Modelo metodológico de Coordinación Interministerial by FAO-El Salvador

Modelo metodolรณgico de Coordinaciรณn Interministerial para el desarrollo integral con enfoque territorial-sectorial

Experiencia del Gobierno y la FAO de El Salvador Abril 2017

Modelo metodolรณgico de Coordinaciรณn Interministerial para el desarrollo integral con enfoque territorial-sectorial

Elaborado por el equipo técnico del proyecto “Desarrollo de herramientas metodológicas interministerial para la integración sostenible de la Agricultura Familiar en los sistemas de encadenamiento productivo’’. TCP/ELS/3503 Luciano Palmitesta, Consultor Senior. Xenia de Morán, Coordinadora Técnica Nacional. Ingrid Saravia, Especialistas en Gestión del Conocimiento. Lorena Garay, Especialista en Desarrollo Agrícola y Comercialización. Pilar Santacoloma, Supervisión Técnica de FAO. Gerardo Bonifacio, Diseño y Diagramación. Las denominaciones empleadas en este producto informativo y la forma en que aparecen presentados los datos que contiene no implican, por parte de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), juicio alguno sobre la condición jurídica o nivel de desarrollo de países, territorios, ciudades o zonas, o de sus autoridades, ni respecto de la delimitación de sus fronteras o límites. La mención de empresas o productos de fabricantes en particular, estén o no patentados, no implica que la FAO los apruebe o recomiende de preferencia a otros de naturaleza similar que no se mencionan. Las opiniones expresadas en este documento informativo son las de su(s) autor(es), y no reflejan necesariamente los puntos de vista o políticas de la FAO. © FAO, 2017 La FAO fomenta el uso, la reproducción y la difusión del material contenido en este producto informativo. Salvo que se indique lo contrario, se podrá copiar, descargar e imprimir el material con fines de estudio privado, investigación y docencia, o para su uso en productos o servicios no comerciales, siempre que se reconozca de forma adecuada a la FAO como la fuente y titular de los derechos de autor y que ello no implique en modo alguno que la FAO aprueba los puntos de vista, productos o servicios de los usuarios. Todas las solicitudes relativas a la traducción y los derechos de adaptación así como a la reventa y otros derechos de uso comercial deberán dirigirse a www.fao.org/contact-us/ licence-request o a copyright@fao.org. Los productos de información de la FAO están disponibles en el sitio web de la Organización (www.fao.org/publications) y pueden adquirirse mediante solicitud por correo electrónico a publications-sales@fao.org. Se agradecen los aportes y contribuciones hechos a este documento a: Alan González, Representante de FAO en El Salvador

Firma del acuerdo tripartito: Ministro de Economía Lic. Tharsis Salomón Lopéz, Representante de FAO en El Salvador Dr. Alan González y Ministro de Agricultura y Ganadería Lic. Orestes Ortez. Foto: ©FAO

Prólogo

Foto: ©FAO

a Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), consciente de los enormes desafíos que enfrentan los territorios rurales de países como El Salvador, ha impulsado en los últimos años una metodología fundamentada en un trabajo coordinado interinstitucional para el abordaje integral de las problemáticas de los sectores más vulnerables al hambre y la pobreza. Este nuevo enfoque de trabajo fue elaborado de manera congruente con los objetivos y estrategias del Plan Quinquenal de Desarrollo (2014-2019) del Gobierno de El Salvador, habiendo desarrollado intervenciones inclusivas y diferenciadas para la mejora de la oferta del servicio público, logrando con esto mayor eficiencia en el uso de los recursos y mayor eficacia en la resolución de los problemas en los territorios. El Modelo Metodológico de Coordinación Interministerial, generado en el marco del Proyecto “Desarrollo de herramientas metodológicas interministerial para la integración sostenible de la Agricultura Familiar en los sistemas de encadenamiento productivo” (TCP/ELS/3503), ha planteado una forma distinta de actuar de las instituciones públicas, bajo una visión territorial y sectorial a la vez. Esta lógica de participación comprometida y articulada de los diferentes actores ha constituido un elemento estratégico para potenciar y fomentar su propio desarrollo, haciéndolos protagonistas de las acciones que buscan la transformación económica y social de los contextos en que se encuentran.

Desde este punto de vista, para la FAO la agricultura se concibe como un sector impulsador y estratégico del desarrollo, con la plena conciencia que la pobreza no se define solamente desde una perspectiva económica y productiva, sino que representa un conjunto de aspectos que incluyen temas sociales, económicos, técnicos-productivos, educacionales, de infraestructura y de institucionalidad, como componentes determinantes que deben abordarse para la mejora de la competitividad territorial-sectorial. De ahí que se ha elaborado este documento de sistematización de la implementación del Modelo de Coordinación Interministerial, experiencia que inició con la firma del convenio tripartito entre la FAO, el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) y el Ministerio de Economía (MINEC) en conjunto con la Comisión Nacional de la Micro y Pequeña Empresa (CONAMYPE), abarcando cuatro rubros en El Salvador: camarón, lácteos, café y hortalizas; distribuidos en iniciativas productivas a los largo del territorio nacional. En el marco de este esfuerzo, es importante resaltar la participación que ha habido de los diferentes sectores y actores que han integrado las instancias de diálogo conformadas para este fin: autoridades y equipos técnicos de las instituciones adheridas al convenio, productoras y productores de los rubros seleccionados y otros actores locales que se sumaron eventualmente al proceso, a quienes agradecemos su decidido interés por poner en marcha esta iniciativa. En la FAO nos sentimos satisfechos con la labor realizada, pero a la vez creemos que aún hay mucho por hacer para fortalecer la coordinación de las instituciones en los territorios. Animamos al Gobierno de El Salvador a dar continuidad a este esfuerzo como ejercicio de trabajo colectivo y participativo, que sentará las bases de una nueva forma para hacer agricultura sostenible en El Salvador.

Dr. Alan González Figueroa Representante FAO El Salvador

Resumen Durante los últimos 60 años, las sociedades occidentales han vivido un fenómeno de intensificación de las relaciones sociales y económicas. Relaciones que se han hecho cada vez más complejas y más interconectadas. Los diferentes ministerios siguen actuando como entidades autónomas, que intervienen de manera sectorial y en función a mandatos específicos, que necesitan irse adaptando a las nuevas condiciones de nuestras sociedades. Es así que poco a poco nos damos cuenta que el diseño actual del estado, como entidad para el gobierno público de un país, requiere de una nueva reingeniería para solucionar problemáticas particulares de algunos territorios y mejorar las condiciones de vida de sus comunidades. Frente a una complejidad creciente de nuestras sociedades la coordinación entre instituciones, se vuelve una actitud indispensable. La necesidad de generar más eficiencia en el uso de los recursos y más eficacia en la solución de los problemas sociales y económicos, obliga a los tomadores de decisiones, a los funcionarios y a los responsables correspondientes actuar de forma diferente a la que han venido practicando hasta el momento. Si bien la coordinación interministerial es percibida como una necesidad generalizada a todo nivel de nuestras sociedades, poco se sabe acerca de cómo implementarla entre instituciones públicas y aún menos de cómo hacer que genere impacto positivo a nivel de los territorios. La experiencia creada en El Salvador, entre el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), el Ministerio de Economía (MINEC) y la Comisión Nacional de la Micro y Pequeña Empresa (CONAMYPE), con el apoyo de la FAO1, representa una referencia práctica de cómo generar coordinación interministerial. A partir del 2014, se ha puesto en marcha una metodología efectiva de trabajo interinstitucional que ha permitido generar mayor eficiencia y eficacia de la labor de las instituciones públicas en algunos territorios del país. Partiendo de las ventajas competitivas y comparativa de los territorios y de sus sociedades productivas, los esfuerzos de técnicos y funcionarios se ha canalizado en la resolución coordinada y paulatina de los problemas identificados con la participación de los actores locales. Es así que la coordinación interministerial Proyecto “Fortalecimiento de agrocadenas seleccionadas con un enfoque empresarial en El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua” GTFS/RLA/176/ITA (más conocido como “Agrocadenas Centroamérica”) y el proyecto TCP/ ELS/3503: ““Desarrollo de herramientas metodológicas interministerial para la integración sostenible de la Agricultura Familiar en los sistemas de encadenamiento productivo”. 1

deja de ser un aspecto metodológico y se consolida en acciones concretas, en la cual la voluntad política de los tomadores de decisiones y el compromiso de los funcionario y técnicos es fundamental para dar inicio al proceso. Durante este periodo, se han capacidad a más de 120 funcionarios y técnicos de diferentes instituciones del Estado, los cuales a su vez ofrecen asistencia técnica a centenares de productores de diferentes rubros estratégicos para la economía del país. Llevándose a cabo acciones en 5 cadenas de producción y en 12 territorios identificados inicialmente. Esta nueva forma de trabajo entre las instituciones ya se encuentra instalada, se trata ahora de replicar y ampliar la misma a otros rubros haciendo de la coordinación interministerial una forma moderna de cumplir con las funciones públicas.

Contenido Siglas y acrónimos

Capítulo 1 Introducción Justificación Contexto Tasa de ocupación y desocupación Tasa de pobreza y pobreza extrema Enfoque metodológico Enfoques previos Revalorizar la agricultura como impulsora del desarrollo territorial. Enfoque metodológico propuesto (territorial/sectorial). Características del enfoque metodológico Integral, inclusivo y diferenciado El dialogo multinivel, herramienta para la Coordinación Coordinación Horizontal y Coordinación Vertical El abordaje coordinado de los problemas territoriales y sectoriales Los actores locales participan en la identificación de los problemas y posibles soluciones Lógica de intervención Así inicia este esfuerzo Etapas de implementación Etapa preliminar Etapa de implementación (territorialización) Etapa de seguimiento, aprendizaje y redifinición de objetivos Alcances y resultados esperados

15 18 19 20 21 24 24 25 26 27 27 29 30 30 31 32 32 35 35 36 38 40

Capítulo 2 Generación del entorno favorable (Etapa preliminar) Actividades de la etapa preliminar Conformación del Comité Nacional de Coordinación Interministerial Firma del convenio marco de cooperación Fortalecimiento de capacidades Apertura a la incorporación de otras instancias Proceso de selección de rubros y territorios Análisis de los mandatos y capacidades de cada institución para la selección de los territorio Territorialización del modelo (Etapa de implementación) Conformación de los grupos de trabajo territoriales-sectoriales Identificación y priorización de los problemas Elaboración de los planes de intervención territorial-sectorial

42 42 42 43 43 43 44 44 48 48 49 50

Hacia la búsqueda de una coordinación efectiva (Etapa de seguimiento, aprendizaje y redefinición de objetivos) Un espacio de reflexión Los aportes de todos los actores del proceso Definición de roles de las instancias de diálogo La estrategia de comunicación para la articulación Iniciativas productivas seleccionadas Proceso de construcción de los Planes de intervención Levantamiento de líneas de bases

52 52 54 57 58 59 60 61

Capítulo 3 Conclusiones y lecciones aprendidas

Bibliografía

Índice de cuadros Cuadro 1. Cuadro 2. Cuadro 3.

Indicadores Socio-Económicos de El Salvador El Salvador. Tasa de desempleo por departamento. Iniciativas productivas seleccionadas

20 21 59

Índice de gráficas Gráfica 1. Gráfica 2.

El Salvador: Población económicamente activa, por actividad económica (Tasa de ocupación y Tasa de desempleo) Porcentaje de hogares por condición de pobreza, según áreas geográficas de residencia

20 22

Índice de mapas Mapa 1. Mapa 2. Mapa 3. Mapa 4. Mapa 5.

El Salvador. Tasa de desempleo por departamento Incidencia de pobreza a nivel nacional y por departamento, según zona geográfica (expresada en porcentaje de hogares)

Intensidad de la pobreza a nivel nacional y por departamento, según área geográfica (expresada en porcenjate) Mapa de rubros y territorios seleccionados para la primera experiencia piloto De los territorios seleccionados para el 2016

21 22 23 46 60

Índice de figuras Figura 1. Figura 2. Figura 3. Figura 4. Figura 5. Figura 6. Figura 7. Figura 8. Figura 9. Figura 10. Figura 11. Figura 12. Figura 13. Figura 14.

Intervenciones diferenciadas inclusivas para todos Instancias de diálogo y retroalimentación

Niveles de coordinación El abordaje coordinado para la resolución de los problemas Lógica de intervención Elementos de éxito de la propuesta Ciclo de las etapas de implementación Filtros para la selección de rubros Indicadores de capacidades de las instituciones Ciclo de implementación de modelo Arbol de problemas de la coordinación interministerial De la problemática estructural y sus relaciones causales Roles y funciones de las instancias del diálogo Reflexión estratégica de la comunicación en el proceso

28 29 30 31 33 34 39 44 45 51 55 56 57 58

Siglas y Acrónimos CONAMYPE CEPAL FAO FIDA MAG MINEC PYMES STPP EHPM DIGESTYC AMSS

Comisión Nacional de la Micro y Pequeña Empresa de El Salvador Comisión Económica para América Latina y el Caribe Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y Agricultura Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola Ministerio de Agricultura y Ganadería de El Salvador Ministerio de Economía de El Salvador Pequeñas y Medianas Empresas Secretaría Técnica de la Presidencia y Planificación de El Salvador Encuesta de Hogares de Propósito Múltiple Dirección General de Estadística y Censos Área Metropolitana de San Salvador

Foto: ©FAO

CAPÍTULO

Modelo Metodológico

Introducción El enfoque de cadenas de valor, como herramienta institucional para estimular el desarrollo territorial del país, se ha venido implementado ya desde hace varios años en El Salvador2.

contribución a la generación de oportunidades de ingresos y empleo, a la inclusión de jóvenes y mujeres en los procesos productivos y a la mejora de la calidad de vida de las comunidades.

Sin embargo, no todas las experiencias fueron exitosas. En este contexto la experiencia realizada específicamente con el proyecto Agrocadenas en Centroamérica de FAO, cambia la perspectiva anterior, logrando implementar un modelo de intervención para el desarrollo de encadenamientos productivos en el sector rural, que demuestra que es posible vincular exitosamente las unidades productivas de pequeña escala, entre ellas jóvenes y mujeres, con los mercados formales, mejorando su competitividad y al mismo tiempo contribuyendo a generar un mayor nivel de desarrollo social/ comunitario, económico y ambiental en los territorios.

La visión territorial3 de la agricultura conduce a su reconocimiento como un sistema complejo, con múltiples interacciones entre sectores más allá del ámbito agropecuario, en particular entre lo rural y lo urbano, lo público y lo privado, la producción, los servicios (de distribución y transformación) y los consumidores. Posicionar a la agricultura como un elemento generador de desarrollo económico, social y ambiental en los territorios representa un objetivo estratégico para el desarrollo integral del país.

Partiendo de estas consideraciones y, de las prioridades del Gobierno de El Salvador en su Plan Quinquenal de Desarrollo 2014-2019, así como En este contexto, el papel que se le en los planes sectoriales de los otorga a la agricultura, integra la Ministerios de Agricultura y Ganadería producción de alimentos con un rol (MAG), de Economía (MINEC), de más amplio que enfatiza su valiosa la Comisión Nacional de la Micro y Pequeña Empresa (CONAPYME), de Gobernación y el nuevo mandato 2 Algunos proyectos institucionales de El Salvador son ‘‘Plan de Agricultura Familiar, componente IIEncadenamientos productivos y el componente IV- Enlace con la Industria y el Comercio’’, ‘‘Programa de Articulación Productiva y Empresarial del Territorio con énfasis a Desarrollo de Cluster de Producción Hortofrutícola implementado por CONAMYPE’’, ‘‘Programa de Amanecer Rural, implementado por el MAG, con fondos del FIDA.’’ y ‘‘Fortalecimiento de agrocadenas seleccionadas con un enfoque empresarial en El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua, GTFS/RLA/176/ITA, (conocido como Agrocadenas Centroamérica)’’.

El proyecto “Fortalecimiento de agrocadenas seleccionadas con un enfoque empresarial en El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua” GTFS/RLA/176/ITA (Agrocadenas Centroamérica), que busca mejorar la seguridad alimentaria mediante el fomento de encadenamientos entre organizaciones de productores de agricultura familiar y compradores (usualmente PYMES) en determinadas agrocadenas, fortaleciendo sus capacidades para producir, procesar y comercializar alimentos inocuos y de calidad. 3

Capítulo 1 asignado a la Secretaría Técnica de Planificación de la Presidencia (STPP), se elaboró e implementó la propuesta metodológica que plantea una forma distinta de actuar de las instituciones públicas, bajo una visión territorial y sectorial a la vez. Esta propuesta contempla una metodología de trabajo, elaborada en el marco de una iniciativa piloto4 que, con el apoyo de la FAO, abarca inicialmente a cuatro rubros productivos5, identificados a través de un proceso complejo de selección, en ámbitos de los cuales se han desarrollado acciones combinadas entre el MAG, MINEC y CONAMYPE para facilitar intervenciones, que en base a esta metodología de trabajo, favorezcan una efectiva coordinación interministerial, en ambas directrices (horizontal y vertical) y que posibilite, entre otros efectos, intervenciones integrales para conseguir mayor eficiencia en el uso de los recursos y eficacia en la solución de los problemas en los territorios. En esta lógica la participación coordinada y el compromiso de los diferentes actores, que representa un elemento estratégico para potenciar y fomentar su propio desarrollo, comenzó a impulsarse desde finales del 2014. Fecha en la que se inicia la implementación de este proceso, y continuó con las intervenciones coordinadas durante todo el año 2015, 2016 y durante el primer trimestre del 2017, generando avances significativos TCP/ELS/3503 Lácteos, en el norte de La Unión y Sonsonate; acuícola/ camarón, en Jiquilisco; café, en Sierra Tecapa y Volcán Cacahuatique; y hortalizas, en Morazán, Caluco, Atiquizaya. 4

para las cuatro cadenas propuestas más algunas acciones iniciales en la cadena apícola. Sin duda alguna, esta primera experiencia ha constituido una fuente de nuevos conocimientos y lecciones aprendidas en la marcha, por lo que los resultados del seguimiento realizado durante el 2015 y el 2016 apuntaron a la necesidad de una adecuación y fortalecimiento de ciertos aspectos reflejados en el documento metodológico, cuya construcción continuó desarrollándose en este periodo para su mejora y adaptación, de acuerdo a las oportunidades y limitaciones encontradas. Ese proceso de construcción tiene como resultado la última versión de la propuesta metodológica que se presenta en este documento. Es importante tomar en cuenta que esta propuesta no se concibe como un documento final y rígido, sino más bien como un instrumento guía, flexible y abierto a las modificaciones que fueran necesarias para el perfeccionamiento continuo del modelo que ya está en marcha; sin perder de vista que con esta propuesta se aspira brindar al Gobierno de El Salvador una herramienta metodológica que permita apoyar en la institucionalización de la coordinación interministerial, para la implementación territorial de políticas públicas que contribuyan con los objetivos del Plan Quinquenal de Desarrollo6 (diversificación de la matriz productiva; fortalecimiento de

Agricultura Familiar en el Plan Quinquenal de Desarrollo y el Plan Estratégico Institucional 2015-2019. 6

los niveles de soberanía y seguridad alimentaria; protección de la economía familiar especialmente de los sectores excluidos y desarrollo inclusivo de los territorios).

volumen de material elaborado durante estos dos años y medio de aplicación del modelo, se han integrado tres partes distintas que se complementan entre sí. La primera parte se refiere a los conceptos metodológicos del modelo El presente documento ha sido y que explica las reflexiones desde las elaborado a lo largo de todo el periodo cuales se han generado las ideas básicas de implementación del proceso y que sustentan, luego, las acciones en la de implementación del proyecto práctica (segunda parte) y finalmente TCP/ELS/3503. Sin embargo, por se reportan las principales lecciones fines didácticos y con el objetivo de aprendidas (tercera parte). sistematizar de manera sintética el gran

Fotografía de productores organizados de jocote Foto: ©FAO

Capítulo 1

Justificación La apuesta impostergable por el desarrollo, y por la transformación económica y social de determinados contextos, requiere de cambios y adecuaciones constantes en las prácticas políticas, así como de un replanteamiento en los enfoques y metodologías con las que se han venido atendiendo los problemas de desarrollo en El Salvador. Las experiencias pasadas han demostrado que conseguir niveles de desarrollo integral y sostenibles, sin hacer partícipes activamente a todos los estratos sociales, institucionales y económicos de un territorio, no es factible. Si se parte del supuesto ideológico que el bienestar individual se garantiza solo y exclusivamente con un bienestar común generalizado, entonces todos los actores deben tomar conciencia de la necesidad de actuar conjuntamente hacia una misma meta. En ese sentido, existe consciencia de los enormes retos que enfrentan los territorios rurales, que no será posibles superarlos con las mismas prácticas. La propuesta metodológica expuesta

en este documento plantea una forma distinta de concebir el territorio rural, en la cual se concibe a la agricultura como un sector impulsador y estratégico del desarrollo, contra la imagen negativa y estereotipada que comúnmente se le asigna. Desde esta óptica se hace necesario incorporar otros sectores secundarios en la construcción de encadenamientos que vinculan servicios, industria, comercio, infraestructura e institucionalidad como componentes determinantes de la productividad y competitividad territorial-sectorial. Estas competencias, que escapan del ámbito de gestión y de responsabilidad de un solo ministerio, en este caso el Ministerio de Agricultura y Ganadería, obligan a contemplar acciones coordinadas y sinérgicas con otros ministerios. De allí, el peso estratégico que se le otorga a la coordinación interministerial en esta propuesta, a través de la cual se busca que las instituciones del Gobierno ofrezcan servicios públicos inclusivos con más eficiencia y eficacia para la resolución de problemas en los territorios.

Contexto Durante la última década los países de América Latina, en su conjunto, han mostrado un mayor crecimiento económico pese a la contracción registrada como consecuencia de la crisis financiera internacional (iniciada en el 2008-2009)7. Sin embargo, dicho dinamismo económico no se ha traducido en una mejora en la calidad de vida para la mayoría de la población. La tasa de pobreza de América Latina en 2014 fue de un 28,2% de la población, en tanto que la indigencia, o pobreza extrema, alcanzó el 11,8%8.

estratos sociales. Esto último es más evidente en las áreas rurales, donde su enorme potencial social, económico y productivo (por ejemplo, en materia de agricultura familiar10) no ha sido oportunamente aprovechado por los países de la región11.

Se estima que entre 2003 y 2012 la región de América Latina y el Caribe experimentó un crecimiento promedio anual del 4.0%. Sin embargo, dicho crecimiento decreció a partir de 2013 registrándose un promedio de 2.6% y de 2.9 % en 2014. OCDE/CEPAL/CAF (2013). Perspectivas económicas de América Latina 2014. Logística y competitividad para el Desarrollo, pág. 5 http://www.oecd-ilibrary.org/development/perspectivaseconomicas-de-america-latina-2014_leo-2014-es 8 CEPAL (2015). Panorama social de América Latina, pág. 18 9 Datos a 2013 indican que el quintil más pobre (es decir, el 20% de los hogares con menores ingresos) capta en promedio un 5% de los ingresos totales, con participaciones que varían entre menos del 4% (en Honduras, el Paraguay y la República Dominicana) y el 10% (en el Uruguay), mientras que la participación en los ingresos totales del quintil más rico alcanza un promedio del 47%, con un rango que va del 35% (en el Uruguay) al 55% (en el Brasil). CEPAL (2013). Panorama social de América Latina. pág. 16 http://www.cepal.org/es/ publicaciones/panorama-social-de-america-latina-2013

La realidad muestra un sector rural deprimido y poco desarrollado que reacciona con lentitud a los cambios sociales y económicos del mundo. En Centroamérica, este grupo representa el 41% de la población total, y sufre, entre otras cosas, altas tasas de analfabetismo Ésta es la gran paradoja de América (33,7% de la población rural), situación Latina: crecer económicamente pero generalizada de pobreza (65,3% de los persistir en la desigualdad de la hogares) e inseguridad alimentaria (se distribución de los ingresos9, situación calcula que 6 de cada 10 hogares padece que contribuye a la exclusión y a la inseguridad alimentaria nutricional)12. profundización de las brechas entre los

La Agricultura Familiar (incluyendo todas las actividades agrícolas basadas en la familia) es una forma de organizar la agricultura, ganadería, silvicultura, pesca, acuicultura y pastoreo, que es administrada y operada por una familia. La familia y la granja están vinculados, co-evolucionan y combinan funciones económicas, ambientales, sociales y culturales. La agricultura familiar agrupa cerca del 81% de las explotaciones agrícolas en América Latina y el Caribe; provee, a nivel país, entre 27% y 67% del total de la producción alimentaria; ocupa entre el 12% y el 67% de la superficie agropecuaria, y genera entre el 57% y el 77% del empleo agrícola en la Región. FAO (2014). Agricultura Familiar en América Latina y el Caribe: Recomendaciones de Política. págs. 26, 35. 11 En este caso el sentido de aprovechamiento oportuno se refiere a la capacidad de utilizar de manera sostenible justo los recursos existentes en un territorio. 12 Véase FAO/PRESANCA (2011). Centroamérica en Cifras. Datos de Seguridad Alimentaria Nutricional y Agricultura Familiar.

Capítulo 1 para el trabajo. Para 2015 la tasa de ocupación es de 93%, es decir de cada Las personas ocupadas se definen 100 personas económicamente activas como la población económicamente 93 estaban ocupados. activa que tiene un trabajo del cual obtiene una remuneración o ganancia La tasa de ocupación es de 92.1% o trabajan sin pago en dinero en un en la zona rural y de 93.5% en la establecimiento de tipo familiar. zona urbana. Específicamente en el Área Metropolitana de San Salvador La tasa de ocupación es la razón entre los (AMSS) es de 94.0%. En cuanto al sexo ocupados y el total de la PEA. Representa se observa que la tasa de ocupación es el grado de aprovechamiento efectivo de 91.6% en hombres y de 95.0% en del recurso humano disponibles mujeres. (EHPM2015).

Tasa de ocupación y desocupación

Cuadro 1. Indicadores Socio-Económicos de El Salvador.

Socio - Económicos

Indicadores Selectos 1990-1992

2000-2002

2014-2016

Población total (estimada, 000)

5,392

5,874

6,401

Población rural (% total)

50.8

40.9

37.7

Esperanza de vida al nacer (H/M)

63/73

65/75

69/78

Tasa de incidencia de la pobreza, sobre la base de la línea de pobreza rural (% población rural)

37.9

Valor agregado agricultura, silvicultura y pesca (% del PIB)

14.6

9.1

12.4

Población económicamente activa en agricultura (H/M, % PEA)

30.4/5.4

18.6/1.1

28.1/4.0

Fuente: DIGESTYC (2015-2016).

Gráfico 1. El Salvador: Población económicamente activa, por actividad económica (Tasa de ocupación y Tasa de desempleo). 100.0

7.0

7.9

6.5

6.0

8.4

5.0

93.0

92.1

93.5

94.0

91.8

95.0

Nacional

Rural

Urbana

AMSS

Hombre

Mujer

80.0 60.0 40.0 20.0 0.0

Área geográfica Tasa de ocupación

Tasa de desempleo

Sexo Fuente: DIGESTYC (2015-2016).

Mapa 1. El Salvador. Tasa de desempleo por departamento.

Chalatenango Santa Ana

Ahuachapán

Cuscatlán

Sonsonate

La Libertad

Cabañas

Morazán

San Salvador San Vicente

San Miguel

La Paz

La Unión

Usulután

Fuente: DIGESTYC (2015-2016).

Cuadro 2. El Salvador. Tasa de desempleo por departamento. Departamento

Tasa de desempleo

Departamento

Tasa de desempleo

La Libertad

5.9

San Vicente

7.5

San Salvador

6.2

La Unión

8.0

Santa Ana

6.5

San Miguel

8.6

Sonsonate

6.5

Morazán

8.6

Ahuachapán

6.8

Ahuachapán

8.8

Chalatenango

7.1

Chalatenango

8.9

La Paz

7.3

La Paz

10.2

Fuente: DIGESTYC (2015-2016).

Tasa de pobreza y pobreza extrema Entre los indicadores más relevantes que se obtienen a través de la EHPM, está el indicador de la pobreza monetaria, la cual se clasifica en extrema y relativa; y como parámetro se emplea el valor de la Canasta Básica Alimentaria (CBA). En pobreza extrema se ubican aquellos hogares que con su ingreso percápita no

alcanzan a cubrir el costo percápita de la Canasta Básica Alimentaria (CBA) y en pobreza relativa los hogares que con sus ingreso percápita no alcanzan a cubrir el costo de la CBA ampliada (dos veces el valor de la CBA). El costo de la CBA percápita urbana en el año 2015 fue de $53.85 y la rural de $34.23. Presentando aumentos respecto al valor registrado en 2014. (EHPM 2015)

Capítulo 1 Gráfico 2. Porcentaje de hogares por condición de pobreza, según áreas geográficas de residencia. 40

38.8 34.9

32.7

28.7

26.8

24.9

25.7

20.6

20 10.1

8.1

7.0 4.3

Nacional

Rural

Pobreza total

Urbana

AMSS

Pobreza extrema

Pobreza relativa

Fuente: DIGESTYC (2015-2016).

606 000 hogares, en los que residen alrededor de 2,6 millones de personas. En contraste, el 31,9 % de los hogares es pobre por ingresos; y el 49,4 % tiene algún tipo de pobreza (17,5 % enfrentan pobreza multidimensional pero no pobreza monetaria; 14,2 % enfrentan pobreza monetaria mas no pobreza multidimensional; y 17,7 % enfrentan ambos tipos de pobreza). Mapa 2. Incidencia de pobreza a nivel nacional y por departamento, según zona geográfica (expresada en porcentaje de hogares).

Total Nacional

35.2

Chalatenango

33.2

Santa Ana

35.4

Cabañas

Ahuachapán

Cuscatlán

52.7

San Salvador Sonsonate

41.5

La Libertad

18.6

44.1

44.7

Morazán

50.4

San Vicente

33.5

43.2

San Miguel

La Paz

53.8

Usulután

46.5

Fuente: DIGESTYC (2015-2016).

38.3

La Unión

51.7

Mapa 3. Intensidad de la pobreza a nivel nacional y por departamento, según área geográfica (expresada en porcenjate).

Total Nacional

43.2

Chalatenango

40.8

Santa Ana

42.8

Cabañas

Ahuachapán

Cuscatlán

44.6

San Salvador Sonsonate

43.2

La Libertad

42.5

43.7

42.8

Morazán

43.1

San Vicente

43.5

43.0

San Miguel

La Paz

43.4

Usulután

46.5

43.5

La Unión

43.2

Fuente: DIGESTYC (2015-2016).

La pobreza por lo tanto no se define solamente desde una perspectiva económica y productiva, sino que representa un conjunto de aspectos que incluyen temas sociales, económicos, técnicos productivos, educacionales, infraestructurales, etc. El sistema de gobierno que caracteriza nuestras sociedades simulando actuar

sobre mandados sectoriales de las instituciones de gobierno, algo que choca con la realidad y complejidad de la pobreza. Se entiende por lo tanto como una efectiva coordinación entre actores institucionales sea fundamental para generar una solución inclusiva e integral a la pobreza.

Capítulo 1

Enfoque Metodológico Enfoques previos Ante ese panorama, durante las últimas dos décadas, los gobiernos de Centroamérica, con el apoyo de la cooperación internacional, han venido ejecutando decenas de programas y proyectos en la búsqueda de soluciones para la reactivación y desarrollo de las áreas rurales, empleando, para esto, grandes cantidades de recursos técnicos y financieros. Pese a los elementos positivos, sus resultados han sido limitados y no han incidido significativamente en los factores estructurales o de contexto que impiden el desarrollo del agro (territorios y población) de los países de la región centroamericana.

democracia y desarrollo sustentable”14, puesto que se trata de un enfoque multidimensional, que no se reduce solo al crecimiento económico, sino que también abarca el ámbito social, ambiental, político e institucional. Un ejemplo histórico, en el caso de El Salvador, es dado por el Programa de Desarrollo Local, implementado desde 1994 a 1999 por el Fondo de Inversión Social15.

Luego de esto, a partir de los años 2003-2005, comienza a cobrar fuerza el enfoque de cadenas de valor (o agrocadenas) que, desde entonces, ha tenido gran aceptación y continúa siendo muy utilizado en sus diferentes variantes16. Este enfoque, basándose en la lógica de la conveniencia recíproca, Paralelamente a la proliferación de busca integrar a las productoras y iniciativas y proyectos, surgieron productores familiares, asociados en diferentes enfoques metodológicos que organizaciones, junto con otros actores, proponían estrategias para el abordaje como los proveedores de insumos y y resolución de las problemáticas servicios, empresas procesadoras y más comunes del área rural en estos distribuidoras -de pequeña, mediana países. Es así como, desde inicios de 14 Gallicchio E. (2004). El desarrollo local en América Latina. los noventa hasta los primeros años Estrategia política basada en la construcción de capital social. de la década del dos mil, predominó en Ponencia presentada en el Seminario Desarrollo con Inclusión Equidad: sus implicancias desde lo Local, realizado por América Latina el enfoque de desarrollo ySEHAS. Córdoba, Argentina. Citado en Enríquez., A. et al. local13. Dicho enfoque fue en buena (2011). Bahía de Jiquilisco. Fortalecer capacidades para el medida introducido “como un factor de desarrollo económico local en territorios impactados por la A partir de la década de los 90 se reportan experiencias de desarrollo local en América del Sur (en Chile y Perú fundamentalmente). 13

migración. PNUD/UCA. San Salvador. 15 La Ruta del Programa de Desarrollo Local. Memoria de labores. Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local. El Salvador. 16 Componente II del Programa de Agricultura Familiar del Ministerio de Agricultura y Ganadería de El Salvador.

y gran escala- y consumidores, en la falta de una efectiva coordinación un esquema linear de producción, institucional19. Así como el hecho que transformación/distribución y consumo. no se consideran los territorios como ámbitos sociales heterogéneos y únicos Ambos enfoques históricos, poseen a la vez. Heterogeneidad y unicidad de aspectos válidos para sustentar el los contextos territoriales, que obligan a desarrollo territorial y sectorial de un las instituciones realizar intervenciones país. Sin embargo, después de años de diferenciadas y complementarias implementarse, tanto el primero (años de acuerdo con las capacidades y 90) así como el segundo (primera dejada potencialidades existentes en cada zona. del 2000), no han logrado establecerse y elevarse a nivel de políticas nacionales, Revalorizar la agricultura como quedando, en los mejores de los casos, impulsora del desarrollo territorial relegado a iniciativas aisladas cuyos impactos no alcanzan al resto de la En este contexto, el papel que se le otorga población productiva. a la agricultura integra la producción de alimentos con un rol más amplio En particular, el más reciente enfoque que enfatiza su valiosa contribución de cadena de valor, que en la a la generación de oportunidades de región centroamericana abunda de ingresos y empleo, a la inclusión de experiencias exitosas documentadas y jóvenes y mujeres en los procesos socializadas17, han sido generadas en su productivos y a la mejora de la calidad mayoría alrededor de las denominadas de vida de las comunidades. La visión empresas anclas (distribuidoras o territorial de la agricultura conduce agroindustriales), en las que grupos a su reconocimiento como un sistema limitados de productores organizados complejo, con múltiples interacciones han establecido relaciones comerciales entre sectores más allá del ámbito duraderas y de recíproca conveniencia; agropecuario. a pesar de esto, los intentos realizados para que estos esfuerzos aislados se El medio rural, donde vive el 41% por convirtieran en políticas18 de Estado, ciento de la población centroamericana, escalando a otros niveles, no han ha demostrado contar con un enorme funcionado. potencial que, sin embargo, aún está buscando su pleno desarrollo20. A pesar Entre las posibles causas que de avances significativos en los últimos obstaculizan la expansión y el éxito años, muchos países centroamericanos a gran escala de estos enfoques y siguen soportando altas tasas de que con recurrencia viene reconocido pobreza, estimándose que seis de por gran parte de la sociedad, es cada diez hogares rurales en la región Proyecto Agrocadenas en Centro America de FAO, Componente II del Programa de Agricultura Familiar, del Ministerio de Agricultura y Ganadería del El Salvador, Cadenas de valor del IICA, P4P del Programa Mundial de Alimentos. 18 Mismo Programa de Agricultura Familiar. 17

Numerosas iniciativas descoordinadas entre sí, diluyen no solo los recursos, sino también los efectos positivos buscados; generando, por ejemplo, la pérdida de interés de productores/ as y empresarios/as. 20 Plan Estratégico Institucional, CONAMYPE, 2015-2019. 19

Capítulo 1 no tienen garantizada su seguridad alimentaria y nutricional.

Familiar24, que constituye casi un 40% de la producción agrícola en este país, se hace aún más necesaria la atención En el caso específico de El Salvador, de este sector para su inserción a las el Consejo Nacional de la Pequeña y cadenas de valor y como catalizador Microempresa (CONAMYPE) considera de los más complejos procesos de que las empresas de pequeña y mediana desarrollo territorial. escala pueden desarrollar un papel estratégico, generando aproximadamente Enfoque metodológico propuesto setecientos mil empleos directos, y (territorial/sectorial) aportan alrededor del 35% del Producto Interno Bruto (PIB)21. De aquí la Con el propósito de superar las necesidad de considerar a la población limitaciones anteriormente expuestas, productora de pequeña escala como un concretando enfoques inclusivos (como potencial social, económico y productivo el de agrocadenas en los territorios), fundamental para estimular y fomentar y como resultado de una reflexión el desarrollo territorial. sobre la articulación efectiva de los procesos de decisión territorial Visualizar la agricultura como (local) con los procesos de decisión generadora de desarrollo económico, institucional (nacional), este modelo social y ambiental en los territorios metodológico propone en la práctica es estratégico para un país como El una combinación de elementos tanto Salvador, donde los esfuerzos que del enfoque de cadenas de valor, como se han hecho por reducir la pobreza elementos operativos y conceptuales han sido limitados, tanto por el bajo del enfoque de desarrollo territorial. crecimiento económico22 como por la distribución desigual de sus beneficios Esta visión articulada entre el enfoque (STPP, 2014). Solo en el área rural de cadena de valor, referido a una se estima una tasa de pobreza del vocación productiva específica/rubro, 43%23, en este contexto, teniendo en y el enfoque de desarrollo territorial, cuenta el peso que tiene la Agricultura que tiene como unidad de acción el territorio y todo lo que en él se incluya, trasciende la lógica convencional del desarrollo local y aspira desarrollar la capacidad productiva de los territorios 21 y su competitividad, canalizando https://www.conamype.gob.sv/ De acuerdo con CEPAL (2013) el crecimiento económico de El Salvador ha sido bajo durante los últimos años. Para 2014, la tasa de crecimiento fue de 2.3 %, muy por debajo si se compara con el crecimiento de los demás países centroamericanos. Para 2014 el crecimiento estimado para Nicaragua fue de 5 %, Costa Rica 4 %, Guatemala 3.5 %, Honduras 3 % y Panamá 6.7 %. 23 FAO (2015). Evaluación final del proyecto regional “Fortalecimiento de Agrocadenas seleccionadas con un enfoque empresarial en El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua” (GTFS/RLA/176/ITA). 22

De acuerdo a la información obtenida por el IV Censo Agropecuario del 2007-2008 existen 395,588 unidades productivas en el país, de las cuales 325,044 se encuentran en la categoría de Agricultura Familiar de Subsistencia, y 70,544 en la categoría de Agricultura Familiar Comercial. Ministerio de Economía, Dirección General de Estadística y Censos. IV Censo Agropecuario 2007-2008. 24

inicialmente las intervenciones25 en las actividades económicas de mayor vocación del mismo territorio y, paulatinamente, expandiéndose a otros ámbitos (económicos y sociales). Desde este enfoque se busca conseguir, en la brevedad posible, el máximo aprovechamiento de las ventajas competitivas26 de un sector (rubro) y de las ventajas comparativas27 que posee un determinado territorio28. Desde esta perspectiva, la práctica o vida cotidiana a nivel local alimenta el proceso de toma de decisiones en el ámbito político y viceversa. A partir de esta visión, la heterogeneidad existente en los territorios (en cuanto a sus aspectos sociales, productivos, organizativos, entre otros) debe considerarse como un capital endógeno que posibilite mejorar la calidad de vida de la población, teniendo en cuenta el manejo sostenible y sustentable de los recursos naturales.

La visión de la agricultura como un eslabón fundamental de las cadenas de valor, y el carácter multifuncional que se le imprime, le asigna un conjunto de funciones que no se compara con ningún otro sector productivo en los territorios, en donde las pequeñas y medianas empresas (PYMES)29 son catalizadoras de empleo y de desarrollo económico y social. Desde esta perspectiva, las productoras y los productores organizados en los territorios pasan a convertirse en promotores y protagonistas de su propio desarrollo. Para que esto se concrete es fundamental que estos productores y las PYMES puedan integrarse satisfactoriamente en los sistemas económicos formales.

Cabe destacar que en buena medida la población productora de pequeña escala está relacionada con los mercados informales. Por ello, se aspira a que previamente estos productores se conviertan en actores económicos formales30, es decir, que entre otros aspectos: (a) adquieran los requisitos Características del enfoque mínimos de formalidad (personalidad jurídica, contabilidad, etc.); (b) metodológico sean oportunamente capacitados y Integral, inclusivo y diferenciado equipados; (c) y entiendan/apliquen las reglas y normas que impone los 25 Se refieren a acciones específicas miradas a la resolución mercados formales para operar en ellos de problemas bien definidos, que permitan en el corto (certificaciones, normas de calidad, tiempo potenciar las oportunidades propias de un etiquetas, etc.). territorio. 26 Se refieren a aquellas ventajas que se generan debido En congruencia con esto, las experiencias a las capacidades y habilidades de un individuo, una de CONAPYME, MINEC, MAG y empresa, una comunidad, etc. Se basan en la agregación de FAO, surgidas con la implementación valor, habilidades, conocimientos, etc. Para que exista un plus respecto a algo similares y, para que sea una ventaja de proyectos, demuestran que las efectiva, ser difícil de igualar y sostenerse en el tiempo. intervenciones deben considerar Se refieren a aquellas ventajas naturales (propias) que posee un país o territorio comparado con otros en la producción de un determinado bien o producto. 28 Entendiéndose por territorio el área de incidencia de un determinado rubro. 27

Incluyendo a las Cooperativas de productores. La necesaria formalidad responde a la exigencia de tener una sociedad ordenada. 29 30

Capítulo 1 la heterogeneidad de los actores existentes en un territorio, así como sus diferentes posicionamientos en los sistemas económicos locales. De hecho, en un mismo territorio coexisten grupos productores de pequeña escala no organizados, grupos con diferente nivel de organización, y empresas de dimensiones y capacidad competitivas diferentes.

por clasificarse como “autosuficientes” en su desarrollo. Esta situación conlleva a la necesidad de intervenciones estatales inclusivas y diferenciadas, a la medida de las necesidades de los actores involucrados dependiendo, entre otros criterios, del nivel de desarrollo de las organizaciones y de la capacidad que poseen de asumir compromisos.

Contrario a esto, se ha constatado con los socios de los proyectos31 que, en muchos casos, la asistencia que reciben no se ajusta con las verdaderas necesidades que tienen en los territorios, lo que en consecuencia imposibilita a algunos de ellos para recibir esta asistencia, ya sea por no cumplir con los requisitos solicitados o

El siguiente esquema (Figura 1) muestra cómo a medida que los productores se acercan a la formalidad, las intervenciones del Estado son más complejas y multidisciplinarias; mientras que los productores con un menor nivel de organización, requieren de intervenciones más sencillas y específicas.

Figura 1. Intervenciones diferenciadas inclusivas para todos. Productores/as organizados competitivos Productores/as organizados no competitivos Productores/as que operan individualmente Productores/as de subsistencia

Tiempo y recursos

Fuente: Elaboración propia (2015). 31

Organizaciones de personas productoras.

Sistema Formal

El diálogo multinivel, herramienta públicos disponibles, generar sinergias, definir y conseguir objetivos medibles a para la Coordinación Un factor imprescindible para asegurar una efectiva coordinación, es el dialogo. Este modelo metodológico contempla el establecimiento de instancias de diálogo, entendidas como espacios para la articulación de los recursos institucionales tantos financieros como humanos, en tres ámbitos: central/ nacional, intermedio/ departamental y local/municipal.

nivel macro. En el ámbitoIntermedio/departamental, el gobierno departamental es el referente institucional que apoya y participa activamente en el proceso de diálogo, además concentra, ordena y procesa la información relativas a toda intervención (nacionales y extranjeras) que se dan en el departamento. Figura 2. Instancias de diálogo y retroalimentación.

Este tipo de instancias son necesarias considerando que la intervención diferenciada e inclusiva obliga Toma de decisiones (Nivel Político) al involucramiento de diferentes Central/Nacional instituciones de gobierno, puesto que los mandatos dictados a cada institución son complementarios Coordina a nivel de entre ellos para abarcar y cubrir todas gorbierno departamental las necesidades y las problemáticas Intermedio/Departamental de la población productora en los territorios. En ese sentido, una efectiva coordinación interministerial, Actua a nivel además de evitar la duplicidad de de territorios esfuerzos, permitiría que el gobierno Local/Municipio use de manera eficaz y eficiente los recursos para atender la amplia gama Fuente: Elaboración propia (2015). de necesidades existentes, logrando mayores impactos. A nivel local/municipal, la instancia de diálogo, con la participación de los actores Como se muestra en la figura 2, el locales (incluyendo a funcionarios primer ámbito se da a nivel central/ y técnicos), diagnostica, analiza, nacional y se enfoca en la toma de prioriza y soluciona problemáticas más decisiones de nivel político. Participan específicas, que puedan fomentar la autoridades que representan los recuperación del tejido productivo de las diferentes ministerios (incluida la STPP). asociaciones y cooperativas, mejorando Su objetivo es coordinar y realizar de el uso de la tecnología, aumentando los manera complementaria la planificación niveles de competitividad y diversidad económica territorial, permitiendo productiva, promoviendo sistemas de canalizar eficientemente los recursos innovación y mejorando el uso y manejo 29

Capítulo 1 de recursos naturales. En este nivel, los actores no solo son ejecutores sino también tomadores de decisiones. Los niveles/instancias de diálogo deben estar estrechamente relacionados, alimentándose de las reflexiones y análisis que surgen en el seno de cada uno de ellos. Para esto se definen herramientas específicas de comunicación, evaluación y monitoreo.

Coordinación Horizontal y Coordinación Vertical A diferencia de la lógica convencional que ha caracterizado el pensamiento propio del enfoque de desarrollo local de los años ‘90, la presente propuesta metodológica considera, como un elemento diferenciador, la necesaria contemporaneidad de la coordinación horizontal y vertical, respecto a los tres ámbitos de diálogo anteriormente descritos. Es fácil entender que la necesidad de instancias de diálogos a diferentes niveles debe implícitamente traducirse en una coordinación interministerial en dos ejes. El primero, al interior de las instancias de diálogo (coordinación interministerial horizontal); y el segundo, entre las diferentes instancias de diálogo (coordinación interministerial vertical).

ajustar ideas y conceptos a la realidad del país, directamente desde la práctica política (el vivir ciudadano). En otras palabras, la propia implementación del enfoque metodológico generará un conocimiento constante que alimentará las reflexiones de los grupos de trabajo de abajo hacia arriba y de arriba hacia abajo. Figura 3. Niveles de coordinación.

Nivel Central

Coordinación horizontal

Nivel Intermedio

Coordinación horizontal

Nivel Local

Coordinación horizontal

Esto es posible solamente si las personas Fuente: Elaboración propia (2015). que participan durante el proceso, en los diferentes niveles, tienen la facilidad El abordaje coordinado de los de acceder y dialogar con los niveles problemas territoriales y sectoriales jerárquicos correspondientes. Debe de entenderse que no se trata de la Una sociedad compleja se caracteriza implementación automática e impositiva por problemas complejos. Es fácil de un modelo, sino de la oportunidad de entender que el éxito del Estado, 30

en el cumplimiento de sus funciones, resultados específicos en la resolución solamente se da si el abordaje de los de los problemas. problemas y necesidades de la ciudadanía Los actores locales participan en ocurre de manera complementaria y la identificación de los problemas sinérgica. En base a este principio, otro elemento propio de esta propuesta metodológica considera los problemas como los núcleos aglutinadores del trabajo interinstitucional (Figura 4). Son los problemas que se reconocen a nivel territorial, sus orígenes y naturaleza, los que definen quién, cómo, cuándo y en qué medida intervenir, considerando que las instituciones públicas se caracterizan por mandatos institucionales específicos. Es preciso recordar, que a menudo se tiende a confundir la coordinación activa como la simple participación a mesas de diálogo, sin dar lugar a

y posibles soluciones

La necesidad de generar instancias de diálogo a nivel territorial surge como condición obligatoria para asignar a los actores locales un rol activo y de responsabilidad en la identificación de aquellas condiciones adversas que obstaculizan el desarrollo productivo territorial. A la vez, estas instancias de diálogo representan el método más eficiente para capitalizarelconocimientoespecíficoposeído por los habitantes, productores y técnicos locales de un determinado territorio, que integrado al conocimiento especializado de técnicos y funcionario permite identificar las causas de los problemas, así como sus posibles soluciones.

Figura 4. El abordaje coordinado para la resolución de los problemas.

MINEC CENTA

Alcaldías

Problemática

CONAMYPE

MARN MAG

Fuente: Elaboración propia (2015).

Capítulo 1

Lógica de intervención intervenciones facilitan, en otras palabras, la creación de un contexto Bajo la visión de la coordinación más propicio y estimulador de los interministerial, y conscientes de procesos de desarrollo local, procesos los grandes desafíos en los territorios que son aprovechados por actores rurales, FAO inicia un proceso de públicos y privado presente en los sensibilización al más alto nivel con el territorios. MAG, MINEC, CONAMYPE y la STPP para acompañarles técnicamente en Cabe destacar nuevamente, que este proceso, obteniendo como primer muchas de las necesidades que resultado, en noviembre de 2014, la firma puedan tener las asociaciones del Convenio marco de cooperación para la de productores en los territorios transformación productiva agropecuaria (Por ejemplo: demanda de mayor y el desarrollo de agronegocios entre seguridad ciudadana, carreteras, MAG, MINEC y FAO. acceso a servicios sociales básicos, entre otras) desbordan los mandatos y Posteriormente, con el objeto de competencias institucionales del MAG, concretar lo planteado en dicho MINEC/CONAMYPE, lo cual obligará instrumento, los Ministros del MAG a una acción política coordinada, y el MINEC solicitan formalmente complementaria y sinérgica entre las a FAO El Salvador, asistencia diferentes instituciones estatales, técnica para el desarrollo de diversas autoridades locales, las gobernaciones, herramientas metodológicas, que y otros actores como la empresa privada aseguren una mayor efectividad de las y la sociedad civil. Esta acción política intervenciones articuladas en lo que se demandará, a su vez, la canalización refiere a sus ámbitos de competencia. oportuna de los recursos financieros disponibles para la resolución de las En la lógica de intervención propuesta problemáticas identificadas en los con este enfoque metodológico, el territorios. Gobierno central, a través de los ministerios, interviene a nivel local A nivel intermedio, los gobiernos mediante inversiones estructurales departamentales podrán jugar un dirigidas a remover las externalidades papel fundamental en los procesos de negativas y generar externalidades apoyo y participación a la coordinación positivas, generando así las condiciones interministerial y, a la vez, ser el propicias para el desarrollo del referente institucional para los procesos territorio. Estas inversiones o de alineación de las intervenciones

Así inicia este esfuerzo

locales con los planes nacionales.

para sostener el bienestar individual. En otras palabras, el bienestar común Por su parte, a nivel local, los consejos es el elemento de sostenibilidad que municipales intervienen en sintonía garantiza el bienestar individual en con la autoridad nacional creando todo este proceso. sinergias a través de inversiones locales más específicas. Mientras que La correcta articulación de los programas la empresa privada y la sociedad civil ministeriales en los territorios de asumen un rol activo para inyectarle intervención, con sinergias institucionales dinamismo al sistema económico local, que incluyan también al sector privado, invirtiendo en innovación tecnológica, requiere la elaboración de una estrategia mejora de los procesos productivos de Gobierno basada en la implementación internos y responsabilidad social de una metodología de coordinación. empresarial. Para que esta coordinación sea efectiva Tanto el Gobierno central como los y sostenible, debe considerarse la gobiernos departamentales y las existencia de diferentes intereses autoridades locales, sector privado y entre los actores que participan en el sociedad civil deben estar sensibilizados proceso. Asimismo, se debe identificar y tienen el compromiso de lograr el aquellos estímulos tangibles en el bienestar común, como único factor corto periodo que elevan el interés Figura 5. Lógica de intervención.

Gobierno central

Inversión en estructura a nivel local

Gobierno departamental

Coordina y alinea las intervenciones a nivel departamental

Autoridad local

Inversiones más específicas

Empresa privada + sociedad civil

Inversiones privada

- Externalidades negativas, + Externalidades positivas Aumento de la competitividad (condiciones favorables)

Motor del dinamismo económico local y Bienestar común

Fuente: Elaboración propia (2015).

Capítulo 1 y la participación activa de todas las categorías de actores involucrados. De lo anterior deriva que, en un inicio, la implementación del modelo ha articulado las acciones entre el MAG, MINEC y CONAMYPE (esto en línea con los avances que se han dado), a través del establecimiento de una instancia de diálogo y coordinación (Comité nacional), con el fin de potenciar el eje económicoproductivo y generar resultados de corto y mediano periodo que demuestren la

factibilidad y conveniencia del mismo. A medida que el proceso ha ido implementándose y el abordaje de las problemáticas que afectan la capacidad productiva y la calidad de vida de los actores en los territorios se ha complejizado, ha sido necesario la articulación de más instituciones. Por lo tanto, se ha hecho necesario identificar una instancia de Gobierno que tuviera el mandato institucional y la responsabilidad de esta articulación y coordinación32.

Figura 6. Elementos de éxito de la propuesta. Concientización y compromiso de los individuos en la búsqueda de su desarrollo a través de la generación de bienestar común.

Fuente: Elaboración propia (2015). Cabe destacar que la Secretaría Técnica de la Presidencia y de Planificación (STPP) por su rol en la coordinación de los gabinetes tiene un rol fundamental de liderazgo en todo este proceso. 32

Etapas de implementación La metodología para el diseño e A. Definición de estímulos para una implementación del modelo de gestión ha participación activa de los actores. contemplado tres etapas de intervenciones diferenciadas y complementarias. Interesa que los actores, en los distintos niveles, se apropien y aporten Etapa preliminar a la metodología y su implementación, como un valor agregado a las Esta etapa busca generar y/o facilitar las funciones que desempeñan según sus condiciones necesarias para asegurar un competencias y mandatos. Por esta ambiente favorable al desarrollo del modelo razón es importante definir incentivos de gestión, mediante la sensibilización y de participación, de manera que no se compromiso de todos los actores sobre el perciba que el trabajo que se genera rol protagónico que tienen en este proceso. con este proceso, significa un esfuerzo En ese sentido, las acciones que se realizan adicional a las labores que desarrollan preliminarmente apuntan a socializar y cotidianamente en las instancias reflexionar la propuesta metodológica gubernamentales33. con los ministerios e instancias de Gobierno identificadas, en función de B. Conformación del Comité Nacional realizar los ajustes necesarios que se de Coordinación Interinstitucional requieran. Esta acción de acercamiento y diálogo directo es fundamental para dar Para conformar este comité, los inicio al proceso de institucionalización ministros delegan a uno o varios de la coordinación interministerial, que funcionarios de alto nivel34, que desde el comienzo requiere el aval de los tendrán la facultad de debatir y ministros y ministras, como máximas definir los objetivos, indicadores, autoridades políticas. responsabilidades y mecanismos de trabajo en la implementación. En esta Acciones preliminares etapa es importante identificar las áreas en las que el comité requerirá Las acciones que implican la etapa capacitación específica. preliminar pueden variar de acuerdo a la 33 Reconocimientos públicos, certificaciones, premios naturaleza y disposición de las instituciones como becas u otros mecanismos no financieros pueden protagonistas del proceso en su conjunto. considerarse incentivos eficientes para estimular la El siguiente punteo de acciones presenta participación inicial de los actores. 34 Comité tendrá una composición estructurada la ruta ideal previa a la implementación enEste miembros permanentes y miembros ad hoc. Se de la coordinación interministerial. identificarán en función del requisito específico y tendrán funciones definidas.

Capítulo 1 así a la sostenibilidad del proceso. Esta etapa, además, contempla la elaboración de un mapeo de iniciativas en ejecución por territorios y sectores Esta acción facilita la operativización de de intervención seleccionados. los lineamientos y directrices, así como la identificación de acciones concretas E. Definición de la programación en el territorio. En esta etapa se debe económica territorial. identificar los rubros considerados más competitivos o los más relevante para el Para esta acción se requiere de la combate a la pobreza y a la inseguridad coordinación entre el Ministerio de alimentaria, a nivel nacional y definir Agricultura y el Ministerio de Economía, un ámbito territorial de incidencia35. considerando la incorporación al proceso de otras instancias del Tanto los territorios como los sectores Gobierno (CONAMYPE, STPP, Banca se seleccionan sobre la base del de Desarrollo, Gobernación y Desarrollo análisis consensuado de criterios Territorial, Ministerio de Seguridad, (filtros) de carácter estratégico, entre otras). territorial, de pertinencia, capacidad técnica-operativa institucional y de Finalmente, se inicia el proceso de oportunidad política (ver Anexo IV). inducción e instrucción para los Una vez realizada esta selección se funcionarios clave identificados por informa a los Ministros y a la STPP, en territorio. función de recibir retroalimentación y ajustar lo que se considere necesario. Etapa de implementación

C. Análisis de mandatos, facultades y capacidades institucionales instaladas a nivel nacional y territorial.

(territorialización) D. Socialización de las capacidades de cada institución. En la implementación se busca En esta etapa se presentan los organigramas institucionales, detallando las oficinas descentralizadas que posee cada instancia y los mecanismos de funcionamiento y jerarquía de las mismas. El propósito de esto es identificar las áreas administrativas de competencias y evaluar su capacidad instalada. Esto permitirá generar una estrategia de fortalecimiento institucional en el plano local, abonando La decisión de si se definen antes los rubros con ventajas competitivas (actuales o potenciales) y luego los territorios de incidencia o viceversa, dependerá de razones de orden político-practico. 35

producir la intervención coordinada y consensuada a nivel territorial y sectorial, sobre la base de un proceso continuo de diálogo. Esta etapa representa el momento en el cual las decisiones tomadas a nivel de instancia de diálogo se convierten en acciones concretas a nivel de los territorios. La intervención se articula alrededor de los problemas reales identificados en cada zona, y en función del rol activo de los actores y agentes locales para definirlos y resolverlos, de acuerdo a las competencias y mandatos de las instituciones.

Acciones de implementación A. Constitución de un grupo de trabajo territorial-sectorial En esta etapa se identifican los actores locales, tanto de los ministerios como de otras instituciones cuya competencia concierne a los territorios y/o sectores identificados. Estos actores, que constituyen los Grupos de trabajo territorial-sectorial36, deben recibir un taller inductivo sobre la metodología y, posteriormente, seleccionar una persona coordinadora37 que acompañe el proceso y se encargue del seguimiento y facilitación de la labor que se establezca en el ámbito del grupo.

cuantificar y caracterizar las necesidades existentes en las organizaciones de productores/ as. Para elaborar estos documentos se utiliza una herramienta estandarizada y consensuada entre las instituciones38.

D. Identificación de las instituciones responsables Este análisis comparativo, entre las necesidades identificadas y los mandatos institucionales, evidencia cuáles instituciones deben intervenir para solventar esa necesidad, independientemente de tener (o no tener) presencia en ese territorio39.

E. Identificación y priorización de los problemas.

El grupo de trabajo, en su conjunto, es el responsable de la ejecución de las acciones en el territorio y, por tanto, del cumplimiento de las metas establecidas para la resolución de los problemas.

Con los insumos obtenidos del mapeo de iniciativas y de los diagnósticos, se elaboran los planes de acción por institución a nivel territorial y sectorial, por cada una de las instituciones involucradas. Esta tarea consiste en identificar las diferentes problemáticas que impiden el B. Establecimiento de mecanismos de desarrollo competitivo del sector seleccionado en el territorio. Una vez se han identificado los diálogo entre el Comité Nacional de problemas, éstos se priorizan de acuerdo a un Coordinación Interinstitucional y los análisis de criterios socio-económicos, técnicos, Grupos de Trabajo territorial-sectorial. institucionales y financieros para analizar y Estos mecanismos de comunicación definir posibles soluciones. son necesarios para asegurar la comunicación de forma transversal y Los planes de acción específicos de cada permitir una retroalimentación en la institución se consolidan alrededor de las problemáticas identificadas, dando lugar a un toma de decisiones. plan de intervención coordinado.

C. Elaboración de diagnósticos organizacionales.

El propósito de los diagnósticos es identificar, Los participantes serán identificados en función de ciertos requisitos y capacidades específicas. 37 Ver la segunda parte del documento “La puesta en práctica”. 36

La herramienta a utilizarse será consensuada entre los actores institucionales involucrados teniendo como referencia material que ya es utilizado por las instituciones. Cabe destacar que con estos diagnósticos no se busca duplicar el trabajo ya existente, sino más bien acotar las dimensiones de acuerdo a los criterios que se han definido en función de identificar el potencial productivo de los territorios. 39 Ver la segunda parte del documento “La puesta en práctica”. 38

Capítulo 1

F. Intervención en los territorios

acuerdo a indicadores específicos y fáciles de calcular e interpretar, permiten tomar En esta etapa se inician las intervenciones decisiones oportunamente sobre cambios en los territorios estableciendo las metas eventualmente necesarios que garanticen la a alcanzar en un período determinado; consecución de los resultados previstos. para esto se establecen rutas de acción, diferenciadas y complementarias para los Para lograr esto, se establece un sistema de actores. seguimiento con indicadores de proceso de En esta etapa, la concentración orientada acuerdo a los resultados esperados en cada de los recursos financieros disponibles en nivel; además, se diseña una metodología las diferentes instancias de Gobierno es de recolección y análisis de información, y necesaria para generar impactos sustanciales se elabora un estudio de línea base para fijar a nivel estructural; por esta razón, la metas con base en los valores iniciales de los implementación del modelo se realizará indicadores. por rubros y territorios priorizados o “experiencias piloto”. Gracias al seguimiento que se desarrolla durante la aplicación del enfoque Etapa de seguimiento, aprendizaje y metodológico, se obtiene periódicamente información sobre los indicadores de redefinición de objetivos proceso, con lo que se retroalimenta a los El seguimiento y la evaluación son elementos involucrados para la toma de decisiones claves en toda intervención, y más aún en un sobre eventuales correcciones necesarias en proceso novedoso, innovador y continuo marcha de la implementación. como éste. Esta etapa, que se ejecuta de manera transversal a todo el proceso, tendrá B. La evaluación como objeto de análisis tanto el propio proceso en curso, como el impacto de su Por su parte, la evaluación tras la implementación en materia de crecimiento implementación de las dos primeras etapas, sostenible e inclusivo del territorio. En no sólo tiene como objetivo la rendición de ambos casos se deberán identificar objetivos cuentas obligatoria de toda intervención que y metas y, en función de ellos, definir emplea recursos públicos, sino que también indicadores medibles de tipo cuantitativo busca generar conocimiento y aprendizaje y cualitativo40. Dichos indicadores serán dirigido a mejorar futuras acciones. La monitoreados desde un inicio hasta finalizar evaluación es una pieza esencial a la hora la implementación. de redefinir objetivos para el siguiente ciclo de intervención. La evaluación se realiza A. El seguimiento sobre la base de los indicadores de resultados identificados al inicio del proceso, lo cual La labor de seguimiento tiene lugar permite extraer recomendaciones para durante toda la aplicación del enfoque redefinir los objetivos del próximo ciclo. metodológico. La recopilación y el análisis de datos en relación a la implementación, de 40

Ver la segunda parte del documento “La puesta en prectica”.

Figura 7. Ciclo de las etapas de implementación

Definición de la programación económica territorial

Elaboración de diagnósticos organizacionales

Socialización de las capacidades de cada institución

Constitución del grupo de trabajo territorial - sectorial

Análisis de mandatos, facultades y capacidades institucionales instaladas a nivel nacional y territorial

Establecimiento de los mecanismos de diálogos ente el Comité Naciona y los Grupos de Trabajo

Elaboración de diagnósticos organizacionales

Definición del comité nacional de coordinación interinstitucional

Identificación y priorización de los problemas

1. Etapa Preliminar

Identificación de instituciones responsables

2. Etapa de implementación

3. Etapa de seguimiento, aprendizaje y redefinición de objetivos

Fuente: Elaboración propia (2016).

Capítulo 1

Alcances y resultados esperados El modelo metodológico aquí propuesto ha sido formulado en congruencia con los objetivos y estrategias de desarrollo que el Gobierno de El Salvador se ha trazado para este quinquenio (PQD 2015-2020), según el cual a través de los programas de Encadenamientos Productivos y Valor Agregado, se mira al establecimiento de un Programa para la mejora de la competitividad y productividad de cadenas productivas de los sectores priorizados, lo que permite de manera oportuna presentar un modelo de coordinación que eficientice los recursos y la atención a cada una de ellas. Por otra parte, se ha mencionado anteriormente que en el mismo Plan Quinquenal de Desarrollo se hace énfasis en la necesidad de buscar mayor coherencia funcional entre todas las dependencias del Estado y su coordinación en la gestión pública. Favoreciendo de este modo el proceso

de “territorialización de las políticas públicas, la descentralización de competencias y la desconcentración de funciones, para que haya mayor cercanía entre el Estado y la ciudadanía, mayor articulación con los Gobiernos Municipales, y se reduzcan las inequidades territoriales”41. Esta propuesta metodológica aspira a que las instancias de Gobierno mejoren la oferta de servicios públicos, utilizando los recursos disponibles con mayor eficiencia, y generando una mejor eficacia en la resolución de los problemas que obstaculizan el desarrollo de las comunidades rurales. La implementación de este modelo asegura la articulación y coordinación de las intervenciones en los territorios seleccionados.

Resultados Esperados •Coordinación interministerial institucionalizada sobre la base de intervenciones inclusivas y diferenciadas, que mejora la oferta del servicio público en los territorios. •Mayor eficiencia en el uso de los recursos públicos. •Mayor eficacia en la resolución de los problemas a nivel de los territorios, mediante la participación y sinergias entre los distintos actores sociales e institucionales. •Acciones implementadas en los territorios, que contribuyen a alcanzar los objetivos del Plan Quinquenal de Desarrollo de El Salvador. Secretaría Técnica de la Presidencia y Planificación (2015). Plan Quinquenal de Desarrollo 2014-2019, pág. 41.Gobierno de El Salvador. 41

Foto: ©FAO

CAPÍTULO

La puesta en práctica

Capítulo 2

Generación del entorno favorable (Etapa preliminar) La etapa preliminar busca generar y/o facilitar las condiciones necesarias para asegurar un ambiente favorable al desarrollo del modelo de gestión, mediante la sensibilización y compromiso de todos los actores sobre el rol protagónico que tienen en este proceso.

Reunión de FAO con autoridades y secretario Técnico en STPP. Foto: ©FAO

Actividades de la etapa preliminar

una de las primeras acciones realizada en la etapa preliminar ha sido la conformación del Comité Nacional Conformación del Comité Nacional de Coordinación Interministerial, de de Coordinación Interministerial acuerdo al documento elaborado con el El documento conceptual del modelo perfil requerido para los miembros de metodológico propone una coordinación cada una de las instancias de diálogo. interministerial que se desarrolla mediante instancias de diálogo en tres Este documento plantea que las niveles (nivel central, nivel intermedio personas que conformen el Comité y nivel local) y dos direcciones Nacional deben cumplir con las siguientes (horizontal y vertical). Bajo esta lógica, características dentro de la institución: 42

Ser conocedores de la institución en la que trabajan.

las PYMES, mediante la ejecución de programas y seguimiento a políticas, entre otras acciones.

Tener acceso directo a los tomadores de decisión del más alto nivel Entre los compromisos adquiridos (Ministros, Viceministros, directoras con este convenio, MAG y MINEC se y directores). comprometieron a la formulación de una agenda común en cuanto a las actividades Tener contacto directo con los de las cadenas de valor de El Salvador, funcionarios responsables de así como a definir objetivos, resultados, coordinar la intervención directa planes, mecanismos de implementación en los territorios. y seguimiento a nivel técnico y toma de decisión; mientras que FAO asume la Tener autoridad para tomar responsabilidad de brindar asistencia decisiones de carácter operativo. técnica a ambas instituciones para el fortalecimiento de sus capacidades en Con capacidad para entender aspectos las diferentes etapas. técnicos y proponer soluciones concretas. Fortalecimiento de capacidades Estar abiertos al diálogo y con capacidad para llegar a compromisos.

Como parte del fortalecimiento de capacidades al Comité Nacional de Coordinación Interministerial, durante Firma del convenio marco de los primeros meses de implementación, se desarrollaron talleres de inducción Cooperación y capacitaciones para los directores y El proceso de sensibilización de altos mandos de las instituciones, en las máximas autoridades de los cuanto a la metodología del modelo. Ministerios, debe concretizarse en la firma de un acuerdo. En este caso se Previo a esto, se realizó la formulación realizó firma del Convenio marco de del documento conceptual, que explica, cooperación para la transformación entre otras cosas, el enfoque territorialproductiva agropecuaria y el sectorial, la lógica de intervención, las desarrollo de agronegocios entre etapas de implementación y los niveles MINEC, MAG y FAO, en noviembre de coordinación a desarrollar con esta del 2014, acción que constituye el punto iniciativa42. de partida de la implementación de Apertura a la incorporación de otras este esfuerzo interministerial.

instancias

El convenio se suscribió con el objetivo de llevar acabo esfuerzos entre el MAG Si bien, el convenio estipula el compromiso y MINEC, con el apoyo de FAO, para 42 Ver documento conceptual del Modelo metodológico de el fomento de la agricultura familiar y coordinación interministerial.

Capítulo 2 del MAG y MINEC para este esfuerzo, las partes no descartaron la incorporación de otras instancias de acuerdo a necesidades/problemáticas que se identifiquen como prioritarias para los sectores en los territorios, en la etapa de implementación. La intervención de otras instituciones, direcciones o Ministerios dependería si la problemática identificada es de su competencia para las acciones de intervención en la búsqueda de la resolución de esos obstáculos en el territorio.

Proceso de selección de rubros y territorios El proceso de selección de rubros se realizó con el objetivo de iniciar la coordinación interministerial en rubros definidos de acuerdo con criterios específicos; para esto se utilizó una metodología basada en la utilización de filtros para la discriminación y priorización de los rubros a elegir.

Ser capaces de contribuir significativamente a la consecución de los objetivos específicos del Plan de Gobierno y sobre todo al desarrollo económico y social del país. Las instituciones han de tener la capacidad técnica y operativa para abordar los rubros en los territorios. El trabajo en los rubros debe ser oportuno políticamente. Figura 8. Filtros para la selección de rubros.

Oportunidad Política Filtro de capacidad Técnica

Filtro de Pertenencia

Filtro Territorial

Filtro Estratégico

Teniendo en cuenta el enfoque combinado (enfoque de cadena y Fuente: Elaboración propia (2016). enfoque territorial) sobre el que se basa este proceso de coordinación Análisis de los mandatos y interministerial, se estimó que los capacidades de cada institución para rubros seleccionados debían cumplir la selección de los territorios con los siguientes requisitos o filtros: En esta primera selección de las Ser estratégicos para el país de cadenas a trabajar, del periodo 2014acuerdo con los objetivos y metas 2015, los tres filtros analizados establecidas a mediano y largo plazo en un inicio de la implementación en el Plan de Gobierno. correspondían a criterios que son propios de los rubros seleccionados, Localizarse en territorios específicos y que los priorizan o discriminan del (vocación productiva). proceso, según el puntaje obtenido. 44

No es suficiente haber identificado un rubro estratégico, ligado a territorio(s) específico(s) y pertinente, si las instituciones que participan en el proceso de coordinación interministerial no cuentan con la capacidad técnica, operativa, ni recursos para abordarlos con ciertas garantías de éxito. Luego, los siguientes dos filtros fueron analizados desde la perspectiva de la capacidad de las instituciones. Bajo esa lógica, cada institución participante desarrolló internamente un proceso de análisis de sus mandatos, capacidades y recursos en el territorio, de manera que pudiera establecer en qué zonas sería factible la implementación del modelo. Para esto las instituciones identificaron:

Este análisis se realizó mediante dos herramientas: Una matriz de iniciativas y proyectos en el territorio. Esta matriz presenta información de cada institución, rubro que atiende, departamento y municipio en que interviene, cuánta población se beneficia con esa intervención, cuál es el monto y fechas de inversión y las contrapartes locales. Un documento de la estructura organizativa de cada institución. Este documento explica la institución a la que le corresponde, por mandato, la atención directa a cada cadena y/o rubro seleccionado, habiéndose definido como principales responsables: CENTA a través de la división de CAFÉ, para la cadena de café, y mediante la Gerencia de Transferencia de Tecnología para la cadena de Hortalizas; y el MAG a través de CENDEPESCA, para la cadena acuícola, y la Dirección General de Ganadería para la cadena de Lácteos.

Figura 9. Indicadores de capacidades de las instituciones.

Disponibilidad de recursos económicos

Definición de resultados concretos, medibles y significativos en el rubro a medio plazo

Recursos humanos capacitados necesarios para atender eficaz y eficientemente el rubro

Experiencia de coordinación intrainstitucional e interminesterial en los territorios

Fuente: Elaboración propia 2016.

Capítulo 2 El propósito de estas herramientas es identificar las áreas administrativas de competencias y evaluar su capacidad instalada de cada institución en los territorios y rubros identificados. El resultado final fueron 4 rubros en 4 territorios. Mapa 4. Mapa de rubros y territorios seleccionados para la primera experiencia piloto. Café

Hortalizas Acuícola (camarón) y hortalizas

Lácteos Chalatenango Santa Ana

Ahuachapán

Cuscatlán

Sonsonate

La Libertad

Cabañas

Morazán

San Salvador San Vicente

San Miguel

La Paz

Usulután

Fuente: Elaboración propia (2016).

La Unión

Foto: Â©FAO

Capítulo 2

Territorialización del modelo (Etapa de implementación) En la implementación se busca producir la intervención coordinada y consensuada a nivel territorial y sectorial, sobre la base de un proceso continuo de diálogo.

Taller con productores para identificación de problemática en los rubros. Foto: ©FAO

La etapa de implementación representa el momento en que las acciones planificadas y acordadas a nivel del Comité Nacional, se implementan en los territorios.

Conformación de los grupos de trabajo territoriales-sectoriales

sus referentes para el monitoreo del trabajo en el territorio. Estas personas conformarían otra de las instancias de diálogo del proceso, denominada “Grupos de trabajo territorialessectorial”, compuesta, a su vez, de un grupo de técnicos especialistas en dos niveles: nivel de coordinación (Comité Técnico Sectorial) y nivel operativo (Equipo Técnico territorial-sectorial).

El Comité Nacional, en ese momento conformado por los directores de las oficinas que fueron delegados por los Este Comité Técnico Sectorial, Ministros, identificó entre el personal de responsable de monitorear y dar sus equipos de trabajo a quienes serían seguimiento permanente al trabajo que 48

se realiza en el territorio, se conformó gremiales, etc. El objetivo del trabajo de estos grupos es realizar en la primera etapa del 2014-2015. intervenciones consensuadas a nivel Los equipos técnicos territoriales- territorial y sectorial para abordar sectoriales, fueron integrados por eficaz y efectivamente problemáticas técnicos que, por sus funciones, concretas priorizadas con base en permanecen en el territorio de criterios sociales, técnicos y económicos intervención desarrollando las acciones objetivos. estipuladas en los planes de trabajo; su responsabilidad es garantizar que Identificación y priorización de los las acciones se cumplan y reportar problemas periódicamente a su referente dentro del Comité Técnico Sectorial sobre el Con los insumos obtenidos del mapeo de iniciativas de cada institución, avance de las mismas. desde finales de 2014 se inició el Según el documento “Perfil de las proceso de consulta con actores clave instancias de diálogo”, las personas en el territorio para conocer cuáles que conforman los Grupos de trabajo eran los principales problemas que territoriales-sectoriales deben cumplir enfrenta el sector. con los siguientes requisitos: Estar permanentemente en El entonces Comité Técnico Sectorial, contacto directo con los funcionarios con la asistencia técnica de FAO, responsables de la coordinación desarrolló talleres de consulta con nacional (el Comité Nacional de los productores de las cadenas y territorios seleccionados para la Coordinación Interministerial). experiencia piloto, con el objetivo de Tener autoridad para tomar elaborar una matriz que reflejara los decisiones de carácter operativo a principales problemas que frenan el crecimiento económico y la inclusión nivel territorial y sectorial. de los productores de pequeña escala, Con capacidad para entender de estos rubros productivos. aspectos técnicos y soluciones concretas.

proponer

Estar abiertos al diálogo y con capacidad para llegar a compromisos.

El ejercicio de identificación de problemas conllevó una serie de pasos estratégicos para obtener el resultado deseado para el proceso.

Además, este documento propone que, dependiendo de los temas a tratar en el Comité, puntualmente pueden participar líderes de la sociedad civil local, empresarios, representantes

Primero, se identificaron las problemáticas en función de los aspectos técnicos, como en temas de producción, procesamiento, comercialización, proveedores, marco legal, financiamiento, entre otros. 49

Capítulo 2

Este proceso de priorización de las problemáticas responde al principio implícito del modelo, a partir del cual los actores locales son considerados conocedores de la realidad local, y por lo tanto, deben ser parte del proceso de planificación y ejecución de las intervenciones, en otras palabras estos actores pasan de ser sujetos pasivos a sujetos activos. Para esto, se elaboró una matriz para las cadenas de café, acuícola y lácteos, que explica, para cada uno de los aspectos seleccionados, cuáles son los principales problemas identificados por los actores clave. Luego, con esta información, se realizó un análisis para la priorización de las problemáticas en base a la factibilidad económica y de tiempo. A partir de aquí, las problemáticas seleccionadas en las mesas sectorialesterritoriales pasaron por un proceso específico de estudio con el apoyo de expertos de las instituciones (así como, con actores locales), mediante jornadas de talleres en las que se identificaron las verdaderas causas y los factores que inciden en la generación de estas problemáticas. Una vez se obtuvo este análisis para las tres cadenas trabajadas, se comparó con el documento de análisis de los mandatos institucionales y con la matriz de programas e iniciativas en ejecución de las instituciones en los 50

territorios y sectores de intervención. Esto se hizo con el propósito de reconocer cuáles problemas se incluyen, y cuáles se escapan, de los mandatos institucionales del MAG y MINEC, de manera que se pudiera iniciar los planes de acción priorizando las actividades que son de la competencia de ambas instancias.

Elaboración de los planes de intervención territorial-sectorial Con el proceso de identificación y priorización de problemáticas concluido, se elaboraron propuestas de acciones específicas mediante una matriz que presenta de manera sistemática, para cada problema, la solución propuesta por los Grupos de Trabajo Territoriales-Sectoriales, así como las acciones a seguir, las tareas concretas a realizar, los responsables asignados para cada actividad, metas a cumplir, indicadores de medición y el tiempo para realizarlo. Esta primera matriz se realizó contemplando acciones que pudieran ser ejecutadas en el periodo de junio a diciembre del año 2015, de manera que una vez finalizada la intervención en este año, se procediera a incluir otras

acciones para la ejecución en el periodo implementación de dichos planes siguiente, y así de forma cíclica. para la resolución de los problemas. Esta matriz representa el insumo principal de los planes de intervención territorial/sectorial (PdI), los cuales una vez fueron elaborados (en su primera versión), se discutieron y analizaron a nivel del Comité Técnico Sectorial, cuya responsabilidad era abrir un espacio de diálogo con las autoridades ministeriales para la eventual reorientación y asignación de recursos disponibles y la realización de las acciones que facilitaran la

Esta primera versión de los planes de intervención territorial-sectorial está estructurada inicialmente con una breve caracterización del sector y del territorio en el que se realizaría la intervención, para después desarrollar la matriz de resolución de problemas. A su vez, este plan se acompañaba de una segunda matriz de monitoreo y seguimiento, que permitía conocer cuáles son los avances concretos que se tienen de cada acción propuesta en el documento.

Figura 10. Ciclo de implementación de modelo.

Implementación de los Pdl en función de cada especifidad institucional

Identificación y caracterización de las problematicas (elaboración de la matriz)

Asignación de recursos (financieros, humanos y logisticos)

Socialización de los Pdl con autoridades centrales

Elaboración de planes de intervención (Pdi)

Fuente: Elaboración propia (2016).

Capítulo 2

Hacia la búsqueda de una coordinación efectiva (Etapa de seguimiento, aprendizaje y redefinición de objetivos) El proceso de reflexión significó una oportunidad para alcanzar una verdadera concientización de las autoridades sobre la importancia de una coordinación efectiva, y esta etapa debía aprovecharse al máximo en función de la efectividad de este esfuerzo de articulación.

Un espacio de reflexión

la creación de un ambiente favorable, propias de la etapa preliminar. La primera etapa de implementación del En ese sentido, en junio de 2015 se Modelo de Coordinación Interministerial desarrolló una reunión de presentación (2014-2015) significó, entre otras de avances a la Viceministra de acciones estratégicas, una etapa en la que Comercio e Industria; al Viceministro se continuó con gestiones relacionadas a de Agricultura; y a la Directora de 52

CONMAYPE, como responsables del seguimiento al proceso de coordinación interministerial43. Estas reuniones se realizaron con el propósito de exponer los principales obstáculos que surgen en el camino de la implementación. Luego de esta reunión, en la que se discutió sobre los principales avances y requerimientos del proceso, y dónde además surgió la solicitud de ampliación del modelo a nivel nacional, se llevó a cabo una siguiente sesión con los mandatarios, para presentar los logros obtenidos en el periodo.

dar seguimiento a las metas planteadas en los planes de intervención.

Por otra parte, en esta misma jornada se planteó la problemática que estaba representado la asignación al proceso de funcionarios/técnicos únicamente por cumplir con un requisito administrativo, y no bajo una verdadera convicción de búsqueda de resultados. Los técnicos que conformaban los Grupos de Trabajo Territoriales-Sectoriales no habían sido notificados de la prioridad que debían otorgar a la implementación de las acciones, por el contrario, ellos Para esta presentación de avances se veían en la necesidad de justificar la agenda se estableció con tres constantemente, ante sus superiores, puntos prioritarios: a) presentación su participación en el proceso. de las acciones realizadas en el mes transcurrido, b) principales limitaciones Ante esta situación los posibles en el proceso y los efectos de las efectos encontrados y explicados a las mismas, y c) compromisos urgentes autoridades fueron: para continuar con la implementación. a) No había apropiación de las instituciones del proceso en curso. En cuanto a las limitaciones encontradas en ese momento del proceso, el equipo de la asistencia técnica de FAO b) El proceso de implementación se estaba volviendo lento y presentó a los viceministros algunas heterogéneo. dificultades relacionadas a la prioridad que los funcionarios estaban dando a la implementación de estas acciones. El c) Continuaba el actuar aislado de las instituciones en los territorios. hecho de que los funcionarios estuvieran participando en el proceso de manera paralela con sus funciones asignadas d) No se estaba aprovechando oportunamente el recurso humano en la institución, se expuso como una en los territorios. preocupación puesto que significaba continuar con la duplicidad de esfuerzos, además que les limita en sus capacidades De acuerdo con estas limitantes, FAO de tiempo y cobertura para atender y propuso a las autoridades la necesidad de adquirir urgentemente compromisos 43 La tercera cláusula del Convenio marco de cooperación firmes para la implementación, que entre MAG, MINEC y FAO, estipula “La coordinación del presente Convenio será responsabilidad del Viceministro se orientaban básicamente en tres de Agricultura del MAG, del Viceministro de Industria y acciones puntuales: Comercio del MINEC y del Representante de FAO” (Página 4).

Capítulo 2 I.

Formalizar la participación de los I. funcionarios en el Comité Técnico y en los territorios a través de una ordenanza dirigida a los involucrados. II.

Identificar puntos claves e impresiones sobre la experiencia en el proceso de coordinación. Conocer el nivel de avance en torno a estas actividades.

II. Incluir en los planes de trabajo las tareas identificadas en los III. Conocer más a fondo el papel Planes de Intervención Territorialllevado a cabo por las instituciones. Sectorial. Con la información proporcionada por III. Orientar el uso del recurso humano las autoridades, se identificó el estado en función de las prioridades del proceso en ese momento, habiéndose identificadas en los Planes de establecido la figura n°11. Intervención Territorial-Sectorial. De acuerdo con el árbol de problemas, la falta de apropiación Frente a esto la respuesta de los y de empoderamiento del modelo mandatarios fue muy positiva, en aras metodológico de Coordinación de lograr una efectiva coordinación Interministerial, de parte de los entre las instituciones. funcionarios que conforman las instancias de diálogo, ya sea por la falta de comprensión del mismo, o bien, por Los aportes de todos los actores del la participación inconstante de algunos proceso de ellos, generaba la gran problemática La mejora de la articulación que se a resolver: una coordinación, desarrollaba entorno a la implementación comunicación y articulación debilitada del Modelo de Coordinación en el proceso. Interministerial, dio inicio en enero de 2016 con las primeras jornadas de Como resultado de este gran problema visitas y conversatorios sostenidos con la información no se transmitía de autoridades de las diferentes instituciones manera efectiva y fiel entre cada Comité involucradas. de trabajo, generando confusión entre las mismas instituciones en cuanto a Para esto, se realizó una serie de los roles y funciones que desempeñaban entrevistas a profundidad con el como actores del modelo, así como propósito de obtener los resultados más con las expectativas en los resultados significativos en cuanto a las percepciones esperados por ellos mismos. y el proceso realizado, principalmente con los tomadores de decisiones asociadas Como respuesta a esta problemática a la coordinación que se había venido identificada, se programó la primera desarrollando. Los objetivos de estas jornada de reflexión participativa entrevistas fueron básicamente tres: (taller). 54

Figura 11. Arbol de problemas de la coordinación interministerial Aunque se habla el mismo lenguaje, hay concepciones y expectativas diferentes

Efectos No se transmite la información de forma fiel

Problemas

Confusión respecto a los roles y funciones

La coordinación / comunicación / articulación es débil

Falta ajustes concretos para la comprensión general

Delegados institucionales cambian constantemente

Causas

Falta de apropiación y empoderamiento del modelo

Fuente: Elaboración propia (2016).

El objetivo de este espacio era definir b) La falta de claridad y cumplimiento de las responsabilidades que tiene y reflexionar sobre los lineamientos cada institución. estratégicos, roles, responsabilidades y funciones de las instituciones participantes, de manera que se c) La importancia de mantener una buena coordinación de acciones pudiera desarrollar un trabajo efectivo en el trabajo desarrollado en los en la coordinación interinstitucional territorios. ya iniciada. necesario mejorar la Asimismo, en este taller se abordó cuáles d) Es comunicación y hacerla más eran las expectativas de las instituciones efectiva para la Coordinación en cuanto a la implementación del modelo interinstitucional. de coordinación interinstitucional; habiéndose identificado algunas consideraciones para la mejora del e) Identificar y establecer los roles, funciones y recursos de cada proceso. Entre ellas las siguientes: institución, para atender eficaz y eficientemente, las demandas en a) Que todos los funcionarios estén el territorio, a través de un plan trabajando bajo los mismos planes articulado. de intervención.

Capítulo 2 en donde cada institución, que desde su área de conocimiento e intervención, identifique aquellos aspectos que están siendo demandados por los diversos sectores productivos, y desde su rol y Como resultado de la discusión disponibilidad, proporcione los recursos generada, las autoridades y demás necesarios para la dinamización de los funcionarios de las tres instituciones mismos en los diversos territorios de establecieron como un acuerdo común intervención. lograr la participación y trabajo conjunto de las entidades involucradas ACUERDO: Lograr desarrollo económico en la toma de decisiones en relación en los territorios intervenidos, a través a la dinamización de los sectores de cadenas productivas dinamizadas y económicos, a todos sus niveles. Pero articuladas asertivamente, que experimenten al mismo tiempo, que esta toma de un desarrollo sostenible y participativo, con decisiones articulada, se haga en el transparencia, responsabilidad y confianza en marco de planes de trabajo conjuntos las personas e instituciones involucradas. f)

Interés de todas las instituciones por realizar un abordaje del problema de manera integral, eficiente, eficaz y coordinada.

Figura 12. De la problemática estructural y sus relaciones causales Actuación desarticulada de instituciones

Limitado impacto de las intervenciones

Productores continúan en condiciones menos favorecidas

La articulación interinstitucional no se ha logrado desarrollar de forma eficaz

Causas

Pareciera que la coordinación interinstitucional no es una prioridad

Delegados cambian constantemente

Las cadenas priorizadas no fueron consensuadas

Inversiones que no han funcionado (causas internas y externas)

La comunicación es débil

Diferencias en conceptos y enfoques

La comunicación no fluye a nivel horizontal ni vertical

Duplicidad de esfuerzos en el territorio

No se identifica el liderazgo en la coordinación

Se planifica de forma parcial desde cada institución

Las acciones de trabajo se ven como temporales

Fuente: Elaboración propia (2016).

Roles y funciones poco claros

No se da seguimiento a documentos e informes

Definición de roles de las instancias de diálogo En respuesta a la problemática de la falta de claridad de las funciones de cada instancia de diálogo, se definieron los roles y mecanismos de comunicación de cada uno de ellos, para garantizar la efectividad en la articulación. Los roles se definieron según se muestra en la siguiente figura:

En la metodología de seguimiento se estableció que las autoridades tuvieran reuniones trimestrales para conocer el avance de las actividades en el proceso de Coordinación. Por su parte, se propuso que, en el caso del Petit Comité, las reuniones se realizarán mensualmente para informarse sobre el avance de cada cadena, de acuerdo al informe preparado por los responsables de las cadenas.

Figura 13. Roles y funciones de las instancias de diálogo

Responsable cadena de camarón

Equipos territoriales

Responsable cadena de café

Equipos territoriales

Responsable cadena de lacteos

Equipos territoriales

Responsable cadena de hortalizas

Equipos territoriales

Titulares

Petit Comité

Toma de decisiones para la continuidad del proceso.

Encargado de fluir la información a nivel vertical para tener informados a los titulares y autoridades, y conocer los avances del resto de cadenas, y enlaces territoriales para establecer la programación de las sesiones y acuerdos respectivos.

Analizar el desarrollo de sus planes de trabajo y determinar si existen necesidades o puntos medulares que deban ser trasladados al Petit Comité.

Encargados de la puesta en marcha de las acciones en los respectivos planes de trabajo, con especial vinculación a los responsables por cadena.

Fuente: Elaboración propia (2016).

Capítulo 2

La estrategia de comunicación para la articulación Figura 14. Reflexión estratégica de la comunicación en el proceso Componentes internos Definición del marco estratégico

Establecimiento de propositos

Mecanismos de comunicación

Implementación

Seguimiento y evaluación

Componen externos

FORMULACIÓN

IMPLEMENTACIÓN

Fuente: Elaboración propia (2016).

La estrategia de comunicación para el proceso de coordinación consiste básicamente en un mecanismo que tiene como propósito facilitar los procesos de seguimiento de cada plan de intervención.

EVALUACIÓN

comunicación: de acuerdo al análisis anterior, un modelo de articulación parte, prioritariamente, de canales interpersonalesinstitucionales bien definidos (Petit Comité), definición de metodología y periodicidad de las reuniones, del establecimiento de los mensajes claves a transmitir y de los receptores de los mismos.

Con este propósito, se parte del diseño de una propuesta de comunicación que permita fortalecer las capacidades y las relaciones institucionales. Para poder plantear tales componentes se IV. Implementación y operativización necesita de los siguientes pasos: de los planes de trabajo: previo a la implementación de los I. Análisis de situación actual: planes se requiere trabajar en reflexión de los factores la construcción de los mismos internos y externos asociados por parte de los responsables al modelo de coordinación. de la cadena, en colaboración Establecimiento de una relación con los equipos territoriales y los causa-efecto a manera de poder productores de la cadena, quienes estructurar mejor los mecanismos conocen de cerca las problemáticas de actuación. que son requeridas para intervención inmediata. En esta segunda etapa II. Establecimiento de objetivos: de la implementación se estimó propósitos estratégicos en relación estratégico implementar estos a estipular fines y resultados Planes de trabajo en iniciativas respecto a cadenas y territorios productivas que ya cuentan con el priorizados. acompañamiento de las instituciones para el apoyo a su rubro productivo. III. Definición de los canales de 58

V. Medición y evaluación: debe ser desarrollada por el Petit Comité, con el apoyo de los responsables de cada cadena, de manera que se puedan identificar las problemáticas que pudieran haber frenado un avance más significativo, y de ser necesario, trasladar esto a los titulares para la toma de decisiones.

Iniciativas productivas seleccionadas Una vez desarrolladas las acciones preparatorias, así como también definidos los primeros acuerdos en relación a las cadenas productivas, mecanismos de comunicación y los territorios en mención, se procedió a reconfirmar las diferentes cadenas/ territorios, fruto del proceso de discusión y diálogo compartido:

Cuadro 3. Iniciativas productivas seleccionadas. Rubro

Camarón

Territorio

Iniciativas Productivas

Jiquilisco, Usulután

Sociedad Cooperativa de Comercialización y Servicios Múltiples El Zompopero de Responsabilidad Limitada y Capital Variable

Jiquilisco, Usulután

Sociedad Cooperativa de Comercialización y Servicios Múltipless Sisiguayo de Responsabilidad Limitada y Capital Variable Coproleche de R.L

Lácteos

Café

La Unión

Asociación Cooperativa de Producción Agropecuaria de Anamoros de R.L. ACOPAN de R.L.

San Miguel

Coproleche de R.L.

San Vicente

Biolact de R.L.

Sonsonate

El Faro del Pacifico de R.L.

Morazán

ASAMUN

San Miguel

Sociedad Cooperativa de Cafetaleros de Ciudad Barrios de R. L.

Morazán

Asociación Cooperativa de Producción Agropecuaria, San Carlos Dos de R.L.

Capítulo 2 Rubro

Hortalizas

Territorio

Iniciativas Productivas

San Salvador

Asociación Cooperativa de Producción Agropecuaria y Servicios Múltiples Tonacatepeque de R.L. (Acatonaca)

Morazán

Asociación Empresarial de Productores Agropecuarios de los Municipios del Norte de Morazán (AEPANM)

Chalatenango

ACANCERTA, ABISAL y Altos de Zumpul (ASPROPAPA)

Fuente: Elaboración propia (2016).

En ese sentido, el nuevo mapa de intervención en los territorios 2016 es el que se muestra en la siguiente mapa. Mapa 5. De los territorios seleccionados para el 2016.

Fuente: Elaboración propia (2016).

Proceso de construcción de los Planes sectorial para estas iniciativas, principalmente enfocados en la matriz de intervención Habiéndose definido las iniciativas productivas a trabajar en esta siguiente etapa de implementación del Modelo de Coordinación interinstitucional, el siguiente paso realizado fue haber iniciado el proceso de construcción de los planes de intervención territorial60

de problemáticas resolver.

soluciones

Para tales efectos, los responsables de las cadenas, con las herramientas facilitadas por FAO, trabajaron en la elaboración de una Hoja de Ruta para la identificación de las necesidades de cada eslabón de la cadena, lo

que posteriormente se utilizó como b) Reuniones por cadena para principal insumo para la elaboración socializar la herramienta: de los planes de intervención con el apoyo del Petit Comité, se territoriales, que fueron formulados establecieron reuniones por cada desde la experiencia de los equipos una de las cadenas seleccionadas, territoriales, los responsables de las para la socialización de la cadenas y los mismos productores de herramienta de las líneas de base las iniciativas. Adicionalmente FAO y la sistematización de nuevas facilitó la matriz de problemáticas sugerencias para mejorar la ficha, para las cadenas, herramienta que de parte de los técnicos territoriales. también se utilizó en la construcción de los planes de intervención territorial- c) Proceso de llenado de las sectorial. fichas: como parte del trabajo coordinado interinstitucional, el Levantamiento de linea de base proceso de llenado de las fichas se ha desarrollado con el apoyo Antes de finalizar el primer semestre de los técnicos territoriales de del año se inició con las acciones las instituciones, quienes han relacionadas al levantamiento de la completado la información de cada línea de base como punto de partida una de las iniciativas productivas para la evaluación final de los con información acerca de datos resultados obtenidos en el proceso de de clasificación, generalidades de coordinación interministerial. Con la cooperativa, aspectos legales este fin se realizaron una serie de y contables, de producción y acciones estratégicas que facilitaron transformación, de gestión de el avance significativo en este proceso. calidad, de comercialización, entre Estas acciones realizadas fueron las otros. siguientes: d) Análisis de la información obtenida: se sistematizó un a) Construcción de la análisis de la información obtenida herramienta de levantamiento con el llenado de las fichas, que de información: partiendo de la muestra el panorama y el punto herramienta utilizada por FAO de partida del estado actual de las en el levantamiento de la línea organizaciones. de base del Proyecto Agrocadenas Centroamérica, se construyó una nueva ficha para el llenado de e) Formulación y socialización de documento de resultados de la información de cada una de la línea de base: con el análisis las iniciativas productivas. Esta anterior se construyó el documento herramienta fue adecuada y final para la presentación y mejorada por el equipo consultor y socialización con los productores y por los miembros del Petit Comité, técnicos de las instituciones. para su posterior socialización. 61

Capítulo 2 Las principales problemáticas exploradas para este estudio se centran en la falta de opciones de financiamiento, dificultades respecto a componentes productivos (registros, permisos, equipos, etc.) Dificultades en la comercialización y finalmente falta de visión empresarial y elementos asociados a la comercialización.

Problemáticas identificadas en la cadena de café Se evidenció la falta de estructuras organizativas o áreas funcionales en la comercialización (aún y cuando hay exportación). Lasprincipalesnecesidadesobservadas provienen de la modernización del equipo de tostaduría, adquisición de equipamientos, asistencia técnica y financiamiento. A nivel global el desafío de la renovación del parque cafetalero nacional. Los programas de Buenas Prácticas Agrícolas (BPA) y las Buenas Prácticas de Manufactura (BPM) son capacidades que aún no han sido desarrolladas ni aprovechadas en su máximo potencial respecto a las iniciativas exploradas. En relación a las necesidades de capacitación, se trasladan asistencias técnicas o acompañamientos en temáticas relacionadas siempre a la comercialización, comercio internacional, marketing, etc.

Problemáticas identificadas en la cadena de lácteos Puesta en marcha registros y permisos tanto en temas de marca, aspectos medioambientales y permisos para el funcionamiento. Ausencia de personal asignado para la venta en casi el 40% de las iniciativas asociadas. Ausencia de sistemas de costeos de producto. Dentro de las limitantes más estructurales observadas, se puntualizan elementos comerciales tales como registro de marca, desarrollo de productos, desarrollo de mercados y sistemas de calidad principalmente. Las necesidades de capacitación son variadas, pues van desde el costeo, contabilidad, comercialización y monitoreo y seguimiento, entre otros.

Problemáticas identificadas en la cadena de hortalizas De todas las iniciativas referidas a la cadena de hortalizas, llamó la atención lo relacionado a ASPROPAPA, asociación con problemas de legalización tributaria, falta de Registro Unico de Contribuyente (RUC), inscripción a registro de proveedores del estado, características que afectan la mayoría de las organizaciones cooperativas de pequeños productores. Ausencia de perspectivas orientadas a visión administrativa-gestión y enfoque al talento humano.

Las principales dificultades se centran en el logro escalonado de la producción, especialización de la producción, distancias de entregas. De igual manera se visualizaron necesidades en torno a temas de equipamientos en una cuantía importante. Finalmente, las iniciativas demandan necesidades para dar solución al fortalecimiento de componentes administrativos, acceso a nuevos mercados, prospectivas de clientes. El financiamiento y/o acceso al crédito también es una limitante observada.

Problemáticas identificadas en la cadena de camarón

planificación que permitan definir las necesidades específicas para la aglutinación de los productores y de los otros actores de la cadena. Estas necesidades se centran básicamente en la obtención de permisos y la finalización de la infraestructura productiva. Se demandan también apoyos en los componentes de mercado y de las necesidades de capacitación y acompañamiento en temáticas como organización, administración, buenas prácticas agrícolas, gestión del talento humano, entre otras.

Necesidad de elaboración de planes conjuntos (en el sentido de cadena productiva) y mecanismos de

Capítulo 2

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CAPĂ?TULO

Conclusiones y lecciones aprendidas

Capítulo 3

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La implementación del modelo de coordinación interministerial ha generado aprendizajes significativos para el equipo técnico y para los representantes de las instituciones que conforman los comités de coordinación. Estos aprendizajes nacen de las etapas del proceso propuesto para esta metodología de coordinación; y han sido formuladas, principalmente, como parte de las acciones de la etapa de seguimiento y aprendizaje, que se ejecuta de manera transversal en la marcha, y tiene como objeto de análisis tanto el propio proceso en curso, como el impacto de su implementación en materia de crecimiento sostenible e inclusivo del territorio. 66

El seguimiento y la evaluación son elementos claves en toda intervención, y más aún en un proceso novedoso, innovador y continuo como éste.

El apoyo y seguimiento de las autoridades es clave

Se necesita garantizar la comprensión real del modelo

La participación activa y constante es indispensable

Es necesario establecer y respetar los mecanismos de comunicación en los niveles vertical y horizontal de coordinación

Contar con el apoyo de las autoridades de las instituciones que participan del proceso resulta estratégico para garantizar la implementación de las acciones a nivel territorial. Un Ministro que da seguimiento y muestra interés por el proceso, motiva a sus subalternos a preocuparse por la consecución de resultados en el corto y mediano plazo.

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Para que exista una verdadera articulación interinstitucional, todas las personas que participan del proceso deben conocer y apropiarse de la metodología a seguir. Un equipo que desconoce la ruta a seguir trabaja de manera individualizada y no se da lugar a la coordinación. Para esto, el equipo técnico de FAO ha capacitado a los comités en el modelo a implementar.

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Al momento de seleccionar los técnicos que conformarán los comités y los grupos territoriales debe garantizarse su participación frecuente, ininterrumpida y comprometida. Ausentarse de las reuniones provoca retrasos en el proceso, confusiones en cuanto a la ruta y desconocimiento de los avances. El compromiso de los participantes es clave.

Una de las primeras acciones para generar un entorno favorable, previo a la implementación del modelo en el territorio, es el establecimiento de los mecanismos de comunicación entre los comités en los niveles central, intermedio y local.

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Sistematizar permanentemente estos procesos ayuda a identificar rutas para superar los obstáculos en la marcha

El ejercicio de documentar cada paso de estos procesos es útil para identificar rutas alternas, retroalimentar permanentemente a los tomadores de decisiones y verificar el cumplimiento de los indicadores propuestos.

A lo largo de dos años y medio de trabajo, más de 120 funcionarios pertenecientes a 5 instituciones del Estado han sido capacitados e involucrados en los procesos de apropiación y construcción de la metodología aquí descrita. Cinco rubros se han beneficiados de la implementación de la metodología y más de 500 productores. Las autoridades de Gobierno de El Salvador disponen ahora de una guía metodológica lista para su aplicación, como todo proceso humano no se debe considerar como un marco estático no ajustable, más bien como un activo adicional a la labor institucional que desempeñan cada día miles de funcionarios públicos. La coordinación entre instituciones es una actitud de trabajo posible, los efectos positivos que de ella se generan, mayor eficiencia en el uso de los recursos financieros, humanos y logísticos y mayor eficacia en la resolución de los problemas de los territorios son evidentes. Sin embargo, las estructuras de gobierno están diseñadas para operar de manera individual y sectorializadas, con mecanismos que no reconocen ni incentivan el mayor esfuerzo inicial que la coordinación requiere. En importante tener una idea de instituciones más modernas que sean impostadas como parte de una estructura orgánica del estado y no como un “feudo” independiente. Aunado a esta nueva visión de las instituciones del Estado debe existir un verdadero compromiso de las personas involucradas, desde las más altas autoridades del Estado hasta el técnico implementador de las acciones

en los territorios. Ambas figuras deben coincidir con una misma meta, el bienestar de la comunidad. Uno de los resultados de logro de todo este esfuerzo detallado anteriormente, ha sido sin lugar a dudas el fortalecimiento de capacidades de gestión del personal referido a las tres instituciones que han participado en la coordinación. Los técnicos de las instituciones conocieron el modelo metodológico, se apropiaron del mismo y utilizaron adecuadamente las herramientas que se aplicaban, lo que le dotó de las capacidades para dar continuidad a la coordinación interinstitucional aún después de haber finalizado el proyecto así como de nuevas perspectivas de trabajo compartido, al utilizar los aprendizajes derivados de este dilatado esfuerzo. Se ha generado un hábito de planificación compartida así como del desarrollo de propósitos comunes a partir del diálogo constante entre técnicos de las tres instituciones referidas (MAG, MINEC y CONAMYPE). En relación a lo anterior, la participación en función del proceso de coordinación ha demandado de la existencia de claros espacios de entendimiento social entre diferentes actores. A partir de la cooperación y la participación se ha constituido un buen inicio de gestión relacional, al dotar a diferentes actores de estrategias consensuadas, propiciando claros esfuerzos de gobernanza. La metodología por lo tanto, socializada con los productores distintos espacios de encuentro, organizaciones ya conocen a

fue en las qué

instituciones, unidades y departamentos pueden avocarse en casos específicos de asistencia técnica. Esto repercute en el apoyo asertivo que reciben en la búsqueda de soluciones a las problemáticas que más afectan su desempeño cotidiano. En este sentido, el haber socializado los mandatos de las instituciones y sus atribuciones, ha significado para los productores tener el conocimiento de los roles y funciones de cada institución en el proceso de desarrollo. Otro logro derivado de todo el esfuerzo anterior, lo ha supuesto el desarrollo de planes territoriales, mismos que han contemplado métricas e indicadores relacionados al trabajo compartido en el marco de una visión común, pero atendiendo también criterios de concreción sobre la base de las necesidades reales, teniendo con ello una ruta clara de lo que se quiere lograr con las intervenciones coordinadas a nivel territorial. Por lo tanto, se ha venido desarrollando un proceso formal para identificar proyectos y procedimientos a aplicar con la intención de que su simple impulso y seguimiento permitirá el desarrollo económico y social. Finalmente, lo que en términos habituales se conoce como plan de articulación territorial, es fundamentalmente un proceso de organización social, que en la perspectiva de la gobernanza debe entenderse como permanente. De manera transversal, el haber considerado el enfoque de género, ha sido clave en todo lo concerniente a la coordinación. Las actividades del proyecto tomaron en cuenta las necesidades de

las mujeres y hombres en las cadenas productivas de café, lácteos, hortalizas y camarón. Se ha abarcado a un total de 350 mujeres aproximadamente, de forma indirecta a manera de fortalecer sus capacidades productivas y de gestión en el sentido de orientarse a mejorar sus ingresos económicos por la venta de los excedentes de la producción, etc. En virtud de lo anterior, se ha buscado favorecer de instrumentos y prácticas relevantes de cara a la toma de decisiones mediante el diálogo constante y la discusión del estado actual de sectores buscando generar mayor eficiencia en el uso de los recursos en el que a partir del mismo pudieran atenderse a más de 1200 asociados en las cuatro cadenas, representado con ello volúmenes de ventas de más de 25 millones de dólares anuales (para el período del año 2015) Con ello también se ha pretendido identificar las necesidades puntuales de fortalecimiento de capacidades (en temas productivos y de gestión) a manera de inventariar el estado actual y en algunos casos identificar inclusive posibilidades de conexión con nuevos mercados así como del fortalecimiento de los ya existentes.

Nota Final: Este documento representa una síntesis del esfuerzo total realizado a lo largo de dos años y medio de trabajo. Durante el cual se han generado más de 1500 páginas de material didáctico, ayudas memorias, herramientas metodológicas entre otros tipos de documentos que quedan en las oficinas de FAO de El Salvador, como testimonio de la complejidad del proceso y de los resultados obtenidos.

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