USAs ledervilje svikter by Fagbokforlaget

USAs ledervilje svikter er en bredt anlagt analyse av amerikansk utenriks og sikkerhetspolitikk. Siktemålet er å bidra til økt kunnskap og oppmerksomhet om de overordnede sidene ved USAs politikk og internasjonale rolle. Melby trekker historiske linjer tilbake til dannelsen av den amerikanske staten. Han forklarer bakgrunnen for den amerikanske eksepsjonalismen, selvbildet der USA anses som en unik stat med helt spesielle egenskaper og forpliktelser til å fremme utbredelsen av det verdigrunnlaget USA er fundert på. Dette selvbildet er nå i endring.

USAs ledervilje svikter

Hvorfor er det slik? Svein Melby viser hvordan de politiske endringene er knyttet til endringer i kulturen og befolknings sammensetningen: Overgangen fra et overveiende anglo protestantisk til et multikulturelt USA gir oss et USA med et nytt syn på seg selv og sin rolle i verden. President Obamas reduserte vilje til å engasjere landet militært var et uttrykk for at han representerte det nye USA. Dette er et USA vi kommer til å se mer av i fremtiden.

Svein Melby

USA har fortsatt evnen til å dominere internasjonal politikk, men ikke viljen. Dette er én av konklusjonene i USAs ledervilje svikter.

USAs ledervilje svikter Maktpolitiske utfordringer og nye nasjonale forutsetninger

Svein Melby er seniorforsker ved Institutt for forsvarsstudier (IFS) og har i en årrekke undervist i statsvitenskap ved Universitetet i Oslo. Han ledet

Svein Melby

fra oppstarten i 2005 og frem til 2010 Senter for transatlantiske studier ved IFS. Melby er en mye brukt mediekommentator om amerikansk utenriks og sikkerhetspolitikk, og har skrevet et stort antall fagartikler og kronikker om feltet. Han har også utgitt bøkene Amerikansk utenrikspolitikk og Bush‑revolusjonen i amerikansk utenrikspolitikk.

Bokens målgruppe er alle som er opptatt av amerikansk politikk – studenter, undervisere, politiske beslutningstakere, mediearbeidere og den interesserte allmenheten.

foto: forsvaret/håvard madsbakken

106736 GRMAT USAs ledervilje svikter 170101 COVER.indd All Pages

26/01/2017 10:09

USAs ledervilje svikter

106736 GRMAT USAs ledervilje svikter 170101_V02.indd 1

24/01/2017 11:40

106736 GRMAT USAs ledervilje svikter 170101_V02.indd 2

24/01/2017 11:40

USAs ledervilje svikter Maktpolitiske utfordringer og nye nasjonale forutsetninger

Svein Melby

106736 GRMAT USAs ledervilje svikter 170101_V02.indd 3

24/01/2017 11:40

Copyright © 2017 by Vigmostad & Bjørke AS All Rights Reserved ISBN: 978-82-450-2170-7 Grafisk design: John Grieg AS Omslag, layout og sats: Laboremus AS Omslagsfoto: Daniel Hernanz Ramos Boken er utgitt med støtte fra Kunnskapsdepartementet ved Lærebokutvalget for høyere utdanning. Spørsmål om publikasjonen kan rettes til: Fagbokforlaget Kanalveien 51 5068 Bergen Tlf.: 55 38 88 00 Faks: 55 38 88 01 E-post: fagbokforlaget@fagbokforlaget.no www.fagbokforlaget.no Materialet er vernet av åndsverkloven. Uten uttrykkelig samtykke er eksemplarfremstilling bare tillatt når det er hjemlet i lov eller etter avtale med Kopinor.

106736 GRMAT USAs ledervilje svikter 170101_V02.indd 4

24/01/2017 11:40

Forord

Interessen for USA og amerikansk politikk er stor i Norge, noe den enorme mediedekningen av presidentvalgkampen i 2016 og presidentskiftet i januar 2017 er en god illustrasjon på. Dette er også bare rimelig all den tid det som skjer i amerikansk politikk, ofte har stor betydning internasjonalt og særlig for de landene som er nær knyttet til USA. Dette gjelder i høyeste grad for Norge som har gjort de amerikanske sikkerhetsgarantiene i NATO og det bilaterale forholdet til USA til selve bærebjelken i sin sikkerhets- og utenrikspolitikk. Endringer i amerikansk politikk dreier seg derfor fort om grunnlaget for norsk politikk. Interessen for og dekningen av amerikansk politikk har imidlertid en tendens til å fokusere på begivenheter og enkeltsaker. Samtidig er det mangelfull oppmerksomhet omkring de grunnleggende drivkreftene og de strukturelle forholdene som er bestemmende for de lange linjene i den amerikanske samfunnsutviklingen og dermed også for den kursen og rollen USA vil ha internasjonalt. Kunnskap om dette er imidlertid både nødvendig og nyttig for å knytte forbindelser mellom de ulike enkeltsakene og slik få innsikt i mønsteret i den amerikanske presidentens utenrikspolitiske handlinger. Og ganske spesielt er slik kunnskap avgjørende for å se og forstå de retningsendringene som blir tatt eller er underveis i USAs utenrikspolitikk. Denne boken er en samlet fremstilling av USAs utenrikspolitiske hovedutfordringer og landets maktpolitiske forutsetninger. Siktemålet er å bidra til økt kunnskap og oppmerksomhet om de overordnede sidene ved amerikansk politikk og USAs internasjonale rolle. Jeg legger stor vekt på å diskutere hvordan grunnleggende endringer i det amerikanske samfunnet og i amerikansk politikk skaper nye forutsetninger for hvordan USA vil forholde seg til de maktpolitiske utfordringene. Disse endringene kan føre til en omdefinering av både USAs internasjonale rolle og strategi. Det er mitt håp at boken dermed kan være viktig

106736 GRMAT USAs ledervilje svikter 170101_V02.indd 5

24/01/2017 11:40

Forord

for dem som studerer og underviser i amerikansk politikk, og for beslutningsfattere og medier i deres håndtering av viktige hendelser i amerikansk politikk. Og ikke minst håper jeg at den kan ha verdi gjennom å gi den interesserte allmennheten et apparat for bedre å sortere nyhetsbildet om USA – med andre ord at boken kan bidra til å øke mulighetene for å ligge i forkant av utviklingen i amerikansk politikk. Boken bygger på min mangeårige forskning om amerikansk politikk og er sluttproduktet av et prosjekt om hovedlinjer i amerikansk politikk som jeg har gjennomført ved Institutt for forsvarsstudier (IFS) i perioden 2013–16. Underveis i prosjektet har jeg nytt godt av det faglig inspirerende USA-miljøet ved instituttets Senter for transatlantiske studier. En stor takk rettes til Michael Mayer, Magnus Petersson og Johannes Rø for den tid de har brukt på dette manuset, og for deres nyttige råd. En takk går også til Robin Allers, Helge Danielsen, Jo Inge Bekkevold, Kåre Dahl Martinsen og Amund Lundesgaard for deres kommentarer til enkeltkapitler i boken. Sist, men ikke minst vil jeg takke Kristin Eliassen i Fagbokforlaget for hennes interesse for mitt manus og for hennes mange nyttige forslag til forbedringer. Men selvsagt står jeg eneansvarlig for bokens ulike argumenter og konklusjoner. Oslo, januar 2017

106736 GRMAT USAs ledervilje svikter 170101_V02.indd 6

24/01/2017 11:41

Innhold

DEL I Innledning og problemstilling Kapittel 1

USAs internasjonale rolle er i endring ............................................ Nyklassisk realisme ....................................................................................... Geopolitisk teori vil være en sentral del av analyseapparatet ...................... Stormaktsbalansen i Eurasia, det styrende premisset i USAs utenrikspolitikk ................................................................................. To typer maktkapabiliteter ............................................................................

13 17 18 20 23

DEL II De geopolitiske utfordringene Kapittel 2

Kina og den delikate maktbalansen i Stillehavs-Asia ............... Kinas økonomiske og militære ekspansjon .................................................. Kinas strategiske intensjoner ........................................................................ Kinas geopolitiske muligheter og begrensninger ......................................... Stabilisatormakten USA og dens forutsetninger ..........................................

27 30 35 41 45

Kapittel 3

Vedlikeholdet av den kollektiviserte orden i Europa ................ Et revisjonistisk Russland.............................................................................. Russlands maktpolitiske kapabiliteter ...................................................... Russlands strategiske intensjoner ............................................................. Russlands geopolitiske muligheter og begrensninger ............................. Vedlikeholdet og sikringen av den kollektiviserte orden i Europa ..............

106736 GRMAT USAs ledervilje svikter 170101_V02.indd 7

55 62 63 65 68 70

24/01/2017 11:41

Innhold

Kapittel 4

Eurasias ustabile geopolitiske skjæringspunkt .......................... De sentrale utfordringene ............................................................................. Energiaspektet ........................................................................................... Terrorisme ................................................................................................. Spredningen av masseødeleggelsesvåpen (WMD) .................................. Israel–Palestina-konflikten ....................................................................... Geopolitisk funderte forutsetninger for håndteringen av utviklingen i Midtøsten.....................................................................................................

81 84 85 86 88 93 94

DEL III Maktpolitiske forutsetninger og instrumenter Kapittel 5

Det innenrikspolitiske samholdet.................................................... Ideer, kultur og amerikansk nasjonal identitet ............................................. Faser i utviklingen av en nasjonal identitet.............................................. Den multikulturelle trenden forsterkes.................................................... De utenrikspolitiske implikasjonene........................................................ Det politiske systemet og rollen det har som stats- og nasjonsbygger ........ Systemets avgjørende betydning for amerikansk nasjonsbygging .......... Den amerikanske revolusjonen og uavhengighetserklæringen .............. 1776–1787: Idealisme vs realisme ............................................................ Føderalister vs antiføderalister og sentralmaktens rolle.......................... Grunnloven: Maktfordelingsprinsippet (og ikke parlamentarisme) blir det logiske kompromiss ..................................................................... Føderale institusjoner som nasjonsbygger ............................................... Avgjørende viktig at systemet opprettholdes ........................................... Økonomisk og sosial mobilitet ..................................................................... Sentrale utviklingstrekk ............................................................................ Implikasjoner ............................................................................................ Fire oppsummerende hovedpunkter ............................................................

103 104 107 112 116 123 125 127 129 131 137 141 143 144 148 152 154

Kapittel 6

Partipolitisk polarisering og politisk beslutningsevne............ En situasjonsbeskrivelse ................................................................................ Partipolariseringens årsaker ......................................................................... Økonomiske ulikheter og partipolitiske konsekvenser ........................... Politiske konfliktlinjer og endret partistruktur........................................

106736 GRMAT USAs ledervilje svikter 170101_V02.indd 8

155 155 161 162 170

24/01/2017 11:41

Innhold

Valgkretsoppdeling og nominasjonsprosess ............................................ Endrede sosiale mønstre ........................................................................... Konfliktfokusert offentlig debatt .............................................................. De beslutningsmessige konsekvensene ........................................................

175 180 184 188

Kapittel 7

Endrede forutsetninger for den utenrikspolitiske tilnærmingen............................................................................................ Den amerikanske eksepsjonalismen og utenrikspolitikken ........................ «Sense of escape»-retningen ..................................................................... «Manifest destiny»-retningen ................................................................... Noen generelle konsekvenser av eksepsjonalismen................................. Betydningen av et operasjonelt konsept .................................................. Særpregets betydning som maktpolitisk instrument ................................... Står vi foran avgjørende endringer?.............................................................. Balansen mellom ulike tradisjoner ...............................................................

191 192 195 198 201 203 203 206 210

Kapittel 8

Sentrale økonomiske dimensjoner................................................... Det relative aspektet er maktpolitisk avgjørende ......................................... Andel av verdens GDP/GNP ........................................................................ Et utvidet mål for økonomisk styrke ............................................................ Budsjettbalanse og gjeld ................................................................................ Noen økonomiske basisfaktorer ................................................................... Utgiftene til militærmakt .............................................................................. Noen avsluttende bemerkninger...................................................................

223 224 224 227 229 234 240 243

Kapittel 9

Sentrale aspekter ved USAs militære kapabilitet ...................... Budsjettene .................................................................................................... Styrkenivå og struktur: noen geopolitisk relevante hovedpunkter.............. Strategier ........................................................................................................ Hovedutfordringene i USAs forsvarspolitikk ............................................... Forsvarets usikre økonomiske rammebetingelser ................................... Beredskapssituasjonen (readiness)........................................................... Fremskutt militært nærvær ...................................................................... Ambisjonsnivå .......................................................................................... Det problematiske forholdet mellom strategi og budsjett ....................... Sluttbemerkning ............................................................................................

106736 GRMAT USAs ledervilje svikter 170101_V02.indd 9

245 245 251 255 258 258 260 262 266 268 271

24/01/2017 11:41

Innhold

DEL IV Sluttanalyse Kapittel 10

Viljen til internasjonal dominans forvitrer .................................. Forutsetningene for geopolitisk måloppnåelse. En kort rekapitulering ...... Har USA tilstrekkelig kapabiliteter og vilje til å bruke dem? ...................... USA har de nødvendige fysiske kapabilitetene ........................................ Men har USA viljen til å nå de geopolitiske målene? .............................. Realismekomponenten......................................................................... Idealismekomponenten ........................................................................ Kravet til beslutningsevne og nasjonal styring ........................................ USAs vilje til internasjonale ledelse svikter ..................................................

275 276 279 280 282 283 287 292 295

Litteratur ................................................................................................... 299 Stikkord ..................................................................................................... 307

106736 GRMAT USAs ledervilje svikter 170101_V02.indd 10

24/01/2017 11:41

DEL I

Innledning og problemstilling

106736 GRMAT USAs ledervilje svikter 170101_V02.indd 11

24/01/2017 11:41

106736 GRMAT USAs ledervilje svikter 170101_V02.indd 12

24/01/2017 11:41

Kapittel 1

USAs internasjonale rolle er i endring

USA har siden 1940-årene hatt lederrollen i internasjonal politikk. Denne rollen har bygd på en kombinasjon av betydelige maktpolitiske kapabiliteter og en velutviklet vilje til å anvende dem. USA har også kunne operere med en maktpolitisk synergieffekt der økonomi, militærmakt og en appellerende ideologi om frihet og individualisme har gjensidig forsterket hverandre. Samtidig har det rådet bred indrepolitisk enighet om at en aktiv og forpliktende utenrikspolitikk med et globalt engasjement både har vært nødvendig og riktig for å ivareta landets økonomiske og sikkerhetspolitiske interesser. Den politiske viljen i denne engasjementsvillige utenrikspolitikken har i tillegg vært fundert på et eksepsjonalistisk selvbilde. Vi snakker her om en rød historisk tråd der USA helt fra sin uavhengighet har tillagt seg selv unike egenskaper og spesielle forpliktelser til aktivt å fremme utbredelse av liberale verdier som demokrati, menneskerettigheter og markedsøkonomi – med andre ord det idémessige grunnlaget for den amerikanske statsdannelsen. I sum har dette medført at USA har basert sin internasjonale rolle på noe som best kan karakteriseres som en strategi for dominans, samtidig som man har operert med en utvidet interessedefinisjon som også har omfattet hensynet til det internasjonale kollektivets anliggende i viktige spørsmål. Ut fra dette har USA vært drivkraften bak etableringen av en rekke internasjonale institusjoner som FN, NATO, Verdensbanken etc., og gjennomgående også hatt lederrollen i disse institusjonenes arbeid. Gjennom denne utenrikspolitikken har det over tid bygd seg opp en internasjonal forventning om at USA innehar en slik lederrolle. Ja, det internasjonale systemets evne til å fungere har i mange sammenhenger blitt avhengig av at USA viderefører en slik forpliktende og ressurskrevende politikk. Med visse nyanser har samtlige amerikanske administrasjoner fra 1940-årene og frem til 2009 også ført en politikk som har oppfylt disse forventningene.

106736 GRMAT USAs ledervilje svikter 170101_V02.indd 13

Maktpolitiske kapabiliteter: Ressurser og egenskaper som både i seg selv og som grunnlag for utenrikspolitiske instrumenter bidrar til å gi en stat makt og innflytelse. Vi snakker om både fysiske, for eksempel militærmakt, økonomi og teknologi, og ikke-fysiske kapabiliteter, for eksempel appellerende samfunnsideologi, indre samhold og beslutningsevne.

24/01/2017 11:41

Utfordringer: De større problemene og oppgavene USA er stilt overfor internasjonalt. Måten USA håndterer dem på, er avgjørende for landets relative maktposisjon og muligheten for å opprettholde den tradisjonelle dominerende lederrollen.

usas ledervIlje svIkter

I valgkampen foran presidentvalget i 2008 reiste imidlertid Barack Obama fundamentale spørsmål ved forutsetningene for å kunne videreføre denne utenrikspolitikken. Det kom derfor ikke som noen overraskelse da han som nyinnsatt president slo fast at USAs rolle i verdenspolitikken måtte justeres. I sin grunnanalyse understreket Obama at det etter hans oppfatning var i ferd med å oppstå et farlig sprik mellom USAs ressurser og landets internasjonale forpliktelser og engasjement. Å skape en bedre balanse mellom ressurser og forpliktelser dannet derfor det sentrale premisset i utformingen av utenrikspolitikken i hele Obamas presidenttid. I tråd med sin grunnanalyse startet Barack Obama som president i 2009 med en intensjon om å avslutte Bush-administrasjonens War on Terror-dominerte utenrikspolitiske tilnærming. I stedet ønsket han å utforme en ny og sofistikert strategi, en strategi som var bygd på en nøktern vurdering av USAs ressurser og på det faktum at man stod overfor ytterst komplekse internasjonale utfordringer. For å oppnå nødvendig balanse måtte USA samkjøre sine utenrikspolitiske instrumenter bedre og i større grad utnytte eksisterende særtrekk ved det internasjonale systemet til egen fordel. Dette innebar større vekt på å løse fundamentale problemer på hjemmebane, klarere utenrikspolitiske prioriteringer og økt fleksibilitet i forholdet til andre stater. Videre var det nødvendig med en mer restriktiv holdning til militære engasjement, evne til å utnytte regionale og lokale maktbalansemekanismer og ikke minst en mer aktiv bruk av kollektive internasjonale ordninger og det normfundamentet disse var basert på.1 Slik har Obama-perioden vært preget av et forsøk på å ivareta USAs internasjonale maktposisjon gjennom en nedtonet profil og en politikk der man forsøkte å få andre til å dele forpliktelsene. Som Obama selv uttalte, var hovedproblemet i amerikansk utenrikspolitikk at man i lengre tid hadde forsøkt å gjøre altfor mye på egen hånd.2 Derfor måtte man, ut fra presidentens vurdering, foreta en merkbar nedjustering av den dominans som USA tidligere hadde bygd på. USA skulle rett og slett sette mindre internasjonale fotavtrykk. Ikke uventet har erfaringene under Obama reist en rekke problemstillinger, ikke minst fordi presidenten med sitt strategivalg hadde betydelige problemer med å implementere en sammenhengende og konsekvent politikk. Ofte fikk utenrikspolitikken i stedet et preg av uklarhet og ubesluttsomhet, ganske spesielt

1 2

Mer om Obamas utenrikspolitiske intensjoner, se Svein Melby, «Obama og amerikansk utenriksog sikkerhetspolitikk». Oslo Files 02/2009, IFS, Oslo 2009. «America’s problems, he said, stemmed not from doing too little but too much, from overreach rather than inaction.» Dette Obama-sitatet er gjengitt i Mark Landler, Alter Egos. Hillary Clinton, Barack Obama, And The Twilight Struggle Over American Power. New York, Random House 2016. Se s. xii.

106736 GRMAT USAs ledervilje svikter 170101_V02.indd 14

24/01/2017 11:41

kapIttel 1 | usas Internasjonale rolle er I endrIng

i spørsmål om bruken av amerikansk militærmakt. Som en følge av dette har det i Obama-perioden oppstått tvil om hva som heretter vil være USAs internasjonale rolle, og om hvilken strategi supermakten akter å benytte for å nå sine mål. Dette er spørsmål som stilles av så vel USAs tradisjonelle støttespillere som motstandere både i Midtøsten, Europa og Asia.3 Mange synes å være av den oppfatning at Obamas tilbaketrukne linje var et uttrykk for at USA nå, uavhengig av hvem som har presidentmakten, er i ferd med å senke sitt utenrikspolitiske ambisjonsnivå med de konsekvenser dette ville ha både for USAs opponenter og alliansepartnere og for de internasjonale institusjonenes evne til kollektiv problemhåndtering.4 Obamas presidenttid etterlater seg således viktige spørsmål knyttet til USAs internasjonale lederrolle og til hvilke effekter som eventuelt varige endringer her vil kunne ha for det internasjonale systemets evne til å håndtere de ulike utfordringene man står overfor. For uten en logisk erstatning for USA vil redusert amerikansk engasjement antagelig medføre mindre internasjonal stabilitet enn før. I prinsippet ble de samme spørsmålene vedrørende USAs rolle også stilt ved avslutningen av den kalde krigen. Men gjennom håndteringen av Saddam Husseins invasjon i Kuwait og den første Gulf-krigen i 1991 la USA denne debatten død ved å signalisere sin fortsatte vilje til å opprettholde den dominerende lederrollen. Nettopp det utgjorde også et viktig motiv bak Bush-administrasjonens politikk.5 Som man kunne forvente, har Obamas utenrikspolitiske hovedlinje blitt møtt med betydelig kritikk fra deler av USAs utenrikspolitiske fagmiljø, hvor den er blitt ansett å være for defensiv og i praksis har artet seg som en maktpolitisk retrett. Kritikerne hevder at det kun er gjennom videreføringen av en dominerende lederrolle at USA kan sikre sine interesser, og at en slik linje også er avgjørende for det internasjonale systemets stabilitet. Ifølge blant annet Robert Kagan verken kan eller trenger supermakten USA å la seg frivillig «pensjonere».6 Ut fra dette resonnementet har USA fortsatt de grunnressursene som trengs for å beholde sin dominerende internasjonale posisjon, men gjennom Obamas

5 6

En ganske typisk internasjonal vurdering av det man oppfatter som redusert amerikansk internasjonal engasjementsvilje, se Gideon Rachman, «Get ready. The indispensable Americans are pulling back», The Financial Times, January 20, 2014. Mer om betydningen av amerikanske fysiske maktmidler og amerikansk politisk ledelse for den liberale internasjonale orden, se bl.a. Robert Kagan, «Superpowers don’t Get to Retire», The New Republic, May 26, 2014. Det kan her vises bl.a. til George Bush & Brent Scowcroft, A World Transformed. New York, Alfred A. Knopf, 1998. Se Robert Kagan, «Superpowers Don’t Get to Retire», The New Republic, May 25, 2014.

106736 GRMAT USAs ledervilje svikter 170101_V02.indd 15

24/01/2017 11:41

usas ledervIlje svIkter

lavprofilpolitikk signaliserer man mer enn noe annet redusert politisk vilje til å beholde denne posisjonen. Det er et signal som svekker USAs troverdighet hos landets allierte, og som samtidig skaper åpninger for maktpolitiske fremstøt fra USAs motstandere. Med andre ord er det en politikk som vil føre til redusert stabilitet og svekke USAs maktposisjon. I utgangspunktet er det imidlertid mye som tilsier at Obamas konklusjon om behovet for en omlegging av USAs globale strategi var riktig, og at den diagnosen av utfordringer og ressurser som presidenten bygde på, også var analytisk sunn. Strukturelt betingede utviklingstrekk i internasjonal politikk indikerer økt kompleksitet. Ikke minst gjelder dette for det sikkerhetspolitiske trusselbildet som blir stadig mer sammensatt både når det gjelder trusseltype og hvilke aktører man har å forholde seg til. Alt dette gjør det stadig vanskeligere for USA å nå sine mål på egen hånd og ved bruk av tradisjonelle virkemidler. I tillegg til behovet for å håndtere en stadig mer krevende internasjonal situasjon har man i lengre tid kunne observere fragmenteringstrekk ved den amerikanske samfunnsutviklingen, der økende økonomiske forskjeller, svekket økonomisk og sosial mobilitet og voksende kulturelle motsetninger preger situasjonen. I tillegg har man en stadig bitrere partipolitisk polarisering, en amper og forgiftet debattatmosfære og en voksende avstand mellom den politiske og økonomiske eliten og store velgergrupper. Som følge av dette sliter USA med betydelige politiske beslutningsproblemer, problemer som gjør det berettiget å stille spørsmål ved om USA evner å opptre like kraftfullt og enhetlig utad og med samme vilje og samme handlingsrom som tidligere. Arnold J. Toynbee postulerte en gang at «the cause of the fall of a great nation is always suicide».7 Man skal være forsiktig med å antyde at USA kan være i ferd med å påføre seg selv et maktpolitisk banesår. Men er de interne problemene store nok, kan dette føre til at det nasjonale grunnlaget for USAs internasjonale opptreden svekkes så mye at landet ikke klarer å håndtere de utenrikspolitiske problemene og de maktpolitiske konkurrentene man har å gjøre med. Og i så fall vil det fort kunne ha som konsekvens at USA ikke lenger er i stand til å opprettholde sin dominerende internasjonale rolle. Hvis Obamas situasjonsanalyse var riktig, er den utenrikspolitiske kursen vi har sett i hans presidenttid, kanskje bare en forsmak på den omdefineringen av USAs rolle og politikk som vil skje i tiden fremover. Eller representerer Obama-perioden kun et politisk motivert avbrekk, og at videreføringen av den tradisjonelle lederrollen fortsatt er mulig bare man spiller kortene sine på en annen måte? De indrepolitiske problemstil7

Finnes sitert i Joseph S. Nye Jr., Bound to Lead. The Changing Nature of American Power. New York, Basic Books 1990. Se s. 202.

106736 GRMAT USAs ledervilje svikter 170101_V02.indd 16

24/01/2017 11:41

kapIttel 1 | usas Internasjonale rolle er I endrIng

lingene utgjør en så viktig forutsetning for USAs maktposisjon at en inngående vurdering av dem derfor vil utgjøre en betydelig del av denne boken. Uansett kan man slå fast at vi har å gjøre med diametralt ulike syn både på USAs maktpolitiske fundament, landets rolle i det internasjonale systemet og ikke minst hvilken utenrikspolitisk hovedkurs landet bør følge for best mulig å ivareta sin posisjon og innflytelse. Mitt formål med denne boken har vært å gå denne faglige uenigheten etter i sømmene og forsøke å finne ut hvem som har rett. For å svare på det har jeg observert utviklingen i Obama-perioden og gjennomført en bredt anlagt analyse av forholdet mellom de største strategiske utfordringene som USA står overfor, og de ulike maktkapabiliteter landet råder over, herunder indrepolitisk samhold og beslutningsevne. Det overordnede spørsmålet mitt er om den utenrikspolitiske kursjusteringen som har funnet sted under Obama, er innledningen til en varig endring av USAs internasjonale rolle, en endring som også kan forventes å bli ytterligere forsterket i tiden fremover. Eller om hans kritikere har rett: at Obama-perioden kun er et tidsbegrenset unntak, og at USA i stedet kan forventes å vende tilbake til en utenrikspolitikk med sikte på en dominerende internasjonal rolle. Først skal jeg imidlertid kort beskrive studiens teorigrunnlag og analyseapparat og noen sentrale begreper.

Nyklassisk realisme Ifølge klassisk realistteori, og ganske spesielt strukturrealisme, vil USAs posisjon og politikk nærmest utelukkende være et produkt av eksterne internasjonale strukturer og egne fysiske maktkapabiliteter, der militærmakt er det essensielle. Særtrekk ved USA og den amerikanske samfunnsutviklingen tillegges ut fra denne tilnærmingen liten betydning. Også i min studie vil internasjonale strukturelle forhold og USAs militære kapabiliteter ha en sentral plass. Men som allerede annonsert vil eksepsjonalisme, endringer i det amerikanske samfunnet og spesielt i forutsetningene for den politiske beslutningsprosessen være en viktig byggekloss i vurderingen av USAs kapabiliteter og dermed også som premisser for konklusjonene i denne boken. Det teoretiske grunnlaget for å tillegge også innenrikspolitiske dimensjoner betydning og relevans i en studie av USA internasjonale rolle og posisjon henter jeg i nyklassisk realisme. Her har man det syn at en stats maktposisjon og ikke minst utenrikspolitiske kursvalg i hovedsak bestemmes av strukturelle faktorer i det internasjonale systemet og den relative fordelingen av makt. Men samtidig legger denne teorien også vekt på at tradisjonelle og kulturelle særtrekk og sider ved en stats politiske system og beslutningsprosess vil ha innflytelse på hvordan

106736 GRMAT USAs ledervilje svikter 170101_V02.indd 17

Klassisk realisme: En teori som tar utgangspunkt i at stater i likhet med mennesker er opptatt av egen overlevelse, og at de vil opptre i tråd med dette. Dermed oppfattes internasjonal politikk som et selvhjelpssystem preget av statenes streben etter makt og innflytelse for å sikre sine nasjonale mål. Og det er statenes plass i dette selvhjelpssystemet som i hovedsak bestemmer den politikken de velger, selv om interne forhold ikke utelukkes fra å ha betydning. Strukturrealisme: En retning innenfor realismeteori der det internasjonale statssystemet og maktforhold anses som helt bestemmende for staters opptreden, mens interne politiske-ideologiske forhold ikke tillegges vekt. Hos denne retningen er ivaretakelsen av sikkerhet det primære målet for de ulike statene. Eksepsjonalisme: Den lange historiske tradisjonen og den spesielle amerikanske formen for idealisme som har sin opprinnelse helt tilbake til 1600-tallet da de puritanske flyktningene kom til Amerika. Ikke minst gjennom uavhengighetserklæringen fra 1776 har denne idealismen bidratt til et grunnfestet amerikansk selvbilde der USA anses som en unik stat med helt spesielle egenskaper og forpliktelser til å fremme utbredelsen av det verdigrunnlaget USA er fundert på.

24/01/2017 11:41

usas ledervIlje svIkter

en stat oppfatter og forholder seg til de internasjonale systemfaktorene. Med andre ord vil stater med interne ulikheter forventes å kunne reagere forskjellig på de samme internasjonale betingelsene.8 Ut fra dette er det derfor et teoretisk grunnlag til stede for også å tillegge særtrekk ved amerikansk tradisjon, kultur og politisk system betydning når det gjelder de faktorene som har innflytelse på hvordan USA vil opptre overfor de problemer og oppgaver man står overfor internasjonalt. Grunnpremisset i realistteori og dermed også for denne boken er antakelsen om at alle stater, og ganske spesielt stormakter, alltid forsøker å nå sine utenrikspolitiske mål gjennom en sterkest mulig maktposisjon i det internasjonale systemet. Ut fra denne antakelsen arter stormaktspolitikk seg i prinsippet alltid om en kontinuerlig strid om den relative internasjonale maktfordelingen.9 Innenfor realistteori finnes det ulike retninger, særlig i spørsmålet om hva som er det endelige målet for maktpolitikken, der såkalt offensiv realisme vektlegger globalt hegemoni, mens andre retninger anser at det å oppnå tilstrekkelig nasjonal sikkerhet er det sentrale målet.10 Jeg benytter her en modifisert versjon av offensiv realisme, der det maktpolitiske målet dreier seg om mer enn nasjonal sikkerhet, men ikke nødvendigvis om noe forsøk på globalt hegemoni. Jeg har som utgangspunkt at ønsket om best mulig å ivareta USAs relative internasjonale maktposisjon danner det overordnede og styrende prinsippet i amerikansk utenrikspolitikk og således også for utformingen av den strategien som landet benytter i implementeringen av sin politikk.

Geopolitisk teori vil være en sentral del av analyseapparatet I analyser av relativ internasjonal maktfordeling og av verdenspolitikkens sentrale konfliktlinjer anviser teorier om geopolitikk en viktig dimensjon innenfor en realisttilnærming. Derfor er teorien også nyttig for å organisere og opera8

For en utførlig gjennomgang av nyklassisk realistteori, se Steven E. Lobell, Norrin M. Ripsman & Jeffrey W. Taliaferro, Neoclassical Realism, The State, And Foreign Policy. Cambridge 2009, Cambridge University Press. For en klassisk realistbasert analyse av de maktpolitiske drivkreftene i stormaktspolitikken, se Hans J. Morgenthau, Politics Among Nations. The Struggle for Power and Peace. New York 1967, Alfred A. Knopf. Fourth Edition. Mer om prinsippene om offensiv realisme, se John J. Mearsheimer, The Tragedy of Great Power Politics. New York 2001. W.W. Norton & Company. Det skal her legges til at Mearsheimer selv har det perspektivet at ingen stormakt er i nærheten av noe globalt hegemoni, og at bl.a. USA derfor primært søker regionalt hegemoni. I Mearsheimers bok finner man også en utførlig gjennomgang av de andre utgavene av realistteori.

106736 GRMAT USAs ledervilje svikter 170101_V02.indd 18

24/01/2017 11:41

kapIttel 1 | usas Internasjonale rolle er I endrIng

sjonalisere vurderingen av de sentrale utfordringene som USA er stilt overfor. Gjennom å bruke geopolitisk teori kan vi således komme frem til de forutsetningene som må oppfylles for at USA kan opprettholde sin tradisjonelle dominerende posisjon. Det kan reises berettigede innsigelser mot å tillegge teorier om geopolitikk slik vekt i en analyse av aktuell amerikansk utenrikspolitikk. Det er fordi teknologisk utvikling, både militær og sivil, og et økt innslag av ikke-statlige aktører synes å gjøre geografiens rolle mindre. I tillegg stilles vi i økende grad overfor problemstillinger knyttet til global oppvarming etc. som ikke kan føres tilbake til geografi. Jeg mener likevel at geopolitikk er et fruktbart og relevant analyseredskap i studien av USAs globale maktpolitiske strategi. Denne teoriretningen yter fortsatt et meget nyttig bidrag til å systematisere og strukturere og derigjennom oppnå økt innsikt. Geopolitisk teori skal i vår sammenheng først og fremst forstås som utdyping av en realistmåte å tenke på om verdenspolitikken, eller – om man vil – som en geografisk komponent i analysen av internasjonal makt. Historisk sett finnes det flere typer anvendelser av begrepet geopolitikk. I vår sammenheng skal geopolitikk forstås som den betydning geografiske faktorer har for statenes maktposisjon og maktpotensial, samt som en sentral del av det strukturelle grunnlaget for konfliktlinjene i internasjonal politikk. Man snakker om interaksjonen mellom geografiske faktorer og andre årsaksforklaringer. Det dreier seg dermed både om den rollen geografi i seg selv spiller, og om betydningen av de maktpolitiske hovedkonkurrentenes geografiske plassering i forhold til hverandre og i forhold til aktuelle og potensielle konflikter. Med andre ord: Hvordan geografiske faktorer og innbyrdes geografisk plassering mellom statene har avgjørende innvirkning på forutsetningene for den regionale og den globale maktfordelingen. Vi snakker således om hvordan geografien setter fysiske begrensninger og skaper anvendelsesmuligheter for det relative maktpotensialet som ligger i en stats ulike kapabiliteter som økonomi og militærmakt. Eksempelvis hadde den geografiske nærheten og/eller avstanden stor betydning for aktørenes opptreden i sammenheng med Russlands annektering av Krim. Den geografiske dimensjonen kan på en avgjørende måte både fremme og begrense en stats maktpotensial og ikke minst være bestemmende for hvordan en stat skal prioritere mellom sine maktkapabiliteter. Ikke minst gjelder dette innenfor den militære maktkomponenten. De geografiske forholdene utgjør et strukturelt referansepunkt som ikke kan endres, og som man må ta hensyn til både i maktpolitiske analyser og i vurderingene av eksisterende og i forekomsten av mulige fremtidige konflikter. Ifølge geopolitisk teori er derfor plasseringen på kartet det første som definerer en stat og de mulighetene og begrensningene den har, og er et mer grunnleggende utenrikspolitisk premiss enn hvilken politisk

106736 GRMAT USAs ledervilje svikter 170101_V02.indd 19

24/01/2017 11:41

Idéstat: En stat som er fundert på et sett av politiske ideer og ikke på etnisitet, kultur, språk og religion. Det er med andre ord en stat som skiller seg fundamentalt fra tradisjonelle nasjonalstater. USA er et kroneksempel på en slik stat, men også Sovjetunionen kunne i sin tid gis en slik etikett.

usas ledervIlje svIkter

ideologi statens regjering måtte sverge til. I tråd med dette konstaterte den amerikanske geopolitiske teoretikeren Nicholas John Spykman at geografi er den mest fundamentale og bestemmende faktor for en stats utenrikspolitikk fordi den både har en grunnleggende og en permanent karakter. Eller som Napoleon skal ha uttalt: «Å kjenne en stats geografi er det samme som å kjenne dets utenrikspolitikk.» Derfor er geopolitikk en essensiell komponent i en realistteori. Vekten på den geografiske komponenten bidrar til å skille slik teori fra andre teoriretninger, som liberal institusjonalisme og ikke minst idealisme. For geopolitikk tilsier at det finnes fysiske faktorer i internasjonal politikk som ikke lar seg eliminere gjennom ideologiske eller institusjonelle harmoniseringsprosesser. Jeg bruker altså teorien om geopolitikk som en sentral del av mitt analyseapparat og samkjører dette med betydningen av forhold som nasjonalt særpreg, ideologisk orientering og institusjonelle prosesser. Å operere med et analyseapparat basert på en slik kombinasjon synes spesielt hensiktsmessig for en analyse av hvordan idéstaten USA skal forsøke å nå sine internasjonale maktpolitiske mål. Enhver analyse av internasjonal politikk og statenes utenrikspolitiske kursvalg må begynne, men ikke slutte, med en kikk på kartet. Dette innebærer blant annet at de utenrikspolitiske konsekvensene av selv et betydelig regimeskifte i en stat alltid må kontrolleres i forhold til de geografiske grunnforutsetningene. Berlin-murens fall og Sovjetunionens sammenbrudd innebar store ideologiske endringer. Men selv dette fjernet ikke betydningen av de tilnærmet tidløse maktpolitiske og konfliktmessige aspektene som geografien hadde gitt opphavet til i Sentral-Europa, noe vi har fått illustrert gjennom situasjonen i Ukraina.

Stormaktsbalansen i Eurasia, det styrende premisset i USAs utenrikspolitikk Tilstrekkelig kontroll med stormaktsbalansen på det eurasiske kontinentet har historisk sett vært avgjørende for USAs internasjonale maktposisjon, og hensynet til denne balansen utgjør derfor alltid det styrende premisset i utformingen av amerikansk utenrikspolitikk. En operasjonalisering av USAs maktpolitiske hovedutfordringer må også ha dette som utgangspunkt. For å forstå hvorfor må vi gå veien om klassiske studier av geopolitikk. Slike studier konkluderer i utgangspunktet med at den maktpolitiske situasjonen på det eurasiske kontinentet er avgjørende for den internasjonale maktfordelingen. Eurasia betyr her det sammenhengende kontinentet som omfatter Europa og Asia, inkludert Midtøsten. I sin artikkel «The Geographical Pivot of History» lanserte Halford Mackinder allerede i 1904 sin geopolitiske teori om at den som dominerte det eurasiske kontinentet (World Island), også ville domi-

106736 GRMAT USAs ledervilje svikter 170101_V02.indd 20

24/01/2017 11:41

kapIttel 1 | usas Internasjonale rolle er I endrIng

nere verdenspolitikken. Nå innebar Mackinders teori også det postulatet at den som dominerte det indre landterritoriet på dette kontinentet (Heartland), hadde de beste forutsetningene for å oppnå eurasisk dominans, og at hovednøkkelen til dette i sin tur lå i å dominere Øst-Europa. En viktig konsekvens av Mackinders Heartland-teori var at den landmilitære komponenten var langt viktigere for internasjonal makt enn den sjømilitære. Men det essensielle i Mackinders teori var altså Eurasias avgjørende betydning i sammenheng med global maktfordeling. Eurasias sentrale rolle ble også understreket av Spykman. I blant annet sin bok America’s Strategy argumenterer Spykman sterkt for behovet for å sikre maktbalansen i Europa og Asia, og at disse regionene må sees på som et hele. Selv om Spykman deler Mackinders maktpolitiske grunnteori, er han sterkt uenig i hvordan man best oppnår å sikre seg tilstrekkelig kontroll på det eurasiske kontinentet. Han forkaster Mackinders Heartland-teori og hevder at dominans på det eurasiske kontinentet best oppnås gjennom å sikre seg tilstrekkelig kontroll over kystområdene i Europa, Midtøsten og Asia – den såkalte Rimlandteorien. Ifølge Spykman vil derfor sjømakt være viktigere enn landmakt. Og for USAs evne til å oppnå tilstrekkelig innflytelse over utviklingen på det eurasiske kontinentet innebærer dette, kombinert med USAs egen plassering som geopolitisk øynasjon, at sjømakt utgjør en kritisk nødvendig militær forutsetning. Og så er det et spørsmål om dette er tilstrekkelig, eller om sjømakten må suppleres med landmilitære komponenter og direkte politisk-militært nærvær på det eurasiske kontinentet. Som vi skal komme utførlig tilbake til i denne studien, har USAs utenrikspolitikk helt fra starten vært preget av en unik symbiose av idealisme og realisme. Det vil si en politikk der hensynet til ivaretakelsen av matnyttige interesser og ideelle forhold har vært vevd tett sammen. Maktbalansetenkning utgjorde derfor fra starten en viktig komponent i amerikansk tilnærming til utenrikspolitikk. Både alliansen med Frankrike (1778–94) og Monroe-doktrinen (1823) er tidlige illustrasjoner på dette. Helt i tråd med dette ble også maktforholdene på det eurasiske kontinentet tidlig et hovedanliggende for USA etter at landet for alvor tok steget ut i verdenspolitikken mot slutten av 1890-årene. Ganske spesielt ble det avgjørende for USA å hindre dannelsen av en hegemon eller dominerende makt på det eurasiske kontinentet. I hovedsak anla man den tilnærmingen at denne målsettingen mest rasjonelt kunne nås gjennom å utnytte og stimulere en eksisterende maktbalanse mellom de eurasiske stormaktene, uten direkte amerikansk involvering og politisk-militær tilstedeværelse. Både første og andre verdenskrig rommet en trussel mot rådende amerikansk antihegemon-strategi. I begge tilfeller anså man på amerikansk side at det var en åpenbar risiko for at Tyskland kunne komme ut av krigene som den dominerende eurasiske makten.

106736 GRMAT USAs ledervilje svikter 170101_V02.indd 21

24/01/2017 11:41

usas ledervIlje svIkter

Å hindre dette, og slik ivareta USAs maktpolitiske interesser, var et storstrategisk motiv for USAs involvering i begge verdenskrigene. Andre verdenskrig førte til at den tradisjonelle maktbalansestrukturen i Eurasia brøt sammen. Stormakter som Tyskland, Japan, Frankrike og Storbritannia var både økonomisk og militært nede for telling. Krigen gjorde at Sovjetunionen, til tross for enorme tap, var i ferd med å få en dominerende maktposisjon i forhold til de øvrige eurasiske stormaktene. Dette innebar at det ikke lenger var mulig for USA å nå sine mål i Eurasia gjennom å basere seg på de regionale maktbalansemekanismene. Skulle man forhindre Sovjetunionen i å bli en eurasisk hegemon, var direkte politisk og militært fredstidsnærvær både i Europa og i Asia blitt en nødvendig forutsetning. For å skape de formelle rammene rundt denne nye amerikanske politikken ble det etablert et institusjonelt nettverk med NATO som bærebjelke. I praksis medførte den utenrikspolitiske kursendringen at USA bygde opp en omfattende militær, økonomisk og politisk tilstedeværelse både i Europa, Midtøsten og Asia. Og oppdemmingspolitikken overfor Sovjetunionen ble gjort til det operasjonelle konseptet for utformingen av amerikansk politikk, et konsept som bidro til å lette samkjøringen av idealisme og realisme i USAs utenrikspolitikk. Selv etter Sovjetunionens sammenbrudd i 1991 ble denne amerikanske hovedkursen for håndteringen av den storpolitiske utviklingen i Eurasia i det alt vesentlige videreført. Som man ser av denne korte historiske gjennomgangen, har grunntesene i klassisk geopolitikk helt fra starten vært styrende for USAs utenrikspolitikk og for valget av storstrategi siden USA for fullt tok steget ut i verdenspolitikken. Selv om det er legitimt å reise spørsmål om geopolitikkens prinsipper fortsatt skal tillegges samme vekt som tidligere, tyder det meste på at det fremdeles gir god mening å benytte disse som organiserende utgangspunkt for en studie av forutsetningene for USAs globale strategi. Mye tilsier nemlig at Eurasias betydning i sammenheng med den relative internasjonale maktfordelingen bare er blitt større, og at den storpolitiske utviklingen på dette kontinentet således har blitt enda mer avgjørende for hvorvidt USA kan nå sine maktpolitiske målsettinger. For å illustrere Eurasia strategiske tyngde er kontinentet verdens klart største geografiske landområde, det rommer over 75 % av verdens befolkning og står for 60 % av verdens GNP. Eurasia har også nærmere 75 % av verdens kjente energiforekomster. Nest etter USA finner man de seks største økonomiene i verden på dette kontinentet og også de seks med de største forsvarsbudsjettene etter USA. Bortsett fra USA er det også på det eurasiske kontinentet man finner resten av verdens atommakter. Med andre ord er alle USAs maktpolitiske hovedkonkurrenter lokalisert til Eurasia, noe som til fulle understreker betydningen av den maktpolitiske utviklingen på dette kontinentet og hvorfor den er avgjørende

106736 GRMAT USAs ledervilje svikter 170101_V02.indd 22

24/01/2017 11:41

kapIttel 1 | usas Internasjonale rolle er I endrIng

for USAs globale posisjon. Derfor danner også den storpolitiske situasjonen på det eurasiske kontinentet det analytiske utgangspunktet for å identifisere de geopolitiske hovedutfordringene USA står overfor, og for å vurdere forutsetningene for om landet er i stand til å ivareta sin dominerende maktposisjon internasjonalt. Ut fra den skisserte geopolitiske tilnærmingen må USA primært klare å håndtere følgende tre hovedoppgaver i Eurasia for å opprettholde sin dominerende internasjonale posisjon: 1. Kinas maktpolitiske ekspansjon og en skjør maktbalanse i Stillehavs-Asia 2. Russlands forsøk på å gjenreise sin maktposisjon og opprettholdelsen av den kollektive orden i Europa 3. Oppnå et minstemål av styring i et turbulent og ustabilt Midtøsten I denne studien vil også disse tre utgjøre den delen som handler om USAs internasjonale hovedutfordringer. Og jeg vil i de kommende kapitlene gi en utførlig beskrivelse av både hvorfor de fremstår som USAs globale hovedutfordringer, og hva disse består i.

To typer maktkapabiliteter Når jeg i den andre hoveddelen av boken skal gi en vurdering av USAs maktkapabiliteter, vil den bli organisert ut fra den oppdelingen som Joseph S. Nye Jr. har lansert i sine studier av USAs relative internasjonale maktposisjon. Her sondrer Nye mellom «hardmakt» (hard power/coersive power) og «mykmakt» (soft power/co-optive power).11 Hardmakt omfatter økonomi, militærmakt og teknologi. Mykmakt består av nasjonalt samhold, beslutningsevne, appellerende ideologi og evne til institusjonspolitikk. Når jeg i studien følger Nyes oppdeling, betyr det at jeg i tillegg til de fysiske kapabilitetene økonomi og militærmakt vil legge vekt på graden av nasjonalt samhold, polarisering, beslutningsevne, særtrekk ved utenrikspolitisk tilnærming og utenrikspolitiske tradisjoner. Det vil si forhold som er essensielle både for USAs maktpolitiske evne og for landets politiske vilje. I sluttanalysen vil disse ulike kapabilitetene bli vurdert opp mot kravene som de geopolitisk funderte utfordringene setter. Min intensjon er altså å kunne gi et svar på spørsmålet om hvilken rolle og posisjon USA heretter kan forventes å innta i internasjonal politikk. Får vi en 11

Mer om Nyes maktoppdeling, se bl.a. Joseph S. Nye Jr. The Future of Power. New York. Public Affairs. 2011.

106736 GRMAT USAs ledervilje svikter 170101_V02.indd 23

24/01/2017 11:41

usas ledervIlje svIkter

videreføring og forsterkning av trenden vi har sett under Obama, eller vil USA igjen vende tilbake til sin tradisjonelle dominante lederrolle? I neste del av boken begynner vi vår ferd med å trekke konklusjoner om dette ved å vurdere de tre viktigste geopolitiske utfordringene USA står overfor.

106736 GRMAT USAs ledervilje svikter 170101_V02.indd 24

24/01/2017 11:41

USAs ledervilje svikter

Svein Melby

USA har fortsatt evnen til å dominere internasjonal politikk, men ikke viljen. Dette er én av konklusjonene i USAs ledervilje svikter.

USAs ledervilje svikter Maktpolitiske utfordringer og nye nasjonale forutsetninger

Svein Melby er seniorforsker ved Institutt for forsvarsstudier (IFS) og har i en årrekke undervist i statsvitenskap ved Universitetet i Oslo. Han ledet

Svein Melby

Bokens målgruppe er alle som er opptatt av amerikansk politikk – studenter, undervisere, politiske beslutningstakere, mediearbeidere og den interesserte allmenheten.

foto: forsvaret/håvard madsbakken

106736 GRMAT USAs ledervilje svikter 170101 COVER.indd All Pages

26/01/2017 10:09