvang behandles i kapittel 13. Virkningen og varigheten av tvangstiltakene er også ulike, noe som vil bli nærmere beskrevet i punkt 7.2 og i kapittel 10. Eksempelvis kan vedtak etter barnevernloven § 4-24 fattes for opptil 12 måneder, og kan i særlige tilfeller forlenges med nye 12 måneder, jf. barnevernloven § 4-24 andre ledd. Plasseringstiden skal fremgå av vedtaket. Vedtak om tvang ved planlagt tjenesteutøving overfor psykisk utviklingshemmede kan maksimalt bestå i 12 måneder, jf. helseog omsorgstjenesteloven § 9-7 andre ledd andre setning, men kan fornyes såfremt vilkårene fortsatt er til stede. Innleggelse av barn under 16 år i psykisk helsevern er ikke tidsavgrenset, selv om barnet motsetter seg innleggelsen.

1.6

Ulike innfallsvinkler

Avhandlingen er forankret i barneretten, hvilket betyr at formålet er «å beskrive, forklare og forstå barns rettslige stilling, med særlig sikte på å bedre barns stilling

_TVANGPLASSERING.indb 43

2015-07-16 09:37:12

tvangsplassering av barn med utfordrende atferd

i retten og i samfunnet».68 Barneretten er en rettslig disiplin som går på tvers av de tradisjonelle rettsområdene. I denne avhandlingen har tematikken sitt utgangspunkt i barns rettslige stilling i forbindelse med at offentlig myndighet avgjør at velferdstjenester skal ytes som tvangstiltak overfor dem. Arenaen for de rettslige problemstillingene er dermed barneretten innenfor det særskilte forvaltningsrettslige området velferdsrett, i hovedsak avgrenset til det som benevnes som verneretten.69 Min innfallsvinkel er tradisjonell forvaltningsrettslig, der spørsmål om hva som er nødvendig og tilstrekkelig rettslig grunnlag for offentlige inngrep overfor private personer, står sentralt.70 At diskusjonen omhandler barns rettslige stilling, endrer ikke at grunnleggende forvaltningsrettslige verdier og prinsipper, herunder legalitetsprinsippet, jf. kapittel 4, inngår i diskusjonen. Begrepet «rettssikkerhet» er i så måte sentralt. Dette er et positivt verdiladet begrep, se punkt 2.1, som ofte blir benyttet uten en nærmere forklaring av dets innhold. Dette kan ha sammenheng med at begrepet ikke har et entydig innhold.71 At en prosess som omhandler spørsmål om bruk av tvangstiltak, skal ivareta grunnleggende rettssikkerhetshensyn, følger av rettsstatens idé om beskyttelse av borgernes rettigheter. Det stiller for det første krav til organiseringen av avgjørelsesprosessen. Dernest er det spørsmål om hvilke rettigheter som skal sikres og hvilket innhold disse har. Rettssikkerheten må dermed ses i et prosessuelt så vel som i et materielt

68 Trude Haugli, Samværsrett i barnevernssaker, 2. utgave, Oslo 2000, s. 434. Se også Lena R.L. Bendiksen og Trude Haugli, Sentrale emner i barneretten, Oslo 2014, s. 17, Lena Bendiksen og Trude Haugli, «Barneperspektiv i rettsvitenskapelig forskning», Retfærd, 2011, s. 79–99, som diskuterer om det er forskjell mellom å anlegge et barneperspektiv og et barnerettslig perspektiv. Forfatterne konkluderer med at begrepet «barneperspektiv» benyttes med ulikt innhold, i tillegg til at det har et uavklart innhold. Videre peker forfatterne på at barneretten står solid på egne ben, og at det derfor er unødvendig å ta i bruk begrepet «barneperspektiv». Se deres konklusjon s. 97–98. Disse forfatterne behandler samme problemstilling i en annen artikkel; Trude Haugli & Lena R.L. Bendiksen, «The child perspective in legal research», International Family Law, Policy and Practice 2013, s. 41–47. 69 Begrepet «verneregler» er tatt i bruk av Aslak Syse i hans avhandling Rettssikkerhet og livskvalitet for utviklingshemmete, 2. utgave, Oslo 1996, s. 409–418, spesielt s. 417–418. Syse viser her også til to andre typer rettsregler: rettigheter og kontrollregler. 70 Se Bjørn Henning Østenstad, Heimelsspørsmål i behandling og omsorg overfor psykisk utviklingshemma og aldersdemente, Bergen 2011, s. 75 f. som drøfter flere alternative rettslige innfallsvinkler, men som velger å legge til grunn en forvaltningsrettslig tilnærming. Dette begrunner han bl.a. med den betydningen dette har for vår oppfatning av hva som er den rettslige problemstillingen, se s. 80 f. 71 Å skulle gi en fullstendig fremstilling av begrepets innhold og diskusjonene knyttet til dette, ville være omfattende, og dermed sprenge rammene for avhandlingen. Dette er muligens en diskusjon som kan være nyttig med tanke på at hensynene som inngår i rettssikkerhetsbegrepet, kan fremstå i et annet perspektiv når det gjelder barn enn voksne.

_TVANGPLASSERING.indb 44

2015-07-16 09:37:12

kapittel 1: innledning 45

perspektiv. Spørsmålet om det skal anvendes tvangstiltak overfor barn, innebærer omfattende skjønnsutøvelse – i lovtolkningen og i den konkrete vurderingen overfor det enkelte barn. Om det blir funnet grunnlag for å ta i bruk tvang, inntrer neste skjønnsspørsmål – hvilke tiltak skal benyttes og over hvor lang tid. Hvordan regelverket er utformet med tanke på å beskytte barn mot krenkelse av deres integritet, forhindre vilkårlighet fra forvaltningens side, fremme forutsigbarhet og likebehandling, er derfor sentrale spørsmål når rettssikkerheten skal vurderes. Utover dette omhandler kravet til rettssikkerhet også mulighetene til å forsvare sine rettslige interesser og mulighetene til å få overprøvd en avgjørelse, noe som kan stille seg i et annet lys for barn enn for voksne. At disse hensynene inngår i rettssikkerhetsbegrepet, oppfatter jeg at det er stor grad av enighet om, og at det er disse hensynene det blir vist til når juridiske forfattere argumenterer for at en særskilt rettslig løsning enten ivaretar eller ikke ivaretar rettssikkerhetshensyn.72 På bakgrunn av avhandlingens tematikk er det den materielle rettssikkerheten – vurderingen av rettsreglenes innhold – som står sentralt.73 Som Haugli peker på, er en forutsetning for høy grad av rettssikkerhet at det eksisterer materielle rettigheter, og at det er sikkerhet for å få disse gjennomført.74 Omsorgsperspektivet kunne ha vært en annen mulig innfallsvinkel, med en mulig spørsmålsformulering om hvilke plikter offentlig myndighet har til å beskytte barnet mot dets egen atferd.75 Mitt utgangspunkt er imidlertid, noe jeg

72 Rettssikkerhetsbegrepet er diskutert av en rekke juridiske forfattere. Se bl.a. Jan Fridthjof Bernt, «Kravet om rettssikkerhet i forvaltningen» i Frihagens forvaltningsrett, bind 1, 2. utgave, Bergen 2010, s. 39–68 (se særlig s. 46–53), Jan Fridthjof Bernt, «Rettssikkerhetsbegrepet og kampen om velferdsstatens verdigrunnlag» i Tvers igjennom lov til seier – Jubileumsskrift til Juss-Buss, Oslo 2001, s. 155–172, Hans Petter Graver, Alminnelig forvaltningsrett, 3. utgave, Oslo 2007, s. 93–96, Torstein Eckhoff og Eivind Smith, Forvaltningsrett, 10. utgave, Oslo 2014, s. 56–60, Asbjørn Kjønstad og Aslak Syse, Velferdsrett I, 5. utgave, Oslo 2012, s. 113–116, Trude Haugli, Samværsrett i barnevernssaker, 2. utgave, Oslo 2000, s. 401–418, Ståle Eskeland, Fangerett, Oslo 1989, s. 57–106. Sistnevnte forfatter har tatt til orde for at rettssikkerhet innebærer et krav til kvalitativ minstestandard, se s. 63–70. Dette er omdiskutert, men er en interessant debatt med hensyn til barns rett til tjenester med sikte på å unngå bruk av tvang. Ettersom jeg har valgt å avgrense mot spørsmålet om rett til tjenester, se senere i dette punktet, vil jeg heller ikke gå inn i denne debatten. 73 Se kapittel 4 om legalitetskravet. 74 Trude Haugli, «Barns rettssikkerhet», i Rettshjelp fra kyst til vidde – Festskrift til Jusshjelpa i NordNorge 20 år, Oslo 2009, s. 173–184 (s. 174). 75 Når tvang benyttes av hensyn til personen selv, kan det omtales som individuell paternalisme. Se Aslak Syse, «Det menneskerettslige vernet mot frihetsberøvelse og tvang i behandlingsøyemed innenfor psykiatrien», Nordisk Tidsskrift for menneskerettigheter 2006, s. 318–342 (s. 322). Syse skiller mellom individuell paternalisme (tvang av hensyn til personen selv) og sosial paternalisme (tvang av hensyn til andre).

_TVANGPLASSERING.indb 45

2015-07-16 09:37:12

tvangsplassering av barn med utfordrende atferd

kommer tilbake til i kapittel 2, å betrakte hver person som et fritt og selvstendig menneske. Derved finner jeg et tradisjonelt forvaltningsrettslig perspektiv mer formålstjenlig. Barns selvstendige rett til tjenester er et annet tema som kunne vært behandlet i denne sammenheng, men som er valgt bort av hensyn til avhandlingens omfang. Problemstillingen er interessant bl.a. som følge av at barnets utfordrende atferd ikke sjelden er en følge av måten foreldrene har utøvd sitt foreldreansvar på, enten ved manglende omsorgsytelse eller fordi de ikke har klart å skjerme barnet fra sine egne problemer, se punkt 1.3.3. Å tildele selvstendige rettigheter til barn kan øke deres muligheter til å være sikret adekvat og nødvendig omsorg til enhver tid. Den mer eller mindre kontinuerlige debatt som pågår om barn skal ha rett til barneverntjenester, inngår i dette problemkomplekset, men blir ikke behandlet her.76 En iøynefallende forskjell mellom de tre regelverkene er hvilken ulik rolle foreldrene er tildelt ved avgjørelsen. Dette har påvirket utformingen av de prosessuelle bestemmelsene, men også de materielle. Følgelig ligger det en mulig oppfordring til å foreta en granskning av grensene for foreldreansvaret.77 En slik tilnærming vil imidlertid ha en iliggende fare for at formålet om å beskrive barns rettslige stilling, med sikte på å bedre barns rettslige stilling, skyves til side. Barns rettigheter blir ofte betraktet gjennom voksnes rettigheter. Hensyn som er særegne for barn, har tradisjonelt fått mindre gjennomslagskraft. Et av hensynene med dette arbeidet er å få frem at tvangstiltak overfor barn kan reise andre problemstillinger enn hva tilfellet er for voksne. Ettersom temaet er utfordrende atferd, kunne det ha vært nærliggende også å bringe inn kontrollregler, fordi atferden kan få store konsekvenser for andre. Det er en problematikk som er aktuell for alle de tre barnegruppene: barn som begår innbrudd og ran, barn som opptrer på en måte som skaper frykt hos andre, og barn som ødelegger store materielle verdier. Heller ikke dette temaet

76 Se f.eks. NOU 2012: 5 Bedre beskyttelse av barns utvikling s. 150–151, NOU 2009: 22 Det du gjør, gjør det helt s. 90–92, Mons Oppedal, «Problemnotat til Flatøutvalget: Bør barnevernloven bli en rettighetslov?», i NOU 2009: 22 Det du gjør, gjør det helt s. 106–120, Trude Haugli, «Barns rettssikkerhet», i Rettshjelp fra kyst til vidde – Festskrift til Jusshjelpa i Nord-Norge 20 år, Oslo 2009, s. 173–184 (s. 181–183). 77 Se Bjørn Henning Østenstad, «Rettstryggleik ved tvangsinngrep mot barn», Tidsskrift for familierett, arverett og barnevernrettslige spørsmål 2014, s. 265–271, der han omtaler denne avhandlingen og tar tilsynelatende en innfallsvinkel med utgangspunkt i grensene for foreldreansvaret, se s. 265.

_TVANGPLASSERING.indb 46

2015-07-16 09:37:12

kapittel 1: innledning 47

er det mulig å inkludere her, men temaet avleder mange interessante rettslige problemstillinger, f.eks. av strafferettslig og erstatningsrettslig art. All den tid det foreligger forskjellig rettslig regulering i nasjonal lovgivning av det jeg mener er sammenlignbare situasjoner, ville det vært av interesse å avklare hva som er rettstilstanden i andre land, og særlig i våre naboland Sverige og Danmark, samt England. Et spesielt interessant forhold er hvilke rettslige virkninger barns viljesuttrykk har, så vel positivt som negativt. Avhandlingens rammer tillater imidlertid ikke at disse spørsmål blir tatt opp.

1.7

Formålet med avhandlingen og dens hovedproblemstillinger

Med en tematikk som omhandler tre lovverk, med forskjellig materiell og prosessuell utforming, er det nærliggende spørsmålet: Hvorfor disse forskjellene når samtlige lovverk gir regler for tvangstiltak overfor barn med utfordrende atferd? Forskjellene kan ha legitime begrunnelser. Men så lenge disse rettslige forskjellene foreligger, foreligger det også en uklarhet. Zahle har uttalt at det tilligger rettsvitenskapen å stille spørsmål ved rettsområder som er uklare, usikre eller er urettferdige.78 Et gitt rettsområde kan oppfattes som uklart, fordi det foreligger motstridende lovgivning innenfor dette avgrensede området, noe jeg mener er tilfellet her. Rettsvitenskapelig forskning bygger på en tradisjon om å etterstrebe harmoni og konsekvens i rettssystemet. Når lovgivningen blir oppfattet som ikke å være i samsvar med denne tradisjonen, gir det grunn til undring.79 Det er derfor behov for å avklare begrunnelsen for ulikhetene og det verdivalg reglene er resultat av. Jeg tar imidlertid ikke sikte på å trekke opp retningslinjer for hvilket regelverk som bør anvendes for de tilfeller der et barns atferd kan subsumeres under mer enn ett lovverk. Et annet insitament for en teoretisk tilnærming er, som Zahle peker på, en tvil om hvorvidt en lovregulering er rettferdig.80 Når den benyttede tiltaks-

78 Henrik Zahle, At forske ret, København 2007, s. 27. Se også Hans Petter Graver, «Vanlig juridisk metode? Om rettsdogmatikken som juridisk sjanger», Tidsskrift for Rettsvitenskap 2008, s. 149–178 (s. 160). 79 Henrik Zahle, At forske ret, København 2007, s. 16–17. 80 Henrik Zahle, At forske ret, København 2007, s. 27. Se også Hans Petter Graver, «Vanlig juridisk metode? Om rettsdogmatikken som juridisk sjanger», Tidsskrift for Rettsvitenskap 2008, s. 149–178 (s. 160).

_TVANGPLASSERING.indb 47

2015-07-16 09:37:12

tvangsplassering av barn med utfordrende atferd

formen innebærer tvang, foreligger en normativ forutsetning om at denne kan rettferdiggjøres.81 I det ligger en oppfatning av at det er tatt tilstrekkelig hensyn til relevante interesser og verdier, og foretatt en avveining mellom disse. Interessen rettes således mot regelens fundament. Ut fra fremstillingen i punktene 1.5.3 og 1.5.4 er det grunn til å stille spørsmål ved om mangel i ett av lovverkene av materielle vilkår og fravær av en beskrevet prosessuell fremgangsmåte for å igangsette et tiltak som medfører at barn må oppholde seg på institusjon mot sin vilje, kan rettferdiggjøres når andre lovverk inneholder slike regler. I et rettsstatlig perspektiv er det en verdi at reglene blir oppfattet som tilstrekkelig etisk begrunnet, er rettferdige og gir grunnlag for likebehandling. Bernt har vist til at det foreligger et spenningsforhold mellom to konkurrerende hensyn: idealet om rettsanvendelsen som en regelstyrt prosess der den normative rammen ikke skapes av aktørene, og forventningen om rasjonalitet og rettferdighet, og derved at retten skal tilpasse seg virkeligheten.82 Videre sier han: «En enkeltavgjørelse anerkjennes som rettferdig fordi denne bygger på en generell norm som alle hensyn tatt i betraktning fremstår som rettferdig og rasjonell, selv om den kan føre til mer eller mindre urimelige resultater i enkeltsaker. Skal rettsstaten fungere som samfunnsmessig prosjekt, må rettsreglene og rettshåndhevelsen oppfylle disse forventningene om innholdsmessig kvalitet.»83

For å kunne ta stilling til om lovverkene er av en innholdsmessig kvalitet som kan tilsi at forskjellene i reguleringsmåte er rettferdige, er det derfor nødvendig å se på begrunnelsen for reglene og verdisynet de har sitt grunnlag i. Et vesentlig formål med dette arbeidet er følgelig å avdekke og diskutere den verdimessige referanserammen for det enkelte regelverk. En annen grunn for å behandle denne tematikken er at domstolene i meget begrenset grad blir forelagt rettsspørsmål som gjelder barn, med utgangs81 Aslak Syse, «Det menneskerettslige vernet mot frihetsberøvelse og tvang i behandlingsøyemed innenfor psykiatrien», Nordisk Tidsskrift for Menneskerettigheter 2006, s. 318–342 (s. 321). 82 Jan Fridthjof Bernt, «Normativisme og pragmatisme i rettsvitenskapen», Jussens Venner 2004, s. 61–73 (s. 61–62). 83 Jan Fridthjof Bernt, «Normativisme og pragmatisme i rettsvitenskapen», Jussens Venner 2004, s. 61–73 (s. 62).

_TVANGPLASSERING.indb 48

2015-07-16 09:37:12

kapittel 1: innledning 49

punkt i disse regelverkene. Den rettsvitenskapelige disiplin har et desto større ansvar for å beskrive barns rettslige stilling, ut fra formålet om å ivareta barns grunnleggende rettigheter slik disse er nedfelt i menneskerettighetene, med det videre formål å styrke barns rettslige posisjon. Retten skal være tilpasset en samfunnsmessig virkelighet. Denne er i endring, og dermed kan det som en gang var en god løsning, vise seg senere å være uklar eller urettferdig. Av de forhold som er i endring, er synet på barns rettslige stilling versus voksnes, deriblant spørsmålet om barn skal ha mindre sikkerhet mot vilkårlige inngrep, og om det kan stilles mindre krav til en avgjørelsesprosess som gjelder barn. Forskjellen som ligger i at barn, i motsetning til voksne, mangler full selvbestemmelsesrett, innebærer at barn i utgangspunktet må avfinne seg med mer begrensede muligheter for innflytelse, samt at barn både har rett til omsorg og plikt til å motta denne. Barn kan dermed i mangel av full selvbestemmelsesrett bli pålagt tiltak som det ikke er mulig å pålegge voksne, myndige personer, uten at det foreligger et rettslig grunnlag som gir adgang til å sette selvbestemmelsesretten til side. Avveiningene av om det skal gjennomføres tiltak som er begrunnet i omsorgsformål overfor et barn, kan dermed stille seg annerledes enn ved tilsvarende tiltak overfor voksne. Ut fra et perspektiv der alle har grunnleggende rettigheter, er det likevel spørsmål om det ikke foreligger et rettslig minstekrav til materielle regler og en prosessuell fremgangsmåte som skal sikre at de materielle reglene er oppfylt før konklusjonen trekkes. For å besvare spørsmålet er det nødvendig å avklare hvilke grunnleggende rettigheter barn har, som har aktualitet når det gjelder å gjennomføre omsorgstiltak som barn motsetter seg. I tillegg hviler en forutsetning om at tiltaket må være til barnets beste, se punkt 9.5. Hvilken betydning dette prinsippet – at hensynet til barnets beste skal være et grunnleggende hensyn – har som avveiningsnorm, er blant de temaer som skal drøftes. Et rettsvitenskapelig arbeid som dette, der rettsregler sammenlignes og der verdihensyn er sentrale, refererer seg både til de lange linjer, eller rettens dypere strukturer, eksempelvis i form av menneskerettighetene, og til de pågående endringer som påvirker rettsreglenes rasjonale i samtiden.84 Forskningen skal, som Haugli viser, ikke primært gi svar på de umiddelbare spørsmål, men heller

84 Hans Petter Graver, «Vanlig juridisk metode? Om rettsdogmatikken som juridisk sjanger», Tidsskrift for Rettsvitenskap 2008, s. 149–178 (s. 173–174).

_TVANGPLASSERING.indb 49

2015-07-16 09:37:12

tvangsplassering av barn med utfordrende atferd

utvikle instrumenter for kunnskap på lang sikt.85 Formålet her er således noe mer enn å klarlegge rettstilstanden. Den overgripende problemstillingen er om tiltak som gjennomføres tross barns motstand, er utslag av en helhetlig lovgivning, der det rettslige grunnlaget for å anvende tvangstiltak er vurdert i lys av de foreliggende verdimessige spenninger.

1.8 Metode og kilder 1.8.1 Metodiske problemstillinger Hovedproblemstillingen, eller for å bruke et annet uttrykk: forskningsproblemet, avgjør hvilken metodisk og teoretisk tilnærming som skal velges.86 Ettersom jeg skal foreta en sammenligning mellom tre nasjonale regelverk, er forskningsprosessen delt opp i flere deler. Første del har til formål å fremstille gjeldende rett basert på en rettsdogmatisk metode, på bakgrunn av analyse av det foreliggende rettskildematerialet.87 Det medfører et krav om oversikt over det helhetlige rettskildematerialet, for å avgjøre hva som er relevant i denne sammenheng. Mine avgjørelser i så måte, og hvilke slutninger tolkningsprosessen leder til, er basert på den alminnelige, ulovfestede lojalitetsplikten som deles av det juridiske kommunikative fellesskapet.88 Standpunktet til hva som er rettsreglenes innhold, er således avgjort innenfor juristfellesskapets verdipremisser med hensyn til vekting av de relevante rettskilder.89 Neste trinn er en analyse og sammenligning av regelverkene. Det rettsdogmatiske arbeidet har dermed en rettsanalytisk form, ved at først blir rettskildene og så regelverkene analysert.90 Sentralt i analysen står spørsmålet om hvilke verdier dagens rettstilstand er basert på, herunder hvordan barns rettslige stilling er ivaretatt. At verdispørsmål blir synliggjort for å kunne debatteres, er et gjennom85 Trude Haugli, Samværsrett i barnevernssaker, 2. utgave, Oslo 2000, s. 34. 86 Eva Maria Svensson, Genus och rätt, Uppsala, 1997, s. 78. 87 Eva Maria Svensson, Genus och rätt, Uppsala 1997, s. 30, og Eva Nilsson, Barn i rättens gränsland, Uppsala 2007, s. 18–19. 88 Se Nils Nygaard, Rettsgrunnlag og standpunkt, 2. utgave, Bergen 2004, s. 60–61, Synne Sæther Mæhle, «Gjelder det andre regler for rettslig argumentasjon i rettsdogmatikken enn for domstolene?», Jussens Venner 2004, s. 329–342 (s. 330), og Hans Petter Graver, «Vanlig juridisk metode? Om rettsdogmatikken som juridisk sjanger», Tidsskrift for Rettsvitenskap 2008, s. 149–178 (s. 167). 89 Nils Nygaard, Rettsgrunnlag og standpunkt, 2. utgave, Bergen 2004, s. 36. 90 Hans Petter Graver, «Vanlig juridisk metode? Om rettsdogmatikken som juridisk sjanger», Tidsskrift for Rettsvitenskap 2008, s. 149–178 (s. 157) med videre henvisning.

_TVANGPLASSERING.indb 50

2015-07-16 09:37:12

kapittel 1: innledning 51

gående trekk i barnerettslige fremstillinger.91 Vanligvis er det en følge av at barn er en presumptivt svakere part enn voksne, men i denne sammenheng medfører spørsmålet om bruk av tvangstiltak et forsterket behov for å sette søkelys på de verdimessige avveininger som er foretatt av lovgiver. Den verdimessige referanserammen er dermed sentral, og kan omtales som trinn tre. I denne sammenhengen har jeg lagt vekt på barns grunnleggende rettigheter, jf. kapittel 2. Barneretten karakteriseres av en verdibasert plattform, tilsvarende hva som gjelder f.eks. i kvinneretten, og mange av de overordnede verdier er felles. Dette gjelder eksempelvis verdighet, integritet, likhet, rettferdighet.92 Barns rettslige stilling atskiller seg imidlertid fra voksnes, og verdispørsmålene som reises i analysen, må derfor gjenspeile dette. Bedømmelsen av argumentasjonen som ligger til grunn for reglene, må gjøres på bakgrunn av disse overordnede verdipremissene. Dette er rettigheter som er ekstrahert av menneskerettighetene og av formålsbestemmelser i nasjonal rett, for så å bli anvendt i analysen av regelverkene. Svensson sier at det ikke er mulig å tvile på alt, og i alle fall ikke alt samtidig.93 Det er imidlertid grunn til å stille kritiske spørsmål til menneskerettighetene slik de kommer til uttrykk i menneskerettskonvensjoner og slik disse blir anvendt av organene som i henhold til konvensjonene er satt til å sikre at forpliktelsene statene har påtatt seg, blir overholdt. Med andre ord er det nødvendig å granske om menneskerettskonvensjonene holder den gullstandard som de ofte blir tillagt.94 Det tilligger rettsforskeren en friere rolle enn praktikeren, ettersom det er ulike formål og forventninger til arbeidene.95 I det ligger også muligheten til å gå

91 Se Lena Bendiksen og Trude Haugli, «Barneperspektiv i rettsvitenskapelig forskning», Retfærd 2011, s. 79–99 (s. 83–84 og 90–91), som viser til at om arbeidet er betegnet som barnerettslig eller om det er sagt at det har et barneperspektiv, er ikke avgjørende for metodisk tilnærming. I begge tilfeller inngår verdivurderinger. 92 Helga Aune, «Kvinnekonvensjonens og kvinnerettslig teoris betydning for norsk rettsanvendelse og rettsvitenskapelige analyser», Rætferd 2010, s. 51–71 (s. 53). Se kapittel 2 om barnerettslige verdier. 93 Eva Maria Svensson, Genus och rätt, Uppsala 1997, s. 78. 94 Betegnelsen «gullstandard» er lånt fra Karl Harald Søvig, «Pernilla Leviner, Rättsliga dilemman i socialtjänestens barnskyddsarbete (ak. avh.), Jure Förlag, Stockholm 2011, 408 s.», Särtryck ur Juridisk Tidskrift, 2011–12, s. 954–961 (s. 960). 95 Hans Petter Graver, «Vanlig juridisk metode? Om rettsdogmatikken som juridisk sjanger», Tidsskrift for Rettsvitenskap 2008, s. 149–178 (s. 167–168), og Synne Sæther Mæhle, «Gjelder det andre regler for rettslig argumentasjon i rettsdogmatikken enn for domstolene?», Jussens Venner 2004, s. 329–342 (340–341).

_TVANGPLASSERING.indb 51

2015-07-16 09:37:12

tvangsplassering av barn med utfordrende atferd

videre fra å benytte konsekvens- og harmonivurderinger som del av reelle hensyn til rettspolitiske betraktninger de lege ferenda der disse elementer inngår. Konsekvens- og harmonihensyn er generelle rettslige verdier som lovgiver tilstreber. Disse hensynene er etter mitt syn uttrykk for en type bredere samfunnsmessig verdier, som er forankret i en alminnelig rettsoppfatning om rasjonalitet og likhet som grenser for legitim maktutøving.96 Med de ulikheter som allerede er avdekket i disse regelverkene, følger det som en naturlig konsekvens å bringe inn flere rettspolitiske synspunkter. Å foreta en sammenligning av regelverk kan være utfordrende, og jo flere ulikheter, jo flere avveininger med hensyn til metodisk tilnærming må gjøres. Ulikhetene har fremtrådt i et klarere lys desto dypere inn i regelverkene jeg er kommet. For å benytte et billedlig uttrykk – dette er ikke en sammenligning mellom ulike typer epler, men mellom forskjellige frukter. Selv om avhandlingen omhandler barn som har til felles en utfordrende atferd, arter denne seg forskjellig, den har forskjellige årsaker, og den må håndteres på ulike måter. Avgjørelsen om bruk av tvang blir tatt på ulike arenaer og på ulike stadier. For barn med alvorlige atferdsvansker skal avgjørelsen normalt være tatt før tvangsplasseringen starter, og avgjørelsen blir tatt av et uavhengig organ.97 Når barn blir innlagt i psykisk helsevern, og barnet motsetter seg innleggelsen, må det tas stilling til om innleggelsen skal gjennomføres til tross for motstanden. Avgjørelsen og etableringen av oppholdet er så å si sammenfallende i tid. Tvangstiltak overfor psykisk utviklingshemmede barn er en følge av atferd under institusjonsoppholdet. I større grad enn hva gjelder avgjørelser etter de to øvrige lovverkene, er det her tale om hvilke rettslige krav som stilles til faktiske handlinger, og ikke normeringshandlingen, se punkt 4.3.1. Det kunne av den grunn vært mer nærliggende å foreta en sammenligning av disse tre regelverkene med hensyn til tvangstiltak som kan gjennomføres mens barn oppholder seg i institusjonen. Det er et tema som bør behandles, men i et annet arbeid. Her er det primære fokuset innleggelse og tilbakehold. Jeg vil imidlertid også peke på enkelte virkninger av institusjonsoppholdet, fortrinnsvis i kapitlene 9 og 10. 96 Jan Fridthjof Bernt, «Rettsdogmatikkens metode og rettspolitikkens muligheter», Kritisk Juss 1995, s. 10–37 (s. 29–30). 97 I praksis er mange av barna akuttplassert i barnevernsinstitusjon i henhold til barnevernloven § 4-6 før fylkesnemnda får saken til behandling. I det innhentede materialet var ca. 70 % av barna allerede plassert før det ble fattet vedtak etter § 4-24.

_TVANGPLASSERING.indb 52

2015-07-16 09:37:12

kapittel 1: innledning 53

«Fruktene» har til tross for forskjellene så sterke felles trekk at det gjør en sammenligning forsvarlig. Foruten fellestrekket at alle lovverkene omfatter barn, barn som har en utfordrende atferd og som selv ikke ønsker tiltak, er et felles spørsmål hvordan det rettslige og faktiske fenomenet tvangstiltak overfor personer uten selvbestemmelsesrett skal håndteres. Et annet fellestrekk er at tiltakene gjennomføres innenfor bestemte institusjonsrammer – rammer de færreste andre norske barn må forholde seg til. Barna mottar dermed omsorg fra personer som de i utgangspunktet ikke har nære følelsesmessige bånd til. Selv om formålene med institusjonsoppholdet er ulike, kan tiltaket fremstå som like uønsket sett fra barnets ståsted. Tiltak som gjennomføres for å holde barnet tilbake i institusjon, er dessuten sammenlignbare med virkningene av andre former for tvungen institusjonsplassering. Felles er også at de barna avhandlingen omfatter, er mer sårbare enn barn flest, og at tiltak iverksettes i en kortere eller lengre periode av barnets liv der barn flest oppnår tiltakende frihet, mens friheten blir innskrenket for disse barna. Samlet tilsier dette en felles behandling av spørsmål om det rettslige grunnlaget for å bruke tvang overfor dem. Dermed er det forsvarlig å stille et felles overordnet spørsmål om hvilke rettslige konsekvenser barns motstand har og bør ha, når det gjelder hvilke krav som er stilt til et materielt og prosessuelt regelverk som skal være en ramme for avgjørelsen av om tvangstiltak skal benyttes. Et annet overordnet spørsmål er hvilken rolle barnet er tildelt i avgjørelsesprosessen. I avveiningen mellom en fremstilling der problemstillinger drøftes integrert for å få frem forskjeller og likheter mellom lovverkene, og å få behandlet vesentlige problemstillinger på en forsvarlig måte og gjøre fremstillingen så tilgjengelig som mulig, har jeg valgt tre ulike fremgangsmåter. De fleste problemstillinger har jeg valgt å behandle samlet for de tre regelverkene, innenfor rammene av felles kapitler. I disse kapitlene gir jeg innledningsvis en fremstilling av aktuelt rammeverk som følger av menneskerettighetene, for deretter å drøfte problemstillingen med utgangspunkt i hvert av de nasjonale regelverkene. Avslutningsvis i hvert av kapitlene foretar jeg en oppsummerende sammenligning. For andre problemstillinger har jeg funnet at forskjellene mellom lovverkene er så store at felles kapitler vil være uhensiktsmessig. Analysen av regelverkenes hovedvilkår for å iverksette tvangstiltak behandler jeg derfor over fem kapitler. For å kunne bedømme regelverkene ut fra deres helhet har jeg valgt å fremstille både materielle og prosessuelle regler, men med hovedvekt på den materi-

_TVANGPLASSERING.indb 53

2015-07-16 09:37:12

tvangsplassering av barn med utfordrende atferd

elle siden. Ved å gå bredt ut ligger det en fare i at problemstillinger og drøftelser blir overfladiske. Når jeg likevel har gjort dette valget, er det fordi materielle og prosessuelle regelverk må ses i sammenheng. Et regelverk kan ha svakheter med hensyn til materiellrettslig utforming, men kan likevel inneholde klare prosessuelle krav som bidrar til å sikre mot urettmessige tvangstiltak. Materielle regler er imidlertid en vesentlig faktor for å tilstrebe et materielt resultat i samsvar med kravene til forutsigbarhet og likebehandling.

1.8.2 Kilder De tre nasjonale regelverkene og deres forarbeider er kort omtalt, jf. punkt 1.4 og 1.5. Barnevernloven er den eneste av lovene som i sin helhet omhandler rettsspørsmål som gjelder barn. Det gjenspeiles i dens forarbeider. Forarbeidene til de to andre lovverkene må sies kun å berøre barns rettsstilling, uten at det blir foretatt utdypende drøftelser for å få frem hvilke spørsmål som er særskilte for barn. Inntrykket av dette forarbeidsmaterialet er derfor at oppmerksomheten er rettet mot de voksnes rettsproblemer. Dessuten er dette rettsområder så å si uten rettspraksis. Kun for barnevernloven § 4-24 finnes noe rettspraksis. Høyesteretts praksis vil bli diskutert, men denne er betegnende nok av et langt mindre omfang enn hva gjelder rettstvister som omhandler barnevernloven § 4-12 – vedtak om omsorgsovertakelse av barn. Når jeg har valgt ikke å gå inn i underrettspraksis, er det fortrinnsvis fordi dette materialet har mindre rettskildemessig betydning. Et annet hensyn er å unngå at fremstillingen av problemstillinger knyttet til barnevernloven § 4-24 får en uforholdsmessig stor plass i fremstillingen. Mangelen av rettspraksis, kombinert med at et av mine siktemål er å undersøke lovgivers verdivalg, medfører at forarbeidene til tross for de beskrevne manglene vil få mye oppmerksomhet. Mangelen av nasjonale autoritative kilder er en selvstendig grunn til at det er nødvendig å bringe inn menneskerettighetslovgivningen, ettersom konvensjonene som gjelder som norsk lov i henhold til menneskerettsloven § 2, ved motstrid skal gå foran bestemmelser i nasjonal lovgivning, jf. menneskerettsloven § 3. Dermed kan en rettsregels innhold være å finne i konvensjonstekst fremfor i nasjonale regler. To av konvensjonene som inngår i menneskerettsloven, er særlig viktige i denne sammenheng: Barnekonvensjonen og EMK. For tolkningen av EMK har EMDs praksis en sentral plass. Ifølge EMK artikkel 19 er EMD opprettet med intensjon om å sikre at statene overholder forpliktelsene som følger av konvensjonen. I henhold til EMK artikkel 46 føl-

_TVANGPLASSERING.indb 54

2015-07-16 09:37:12

kapittel 1: innledning 55

ger en plikt for medlemsstatene til å rette seg etter EMDs avgjørelser. Av EMK artikkel 32 følger det dessuten at EMD har kompetanse til å tolke og anvende EMK. At EMDs praksis er en relevant kilde til tolkningen av EMK, er det således ingen grunn til å gå nærmere inn på. Derimot er det mer usikkerhet knyttet til hvilke slutninger som kan utledes fra EMDs praksis, og hvilken vekt disse skal ha.98 Utgangspunktet for disse spørsmål må tas i Wien-konvensjonens regler om traktattolkning, jf. artiklene 31 og 33, og håndhevingsorganets rettskildebruk.99 Det tilsier at det skal trekkes slutninger og tas stilling til vektspørsmål, tilsvarende hva EMD selv gjør.100 Ordlyden i konvensjonen skal tolkes ut fra dens naturlige mening og i den kontekst den fremkommer. Tolkningen skal videre være dynamisk og i tråd med samfunnsutviklingen. Det leder til en presumsjon om at en eldre avgjørelse fra EMD skal tillegges mindre vekt enn en nyere såfremt saksforholdet er parallelt. I sine avgjørelser viser imidlertid EMD i stor grad til tidligere avgjørelser, noe som bidrar til at det utvikles generelle rettssetninger som gjentas og eventuelt videreutvikles i senere saker. Det tilsier at når rettssetninger fra en eldre avgjørelse er gjentatt i senere avgjørelser, så styrkes den rettskildemessige vekten av disse.101 Den generelle formen slike

98 Før 1. november 1998 førte også Den europeiske menneskerettskommisjon (Kommisjonen) tilsyn med om EMK ble overholdt. En sak ble først behandlet i Kommisjonen, som gjorde vedtak («decision») om saken skulle tillates fremmet for EMD. Hvis saken ble fremmet og ikke avvist, ga Kommisjonen uttrykk for sin mening («opinion») om det forelå krenkelse. Den rettslig bindende avgjørelsen ble gjort av enten Ministerkomiteen («decision») eller av EMD. I og med at EMDs tolkning var normgivende for Kommisjonen og for Ministerkomiteen, har deres («judgement») størst rettslig gjennomslagskraft. Etter 1. november 1998 er alle oppgavene Kommisjonen hadde, overført til EMD, og Ministerkomiteens oppgave er å følge med på om statene i praksis følger opp den normering som går frem av dommene. Nærmere om det tidligere system for gjennomføring av konvensjonen og bakgrunnen for endringene i Erik Møse, Menneskerettigheter, Oslo 2002, s. 106–120. 99 Ot.prp. nr. 3 (1998–1999) s. 66. Wien-konvensjonen er ikke ratifisert av Norge, men tolkningsprinsipper derfra er akseptert som uttrykk for folkerettslig sedvane, se Rt. 2008 s. 577 (avsnitt 46–47) og Rt. 2011 s. 1581 (avsnitt 41). 100 Se Lena Renate L. Bendiksen, «Dommer og avvisningsavgjørelser av den europeiske menneskerettsdomstol som rettskilder» i Rettshjelp fra kyst til vidde – Festskrift til Jusshjelpa for Nord-Norge 20 år, Oslo 2009, s. 58–76 (s. 66), Hans Petter Graver, «Internasjonale konvensjoner som rettskilde», Lov og Rett 2003 s. 468–489 (s. 476), og Jens Edvin A. Skoghøy, «Norske domstolers lovkontroll i forhold til inkorporerte menneskerettskonvensjoner», Lov og Rett 2002, s. 337–354 (s. 347). Se også Jens Edvin A. Skoghøy, «Dynamisk tolkning i internasjonale domstoler som fenomen, problem og effektivitetsgaranti», Lov og Rett 2011, s. 511–530, og Eirik Bjørge, «Dynamisk tolkning i den generelle folkeretten», Lov og Rett 2012, s. 104–122. 101 Se Ot.prp. nr. 3 (1998–1999) s. 67 og Hans Petter Graver, «Internasjonale konvensjoner som rettskilde», Lov og Rett 2003, s. 468–489 (s. 480–481).

_TVANGPLASSERING.indb 55

2015-07-16 09:37:12

tvangsplassering av barn med utfordrende atferd

rettssetninger er uttrykt i, innebærer at disse skal tillegges stor vekt.102 Justis- og politidepartementet har også vist til at et grunnhensyn ved tolkningen av EMK er å sikre konvensjonens formål om ivaretakelse av borgernes rettigheter, men statene har en skjønnsmargin ved gjennomføringen av EMK.103 Skoghøy peker på at i de tilfeller der ulike interesser og verdier står mot hverandre, kan norske domstoler i sin fortolkning av EMK legge til grunn verdiprioriteringer som vår lovgivning og rettspraksis bygger på.104 At nasjonal rett skal foreta en selvstendig tolkning av menneskerettskonvensjonene, følger av forarbeidene til menneskerettighetsloven og av Høyesteretts praksis.105 Stortinget har dog understreket at inkorporasjon av menneskerettskonvensjonene gjennomføres ut fra det overordnede formål å styrke enkeltmenneskets rettslige stilling.106 EMDs praksis inneholder få saker som direkte tar opp problemstillinger som sammenfaller med dem som blir reist i avhandlingen. Annen relevant praksis fra EMD vil derfor også bli benyttet i diskusjonene. I noen grad vil jeg også vise til bestemmelser i SP og ØSK. Barnekonvensjonen skal tolkes ut fra de samme folkerettslige prinsipper som gjelder for EMK.107 Svakheten med Barnekonvensjonen at den ikke forvaltes av et organ med kompetanse til å gi rettslig bindende tolkninger. Konvensjonens artikler 43 til 45 omhandler opprettelsen av og virkeområdet til Barnekomiteen. Organet skal overvåke at konvensjonen blir etterlevd av medlemslandene. Barnekomiteen utgir såkalte generelle kommentarer (General Comments), der komiteen tolker enkeltbestemmelser i konvensjonen, eventuelt drøfter spesifikke problemstillinger. Komiteen gir også avsluttende 102 Lena Renate L. Bendiksen, «Dommer og avvisningsavgjørelser av den europeiske menneskerettsdomstol som rettskilder», i Rettshjelp fra kyst til vidde – Festskrift til Jusshjelpa for Nord-Norge 20 år, Oslo 2009, s. 58–76 (s. 67). 103 Ot.prp. nr. 3 (1998–1999) s. 67. 104 Jens Edvin A. Skoghøy, «Norske domstolers lovkontroll i forhold til inkorporerte menneskerettskonvensjoner», Lov og Rett 2002, s. 337–354 (s. 347–348). 105 Se Innst. O. nr. 51 (1998–1999) s. 6 og Jens Edvin A. Skoghøy, «Norske domstolers lovkontroll i forhold til inkorporerte menneskerettskonvensjoner», Lov og Rett 2002, s. 337–354 (s. 345–346). 106 Innst. O. nr. 51 (1998–1999) s. 6. 107 Ot.prp. nr. 45 (2002–2003) s. 16 og Geir Ulfstein, «Den rettslige betydningen av avgjørelser fra menneskerettslige konvensjonsorganer», Lov og Rett 2012, s. 552–570, se side 553 der Ulfstein trekker opp den betydning av skillet mellom organene som kan avgjøre individuelle klager, f.eks. EMD, og de som er uten denne myndighet, f.eks. flere av FNs organer. Se videre om denne problemstillingen Helen Keller og Leena Grover, «General Comments of the Human Rights Committee and their legitimacy» i Helen Keller og Geir Ulfstein (red.), UN Human Rights Treaty Bodies, Cambridge 2012, s. 116–194.

_TVANGPLASSERING.indb 56

2015-07-16 09:37:12

kapittel 1: innledning 57

merknader til rapportene som medlemslandene er forpliktet til å oversende, jf. artikkel 44. Til tross for at Barnekomiteens generelle kommentarer ikke er folkerettslig bindende, er disse ansett for å være en viktig kilde for tolkning av konvensjonen.108 Høyesterett har imidlertid vist til at mangelen av folkerettslig bindende virkning er relevant.109 Dette er et synspunkt Høyesterett nylig har gjentatt.110 Inntrykket er derfor at når Barnekomiteens uttalelser kolliderer med andre hensyn, f.eks. innvandringspolitiske, som var tilfellet i de nylig avsagte dommene, har Barnekomiteens generelle kommentarer blitt tillagt mindre vekt. Høyesterett har imidlertid benyttet argumenter fra disse kommentarene flere ganger de senere år i saker innenfor andre rettsområder.111 I litteraturen har imidlertid oppfatningen så langt vært at Barnekomiteens generelle kommentarer skal ha stor gjennomslagskraft.112 Hvilken vekt komiteens uttalelser skal tillegges, er det således ingen entydig oppfatning om.113 Kun i begrenset grad har jeg benyttet «soft-law»-instrumenter, dvs. menneskerettsdokumenter som ikke er folkerettslig bindende på samme måte som konvensjoner. «Soft-law»-dokumentene, enten det er resolusjoner, anbefalinger eller rekommandasjoner, vil likevel veie tungt ved utformingen av intern lovgivning. Av hensyn til omfanget av avhandlingen har jeg ikke funnet plass til å gå inn på denne gruppen menneskerettsdokumenter.

108 Se Ot.prp. nr. 104 (2008–2009) s. 26, der Barne- og familiedepartementet sier at det skal legges relativt stor vekt på uttalelsene Barnekomiteen gir i sine generelle kommentarer. 109 Rt. 2009 s. 1261 avsnitt 44. 110 Rt. 2012 s. 1985 avsnitt 136. 111 Se Rt. 2010 s. 1313 avsnitt 13–14 der det er henvist til General Comment No. 10 i sak om straffeutmåling for kriminell handling begått før 18 år, Rt. 2011 s. 769 avsnitt 30 der det er vist til barns beskyttelse mot mishandling, og derav General Comment No. 13 (saken gjaldt en far som hadde mishandlet et spedbarn), Rt. 2012 s. 146 avsnitt 77 der annenvoterende utdyper førstvoterendes argumentasjon med å henvise til Barnekonvensjonen og General Comment No. 1 (saken gjaldt spørsmål om erstatning som følge av mobbing i skolen) og Rt. 2012 s. 274 avsnitt 13–15 med henvisning til General Comment No. 10 i sak om fortsatt varetektsfengsling. I disse sakene har Høyesterett også vist til enkeltbestemmelser i Barnekonvensjonen. 112 Lucy Smith, «FNs konvensjon om barns rettigheter», i Barnekonvensjonen. Barns rettigheter i Norge, 2. utgave, Oslo 2012, s. 17–30 (s. 25 og 27–28), Karl Harald Søvig, Barns rettigheter på barnets premisser – utfordringer i møtet mellom FNs barnekonvensjon og norsk rett, Universitetet i Bergen, Det juridiske fakultets skriftserie nr. 115, 2009, s. 38–39, og Lena Renate L. Bendiksen og Trude Haugli, «Hvor ble det av gutten?», Tidsskrift for familierett, arverett og barnevernrettslige spørsmål, 2010, s. 60–80 (s. 66–67). 113 Randi Sigurdsen, «Den rettskildemessige betydningen av Barnekomiteens Generelle kommentarer», Retfærd 2014, s. 43–59.

_TVANGPLASSERING.indb 57

2015-07-16 09:37:12

tvangsplassering av barn med utfordrende atferd

Forvaltningspraksis er en rettskilde med tradisjonell liten vekt. Jeg har ikke lagt vekt på denne som en selvstendig rettskilde, men har innhentet forvaltningspraksis fra de aktuelle områdene.

1.8.3 Innhentet empirisk materiale og anvendelsen av dette Etter å ha innhentet tillatelse fra Barne- og likestillingsdepartementet og Regional komité for medisinsk og helsefaglig forskningsetikk, samt fått prosjektet godkjent av Norsk samfunnsvitenskapelig datatjeneste, tilskrev jeg samtlige av landets tolv fylkesnemnder og ni av den gang 57 kontrollkommisjoner og ba om tilgang til saker. Fylkesnemndene ble anmodet om å oversende de fem siste vedtakene truffet i 2009 som gjaldt barnevernloven § 4-24. I tillegg ble fylkesnemndene bedt om å oversende de fem siste sakene der de som klageorgan hadde behandlet saker etter dagjeldende sosialtjenestelov kapittel 4 A (någjeldende helseog omsorgstjenestelov kapittel 9) som gjaldt barn. Kontrollkommisjonene som ble tilskrevet, var dels valgt ut fordi de hadde rapportert til Helsedirektoratet at de hadde behandlet saker fra barn som var uenig i innleggelse i psykisk helsevern, jf. psykisk helsevernloven §§ 2-1 og 2-2, og dels fordi dette er kontrollkommisjoner som har barne- og ungdomspsykiatriske avdelinger i sin virkekrets. Kontrollkommisjonene ble bedt om å oversende de fem siste klagesakene fra 2007–2009. Forvaltningsorganene ble anmodet om å anonymisere sakene som de oversendte. Én fylkesnemnd ga muntlig beskjed om at den ikke hadde kapasitet til å etterkomme henvendelsen, mens de øvrige har oversendt saker. Én nemnd har oversendt seks saker vedrørende barnevernloven § 4-24. Det totale materiale av saker etter § 4-24 er dermed 56, og alle er benyttet. Jeg har mottatt ett vedtak etter sosialtjenesteloven kapittel 4 A. De øvrige fylkesnemndene opplyste at de ikke hadde hatt til behandling saker som omhandlet barn, i den aktuelle perioden.114 To kontrollkommisjoner har oversendt saker, henholdsvis to og tre saker. De øvrige kontrollkommisjoner opplyste at de ikke hadde hatt saker, eller at de ikke hadde tilgang til saker for den etterspurte perioden fordi det i løpet av

114 Dette funnet samsvarer med opplysninger Bjørn Henning Østenstad innhentet i forbindelse med sitt avhandlingsprosjekt. Han har funnet at tolv saker etter tidligere sosialtjenestelov kapittel 6 A/4 A frem til 1. mai 2008 var blitt påklagd til fylkesnemndene. Se Bjørn Henning Østenstad, Heimelsspørsmål i behandling og omsorg overfor psykisk utviklingshemma og aldersdemente, Bergen 2011, s. 88.

_TVANGPLASSERING.indb 58

2015-07-16 09:37:12

kapittel 1: innledning 59

perioden var byttet leder av kommisjonen.115 Det var også noen kontrollkommisjoner som ikke responderte. Dette empiriske materialet vil jeg i hovedsak benytte som eksempler ved drøfting av de tre regelverkene. Selv om jeg ikke har grunnlag for å trekke klare konklusjoner, vil jeg påpeke det jeg oppfatter som tendenser i praksis. Det gjelder fortrinnsvis for fylkesnemndenes praksis hva gjelder barnevernloven, ettersom omfanget av saker her gir flere holdepunkter enn hva gjelder for de to andre regelverkene.

1.9

Det videre opplegget

Avhandlingen er ikke formelt delt i fire deler, men på mange måter faller det naturlig å beskrive den slik. Første, innledende del omfatter kapitlene 1 til 3. I kapittel 1 presenteres temaet for avhandlingen, og det blir gitt en innledende beskrivelse av regelverkene som skal sammenlignes og av barnegruppene som er omfattet av disse. I tillegg blir hovedproblemstillinger presentert, og det blir gitt en beskrivelse av metodiske utfordringer og kildebruk. Kapittel 2 trekker opp det verdimessige rammeverket når det er spørsmål om hvorvidt offentlige tjenester skal utøve tvungne tiltak overfor barn. Kapitlet avsluttes med identifisering av noen verdier med spesiell betydning for de videre diskusjonene. I kapittel 3 redegjør jeg nærmere for begrepene «tvang» og «frihetsberøvelse», både hvordan disse er forstått og beskrevet i Barnekonvensjonen og i EMK, og i nasjonalt regelverk. I disse diskusjonene inngår også spørsmålene om hvilken virkning barnets motstand og/eller samtykke har. Den andre delen, kapitlene 4 til 9, omhandler de materiellrettslige problemstillingene. Kapittel 4 er et felles innledende kapittel til de etterfølgende kapitlene 5 til 9. I kapittel 4 blir de materielle vilkårene for frihetsberøvelse (tvangstiltak) for hvert av regelverkene presentert, i tillegg til at legalitetskravene blir fremstilt. Hovedvilkåret for tvangsplassering av barn etter barnevernloven § 4-24 vil bli fremstilt og analysert i kapittel 5. Fremstillingen av dette hovedvilkåret får en forholdsvis større plass enn hva gjelder for de to øvrige lovverkene.

115 Kontrollkommisjonene har ikke eget sekreteriat, og det finnes ikke et sentralt register over saker kontrollkommisjonene har hatt til behandling. Leder av kontrollkommisjonene har tilgang til sakene kommisjonen har behandlet i lederens funksjonstid, men ikke til tidligere saker, som følge av taushetsreglene.

_TVANGPLASSERING.indb 59

2015-07-16 09:37:12

tvangsplassering av barn med utfordrende atferd

Det har sammenheng med to forhold. Barnevernlovens virkeområde er barn og sikring av barns oppvekstforhold. For de spørsmål som det her er satt fokus på, inneholder barnevernloven større grad av spesifikk regulering enn hva gjelder for de to øvrige. Dermed er det flere spørsmål som må diskuteres. I tillegg er det ikke foretatt en teoretisk fremstilling av barnevernloven § 4-24 tidligere. Et vesentlig formål er å foreta en kritisk granskning av de tre strekpunktene som følger i § 4-24 første ledd, for å avklare hva disse faktisk innebærer for barns rettslige stilling. For at det skal gjennomføres tvangstiltak overfor barn med psykisk utviklingshemming etter helseog omsorgstjenesteloven kapittel 9, er det en forutsetning at atferden er potensielt skadelig, slik også for å holde barn tilbake i institusjon. Kapittel 6 omhandler spørsmål om grensen for når atferden er av en karakter som gir adgang til å benytte tvang. Kapittel 7 er en utforskning av hvilke materiellrettslige forutsetninger som må foreligge for at barn under 16 år kan innlegges i psykisk helsevern selv om de motsetter seg dette. I disse diskusjonene trekker jeg paralleller til tvungent psykisk helsevern og til et tidligere lovforslag der det ble argumentert for en nærmere rettslig regulering av innleggelse av barn i psykisk helsevern. Kapittel 8 inneholder en sammenfatning og vurdering av de materielle grunnvilkårene. I kapittel 9 har jeg valgt å foreta en fremstilling av øvrige materielle vilkår som er stilt i regelverkene, eventuelt forutsetninger som kan utledes på annet grunnlag enn direkte ut av lovteksten. Ettersom regelverkene er ulike, har jeg valgt å presentere denne del av regelverket med utgangspunkt i forholdsmessighetsprinsippet og hensynet til barnets beste. Kapittel 9 inneholder fortløpende sammenligninger og vurderinger. Del tre inneholder kapitlene 10–13, som omhandler prosessuelle spørsmål. Formålet med kapittel 10 er fortrinnsvis å presentere hvilke faktiske konsekvenser som kan følge av en avgjørelse om institusjonsplassering. Det gjelder krav til lengstetid og periodisk prøving av tilbakeholdet, samt om tiltaket skal opphøre automatisk ved en gitt alder. For den som tidlig ønsker å få en oversikt over hvilke konsekvenser institusjonsplasseringen kan ha for barn, kan dette kapitlet også leses innledningsvis. Organiseringen av avgjørelsesprosessen innvirker på hvordan de materielle forutsetningene blir sikret. Dette er tema for kapittel 11, der det er særlig lagt vekt på den formelle organiseringen av prosessen samt de krav som stilles til

_TVANGPLASSERING.indb 60

2015-07-16 09:37:12

kapittel 1: innledning 61

personell kompetanse, med særlig vekt på barnefaglig kunnskap. Retten til å bli hørt er en grunnleggende rettighet, og hvordan det er tilrettelagt for at barn reelt skal ha innflytelse i prosessen frem til avgjørelsen om tvangstiltak skal benyttes eller ikke, vil jeg diskutere i kapittel 12. Adgangen til overprøving, både i forvaltningssystemet og i domstolssystemet, blir drøftet i kapittel 13. Fjerde og siste del, kapittel 14, inneholder avsluttende sammenligninger og vurderinger.

_TVANGPLASSERING.indb 61

2015-07-16 09:37:12

Randi Sigurdsen er doktor (ph.d.) i rettsvitenskap og førsteamanuensis ved Det juridiske fakultet, Universitetet i Tromsø.

www.fagbokforlaget.no ISBN 978-82-450-1839-4

,!7II2E5-abidje!

Tvangsplassering av barn med utfordrende atferd

Randi Sigurdsen

Tre lovverk inneholder regler for tvangsplassering av barn: barnevernloven, helseog omsorgstjenesteloven og psykisk helsevernloven.

Randi Sigurdsen

Tvangsplassering av barn med utfordrende atferd En sammenligning av regler i barnevernloven, helseog omsorgstjenesteloven og psykisk helsevernloven