Vårt politiske norge by Fagbokforlaget

Denne nye utgaven er utvidet med et eget kapittel om omstillingene i offentllig sektor. Boka er primært skrevet for studenter i helse- og sosialfagutdanningene, men er også relevant for andre som ønsker mer kunnskap om vårt politiske system.

Rolf Rønning er professor ved Høgskolen i Lillehammer. Han har 35 års erfaring fra undervisning i statsog kommunalkunnskap og har skrevet flere bøker om samfunnsfaglige emner.

ISBN 978-82-450-0349-9

,!7II2E5-aadejj!

4. utgave

www.fagbokforlaget.no

Vårt politiske Norge

• åpner for et analytisk perspektiv og viser hvordan politiske fenomener kan studeres og forstås på linje med, men også forskjellig fra, andre fenomener i samfunnet. Den er et redskap til å forstå de politiske prosesser som foregår rundt oss. • har oppdatert faktisk kunnskap om hvordan det politiske beslutningssystemet fungerer. • gir kunnskap om oppbygningen av vårt forvaltningsapparat, både på statlig, fylkeskommunalt- og kommunalt nivå.

Rolf Rønning og Jon Helge Lesjø

Vårt politiske Norge er en innføringsbok i statsog kommunalkunnskap. Den søker å gi innsikt i tre sentrale emneområder. Boka

Rolf Rønning og Jon Helge Lesjø

Vårt politiske Norge

En innføring i statsog kommunalkunnskap 4. utgave

Rolf Rønning og Jon Helge Lesjø

VÅRT POLITISKE NORGE En innføring i statsog kommunalkunnskap 4. UTGAVE

© 2015 Fagbokforlaget Vigmostad & Bjørke AS All rights reserved ISBN: 978-82-450-1659-8 Omslagsdesign ved forlaget Tegninger: Hallvard Skauge, s. 24, 45, 124, 178, 201, 232, 235, 283 Herbjørn Skogstad (Herb), s. 59, 118, 284, 312, 321 Inge Grødum, s. 75, 110 Christopher Nielsen, s. 169 Grafisk produksjon: John Grieg AS, Bergen Sats og ombrekking: Laboremus Oslo AS Spørsmål om boken kan rettes til: Fagbokforlaget Kanalveien 51 5068 Bergen Tlf.: 55 38 88 00 E-post: fagbokforlaget@fagbokforlaget.no www.fagbokforlaget.no Materialet er vernet av åndsverkloven. Uten uttrykkelig samtykke er eksemplarfremstilling bare tillatt når det er hjemlet i lov eller etter avtale med Kopinor.

FORORD Denne innføringsboka er skrevet for høyere utdanning, for fagområder som skal ha statsog kommunalkunnskap, men hvor dette ikke er hovedfaget. Det er tre områder som etter vår mening må dekkes i en innføringsbok for dette feltet. For det første må den åpne for et analytisk perspektiv; den må vise hvordan politiske fenomener kan studeres og forstås – på linje med, men også forskjellig fra – andre fenomener i samfunnet. Den må være et redskap til å forstå de politiske prosesser som foregår rundt oss. For det andre må boka ha faktisk kunnskap om hvordan det politiske beslutningssystemet fungerer. For det tredje må boka gi kunnskap om forvaltningens funksjon og oppbygging på alle nivåer, fordi mange skal arbeide innenfor eller i nær tilknytning til offentlig forvaltning. En bok som skal ha oppdatert faktisk kunnskap, må revideres med jevne mellomrom. Vårt politiske Norge er ikke noe unntak i så måte. Det er nå mange år siden forrige revisjon. Det har medført at de fleste av kapitlene måtte omarbeides grundig. De som mener det ikke skjer noe i det norske politiske systemet (og forvaltningen), kan sammenligne denne utgaven med den forrige. Vi ble sjøl overrasket over hvor store endringene var. Rolf Rønning har hatt ansvaret for de tre første utgavene av boka, mens Jon Helge Lesjø har tatt hoveddelen av arbeidet med ajourføringen nå. Vår forlagsredaktør Kristin Eliassen har fulgt opp arbeidet godt underveis og ikke minst bidratt til å holde tempoet oppe. Vi takker for godt samarbeid! Lillehammer, april 2015 Rolf Rønning Jon Helge Lesjø

INNHOLD Kapittel 1 INNLEDNING: OM Å FORSTÅ SAMFUNNET.. ......................... 11 Samfunnsvitenskapene gir oss virkelighetsmodeller.......................................................... 11 Ulike faglige perspektiver er også et spørsmål om makt og verdivalg.. ................................ 13 Om å fokusere på samfunnets politiske aktivitet................................................................ 14

Kapittel 2 HVA ER POLITIKK?........................................................................ 17 Politikk som perspektiv..................................................................................................... 17 Politikk som prosess......................................................................................................... 21 Interesseanalyse sentralt i studiet av politikk. . ................................................................... 21 Subjektive og objektive interesser................................................................................ 22 Fordelingskonflikter og verdikonflikter.......................................................................... 23 Både mål- og middelkonflikter...................................................................................... 24 Politikk må forstås i tid og rom.......................................................................................... 25 Oppgave..................................................................................................................... 26

Kapittel 3 HVA ER MAKT?............................................................................... 27 Maktbegrepet – innholdsrikt og verdiladet.. ....................................................................... 27 Ulike tilnærminger til studiet av makt................................................................................ 30 Posisjonsmakt............................................................................................................. 31 Beslutninger, bytte, pluralisme...................................................................................... 32 Makt over dagsordenen............................................................................................... 36 Struktur, dominans, diskurs.......................................................................................... 37 Motmakt og sosiale bevegelser.. ................................................................................... 41 Empowerment............................................................................................................. 44

Innhold

Hvem har makt i Norge?.................................................................................................... 47 Oppgaver.................................................................................................................... 49

Kapittel 4 POLITISKE IDEOLOGIER: ET GRUNNSKJEMA FOR Å FORSTÅ UENIGHET OG ULIKHET. . ..................................................................... 51 Hva mener vi med ideologi?. . ............................................................................................. 51 Liberalismen..................................................................................................................... 52 Individualisme og frihet. . .............................................................................................. 53 Egoismen som samfunnsmessig drivkraft. . .................................................................... 53 Liberalismen – både radikal og konservativ ....................................................................... 54 Konservatismen ............................................................................................................... 55 Individene inngår organisk i ulike typer fellesskap.. ........................................................ 57 Et sosialt hierarki er nødvendig.. ................................................................................... 57 Liberalisme og konservatisme – høyreideologier i konflikt.................................................. 58 Marxisme, kommunisme og sosialisme............................................................................... 59 Marx og kritikken av det kapitalistiske samfunn. . ........................................................... 61 Marx og den historiske materialismen........................................................................... 62 Marx som spåmann. . .................................................................................................... 63 Fascisme og nazisme.. ....................................................................................................... 65 Nasjonalisme.................................................................................................................... 67 Feminisme........................................................................................................................ 70 Fundamentalisme og totalitarisme..................................................................................... 72 Ideologienes død?............................................................................................................. 74 Oppgaver.................................................................................................................... 77

Kapittel 5 VÅRT POLITISKE SYSTEM.......................................................... 79 Stat og samfunn, individ og fellesskap............................................................................... 79 Etablering av fellesskap og nasjonalstat........................................................................ 79 Demokrati og styring.. ....................................................................................................... 82 Grunnloven – vår norske stats spilleregler..................................................................... 82 Domstolene og Høyesterett som politiske aktører. . ........................................................ 85 Demokrati – et mangetydig begrep. . .................................................................................. 87 Folkeviljens begrunnelse.............................................................................................. 87 Stemmerett – men ikke for alle..................................................................................... 88 Hvem skal styre, og hvordan?....................................................................................... 89 Hva slags demokrati skal vi ha?.................................................................................... 90 Forholdet mellom stat og individ – et spørsmål om rettigheter og plikter......................... 93 Legalitet og legitimitet................................................................................................. 94 Vårt forhold til fellesskapet: Er vi medborgere eller kunder?........................................... 96 Politiske innflytelseskanaler – realiteter og analytiske hjelpebegreper................................ 99

Innhold

Oppgaver.................................................................................................................... 100

Kapittel 6 DEN PARLAMENTARISKE KANAL. . .......................................... 101 Valg og valgordninger....................................................................................................... 101 Historikk..................................................................................................................... 101 En rettferdig valgordning er både politikk og matematikk. . ............................................. 102 Valgdeltaking.............................................................................................................. 105 E-demokrati som løsning?............................................................................................ 106 Partier og utvelging av kandidater. . ................................................................................... 107 Partienes funksjon i vårt politiske system...................................................................... 107 Utvelging av kandidater............................................................................................... 107 Programutforming....................................................................................................... 107 Mobilisering av støtte.................................................................................................. 108 Sosialisering. . .............................................................................................................. 108 Rekruttering. . .............................................................................................................. 108 Framveksten av dagens partier. . ................................................................................... 108 Oppbygging av partiene. . ............................................................................................. 111 Nominasjon: Utvelging av kandidater............................................................................ 112 a) Rimelig forhold mellom menn og kvinner................................................................... 113 b) Ulike regioner må være representert......................................................................... 113 c) Ulike sosiale grupper bør være representert.............................................................. 113 d) Det bør være en viss aldersmessig spredning............................................................ 114 Ulike former for representativitet. . ................................................................................ 114 Valgkamp og finsikting av kandidater.. .......................................................................... 114 Blir partiene mindre viktige?......................................................................................... 115 Velgeratferd.. .................................................................................................................... 116 Stortinget – for mye makt i denne sal?............................................................................... 121 Stortingets sammensetning.. ........................................................................................ 121 Stortingets organer. . ......................................................................................................... 123 Stortinget i plenum ..................................................................................................... 123 Komiteene. . ................................................................................................................. 123 Presidentskapet.......................................................................................................... 125 Partigruppene............................................................................................................. 126 Stortingets oppgaver og arbeidsform................................................................................ 128 Budsjettarbeid. . ........................................................................................................... 128 Lovsaker..................................................................................................................... 129 Viktige dokumenter i Stortingets beslutningsprosesser. . ................................................ 130 Kontrollen med regjeringen.......................................................................................... 130 Stortingets maktposisjon............................................................................................. 133 Stortingsregjereri?. . ..................................................................................................... 135

Innhold 1) Stortinget skal kontrollere regjeringen....................................................................... 136 2) God styring krever handlingsrom og muligheter til langsiktig planlegging.. .................. 136 3) Maktfordelingsprinsippet forutsetter at det er flere reelle maktsentre......................... 136 4) Kvaliteten på lov- og budsjettforslagene blir bedre når de utarbeides innenfor forvaltningen, som har en ekspertise Stortinget ikke har.......................................... 136 Behov for parlamentariske reformer?............................................................................ 136

Regjeringen – den utøvende makt. . .................................................................................... 138 Regjeringsdannelser.................................................................................................... 138 Regjeringens sammensetning. . ..................................................................................... 139 Regjeringens arbeidsform............................................................................................ 141 Regjeringens oppgaver................................................................................................ 141 Folkeavstemninger. . .......................................................................................................... 142 Sametinget....................................................................................................................... 142 Oppgaver.................................................................................................................... 143

Kapittel 7 ORGANISASJONENES POLITISKE FUNKSJON. . .................. 145 Organisasjonssamfunnet................................................................................................... 146 Organisasjonssamfunnets framvekst. . ........................................................................... 146 Aktivitet og deltaking.................................................................................................. 148 Ikke alle medlemskap går like godt sammen.................................................................. 153 Medlemskap er en ressurs. . .......................................................................................... 153 Hva skjer i organisasjonene? .. ........................................................................................... 155 Organisasjonene som politiske aktører.............................................................................. 158 Samhandlingen mellom organisasjoner og forvaltning........................................................ 160 Fra forvaltningskorporatisme til stortingslobbyisme? .................................................... 163 Den kontraproduktive rollen......................................................................................... 165 Arkiv- eller søppelkasserollen....................................................................................... 165 Supplering og kvalitetssikring av regjeringens og forvaltningens forslag uten at disse blir endret............................................................................................................. 165 Blokkerende og justerende innflytelse. . ......................................................................... 165 Konstruktiv innflytelse................................................................................................. 165 Den nordiske modellen . . .............................................................................................. 168 Oppgaver.................................................................................................................... 169

Kapittel 8 POLITISKE AKSJONER – EN TRUSSEL MOT VÅRT DEMOKRATI?.. ............................................................................................................ 171 Definisjoner og avgrensninger........................................................................................... 171 Sivil ulydighet................................................................................................................... 173 Aksjonene i det politiske landskapet. . ................................................................................ 177 Hva slags aksjoner har vi?............................................................................................ 177

Innhold

Hvem deltar?.. ............................................................................................................. 181 Er politiske aksjoner effektive?..................................................................................... 183 Hvorfor får vi politiske aksjoner – og hvor truende er de? .............................................. 183 Sosiale medier og nye aksjonsformer................................................................................. 187 Oppgaver.................................................................................................................... 189

Kapittel 9 MASSEMEDIENES MAKT OG POLITISKE ROLLE................ 191 Bakgrunn og avgrensning. . ................................................................................................ 191 Massemedienes politiske funksjoner. . ................................................................................ 197 Massemediene som kontrollør...................................................................................... 197 Massemedienes dagsordenfunksjon.. ............................................................................ 199 Massemediene som formidler....................................................................................... 201 Massemediene som arena for offentlig diskusjon........................................................... 207 Massemediene og makt............................................................................................... 208 Oppgaver.................................................................................................................... 213

Kapittel 10 FORVALTNINGEN – LYDIG REDSKAP ELLER SJØLSTENDIG MAKTFAKTOR?........................................................................... 215 Bakgrunn og avgrensning. . ................................................................................................ 215 Sentraladministrasjonens oppbygning og virkemåte.. ......................................................... 216 Oppbygning................................................................................................................ 216 Det nøytrale byråkratiet utøver skjønn.......................................................................... 221 Ulike forventninger til forvaltningen: Den skal være både lojal, nøytral og faglig uavhengig............................................................................................................. 223 Konflikt mellom lojalitet og nøytralitet........................................................................... 224 Konflikt mellom lojalitet og faglig uavhengighet............................................................. 226 Er forvaltningen en sjølstendig maktfaktor?.. ................................................................. 229 Forvaltningen og den enkelte............................................................................................ 231 Det kreves ressurser for å samhandle med byråkratiet................................................... 231 Bakkebyråkratene – mellom barken og veden. . .............................................................. 234 Kontrollen med forvaltningen....................................................................................... 236 Europeisering av forvaltningen.......................................................................................... 237 Oppgaver.................................................................................................................... 239

Kapittel 11 DESENTRALISERT OFFENTLIG MYNDIGHET: KOMMUNE- OG FYLKESNIVÅ. . ............................................................................. 241 Bakgrunn. . ........................................................................................................................ 241 Kommunen – demokratisk grunnenhet og sentral tjenesteyter . . ......................................... 244 Kommunene er en sentral del av offentlig sektor. . .......................................................... 244

Innhold Kommunenes dobbelte funksjon................................................................................... 244 Verdier som begrunner kommunenes sentrale plass i styringssystemet . . ........................ 245 Organisering av den kommunalpolitiske aktiviteten....................................................... 249 Den kommunale administrasjonen................................................................................ 262

Selskapsorganisering og interkommunalt samarbeid.......................................................... 265 Kommunenes arbeidsoppgaver.. ................................................................................... 266 Fylkeskommunen – rasjonell nyskapning eller fordyrende mellomledd?. . ............................. 271 Bakgrunn.................................................................................................................... 271 Organiseringen av den politiske aktiviteten i fylkeskommunen....................................... 273 Har fylkeskommunene en framtid?.. .............................................................................. 275 Sjukehusreformen: Etablering av regionale (statlige) helseforetak...................................... 277 Organisering............................................................................................................... 278 Finansiering................................................................................................................ 279 Fylkesmannen – statens øverste representant i fylket........................................................ 281 Lokal og regional statsforvaltning – lokalt plassert, men statlig styrt ................................. 285 Arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV). . ..................................................................... 286 En avsluttende kommentar om organisering av offentlige tjenester i fylker og kommuner. 287 Kommunale utfordringer................................................................................................... 288 Statlig styring av kommunene .. .................................................................................... 290 Kommunene i framtida ................................................................................................ 295 Oppgaver.................................................................................................................... 299

Kapittel 12 OMSTILLING OG ENDRING I OFFENTLIG SEKTOR ......... 301 Behovet for endring – både ideologisk og pragmatisk........................................................ 301 New Public Management................................................................................................... 303 Privatisering..................................................................................................................... 307 Konkurranseutsetting.................................................................................................. 311 Indre privatisering. . ........................................................................................................... 315 Situasjonsbilde i dag: Flere forvaltningsmodeller samtidig?................................................ 316 Innovasjon – moteord eller løsningen på det meste?........................................................... 319 Oppgaver.................................................................................................................... 322

FORSLAG TIL VIDERE LESNING. . ........................................................................ 323 REFERANSER.. ............................................................................................................ 325 REGISTER.................................................................................................................... 347

Innledning: Om å forstå samfunnet

Kapittel 1

INNLEDNING: OM Å FORSTÅ SAMFUNNET SAMFUNNSVITENSKAPENE GIR OSS VIRKELIGHETSMODELLER Samfunnsvitenskapene har som mål å hjelpe oss til å forstå ulike aspekter ved vår aktivitet i samfunnet. Dette gjør de ved å frambringe kunnskap om fenomener og sammenhenger vi ikke tidligere hadde innsikt i, men også ved å sette spørsmålstegn ved sammenhenger og kunnskap hvor vi mente vi «visste» hvordan noe var. For det er ikke slik at vi stiller bare med blanke ark og åpent sinn når vi begynner å lese samfunnsfag i høyere utdanning. Det er mange forhold vi har en oppfatning om og forståelse av allerede. Vi har lært å mestre dagliglivet, vi har lest aviser, vi har lært samfunnskunnskap tidligere, og noen har også vært politisk aktive. Denne førforståelsen er vårt utgangspunkt for tilegnelse av ny kunnskap, og den påvirker hva vi tar inn, og hva vi filtrerer bort. Av og til kan vi bare få ny kunnskap ved å forkaste noe vi har trodd at vi har visst. Mye god forskning er blitt til ved at en har satt spørsmålstegn ved allment aksepterte sannheter. I oppveksten bruker barn først foreldrene, så lærerne som kriterium på at noe er sant. I middelalderen var religionen og de religiøse skrifter sannhetskriterium. I dag mener en del at vitenskapen har overtatt religionenes plass, slik at hvis noe er undersøkt på en vitenskapelig måte, blir det beviset på at det er sant. Det er et kriterium ved god forskning at resultatene er frambrakt gjennom metoder som gjør dem mer troverdige og etterprøvbare enn de observasjoner og iakttakelser de fleste av oss gjør som samfunnsborgere til daglig. Men vitenskapen gir oss ikke bare mer pålitelig kunnskap, den gir oss også bestemte perspektiver og betraktelsesmåter samtidig. Vitenskap og fagut-

Kapittel 1

danning gir medlemmene spesielle perspektiver, som gjør at de konsentrerer seg om å se noe og å overse noe annet. Verden er så komplisert at vi er nødt til å filtrere inntrykk. Til forskjell fra vår hverdagslige ubegrunnete filtrering skal vitenskap og fagutdanning tilby mer bevisste og systematiske avgrensninger. Samtidig betyr fagutdanninger også at en tar bestemte verdivalg og standpunkter. En lege skal redde liv. Det gjelder absolutt, uavhengig av pasientenes moralske beskaffenhet, alder eller andre forhold. I forhold til en del fenomener naturvitenskapen har vært opptatt av, som planetenes bevegelser eller hastigheten på legemer i fritt fall, kan forskerne være tilskuere; de kan observere det som skjer. Og resultatene påvirkes ikke av at vi observerer slike døde gjenstander. Men når vi skal forske på mennesker, blir det vanskeligere; de kan for eksempel reagere annerledes når de ser at de blir observert. De fleste som i tenåra har hatt sommerjobb med timebetaling, vil kunne bekrefte at sjefens tilstedeværelse påvirket aktiviteten. I et samfunn er vi alle både deltakere og tilskuere, uansett om vi forsker eller ikke. Som deltakere påvirker vi, bevisst eller ubevisst, våre omgivelser. Og vår tilskuerplass og fokusering er bestemmende for hva vi ser. Vi har alle våre skylapper og våre «mentale briller». Vår bakgrunn og våre interesser bestemmer hva vi er opptatt av, hva vi ser og ikke ser i en situasjon. Valgkampene i forbindelse med landets to EU-avstemninger er illustrerende i så måte. Her var det mange eksempler på at personer med ulike oppfatninger var uenige om hva som var «fakta», men det var også slik at det samme fenomen ble fortolket ulikt og sett som støtte av begge partene, om enn på ulik måte. Ulike fag vil delvis være opptatt av ulike områder. Sterkt forenklet kan vi si at økonomene er opptatt av handelsbalanse og våre økonomiske transaksjoner, psykologene av vår mentale tilstand, sosiologene av vår sosiale samhandling og statsviterne av vår politiske aktivitet. Men fagene skiller seg ikke nødvendigvis på emne. I flere fag vil en kunne være opptatt av det samme fenomen, som for eksempel det at vi gir hverandre mange gaver til jul. Da vil tilnærmingen til fenomenet ofte gi klare skiller mellom fagene. Hvis vi fortsetter å forenkle, kan vi si at mens økonomene er opptatt av hvor mange penger som brukes og forflyttes i julehandelen, vil psykologene kunne være opptatt av hva det å gi og få gaver betyr for oss, sosiologene kan være opptatt av gaver og samhandling – og forskjeller i gavetradisjoner, og statsviterne kan ønske å sette søkelyset på hvem det er som har interesser knyttet til denne tradisjonen (hvem tjener, og hvem taper). Valg av tilnærming, eller perspektiv, kan derfor sies å være et sikrere skille mellom fagene enn det ulike emner er. Men det følger også en emnemessig arbeidsdeling og ulik vektlegging av perspektivene.

Innledning: Om å forstå samfunnet

De faglige perspektivene er likevel bare en grovsortering av tilnærminger og gir langt fra noen entydige føringer på hvordan en nærmer seg studiet av et ønsket fenomen. Innenfor de enkelte fag er det ulike fagpolitiske tilnærminger, eller ulike «retninger». I alle vitale fagmiljøer vil det være diskusjoner om hva som er den «riktige» (egentlig mest hensiktsmessige) tilnærming. Det er viktig å understreke at valg av tilnærming er et spørsmål om hva som er mest fruktbart i forhold til det en skal studere, ikke om hva som er riktig eller galt. En tilnærming hjelper oss til å se noe på bekostning av noe annet. Oppsummert kan vi si at all kunnskap vi får, får vi på bekostning av den kunnskap vi kunne fått hvis vi ikke hadde fått den vi fikk. At valg av modell eller tilnærming både opplyser og blinder oss, gjelder ikke bare i samfunnsfagene, men også i naturvitenskap. I fysikken brukes hjelpemodeller; om lys er partikler eller bølger, om at alle stoffer består av atomer og elektroner, osv. Vellykkede forklaringer (som Newtons mekanikk) kan rå grunnen lenge, men kan samtidig være en hindring for å se (og forstå) andre fenomener som Einsteins relativitetsteori eller kvanteteorien kunne forklare. Hvilke forskningsresultater en kommer fram til, er avhengig av det perspektiv en anlegger. For å forstå noe nytt og ukjent bruker vi ofte kjente bilder på nye områder. Slike metaforer er viktige redskaper til å oppnå ny innsikt. De er nyttige der likhetsassosiasjonene er dekkende, men avsporer der de ikke er det. Det kan være fellestrekk mellom et menneske og en maskin, men samtidig mister vi noen viktige forskjeller hvis vi presser analogien langt. Noen har sett samfunnet som en organisme som harmonisk tilpasser seg omgivelsene. En slik tenkning gir lite rom for å se effekten av aktørenes handlinger. I forståelsen av makt har mange sett det som i fysikken, slik at en for eksempel har maktbalanse når makt og motmakt (kraft og motkraft) er like sterke.1 Men makt (se kapittel 3) kan være noe langt mindre konkret enn det dette bildet indikerer. Å frigjøre seg fra de metaforer en starter med, kan derfor være en betingelse for økt faglig innsikt.

ULIKE FAGLIGE PERSPEKTIVER ER OGSÅ ET SPØRSMÅL OM MAKT OG VERDIVALG I psykologien finnes tradisjoner som tar utgangspunkt i ulike antakelser om menneskets vesen. Mens Freud fokuserte på det irrasjonelle, har en innenfor behaviorismen tatt utgangspunkt i muligheten for rasjonell handling. Det er ikke vanskelig å finne eksempler på strid mellom ulike fagtradisjoner. Noen ganger kan dette fungere konstruktivt slik at en gjennom diskusjon kan utvikle begge tradisjonene. Men det kan også fungere som en låst strid om makt og posi-

Kapittel 1

sjoner, mer som en religionskrig hvor begge parter mener å forvalte sannheten. Noen ganger kan en retning bli så dominerende at den nærmest blir sett som faget. I deler av norsk vernepleie har atferdsanalyse nærmest vært identisk med vernepleiefaglig tilnærming. I amerikansk sosiologi var den såkalte strukturfunksjonalismen en lang periode identisk med den sosiologiske tilnærmingen. Kontrasterer vi denne tilnærmingen med andre, som for eksempel kritisk sosiologi, ser vi klart at valg av faglig tilnærming også innebærer verdivalg. Strukturfunksjonalismen hadde et aksepterende forhold til sosial ulikhet; lagdeling var en nødvendig og naturlig prosess. Marxismen, derimot, beskrev den sosiale ulikheten som utbytting og var klar på at dette var en urett som burde bekjempes. Ulike fagtilnærminger kan ha mye fellesgods på tvers av fagdisipliner. En marxistisk psykologi og en marxistisk sosiologi vil ha felles verdipremisser og perspektiver. Og tilsvarende for tilnærminger som legger mer vekt på individet som rasjonell aktør på ulike arenaer. Slik er valg av perspektiv i forståelsen av samfunnet et komplisert samspill mellom disiplin og ulike fagtradisjoner, hvor begge deler både skiller og samler. Understrekningen av at det ikke finnes noen riktig eller gal tilnærming, må ikke oppfattes som en total relativisering, slik at alt er like bra. Når det gjelder framgangsmåte, er det for eksempel betydelig enighet om hva som er faglig godt håndverk. Dette gjør at noen resultater framstår som bedre faglig fundert enn andre. Og der hvor vi har flere uavhengige undersøkelser som er kommet fram til samme resultat, vil vi for eksempel være mer sikre enn der hvor vi har en enkelt rapport. Dette gjelder kunnskap frambrakt ut fra ulike perspektiver. Men sjølve utgangspunktet, vårt faglige ståsted, kan i liten grad begrunnes faglig. De verdivalg vi starter med, må begrunnes ut fra etiske eller moralske kriterier. Fagetiske retningslinjer, som legens ansvar for å redde liv, kan gi viktige føringer. I helse- og sosialsektoren vil for eksempel både praksis og forskningsinnsats kunne legitimeres med henvisning til at en ønsker å bedre situasjonen for svakstilte grupper i samfunnet. Men dette er ganske upresist og legitimerer ikke all aktivitet innenfor feltet. Det er derfor også nødvendig at en sjøl er bevisst de veivalg som forsknings- og yrkespraksis innebærer. Og vi kan ikke påregne at andre vil synliggjøre valgene for oss. Tvert imot kan vi bli stilt overfor den situasjonen at mange valg allerede er foretatt ved oppbygging av studieplan, teoretisk tilnærming gitt av forskningsveiledere eller praksis på arbeidsplassen.

OM Å FOKUSERE PÅ SAMFUNNETS POLITISKE AKTIVITET Temaet for denne boka er den politiske aktiviteten i vårt samfunn. I arbeidsdelingen mellom de vitenskapelige disipliner er det først og fremst statsvitenska-

Innledning: Om å forstå samfunnet

pen som er opptatt av dette. Betegnelsen er delvis historisk bestemt fordi en i starten konsentrerte seg om forfatningsspørsmål og offentlig politikk. I dag er ikke betegnelsen helt dekkende for aktiviteten som foregår i faget. På engelsk heter det «political science», som mer treffende angir at det er politikken som er fagets studieobjekt. I tråd med det som er sagt foran, gir valg av disiplin noen tematiske føringer, men først og fremst betyr det valg av perspektiv. For lesere som ikke er opptatt av statsvitenskap i og for seg, men av hvilken nytte en kan ha av dette faget i en annen sammenheng, blir det sentrale spørsmålet: «Hva oppnår jeg ved å fokusere på de politiske aspektene ved samfunnets aktivitet?» Politikk dreier seg om hvordan goder og verdier fordeles i samfunnet, og de fleste av oss har interesser i den sammenheng. I en viktig periode av vårt liv er vi opptatt av å ha arbeid med tilstrekkelig lønn, vi ønsker muligheter for å ivareta helsa gjennom arbeids- og bosituasjon, osv. Noen ganger berøres vi direkte av politiske beslutninger som omlegging av en vei eller nedlegging av et postkontor. Vår posisjon bestemmer delvis våre interesser. Lavtlønte vil ønske lønnsutjevning, høytlønte ønsker skattelette, osv. Tar vi utgangspunkt i en nyutdannet helse- og sosialarbeider, vil lønnsproblematikken kunne være relevant. Lønn er en faktor når en skal velge mellom ulike jobber, men også arbeidssituasjon, faglige utfordringer og bosted kan være relevante forhold å vurdere. Mens lønnskamp og fremming av egen yrkesgruppes posisjon kan ses som legitime egeninteresser, vil mange også være opptatt av hvordan klientenes situasjon er og kan forbedres. Å være en engasjert fagperson betyr ofte at en er opptatt av å påvirke omgivelsene og rammene for egen virksomhet. En barnevernspedagog vil være opptatt av at barnas situasjon synliggjøres og forbedres, mens en hjemmesjukepleier har det samme engasjementet for de eldre. Å bedre rammene for egen virksomhet, ved for eksempel at det bevilges mer penger til hjemmesjukepleie, kan ses som forebyggende arbeid og være like viktig for de eldre som hvordan en oppfører seg når en er på eldrebesøk. Slik vil de fleste av oss ha interesser knyttet til mange av de politiske beslutningene som tas rundt oss. Både egeninteresser og faginteresser gjør det rimelig å få økt innsikt i de politiske beslutningsprosessene som påvirker vår hverdag. Aristoteles mente at det å drive politikk, det vil si delta i diskusjoner for å komme til enighet, var en av de tingene som skilte menneskene fra dyra. I den sammenheng kunne mennesket ses som et politisk dyr. Ikke å delta i det politiske liv var i antikkens styresett å få status som idiot, dvs. en uengasjert privatperson. Mange av oss er i alle fall på ulik måte opptatt av å påvirke fordelinger av goder og verdier i samfunnet. Vi tar alle på ulik måte standpunkt i den pågående fordelingskampen. Er vi passive og erklærer at dette ikke interesserer oss, er det en støtte til dem som i dag rår grunnen; de kan stevne fram som de

Kapittel 1

gjør. Det å være ikke-politisk er derfor også et politisk standpunkt. Nordahl Grieg har sagt at det mest upolitiske et passivt menneske kan drive det til, er å bli offer for politikk. Men vi blir aldri helt bare et offer fordi det å være passiv også er et valg og en politisk handling. Den første delen av denne boka (kapitlene 1–5) fokuserer i hovedsak på perspektiver vi kan anlegge når vi skal prøve å forstå de politiske aspektene ved samfunnets aktivitet. Resten av boka konsentrerer seg om de etablerte politiske institusjonene og innflytelseskanalene (se oversiktsfigur s. 99). Denne delen avspeiler derfor noen av de områder som statsvitenskapen emnemessig har konsentrert seg om. Det finnes ikke noen enkel og allment akseptert inndeling i emneområder som studiet av politikk beskjeftiger seg med – eller bør beskjeftige seg med. Ved Universitetet i Oslo er for eksempel statsvitenskap et fag som består av fire emneområder, to av dem er offentlig politikk og administrasjon og komparativ politikk. Ved Universitetet i Bergen er de to emneområdene organisert som egne fag, men uten at de er identiske med opplegget i Oslo i de samme emnene. Det finnes både emnemessig likhet og betydelig mangfold innenfor faget, noe en kan overbevise seg om ved å lese studieplaner og pensumlister for de to nevnte og andre læresteder. Forskjeller i perspektiv og fagtradisjoner vil være større enn vi kan lese oss til fra dette. Sjøl om vi emnemessig avgrenser oss til valgatferd, kan det være ulike faglige tilnærminger. Vi kan for eksempel se hvordan stemmegivningen påvirkes av institusjonelle rammer som valgordning og stemmekretser, vi kan fokusere på sammenhengen mellom partivalg og egen sosial plassering, eller vi kan se på stemmegivningen som uttrykk for rasjonell og nyttemaksimerende atferd hos velgerne. Denne boka er ikke skrevet ut fra noen bestemt skoleretning, «isme» eller ett perspektiv, men heller ut fra et ønske om å presentere et faglig mangfold. Om det har lyktes, er det opp til leserne å bedømme.

Hva er politikk?

Kapittel 2

HVA ER POLITIKK? Å definere hva som er politikk, er i seg sjøl et politisk spørsmål. Det er derfor ikke mulig å ta utgangspunkt i noen autoritativ definisjon av hva dette fenomenet er. Men det er definisjoner som i ulike varianter dekker mye av det samme. Slik sett er det stor faglig enighet om kjernen i fenomenet. En folkelig definisjon er å si at politikk er det politikere driver med. Denne sirkeldefinisjonen dekker en fagtradisjon som konsentrerer seg om aktiviteten i definerte politiske organer, som for eksempel Stortinget og kommunestyrene. Vi vil se politikk både som perspektiv og som prosess. Med perspektiv sikter vi til det som er sagt innledningsvis om tilnærminger. Her dreier det seg om å se de politiske aspektene ved samfunnets aktivitet. Men det er også slik at vi i vår forfatning har vært opptatt av å organisere og formalisere de politiske beslutningsprosessene. Oppretting av politiske organer og spilleregler for disse er bevis på det. Med utgangspunkt i dette er politikk også konkret aktivitet og prosesser som foregår i samfunnet. I vår konkrete drøfting av det politiske Norge vil vi kombinere tilnærmingene; definisjonene vil påvirke hvilke aktiviteter vi retter oppmerksomheten mot, samtidig som vi vil se nærmere på de formelle beslutningsprosessene vi har institusjonalisert.

POLITIKK SOM PERSPEKTIV Vi har allerede antydet hva vi mener politikk dreier seg om, og en mer fullstendig definisjon vil være at politikk er striden om fordelinger av knappe goder og verdier i samfunnet. Dette er en vid definisjon som åpner for at mye er politikk. Noen vil mene at den er så vid at «alt blir politikk». Brukt med vett mener vi likevel at dette er en hensiktsmessig tilnærming.

Kapittel 2

La oss se litt på de enkelte elementene i definisjonen: At det er strid om fordelinger, betyr ikke uten videre at det er kamp. Ofte vil vi ha situasjoner hvor ulike alternativer settes opp mot hverandre. Men det kan også være en del tilfeller hvor det er enighet blant de involverte partene om en beslutning. Men det er ikke sikkert at alle parter eller interesser da er kommet til uttrykk. Det viktige er at det finnes alternative måter å fordele på. Sjøl om hele kommunestyret er enig om å bevilge midler til ny idrettshall, kunne pengene vært brukt på mange alternative måter. Det kan være at det anlegges en ny vei uten at det kommer fram protester. Men likevel kan vi som regel tenke oss en alternativ trasé som hadde vært gunstigere for noen og ugunstigere for andre. Blant annet fordi de fleste politiske beslutninger vil være til gunst for noen og ugunst for andre, er vedtak i politiske organer stort sett basert på flertall, ikke på enighet. Vi er opptatt av fordelingen av knappe goder. Med det understreker vi at goder det skulle være nok av, ikke vil forårsake noen fordelingsstrid. Men det finnes ikke så mange eksempler på slike goder. Før sa vi at frisk luft er det nok av til alle her i landet, men nå har både sur nedbør og luftforurensning forårsaket av trafikk, fyring mv. lært oss at dette er et gode det må kjempes om. Gråstein er det mye av i Norge og har ikke vært regnet som et knapt gode. Men folk har blitt bøtelagt for å stjele stein i fjellet (Ringebu i 1999). I det nevnte tilfellet var det stein som kunne brukes til gravstøtter. Stein brukt til andre kommersielle formål (pukk, fyllmasse) er prissatt allerede i dag. Penger er pr. definisjon et knapt gode. Det mister sin mening som byttemiddel hvis alle har nok. Og fordi mange goder er prissatt, blir mange goder knappe også ut fra dette. Når vi knytter politikk til goder, er det en positiv formulering som understreker at det er strid om noe mange av oss ønsker. Baksida av medaljen er at det også fordeles byrder samtidig: Noen må betale mer skatt, og noen får en ny vei over eiendommen. Med goder mener vi noe konkret, som lønn, boligareal, helsetjenester mv. Verdier, derimot, behøver ikke å være konkrete. Her får også knapphet en annen mening. Knapphet her får først og fremst mening fordi verdier kommer i konflikt med andre verdier. Religion dreier seg først og fremst om verdier, men vi kan ikke samtidig være troende kristne og troende muslimer. Er vi for likestilling, er vi samtidig mot forskjellsbehandling av kjønn. Er vi opptatt av naturvern, vil vi samtidig ha problemer med tiltak som forurenser og truer den økologiske balansen. Her ser vi også at det ikke nødvendigvis er noe skarpt skille mellom goder og verdier. Å ønske å bevare naturens mangfold kan ses som et verdistandpunkt, som ett livssyn av flere mulige. Men det er lett å se at det fort får konsekvenser også for fordelingen av goder som økonomisk vekst, bruk av bil mv.

Hva er politikk?

I noen verdispørsmål er ulike standpunkter artikulert, vi må forholde oss til etablerte stridsspørsmål om en vil. I noen tilfeller må vi velge enten det ene eller det andre (som når det gjelder religion), i andre tilfeller kan vi være enige i flere, men bli tvunget til å prioritere. Mye politikk dreier seg om å prioritere mellom verdier vi alle er for, men vi blir nødt til å være mer for noen enn andre. I noen tilfeller kan det imidlertid også være en strid om å få definert verdier og synliggjort problemer. Da blir defineringsprosessen en politisk kamp. Både likestilling og naturvern har mange eksempler på at det har vært en politisk kamp for å få definert verdier og verdispørsmål slik at de tas med på den politiske dagsordenen. Med vårt utgangspunkt defineres politikk ut fra aktiviteters innhold og konsekvenser. Det er politikk når kommunestyret vedtar årsbudsjettet eller behandler skjenkebevillinger. Men også politisk tillitsvalgte deltar i handlinger som i liten grad kan sies å være politiske, som det å delta på kommunens årlige julebord. Når ordføreren går først i 17. mai-toget, kan det ses som en støtte til visse verdier (hvor vi kan tenke oss andre), men fordi det er så stor oppslutning om slike nasjonale fellesverdier, påvirker den i liten grad folks verdiprioriteringer. En snever politikkdefinisjon vil nettopp konsentrere seg om formelle politiske organer, om den offentlige politiske sfæren. Og det er viktig å rette oppmerksomheten mot disse organene. Men vår vide definisjon åpner også for å rette søkelyset på politiske beslutninger som tas i andre organer. Hvis Hydro beslutter å nedlegge fabrikkene i Grenland, så er det en beslutning med klare politiske konsekvenser, sjøl om den tas i en bedrift. Og det er en beslutning med større konsekvenser for fordelinger av goder i området enn mange av de beslutninger som tas av de aktuelle kommunestyrene, som for eksempel hvis de vedtar å heve vannavgiften med 5 prosent. Et vedtak i en bedrift er tatt utenfor de politiske beslutningsorganer, men det er et formelt vedtak som tilstiles offentligheten, og det tilhører derfor ikke privatsfæren. Mange vil derfor lettere akseptere at det tas politiske beslutninger i bedrifter enn at det gjøres i privatsfæren, for eksempel i familien. Det er argumentert for at politikk foregår i, og bør begrenses til, den offentlige sfæren. Det er også slik at mange mener at politikere bør være varsomme med å treffe vedtak som bryter inn i privatsfæren, som «forstyrrer privatlivets fred». Kvinnebevegelsen har nektet å akseptere denne skjermingen av privatlivet fordi den har virket kvinneundertrykkende. Å politisere en del av det som foregår i privatsfæren, har derfor vært en viktig del av bevisstgjøringsarbeidet de siste 20–30 åra. Den tradisjonelle arbeidsdelingen i hjemmet har vært oppfattet som en hindring for kvinners yrkesdeltakelse. Ved sida av å stille krav til mennene

ON:

Kapittel 2

om endret praksis, har det også blitt reist krav om flere barnehageplasser slik at det ble reelle muligheter til å komme ut i arbeidslivet. Kvinnemishandling er et annet problem som er blitt avprivatisert; det er ingen privatsak når menn blir voldelige i hjemmet. Denne erkjennelsen har gjort at det nå er langt mer legitimt å straffe familievold, og samtidig støtter og driver det offentlige krisesentre i mange kommuner. Slik sett er flere aspekter ved privatsfæren blitt politisert og gjort til offentlige spørsmål. Også når det gjelder barnas situasjon, har det offentlige rett til å gripe inn i familielivet på flere måter. Det er skoleplikt, og der det er mistanke om omsorgssvikt eller barnemishandling, skal det offentlige gripe inn. Barnevernet har her en arbeidssituasjon i et delikat grenseland mellom offentlig og privat. Det er vanskelig å få informasjon fra familier som lukker seg, og problematisk å gripe inn ut fra mistanke eller rykter. Her kan det være kort mellom unnfallenhet og overreaksjon. De siste års økte oppmerksomhet om incest kan også ses som en konsekvens av at en har fått større åpenhet og offentlighet om det som foregår i privatsfæren. Men fortsatt kan det være slik at det er egne standarder for hva som aksepteres i familiesammenhenger:

Eksemplene skulle forhåpentlig vise at det er viktig å ha en politikkdefinisjon som også omfatter aktivitet i privatsfæren. Men likevel blir ikke alt politikk. Mye av aktiviteten i hjemmet må fortsatt karakteriseres som lite politisk fordi den har få konsekvenser for fordelingen av goder og verdier i samfunnet. Det samme gjelder også for noen av aktivitetene til offentlige beslutningstakere. Men mye av aktiviteten her har åpenbare fordelingskonsekvenser. Men om den politiske betydning er ulik, så går ikke skillet mellom de to sfærene. Diskusjonen så langt har vært konsentrert om handlingenes innhold, i tråd med definisjonen. Men de strukturelle reglene for politikkutfoldelse er heller ikke hevet over politikken. Spillereglene påvirker spillets utfall. Valgordnin-

Rolf Rønning er professor ved Høgskolen i Lillehammer. Han har 35 års erfaring fra undervisning i statsog kommunalkunnskap og har skrevet flere bøker om samfunnsfaglige emner.

ISBN 978-82-450-0349-9

,!7II2E5-aadejj!

4. utgave

www.fagbokforlaget.no

Vårt politiske Norge

Rolf Rønning og Jon Helge Lesjø

Vårt politiske Norge er en innføringsbok i statsog kommunalkunnskap. Den søker å gi innsikt i tre sentrale emneområder. Boka

Rolf Rønning og Jon Helge Lesjø

Vårt politiske Norge

En innføring i statsog kommunalkunnskap 4. utgave