Temas y Debates Nro. 15

ISSN 1666-0714

temas y debates 15 [revista universitaria de ciencias sociales semestral / año 12 / número 15 / agosto 2008]

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Directora Adriana Chiroleu U. N. Rosario

Hugo Quiroga U. N. Rosario Sandra Valdettaro U. N. Rosario Graciela Zubelzú U. N. Rosario Roberto Zampani U. N. Rosario Waldo Ansaldi U. de Buenos Aires Carlos Borsotti U. N. Luján Francisco Delich U. N. Córdoba Emilio De Ipola U. de Buenos Aires Alicia Entel U. de Buenos Aires Andrés Fontana U. de Belgrano Aníbal Ford U. de Buenos Aires Daniel García Delgado U. de Buenos Aires / FLACSO Aldo Isuani U. de Buenos Aires Carlos Juárez Centeno U. N. Córdoba Alfredo Monza U. de Buenos Aires / FLACSO Paulo Netto U. Federal de Río de Janeiro

José Nun CONICET Félix Peña U. N. de Tres de Febrero Luis Alberto Romero U. de Buenos Aires Roberto Russell U. de Buenos Aires Héctor Schmucler U. N. Córdoba Carlos Strasser FLACSO Emilio Tenti Fanfani U. de Buenos Aires Eliseo Verón U. de San Andrés

Secretaria Técnica María Elena Nogueira

Diseño Gráfico y Diagramación Jorgelina Fay

TEMAS Y DEBATES es una revista de periodicidad semestral editada por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario (ISSN 1666-0714). Tiene como objetivo principal la difusión de la producción académica en Ciencias Sociales procurando generar un ámbito de discusión sobre temáticas propias de esta área de conocimiento a partir de la presentación de artículos inéditos, seleccionados por el Comité de Redacción con la colaboración de árbitros externos especialmente convocados para tal fin.

Dirigir correspondencia a: TEMAS Y DEBATES, Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales. Universidad Nacional de Rosario, Riobamba 250 Bis, Monoblock 1, Of. 201, 2000 Rosario, Argentina.

FACULTAD DE CIENCIA POLITICA Y RELACIONES INTERNACIONALES UNIVERSIDAD NACIONAL DE ROSARIO DECANO: Lic. Fabián Bicciré VICEDECANA: Lic. Silvia Robin SECRETARIA ACADEMICA: Lic. Mercedes Caila SECRETARIA DE INVESTIGACION Y POSGRADO: Lic. Claudia Voras SECRETARIO DE PLANIFICACION Y GESTION INSTITUCIONAL: Lic. Franco Bartolacci SECRETARIA DE EXTENSION: Lic. María Inés Suidini SECRETARIO ESTUDIANTIL: Lic. Pablo Alesandroni SECRETARIO FINANCIERO: Lic. Oscar Sgrazzutti DIRECTOR ESCUELA DE CIENCIA POLITICA: Mg. Gastón Mutti DIRECTOR ESCUELA DE COMUNICACION SOCIAL: Lic. Elizabeth Martínez de Aguirre DIRECTOR ESCUELA DE RELACIONES INTERNACIONALES: Lic. Pedro Romero DIRECTOR ESCUELA DE TRABAJO SOCIAL: Lic. Roberto Zampani

ISSN 1666-0714

DOSSIER Cuestiones ambientales y conflictos políticos en la agenda pública: Artículos: Las plantas de celulosa sobre el río Uruguay y el rol de los actores subnacionales gubernamentales en la proyección de la Política Exterior del lado argentino.

Acciones, tensiones políticas y negociaciones diplomáticas, 2003-2007 Miryam Colacrai La gramática de la acción colectiva ambiental en Argentina: reflexiones en torno al movimiento ciudadano ambiental de Gualeguaychú y su inscripción en el espacio público María Gabriela Merlinsky Papeleras uruguayas. y ONGs. Un análisis de un conflicto ambiental visto desde la Advocacy Coalition Framework Ignacio García Pereda Comunicaciones: ¿Quién tiene la última palabra? Discurso institucional vs. redes sociales en la descentralización de la gestión del sistema de riego en la cuenca del ríoMendoza Rosa María Bustos, Leticia Saldi, Laura de Rosas

Artículos: Sexo, mentiras y dinero.

(Notas sobre El Mercader de Venecia de William Shakespeare) Eduardo Rinesi

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Democracia “desde abajo”: Elecciones y participación ciudadana en el imaginario político María Celina Fares y Humberto Manuel López

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El estatuto jurídico del no nacional en España: últimas reformas en materia de extranjería. El reglamento de extranjería Alfonso Ortega Jiménez

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Reseñas: Del otro lado del río. Ambientalismo y política entre uruguayos y argentinos, de Vicente Palermo y Carlos Reboratti (comp.)

María del Pilar Bueno

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Max Weber y Karl Marx, de Karl Lowith Carlos Solero

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Los Lentes de Víctor Hugo.

Transformaciones políticas y desafíos teóricos en la Argentina reciente, de Eduardo Rinesi, Gabriel Nardacchione, Gabriel Vommaro (editores) Dante Daniel Ganem

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dossier

Cuestiones ambientales y conflictos políticos en la agenda pública: Artículos: Las plantas de celulosa sobre el río Uruguay y el rol de los actores subnacionales gubernamentales en la proyección de la Política Exterior del lado argentino. Acciones, tensiones políticas y negociaciones diplomáticas, 2003-2007 Miryam Colacrai La gramática de la acción colectiva ambiental en Argentina: reflexiones en torno al movimiento ciudadano ambiental de Gualeguaychú y su inscripción en el espacio público María Gabriela Merlinsky Papeleras uruguayas y ONGs. Un análisis de un conflicto ambiental visto desde la Advocacy Coalition Framework Ignacio García Pereda Comunicaciones: ¿Quién tiene la última palabra? Discurso institucional vs. redes sociales en la descentralización de la gestión del sistema de riego en la cuenca del río Mendoza Rosa María Bustos, Leticia Saldi, Laura de Rosas

Las plantas de celulosa sobre el río Uruguay y el rol de los actores subnacionales gubernamentales en la proyección de la Política Exterior del lado argentino.

Acciones, tensiones políticas y negociaciones diplomáticas, 2003-2007 Miryam Colacrai

Miryam Colacrai es profesora titular de Teoría de las Relaciones Internacionales, Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Investigadora Independiente del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET). mcolacrai@fcpolit.unr.edu.ar

plantas de celulosa / entidades subnacionales / desarrollo sustentable / impactos transfronterizos / Política Exterior/

cellulose plants / subnational entities / sustainable environment / transboundary impacts / Foreign Policy

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The article focus on the significant diplomatic friction between Argentina and Uruguay related to the future installation of two cellulose plants in the city of Fray Bentos (Uruguay), on the banks of the river shared with Argentina. In doing so, it remarks as key points of contention some sensitive problems dealing with natural resources, transboundary environmental impacts, health and safety issues, the desire for sustainable development as well as concerns about the techniques used in the pulp industry.

It pays attention to the weaknesses of existing bilateral institutions –like CARU– in the effort to reach a consensus among the different parties involved. At the same time, the increasing role of sub-national entities in Foreign Policy and the lack of actions of “Presidential Diplomacy” are deeply analysed.

Furthermore, it also suggests that the combination of local problems and broader international relationships can create significant problems for foreign policy managers, especially when the population demands human rights being respected, sustainable environmental conditions and the right of provinces as the owners of the existing resources in their territories are taken into account as codify by the National Constitution reforms of 1994.

The article also underlines that this case is probably the first one but not the last. New situations would arrive to test the existing institutions and processes within the domain of Foreign Policy, as a consequence of the increasing role developed by subnational entities and governments.

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El artículo focaliza la significativa controversia diplomática entre Argentina y Uruguay relacionada con la futura instalación de dos plantas de celulosa en la ciudad de Fray Bentos (Uruguay) sobre la margen del río Uruguay, río compartido entre ambos países.

Con ese propósito, se remarcan como puntos claves de la disputa algunos problemas muy sensibles relacionados con los recursos naturales, los impactos ambiental transfronterizos, cuestiones de salud y seguridad, el deseo de un desarrollo sustentable y la preocupación por las técnicas empleadas por la industria de pasta de celulosa.

Se presta atención a la debilidad que exhiben las existentes instituciones bilaterales –como la CARU– para intentar arribar a un consenso que contemple los intereses de todos los involucrados. Se señala, particularmente, el rol que están cobrando las entidades subnacionales en la Política Exterior. A la vez se observa, con pesar, la casi inexistente Diplomacia Presidencial para intentar resolver este caso.

El trabajo sugiere, también, que la combinación de problemas locales con las relaciones internacionales puede crear significativos problemas para los conductores de la política exterior, especialmente en los casos que las poblaciones demandan que sean respetados los derechos humanos, claman por condiciones ambientales sustentables y se toman en cuenta los derechos que la reforma de la Constitución de 1994 les reconoce a las provincias respecto de los recursos naturales existentes en sus territorios.

El artículo también subraya que éste es un primer caso, no el último. Podrían sobrevenir otras situaciones, como consecuencia del creciente rol desarrollado por las entidades subnacionales y gobiernos, que testearían las instituciones y los procesos existentes en el campo de la Política Exterior.

1. Introducción La anunciada puesta en marcha de dos plantas de celulosa en la ciudad de Fray Bentos1 (Uruguay) en las márgenes de río Uruguay, compartido con Argentina, se ubica en el centro del debate y genera un conflicto poco esperado y de resolución incierta en el marco de la relación bilateral argentino-uruguaya.

Enfocada desde las relaciones internacionales, en esta cuestión quedan a la vista de un modo superlativo diversos temas relacionados con aspectos ambientales, jurisdiccionales, políticos, sociales y económicos que se conectan con la creciente actividad y protagonismo de las unidades subnacionales en la Política Exterior. Éste constituye uno de los casos más complejos donde el accionar provincial ejerce una fuerte presión para la adopción de decisiones por parte de los conductores de las relaciones externas del país.

También pone de manifiesto la debilidad de las instituciones bilaterales existentes –nos referimos a la Comisión Administradora del Río Uruguay, CARU– para arribar a un consenso que se traduzca en acciones concretas respecto de las cuestiones de su competencia.

Dado que el caso que nos ocupa es de una extrema sensibilidad, involucrando factores y actores muy diversos y parece estar lejos de arribar a una resolución bilateral hasta el momento2, es necesario hacer un recorrido sobre la evolución de esta cuestión. También nos referiremos a las diferentes acciones implementadas tanto en lo relativo a la esfera nacional, subnacional como a la actuación o participación de actores internacionales de carácter multilateral, regional, el espacio bilateral institucionalizado y la figura del facilitador internacional.

El análisis de la cuestión, si bien pretende ser abarcador, pondrá especial énfasis en la perspectiva de la Política Exterior Argentina y en el accionar de uno de sus actores subnacionales: la provincia de Entre Ríos.

2. Trayectoria de la cuestión y la “visibilidad” del diferendo 2.1. Antecedentes La decisión del gobierno uruguayo del Presidente Batlle muy poco tiempo antes de la finalización de su mandato, por la cual se autorizaba al grupo español ENCE (Zona Franca de M´Bopicuá S.A.) y al grupo BOTNIA de Finlandia, a instalar sendas plantas de celulosa y una zona franca, a orillas del río Uruguay, por el término de 30 años con opción a 20 años más, constituye sólo el comienzo formal de la cuestión que nos ocupa.

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Es precisamente por ello que se hace necesario considerar la trayectoria relativa a la progresiva conversión de Uruguay en un país productor de madera para pasta de celulosa, que algunos han dado en llamar la evolución hacia el “desierto verde”.

Ya en 1951, una misión conjunta de la FAO y el Banco Mundial hizo una serie de recomendaciones sobre el desarrollo forestal del país, que fueron luego la base de las leyes forestales aprobadas en 1968 y 1987. Su visión implicaba la promoción de plantaciones de especies aptas para la industria de la madera en el marco de un modelo exportador, para el cual el manejo forestal es una actividad empresarial o fabril más.

Por su parte, en 1985, la Agencia de Cooperación Internacional de Japón (JICA) estudió la viabilidad económica y financiera de la instalación de una fábrica de pulpa kraft. Según se sostiene, esto tuvo gran incidencia en el Plan Nacional de Forestación promulgado por el gobierno en julio de 1988, el cual contiene elementos identificables con el “Estudio de plan maestro para el establecimiento de plantaciones de árboles y utilización de la madera plantada [sic] en la República Oriental del Uruguay” publicado por la JICA en marzo de ese mismo año, que impulsaba la forestación masiva con pino y eucalipto. Fue luego el Banco Mundial quien aportó en 1989 los recursos que hicieron posible el afianzamiento del modelo exportador forestal de troncos de eucalipto para celulosa.3 La sola mención de las fechas en que se dieron aquellos pasos muestra claramente que todo esto acontecía antes de la celebración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (Río de Janeiro, junio de 1992), también conocida como Cumbre de la Tierra o ECO´92. A partir de ella, es bien conocido que el nivel de concientización sobre temas ambientales y la “democratización” del conocimiento comenzó a crecer notoriamente. También puede decirse que se afirmó, a partir de ese momento, la elaboración del Derecho Internacional Ambiental.

En lo que respecta específicamente a las plantas de celulosa en cuestión, fue el año 2003 el detonante, por cuanto en ese año fue aprobada la instalación de plantas de celulosa sobre el río Uruguay, –curso de agua compartido con Argentina– y el lugar elegido a cinco kilómetros de la ciudad de Fray Bentos (Uruguay), ciudad casi enfrentada geográficamente con Gualeguaychú (provincia de Entre Ríos, Argentina) del otro lado del río.

Es importante señalar que estas ciudades vecinas habían venido

trabajando conjuntamente en tareas de saneamiento ambiental, entendiendo que ambas son valoradas como lugares turísticos de importancia creciente y se promocionan haciendo referencia a las “claras aguas del río Uruguay”.

En el caso de Gualeguaychú, ya es reconocida como una de las capitales del Carnaval, para cuya preparación y realización diversas ramas de trabajadores se desempeñan en actividades propias y afines. Por otro lado, en estos últimos años se han desarrollado “pymes”, empresas familiares y micro-emprendimientos vinculados con el turismo, en general y con el eco-turismo, en particular. El valor de la biodiversidad, la contaminación de las aguas, los efectos para la producción orgánica que se desarrolla en la zona (por ejemplo la miel) son todas cuestiones a ponderar.

De allí que se hayan hecho diversas consideraciones, además, respecto de las “externalidades negativas” que produciría la instalación de las plantas de celulosa a los vecinos y a la región compartida.

También merece recordarse que desde mediados de 2003 y durante el año 2004, las autoridades locales a uno y otro lado, grupos ecologistas y actores de la sociedad civil, habían alertado sobre los peligros y posibles consecuencias negativas que tal emprendimiento podría ocasionar. Se presumía, además, que estas empresas de origen europeo eligen instalarse en países en vías de desarrollo por diversas razones de competitividad pero, además, porque en el año 2007 la Unión Europea comenzaría a aplicar una normativa que las dejaría totalmente fuera del negocio papelero, de no mediar cambios estructurales esenciales en su modo de producción y en el procesamiento de los efluentes.

En esos momentos se manejaban informaciones un tanto alarmantes referidas a los efectos nocivos producidos por emprendimientos similares, de los cuales se registran al menos tres ejemplos: un accidente producido en la fábrica UPM en Finlandia, en el año 2003; la contaminación generada por la ENCE en Pontevedra (Galicia, España). Asimismo se conoce la recomendación por parte del Tribunal Latinoamericano del Agua relativa al cierre de la papelera CELCO ubicada en Valdivia (Chile) hasta que se lleve a cabo un nuevo estudio de impacto ambiental.4 A esta información, que alimenta la preocupación por el efecto ambiental de las pasteras, valdría la pena agregar que ninguna de esas poblaciones está ubicada en áreas de fronteras internacionales, con lo cual las decisiones para bien o para mal son de carácter interno del Estado que las ha

autorizado. La existencia también en territorio argentino de plantas de celulosa de vieja data –con sus efectos ambientales ya conocidos– constituye otro problema preocupante y aporta una cuota de desconfianza respecto de lo difícil que resulta equilibrar la ecuación medio ambiente-economía. Un adicional a esta problemática que no puede soslayarse es la necesidad de atraer inversión extranjera que tienen nuestros países, lo cual queda claro en el caso de Uruguay respecto de los dos emprendimientos pasteros mencionados y otros que podrían producirse a futuro.

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2.2. La escalada en la confrontación de posiciones y perspectivas respecto del tema de las “papeleras” por parte de la Argentina y Uruguay: el año 2005 hace “visible” el diferendo El nuevo gobierno de Tabaré Vázquez –quien asumió la presidencia el 1º de marzo de 2005– reconoció desde el comienzo de su gestión, la relevancia del proyecto papelero de las plantas en Fray Bentos habida cuenta que éste constituye la mayor inversión extranjera en Uruguay, representando aproximadamente el 10% de su PBI. También se ha sostenido que desde 2003 habían existido conversaciones entre Argentina y Uruguay al respecto, pero las mismas se dieron en el nivel oficial-técnico aunque hoy queda en dudas cuánto realmente se trabajó con idea de proyección futura en el marco del Estatuto del Río Uruguay y la CARU (Comisión Administradora del Río Uruguay) estructura de carácter binacional, que contempla la participación de representantes provinciales del lado argentino, en tanto país federal. Es importante recordar que de toda la extensión del río Uruguay, un 30% forma límite entre Argentina y Uruguay, y precisamente ese último tramo se encuentra bajo administración de la mencionada Comisión.5 Del lado de la sociedad civil, y a pesar de que varias veces en esos dos años previos (2003-2004) se intentó alertar sobre los peligros que podrían sobrevenir por la instalación de las papeleras, recién cobra notoriedad su accionar cuando las diversas organizaciones se hacen más visibles a escala nacional y toma estado público su protesta.

El sábado 5 de marzo de 2005 sesionaron en Gualeguaychú la Red Socioambiental de Entre Ríos y de la República Oriental del Uruguay. Participaron representantes de 30 instituciones, entre ellas, Movitdes, Guayubira, Uruguay Sustentable, Ñandubay, Vecinos Autoconvocados, Ejército Alpargatista, Eco Urbano,

Movimiento Artesanos de Colón, Proyecto Tierra, Foro Ecologista de Paraná (miembro de RENACE). Todas ellas instaron al gobierno uruguayo de Tabaré Vázquez a revisar lo actuado en la anterior gestión nacional. Era conocido el pronunciamiento del Presidente en la etapa pre-electoral, respecto de su desaprobación para la instalación de las pasteras.

Reclamaron, al mismo tiempo, a las autoridades argentinas, sobre todo al presidente Néstor Kirchner y al entonces ministro de Relaciones Exteriores Rafael Bielsa, el respeto irrestricto del Tratado del Río Uruguay y le solicitaron intimar al vecino país a la suspensión de las autorizaciones otorgadas a las empresas.

El malestar por la falta de respuesta se hizo evidente al movilizarse más de 40 mil personas para protestar e intentar frenar la decisión y el 30 de abril de 2005 llevaron a cabo un simbólico abrazo del río sobre el Puente Internacional San Martín, que une las ciudades mencionadas.6 Dicha movilización organizada por la Comisión Nacional en Defensa del Agua y de la Vida y el Grupo Guayubira, contó con la presencia de legisladores, intendentes, intelectuales entre los que pudo verse afiliados y simpatizantes del Frente Amplio (partido gobernante en Uruguay), destacándose la figura del escritor Eduardo Galeano.

Hasta aquí las cosas, el tema se trató a nivel bilateral dentro de las estructuras existentes mientras que crecía la demanda por mayor participación subnacional y de la sociedad civil en decisiones internacionales que luego, los afectarían y –en este caso– de manera muy significativa.

En tanto desde el gobierno de la provincia de Entre Ríos –en las figuras de su gobernador Jorge Busti y vice Guillermo Guastavino– se decidió que el tema no quedase limitado a su resolución en el marco de los dos niveles mencionados: subnacional y nacional-bilateral. Surgió desde ese momento la idea de actuar directamente en el plano internacional –a nivel de ciertos organismos multilaterales– para lograr una presión que pudiera ser más efectiva.

Quedaban implicados así, el nivel local, el nacional-bilateral y el multilateral, de los cuales nos ocuparemos seguidamente.

3. La provincia de Entre Ríos y las acciones emprendidas a nivel internacional Desde el gobierno entrerriano, que se vio compelido por sus propios pobladores a actuar frente a lo que entendieron como inactividad de las autoridades nacionales, se decidió elevar la cuestión para

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su consideración –en función de diversos factores implicados– directamente al plano internacional.

Ahora bien, frente a lo que puede considerarse un exabrupto del gobierno entrerriano y el uso de la cuestión para fines electorales, para algunos; o la vívida señal de que existe cierta anarquía o dificultades del gobierno nacional para “conducir” o para garantizar la “gobernabilidad” en todo el espacio nacional para otros, convendría –al menos– tener en cuenta algunos cambios que se han gestado en el accionar internacional de los actores subnacionales en la Argentina, en tanto Estado federal.

La Reforma Constitucional de 1994, entre otros temas, tomó fuertemente en consideración las acciones internacionales que pueden ejercer las provincias. Y, casi como un efecto lógico –aunque tal vez no precisamente el más cómodo por sus implicancias– dejó abierta la puerta del debate sobre la necesidad de que las decisiones de Política Exterior también tengan en cuenta los reclamos provinciales y de la población en general, por una mayor participación. Esta situación, como se sabe, tiende a hacerse cada vez más presente en el tipo de vínculos que establecen entre sí los actores subnacionales más allá de las fronteras estatales y, a la vez, se basa en una lógica que apunta a hacer más participativa la política exterior de los Estados. Conocido con el nombre de “paradiplomacia” (paradiplomacy), o “diplomacia constitutiva” (constituent diplomacy), es un fenómeno que recorre el escenario internacional de nuestro tiempo (Colacrai, 2004; 2005).

Si tomamos en cuenta los cambios constitucionales producidos en nuestro país, con relación a los recursos naturales y al medio ambiente como así también al rol internacional de las provincias, tendremos una visión más cercana a la multiplicidad de factores, actores y agendas en juego que, sin lugar a dudas, tornan más complejas las decisiones en materia de Política Exterior.

Quedan consagrados, por un lado, las capacidades de las provincias en su gestión internacional, por otro el reconocimiento del dominio originario de los recursos naturales existentes en sus respectivos territorios (ambos enunciados en el art.124 CN) y, finalmente, el derecho de todos los habitantes a un ambiente sano, equilibrado y, a su vez, el deber inalienable de preservarlo (art. 41 CN).

De allí se deriva entonces que, cuando se trata de situaciones que comprometen recursos naturales y aspectos vinculados con el medio ambiente y además tienen una dimensión internacional por su carácter transfronterizo –que implican a dos o varios Estados–

aparecen tres conjuntos de cuestiones que deben ser contemplados simultáneamente.

La combinación de todos ellos –con idéntico rango constitucional– pone en jaque la realización de diversas obras de infraestructura, la construcción de represas, proyectos hidroeléctricos y, en este caso, el establecimiento de las plantas de pasta de celulosa en la margen uruguaya del río Uruguay, compartido con la Argentina.

Así se decidió llevar adelante sendas acciones ante la Corporación Financiera Internacional (del Banco Mundial) y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos de la OEA. Este reclamo fue asumido desde el Centro para los Derechos Humanos y Ambiente (CEDHA) en nombre del gobernador y vice-gobernador de Entre Ríos –como ciudadanos afectados– y su presentación tuvo lugar el 19 de septiembre de 2005. En el primer caso, el recurso apuntaba a lograr algún efecto no sólo en el plano simbólico sino práctico, ya que las empresas ENCE y Botnia habían gestionado ante la CFI alguna parte de la inversión (alrededor del 8%), para cuya autorización era necesario superar estudios de impacto ambiental.

En el segundo caso, la interposición del recurso se fundamentaba en que Uruguay, al autorizar y aprobar los dos emprendimientos industriales que ocasionarían un alto nivel de contaminación, estaría violando derechos humanos fundamentales de la población entrerriana presente y de las generaciones futuras, cuyas firmas –más de 39.000– vinieron a sustentar dicha presentación.7 En el documento presentado, se hacía mención a que las poblaciones de Uruguay habían sido sólo superficialmente consultadas y los afectados del lado argentino, ignorados, no consultados en ningún proceso de evaluación ambiental, para poder expresar su preocupación por la instalación de dichas industrias ni por parte de quienes invertían, tampoco por la Corporación Financiera Internacional, entendiendo que ello era necesario para un estudio de impacto ambiental.8 Como parte de los fundamentos técnicos se sostuvo tanto ante el Banco Mundial como ante la Corporación Financiera Internacional, que los proyectos de las dos plantas celulósicas no estaban dentro de la recomendación 9.661 del Consejo Económico de la Unión Europea, que promueve procesos “libres de cloro”, lo cual no estaría garantizado por dichos emprendimientos.

La dimensión subnacional –en este caso municipal– con actuación internacional también se hizo manifiesta cuando el 9 de sep-

tiembre, una delegación de intendentes provenientes de distintas ciudades participantes de la Federación Latinoamericana de Ciudades y Municipios de América latina se entrevistaron con el Ministro de Medio Ambiente de la Nación, manifestando que acompañaban a la provincia de Entre Ríos en su rechazo a la instalación de la papeleras frente a las costas de Gualeguaychú.9 Asimismo y, como resultado del trámite iniciado ante la CFI, hacia mediados de octubre de 2005, fue enviada una misión conformada por tres funcionarios con el propósito de evaluar si la situación ameritaba la presencia en la zona de la Ombudsman del Banco Mundial, Meg Taylor. Así ocurrió y un mes después la funcionaria expresaba en reunión con el canciller Bielsa, horas después de su visita a la provincia Entre Ríos, que pediría un nuevo informe sobre el impacto ambiental objetivo que podría provocar la instalación de las dos papeleras en la zona. Durante su estada en la provincia, Taylor había mantenido reuniones con el gobernador Jorge Busti y con miembros de la Asamblea Ambiental y se comprometió a dar a conocer un informe final en diciembre.

Queda a la vista, entonces, cómo la complejidad de la situación trae consigo el desarrollo de acciones en diferentes niveles: el local y de la sociedad civil, las autoridades provinciales, nacionales, los actores de carácter internacional como queda de manifiesto en la figura de la Ombudsman del Banco Mundial, entre otros.

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4. Los gobiernos nacionales de Argentina y Uruguay en situación incómoda Progresivamente, la controversia fue instalándose en el más alto nivel gubernamental y la situación comenzó a tensarse luego que la Argentina, a través del su embajador en Washington D.C., José Octavio Bordón, hiciera llegar el 26 de junio de 2005, una nota a las autoridades del Banco Mundial donde manifestaba la preocupación de su gobierno acerca de la eventual aprobación de fondos para los proyectos de las “pasteras”, cuando estaba pendiente un completo e independiente estudio ambiental.

Como medida retaliativa desde Montevideo se decidía, de modo unilateral, no asistir a las dos reuniones previstas en el marco del Estatuto del Río Uruguay para hallar una solución al problema (CARU). Por su parte, el Gobierno argentino hacía expresa su intención de no afectar los intereses económicos o productivos en Uruguay, pero a la vez sostenía fuertemente que no aceptaría que tal tipo de emprendimientos pudiera ocasionar daños ambientales en

un área de recursos compartidos –Río Uruguay– o al propio territorio nacional.10 Los presidentes Kirchner y Vázquez, para sacar del virtual estancamiento en que ésta había quedado sumida, decidieron crear en mayo de 2005 un Grupo Técnico Mixto de Alto Nivel (GTAN) que aportara más elementos y se expidiera en un plazo de 180 días.

Como ya habíamos señalado, el gobernador de Entre Ríos, en forma paralela, manifestaba la decisión de su provincia de llevar la cuestión ante los tribunales internacionales, entendiendo que los desperdicios de las futuras plantas en Fray Bentos contaminarían la costa entrerriana de Gualeguaychú y por lo tanto a sus ciudadanos.

Y dejaba sentada la posibilidad, no sólo de recurrir directamente a las Embajadas de Finlandia y España en Argentina, sino también de peticionar ante la Comisión Europea de Derechos Humanos, en el futuro.

Por su parte, el ministro de Relaciones Exteriores de Argentina, Rafael Bielsa, y frente al reclamo de los pobladores locales de inacción por parte del gobierno nacional, realizó una visita a la ciudad de Gualeguaychú el 28 de julio para reunirse con autoridades, vecinos e integrantes de la Asamblea Ciudadana –hecho inédito en la Argentina– y dar cuenta de la marcha de las negociaciones, aunque ya previendo que la solución del problema no tenía buen pronóstico. Los representantes de la sociedad civil (la Asamblea) se manifestaban contrarios a que las recomendaciones que produciría dicha Comisión Ad Hoc no fuesen vinculantes.

También las relaciones de tipo transgubernamental están presentes en el desarrollo de esta controversia y, como un medio para intentar acercar posiciones, en agosto de 2005 hubo reuniones entre las respectivas Comisiones de Medio Ambiente de los Senados argentino y uruguayo, las cuales habían tenido experiencia de abordaje de algunos temas en forma conjunta, entre ellos el Acuífero Guaraní.

Entre el 23 y el 26 de agosto podría considerarse que se produce, en el discurso oficial tanto del lado argentino como uruguayo, la radicalización de las posiciones oficiales. Ello se desprende de afirmaciones como las del presidente Kirchner quien, el 23 de agosto recibió a una delegación de los Asambleístas de Gualeguaychú y funcionarios entrerrianos, a quienes les dijo “Nuestra causa es su causa”.

Por su parte, el canciller Gargano de Uruguay aseveró el 26 del mismo mes que la concreción del proyecto no tendría marcha atrás

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porque era “una decisión soberana”, lo cual fue replicado por el jefe de la diplomacia argentina Rafael Bielsa en el sentido que “si las papeleras que Uruguay pretende poner en marcha contaminan, no se construirán”. El 21 de septiembre el presidente Néstor Kirchner envió una carta al Banco Mundial en respaldo a las gestiones que se realizaban en Washington contra la instalación de plantas papeleras en Fray Bentos.

Infelizmente la confrontación se agudizó el 30 de octubre a raíz de una serie de dichos y contradichos respecto de declaraciones del gobernador de Entre Ríos a Radio del Plata (Argentina) sobre la existencia de algún “incentivo” para que Uruguay aceptase la radicación de las pasteras. Esta expresión, que puede tener diversas interpretaciones –desde el incentivo económico que representa una inversión de tal magnitud lo cual hace minimizar los riesgos ambientales, hasta su vinculación con acciones de corrupción– generó un escándalo diplomático ya que Uruguay consideró esto un agravio. Así las cosas, las posiciones se tensaron al punto de llegar a un momento de máxima tirantez que llevó a que ambos gobiernos dispusieran, en los primeros días de noviembre de 2005, el “retiro en consulta” de sus respectivos embajadores, aunque éstos no tardaron en retomar sus actividades normales.

El 9 de enero de 2006, el gobierno argentino solicitó a Uruguay la reubicación de las pasteras “unos kilómetros al sur” de Fray Bentos para evitar el impacto ambiental en Gualeguaychú de los desechos de las plantas de celulosa. Dicho pedido fue formalizado por Eduardo Sigal, subsecretario de Integración Económica de Cancillería.

Luego de los 180 días acordados y doce reuniones, iniciadas el 3 de agosto de 2005, el Grupo Técnico de Alto Nivel-GTAN en su último encuentro en Montevideo, anunciaba el 30 de enero de 2006 que no había logrado consensuar un informe unificado para presentarlo a los respectivos Ejecutivos y, por lo tanto, se elaboraron dos informes separados.

La delegación argentina, conducida por el Director de la Unidad de Medio Ambiente de la Cancillería, embajador Raúl Estrada Oyuela, insistió en la insuficiente información suministrada por las autoridades uruguayas con referencia al “impacto acumulativo” de las futuras plantas de celulosa, su proceso industrial y el manejo general de las mismas, el tratamiento previsto para los desechos líquidos, emisión de gases, y planes de contingencia.11 Durante la segunda mitad de febrero de 2006, la controversia

continuaba sin solución y las posiciones aparecían cada vez más inflexibles. Por su parte, el ministro de Relaciones Exteriores Jorge Taiana, asistió al Congreso de la Nación para ofrecer un informe detallado. Del otro lado del río Uruguay, el presidente Tabaré Vázquez anunciaba que la próxima reunión de Gabinete se realizaría en Fray Bentos, a la vez que llevaría a cabo la ceremonia de emplazamiento de las piedras fundamentales de las plantas de celulosa a construirse.

Queda contenido en el informe realizado por el canciller Taiana, el recurso a asistir a la Corte Internacional de Justicia. En ese sentido, debe recordarse que la Legislatura entrerriana había aprobado por unanimidad, el 27 de enero, el proyecto de resolución mediante el cual solicitaba al Gobierno Nacional elevar el caso a La Haya.12 Esta instancia se perfilaba como la salida jurídica que, a nivel bilateral, se empantanaba cada vez más.

5. La cuestión desemboca en la Corte Internacional de Justicia (Tribunal de La Haya). Fundamentos, proceso y consecuencias En la presentación realizada ante el Congreso Nacional, el canciller Taiana sostuvo que la vía de la Corte Internacional de Justicia estaba abierta porque el Estado argentino se había visto frustrado repetidamente en sus esfuerzos para que Uruguay cumpliera lo establecido con el Estatuto del Río Uruguay, que protege las aguas compartidas. Enfatizó también que era “paradójicamente lamentable” que la controversia estuviese dada en esta región, dado que el río Uruguay tenía una de las más completas y modernas regulaciones en el mundo para asegurar la protección ambiental y el desarrollo sustentable.13 Precisamente la referencia al Estatuto del Río Uruguay y su fundamento para la presentación efectuada ante la Corte de La Haya por parte de Argentina el 4 de mayo de 2006, que el Tribunal titularía luego “Pasteras en el río Uruguay (Argentina vs. Uruguay)”, amerita un análisis en sus disposiciones más relevantes así como también en la consideración que sobre su conveniencia o necesidad, han hecho algunos juristas destacados.

Como hemos sostenido en páginas precedentes, las regulaciones establecidas en el Estatuto del Río Uruguay, apuntan a un aprovechamiento racional del río compartido y la responsabilidad de propender a su manejo conjunto sobre la base de las normas ambientales. Es obligatorio y vinculante entre las partes y, determina que todo desacuerdo que se produjera entre ellas con relación al mane-

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jo del río debe ser tratado en el marco de la Comisión Administradora del Río Uruguay (CARU). Sólo si ella no pudiese arribar a una solución se encararía la relación bilateral directa, o posteriormente se podría solicitar un arbitraje internacional.14 Como refiere Guillermo Arnaud (2006:17-18)15, el artículo 69 determina que “Toda controversia acerca de la interpretación o aplicación del Tratado y del Estatuto que no pudiere solucionarse por negociaciones directas podrá ser sometida por cualquiera de las Partes, a la Corte Internacional de Justicia”. El autor, además, trae a colación algunas referencias extraídas de la obra de Derecho Internacional Público del jurisconsulto uruguayo –reconocido mundialmente– Doctor Eduardo Jiménez de Aréchaga, quien ya en 1961 sostenía que se había descartado totalmente la Doctrina Harmon según la cual cada Estado es “amo en su territorio” y puede ejercer respecto del curso de agua todas las medidas que estime convenientes a su interés nacional.... En materia de aprovechamiento fluvial, la cuestión no es susceptible de solucionarse “en esta forma”. Y, acorde con la opinión del jurisconsulto, si “el Estado que objeta la realización de la obra demuestra la voluntad de negociar y de encontrar una solución, ya sea por la vía del acuerdo o del sometimiento a un procedimiento arbitral o judicial, el Estado que se propone realizar la obra tiene la obligación de suspender la realización del proyecto”.

Por su parte, el constitucionalista argentino Daniel Sabsay (2006), ha señalado que no queda otro camino por recorrer que el recurso ante la Corte, ya que “la Corte Internacional de Justicia con sede en La Haya es el tribunal al que las partes han convenido recurrir frente a una controversia que surgiere entre ellas y cuando se hubieren agotado los diferentes pasos previos que el Estatuto del Río Uruguay contempla”. A la vez, reconoce con pesar que se llega a esto porque “No se han tenido en cuenta ninguno de los pasos imprescindibles para evitar que se tensara la cuerda entre la Argentina y Uruguay”.

El caso que nos ocupa es un ejemplo perfecto de este estado de cosas, ya que habla a las claras del agravamiento de la confrontación como resultado de la falta de observancia de los pasos que, de haberse cumplido antes de poner en marcha la obra, hubieran impedido que se llegara a tensar la cuerda de esta manera, convirtiendo al entuerto en un grave conflicto internacional entre países hermanos (Sabsay, 2006). Será la primera vez que nuestro país recurra a esta vía para la solución de un conflicto. A la vez, es necesario acla-

rar que la decisión de concurrir a La Haya de ninguna manera impide que prosigan las negociaciones a nivel político. Es más, el mismo reglamento permite que la actuación de la Corte concluya con un arreglo amistoso o por el desistimiento de la demandante.

Asimismo, la discusión acerca de la pertinencia o no del recurso a la Corte fue planteada desde una visión política, por el senador (Radical-Independiente) Rodolfo Terragno –Vice-Presidente de la Comisión de Relaciones Exteriores del Senado– aludiendo a que por una serie de razones “La Haya no era la solución”. Hizo hincapié en que “el trámite de la medida cautelar podría resolverse en el 2007; la cuestión de fondo en el 2010”. Mientras Uruguay seguiría adelante con sus obras, con lo cual se estaría igual o peor que en esos momentos, precisamente febrero de 200616, cuando Terragno comentaba la exposición del canciller Taiana ante el Senado de la Nación, a quien elogió por su claridad expositiva. El análisis de Terragno se centra en tres ejes: 1- la improbabilidad de que Argentina gane el pleito puesto que en la Corte están representados algunos de los principales países papeleros del mundo (Estados Unidos, China, Japón, Rusia, Francia ) y no van a fallar en contra de la misma tecnología que ellos usan, y aunque se pudiera ganar, eso sería en el 2010, y si estas plantas son contaminantes tendríamos cuatro años de contaminación acumulada; 2- la única solución es el “Acuerdo Kirchner-Tabaré”, haciendo el último esfuerzo para garantizar que estas plantas tengan los máximos controles y tecnología ambiental de última generación; 3- no es serio pensar que los uruguayos quieran envenenar y envenenarse, si un acuerdo binacional ayuda a perfeccionar las papeleras, Uruguay también saldrá favorecido. De allí que, la solución bilateral llevada a cabo, responsablemente, por ambos presidentes constituiría la opción más indicada. Aunque, como se verá en este trabajo, diferentes postergaciones de posibles reuniones, junto con declaraciones cruzadas expresadas en los medios de comunicación, lejos de mejorar fueron cargando de intransigencia a la relación.

Continuando con el proceso ya iniciado, el 1º de junio de 2006, la Cancillería argentina definió la conformación de la delegación oficial que concurriría a La Haya, para la defensa de la posición argentina ante la Corte Internacional de Justicia en las audiencias por el tema de las pasteras. Presidida por la embajadora Susana Ruiz Cerutti –Consejera Legal del Ministerio de Relaciones Exteriores– acompañada por Horacio Basabe –Director del Instituto del Servicio Exterior– y Santos Goñi –embajador en Holanda– que

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revistarían en calidad de agentes para dirigirse a los jueces del Tribunal, dicha delegación también contaba con juristas y especialistas científicos.17 En la primera audiencia, la delegación argentina aseguró que las plantas producirán “un daño irreparable”, por lo cual se pedía la paralización de las obras antes que fuere tarde para hacerlo. Por su parte, la representación uruguaya presidida por el embajador Gros Espiell sostuvo que eso no podía ser probado, a la vez que reivindicó el derecho de Uruguay a construir las pasteras en su territorio nacional.18 Podríamos afirmar que, con algunos matices, estas dos aseveraciones serán las que ambos países repiten en diferentes instancias políticas y diplomáticas, desde el momento mismo en que se inicia este diferendo.

El 13 de julio de 2006, la Corte Internacional de Justicia emitió su voto (14 a 1) en cuanto a la medida cautelar presentada por Argentina para que se detuvieran las obras en las dos plantas procesadoras de pasta de celulosa. El fallo negó el pedido argentino para detener las obras de las plantas, argumentando que “la Argentina no ha convencido a la Corte de que las papeleras causarán un daño irreparable” al medio ambiente. Consideró asimismo que el Uruguay asume necesariamente el conjunto de riesgos ligados a toda decisión de fondo que la Corte pudiera emitir en una instancia ulterior si mantiene la autorización y permite continuar la construcción de las plantas. Pero al mismo tiempo hizo una advertencia con respecto a la necesidad de proteger el medio ambiente y convocó a ambos países para que comiencen un diálogo de “buena fe”.19 Las presentaciones ante la Corte incluyeron, el 26 de noviembre por parte de Uruguay, una petición de medidas provisionales basadas en que, desde el 20 de noviembre de 2006, “grupos organizados de ciudadanos argentinos” habían obstruido “un puente internacional vital sobre el río Uruguay” y que esta acción estaba causándole un “daño económico enorme” y que las autoridades de Argentina no habían tomado ninguna resolución para terminar con esta medida de fuerza.

El Tribunal nota inicialmente que en las audiencias públicas del 18 y 19 de diciembre de 2006, Argentina cuestionó su jurisdicción para indicar las medidas provisionales pedidas por Uruguay, argumentando que esas medidas no tenían “ningún vínculo con el Estatuto del Río Uruguay, el único instrumento internacional que sirve como base para la jurisdicción del Tribunal” en el caso, ni con

la Aplicación de Argentina que motivó llevar el caso ante el mismo.

La posición adoptada el 23 de enero de 2007 por la Corte Internacional de Justicia de La Haya observa que, a pesar de los asedios, la construcción de la planta de Botnia ha progresado significativamente desde el verano de 2006 y ese trabajo continúa. Tal postura causó sorpresa en parte del espectro político uruguayo, desde donde se aguardaba un pronunciamiento favorable.

Es necesario, aunque de modo sintético, hacer una referencia a los procedimientos exigidos por La Haya como parte del proceso en curso. A la presentación de la Argentina de la “memoria” de la demanda iniciada contra Uruguay por la violación del Estatuto del Río Uruguay –trámite que se concretó el 17 de enero de 2007– le sucedería un período de seis meses para que Uruguay presente su “contramemoria”. Luego de ello, la Corte tiene la posibilidad de volver a llamar a audiencias a las partes si lo estima necesario. La etapa que le sigue a la de “memoria” y “contramemoria” es la de “réplica” y “dúplica”, lo que precederá a la etapa final que será la decisión de la Corte respecto a si hubo o no violación del Estatuto del Río Uruguay, proceso que podría tomar entre cuatro y cinco años.

Este caso ha tenido sus alegatos en junio de 2006 y su “memoria” (Argentina) y “contramemoria” (Uruguay) durante el año en curso.

El 12 de septiembre de 2007, a instancias de la presidente del Tribunal, Rosalyn Higgins se reunieron en el Palacio de Paz de La Haya, los representantes de las delegaciones argentinas y uruguayas, la embajadora Ruiz Cerruti y el embajador Héctor Gros Espiell, respectivamente. La resolución emitida por el Tribunal estableció nuevos plazos. Se trata de la “réplica” y la “dúplica”, últimas instancias de la fase escrita que establece la Corte de La Haya en su procedimiento legal para estos casos de disputas entre naciones, como referíamos anteriormente. En función de ello, Argentina tendrá un plazo en el que deberá cumplimentar el procedimiento que se extiende hasta el 29 de enero de 2008. Por su parte, Uruguay tendrá tiempo hasta el 29 de julio para presentar su “dúplica”, que es su respuesta a la “réplica” argentina. A partir del 29 de julio de 2008, una vez presentada la “dúplica” del gobierno uruguayo, el caso ingresará en su fase oral, con la fijación de la audiencia probatoria, que requerirá de la presentación de pruebas y testigos.20 Mientras se desarrolla el curso jurídico en una instancia internacional, el diferendo experimentó inusitados ejemplos de enfrentamiento ciudadano, continuidad y profundización de los cortes de

rutas y puentes, demandas por parte de Uruguay ante el sistema de solución de controversias del MERCOSUR, sospechas de sabotaje, acciones militares uruguayas para dar seguridad a la construcción de la pastera de Botnia, anuncios de pruebas piloto para su puesta en funcionamiento.

El análisis de todas esas manifestaciones como de muchas otras que involucran a actores nacionales e internacionales21, se torna imposible para adecuarlo al espacio de este trabajo. No obstante, la sola mención de ellos nos lleva a afirmar que la complejidad a la que hacíamos referencia al comienzo, resulta casi obvia.

También se suma a esta densidad de actores, la presencia de un facilitador –figura que se ha diferenciado de la “mediación”– procedente del gobierno español al cual se considera amigo tanto de Argentina como de Uruguay y, a la vez, cercano a la empresa ENCE de capitales españoles con un proyecto de emprendimiento similar al finlandés.

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6. El intento de acercamiento a través de la figura del “facilitador español” La gestión del Estado español aparece en uno de los momentos de mayor tirantez entre Argentina y Uruguay. El panorama de tensión que se percibía antes de la XVI Cumbre Iberoamericana de Presidentes, que se llevaría a cabo en Montevideo en noviembre de 2006, podría sintetizarse a través de tres indicadores salientes: Vázquez había irritado a Kirchner al decir que no aceptaría diálogo bilateral con los puentes cortados. Los asambleístas de Gualeguaychú, que habían levantando los cortes de ruta entre junio y fines de octubre de 2006, reiniciaron los bloqueos de fin de semana. Asimismo, la Cancillería argentina había protestado por escrito debido a una autorización uruguaya para que la papelera Botnia extrajera agua del río.

En medio de ese escenario, el presidente Néstor Kirchner, solicitó al Rey de España sus buenos oficios o una mediación que contribuyese a destrabar el diferendo. Sin embargo, el premier español, José Luis Rodríguez Zapatero, advirtió sobre las dificultades que entrañaba este conflicto con miras a una solución bilateral, para no alentar falsas expectativas. A partir de la designación por parte del Rey Juan Carlos de Borbón, del embajador ante la ONU, Antonio Yáñez Barnuevo, el funcionario viajó a Buenos Aires y Montevideo.

La última visita, realizada hacia principios de febrero de 2007,

culminó con la perspectiva de que el siguiente encuentro se llevaría a cabo en Madrid. Diferentes versiones indicaron que entre las propuestas que se barajaban, figuraban la construcción de un acueducto para derivar aguas con desechos de la planta de Botnia lejos de Gualeguaychú y el diseño de una “barrera verde” que pudiese hacer menos notorio el perfil de las chimeneas de la futura papelera.

En cuanto a la empresa española ENCE, debe recordarse que hacia fines de diciembre de 2006, había anunciado que relocalizaría su planta de producción de celulosa –cuya construcción no había iniciado aún– en la desembocadura del río Uruguay en el Río de la Plata. Esta medida se atribuye a las gestiones de la corona española en esta acción de facilitación y acercamiento de las partes.

Por su parte, los representantes de Kirchner y Vázquez fueron convocados a una reunión en Madrid, entre el 18 y 20 de abril de 2007.22 La confirmación de la fecha para la cita en Madrid se conoció pocas horas después de que Vázquez ratificara una doble negativa: a mover la pastera Botnia del lugar donde se estaba construyendo y a negociar mientras se mantuviesen los cortes de ruta en Gualeguaychú.23 Es interesante señalar que desde el gobierno nacional argentino –fue el propio presidente Kirchner– se convocó a las autoridades de la provincia de Entre Ríos para enviar un representante que integraría la delegación en las reuniones con el facilitador español. Habida cuenta que en Entre Ríos ya se había dado un proceso electoral, el gobernador y vice salientes resolvieron que fuera Sergio Uribarri –gobernador electo– quien se integre a dicha delegación. En el momento de la convocatoria, el gobernador Busti –aún en funciones– declaraba: “Si bien la Nación es quien maneja la política exterior, es importante que nosotros estemos para saber qué pasa”.24 Esta declaración puede interpretarse como el reconocimiento del límite que tienen las provincias con relación a la política exterior conducida por el Estado nacional, pero a la vez, la necesidad de participar, controlar o ser consultadas en la decisiones que luego impactarán sobre ellas.

Argentina y Uruguay acordaron –en la llamada “Declaración de Madrid”– el 20 de abril de 2007 seguir un diálogo directo a través de sus representantes y coincidieron en que los contactos fuesen a “nivel técnico y político” alrededor de las siguientes áreas de cuestiones: construcción de la planta y circulación por las rutas y puentes que unen a ambos países, la aplicación de los estatutos de uso del río Uruguay y medidas de protección del medioambiente en la

región y de desarrollo sostenible en la zona afectada por la papelera.25 En esa misma dirección se trabajó en las dos reuniones mantenidas en Nueva York, procurando avanzar en todos los temas comprometidos en la agenda original de Madrid donde se sentaron las bases de las conversaciones.26 La tarea, tal cual el propio facilitador supuso, no era fácil. Se trataba de intentar metas posibles, pragmáticas y aceptables para ambas partes, dado que las distancias en las posiciones se habían magnificado luego de tantos desencuentros. Esto era particularmente visible en la negativa al diálogo directo, bilateral entre los presidentes.

Aunque este capítulo no parece estar cerrado todavía, han trascendido algunos avances que contiene el Memorando preparado por Yánez-Barnuevo. Además de no mencionar ni los cortes de rutas ni la relocalización de la planta, promueve la creación de un protocolo ambiental, un área verde en torno al predio de Botnia y el compromiso de ambos países de que antes de instalar una nueva industria en las márgenes del río Uruguay habrá consultas bilaterales para analizar y garantizar los estándares de cuidado del medioambiente.

Se presume que sería puesto a consideración de los presidentes de Argentina y Uruguay para su firma, al celebrarse la XVII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, en Santiago de Chile entre el 8 y el 10 de noviembre próximos.27 A esto se suma, como gesto de prudencia, que la planta Botnia no iniciaría sus actividades hasta después de esa Cumbre.

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7. La “diplomacia presidencial esquiva” En el ámbito de las relaciones internacionales intra-latinoamericanas y, particularmente, en la región sudamericana es bien conocida la relevancia que tienen los contactos presidenciales, las visitas oficiales de los Jefes de Estado, las Cumbres y la firma de Declaraciones. En gran medida, ellas marcan el camino en múltiples áreas de cuestiones para ser implementadas por las burocracias específicas. Esto que se ha dado en llamar “diplomacia presidencial” ha estado ausente o ha sido esquiva en este diferendo que mantienen Argentina y Uruguay.

Uno de los primeros pasos que convendría recordar fue la decisión de los presidentes Kirchner y Vázquez –con el objetivo de superar el virtual estancamiento en que había quedado sumida la CARU– de crear en mayo de 2005 una Comisión mixta ad hoc que aportara más elementos y se expidiera en el plazo de 180 días. Para

el 28 de marzo de 2006 estaba prevista una reunión cumbre entre los mandatarios (la Cumbre de Anchorena) que se suspendió. Los gobiernos se habían puesto de acuerdo en una declaración conjunta para crear un grupo técnico de seis personas, tres de cada país, para estudiar el impacto ambiental. También habían fijado los términos de referencia para las tareas de esa Comisión.

Llama la atención que, suspendidas las reuniones presidenciales programadas específicamente para negociar y acercar posiciones, los encuentros que se produjeron podrían ser considerados “ocasionales”; por ejemplo, el 11 de marzo de 2006, en ocasión de la asunción de la presidente Michelle Bachelet en Chile. Asimismo, otro cruce “indirecto” se produjo cuando ambos mandatarios asistieron a la IV Cumbre de Jefes de Estado y Gobierno entre América Latina y el Caribe y la Unión Europea, en Viena del 11 al 13 de mayo del 2006. Poco tiempo después, al reunirse el Consejo del MERCOSUR en la ciudad de Córdoba, los días 20 y 21 de julio28, los cancilleres Taiana (de Argentina) y Gargano (de Uruguay) mantuvieron contactos en los cuales el primero realizó el ofrecimiento de “realizar un monitoreo conjunto de la construcción y gestión de las papeleras”, en tanto que sus respectivos presidentes no hablaron de las papeleras y, en cambio, intentaron mostrar que “no había fracturas en la relación”.29 Tampoco fue posible una reunión –aunque se especulaba con ella en diferentes ámbitos– durante la XVI Cumbre Iberoamericana llevada a cabo los primeros días de noviembre de 2006 en Montevideo. Como vimos, de allí resultaría la solicitud del presidente Kirchner para que el Rey Juan Carlos intercediera en el acercamiento de las partes. Ésta puede considerarse una buena opción para intentar la búsqueda de una solución. A la vez, parece una de los muestras más contundentes de la “gran dificultad” exhibida por los Presidentes para encarar personal y bilateralmente la cuestión que se contaminaba día a día con fuertes cruces de declaraciones de uno y otro lado.

A lo largo del año 2007, hemos asistido a diferentes declaraciones “cruzadas” de los Presidentes, quienes eligieron ya los discursos de inicio de Sesiones Legislativas en sus respectivos países, ya espacios multilaterales de la dimensión de la Asamblea General de las Naciones Unidas para declamar sobre los puntos de vista de cada gobierno y los derechos que les asisten en sus reclamos. Otro signo evidente y característico del modo en que los Ejecutivos dilataron toda oportunidad de encuentro directo, convirtiendo aquello que

constituía una práctica corriente y eficaz, en un juego de “diplomacia presidencial esquiva”.

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Reflexiones finales El emplazamiento de las plantas productoras de celulosa en la margen vecina del río Uruguay –en un espacio que claramente comparten desde el punto de vista regional y ambiental Argentina y Uruguay– deja a la vista que la controversia generada obedece a una variedad de factores, actores e intereses en juego y hacen de éste un caso de compleja resolución. Se combinan en su desencadenamiento, desarrollo y, probablemente en su desenlace, diversos factores domésticos (o internos) y externos, con aspectos ambientales, jurisdiccionales, políticos, sociales y económicos que se conectan con la creciente actividad y protagonismo de las unidades subnacionales en la Política Exterior. Éste constituye uno de los casos más complejos donde el accionar provincial ejerce una fuerte presión para la adopción de decisiones por parte de los conductores de las relaciones externas del país.

También pone de manifiesto la debilidad de las instituciones bilaterales existentes –nos referimos a la Comisión Administradora del Río Uruguay, CARU– para arribar a un consenso que se traduzca en acciones concretas respecto de las cuestiones de su competencia.

La cuestión abordada, que para muchos se inicia en el año 2005 cuando cobra relevancia mediática, pero puede observarse a lo largo del trabajo que tiene una trayectoria de varios años, deja al descubierto cómo los temas de Política Exterior y su vinculación con el bienestar de los ciudadanos han comenzado a transitar un camino poco conocido o relevado hasta ahora, donde la población se pronuncia a favor de la “democratización en la decisiones y control” (proceso conocido como accountability). En ese sentido, pretende transparentar decisiones y convertirse en un actor que reclama una mayor participación, en este caso, respecto de decisiones internacionales que los afectan.

Asimismo, ha quedado claro que puede apelarse al uso de algunos recursos internacionales provistos por organismos internacionales, aunque sea con una finalidad consultiva y en otros casos, resolutiva, cuyas acciones y decisiones habrán de tener efectos modeladores en las decisiones estatales, sobre todo teniendo en cuenta que emplear este recurso internacional puede estimular o acelerar el accionar nacional, a veces atrapado en cierta “rutina burocrática”.

Desde la óptica de los problemas que involucran el medio

ambiente, el desarrollo de este conflicto dejó al descubierto la carencia una política ambiental efectiva a nivel nacional y regional.

También quedó evidenciada la necesidad de adecuación de las estructuras de negociación existentes a los tiempos que corren, para que actúen con una “visión estratégica”. Asimismo, ha mostrado la falta de diálogo a nivel nacional y de las provincias entre sí.

Particularmente en este último caso, puede conjeturarse que de haberse contado con una verdadera política federal y el acuerdo sobre criterios básicos vinculados con el medio ambiente y los recursos naturales, podrían haberse evitado ciertas suspicacias que se dieron entre las provincias de Entre Ríos, Corrientes y Misiones, ya que estas últimas no se mostraban adversas a la instalación de papeleras y por el contrario, alentaban posibles inversiones en ese sentido.

En cuanto a la dimensión regional –es decir en el contexto del MERCOSUR– emerge una laguna importante respecto de la adopción de una real y efectiva política ambiental común.

Pero, quizás donde se observa una de las mayores debilidades o falencias es en la necesidad de debatir profundamente acerca del cumplimiento de los preceptos constitucionales que vinculan las cuestiones internacionales provinciales, el tema de los recursos naturales y la preservación del medio ambiente. La tarea que queda por delante tiene que ver, muy especialmente, con la adopción de criterios que fijen una línea o denominador común.

De lo contrario, la vulnerabilidad a la que quedan expuestas las provincias se incrementará; la ecuación resultante de los términos cooperación-conflicto entre Nación y provincias se inclinará a favor del segundo componente. De allí cabe que nos preguntemos: ¿las decisiones en política exterior que afectan a las provincias generarán siempre e irremediablemente un conflicto nación-provincia?; ¿cuál es el límite de autonomía decisional que tienen los gobiernos provinciales, pero a la vez, cuál es el margen de decisión que el Estadonación puede “racionalmente” disponer para no afectar la sustentabilidad de las provincias y sus recursos?

Este es un diferendo bilateral que ha ido escalando en “costos” para la Argentina tanto materiales como intangibles. Una planificación cuidadosa, preventiva y consensuada aparece como el desafío al que deben comprometerse los gobiernos nacional y provinciales, sobre todo porque en el espacio de los recursos compartidos transfronterizos podrían suscitarse otros casos de similares características.

Referencias

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1. Como se verá más adelante, una de ellas –la española– será relocalizada.

2. El presente texto se entregó para su publicación el 9 de noviembre de 2007. Interesa destacar que de modo casi simultáneo a este artículo, apareció la obra compilada por Vicente Palermo y Carlos Reboratti, titulada Del otro lado del río. Ambientalismo y política entre uruguayos y argentinos, Buenos Aires, Edhasa, 2007.

3. Ver Third World Network Nº 155-156, septiembre-octubre 2004 y el Boletín Especial del Movimiento Mundial por los Bosques (WRM), sobre “los impactos de la producción de celulosa”, Nº 83 - junio 2004.

4. Ver “Plantas de celulosa: Un tribunal internacional pidió el cierre de una papelera en Chile”, jueves 23 marzo de 2006: http://www.eco21.com.ar/News-catid-14-allstories-1startrow-76.html 5. El Estatuto contiene un conjunto de reglas comprensivas para la administración, manejo, uso y cuidado del río Uruguay y establece un cuerpo binacional (CARU) al que se le asignan una serie de funciones relativas a la preservación y manejo de los recursos del río.

Dicho Estatuto fue concluido el 26 de febrero de 1975 y comenzó a desarrollar sus funciones el 18 de septiembre de 1976.

6. “Argentinos y uruguayos, unidos en un abrazo contra la instalación de papeleras”, en Diario Clarín, Buenos Aires 30 de abril de 2005.

7. De acuerdo con el Documento relativo a la presentación realizada por el CEDHA ante la Ombudsman del Banco Mundial, el listado de los afectados comprende al señor Jorge Busti y al señor Guillermo Guastavino, gobernador y vice, respectivamente de la provincia de Entre Ríos; la Asamblea Cuidadana Ambiental de Gualeguaychú; Mo.Vi.T.De.S, Movimiento por la Vida, El Trabajo y un Desarrollo Sustenable (URUGUAY), Grupo Ecológico de Young (URUGUAY); Asociación de Maestros de Río Negro ( URUGUAY); Coordinadora de Vecinos Contra las Plantas Celulosa Mercedes Uruguay (además de la cifra ya mencionada de firmas individuales).

8. www.cedha.org.ar/initiatives/paper _pulp mills/, page 7.

9. “Intendentes presentarán a la Nación NO a la Papeleras”, Análisis Digital, Paraná, 09/09/05 http://www.analisisdigital.com.ar/noticias.php?ed=1&di=0&no=22980, 13/9/2005.

10. Diario La Capital (Rosario), 19 de julio de 2005; Diario La Nación (Buenos Aires), 29 de julio de 2005. Puede hallarse información adicional en www.guayubira.org.uy/celulosa; www.uruguay.indymedia.org 11. Ver Natasha Niebieskikwiat, “Papeleras: fracasó la comisión binacional y apelarán a La Haya”, Diario Clarín, Buenos Aires, 31 de enero de 2006; María Luisa Mac Kay, “¿Galope o tranco lento?”, Diario Clarín, Buenos Aires, 31 de enero de 2006. Para más detalles puede consultarse Informe de la Delegación Argentina al Grupo Técnico de Alto Nivel Argentino-Uruguayo, Buenos, Aires, 3 de febrero de 2006. Ver en www.mrecic.gov.ar/portal/novedades/informe pdf.

12. Puede consultarse la información de lo actuado a nivel legislativo en Entre Ríos en: http://www.entrerios.gov.ar/noticias/v2/notas/ver.php?7379 http://www.entrerios.gov.ar/noticias/v2/notas/ver.php?7341 13. Ver “El crítico informe de Cancillería sobre las papeleras de Uruguay” in Infobae, Buenos Aires, 15 February, 2006; y también “Argentine Congress involved in pulp mills dispute” Mercopress, Wednesday, 15 February, 2006.

14. www.caru.org.uy/publicaciones/publicacionesPDFs 15. El autor es Presidente de la Academia Argentina de Ciencias del Ambiente y posee una

larga carrera diplomática.

16. Ver “La Haya no es solución” en http://www.terragno.org.ar/vernota.php?id_nota=694 17. http://www.estrucplan.com.ar/secciones/noticias/Noticia.asp?Codigo=3349. Nos referimos a cuatro abogados extranjeros, siete asesores jurídicos argentinos, un ingeniero especialista en tecnología celulósica, un licenciado en química y un experto en temas pesqueros.

18. Diario Página 12, Buenos Aires, 9 de junio de 2006.

19. “Corte de la Haya fija plazos a Argentina y Uruguay en litigio sobre papelera”. Puede consultarse esta información en: http://www.un.org/spanish/News/fullstorynews.asp?newsID=7334&criteria1=CIJ; otras fuentes de información http://www.iisd.org/pdf/2006/itn_june15_2006.pdfUH y el Colegio de Abogados de San Isidro, Instituto del Ambiente y los Recursos Naturales, en http://www.casi.com.ar/institutos/irna/papeleras.htm 20.“Papeleras: Argentina tiene hasta el 29 de enero para presentar su réplica en el Tribunal de La Haya” en http://www.apfdigital.com.ar/despachos.asp?cod_des=93764. Ver también “Se dilata en La Haya la resolución del juicio con Uruguay por Botnia”, en Diario La Nación, Buenos Aires, 13 de setiembre de 2007.

21. Recuérdese, a título de ejemplos, que el 20 de julio de 2005, Greenpeace instó al Gobierno argentino a rechazar la instalación de las plantas de celulosa de las empresas Ence y Botnia sobre el río Uruguay. A ello se sumó que el 17 de enero de 2006, quince miembros de Greenpeace desembarcaron en el puerto que la empresa finlandesa Botnia posee en Fray Bentos. Diez de estos quince activistas fueron arrestados y luego liberados por Prefectura de Uruguay, mientras que otros cinco se encadenaron al puerto de la empresa. Desde el lado uruguayo, su Vice-Ministra de Relaciones Exteriores realizó algunos contactos hacia febrero de 2006, relativos a la posibilidad de solicitar una mediación del Secretario General de la Organización de Estados Americanos (OEA), lo cual no prosperó. En lo que respecta al Banco Mundial, a fines de noviembre de 2006, aprobó un crédito de U$S 170 millones para financiar la construcción de la papelera de Botnia, afirmando que ésta no contaminará el ambiente.

22. “Papeleras: el rey le puso fecha a la reunión en Madrid”, en Diario La Nación, Buenos Aires, 23 de marzo de 2007.

23. Ibídem.

24. “Uribarri viaja a España por el conflicto de las papeleras”, en El Diario, Paraná, 30 de marzo de 2007.

25. Ver “El rey Juan Carlos recibió a los representantes de Argentina y Uruguay” en www.diarioexterior.com, 20 de abril de 2007.

26. Ver “Papeleras: el "facilitador" español convocó a un nuevo encuentro para el 29 y 30 de este mes en Nueva York, en www.clarin.com/diario/2007/05/09/um/m-01415487.htm.

También: “Papeleras: para el facilitador español, “no hay por qué esperar grandes resultados” en Diario Clarín, Buenos Aires, 30 de julio de 2007.

27. “Papeleras: Argentina y Uruguay estarían analizando las bases de un acuerdo”, APF Digital, Montevideo, 18 octubre de 2007. En este artículo, las fuentes citadas son el Semanario Búsqueda, cuya información fue levantada por el Diario El País.

28. Se recuerda como la circunstancia donde se plantearon con mayor crudeza las asimetrías que sienten los socios menores del MERCOSUR, particularmente Uruguay, a la vez que se manifestaba que era posible un alejamiento del acuerdo regional o la reducción de sus compromisos a los de un acuerdo de libre comercio.

29. Ver http://www.litoral.com.ar/index.php/diarios/2006/07/21/politica/POLI-03.html.

Una cronología útil, que incorpora elementos de la situación social y sindical, así como

también de movimientos sociales y cubre el período mayo-agosto de 2006, puede consultarse en www.clacso.org.ar/difusion/secciones/osal/Descargables/uruguay/uruguay-mayoagosto-2006.pdf

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Recibido: octubre 2007. Evaluado: mayo 2008.

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La gramática de la acción colectiva ambiental en Argentina: reflexiones en torno al movimiento ciudadano ambiental de Gualeguaychú y su inscripción en el espacio público María Gabriela Merlinsky

María Gabriela Merlinsky es investigadora de UBA-FCS-CONICET, Instituto de Investigaciones “Gino Germani”. merlinsk@mail.retina.ar

collective action / environment / public space

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acción colectiva / medio ambiente / espacio público

Our aim is to explore the process of constitution of the collective actor around a nucleus performatively built from the environmental claim. We’ll try to interrogate the “common statement of intention” that generates a contentious process by which the parties involved build their demand around “diffuse interests” making an allusion to rights of the citizen matrix, such as the right to a healthy environment, to health, to be consulted about new facilities in the territory, the defence of biodiversity and the preservation of the ecosystem.

To analyse the characteristics of the collective environmental action, we develop a two-way analysis: on the one hand we explore the process of constitution of the actor in the public space and the tensions derived from the efficiency of the illocutionary act; on the other hand, we do a framework analysis in order to deepen into the work of collective signification within the movement, particularly in relation with the way of interpreting the injustices.

In a second line of research, we are interested in exploring the consequences that this movement has had in terms of the definition of a public arena in relation with the environment. We’ll try to examine the derivations of the case under analysis in its inscription in the public environmental agenda, focusing the analysis on the “Cause for the sanitation of the Matanza-Riachuelo basin”.

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Nos proponemos explorar el proceso de constitución del actor colectivo en torno a un núcleo performativamente construido a partir del reclamo ambiental. Buscamos interrogar la “declaración común de intención” que habilita un proceso contencioso por el cual los involucrados construyen su demanda en torno a “intereses difusos”, haciendo alusión a derechos de matriz ciudadana, tales como el derecho al ambiente sano, la salud, a ser consultados sobre nuevas instalaciones en el territorio, la defensa de la biodiversidad y la preservación del ecosistema. Para analizar las características de la acción colectiva ambiental desarrollamos un análisis de doble vía: por un lado exploramos el proceso de constitución del actor en el espacio público y las tensiones derivadas de la eficacia de la acción ilocucionaria; por otro lado desarrollamos un análisis de marcos, para ahondar en el trabajo de significación colectiva en el interior del movimiento, particularmente en lo que se refiere al modo de interpretación de las injusticias. En una segunda línea de indagación, nos interesa explorar las consecuencias que este movimiento ha tenido en términos de la definición de una arena pública con relación al medio ambiente. Buscaremos examinar las derivaciones del caso bajo análisis en su inscripción en la agenda pública ambiental, focalizando el análisis en la “Causa por el saneamiento de la Cuenca MatanzaRiachuelo”.

La constitución de la acción colectiva ambiental La posición hermenéutica en la cual se sitúa Ricoeur tiene como tesis central la afirmación del carácter mediato de la comprensión de sí. El hombre solamente se comprende a sí mismo gracias a un laborioso rodeo a través de ciertas mediaciones que, para Ricoeur, son fundamentalmente los signos, los símbolos y los textos. Esta hermenéutica textual se prolonga en una hermenéutica de la acción, en la medida en que esta última puede estructurarse con los mismos criterios y elementos de un texto. De allí la gran riqueza del pensamiento de Ricoeur para el estudio de la acción colectiva. Emilio de Ipola ha señalado la necesidad de un cierto rodeo analítico en la utilización del pensamiento de Ricoeur para el análisis de la decisión política, retomando el concepto de “ipseidad del nosotros”, tal como ha sido expuesto en un trabajo anterior de Francisco Naishtat (Naishtat, 1996 mimeo, citado en De Ipola, 2000a: 10).

“La cuestión es mas compleja si lo que se busca es analizar el proceso en términos de la constitución de actores colectivos, a través de la decisión. Puesto que allí se pone en juego una doble performatividad de la decisión. Los Nosotros, en efecto, son simultáneamente ese hablante que enuncia el acto del cual es sujeto, y el resultado ilocucionario de esa enunciación: en la decisión colectiva, o en la declaración común de intención. Cuando proferimos: “decidimos, nos los aquí reunidos...” hay una doble dirección de la enunciación...que nos interesa enfatizar, a saber, la ipseidad [en el sentido de Ricoeur] del nosotros como núcleo performativamente constituido de un sujeto colectivo [bajo la forma del pacto]...y simultáneamente, la decisión colectiva” (Naishtat, 1996, citado en De Ipola, 2000a:10).

La declaración de decisión colectiva sanciona la emergencia de una figura nueva, a saber, el sujeto del pacto, el cual surge como efecto de la enunciación, del mismo modo que con Austin la promesa individual aparecía como efecto de su enunciación. Con tal declaración se da pues visibilidad al pacto y a la decisión que, por el mismo movimiento, se torna decisión colectiva. Así pues, del pacto nace la figura de un sujeto inédito, de un sujeto colectivo (De Ipola, 2000a:10).

Nos proponemos explorar el proceso de constitución del actor colectivo en torno a un núcleo performativamente construido a partir del reclamo ambiental. Nos interesa saber cuál es la “declaración común de intención” que habilita un proceso contencioso por el cual los involucrados construyen su demanda en torno a “intereses

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difusos”1, haciendo alusión a derechos de matriz ciudadana, tales como el derecho al ambiente sano, la salud, a ser consultados sobre nuevas instalaciones en el territorio, la defensa de la biodiversidad y la preservación del ecosistema.

En los últimos años en Argentina hemos asistido a la emergencia de un conflicto de enorme potencial analítico para el tema que nos ocupa: un agrupamiento de vecinos con una demanda de carácter socio-territorial-ambiental ha ganado progresivo protagonismo en la escena pública nacional a partir de la oposición a la instalación de las plantas de celulosa sobre las márgenes del río Uruguay, en territorio uruguayo. La resistencia de la población asentada sobre la ribera argentina en la localidad entrerriana de Gualeguaychú, fue creciendo en intensidad y la escala del conflicto se fue ampliando, al tiempo que los mecanismos institucionales de mediación se mostraron incapaces de resolver la disputa. El conflicto se judicializó y se proyectó hacia el ámbito internacional, desatando una contienda diplomática entre Argentina y Uruguay.

Uno de los elementos que inicialmente permiten explicar la eficacia de la acción de protesta emprendida por el movimiento ciudadano ambiental de Gualeguaychú es su decisión de bloquear el paso por el Puente Internacional General San Martín, que une la ciudad de Gualeguaychú con la ciudad ribereña de Fray Bentos, en la República Oriental del Uruguay. De este modo, el actor protestatario ha logrado interpelar al gobierno uruguayo, desde entonces reclamante ante el Estado argentino por la “afectación a la libre circulación de bienes y personas entre los países” y único actor con poder efectivo para tomar decisiones sobre la localización de las plantas de celulosa.

Una de las características distintivas de la acción colectiva que se ha ido constituyendo a partir de las acciones de protesta es su carácter aglutinador en torno a un “nosotros” comunitario. La comunidad de Gualeguaychú reclama el derecho a ser informada y consultada sobre cualquier emprendimiento que suponga la modificación compulsiva de su modelo económico-social y del patrimonio natural. En esa demanda invocan la propia Constitución de la Nación Argentina que garantiza el derecho a la protección del ambiente, el patrimonio cultural y material (Artículo 41 de la Constitución Nacional).

Sin embargo: ¿quién es ese actor comunitario?, ¿qué tipo de pacto es el que lo constituye como actor de la demanda?, ¿cuáles han sido las razones para actuar de ese modo?, ¿de qué modo fueron encaradas las acciones de protesta?, ¿bajo qué circunstancias?,

¿qué resultados se esperaba obtener? Preguntas todas aplicables a una semántica natural de la acción, que valdría la pena formular en esta ocasión, a riesgo de tener un éxito relativo en nuestra empresa.

En todo caso, bien vale como ejercicio de carácter heurístico.2 En una segunda línea de indagación, nos interesa explorar las consecuencias que este movimiento ha tenido en términos de la definición de una arena pública con relación al medio ambiente.

Buscaremos analizar las derivaciones del caso bajo análisis en su interpelación al espacio público y especialmente, en su inscripción en la agenda pública ambiental. Para ello nos concentraremos en examinar la evolución reciente de la causa por el saneamiento de la Cuenca Matanza-Riachuelo, un proceso judicial inédito en la historia argentina.

Antes de intentar responder estos interrogantes, esbozaremos una breve genealogía del movimiento y las principales claves de su constitución como actor colectivo.

Una breve cronología del movimiento ciudadano ambiental de Gualeguaychú Las primeras manifestaciones locales de la conformación de un movimiento de oposición a la instalación de las plantas de celulosa en la ribera oriental del Río Uruguay3, aparecen en el año 2003. En esa fecha los grupos ambientalistas uruguayos transmiten mensajes de alerta a diferentes organizaciones de la ciudad argentina de Gualeguaychú. Las agrupaciones uruguayas manifestaban su preocupación con relación al proyecto de la empresa ENCE (de capitales españoles) para la instalación de una planta de celulosa en territorio uruguayo, situada en la localidad de Fray Bentos.4 A partir de estos primeros acercamientos y con la inquietud de obtener información sobre el tema, algunos vecinos de Gualeguaychú confluyeron en un ámbito de reunión denominado “vecinos autoconvocados por la defensa del Río Uruguay”, un espacio de encuentro para diseñar una estrategia que lleve adelante los reclamos de oposición a la instalación de las plantas de celulosa. La acción de “vecinos autoconvocados” fue importante en la fase de sensibilización en el tema, pues acercaron información sobre el proyecto y sus posibles consecuencias, organizando un relevamiento de la situación de otras plantas de celulosa con antecedentes de fallas en su funcionamiento que produjeron impactos sociales y ambientales negativos (las plantas de celulosa de ENCE en PontevedraEspaña y la planta de CELCO en Valdivia-Chile).

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En octubre de 2003 los “vecinos autoconvocados”, organizaron una primera marcha de protesta al Puente Internacional General San Martín (el puente ribereño que une las localidades de Fray BentosUruguay y Puerto Unzué-Argentina) en la que participaron cerca de mil manifestantes. En esa oportunidad, las organizaciones uruguayas aportaron un importante caudal de participantes a la movilización. Podríamos afirmar que entre el año 2002 y 2003 la estructuración de las demandas es muy incipiente, referenciada en un pequeño grupo de vecinos de ambas orillas y con un mayor protagonismo de activistas de organizaciones ambientales entrerrianas y uruguayas.5 La “Declaración del pueblo de Gualeguaychú” redactada por esa misma fecha por vecinos de ambas márgenes, constituye un hito fundacional importante. El texto contenía cuatro puntos referidos a la oposición a la construcción de la planta de celulosa ENCE; la impugnación de los estudios de impacto ambiental presentados por la empresa; la convocatoria a la movilización de los municipios y entidades intermedias de Uruguay y Argentina; finalmente había una referencia en contra del modelo de desarrollo presupuesto por emprendimientos de este tipo. Durante el año 2004 el reclamo se mantuvo en compás de espera, especialmente por la coyuntura eleccionaria en el Uruguay. Los vecinos que participaban de las acciones de movilización confiaban en que hubiera un cambio de rumbo con relación al proyecto si la coalición Encuentro ProgresistaFrente Amplio (una alianza de izquierda con grandes posibilidades de ganar las elecciones en el Uruguay) resultaba electa. Los activistas locales en Gualeguaychú tenían cifradas sus expectativas en la posibilidad de que la coalición de izquierda en el gobierno diera marcha atrás con el proyecto de instalación de las plantas de celulosa.

Durante los primeros meses de 2005 se fue gestando otro punto de inflexión importante en el conflicto. En febrero de 2005 el presidente saliente del Uruguay, en una de sus últimas medidas de gobierno, concede el permiso para la construcción de la planta Orion, una segunda planta de celulosa, propiedad de la empresa finlandesa Botnia, cuya instalación estaba prevista a solo 7 kilómetros de distancia del punto de localización de la empresa ENCE.6 Esto modificaba notablemente el volumen de producción total previsto para el área, pasando de un estimado de 500.000 toneladas de pasta de celulosa por año (la producción estimada de la empresa Ence) a un total de 1.500.000 toneladas (la producción estimada conjunta de

ambas empresas).7 El proyecto Orion, de este modo, fue considerado uno de los de mayor envergadura en su tipo en todo el mundo.8 El presidente Tabaré Vázquez asumió en marzo de 2005 y planteó la revisión de los permisos ambientales concedidos por el gobierno anterior a ambas empresas (lo que implica una suspensión por seis meses de las obras). Sin embargo, en la práctica, la empresa Botnia inició los trabajos de construcción de su planta en la localidad de Fray Bentos en abril de 2005 ocupando un predio distante 5 km. aguas arriba de esta localidad y en un punto de la costa del río Uruguay que se localiza geográficamente en línea recta (es decir enfrente) de la playa “Ñandubaysal”, el principal balneario y punto turístico en las proximidades de Gualeguaychú.

La aparición del movimiento en la escena pública nacional: el acto en el puente como recurso de fuerza ilocucionaria En este nuevo escenario, el movimiento de vecinos de Gualeguaychú logró ampliar su convocatoria entre los vecinos de la ciudad, iniciando una activa campaña de movilización en conjunto con el gobierno municipal, estableciendo demandas de actuación al gobierno provincial y pidiendo información al gobierno nacional.

Se podría decir que el momento de la aparición del movimiento en escena en la opinión pública nacional es el 30 de abril de 2005, fecha en la cual aproximadamente cuarenta mil personas se concentraron en el Puente Internacional General San Martín. La protesta se extendió durante cinco horas, en el transcurso de las cuales el tránsito en el puente estuvo interrumpido. Durante el acto, los manifestantes argentinos se encontraron con ambientalistas uruguayos en el punto más alto del puente internacional. Allí intercambiaron banderas, leyeron un documento único y cantaron los himnos de cada país. (Clarín, 1-5-2005). Se sumaron a la manifestación los intendentes de las localidades vecinas y representantes de la ONG Greenpeace. ¿Qué acontecimientos fueron desencadenantes para que pudieran reunirse cuarenta mil personas en la manifestación en el Puente Internacional General San Martín? Y, especialmente, ¿cómo fue que el movimiento pasó de tener una escala local-regional a lograr un impacto en los medios de comunicación de alcance nacional?

Se observa aquí la presencia de un acto ilocucionario con fuerza original, que excede las voluntades individuales y que designa un nosotros como acto performativo que extrae su legitimidad de la confrontación de la acción colectiva con el espacio público

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(Naishtat, 1999:11). Al inscribirse la acción colectiva en el espacio público, unifica el reclamo con un dispositivo extralinguístico de fuerza ilocucionaria.

El “acto en el puente” corresponde al momento inaugural de constitución del movimiento. Los mismos participantes de la acción de protesta no podían explicar el éxito de la convocatoria y en consecuencia, el impacto logrado en la opinión pública nacional.

Asimismo, la eficacia misma de esa acción ilocucionaria dio lugar –como veremos– a un seguimiento de las acciones de protesta posterior, de modo de no perder la repercusión lograda.

Con posterioridad a la marcha de abril de 2005, las diferentes organizaciones locales realizaron una convocatoria a una “asamblea popular” en los galpones del puerto de Gualeguaychú. De ese modo se constituyó la “Asamblea Ciudadana Ambiental de Gualeguaychú” designando al intendente de la ciudad como presidente honorario de la misma. A partir de allí se desarrolló una campaña muy activa de sensibilización destinada al conjunto de la población de Gualeguaychú, que incluyó entre otros tantos recursos de movilización, la presencia en la vía pública a través de volantes, visitas a todas las escuelas de la ciudad, reuniones informativas y la participación muy activa de los jóvenes de la ciudad que se organizaron en la “asamblea juvenil”.

Desde esa fecha hasta el presente, la Asamblea Ciudadana Ambiental de Gualeguaychú se fue transformando en un espacio importante de articulación de los diferentes actores sociales, políticos y económicos de la ciudad9 y en un ámbito de monitoreo y seguimiento de las formas y tiempos de protesta (Alcañiz y Gutiérrez, 2007). Si bien ha tenido altas y bajas en la participación, el conjunto de los habitantes de la ciudad consideran que la asamblea ciudadana ambiental es el único ámbito representativo para la definición de la posición de la población en el conflicto. En la asamblea no existen liderazgos partidarios y cualquier intento de acumulación política por parte de grupos o fracciones es firmemente rechazado. La consigna que aglutina al movimiento: “no a las papeleras”, es al mismo tiempo el marco que permite enlazar intereses diferentes que podrían ser afectados por la instalación de las plantas y un programa de máxima, de un único punto, que los propios actores no están dispuestos a negociar.

A partir de allí la herramienta del “corte de ruta” ha sido la principal modalidad de protesta. En un acción escalonada desde cortes programados y progresivos hasta el corte por tiempo indeterminado

(que a la fecha de este artículo ya lleva quince meses ininterrumpidos) el movimiento ha buscado mantener vivo el reclamo en la opinión pública nacional e internacional, pero sobre todo definirse como demandante ante el Estado argentino como garante de los derechos compartidos en la gestión de la cuenca del río Uruguay.

En ese punto, la acción de protesta se concentra en el gobierno argentino, pero no lo interpela directamente, en tanto requiere una acción de tipo “concertada” con los representantes del Estado argentino para progresar en la demanda hacia el Estado vecino.

La misma medida que implicó la constitución de un “pacto original”, un “nosotros comunitario” requiere ser reavivada como forma de demostración de la fuerza del movimiento, pero al mismo tiempo como reafirmación de la persistencia de la ciudadanía en su conjunto en la defensa de un modo de vida. Como señala Naishtat “la protesta, en cuanto protesta, no es simplemente interacción, sino la emergencia unificada de un hablante colectivo que expresa un acto ilocucionario” (Naishtat, 1999:10).

Esto último abre importantes puntos de tensión en torno a la felicidad ilocucionaria del acto en cuestión (el corte de ruta o corte del puente).10 La demanda del pueblo de Gualeguaychú ha tenido una inscripción positiva en el espacio público en tanto la felicidad ilocucionaria del reclamo tiene la capacidad de atestación de un derecho que alude a una forma comunitaria y supera la mera defensa de intereses corporativos. El carácter autónomo y deliberativo de las decisiones, un requisito de la felicidad ilocucionaria, es uno de los aspectos más salientes de la acción colectiva que estamos analizando. La acción misma se expresa como la forma de existencia de una comunidad política de clase media con alto grado de integración social, y que refleja la existencia de una pluralidad de actores en el espacio público local (empresarios del turismo, pequeños productores rurales, docentes, profesionales, comerciantes, estudiantes, dirigentes políticos locales, el propio intendente que es el presidente de la asamblea ciudadana-ambiental).

La contradicción aparece cuando –en una medida sin precedentes– el movimiento consigue “nacionalizar” el conflicto logrando que el propio presidente de la Nación declare que el “medio ambiente es una cuestión de Estado”.11 A partir de allí, la estrategia del propio Gobierno (posiblemente buscando desactivar el conflicto) es llevar el caso ante la Corte Internacional de Justicia, con competencia en el cumplimiento del Tratado del Río Uruguay (el marco jurídico en vigencia que regula la competencia de los dos Estados

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por la gestión compartida del curso de agua).

En ese punto, la opinión pública argentina se divide y las protestas del movimiento ciudadano ambiental de Gualeguaychú se tensionan en el espacio público en torno al dilema entre el ejercicio del derecho por medio de la vía legal (el recurso ante la Corte Internacional de Justicia) y el uso de medidas de reclamo formalmente ilegales (el corte de ruta) para el planteo de la demanda ante el Estado uruguayo.

El recurso del “corte de ruta” o el “corte del puente” tiene diferentes lecturas y atraviesa la cuestión de la legitimidad de las formas de protesta en el contexto de diferentes sociedades nacionales.12 La activación de un sentimiento nacionalista en el Uruguay que asimila la demanda de Gualeguaychú con una injusta afectación a la economía nacional y que invoca antiguas asimetrías históricas del desarrollo desigual de los países evocando las luchas políticas del periodo de la conformación de los Estados nacionales, habilita a otra tensión, dada por el cuestionamiento a la legitimidad de la acción en la opinión pública uruguaya. Es aquí donde se niega la felicidad ilocucionaria del acto en cuestión asimilando la medida a un acto de coerción que afecta –en este caso– a la autonomía de la sociedad uruguaya.

Se ha señalado que en el conflicto por la instalación de las plantas de celulosa se han activado los componentes constitutivos del nacionalismo territorialista argentino. Vicente Palermo señala que “el territorialismo, el unanimismo, la fe en el potencial regenerativo de una causa nacional y muy especialmente la noción victimista del despojo estructuraron la acción colectiva contra las papeleras en los distintos planos: vecinos, gobiernos local, provincial, y federal.

Tanto en la retórica como en las formas no retóricas de la acción” (Palermo, 2007:201). Su argumento, busca desmontar las razones por las que el gobierno nacional decidió (en el terreno de las preferencias mas que de las restricciones) asumir la causa de Gualeguaychú como una “causa nacional”. En su razonamiento la debilidad regulatoria nacional (ausencia de políticas ambientales de largo plazo), pero también bilateral (por la ausencia de capacidad de maniobra a nivel de la Comisión Administradora del Río Uruguay) y el déficit de enforcement a nivel internacional y en el ámbito del MERCOSUR, dieron por lugar un conjunto de restricciones que llevaron a la agudización del conflicto. Sin embargo –siempre siguiendo el razonamiento del autor–, la variable explicativa se sitúa en el terreno de las preferencias, considerando que el gobier-

no nacional vio una oportunidad política en la forma de manejar el conflicto, sin tomar en cuenta las consecuencias de largo plazo que eso traería aparejado (Palermo, 2007: 213).

Hasta allí el argumento de Vicente Palermo es convincente. Sin embargo, armado de “causa nacional” y “nacionalismo” no son lo mismo y el razonamiento pierde poder explicativo cuando no alcanza a comprender las características de la acción colectiva territorial.

En primer lugar, porque el reclamo es marcadamente localista y centrado en las particularidades del territorio, como se muestra mas abajo en referencia al carácter Nimby13 de la demanda. En segundo lugar porque nunca ha sido reapropiado en la opinión pública nacional de ese modo: Gualeguaychú no es una “causa” en su inscripción ilocucionaria en el espacio público nacional, en todo caso, si hay una causa –como veremos mas adelante en referencia a la Cuenca Matanza-Riachuelo– es la “causa ambiental como cuestión de Estado” que se reaviva por otros medios y en otro contexto territorial. En tercer lugar, porque el sujeto de derechos que emerge de la acción colectiva tiene un marcado carácter regionalista o autonomista, referenciado en el derecho de la comunidad a ser informada y consultada sobre cualquier emprendimiento que suponga la modificación compulsiva de su modo de vida.

Un elemento visible del carácter territorial de la acción colectiva ambiental se expresa en su carácter Nimby (paradojicamente la razón de su eficacia para lograr una consigna unificadora) lo que también indica cierta debilidad ilocucionaria del reclamo, en tanto no puede generalizarse hacia una demanda por el “bien común”. En reiteradas oportunidades los ciudadanos de Gualeguaychú han afirmado que se oponen a la instalación de las plantas de celulosa en el área de influencia de Gualeguaychú y en la cuenca del río Uruguay, pero que no ponen reparos a su instalación en otras localizaciones, ya sea en Uruguay o en Argentina.

Danny Trom (1999) ha señalado que los conflictos ambientales –por definición multidimensionales– se diferencian en dos sub-clases. La primera comprende los conflictos en torno a una naturaleza desprovista de inscripción espacial en el sentido de que se apoyan en la denuncia de atentados contra la integridad corporal de las personas. Las grandes poluciones (como por ejemplo la catástrofe de Chernobyl) designan sus contornos geográficos de manera concéntrica, a partir de las repercusiones mensurables sobre la salud de las personas, por lo tanto de manera esencialmente derivada. La polución ambiental que afecta directamente (efectos sobre el organismo)

o indirectamente (efectos sobre la cadena alimentaria) el cuerpo, no tiene límites espaciales asignables a priori, porque ella depende de la extensión específica de su diseminación.

La segunda sub-clase de conflictos ambientales, comprende aquellos que se manifiestan en el espacio mismo en tanto que él está dotado de cualidades propias. Los conflictos en torno al paisaje son ilustraciones típicas de esta sub-clase, porque se definen en torno a una porción circunscripta del espacio, definida previamente y no ex post. Esta distinción analítica es fundamental porque ella presupone, una definición particular por parte de las personas afectadas por la aparición de un evento no deseable.

Mientras el primer tipo de conflictos implica la definición de las personas como cuerpos y representaciones de lo sano y lo enfermo, el segundo grupo supone a las personas afectadas situadas histórica y espacialmente, definiendo en función de su historicidad lo conveniente y lo inconveniente. A partir de allí quienes están involucrados en este último tipo de luchas contenciosas, recurren a una resignificación del espacio en términos estéticos e identitarios (Trom, 1999:36). Para responder a la pregunta ¿Por qué en este lugar no y en otro sí?, la respuesta esbozada por el colectivo sería: “porque este lugar es diferente y tiene una historia ligada a nuestra forma de vida, hay una relación estrecha entre nuestra identidad y las características del ambiente que se pretende modificar”. Por lo tanto, la “refutación del efecto nimby” lleva a un refinamiento de los argumentos para mostrar que el lugar no es intercambiable y que posee cualidades que lo hacen inconmensurable. Ese esfuerzo de particularización es el que produce al mismo tiempo una mayor debilidad en la inscripción de la demanda en el espacio público. Veremos luego, que hay otro modo afortunado, inesperado y contingente de inscripción de la demanda del movimiento ciudadano ambiental de Gualeguaychú en la agenda pública nacional. temas y debates 15/ artículos / agosto 2008

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El trabajo de producción de significaciones en el interior del movimiento: en torno de la teoría de los marcos (frame analysis) La utilización de la teoría de los marcos goffmaniana para el estudio de los escenarios de micromovilización de los movimientos sociales, ha hecho una importante contribución para el análisis de una variedad de procesos comunicativos e interactivos que permiten como resultado la coordinación conjunta de la acción.

Según refieren Snow, Burke, Worden y Benford (1986) el con-

cepto de “alineación de marco” (“frame alignment”) permite dar cuenta de “la vinculación entre las orientaciones interpretativas individuales y las orientaciones interpretativas de las organizaciones del movimiento social, de modo tal que los intereses, valores y creencias individuales y las actividades, metas e ideología de la organización del movimiento social se vuelvan congruentes y complementarias” (Snow et al., 1986:464). Los autores consideran que los enfoques prevalecientes para el estudio de los movimientos sociales, a saber la perspectiva psicofuncional y la teoría de la movilización de recursos, son perspectivas insuficientes para explicar el proceso de interpretación de las injusticias, sugieren una visión estática de la participación y tienden a sobre-generalizar los procesos relativos a la misma.14 La teoría de los marcos funcionaría como un correctivo a la teoría de la movilización de recursos, enfoque del que los autores no se divorcian completamente.

En un trabajo reciente Daniel Cefaï (2007) ha atestado duras críticas a este enfoque señalando que se trata de una relectura de Goffman que toma la dimensión explícita e instrumental de las operaciones de encuadre, descuidando el carácter abierto de los procesos de encuadre y re-encuadre. Según este autor, una mirada más comprensiva de la teoría de los marcos requiere un lectura dialógica de las obras de Goffman para entender su orientación pragmática y dramatúrgica (Cefaï recomienda la lectura de “Strategic Interaction”,1969) “Los actores tienen capacidad de esquematización, imaginación y discernimiento, sobre todo cuando el alineamiento recíproco de los lugares y el ajuste a una realidad sufrida pasa por un trabajo de improvisación colectiva. Esa capacidad se apoya sobre el saber ver, el saber hacer y el saber decir que se aprenden en el medio: requiere de cuerpos como órganos de discriminación, de tipificación y de generalización”. Así, “el análisis microsociológico mostrará la competencia de los actores implicados para moverse entre realidades ‘múltiples’” (Cefaï, 2007:578).15 Aceptando las advertencias de Cefaï, nos arriesgamos a retomar el concepto de “alineamiento de marcos” para el caso que nos ocupa, considerando que su fertilidad está dada por la posibilidad de comprender las disposiciones subjetivas e intersubjetivas a actuar en forma colectiva. La pregunta central aquí sería: ¿por qué existiendo contextos comunes de generalización de injusticias, en algunos casos se activa la movilización colectiva y en otros no? La respuesta de Snow y colaboradores sería: la movilización se activa por múltiples razones, pero la alineación de marcos es, sin duda, una

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condición necesaria (aunque no suficiente diríamos nosotros).

Sin negar que la acción colectiva es un acto performativo cuya constitución es imposible rastrear bajo el lente del individualismo metodológico, es importante reconocer la importancia de la activación de determinados marcos de injusticia a nivel subjetivo individual y su articulación a nivel intersubjetivo para que la acción colectiva se produzca. El alineamiento de marco no es, de ningún modo un factor explicativo independiente para la participación, sin embargo, es una condición para que el encuentro colectivo se produzca como acuerdo interaccional (Snow y otros, 1986: 467).

Finalmente el alineamiento de marco es importante para dar continuidad a las acciones del movimiento, una vez que ha sido constituido y se presentan importantes desafíos en torno a la continuidad de las acciones de movilización. Esta mirada puede ser fértil para entender que es lo que mantiene unido al movimiento.

Una cuestión central para el análisis de marcos y el trabajo de significación colectiva en torno a ellos, se refiere al modo de interpretación de las injusticias y a la difusión de esa interpretación al interior del movimiento. Según Gamson (1992) los marcos de acción colectiva tienen tres componentes que pueden ser rastreados en el discurso de los movimientos: el de injusticia, que consiste en un juicio cognitivo o intelectual sobre lo equitativo y que puede estar cargado de emoción; el de agencia, que se refiere a la conciencia de que es posible cambiar las condiciones de vida social a través de la acción colectiva y faculta a los individuos definiéndolos como agentes potenciales de su propia historia; el de identidad que se refiere al proceso de definir el “nosotros”, en oposición al “ellos”, definición sin la cual la meta potencial de la acción colectiva se queda en pura abstracción. Para Gamson, el marco de injusticia es la clave que facilita la adopción de los otros dos elementos y que permite la integración conjunta de los marcos referidos (Rivas, 1998:190).

En nuestro relato la definición de los marcos de injusticia está relacionada con la acción de los “lanzadores de alarma”, una categoría que permite describir a un actor social muy recurrente en los conflictos ambientales (Bernstein y Jasper, 1998). Si retomamos el hilo de la narración del conflicto por la instalación de las plantas de celulosa, es importante retener que hay un período previo a la gran manifestación en el puente que tuvo que ver con un trabajo de los actores “autoconvocados” para la sensibilización, difusión de información, y sobre todo, ejemplificación de los riesgos potenciales que

se corrían con la instalación de la planta, utilizando marcos de significación muy cercanos a los marcos subjetivos de la comunidad interpelada. Los accidentes de la planta de celulosa en Valdivia pero también la experiencia de la localidad Pontevedra fueron los casos testigos que funcionaron como “lanzadores de alarma”. El grupo de vecinos autoconvocado logró acceder a material audiovisual que narraba los accidentes y las consecuencias para las personas y el ecosistema y un grupo especialmente designado viajó a Pontevedra para tomar contacto con el movimiento de oposición a las plantas de celulosa en España. Toda esta información se difundió activamente en las escuelas de toda la comunidad (los propios docentes fueron los multiplicadores) y el material de las ONGs ambientalistas uruguayas encontró un canal inesperado (y masivo) de difusión.

Por otro lado, la activación de la alarma se organizó en torno a un marco interpretativo que definía al caso como un eslabón en un proyecto de más largo plazo tendiente a la instalación de varias plantas de celulosa en el área de la cuenca del río Uruguay. Esto generó la sensación de que había que oponerse a una medida particular (la instalación de la planta) como parte de una acción preventiva mayor de más largo aliento.

Y aquí aparece una cuestión central en la activación de la alarma que tiene que ver con la diferencia entre riesgo e incertidumbre.

Callon, Lascumes y Barthe (2001) han destacado la centralidad de las nociones de riesgo e incertidumbre en las controversias sociotécnicas. El análisis de riesgo supone que existen múltiples escenarios y que es posible predecirlos con algún grado de certeza (independientemente de que estos escenarios se concreten o no). Sin embargo, en las últimas décadas el desarrollo mismo de la ciencia y de la técnica ha generado la convicción de que existen campos de aplicación cuyos escenarios de riesgo no pueden anticiparse con claridad. Las consecuencias de las decisiones que son susceptibles de tomarse no pueden ser anticipadas: las opciones descriptibles no son conocidas de manera suficientemente precisa, el análisis de la constitución de mundos posibles se nutre de nociones muy ambiguas y los comportamientos e interacciones de las entidades que las componen devienen enigmáticas. Las condiciones requeridas para definir escenarios de riesgo no se reúnen. En estos casos se puede hablar de incertidumbre.

En contextos de incertidumbre, la población afectada por las decisiones que se van a tomar asume una actitud de desconfianza y opta por actuar de acuerdo al principio precautorio. Si no están cla-

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ras las consecuencias de un posible emprendimiento futuro es mejor no innovar y dejar las cosas como están. A esta definición, por supuesto, contribuye en mucho la falta de mecanismos de información de parte de los poderes públicos y las empresas o lo que es peor, el estado de “confusión informativa” (argumentos insuficientes, poco claros, contradictorios o incluso sospechosamente interesados con respecto a las posibles repercusiones de los emprendimientos). La incertidumbre se extiende hacia la posibilidad de dar licencia a la instalación de una planta de celulosa que luego funcione como antecedente a una seguidilla de futuras localizaciones industriales. El caso en cuestión se vuelve así el “caso testigo”. ¿Cómo se fue construyendo entonces el marco de injusticia? A partir de la definición de un evento (la instalación de las plantas de celulosa) como una amenaza potencial al modo de vida comunitario (que incluye aspectos económicos y sociales), en torno al argumento de un desigual reparto de costos y beneficios (el proyecto tiene ciertos beneficios para la población uruguaya pero no tiene ninguno para la población local argentina) y en una anticipación de posibles consecuencias catastróficas, tomando como elemento los antecedentes de otras plantas con fallas de funcionamiento. Todo ello fue definiendo un marco intersubjetivo de incertidumbre que posiblemente se potenció con el anuncio de la construcción de la segunda planta (febrero de 2005) episodio anterior a la marcha masiva al puente (abril de 2005).

Al mismo tiempo, si los marcos de injusticia facilitan la adopción de marcos de agencia e identidad (Gamson, 1992), es importante decir que en Gualeguaychú la visión colectiva de una comunidad capaz de definir su propia historia es una herencia cultural muy significativa. No son pocos los relatos que hacen referencia al período de aislamiento de la ciudad respecto del resto del país, cuando no había puentes para cruzar el río Paraná (lo que los dejaba muy aislados de la conectividad con la Capital Federal) pero tampoco había puente para cruzar al Uruguay, no existía la ruta 14 y la ciudad tenía grandes problemas de conectividad con el resto de la provincia y el país. Sin embargo, según el propio relato, nada de eso impidió que la ciudad saliera adelante construyendo sus propios puentes y caminos. También son frecuentes las narraciones que presentan a la ciudad como un actor con capacidad de “inventarse a sí misma”, con una gestión municipal relativamente autónoma, que dio impulso a un modelo de desarrollo económico local endógeno y en donde la invención del “carnaval” representó una estrategia de generación de

ingresos y empleo inédita para una comunidad relativamente pequeña. Los marcos de agencia e identidad aparecen visibles en los relatos que representan la localidad como una “ciudad con empuje”.16 Finalmente, es importante entender cómo los marcos se articulan con las estructuras de movilización pre-existentes y los repertorios de protesta disponibles a nivel social. No hay duda de que un elemento que permitió la difusión de los marcos de injusticia en la comunidad tiene que ver con la capilaridad del movimiento, disperso en una enorme cantidad de organizaciones e instituciones preexistentes y que justamente eran el motor de ese modelo de desarrollo local. La activación de la alarma se gestó en un proceso de circulación a través de esa red de organizaciones y se valió de muchas de las formas de cooperación, interacción y comunicación pre-existentes.

En cuanto a los repertorios de protesta, la reactivación de recursos disponibles, de los cuales Gualeguaychú es un caso original de hibridación entre los piquetes de los desocupados de la década del 90 y las asambleas vecinales de la clase media que surgieron con la crisis de 2001 en la ciudad de Buenos Aires, permite dar cuenta de un proceso de sedimentación social por el cual ciertos repertorios de protesta tienen una resonancia cultural diferente cuando son reapropiados por diferentes actores sociales. El actor protestatario de Gualeguaychú aún cuando “hace piquetes” se auto-define como un movimiento que tiene pocos puntos de contacto con el movimiento piquetero.

La acción colectiva de Gualeguaychú y la constitución de una arena pública en torno al medio ambiente En este punto de nuestro análisis, si el lector nos lo permite, nos gustaría traer a colación otra acción colectiva ambiental que es contemporánea al movimiento ciudadano ambiental de Gualeguaychú y que tiene su punto de inflexión en el mes de junio de 2006. El 20 de junio, en una medida sin precedentes la Corte Suprema de Justicia de Argentina intimó al Estado nacional, a la provincia de Buenos Aires y al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires para que, en un plazo de 30 días, presentaran un plan integrado de saneamiento de la cuenca Matanza-Riachuelo y un estudio de impacto ambiental sobre la actividad que desarrollan las empresas más contaminantes en el territorio.

La decisión de la Corte de reactivar una demanda judicial que había sido presentada dos años antes por vecinos afectados por la

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contaminación, estuvo en sintonía directa con el creciente protagonismo del caso Gualeguaychú en la agenda política nacional.17 Decimos que es una medida sin precedentes porque el objetivo mismo del proceso judicial se estableció en torno a la cuestión de fondo en materia ambiental que es el daño colectivo, es decir, la parte del reclamo que solicita que se recomponga el medio ambiente y se realicen obras de saneamiento.18 En esos términos, la acción de la Corte pretende impulsar la política pública misma, exigiendo la presentación de un “plan de acción integrado de saneamiento” a las jurisdicciones involucradas, tendiente a prevenir daños futuros y –de este modo– generar debate público sobre el tema. En palabras de uno de los ministros de la Corte: “…la Corte pretende ser el motor del cambio y poner en la agenda pública un tema que le interesa a la gente común...” (ministro Lorenzetti, La Nación, 24-62006).

La cuestión del saneamiento de la Cuenca Matanza-Riachuelo era un reclamo de las organizaciones territoriales, algunas ONGs ambientalistas y la Defensoría del Pueblo de la Nación desde hacía cuatro años. Estos actores, que habían asumido una acción pública de denuncia a través de informes de seguimiento periódicos, no habían logrado poner el tema en el centro de la agenda hasta el momento en que se reabrió la causa judicial. Lo que hizo la Corte Suprema de Justicia no fue otra cosa que introducir el tema en el centro del debate público.

Y aquí es donde queremos llamar la atención sobre el juego propio de las oposiciones y las fuerzas ilocucionarias inscriptas en el espacio público en términos de su carácter plural, polifónico y sincrónico (Naishtat, 1999). Mientras el gran acontecimiento de Gualeguaychú se desplegaba en su trascendencia política nacional e internacional, la acción de la defensoría, coordinando la tarea de las ONGs para hacer informes de seguimiento denunciando el estado crítico de la Cuenca Matanza-Riachuelo fue ganando incidencia en los medios de comunicación. El debate abierto por la instalación de las plantas de celulosa no tardó en reavivar la discusión sobre la cuestión ambiental en Argentina: ¿hay otros ríos con riesgo de contaminación o que ya están contaminados?; ¿dónde se localizan las otras plantas de celulosa en Argentina?; ¿cuál es la legislación argentina en materia ambiental?; ¿se cumple esa legislación?; ¿cuál es la acción que desarrolla el Estado en materia de protección ambiental?; ¿hay otras víctimas ambientales en Argentina?

Cómo señala Francisco Naishtat: “la terminología de «espacio

público» no es ajena a la realidad de la sincronía, de la multiplicidad y de la contradictoriedad de fuerzas. Es un error frecuente de la teoría de la acción colectiva reducir este juego de oposiciones a una ciega guerra estratégica; por el contrario, lo propio de las oposiciones y las fuerzas ilocucionarias inscriptas en el espacio público es su capacidad para encarnar posiciones dialógicas según las condiciones vistas en los puntos precedentes. La existencia de la multiplicidad y la contradictoriedad no excluye, en efecto, el tipo de articulación normativa común que es inherente a la felicidad ilocucionaria en el espacio público (Naishtat, 1999:17).

Queremos resaltar la cuestión de los “puntos de vista precedentes”: la fuerza ilocucionaria del movimiento ciudadano ambiental de Gualeguaychú consiste en ser un catalizador del debate en torno al medio ambiente. En este punto habilita a pensar el daño ambiental como daño colectivo, una herramienta disponible en la legislación ambiental pero que prácticamente no había sido instrumentada ni ejercida como derecho.19 A partir de la resonancia del caso Gualeguaychú se van gestando las condiciones para el reagrupamiento de un público en formación en torno a la cuestión ambiental. Esto define un punto de inflexión en la comprensión del problema. Se podría hablar, en esos términos, de la constitución de una arena pública en torno al medio ambiente.

El concepto de arena pública remite a la doble connotación de “lugar de combate” y de “escena de actuación o dramatización” y permite entender la constitución misma de tal espacio como un trabajo de experimentación en torno a los asuntos públicos. Para Dewey (2004) el “público” no es un organismo social o político, es una forma de vida colectiva que emerge en torno a un problema al tiempo que lo constituye.

La publificación del caso Matanza-Riachuelo a través del recurso a un caso judicial con “audiencias públicas” le da un horizonte de visibilidad que permite escenificar la situación problemática a través del montaje de un teatro con roles bien marcados: la parte acusada (el Estado nacional, provincial y local y las empresas contaminantes) los afectados (vecinos de la cuenca) los terceros en la causa (organizaciones no gubernamentales, defensor del pueblo) los expertos (la comisión constituida por la Universidad de Buenos Aires para evaluar el plan de saneamiento), los jueces y por supuesto los defensores de cada una de las partes. Esta escenificación permite dar cuenta (quizás con mayor elocuencia que en el caso de Gualeguaychú) del carácter triádico de las arenas públicas. Esto

último “en virtud de que la acción colectiva pública se encuentra contenida en un público más inclusivo que se apropia de la oferta ilocucionaria” (Naishtat, 1999: 18). En esos términos, si como dijimos al inicio, la idea de atestación (ipse) define la identidad como intención, decisión, voto, promesa, pacto, la atestación que se pone en juego en el caso de la Cuenca Matanza-Riachuelo, da cuenta de una promesa incumplida por parte del Estado, que es interpelado desde el reclamo colectivo y que el propio proceso judicial pretende reinstalar en la agenda pública como garantía de su cumplimiento.

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Conclusión Quisimos adentrarnos en el análisis de la acción colectiva ambiental buscando definir algunas particularidades en la doble performatividad de la decisión. Tratamos de describir e interpretar la “declaración común de intención” que habilita un proceso contencioso por el cual los involucrados construyen su demanda en torno a derechos de matriz ciudadana, tales como el derecho al ambiente sano, la salud, a ser consultados sobre nuevas instalaciones en el territorio, la defensa de la biodiversidad y la preservación del ecosistema.

Asimismo, desarrollamos un análisis de la experiencia del movimiento ciudadano ambiental de Gualeguaychú. Describimos la constitución de un actor colectivo en torno a un “nosotros” comunitario cuyo pacto adquiere fuerza y visibilidad a partir del acto masivo de protesta en el Puente General San Martín. Esbozamos algunos elementos que tensionan la felicidad ilocucionaria de la inscripción de la protesta en el espacio público. Señalamos un primer rasgo tendiente a la felicidad ilocucionaria, que está dado por el carácter abierto y plural en tanto el reclamo se asienta sobre un derecho que alude a una forma de vida comunitaria y supera la defensa de intereses corporativos. El carácter autónomo y deliberativo de las decisiones –un segundo requisito de la felicidad ilocucionaria– es otro de los aspectos más salientes de la acción colectiva analizada.

Sin embargo, hay otros elementos contradictorios que tensionan la fuerza ilocucionaria de las acciones del movimiento, a saber la cuestión del dilema entre el recurso a la vía legal (el recurso a la Corte Internacional de Justicia) y el uso de medidas de reclamo formalmente ilegales (el “corte de ruta”), la cuestión de la diferente legitimidad de las medidas de protesta en el contexto de los espacios públicos nacionales y el carácter “nimby” (not in my backyard)

del reclamo que deviene en el refuerzo de argumentos particularistas.

Continuando el análisis de la acción colectiva ambiental, nos propusimos adentrarnos en algunos de los planteamientos del análisis goffmaniano de marcos como camino analítico fértil para el caso en cuestión. A partir del concepto de “alineamiento de marcos” tratamos de mostrar que en Gualeguaychú se desarrolló un proceso exitoso de alineamiento de marcos interpretativos. Retomando el concepto de “marcos de injusticia” (Gamson, 1992), pudimos ver que la activación de los argumentos de peligro ambiental estuvo fuertemente vinculada con el trabajo de los “lanzadores de alarma” y con una interpretación de la situación en términos de incertidumbre y confusión informativa. Siguiendo a este autor, señalamos que los marcos de injusticia se activaron en conjunción con los marcos de agencia e identidad que formaban parte del sustrato cultural de la comunidad. Vimos que los marcos de injusticia se diseminaron en redes y organizaciones pre-existentes, especialmente a partir de la activación de repertorios de protesta, cuya sedimentación a nivel social había sido lograda por otros movimientos en el transcurso de la década del 90 y durante la crisis de 2001.

Finalmente buscamos analizar el juego propio de las oposiciones y las fuerzas ilocucionarias inscriptas en el espacio público en términos de su carácter plural, polifónico y sincrónico (Naishtat, 1999). Así, el debate abierto por la instalación de las plantas de celulosa no tardó en reavivar la discusión sobre la cuestión ambiental en Argentina. La fuerza ilocucionaria del movimiento ciudadano ambiental de Gualeguaychú consiste en ser un catalizador del debate en torno al medio ambiente habilitando a pensar el perjuicio ambiental como daño colectivo y generando así condiciones para la acción colectiva ambiental.

El análisis del caso Matanza-Riachuelo nos permitió mostrar de manera más explícita la constitución de una arena pública en torno al medio ambiente y su triple dimensión constituida por un hablante, un oyente y un espacio público como lugar de formación de audiencias abiertas para la oferta ilocucionaria de la acción colectiva (Naishtat, 1999:18). La atestación que se pone en juego en el caso de la Cuenca Matanza-Riachuelo, da cuenta de una promesa incumplida por parte del Estado, que se constituye en reclamo colectivo y que el propio proceso judicial pretende reinstalar en la agenda pública como garantía de su cumplimiento.

Como reflexión final queremos resaltar el carácter contingente y

abierto del proceso de inscripción de la acción colectiva en el espacio público. La transformación del caso Gualeguaychú en una capítulo inicial de la problematización de la cuestión ambiental en la Argentina no deja de ser un acontecimiento sorprendente y estimulante para pensar la política como la dimensión de contingencia inherente a lo social.

Referencias

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1. En la moderna legislación ambiental, los derechos de protección al ambiente son derechos de incidencia colectiva, esto significa que puede accionarse ante la justicia invocando la conculcación de un derecho que no afecta el interés individual y que sin embargo, afecta el interés general. Cuando se habla de intereses difusos, se hace referencia a intereses que están esparcidos, difundidos entre todos los miembros de una comunidad. Así, estos intereses pertenecen a una pluralidad de sujetos en común, integrando a todos ellos en un conjunto difuso; por consiguiente, lo “difuso” es el grupo humano que coparticipa del interés más que el interés en sí mismo, ya sea que se trate de la protección del ambiente, del patrimonio artístico, etc. De esta manera, en el caso de daños o violaciones a estos intereses difusos, la lesión de la porción de intereses que atañe a cada individuo se extiende por naturaleza a todos los integrantes del grupo o categoría de personas. En la Constitución de la Nación Argentina, estos derechos han sido incluidos a partir de la reforma constitucional de 1994 en los artículos 41, 42 y 43.

2. Es importante tomar en cuenta la recomendación de Louis Quéré de distanciarse de dos posiciones simétricas y opuestas, a saber: la presunción de que solamente los conceptos científicos nos previenen de las prenociones impregnadas en el discurso social o la tendencia a elevar la semántica natural de la acción a rango de marco conceptual y metodológico (De Ipola, 2000a: 3).

3. El río Uruguay después del río Paraná, es el más importante de la cuenca del Río de la Plata. Su longitud total, desde sus fuentes en Brasil hasta el comienzo del Río de la Plata cerca de la ciudad de Nueva Palmira, es de aproximadamente 2.000 kilómetros, y tiene un caudal promedio en su curso inferior de 6.000 m3/s. La cuenca del río Uruguay cubre una superficie de 365.000 kilómetros cuadrados, de los cuales 51% se encuentran en territorio brasileño, 33,5% en territorio argentino, y 15,5% en territorio uruguayo.

4. Fray Bentos es una ciudad uruguaya, capital del departamento de Río Negro. Con una población de 23.000 habitantes, se encuentra ubicada sobre la margen este del río Uruguay, cuenta con un puerto de aguas profundas y está unida a la ciudad argentina de Gualeguaychú (provincia de Entre Ríos) por un puente binacional denominado “Puente General San Martín”. Entre ambas ciudades hay una distancia por tierra de 47 Km., en tanto que la distancia lineal entre ambas márgenes del río es de 8 kilómetros. La localidad de Gualeguaychú, con una población de 75.862 habitantes, está localizada en las márgenes del río del mismo nombre. La principal playa y punto turístico de Gualeguaychú es el balneario Ñandubaysal, localizado sobre el río Uruguay a 21 Km. de Gualeguaychú y a 12 Km. de Fray Bentos.

5. En el caso de las organizaciones ambientalistas uruguayas es de destacar la experiencia de Guayubirá, una organización no gubernamental altamente especializada que desde hace una década se ha orientado hacia los problemas vinculados a la expansión de la forestación basada en el monocultivo a gran escala y la destrucción de los bosques nativos. Esta organización forma parte de la Red Uruguaya de ONGs Ambientalistas, fundada en 1990.

No es de extrañar que hayan sido los primeros en alertar sobre los proyectos de instalación de las empresas celulosas que en el año 2002 habían sido impugnados por la central obrera trabajadora y el Frente Amplio. En el margen argentino es importante destacar la experiencia acumulada por el Foro Ecologista de Paraná, una organización no gubernamental cuya misión es la defensa de los derechos ambientales con acciones y campañas locales y regionales y la construcción de alternativas legislativas. Dicha organización prestó un importante soporte al movimiento de oposición a las plantas de celulosa en el plano del asesoramiento jurídico para encarar las primeras demandas judiciales. Además permitió ampliar la demanda a otras organizaciones de la cuenca del río Uruguay a través de la Red de Organizaciones Socioambientales de Entre Ríos y organizaciones ecologistas de la República Oriental del Uruguay.

6. La autorización fue concedida por el gobierno saliente del presidente Batlle y Ordoñez, tan solo dos semanas antes de la asunción del presidente electo Tabaré Vázquez. Si bien en su discurso de asunción, Tabaré Vázquez habló de una “pesada herencia” recibida, en el mes de marzo ratificó el Tratado de Protección Recíproca de Inversiones con Finlandia.

7. Para poner esta información en contexto es importante destacar que la producción total de celulosa en Argentina asciende a 930.620 toneladas anuales repartidas en diez plantas de celulosa de gran envergadura, localizadas en las provincias de Misiones, Santa Fe, Río Negro, Buenos Aires, Jujuy y Tucumán (Plan de Reconversión de la Industria de Celulosa y Papel –PRI-CePa–, http://reconversion.ambiente.gov.ar/?idarticulo=4279).

Por otra parte, a inversión estimada de ambos emprendimientos (Orion y M´Bopicuá) se estimaba en 1.600 millones de dólares con un financiamiento por parte del Banco Mundial de 400 millones de dólares. (Corporación Financiera Internacional-ECOMETRIX, 2005, Borrador de Informe de Impactos Acumulativos).

8. Para tener una idea de la magnitud del proyecto basta con decir que la recientemente inaugurada planta de celulosa de Stora Enso en Bahía, Brasil, considerada la más grande del mundo, tiene capacidad para producir 900.000 toneladas de celulosa por año, mientras que la mayor planta de celulosa argentina (Alto Paraná-Arauco) produce 300.000 toneladas anuales. La planta de celulosa de Botnia ha sido considerada la mayor inversión de carácter industrial en la historia del Uruguay. A la fecha en que escribimos este artículo la planta Orion ya está en funcionamiento con una producción estimada anual de un millón de toneladas de celulosa. La planta de ENCE finalmente no se instaló en las proximidades de Fray Bentos y aún está en discusión su localización futura.

9. Gualeguaychú cuenta con una trama de organizaciones sociales muy activa y que forma parte de un proceso de gestión asociada entre el municipio y las organizaciones sociales responsable de buena parte de las actividades económicas y sociales relacionadas con la puesta en marcha del carnaval. El lanzamiento del plan estratégico de la ciudad contó con el apoyo de 480 organizaciones sociales. Asimismo el gobierno local tiene un dispositivo de auditoría ciudadana de los programas de gobierno, a través del “Foro Cívico de Gualeguaychú” integrado por una centena de organizaciones. Por otra parte, la promoción y organización de las actividades turísticas se desarrolla a través del Consejo Mixto Gualeguaychú Turismo, con representación proporcional de las diferentes áreas del gobierno municipal y representantes de los diferentes sectores de la actividad económica de la ciudad (www.gualeguaychu.gov.ar).

10. “La acción colectiva genera fuerza ilocucionaria, pero no de cualquier manera, sino de forma tal que el público siempre puede cancelar, al rechazar la legitimidad de la acción, la felicidad ilocucionaria del acto pretendido. Luego, la relación entre la acción y el espacio público tiene un carácter que no es meramente empírico (de adhesión fáctica al reclamo) sino normativo, en el sentido de deber resguardar ciertos principios deontológicos

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inherentes a la conformación ilocucionaria de un público en general” (Naishtat, 1999:11).

El espacio público impone condiciones para la acción colectiva (en cuanto recurso de fuerza ilocucionaria) que son requisitos de felicidad ilocucionaria, a saber: el carácter explícito de los propósitos de la acción, el carácter deliberativo de la metodología, el carácter accesible a la acción, la ausencia de coerción y el carácter democrático de los procesos de decisión (Naishtat, 1999:11 y 18).

11. El 5 de mayo de 2006 el presidente Néstor Kirchner organizó un acto en el “corsódromo” de Gualeguaychú con asistencia del gobernador Jorge Busti, la gran mayoría de los Gobernadores Provinciales, el Jefe de Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y una masiva concurrencia de la población de Gualeguaychú. En el acto, el presidente anunció que la lucha por el medio ambiente era una cuestión de Estado, señaló la responsabilidad del gobierno de Uruguay en el conflicto, planteando que “las negociaciones hasta el momento habían sido infructuosas”. Asimismo, el Presidente hizo referencia a la demanda presentada contra Uruguay ante la Corte Internacional de Justicia (Clarín, 0505-2006).

12. La cuestión de la falta de legitimidad de la medida de protesta frente a la sociedad uruguaya amerita un párrafo aparte. En no pocas entrevistas, los propios vecinos de Gualeguaychú han señalado que los ciudadanos uruguayos tienen una mayor confianza en sus instituciones y no usan la vía de las acciones de fuerza de manera precautoria (como ha sido el caso en Gualeguaychú). Asimismo la crisis económica de 2001 que tuvo grandes repercusiones en Uruguay no se tradujo en aquel país en una crisis política, como sí sucedió en Argentina. La experiencia organizativa de los movimientos sociales uruguayos es muy diferente a la argentina, especialmente por los importantes lazos que existen entre el movimiento sindical y las organizaciones sociales uruguayas.

13. La reacción que se produce entre determinados ciudadanos que se organizan para enfrentarse a los riesgos que supone la instalación en su entorno inmediato de ciertas actividades o instalaciones que son percibidas como peligrosas fue denominada, hace ya algunos años, con las siglas NIMBY, del inglés not in my back yard, que se traduce al español como no en mi patio trasero o no en mi jardín. Suele ser criticado el origen mismo de esta acepción por su carácter peyorativo, es decir que en su designación implica una desvalorización del reclamo que suele denominarse como “síndrome nimby” (Freudenburg & Pastor, 1992).

14. El argumento de Snow y colaboradores es que las teorías mencionadas o bien suponen un ajuste automático entre percepción de injusticia y participación (perspectiva psicofuncional) o asumen una única explicación: la liberación cognitiva, para dar cuenta del proceso de movilización en torno a la injusticia (teoría de la movilización de recursos). Eso no permite ver los procesos cognitivos y emocionales que hacen que una situación que antes se percibía como justa e inmutable, pase a ser percibida como injusta y mutable. En lo que se refiere a la participación estas teorías suelen tratarla como una variable dependiente basada en una medición de larga duración o en una decisión singular. De acuerdo a la teoría de los marcos, las decisiones subjetivas para la participación están sujetas a frecuentes resignificaciones y renegociaciones. Finalmente, en lo que se refiere al problema de la “sobregeneralización de la participación” los autores señalan que hay varios procesos de participación relacionados (redes, la movilización de agrupamientos de sentimientos relacionados, estructuras pre-existentes de preferencias y conversión) que varían a lo largo de diferentes movimientos sociales. Por lo tanto, no hay un par de movimientos microestructurales o psicosociales que explican la participación en todos los movimientos, hay diferentes explicaciones para cada movimiento (Snow, Burke, Worden y Benford, 1986:465-466-467).

15. Tanen y Wallat (1993), haciendo un análisis de los diferentes usos del concepto de marco distinguen dos usos diferentes: como “marcos interactivos de interpretación” o como “estructuras de conocimientos”. “Se suele considerar la noción interactiva de marco como dinámica y la noción de esquema de conocimiento como estática. Sin embargo no parece acertado aplicar la característica de inamovilidad a ningún aspecto de la realidad social; lo apropiado es hablar de más o menos dinamismo” (Rivas, 1998:189).

16. En no pocas entrevistas los participantes del movimiento de Gualeguaychú nos han referido la historia del cierre del frigorífico Anglo en Fray Bentos y del frigorífico Gualeguaychú, ocurridos ambos promediando la década del 70. En el desarrollo de la historia posterior de ambas localidades, el relato de los vecinos se concentra en mostrar que “Gualeguaychú encontró la manera de salir adelante, mientras que Fray Bentos nunca logró superar la dura crisis económica y laboral que ocasionó el cierre del frigorífico”.

17. Recordemos la proximidad entre la resolución de la Corte Suprema de Justicia (junio de 2006) y el acto del 5 de mayo de 2006 del presidente Néstor Kirchner en Gualeguaychú.

18. La Corte se declaró incompetente para dar sentencia en materia de daños individuales.

Declaró que no podía resolver el pedido de indemnización por los daños sufridos por cada uno de de los demandantes en la causa (La Nación, 21-6-08).

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Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de Argentina. (2006) Informe de la Delegación Argentina al Grupo de Trabajo de Alto Nivel: http://www.cancilleria.gov.ar/portal/novedades/informe.pdf Ministerio de Relaciones Exteriores de la República Oriental del Uruguay (2006).

Informe de la Delegación uruguaya al Grupo de Trabajo de Alto Nivel: http://www.mrree.gub.uy/mrree/Prensa/1erinforme.htm Municipalidad de Gualeguaychú: www.gualeguaychu.gov.ar

Red Uruguaya de Ongs Ambientalistas de Uruguay (Red) (2006). Comentarios al Estudio de Impactos Acumulativos de la instalación de plantas de celulosa en Fray Bentos, realizado por la Corporación Financiera Internacional(BM). Publicado en: www.uruguayambiental.com Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación. Plan de Reconversión de la Industria de Celulosa y Papel: http://reconversion.ambiente.gov.ar/

Recibido: abril 2008. Evaluado: mayo 2008.

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Papeleras uruguayas y ONGs. Un análisis de un conflicto ambiental visto desde la Advocacy Coalition Framework1 Ignacio García Pereda

Ignacio García Pereda es Ingeniero de Montes (UPM de Madrid–España y ENGREFFrancia), investigador asociado de la ONG Euronatura (Lisboa) en temas de Historia y Política Forestal. ignnaccio@hotmail.com El artículo explica cómo el “enfoque de la coalición de apoyo”(Advocacy Coalition Framework, ACF), puede ser utilizado como base teórica para estudiar conflictos ambientales a través de un análisis de los sistemas de actores. El análisis ACF destaca las dinámicas dentro de los sistemas de actores, que están motivados por sistemas de creencias, estructuran sus relaciones dentro de coaliciones de causa, e intentan influenciar la política a través de múltiples recursos y medios. El artículo ilustra el estudio de un sistema de actores a través del ACF, a través de un conflicto internacional sobre la construcción de dos fábricas de pasta de papel.

This article explains how the advocacy coalition framework (ACF) can be used as a theoretical basis for understanding political context via a stakeholder analysis. An ACF analysis widens the attention toward subsystem-wide dynamics with multiple actors who are motivated by their beliefs, structure their relationships into advocacy coalitions, and try to influence policy through utilizing multiple resources and venues.

The article illustrates the ACF approach to stakeholder analysis in an international conflict, over the construction of two pulp paper miles in Uruguay.

trpolicy / forest plantations / paper mill / advocacy coalition framework / Uruguay / Argentina

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política / plantaciones forestales / pasteras / advocacy coalition framework / Uruguay / Argentina

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Este artículo trata de abordar un conflicto ambiental como estudio de caso de la construcción de una política, teniendo en cuenta que la base de la política ambiental uruguaya ha sido una política nacional que se ha internacionalizado a través de los recursos movilizados por una “coalición de causa”.

Por “internacionalización” de una política entendemos no sólo el diseño del desarrollo de políticas transferidas a la responsabilidad de dos países y de mecanismos intergubernamentales de toma de decisiones, sino de la articulación más estrecha entre políticas nacionales (o locales) con orientaciones y normas adaptadas a la escala internacional (Gaudin, 2004).

El enfoque de la coalición de apoyo (ADVOCACY COALITION FRAMEWORK)

“One of the most important tasks facing social science research in the early 21st century is to understand better the processes through which environmentally sensitive policy choices are taken and encouraged. Recognition of this has led a great number of scholars, operating from a wide variety of theoretical approaches, frameworks, and epistemologies, to analyse the policy making process and how policy choices are made. The Advocacy Coalition Framework (ACF) developed by Paul Sabatier has been one such approach that has caught the attention of a number of scholars worldwide” (Cashore, 2001).

En muchas ocasiones, a los investigadores que analizan los conflictos ambientales les faltaron elementos para dar cuenta de fenómenos de interacciones complejos que caracterizan la construcción de ciertas políticas públicas y en consecuencia, es válido recurrir a otros enfoques –el análisis de políticas públicas o el análisis en términos de la ACF– que permitan abordarlos.

El enfoque de la “coalición de apoyo” (Advocacy Coalition Framework, de ahora en más ACF), concebido durante la década de los ochenta por Paul Sabatier y Hank Jenkins-Smith2, tiene un puesto de considerable relevancia dentro de las teorías de las políticas públicas actualmente en boga, sobre todo entre aquellas que tratan de explicar los procesos de cambio.

A continuación presentamos sus rasgos principales. Cinco son las premisas de las que parte este enfoque (Dato, 2002). En primer lugar, la idea de que las teorías del cambio en las políticas públicas han de dar cuenta del papel desempeñado por la información de

carácter técnico. Una segunda premisa es que la comprensión del proceso de cambio requiere una perspectiva temporal de una década o más. Tercero, la unidad de análisis básica son los subsistemas (o dominios) de políticas públicas, consistentes en aquellos actores públicos y privados que están activamente interesados con un problema o issue. En cuarto lugar, la concepción de los subsistemas debe ampliarse respecto a la tradicional de los “triángulos de hierro”, ampliando las categorías de actores comprendidos para incluir así a dos nuevos grupos: periodistas, investigadores y analistas de políticas públicas, y a los actores en cualquier nivel de gobierno con un papel activo en la formulación e implementación de políticas.

Por último, la quinta premisa, es que las políticas públicas incorporan teorías implícitas sobre cómo alcanzar sus objetivos, pudiendo así ser concebidas como sistemas de creencias (Sabatier & JenkinsSmith, 1999).

Una política pública, como la ambiental uruguaya, constituida por sistemas de acción específicos, va a ser transformada por el conjunto de actores que componen una “coalición de causa” (Sabatier, 1998).

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Actores, coaliciones y sistemas de creencias Nuestra investigación tiene en cuenta el conjunto de actores con una relación con las plantaciones forestales o las fábricas de pasta de papel. Los actores, tal como los definimos, son grupos, asociaciones u organizaciones (Mermet, 1991). La razón de ser de un actor procede del conjunto de roles que asume. Para alcanzar los objetivos que persigue, el actor necesita de medios y de recursos de autoridad (Giddens, 1987) que intentará alcanzar, de ahí sus estrategias y razones de acción. Esta lógica nos hace plantearnos nuestro conflicto como un proceso dinámico, animado constantemente por las interacciones entre los actores. Otras investigaciones más cercanas a la sociología de las organizaciones, permitirían captar mejor las sutilezas de la biografía de los actores (origen, historia...) y así explicar su dinámica interna, pero ese no es nuestro objetivo en este artículo.

El concepto de “Advocacy Coalition” lo constituyen los actores provenientes de una variedad de instituciones públicas y privadas, que comparten un conjunto de creencias básicas (metas políticas y otras percepciones) y que buscan manipular las reglas, presupuestos y al personal de las instituciones gubernamentales, a fin de alcanzar esas metas a tiempo (Sabatier & Jenkins-Smith, 1993).

Actores de diferentes coaliciones pueden interpretar una misma

realidad de manera muy diferente y, de esta forma, incrementar su desacuerdo con respecto a sus adversarios. En el esquema de la ACF, “la toma de decisiones en materia de política pública puede comprenderse mejor como una competencia entre coaliciones de causa. Cada una se encuentra constituida por actores provenientes de una multitud de instituciones (líderes de grupos de interés, instituciones administrativas del Estado, legisladores, investigadores, periodistas) que comparten un sistema de creencias” (Sabatier & Schlager, 2000).

La visión de las coaliciones como “sistemas de creencias” es especialmente importante a la hora de explicar la elaboración de las políticas públicas y su cambio. Cada sistema de creencias está dividido en tres niveles. Existe, por un lado, un “núcleo duro” (deep core) formado por las nociones ontológicas y normativas básicas.

En un segundo nivel están las “creencias políticas básicas” (policy core beliefs) donde se incluyen los compromisos normativos básicos de la coalición y sus percepciones causales dentro del subsistema. Y en un nivel más superficial se encuentran los “aspectos secundarios” (secondary aspects), que comprenden un amplio conjunto de creencias concernientes a la gravedad del problema, medidas específicas a adoptar en la política, etc. (Sabatier & JenkinsSmith, 1999).

En función de su sistema de creencias, cada coalición de actores adopta una estrategia propia con el fin de convertirse en la "coalición dominante" del proceso o, al menos, influir en su resultado final.3 Factores y procesos La ACF da mucha importancia a los factores cognitivos, como el papel de las ideas en el policymaking o las creencias de los miebros de una coalición, y también a los factores no cognitivos, como los sucesos socioeconómicos, culturales e institucionales o los efectos de otras políticas, que limitan el proceso de elaboración de la política concernée. Ese proceso que tiene que ver con cambios externos en el subsistema, como las condiciones socioeconómicas, las coaliciones gobernamentales y los elementos de otros subsistemas, proporciona oportunidades u obstáculos a las coaliciones competidoras.

Entre estos factores hay que considerar especialmente el apoyo del público, las actitudes y recursos de los grupos de ciudadanos y el apoyo de las autoridades. Los actores deben aprender a anticipar-

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se y a responder de manera coherente con su manera de pensar.

Según Sabatier no sólo hay que identificar los actores involucrados, sino también los potenciales o latentes. La estabilidad de las estrategias está sometida a un proceso de continua revisión por parte de los actores, fruto de la retroalimentación producida por la experiencia acumulada o del acceso a nueva información, fundamentalmente técnica. La importancia de este tipo de información hace que el papel desempeñado por los científicos y los analistas de políticas públicas sea considerado fundamental en este enfoque (Sabatier & Jenkins-Smith, 1999).

Este aprendizaje (policy-oriented learning), dentro de la propia coalición, o entre coaliciones, puede resultar en un cambio en las políticas, fruto de la modificación producida en el sistema de creencias de la coalición. No obstante, los autores advierten que dicho proceso suele afectar únicamente a los “aspectos secundarios” del sistema de creencias, mientras que los cambios sustanciales en los otros dos niveles hay que explicarlos por la influencia de variables exógenas al subsistema, fundamentalmente cambios en el “mundo real” (es decir, el entorno físico o socieconómico). En relación con el comportamiento de las coaliciones, los autores señalan estabilidad en torno a los núcleos duros y de creencias políticas básicas (dicha estabilidad suele abarcar períodos de diez o más años), mientras que los aspectos secundarios son más maleables. También se admite la diferencia de comportamiento entre distintos tipos de actores: así, los actores gubernamentales tienden a defender posturas más moderadas que las ONGs y, dentro de éstos, aquellos que representan intereses no económicos suelen estar más limitados en la expresión de sus creencias y posiciones políticas. Otra pauta interesante en las interacciones dentro de una coalición es que sus miembros mostrarán mayor tendencia a colaborar si sus oponentes son poderosos y pueden imponerles costes sustanciales en caso de derrota. Por último, en la interacción entre coaliciones es frecuente que cada una trate de compensar el control que las otras tienen de determinadas rutas de acceso y/o influencia (ejemplo, una agencia gubernamental) mediante el control de otras rutas alternativas (ejemplo, grupo parlamentario o comisión legislativa), con lo cual es posible que se den situaciones de estancamiento o “tablas” (stalemate).

El conflicto de las papeleras visto desde la Advocacy Coalition Framework Para el análisis en términos de la ACF, partimos de la base de que dos tipos ideales de coaliciones de causa polarizan el “conflicto de las papeleras”.4 En el ámbito de sus núcleos centrales, ambas cuentan con sistemas de creencias generales opuestos que tienden a marcar las distintas políticas públicas.

Por un lado, hay una coalición donde el sistema de creencias se apoya sobre el libre mercado y el libre desarrollo forestal e industrial; por el otro, una coalición de tradición más reguladora, que quiere controlar lo que se planta en el agro uruguayo, y lo que se construye en la margen de los ríos de su país.

En el ámbito del núcleo propio del conflicto, el primer tipo de coalición favorece el desarrollo industrial que debía lógicamente seguir a 20 años de plantaciones forestales de crecimiento rápido.

Por lo tanto, era coherente que llegara el momento para la construcción de plantas como las de Fray Bentos.

Esta coalición es un conjunto muy heterogéneo de actores que potencialmente confluyen en ella. El sector forestal predominante se presenta en el ámbito de grandes corporaciones transnacionales.

Sus niveles productivos, la tecnología utilizada o la integración vertical más allá de las fronteras definen un rol protagónico central dentro del sector. La producción está dirigida a la exportación. A estas empresas les debemos sumar los cuatro gobiernos que se sucedieron desde el restablecimiento de la democracia en 1985, incluyendo el actual. Estos gobiernos siempre han logrado obtener una unanimidad5 con respecto a la defensa del proyecto forestal, lo cual ha llevado a hablar de la existencia de una “coalición dominante” en Uruguay, que defiende activamente los intereses del sector. La Corporación Financiera Internacional del Banco Mundial ha financiado parcialmente, hasta ahora, los emprendimientos.

Considerando que en el núcleo de la política uruguaya existe un mínimo consenso respecto al modelo forestal y a la clase política y teniendo en cuenta el activo papel de estos actores en el plano nacional, en adelante, para referirnos a esta coalición de causa hablaremos de “coalición forestal”. Existe un consenso lo suficientemente amplio en cuanto al núcleo de la política forestal y de los aspectos secundarios, para sobrepasar el clivaje derecha-izquierda representado por los distintos partidos políticos.

En el polo opuesto, encontramos otro grupo heterogéneo liderado por un representante de la sociedad civil uruguaya (Guayubira), que

se va a unir más tarde a otros movimentos sociales uruguayos y argentinos que le ayudarán a lograr apoyos muy importantes dentro de la política regional y nacional vecina.

El grupo Guayubira, fue creado en mayo de 1997, para nuclear a personas y organizaciones preocupadas por la conservación del monte indígena y por los impactos socioeconómicos y ambientales del modelo de desarrollo forestal impulsado desde el gobierno.

Guayubira fue capaz de nuclear a una gran cantidad de personalidades (periodistas, economistas, intelectuales, académicos, etc.) y ha actuado muy efectivamente a la hora de movilizar esos recursos. La coalición cuestionaba las bases del modelo que se impulsaba, y criticó los eventuales impactos de las plantaciones por la afectación de la biodiversidad y los recursos naturales sobre otras actividades del sector agropecuario tradicional, y en la sociedad nacional.

A partir de los momentos de confluencia de estos diversos actores, llamaremos “coalición ambientalista” a este grupo de actores, liderado por Guayubira, contrario a la política de fomento de las plantaciones forestales y de las industrias de pasta de papel.

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La emergencia de la política forestal en la agenda institucional uruguaya En los años ochenta, determinadas condiciones de naturaleza jurídica y técnica provocaron la aparición de una Ley Forestal nueva e innovadora en Uruguay, consecuencia simultánea de factores nacionales e internacionales. Organismos internacionales como la FAO y el Banco Mundial fueron elementos fundamentales para la aparición de esta nueva actividad.

En diciembre de 1987 una nueva Ley Forestal –Nº 15.939– inició el proyecto de plantaciones forestales que está en curso. Si bien esa es la ley catalizadora de las plantaciones, existe otra ley de 1968 que no funcionó por falta de medios puestos a su disposición (García Pereda, 2005). A partir del año 1951, cuando se realizó una misión FAO/Banco Mundial, comenzó a introducirse el tema de la política forestal en la agenda política uruguaya. Esta misión dejó una serie de recomendaciones que pasaron a convertirse en la base de las dos leyes forestales posteriores.

A esto debemos sumar el efecto de unos estudios de la Agencia de Cooperación Internacional del Japón (JICA)6 que publicaron un informe en 1987, denominado “Informe para el estudio del plan maestro para el establecimiento de plantaciones y la utilización de madera plantada en Uruguay”. El trabajo incluía un plan nacional

de forestación que preveía plantar 420.000 hectáreas de eucalipto y pino en 30 años. La JICA continuó posteriormente con una misión de asistencia técnica (Pérez Arrarte, 2000).

Unos meses más tarde el gobierno promulgó la ley, y es evidente que estos estudios internacionales cooperaron a que la ley contara con más credibilidad para los uruguayos y para los inversores extranjeros. En 1989, el Banco Mundial firmó un préstamo de 65 millones de dólares (Segundo proyecto de Desarrollo agrícola de Uruguay), de los cuales 27 millones fueron para el sector forestal (Carrere, 1993).

Uruguay, un país cuyo territorio se identificaba con la pradera pampeana, comenzó a ver como su paisaje se transformaba. La vegetación clímax de esta región es de una pradera dominada por gramíneas cespitosas y rastreras, altamente compleja y biodiversa.

Aunque el pastoreo combinado de ganado vacuno, ovino y equino durante tres siglos ha impactado y posiblemente deteriorado en forma significativa el paisaje climácico previo a la colonización española, el tapiz natural ha mostrado una notable capacidad de adaptación a los sistemas de explotación imperantes, y de sustentabilidad biológica y económica. Aún hoy, el tapiz natural –con diversos grados de modificaciones– da cuenta de más del 80% del uso del territorio y mantiene plena vigencia como base alimenticia de su sector ganadero (Pérez Arrarte, 2000b).

En la década de los noventa se produjo la gran expansión de las plantaciones, proceso que se desaceleró con la crisis de principios del año 2000, y que retomaría vigor posteriormente. Las 14.000 has. de plantaciones existentes en 1980, alcanzaron 45.000 has. en 1990, 565.000 has. en 2000, 640.000 has. en 2003; la Dirección Forestal pronostica 827.000 has. para el fin de este decenio. Estas plantaciones son principalmente del género Eucalyptus, y en menor proporción de Pinus. Más de 100.000 has. de estas plantaciones han sido certificadas de acuerdo a las normativas internacionales. Aunque a nivel nacional la proporción de la superficie forestada es muy pequeña, en las regiones donde se concentran los suelos “de aptitud forestal”, la forestación emergente se vuelve el uso principal del suelo.

Desde los primeros años, la “cuestión forestal” fue objeto de controversias y pujas de poder a fin de definir sus contenidos. Los efectos eran de signos diferentes según la evaluación de los distintos protagonistas: se incrementó el precio de la tierra, se concentró notablemente la propiedad de los recursos productivos, se produjo

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un aumento inicial de la demanda de empleo y de la provisión de servicios (fletes, viviendas, etc.), en particular se incrementó la demanda de empleo femenino para trabajar en viveros, se dejó de percibir impuestos territoriales por parte de las intendencias, se desplazaron algunas producciones que anteriormente se realizaban en esas tierras o se limitó su desarrollo futuro, se afectaron caminos departamentales por el transporte de las nuevas cargas con repercusiones sobre los vecinos y las intendencias que estaban a cargo del mantenimiento. En términos del poder local, la antigua sociedad ganadera ve surgir nuevos actores con gran capacidad económica (Pérez Arrarte, 2007).

Para la coalición ambientalista, “el reducido rango de genes y especies utilizados en plantaciones industriales, así como los casi idénticos planes de desarrollo forestal que las promueven, reflejan un ya antiguo y profundamente enraizado imperialismo forestal” (Carrere & Lohmann, 1996). Desde su inscripción en la agenda hasta la actualidad, las dos coaliciones se han enfrentado, redefinido y reconfigurado en distintas oportunidades y en diferentes escenarios. Ambas coaliciones marcaban presencia haciendo sentir fuertes presiones7 sobre la clase política uruguaya.

Los actores incluidos dentro de la coalición ambientalista emprendían diversas acciones de confrontación directa, como Guayubira, expresando su clara oposición a través de representantes en distintos foros internacionales.8 La coalición ambientalista siempre contó con el apoyo de algunos investigadores de la Facultad de Ciencias de Montevideo, y de algunos economistas (que se se alejaron un poco del debate cuando comprendieron que en efecto habría una transformación de los productos en Uruguay, años más tarde).

Por otra parte, la coalición forestal, siempre con el apoyo sólido del Ministerio de Agricultura uruguayo y del gobierno, enarbolaba como bandera la defensa de su desarrollo económico.

En 2005, en un momento en que todavía no había estallado el conflicto diplomático, tal vez había un candidato a posible Policy Broker. Se trataba de la certificación forestal,9 principalmente a través del sello FSC.10 Un actor que proponía una solución intermedia a través de controles de calidad en la gestión de las plantaciones.

Sabatier considera que este Broker debe proponer compromisos factibles (Sabatier, 1993) y el FSC parecía un candidato muy serio, desde el momento en que era una idea original del mundo de las grandes ONGs internacionales como Greenpeace o WWF, y permi-

tía un mejor control de temas polémicos en Uruguay como las condiciones de trabajo11 o la falta de control en el impacto ambiental.

La certificación debe ser un proceso participativo y debe cumplir el equilibrio de intereses (social, económico y ambiental) en la toma de decisiones. Los auditores intentaron consultar a los ‘stakeholder’, y por supuesto quisieron hablar con Guayubira. Carrere nunca los recibió (García Pereda, 2005). “El control debe ser hecho por el Estado, para nosotros es inadmisible aceptar una privatización de los controles”.

Las elecciones de octubre de 2004 Hablamos al principio de este artículo de la importancia de los cambios externos en el subsistema, que proporcionan oportunidades u obstáculos a las coaliciones competidoras para cambiar el equilibrio establecido. Las elecciones de 2004 constituyeron un terreno político de confrontación de estas coaliciones irreconciliables.

En ese momento se empezaron a conocer detalles sobre el desarrollo industrial que dos empresas europeas, ENCE y Botnia, estaban preparando. Se trataba de dos megaproyectos para la construcción y operación de dos plantas industriales de pasta de papel, localizadas en la ribera del Río Uruguay –que constituye el límite con la República Argentina en esa región– a 6 km. una de otra, en las inmediaciones de las ciudades de Fray Bentos y Gualeguaychú, en Uruguay y Argentina, respectivamente.

El 31 de octubre de 2004, una coalición de partidos de centro y de izquierda reunidas en el Frente Amplio-Encuentro ProgresistaNueva Mayoría, ganó las elecciones. Fue el fin de 150 años de gobiernos de los partidos conservadores más viejos del continente.

Sin duda, la crisis económica fue muy importante para explicar este cambio.12 La esperanza para encontrar soluciones a los problemas más urgentes era muy grande entre los uruguayos, fenómeno imperceptible poco tiempo antes (García Pereda, 2005).

Durante todo el proceso electoral, el tema de las papeleras fue muy incómodo dentro de la izquierda. En el comité del partido “Encuentro Progresista” de Río Negro, todos los diputados firmaron un pacto para evitar ese tema durante las elecciones. Tabaré Vazquez evitó abordar la cuestión. “El tema está siendo estudiado por la Comisón del Partido” decía él, cada vez que los periodistas le preguntaban sobre el asunto.

Si bien “la cuestión de las papeleras” fue siempre evitado,

Mariano Arana, futuro Ministro de Medio Ambiente, permanentemente trató la pobreza como el principal problema medio ambiental del país. Algunos investigadores comentaron que las inversiones en temas medio ambientales eran reducidas a algunos dominios críticos (Gudynas, 2002), y periodistas consideraron que los políticos uruguayos pertenecían a una generación donde los temas relacionados con el medio ambiente fueron siempre pospuestos con relación a otros considerados “más urgentes” (Israel, 2005).

Los candidatos también sufrieron un lobby intenso durante esos meses. Que entrase un nuevo gobierno de izquierda, era una oportunidad única13 para cambiar la situación, desde el punto de vista de Guayubira. Todo de acuerdo con la propuesta de la ACF de que las coaliciones incluirán participación de todos los niveles del gobierno.14 Sin embargo, Guayubira no encontró esa respuesta ni en José Mujica, que sería Ministro de Agricultura, ni en Mariano Arana.

“Los técnicos asesores del Frente Amplio son todos agrónomos.

Quizás no trabajamos lo suficiente antes de las elecciones, había políticos que dudaban sobre qué postura tomar sobre el tema.

Después de la victoria electoral, el equipo de gobierno se volvió intocable. El lobby pasó a ser mucho más difícil, solo nos queda continuar a trabajar sobre la presión social, sobre todo en lo referido a las plantas de pasta de papel”.15 La presión mediática que Guayubira ya sabía utilizar muy bien, no había sido suficiente.

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La construcción de las papeleras16 El enfrentamiento se endurecería todavía más, cuando se acercó el momento de la contrucción de las plantas de Botnia y de ENCE.17 Las fábricas debían ser construídas en el borde del río Uruguay18, en la frontera con Argentina, una al lado de la otra. El conflicto podía internacionalizarse y el mapa de los actores crecer bastante. La coalición ambientalista tenía otra oportunidad.

El área de influencia de los proyectos se radicaba, por una parte, en la ciudad uruguaya de Fray Bentos, un puerto fluvial sobre el Río Uruguay, de 23.000 habitantes, marcado históricamente por la presencia de un gran frigorífico exportador de carnes, propiedad de capitales ingleses (Anglo), que a finales de los años cincuenta clausuró sus operaciones en el país. Desde entonces la ciudad languideció sin poder reconvertir su base económica; solamente un turismo local y estacional se perfiló como alternativa. Del otro lado del Río Uruguay, la ciudad argentina de Gualeguaychú (75.000 habitantes),

perteneciente a la provincia de Entre Ríos, basa su economía en una fuerte actividad turística dependiente de sus balnearios sobre el río y en la actividad agropecuaria de su área de influencia. Un puente internacional sobre el río conecta los dos países y ciudades, estableciendo una fuerte relación entre las poblaciones locales.

Una cuestión que hasta entonces estaba prácticamente encapsulada en las burocracias y una morosa negociación bilateral de índole técnica se convirtió en un problema político en una escena pública, y en un conflicto de índole internacional (Palermo, 2007).

Guayubira encontraría nuevos apoyos19, como un plenario sindical regional, y otros grupos vinculados a la enseñanza, o algunos pequeños productores rurales. En la ciudad argentina de Gualeguaychú, desde el año 2004 se ha ido incrementando la preocupación por las noticias de la instalación de las dos plantas, y comenzó a surgir progresivamente con mayor actividad la Asamblea Ciudadana Ambienal de Gualeguaychú, que se convirtió en una entidad de protagonismo principal.

A finales de 2004, Gualeguaychú comenzó a recriminar al gobierno de Argentina por su falta de respuesta.20 A partir del segundo semestre de 2005 la Asamblea se volvió muy activa, con reuniones diarias de 700 personas, y acciones permanentes de protesta que se concentraron en el Puente Internacional General San Martín.21 Aparecen dos nuevos y poderosos aliados, Romina Picolotti22 presidenta de FCDHA y Jorge Busti23, gobernador de Entre Ríos.

Las autoridades públicas argentinas, regionales y nacionales, comenzaron a hacer caso a la indignación vecinal de Gualeguaychú, llegando a convalidar24 las medidas de fuerza de los vecinos y a colaborar con ellas. Ahora ya había fuerza suficiente como para reforzar una verdadera estrategia jurídica. No es que sin el apoyo del Estado25 sea difícil llegar a la Corte Internacional de Justicia, o a negociar con el Banco Mundial, pero eso ayuda mucho.26 El gobierno argentino, anunció Picolotti, jugaría todas sus cartas para que Botnia relocalizara su planta, después de haberlo conseguido con ENCE.27 Con esta entrada del gobierno argentino28, se pasó de un conflicto ambiental a un conflicto diplomático29 (Geary, 2006).

En una primera instancia los gobiernos discutieron el polémico proyecto en el interior de las instituciones políticas formales.30 Kirchner y Vázquez acordaron crear una nueva instancia de discusión: el llamado Grupo Técnico de Alto Nivel Argentino-Uruguayo (GTAN) que durante seis meses (agosto de 2005 a enero de 2006)

convocaría a expertos, técnicos y especialistas, evaluando en qué medida el proyecto podría tener efectos ambientales transfronterizos.

Sin embargo, el gobierno entrante uruguayo decidió autorizar oficialmente a la empresa Botnia (julio 2005) la concesión para construir y operar una terminal portuaria para actividades específicas de la planta de celulosa. El Estado uruguayo notificó expresamente que daba por terminadas las negociaciones bilaterales. Lo que en Fray Bentos comienza como un problema ambiental se transforma en un conflicto (Geary, 2006).

Los recursos de la coalición de causa Durante la lucha contra las plantaciones forestales, así como en la batalla por detener la construcción de las fábricas, los actores integrantes de la coalición ambientalista llevaron a cabo extraordinarias movilizaciones de recursos.

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Los cortes de los puentes La asamblea de Gualeguaychú y Guayubira apostaron fuerte a la movilización social como una herramienta dentro de la estrategia.

La estrategia de los cortes de ruta muestra formas organizadas de acción colectiva, que si bien algunos visualizan como exceso de ambientalista o fundamentalismo ecológico31, pueden en la práctica,

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Los media Fundamentalmente, y en un principio, los recursos fueron orientados sobretodo a atraer la atención de los observadores privilegiados que son los periodistas de los distintos medios de comunicación.

En este sentido, como diría Edelman (1991), no cabe duda de que el periodismo ha participado de “la construcción del espectáculo político”. Con el conflicto internacional, la publicidad mediática que se logró fue tanta que se llegó a captar la atención de conocidos representantes de la política argentina, provocando así una fuerte identificación de la ciudadanía con la coalición en cuestión que los media supieron explotar (Champagne,1990). Es de esta manera evidente el alcance multiplicador de los medios de comunicación, si bien puede ser un elemento de manipulación, puede también relevar a través de la opinión pública nuevos discursos de los movimientos sociales y de la sociedad civil, nuevos temas y problemas (Wolton, 1992).

transformarse en nuevas formas de control social organizado y selectivo, o lo que Peruzzotti y Smulovitz (2002) definen como “accountability social”, o nuevas formas de control32 de las autoridades políticas (Geary, 2006).

Los cortes eran una medida de desobediencia civil muy fuerte, en este caso más por ser tomada en un marco internacional, una minoría que influenciaba así de manera poderosa, no solamente la política doméstica en materia ambiental, sino también la política exterior argentina. El capital de confianza internacional podía ser dañado por eso (Palermo, 2006). El recurso de afectar derechos ajenos fue utilizado para ganar capacidad de presión, y conseguir así el apoyo de los poderes estatales.

Otra consecuencia de esta oposición frontal y agresiva, ha sido la de transformar el conflicto en “causa nacional”, convocando a un nacionalismo extremadamente peligroso para la relación histórica de dos países limítrofes con una larga tradición de convivencia.

Aunque la capacidad de movilización de los distintos actores no tiene una correlación precisa con la capacidad de influenciar en las decisiones en el ámbito político uruguayo, las diferentes acciones emprendidas por la coalición de causa en el interior del subsistema político lograron, de hecho, paralizar durante un tiempo la construcción de las fábricas, y provocar un malestar político muy grande en los dos países.

Reflexiones finales El bloqueo momentáneo de la construcción de las fábricas, y el conflicto diplomático, fue posible gracias a la movilización de numerosos y originales recursos de diferentes actores que confluyeron en una coalición de causa, la coalición ambientalista. En principio, con una estrategia basada principalmente en los medios de comunicación, esta coalición no logró detener el desarrollo forestal.

Pero cuando el asunto pasó a tocar “aguas internacionales”, conseguiría trabar el desarrollo industrial pastero.

Lejos de haber concluido, esta confrontación entre las coaliciones parece volverse crónica o al menos recurrente. El caso continua sin solución. Respecto al policy core33 de Sabatier, la coalición liderada por Guayubira aparentemente ha encontrado el consenso necesario que sobrepasa las fronteras de Uruguay y que le ha permitido hacer frente a diversos intereses nucleados en torno a la idea del desarrollo de las plantaciones forestales y las plantas industriales.

En líneas generales, este conflicto constituye el resultado de la confrontación entre las coaliciones aludidas, cada una buscando preservar su sistema de creencias, por lo que el enfoque de la ACF resulta válido para dar cuenta de las interacciones complejas entre los distintos actores que integran estas coaliciones confrontadas en distintos escenarios.

Referencias

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1. Este artículo recoge muchos de los elementos de análisis del rapport (tesina) de Stage de Escuela de Ingenieros (Master) en Foresterie Rurale et Tropicale de l’ENGREF de Montpellier, defendida en septiembre de 2005 y citada en la bibliografía.

2. Sobre el proceso de gestación de este enfoque, véase Sabatier/Jenkins-Smith 1999: 117118.

3. Los autores subrayan la importancia del papel desempeñado en muchas ocasiones por los “mediadores” (policy brokers). Este “policy broker”, intercede en general en las estratregias de conflicto de las diferentes coaliciones. Intenta mantener el conflicto en límites aceptables y alcanzar soluciones razonables al problema.

4. El “conflicto de las papeleras” es un heredero de la “cuestión forestal”. Como sostiene Mirta Geary, la diferencia sustantiva entre un problema y un conflicto ambiental es que en el primer caso no existen acciones por parte de los afectados (Geary, 2006). El conflicto conlleva acciones de los potencialmente afectados, y como veremos ahora, el corte de rutas es una acción sin lugar a dudas conflictual y fuerte.

5. Esa unanimidad no fue tan constante en el comportamiento del sector laboral. El entusiasmo inicial por las fuentes de trabajo dio lugar a una cierta decepción (Pérez Arrarte, 2005).

6. La agencia japonesa JICA ha financiado investigación, planificación y ensayos para el desarrollo de plantaciones, con el objetivo de “promover las plantaciones industriales” en Chile, Uruguay, Paraguay, Indonesia, Tailandia, Malasia y otros países, en tanto que su Overseas Economic Cooperation Fund subsidió a los consorcios japoneses vinculados al comercio de astillas de madera (JICA, s.d.).

7. Las empresas no ahorraban en invitaciones a viajes pagados a España y Finlandia para periodistas y políticos, creación de reservas naturales, patrocinio de escuelas y clubes de fútbol. Las operaciones de seducción por parte de las grandes multinacionales eran numerosas, y casi siempre eficaces (Israel, 2005).

8. Guayubira es la antena uruguaya del World Rainforest Movement. WRM fue fundado en 1986 e inició sus actividades con el objetivo de luchar contra los errores que presentaba el Plan de Acción Forestal Tropical de la FAO y del Banco Mundial. Se movilizó contra el exceso de comercio de madera tropical y por problemas generados por la Organización Internacional del Comercio de Madera Tropical (ITTO). En 1998, WRM lanzó una campaña internacional contra las plantaciones forestales (WRM, 2003).

9. La Certificación Forestal es un instrumento de mercado que garantiza y demuestra al consumidor que la madera o cualquier otro producto forestal (corcho, resinas, etc.) procede de un bosque gestionado de manera responsable y sostenible.

10. El Forest Stewardship Council (FSC) o Consejo de Manejo Forestal es una organización internacional, que tiene un sistema y una etiqueta de producto reconocidos para promover el manejo responsable de los bosques del mundo.

11. Según Francisco Pierelet, de la Asociación de Inspectores de Trabajo del Uruguay, más

de 6.000 trabajadores forestales estaban en condiciones penosas, casi de esclavitud (Amorim, 2004). Los auditores de FSC podían asumir un papel para el cual el Ministerio de Trabajo no tenía las mínimas condiciones.

12. El timing no es menos inportante. Uruguay sufrió bastante la crisis argentina de 20012002 y si bien fue menos profunda, fue la mayor que sufrió el país en el último siglo, un 27% de la población económicamente activa se encontraba desocupada. Dentro del mundo rural se sumó un problema de fiebre aftosa en las vacas, que cerró durante casi dos años la mayor parte de los mercados de exportación de un sector muy importante para el país (Larrobla, 2004).

13. El Frente Amplio no votó en el Parlamento un convenio de Protección de Inversiones con Finlandia, que se establecía como un requisito para la concreción de uno de los dos proyectos industriales.

14. Consistent with the ACF proposal that coalitions will include participation from all levels of government (Sabatier, 1993).

15. Entrevista a Ricardo Carrere, agosto de 2005 (García Pereda, 2005).

16. Si bien se conoce popularmente como el caso de las papeleras de Fray Bentos en realidad debe hablarse de plantas de celulosa o “pasteras”, ya que estas empresas no producirán papel sino pasta de celulosa. El papel se producirá fuera del país.

17. La producción acumulada de la decena de plantas existentes en Argentina, es la mitad de la producción del proyecto acumulado de Botnia y ENCE. En Argentina hay diez plantas de celulosa, ocho de las cuales deberían estar cerradas por contaminar (Geary, 2006).

18. El marco jurídico establece cómo Argentina y Uruguay han decidido compartir el uso del río Uruguay. Ante cualquier emprendimiento sobre ese río se debe implementar el proceso previsto en el estatuto, de consulta e información entre los países. Esta discusión puede situarse no sólo en esa referencia a los acuerdos bilaterales de ambos países, sino también en el marco de conocidos compromisos ambientales firmados por los gobiernos a nivel mundial.

19. No toda la sociedad civil estaba de su parte. También surge una ONG local de apoyo a las futuras plantas.

20. Ya en 2003 el gobierno argentino había solicitado información al uruguayo sobre la entidad del proyecto y una primera aproximación sobre el posible impacto ambiental de la obra (Taiana, 2006). Un mes antes de la asunción del gobierno de Tabaré Vázquez (febrero de 2005) el gobierno saliente otorgó la autorización ambiental preliminar a la empresa Botnia para su proyecto de planta de pasta, terminal portuaria y zona franca. Tomó una decisión unilateral que no sólo materializó el inicio de la construcción de las obras de las papeleras, sino que rompió el diálogo y los términos de cooperación, estableció reglas propias con efectos distributivos, y reactivó las discusiones en el marco de los diversos grupos y actores que interactúan en el espacio público (Geary, 2006).

21. A fines de abril de 2005 se organizó un “abrazo” de 40 mil personas (número de Greenpeace), que unió las dos orillas del puente que comunica Gualeguaychú con Fray Bentos, en las cercanías donde se están estableciendo las plantas.

22. La carrera de Picolotti explica bien la evolución del conflicto. Hasta julio de 2006 Picolotti presidía la Fundación Centro de Derechos Humanos y Ambiente, ONG argentina, y era asesora de la asamblea de Gualeguaychú. En julio de 2006 fue nombrada titular de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación, puesto que desempeña en la actualidad.

23. Jorge Busti, gobernador de la provincia de Entre Ríos, declaró en periódicos nacionales que “se está jugando con el futuro de nuestros hijos: no queremos que vivan contaminados”, o que “el modo de protesta de Gualeguaychú, no contemplativo y no condescendi-

C. AMORIM (2004), “Trabajo esclavo en las plantaciones forestales”, Semanario Brecha, 19 de noviembre.

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Bibliografía

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ente de ejercer sus derechos de una manera edificante y comprometida, le parecía ejemplar” (La Nación, 7 de octubre). La movilización de la Asamblea se vio favorecida por el soporte del gobierno provincial, que entre otros apoyos no utilizó nunca la fuerza pública para despejar los bloqueos de rutas y puentes.

24. Busti le pidió a Kirchner que lo apoyara, el Presidente le dijo que no, que eso había que frenarlo, pero Busti ya no los pudo parar. Kirchner tuvo que recibir a los ambientalistas y el canciller argentino Bielsa, que también estuvo con ellos, los felicitó diciendo que eran un ejemplo para emular (Palermo, 2006).

25. Las gestiones de la Argentina ante la Corporación Financiera Internacional son muy anteriores a la aparición de Romina Picolotti: en junio de 2005 la cuestión fue planteada por el Embajador argentino en Washington siguiendo instrucciones de la Cancillería.

26. El gobierno argentino era accionista del Banco Muncial, y este Banco podía suspendar los créditos prometidos a las empresas. Picolotti tuvo reuniones con el nuevo director por Argentina en el Banco Mundial, mandaron cartas a Paul Wolfowitz, fueron al Banco.

Botnia había solicitado créditos también a bancos europeos, incluso a la agencia de exportación de Finlandia, y desde que Argentina obstaculizó el financiamiento Botnia podía no recibir ni un dolar.

27. El 12 de diciembre de 2006, ENCE anuncia que su planta pasará a construirse en Conchillas (Colonia, Uruguay). El anuncio se hace en la Casa Rosada (Buenos Aires).

28. Argentina, si bien se quejaba de la posible contaminación de las plantas de Fray Bentos, tenía fábricas de papel contaminantes en las mismas aguas.

29. Durante los gobiernos de Alfonsín y Menem, Argentina había desmontado hipótesis de conflicto con los países limítrofes; pero varios problemas, entre ellos el del gas con Chile y ahora el de las papeleras con Uruguay marcaba un retroceso.

30. Se trata de la Comisión Administradora del Río Uruguay (CARU). Es el instrumento internacional para la administración de un recurso hídrico compartido. Es creado a partir del Estatuto del Río Uruguay (1975). Esta Comisión es un mecanismo de consulta que pretende guiar la relación y el diálogo entre ambos países para el óptimo y racional aprovechamiento del río, consideran las regulaciones jurídicas en pesca, navegación, subsuelo, etc, donde la preservación de la calidad ambiental del Río Uruguay es el marco que las contiene.

31. Sin necesidad de esos cortes, hacía ya muchos años que los miembros de Guayubira eran considerados por una parte de la sociedad uruguaya como “fundamentalistas de la ecología” (García Pereda, 2005).

32. Si bien los efectos espectaculares de los cortes solo parecían tener ventajas para la coalición ambientalista, los efectos a largo plazo no parecieron tan claros. Picolotti reconoce en una entrevista en septiembre de 2006 que, “Era necesario evaluar con mucha serenidad cuál debía ser la modalidad que tendría la movilización social. Un corte de ruta perjudica la estrategia jurídica. Como representante legal que fui de la asamblea, tengo la obligación de ser sincera. Ningún tribunal del mundo ve con buenos ojos los cortes de ruta. Y nosotros estamos intentando convencer a una corte internacional de que Argentina tiene derecho y su reclamo es legal. El corte favorece a Botnia y al Uruguay”.

33. Recordemos: “creencias políticas básicas” (policy core beliefs) donde se incluyen los compromisos normativos básicos de la coalición y sus percepciones causales dentro del subsistema.

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Recibido: diciembre 2007. Evaluado: abril 2008.

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¿Quién tiene la última palabra? Discurso institucional vs. redes sociales en la descentralización de la gestión del sistema de riego en la cuenca del Río Mendoza Rosa María Bustos, Leticia Saldi, Laura de Rosas Rosa María Bustos, docente Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, UNCuyo.

Leticia Saldi, docente IANIGLA, CONICET. Laura de Rosas, docente Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, UNCuyo lsaldi@lab.cricyt.edu.ar

La gestión de los recursos hídricos en Mendoza está dirigida por el Departamento General de Irrigación.

Desde 1994 inició una política de participación democrática en el reparto del agua por medio de asambleas anuales. Pero la baja participación en las mismas es acompañada de la existencia de redes sociales informales. Éstas colaboran en el acceso de todos al agua aunque en forma desigual.

Hemos distinguido al menos dos redes: una con mayor nivel de influencia en la toma de decisiones. La otra está compuesta por agentes que poseen menor capital –social, económico y cultural- por lo que sólo consiguen solucionar sus problemas de acceso al agua a nivel micro, peligrando su sostenimiento en el tiempo.

The watery resources management is run by the General Irrigation Department in Mendoza. Since 1994 this Department has driven a policy of democratic management for the distribution of the watering resources, through annual assemblies. Though these assemblies don’t congregate enough people, there are informal social networks that assures everybody the irrigation resources needed. However this distribution is not equitable. At least two types of social networks have been found: one of them has a higher level of influence for decision making. The other one is limited to solve watering problems at a very low level –which could jeopardise their access to the resourceand is compounded by less social, economic and cultural capital agents.

watering resources management / descentralization / participation / social networks

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gestión del agua de riego / descentralización / participación / redes sociales

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Introducción Un sistema de riego no es sólo un proyecto económico o una obra física, con una organización social fija y determinada sino que también es una construcción social que se establece en el día a día (Bustos et. al., 2003). Grupos con intereses divergentes definen, en un campo de lucha simbólica los parámetros de inclusión y exclusión que legitiman o no el uso del agua y los lazos de pertenencia e identidad. En este sentido, la distribución del agua supone un proceso de construcción y de afirmación de identidades que se vehiculizan en un territorio o sistema de riego (Bayardo y Lacarrieu, 1997). Los espacios locales se han convertido hoy en campos de lucha por el poder simbólico, o sea por la imposición del sentido.

Como resultado de las políticas neoliberales, han surgido políticas de descentralización orientadas a otorgarle mayor autonomía a instancias de gestión local y regional, en su papel de autogestores del desarrollo. En el caso particular de las políticas de descentralización del riego, su recepción por parte de los distintos usuarios no es neutra ni pasiva, sino que los agentes receptores las modifican en función de su capital cultural y social.

A partir de este análisis, Hall (citado por Sunkel, 1999:12) propone que existen tres tipos posibles de recepción o decodificación, lo que correspondería a la respuesta del regante acerca de la política descentralizada: la lectura dominante, que es cuando el espectador o el regante, en nuestro caso, toma el significado de la política en su sentido literal y decodifica el mensaje en los mismos términos del código en el que ha sido codificado; la lectura negociada, que es cuando el receptor acepta la legitimidad del código dominante pero adapta la lectura a su condición específica; y la lectura oposicional, que es cuando el espectador decodifica el mensaje –en nuestro caso la política– en un sentido radicalmente opuesto a la lectura privilegiada por el emisor del mensaje o producto.

Las diferencias en cuanto a la producción de sentidos no solamente quedan en el plano simbólico de la interpretación sino que también se materializan en las diversas prácticas a partir del consumo que los regantes hacen de la política de descentralización impulsada por el Departamento General de Irrigación –en adelante DGI–.

Al observar esta situación se puede concluir que es de vital importancia estudiar los efectos culturales que las políticas públicas generan en las poblaciones sobre las cuales impactan, así como también es fundamental estudiar cuáles son las resignificaciones que estos agentes hacen de las políticas, y cómo sus intervenciones modifican sus resultados.

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En definitiva, esta definición se enraíza en la idea de que el regante no es alguien que pasivamente se adecua a las políticas emanadas del DGI sino que su recepción se relativiza a partir de sus parámetros culturales, estableciéndose así en consumidores activos de esas políticas, ya que el universo simbólico se constituye por expresiones culturales que resultan de las relaciones hegemónicas de los agentes dominantes sobre los subalternos, aunque mediados por matrices culturales propias de los sectores populares (Seman, 2007).

Tanto la recepción de las políticas como las particularidades culturales se configuran en interacciones simétricas y asimétricas, por lo cual, nuestra perspectiva es relacional. Esto nos conduce a estudiar y analizar las redes sociales que se construyen en torno a la distribución del agua en Mendoza.

El recorrido de nuestra investigación nos ha llevado a cuestionarnos, en primer lugar, sobre cuáles son las redes de relaciones que conforman el espacio social en el cual se realiza la apropiación y la gestión de los recursos hídricos en la Provincia de Mendoza.

Además, ello nos ha conducido a plantearnos otras preguntas como: ¿de qué forma influyen las trayectorias personales de cada uno de los agentes en la conformación de redes sociales que movilizan recursos para garantizar su acceso al agua?; ¿cómo son significados los programas y políticas estatales en torno al agua? y ¿qué tipos de participación se presentan en la distribución del riego considerando las relaciones de poder presente?

El objeto del trabajo es reconstruir la dinámica de interacción formal e informal del espacio social –redes– donde compiten productores y receptores de las políticas públicas en materia del reparto del agua y conocer los significados que se construyen en torno a la misma.

Los agentes de este proceso son funcionarios pertenecientes al Departamento General de Irrigación, a las Inspecciones de Cauce, a la Asociación de Riego y los regantes.

Nuestro trabajo tuvo como unidad de análisis una Asociación de Riego de la Cuenca del Río Mendoza, dentro de la cual se eligieron cuatro Inspecciones de Cauce seleccionadas teniendo en cuenta sus diferencias con respecto a cantidad de propietarios, al tamaño de las propiedades, a la disponibilidad de agua y a tipos de cultivos.

Para poder reconstruir las redes que se establecen cotidianamente entre los distintos agentes, hemos utilizado la metodología cualitativa –entrevistas en profundidad y observaciones no participan-

tes–, ya que sólo así es posible rescatar el microcosmos cultural caracterizado por conflictos y relaciones de poder. Aunque también se elaboraron y recopilaron datos provenientes de la metodología cuantitativa y se analizaron fuentes secundarias como reglamentos y leyes concernientes a la distribución del agua superficial. Todos ellos nos ayudaron a reflexionar sobre las entrevistas y observaciones realizadas.

Es importante aclarar que este esquema metodológico utilizado y los resultados producto de la aplicación del mismo pueden no ser generalizables a todas las demás Inspecciones de la provincia ya que cada una presenta particularidades en cuanto a los terrenos, los cultivos, los propietarios y sus relaciones.

El sistema de riego en Mendoza En Mendoza se institucionalizó la participación de los regantes en el sistema hídrico con la Ley de Aguas de 1884 a la que se le dio rango constitucional en 1916. La administración de los recursos hídricos en Mendoza funciona desde fines del siglo pasado a través del Departamento General de Irrigación –DGI– y las comunidades de regantes denominadas Inspecciones de Cauces –IC–. El DGI se ocupa del manejo de ríos, diques y canales primarios, en tanto las IC administran la red secundaria, de acuerdo a lo establecido por la Constitución Provincial, leyes Nº 322 y 6.405.

La gestión del sistema hídrico sufrió cambios importantes como resultado de las transformaciones en el contexto político, económico y social de las políticas neoliberales de los años 80-90.

Como proceso de reorganización del Estado, la descentralización tiene tres aspectos. Uno administrativo, que tiene por objetivo el logro de la eficiencia acercando las decisiones a los sujetos afectados y la disminución de los costos del Estado. Otro económico, a través de la privatización y la desregulación. Por último, el eje político a través de la “devolución de parte del poder político alienado al Estado”. Así, en el nivel discursivo aparecen la sociedad local, su protagonista la comunidad y la palabra mágica es “participación” (Coraggio, 1997:15).

Dicho proceso, implicó cambios en la administración del agua “aumentando la superficie de manejo de las Inspecciones que pasó de 500 hectáreas a 5.000 o 10.000 has., con el objeto de aumentar la eficiencia financiera, administrativa y la eficiencia física” (Chambouleyron, 1992). Se incorporó de este modo a la gestión del agua un criterio de mercado y con esto, las economías de escala y

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los criterios empresarios. A partir de 1993, acompañando a la “modernización vitivinícola” (Neiman, 2003; Gago, 2003; Cortese, 2002) se impulsó la descentralización administrativa del DGI, mediante la creación de las Asociaciones de Inspecciones de Cauces –AIC– (Ley N° 6.405 de 1996).

Además, se trató de modificar la escasa participación del usuario en las Inspecciones de Cauce. Para tal fin, se incentivó la realización de Asambleas de Usuarios, a los efectos de adoptar las decisiones necesarias para implementar las medidas tendientes a la modernización. Posteriormente se reglamentó la realización de Asambleas Ordinarias para aprobación de presupuestos, fijación de la cuota de pago y rendición de cuentas de las IC y Asambleas Extraordinarias para tratamiento de temas claves que requieren la convalidación de los usuarios (Salomón y Ruiz Freites, 2003). De este modo la descentralización incorporó el eje político con el objeto de democratizar las decisiones.

Sin embargo, nuestros estudios nos han permitido relativizar el proceso de descentralización, en cuanto a la escasa y desigual participación en los ámbitos institucionales –asambleas y elecciones del inspector de cauce– y en los informales, es decir en las relaciones diarias que los diferentes agentes del sistema de distribución del agua de riego mantienen.

El DGI aunque promueve la participación formalmente, las formas establecidas para hacerlo la limitan. Un ejemplo de esto es que no todos los propietarios tienen la misma cantidad de votos, ya que éstos son proporcionales al tamaño de su propiedad variando de 0 a 8. Además los usuarios que no están al día con el pago del agua no tienen derecho a voto en las asambleas ordinarias. Estos tipos de condicionamientos y desigualdades incentivan la participación de un tipo de regante “modelo” –que cumpla con el requisito de pagar en tiempo y forma y que tenga una gran propiedad– y desalientan a aquellos que no se acercan a los requerimientos anteriormente mencionados.

Teniendo en cuenta que toda política es recepcionada por los diferentes agentes implicados en la misma y que esta recepción puede ser una lectura dominante, negociada u oposicional, las prácticas a partir de ellas, y por lo tanto, la manera de usar y participar en la política, varía. De esta manera, se abre paso a la participación en la distribución del agua a través de redes sociales que exceden los parámetros establecidos por la Institución.

La zona de estudio y sus actores Luego de la descentralización el sistema de distribución quedó encabezado por el DGI, uno de los actores principales involucrados en el sistema de distribución de riego. Este es un organismo estatal, pero autárquico que está encabezado por un Superintendente, máxima autoridad ejecutiva y técnica, y un Consejo de cinco miembros, designados por el Poder Ejecutivo Provincial con acuerdo del Senado. Estos funcionarios forman el Honorable Tribunal Administrativo.

La ley establece también un Honorable Consejo de Apelaciones de cinco consejeros que componen el Tribunal Superior de instancia administrativa en asuntos de distribución y uso de aguas públicas. A nivel de cada cuenca (cinco en la provincia de Mendoza), el Superintendente es representado por Subdelegados.

Además conforman este escenario las Inspecciones de Cauce compuestas por los usuarios y encabezadas por la autoridad del “canal”, el Inspector de Cauce, que es elegido por los regantes de cada Inspección. Estas organizaciones son autárquicas siendo financiadas por el pago de los mismos regantes.

En la práctica, el Inspector de Cauce tiene a su cargo la administración de la red secundaria de riego y desagües, prepara, propone, somete a votación de la Asamblea de usuarios y ejecuta el presupuesto de gastos de la Inspección. Son jueces de agua de primera instancia y, como tales, deben decidir los conflictos que se suscitan entre los usuarios de su canal a causa de la distribución de las aguas.

Otro de los agentes importantes en el sistema de riego es el tomero, quien es el encargado de la distribución y entrega del agua en cada propiedad, de la entrega del aviso de turnos y del control de la limpieza de la red para asegurar que el caudal llegue a destino.

En cuanto a los regantes –usuarios–, si bien forman un conjunto de agentes, no son homogéneos sino que se agrupan dependiendo del capital económico, social y cultural que poseen. De esta manera encontramos: 1) Pequeños regantes propietarios de no más de 5 has., que utilizan el capital familiar con productos destinados al consumo propio y a la venta local.

2) Regantes medianos de propiedades entre 20 y 50 has., que utilizan capital familiar y se orientan al mercado nacional y regional.

Por lo general, poseen una larga trayectoria local, por lo cual mantienen una red extensa de familiares y conocidos en el lugar, 3) Regantes de grandes extensiones, propietarios de tierra entre

50 y 100 has., cuyas inversiones se realizan con distintas formas de capital anónimo y familiar siendo su producción orientada al mercado nacional e internacional. Y finalmente 4) Emprendimientos recreativos y barrios que aparecen como resultado de la urbanización. Éstos últimos también pueden estar diferenciados ya que unos forman barrios privados con mayor capital económico, social y cultural, y otros villas miserias.1 Nos parece importante distinguirlos porque no sólo presentan diferencias en el tamaño de la propiedad sino también diferencias simbólicas que se expresan en prácticas sociales diversas. Esto hace que el campo social esté conformado por agentes con mayor poder sobre otros para acceder al agua, provocando relaciones conflictivas y de lucha entre los mismos regantes.

Debido a que la distribución no es equitativa y que muchos regantes no encuentran soluciones en las instancias de participación establecidas por ley, los diferentes propietarios deben arreglar sus problemas en torno al agua estableciendo distintas redes sociales que les garanticen su participación en el sistema de riego y por ende su acceso al recurso hídrico.

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Redes sociales entre los distintos agentes involucrados en la distribución del agua Antes de pasar al análisis de las redes que nos ocupan, es importante definir teóricamente, de qué hablamos cuando nos referimos a ellas.

Como afirma Bourdieu (2001:221), el capital social tiene importancia económica porque no sólo remite a una red de relaciones más o menos extensa. Abarca además, el conjunto de recursos movilizados a través de esa red de relaciones. Este capital entonces, procura una ventaja competitiva para un agente determinado al asegurar la movilización de los otros tipos de capitales (recursos financieros, tecnológicos, información, etc.).

Lomnitz (2004:10) plantea que un importante factor necesario para la construcción de redes sociales es la confianza entre los agentes que la forman. Además, sostiene que el “uso de las redes sociales basadas en la confianza interpersonal no es un residuo de las sociedades ‘pre-modernas’ sino un elemento intrínseco de las sociedades complejas modernas, ya que se constituye como una respuesta frente a las insuficiencias de la institucionalización”.

Ejemplo de este planteo son los intercambios recíprocos informales –de información, de maquinarias, dinero, favores, etc.– en el

interior del sector formal. Este sistema de intercambio basado en la confianza interpersonal y la lealtad puede existir paralelamente a las reglas administrativas formales.

La confianza, base del intercambio y la reciprocidad, se define de modo diferente cuando, alguno se mueve a una posición más alta, aproximándose a una relación patrón-cliente, intercambiando, los subordinados, beneficios por lealtad y poder.

Los actores de una red clientelar son patrones, mediadores y clientes. Hay dos tipos de relación clientelar, bilateral o de red. En la primera las relaciones se caracterizan por ser cara a cara y no hay intermediarios. En la segunda, son los mediadores los que mantienen relaciones cara a cara con los clientes y con el patrón. Se caracterizan por tener un círculo íntimo alrededor del mediador y otro alrededor de los clientes que se benefician. El patrón de una red clientelar suele convertirse en cliente de una red más amplia de nivel regional o provincial convirtiéndose en mediador o cliente con legisladores, ministros, gobernadores, etc. (Torres, 2002; Auyero, 2000).

La autoridad de los patrones resulta del desempeño de éstos, su capacidad de utilizar vínculos y la voluntad del patrón de compartir los recursos obtenidos con su gente. El mediador es el que hace posible establecer “una relación especial” más allá del intercambio.

Hay un conjunto de creencias, habilidades, estilos, hábitos, un modo de distribuir que acompaña al intercambio. La gramática de la solidaridad y la de la dominación-subordinación están superpuestas en la relación clientelar (Lomnitz y Díaz, 1988: 127-128, citado en Torres, 2002).

Caracterización de las redes en nuestro campo de estudio El recorrido de nuestra investigación nos ha llevado a cuestionarnos sobre cuáles son las redes de relaciones que conforman el espacio social en el cual se realiza la apropiación y la gestión de los recursos hídricos en la Provincia de Mendoza.

Por medio de las entrevistas realizadas a regantes chicos y grandes, a los inspectores y a los funcionarios del DGI pudimos llegar a la construcción de diversas redes sociales que se conforman en el día a día en cuanto al sistema de riego. Éstas se basan en las distintas formas de participación y relación que cada agente, según su posición y trayectoria personal, establece con el resto.

De esta forma, podemos decir que la gestión por el uso de agua conlleva al establecimiento de diversas redes de relaciones, media-

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das en nuestro caso por distintos agentes.

El nodo principal de la red reside en el Gerente de la Asociación ya que es el que mantiene contactos con el DGI, los Inspectores, los tomeros y los regantes aunque la frecuencia de los contactos no es la misma en todos estos casos. Esto plantea una jerarquía de posiciones en el interior de la red.

Si bien el nodo es el Gerente, también se distinguen dos mediadores de dos redes coexistentes. Por un lado, el inspector y por otro, la figura del tomero. En el caso del tomero, este vive en la zona y, en general, se ha desempeñado en ese cargo durante largo tiempo.

Tiene un gran conocimiento de la zona, ya que siempre ha vivido allí y es reconocido por sus vecinos y por sus regantes. Durante los últimos veinte años su estabilidad laboral ha sido afectada por el proceso de descentralización. Los tomeros nuevos, que en muchos de los casos son hijos de antiguos tomeros ya no gozan de la misma estabilidad laboral que sus padres. Sin embargo, si bien ya tienen fuertes vínculos en la zona, el ser nombrado tomero aumenta su capital económico, social y simbólico.

En las entrevistas se observa que, el agente del que estamos hablando, mantiene relaciones mediante las cuales gestiona, administra, y en algunos casos, recibe (como cuando trabaja en alguna de las propiedades) ciertos “favores”, pero en el marco de un círculo más “íntimo ligado a relaciones de amistad o parentesco”.

Este tipo de relaciones predomina entre los propietarios más pequeños con menor poder de negociación en instancias institucionales superiores. Cuestión que también se refleja en el establecimiento de redes sociales con los vecinos más cercanos, solucionando muchas veces ahí sus problemas cotidianos de reparto de agua.

A su vez, estas relaciones ayudan a establecer una identidad basada en el territorio, aunque no coincida con las áreas de riego.

Por otro lado, a diferencia de la situación anterior, el Inspector mantiene una relación frecuente con los regantes medianos, y más débil con los regantes grandes (entre 50 y 300 hectáreas) quienes mantienen una más fuerte con el Gerente de la Asociación. Ambos, reconocen que los reclamos deben empezar por el tomero, pero tienen más acceso al Inspector de Cauce o al Gerente porque creen que estos últimos son los que deciden.

Los grandes propietarios, sobre todo, poseen la capacidad de establecer relaciones clientelares con el DGI. Mientras más grandes son sus propiedades, mayor su capacidad de lobby por contar con una mayor cantidad de capital cultural y social. El primer tipo de

capital que se traduce en nivel educativo alcanzado, les permite poseer recursos para la comunicación igualitaria con la Institución.

Y el capital social les facilita el acceso a los funcionarios. El propietario grande reconoce su gran poder de influencia y también su poder de negociación. Por esto, las redes clientelares de los grandes propietarios están ligadas a la burocracia institucional.

De esta manera, la heterogeneidad de los regantes que se asientan en el territorio ha contribuido a conformar una suerte de gran dualidad entre las inspecciones, que son mencionadas por los entrevistados como inspecciones ricas e inspecciones pobres.

En cuanto al Inspector, su autoridad, y su posición como patrón, deviene de su desempeño ante Irrigación, con el objeto de conseguir más agua y obras de infraestructura para aumentar la eficiencia en la distribución. En esto también influye el disciplinamiento que tenga el Inspector en el DGI, o sea, él debe responder a las exigencias de la Institución, tales como cumplir con la entrega de documentación en tiempo y forma, y una muy importante es que logre un alto nivel de recaudación en su Inspección. Se demuestra así que existe una relación de subordinación del Inspector con respecto al DGI. Sin embargo, el Inspector no tiene una relación directa con el DGI sino a través de la Asociación de Inspecciones de Cauce, que es su red de apoyo técnico. Los Inspectores tienen que ir acompañados por el Gerente de la Asociación, la que ejerce una especie de tutela. En cambio, el Gerente de la Asociación se comunica directamente con el DGI. La relación del DGI con los Inspectores está caracterizada por el “control”. El DGI hace visitas de “control” en el campo. Por otro lado, “asesora” o sea, establece las pautas para la confección de los presupuestos de las inspecciones y realiza la aprobación final del mismo. El Inspector recibe el cuadro de turnos de la Sub-delegación del organismo central y a su vez de la Asociación.

Asimismo, la relación del Inspector de Cauce con el tomero es diaria, por radio o personalmente. En esta relación es el Inspector el que establece las directivas a ejecutar, por lo que la relación es de tipo vertical o asimétrica quedando el tomero en una posición subordinada. También es importante destacar que entre el tomero y la Asociación de Riego hay una relación encuadrada, en la que el primero le plantea problemas de los pequeños propietarios al Gerente de la misma, demostrando su posición de mediador de la red entre ambos agentes.

Finalmente, el DGI sólo tiene contactos con la Asociación de Riego y en menor medida con el Inspector de Cauce y los regantes de grandes propiedades. En las entrevistas, ningún tomero o regante chico manifestó contactarse directamente con el DGI en caso de alguna problemática, por lo que la relación con la Institución central es nula. En sentido opuesto, el personal del DGI entrevistado exteriorizó que su relación es principalmente con las asociaciones de riego y en menor medida con los inspectores (Ver Gráfico).

Desde la perspectiva relacional planteada, podemos decir que las políticas de descentralización no aseguran la participación de los regantes, sólo contribuyen a legitimar el proceso de descentralización llevado a cabo por el DGI porque finalmente se cumplen las instancias establecidas por ley pero no permiten la influencia real del regante –mayormente de los regantes chicos– en la toma de decisiones sobre la distribución del recurso hídrico.

Para que la distribución del recurso sea más efectiva, se utilizan y a la vez se reactualizan las redes existentes entre los diferentes agentes involucrados en el proceso, otorgándole un papel secundario a los ámbitos formales.

Gráfico: Redes sociales de los agentes involucrados en la distribución del agua de riego en la Provincia de Mendoza

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Conclusiones Del análisis realizado se desprende la existencia de dos tipos fundamentales de redes encabezado por el organismo central –DGI– pero cuyos mediadores son, en un caso, el Gerente de la Asociación de Riego y en otro, el tomero. En la Asociación confluyen el Inspector, los regantes grandes y algunos medianos. También lo hacen en menor medida los tomeros.

En la otra red, confluyen los regantes chicos y el tomero. Y es a través de este último que se da la relación entre los regantes y la Asociación, funcionando así como mediador de la red.

Asimismo, es importante destacar que los regantes chicos mantienen asiduas relaciones entre sí para resolver sus problemas cotidianos en torno al agua.

Si bien en ambas redes circulan recursos y se solucionan problemas, la primera tiene posibilidades de movilizar más recursos y llegar a niveles más altos de toma de decisiones.

Por lo tanto, de acuerdo a la cantidad de capital –económico, social y cultural– que posean los distintos agentes involucrados en el proceso, es la forma en que van a hacer uso de la política de la institución y las redes informales que van a actualizar para acceder al agua de riego a pesar de todo. Igualmente, los regantes chicos quedan cada vez más alejados de la toma de decisiones acerca de la distribución.

Existe una correspondencia entre la posición en el espacio social y las prácticas de los agentes que en nuestro caso es la forma de participación en la distribución del agua de riego. Como bien afirma Bourdieu, la posición en el espacio social general que tienen los agentes ubicados en él, se traduce en tomas de posición o en prácticas sociales diversas.

Sobre el análisis realizado concluimos que el Departamento General de Irrigación, luego de haber implementado desde la década del ’90 una política de descentralización administrativa y participación democrática de todos los usuarios del sistema, sigue concentrando los ámbitos de decisión en sus organismos superiores teniendo así la “última palabra”.

Los resultados de las políticas de descentralización si bien generaron espacios como el de las asambleas ordinarias de las Inspecciones de Cauce, o las Asociaciones de Riego que permiten al menos formalmente la participación, no la asegura en todos los aspectos referidos al uso del agua.

Las posibilidades de decisión y gestión del usuario, sobre todo

pequeño, sólo alcanzan al nivel micro. Es poco lo que influyen sobre las instancias de nivel macro de la política pública, que es donde residen los resortes de poder real más importantes. Es el Estado –y los agentes con poder para influir sobre él–, a través de mecanismos formales e informales, los que definen cómo y quienes hacen uso de los recursos hídricos de Mendoza.

Finalmente, sabemos que la temática es muy vasta y que quedan muchos caminos por explorar. Sería importante estudiar en qué medida la política de descentralización, llevada a cabo por el DGI, incorpora lógicas de privatización en la gestión del agua. Y además, analizar cómo las redes sociales informales, al coexistir con las formales, permiten o no la entrada de estas mismas lógicas.

Referencias

1. Estos agentes no son considerados en nuestro análisis debido a que muchos no tienen derechos de riego (los asentamientos inestables) y los que lo tienen (los barrios privados) no se interesan directamente por el tema, ya que de esto, en todo caso, se encarga el consorcio.

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Recibido: marzo 2008. Evaluado: mayo 2008

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artículos Sexo, mentiras y dinero.

(Notas sobre El Mercader de Venecia de William Shakespeare) Eduardo Rinesi Democracia “desde abajo”: elecciones y participación ciudadana en el imaginario político María Celina Fares y Humberto Manuel López

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El estatuto jurídico del no nacional en España: últimas reformas en materia de extranjería.

El reglamento de extranjería Alfonso Ortega Jiménez

Sexo, mentiras y dinero (Notas sobre El mercader de Venecia, de William Shakespeare) Eduardo Rinesi Eduardo Rinesi es Doctor en Filosofía de la Universidad de San Pablo y Director del Instituto del Desarrollo Humano de la Universidad Nacional de General Sarmiento. rinesi@hotmail.com The Merchant of Venice was written by Shakespeare as a romantic commedy, but it is much easier for us to read it and understand it as a tragedy: as the tragedy of two lonely men in an unfair and cruel world.

This is so because we can’t accept what is necessary to accept to make it work as a commedy, but also because –as it is always the case in Shakespeare– the text is full of tragic elements living together whith the comic ones. In this article it is suggested that the decission about how is it to be read this drama –or any other shakespearean drama– is less an aesthetic decission than a political one, and that political theory may be enriched by a reflection on this kind of problems.

Shakespeare / tragedy / commedy / politics / exclussion

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Shakespeare / tragedia / comedia / política / exclusión

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El mercader de Venecia fue escrita por Shakespeare como una comedia romántica, pero a nosotros nos resulta mucho más fácil leerla y entenderla como una tragedia: como la tragedia de dos hombres solos en medio de un mundo injusto y cruel. Esto es así porque nos resultan intolerables los supuestos que es preciso aceptar para que la pieza funcione como una comedia, pero también porque el texto está abundantemente poblado de elementos trágicos que conviven –como ocurre siempre en Shakespeare– con los cómicos. En este artículo se sugieren dos cosas: que la decisión acerca del género en que conviene leer este drama, como cualquier drama shakespeareano, es una decisión menos estética que política, y que la teoría política puede enriquecerse con una reflexión sobre este tipo de problemas.

Como a mitad de camino entre la “extensión” que caracteriza a la poesía épica, que despliega ante nosotros una acción considerada una totalidad sustancial de un espíritu colectivo, y la “concentración” propia de la poesía lírica, en la que es el individuo el que se afirma expresando los sentimientos de su propia alma, la poesía dramática expresa el movimiento de un sujeto que se realiza en el mundo, en un medio repleto de conflictos y de oposiciones que dan origen a acciones y reacciones que, en un momento determinado, producen el necesario apaciguamiento. La enseñanza es del viejo Hegel y está contenida en El sistema de las artes, donde leemos también que dentro de ese género de la “poesía dramática” se encuentran la tragedia, donde los distintos personajes persiguen, con idéntica legitimidad, fines incompatibles, y terminan destruidos por la propia inflexibilidad de su carácter u obligados a aceptar la reabsorción de esos fines en una unidad armónica superior, y la comedia, donde es la risa –y no la catástrofe– la que nos permite elevarnos por encima de las contradicciones y solazarnos con su insustancialidad. Pero no sólo eso: tras presentar estas célebres caracterizaciones, Hegel se explaya sobre las diferencias entre la poesía dramática antigua y la moderna, observando que si en la primera el espectador es llevado a asistir a la lucha entre distintas potencias divinas enfrentadas, en la segunda los conflictos tienen por escenario el propio interior atormentado de un sujeto cuyas pasiones se han vuelto ahora el problema principal, y señalando también, casi de pasada, que “la interpenetración de lo trágico y lo cómico” es mayor en la poesía dramática moderna que en la antigua. Esta última idea, que no tiene una especial centralidad ni un desarrollo específico en el texto de Hegel, puede sernos de utilidad para plantear el problema que nos gustaría recorrer en estas páginas.

Para decirlo rápidamente: si entre los antiguos griegos la tragedia y la comedia, que sin duda “reverencian los mismos valores (y) valoran idénticos peligros” (Nussbaun, 2003: 262s), son sin embargo claramente diferenciables e imposibles de confundir, la propia nitidez de esa diferencia empieza a desvanecerse en los años del gran teatro europeo renacentista, sobre todo isabelino, y muy especialmente shakespeareano. El drama moderno, en efecto (y no en vano el propio Hegel suele preferir esta denominación a las de tragedia y comedia), combina, mezcla y confunde con mucha frecuencia elementos provenientes de las dos grandes tradiciones del teatro clásico. Shakespeare, por cierto, lo hacía a menudo, utilizando para ello varios recursos, entre los que podemos señalar tres. Uno era el

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de intercalar dentro de sus tragedias ciertas “escenas” típicamente bufonescas (como la de los sepultureros al comienzo del quinto acto de Hamlet), con lo que incorporaba al desarrollo mismo de sus piezas esas figuras que, herederas del viejo teatro popular del medioevo, solían, en el teatro “serio” de la época, distraer y divertir al público entre acto y acto. Otro, más radical, era el de hacer participar a esos personajes bufonescos también de las escenas altas, elevadas, “trágicas”, de sus piezas, como hace (para seguir refiriendo nuestros ejemplos a la misma obra) con las intervenciones de Osric o Polonio. El tercero, aún más extremo, era el de complejizar a sus personajes más dramáticos dándoles un “lado”, un “aspecto” bufonesco, que lograba convivir con otras dimensiones de su personalidad –la de héroe, la de soldado, príncipe o moralizador– volviendo todavía más inseparables (a veces incluso más indiscernibles) las dimensiones “trágicas” y “cómicas” de sus piezas, al volver inseparables o incluso indiscernibles las dimensiones trágicas y cómicas de sus personajes.

Así, hay muchas veces en el interior mismo de las piezas de Shakespeare un denso sistema de mezclas, préstamos e intercambios entre los recursos de la tragedia y los de la comedia, e incluso frecuentes transiciones o metamorfosis de un género a otro. La celebérrima Romeo y Julieta nos ofrece un buen ejemplo de todo esto, no sólo porque se trata de una tragedia (de una tragedia ciertamente tristísima) copiosamente habitada por pasajes, personajes y procedimientos característicos de la comedia, sino porque incluso no es disparatado conjeturar –como se lo ha hecho– que se trata de una pieza que Shakespeare habría empezado a escribir como una comedia, comedia que en su propio proceso de escritura se le fue convirtiendo, entre sus manos, en la tragedia que todos conocemos. Si esto fuera así, podría hablarse de una sugerente afinidad entre el tema, o uno de los temas, de Romeo y Julieta (la metamorfosis que, por efecto de lo absoluto de su amor, sufren en el curso de la pieza los personajes de la misma) y la propia historia de la factura de la pieza, que (por efecto de ese mismo carácter absoluto de la pasión de sus protagonistas) se metamorfosea de comedia en tragedia en el curso de su propio proceso de escritura. En el prólogo a su traducción al castellano de Romeo y Julieta, Martín Caparrós y Erna von der Walde sugieren que Franz Kafka se habría dado cuenta de la centralidad de esta cuestión de la metamorfosis tanto en la historia como en el proceso de creación de Romeo y Julieta, y que lo habría dejado insinuado con un chiste precioso y sutil: uniendo los nom-

bres de los dueños de las dos primeras líneas de la pieza (dos sirvientes de los Capuletos llamados Gregory y Sampson) en el Gregorio Samsa de La metamorfosis. Como quiera que sea, lo que desearíamos subrayar es que no suele resultar simple la cuestión del género de las piezas de Shakespeare, y que esta cuestión debe ser planteada como un problema ante cada una de ellas.

Un problema que, es cierto, no suele constituir una dificultad seria. Es evidente que el hecho de que Romeo y Julieta, o Hamlet, o Rey Lear, “terminen mal”, muy mal (entendámonos: terminen mal desde el punto de vista de todos los personajes con los que no nos cuesta trabajo identificarnos a lo largo del desarrollo de esas piezas) nos vuelve fácil aceptar la caracterización genérica que el propio Shakespeare, por lo demás, nos propone desde el título mismo que les puso: The Most Excellent and Lamentable Tragedy of Romeo and Juliet, The Tragedy of Hamlet, Prince of Denmark, The Tragedy of King Lear. Análoga y simétricamente, el hecho de que piezas como Sueño de una noche de verano, o Mucho ruido y pocas nueces, “terminen bien” (entendemos: terminen bien desde el punto de vista de todos los personajes con los que tendemos a identificarnos a lo largo de su desarrollo) nos vuelve fácil aceptar su nunca discutida caracterización como comedias, más allá de la gravedad, elevación y seriedad de algunos de los temas que en ellas son tratados, y más allá también de que las historias que en ellas se narran terminen mal, e incluso muy mal, para algunos de los personajes que las protagonizan, pero que Shakespeare ha tenido el cuidado de presentarnos como fácilmente despreciables. En cambio, hay una pieza de Shakespeare en relación con la cual lo que podríamos llamar “la cuestión del género” sí resulta altamente problemática. Me refiero a El mercader de Venecia, cuya primera versión impresa apareció en 1600 con el título de The Comical History of the Merchant of Venice, que el propio Shakespeare, por lo tanto, consideraba una comedia (y que suele reputarse, por cierto, como una de sus cinco “hight comedies”), pero cuya ubicación dentro de ese género no ha dejado al mismo tiempo, sin embargo, de ser motivo de todo tipo de polémicas desde hace varios siglos.

La historia es conocida, y no voy a volver a narrarla aquí más que para llamar la atención sobre dos o tres cuestiones fundamentales para nuestro problema. Para el problema de decidir, entonces, si es que en efecto estamos ante una comedia –como pretende el propio Shakespeare e indica expresamente el título de la pieza– o ante una tragedia. En la próspera Venecia, el rico comerciante Antonio quie-

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re favorecer a su amigo Bassanio, quien necesita dinero para costear un viaje a la fastuosa Belmont, donde se propone conquistar el corazón de una bella heredera. Con toda su fortuna en alta mar, Antonio se ve obligado a recurrir al prestamista judío Shylock (al que, como toda la mayoría cristiana de la ciudad, desprecia con fervor), quien le presta la suma requerida sin cobrarle interés, pero solicitándole, a cambio, una curiosa garantía: que el mercader se comprometa a pagar una libra de su propia carne si al vencimiento del contrato la deuda no ha sido saldada. Finalmente, eso es lo que ocurre, y el financista, con toda la ciudad en contra, pero todo el derecho de su lado, lleva a juicio a Antonio, dispuesto a hacerle cumplir el trato. Bassanio, quien a todo esto se ha casado con la hermosa Porcia, se entera de que su amigo está en problemas y vuelve a Venecia. Lleva consigo un anillo, regalo de su esposa, y el amoroso mandato de no perderlo. En secreto, Porcia (que además de bella es astuta) lo sigue. Disfrazada de doctor en leyes se presenta en la corte donde es juzgado Antonio y hábilmente logra torcer el rumbo de las cosas. Merced a un ardid legal bien pergeñado, consigue que el mercader sea liberado y que el judío sea obligado a convertirse y a ceder su fortuna a cambio de su vida. Su propio esposo, agradecido y sin saber de quién se trata, le regala, a su pedido, el anillo.

Pícara, la muchacha no dejará de reprochárselo cuando todo haya terminado y ambos estén de vuelta en casa, en Belmont, dispuestos a vivir felices para siempre.

Así, no es difícil ver que el formato de la pieza que consideramos es, en efecto, el de una comedia, pero tampoco es difícil advertir qué es lo que debe ocurrir para que la obra, en efecto, “funcione” como una comedia. Breve: para que El mercader... funcione como una comedia es fundamental que Shylock nos resulte despreciable y además ridículo, y que su desgracia final, por lo tanto, nos cause regocijo y risa. Por cierto, los expertos tienden a coincidir en que es exactamente así –como un “villano cómico”, digamos– como el personaje del prestamista judío debe haber sido representado sobre el escenario en los días de Shakespeare, en los que parecen haber estado igualmente extendidos en Inglaterra los prejuicios contra los prestamistas y el odio racial contra los judíos. Sin embargo, la historia de la crítica y de las representaciones de la pieza que nos interesa nos ha dejado numerosos testimonios de que el personaje de Shylock fue siendo interpretado, a lo largo de los siglos siguientes, de un modo cada vez más “sympathetically human” –como escribía en 1911 Elmer Stoll–: cada vez menos como un villano y más como

una víctima o incluso un vengador (y un vengador derrotado). Cada vez menos, en fin, como una figura cómica y más como una figura trágica: “Lo compadecemos”, escribía en una fecha tan temprana como 1818 William Hazlitt, “y nos cuesta no simpatizar con su espíritu orgulloso”, con la consecuencia de que la pieza en su conjunto empezó a ser percibida, a pesar de su título y contra lo que todo hace pensar que Shakespeare quiso hacer de ella, cada vez menos como una comedia y más como una tragedia. La pregunta que aquí querría plantear es si esta percepción es una percepción –primero– legítima y –segundo– productiva. Anticipo desde ya mi respuesta positiva a ambas partes de la pregunta, pero no quiero dejar de hacer notar que la cosa no es en modo alguno obvia.

Porque, en efecto, lo primero que hay que reconocer es, vuelvo a escribirlo, que Shakespeare escribió El Mercader... como una comedia, y que no hay duda de que (desde el punto de vista de su lógica, de su estructura y de sus recursos) es exactamente eso lo que esta pieza es. Claro que a nosotros nos ofende que el judío de esta comedia sea presentado (y deba ser percibido, repito, para que la comedia funcione como tal) como un villano cómico, pero esa sensibilidad nuestra no debería impedirnos ver que ésa es la función de Shylock en la economía de la pieza. El odioso sentimiento que condena al judío-prestamista nos resulta inaceptable, y eso está muy bien: es una tarea de la crítica cuestionar sentimientos como ése.

Pero no es una tarea de la comedia. “La comedia sigue, sin cuestionarlos, las maneras y los prejuicios de su tiempo”, escribe Stoll, y esas “maneras” y esos “prejuicios” del tiempo de Shakespeare hacen del prestamista judío un personaje detestable. Shakespeare, por lo demás, no economiza recursos teatrales para mostrárnoslo así. En primer lugar –sigo de nuevo a Stoll–, “excepto Tubal, todos los personajes que entran en contacto con Shylock –entre ellos quienes viven en su propia casa: su sirviente y su hija– tienen algo que decir sobre su carácter, y nunca algo bueno” (Stoll, 1927: 169 y 158). En segundo lugar, hay cuestiones interesantes a ser señaladas en la misma presentación de los personajes: compárense las primeras líneas que Shakespeare da a Antonio (“Realmente no sé por qué me siento triste”, 1.1.1), a Porcia (“Te juro, Nerissa, que mi pequeño cuerpo está cansado de este mundo”, 1.2.1) y a Shylock (“Tres mil ducados, bien”, 1.3.1): si los dos primeros aparecen ante nosotros exhibiendo sus sufrimientos e incertidumbres –que serán motivo de largas exploraciones a través de las cuales sus complejas personalidades se irán revelando ante nosotros–, el prestamista asoma

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no tenemos más remedio que creerle (Myrick, 1965: xxvii). Sin duda, podríamos argumentar, a favor de la tesis de que a Shylock las circunstancias y los otros lo “han vuelto” un villano, que lo han hecho... desde mucho antes de que la pieza comience, y sin duda tendríamos razón: allí adquieren toda su importancia los escupitajos

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Si algún día consigo tenerlo entre mis manos Voy a saciar el viejo rencor que por él siento (1.3.38-9),

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de repente con una frase brusca y “baja”: hablando de dinero.

Se dirá (y nosotros también diremos): ¿qué culpa tiene Shylock de aparecer en escena hablando de dinero, si es sólo para eso que Antonio y Bassanio se han dignado comparecer ante él? ¿No hay cierta hipocresía en acusarlo de estar obsesionado por el dinero, cuando es sólo por su dinero que los cristianos, que lo desprecian (y se trata de un desprecio activo, que se expresa en insultos y escupitajos por la calle), han ido a buscarlo? ¿No hay cierta hipocresía –más en general– en acusar a Shylock de estar mal dispuesto y ser hostil con los cristianos, cuando son ellos, los cristianos, los que a lo largo de toda la pieza no dejan de engañarlo y de tramar y ejecutar en contra suya todo tipo de fraudes y zancadillas? ¿No está llena de prejuicios nuestra tendencia a no valorar que Shylock, contra su costumbre, contra los hábitos de su profesión y contra lo que el propio Antonio –que no quiere ser su amigo– le había pedido, no quiera cobrarle intereses por el dinero que le presta, así como nuestra disposición a no creerle que la curiosa cláusula de la libra de carne es una “alegre broma” (1.3.138) que sólo pensará en convertir en un recurso efectivo contra Antonio cuando éste y sus amigos lo hayan traicionado y burlado del modo más infame, favoreciendo con engaños la huida de su hija? Si Shylock representa, en la pieza, el papel del villano, ¿no deberíamos al menos concederle que se trata de alguien a quien las circunstancias y los otros han vuelto un villano?

Esta (por cierto, no poco transitada) línea de “defensa” de Shylock es sin duda prometedora y debe ser examinada, pero aquí estamos hablando de los recursos que utiliza Shakespeare para presentarnos a sus personajes, y entre ellos hay uno que la pone en muy serios aprietos. En un texto cuyo espíritu general me resulta difícil compartir, Kenneth Myrick señala, con toda razón, que “cuando un personaje en Shakespeare habla aparte a la audiencia, dice siempre lo que realmente piensa”, y que cuando Shylock dice, al ver entrar a Antonio,

y los insultos y el reproche de Shylock a Antonio por haberlo llamado “perro” en el pasado y el pertinaz “Volvería a llamarte así de nuevo” (1.3.122) del irreductible mercader, e incluso, más en general, la larga historia de persecución a los judíos a lo largo de los siglos. A Shylock puede haberlo vuelto un villano la historia: toda la historia, si se quiere, anterior al comienzo de El mercader... Pero eso no vuelve menos evidente el hecho de que, en la pieza, y desde el punto de vista de la economía de la pieza, Shylock es el “villano”.

Shylock es el villano, en efecto, y El mercader de Venecia, donde el villano es burlado y derrotado, es una comedia. A esa conclusión nos conduce también el análisis de lo que Stoll, en el texto que ya hemos citado, llama la “formal external comic technique” usada por Shakespeare en la pieza. En su clásico La risa, de 1900, Henry Bergson realiza un ambicioso movimiento que lo lleva desde una definición general de lo cómico según la cual éste es el resultado de la irrupción de lo mecánico en la vida de los hombres hasta un estudio de los procedimientos de la comedia como género teatral, procedimientos entre los cuales yo querría destacar aquí dos, muy característicos: la repetición, que consiste en la duplicación de una situación que, tras haberse producido por primera vez, se repite después con leves variantes (generalmente en un estilo menor), y la inversión, que consiste en una repetición de una situación original en la que los papeles de los protagonistas resultan trocados. Pues bien, es fácil advertir, volviendo ahora a nuestro análisis de El mercader..., que si la lógica de la repetición gobierna la trama romántica de la pieza –hay numerosos ejemplos, pero el más evidente es el del matrimonio entre Bassanio y Porcia, característicamente duplicado, en una gran cantidad de detalles, incluido entre ellos el travieso avatar de la donación-pérdida-recuperación de los anillos, por el de sus asistentes–, la lógica de la inversión es la que da el tono de la trama principal de la historia, y sobre todo de la fundamental escena del juicio, que tiene la típica estructura del relato del “cazador cazado”, y cuya comicidad radica en el hecho de que las mismas leyes con las que, al comienzo de la escena, contaba Shylock para atrapar a Antonio, se le vuelven al final en contra, dándole a Antonio la posibilidad de atraparlo a él. Así, en resumen, y para decirlo una vez más, tanto desde el punto de vista de los personajes como desde el punto de vista del relato, El mercader de Venecia puede y debe ser considerado una comedia, y Shylock puede y debe ser considerado su víctima propiciatoria. No parece que tenga sentido insistir más sobre este punto.

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Lo que en cambio sí es necesario ahora volver a subrayar es que, a pesar de esto, y en nítido contraste con esta conclusión que acabamos de alcanzar, la pieza de Shakespeare viene siendo representada sistemáticamente, desde hace ya una buena cantidad de tiempo, como una tragedia. Es necesario decir algo sobre esto, y lo primero que habría que decir es que si, por la razón que sea, esta comedia de Shakespeare viene siendo representada como una tragedia, este hecho no puede dejar de impactar sobre nuestra comprensión de la misma, e incluso –más radicalmente– sobre el propio sentido de la misma. Siempre es así: lo que Claude Lefort ha llamado, en su extraordinario libro sobre Maquiavelo, “el trabajo de la obra” –esto es, el trabajo de una obra sobre una serie de generaciones de lectores– tiene como contracara el trabajo de esas sucesivas capas de lectores sobre la obra, cuyo sentido no deberíamos pensar como algo dado de una vez y para siempre, como algo “contenido”, “encerrado”, por así decir, en su propio cuerpo, como su cifra oculta y secreta, sino como el resultado de una elaboración conflictivamente urdida, a través de las distintas lecturas acumuladas sobre ella, a lo largo de la historia. Lo que es otro modo de decir que el autor de una obra no detenta el monopolio del sentido de esa obra, y que nuestro análisis de esa obra no estará completo hasta que no haya incluido los distintos y a veces cambiantes sentidos que la historia –la historia de sus lecturas y de sus interpretaciones– ha volcado sobre ella. Así, tal vez sería posible afirmar que si El mercader..., como venimos sosteniendo, no fue concebida por Shakespeare como una tragedia, sino como una comedia, esa comedia se ha ido volviendo una tragedia por efecto de los modos en los que, a lo largo de los siglos (sobre todo, insisto, del último par de siglos) se la ha leído e interpretado. Que la comedia, de nuevo, se ha ido metamorfoseando (no ahora en el despliegue de la pequeña historia que nos narra, sino en el de la gran Historia de la cultura occidental) en tragedia.

Pero además –segundo– si esta lectura e interpretación han podido hacerse, si a lo largo de la Historia se han podido encontrar en la historia que Shakespeare nos propone otras cosas que la comedia romántica que Shakespeare hizo de ella, es sin duda porque el propio Shakespeare puso en esa historia, además de los elementos que permiten descifrarla como tal comedia, algunos otros ingredientes, que son los que hoy recuperamos para hacer con esa historia (para hacer de esa historia) algo diferente. No importa (aquí) si Shakespeare hizo esto porque quiso hacerlo desde el primer

momento o porque, en la factura misma de su trama, su personaje principal, el judío Shylock, “se le fue de las manos” y se le volvió más interesante y más complejo que lo que la economía de su pieza reclamaba. Lo cierto es que, como quiera que sea, Shylock es más interesante y complejo que lo que requiere la lectura de El mercader... como una pura comedia, porque la lectura de El mercader... como una pura comedia requiere que Shylock sea apenas un sujeto risible y despreciable, el típico stage jew de la comedia isabelina (el Barrabás de Marlowe, digamos), y lo menos que puede decirse de Shylock es que es un personaje con mucha más densidad psicológica, con mucha más hondura subjetiva que la de esa caricatura. En El mercader..., en efecto, Shakespeare hace con el judío lo mismo que a lo largo de su obra hace con todos los stock characters con los que trabaja (el del héroe, el del melancólico, el del bufón): lo complejiza, lo vuelve más profundo, más denso, más lleno de relieves.

“Casi todo en Shakespeare es un desarrollo”, sostiene Stoll (1927: 160), y también lo es su judío respecto al piso del que partía y en el que se inspiraba. Shakespeare “desarrolla” pues a su judío regalándole un espesor y una complejidad que si por un lado resultan totalmente “excesivos” respecto a las necesidades de la economía (cómica) de la pieza, por el otro son los que nos dan a nosotros, hoy, la posibilidad de enriquecer nuestra comprensión de El mercader... hasta volverla, incluso, la tragedia que nos hemos acostumbrado a leer en ella.

Así, quizás sería posible pensar a Shylock, más que como un personaje “puramente” cómico (pero también más que como un héroe puramente trágico), como una suerte de “figura compuesta”, como sugiere Sylvan Barnet, y a El mercader... como una especie de “tragedia en formato de comedia”, como en su momento escribió Heinrich Heine (Barnet, 1965: 193 y 198). Una tragedia cuya propia estofa trágica debía ser sin duda disimulada –como encubierta, diríamos– si se quería que la pieza “funcionara” como comedia (por eso es posible conjeturar, como hace sagazmente Harold Bloom, que, tras haber construido un judío magnificamente “excesivo” respecto a las necesidades cómicas de la pieza, Shakespeare debe haberle pedido a su actor que “descontara” ese exceso en su interpretación, que actuara su papel por debajo, por así decir, de las posibilidades que él mismo le había dado, porque de otro modo su pieza habría fracasado como comedia), pero que no deja de permanecer ahí, en un plano menos evidente de su trama, como un perdurable comentario sobre su naturaleza y como una permanente posibilidad

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de reapertura, de reinterpretación de su sentido. Por lo demás, es evidente que Shakespeare no sólo nos invita a participar de esta discusión, que ya lleva varios siglos, sobre el sentido (y sobre el género) de su pieza, sino que deja suficientemente indicado, en el texto mismo de la pieza, que esa discusión es uno de los temas de esa pieza. Repárese, por ejemplo, en la sugerente referencia al “Jano bifronte” (I.1.50) que pone en boca de Solanio casi al comienzo de la misma: es obvio (y lo es en especial en el contexto de este pasaje que ahora recordamos, donde se habla de los hombres que tienden a la risa y de los que sufren la melancolía y la tristeza) que los dos rostros del antiguo dios romano, uno sonriente y el otro destemplado, recuerdan las máscaras alegre y triste de la comedia y la tragedia.

Que son entonces los dos rostros que presenta, dependiendo de cómo elijamos apreciarla, la trama de El mercader... Consideremos, por ejemplo, la espléndida escena del juicio, sin duda el punto más alto de la historia. Hemos destacado ya que la eficacia cómica de esa escena radica en el modo en que la misma pone en acto la típica estructura de la historia del “cazador cazado”. Munido del documento firmado por Antonio, e invocando a su favor las leyes de las que los venecianos están justamente orgullosos, Shylock reclama su derecho a cortar la famosa libra de carne del cuerpo del mercader.

Shylock tiene ese derecho, y Antonio y Venecia toda están en sus manos. El ardid del falso juez encarnado por la astuta Porcia consiste en poner el mismo documento que Shylock levanta a su favor, y las mismas leyes que lo protegen, en su contra, y atraparlo.

Edward Andrew (quien lee toda la pieza sobre el telón de fondo de las luchas religiosas europeas) ha observado convincentemente que la extracción de la famosa “libra de carne” puede ser pensada como una metáfora de la circuncisión, y que, por lo tanto, lo que está en juego en la pretensión de Shylock de cobrarse esa libra de carne es su deseo de convertir al judaísmo al cristiano Antonio (Andrew, 1988). Si eso es así, cobra todavía un valor adicional el hecho de que al final, derrotado por la sagaz artimaña legal de Porcia, Shylock se ve obligado, para salvar la vida, a desprenderse de sus bienes y a renegar de su propia identidad judía: Shylock no sólo es un “cazador cazado”; es un convertidor convertido. Así, en resumen, la escena, que se había iniciado con el prestamista en la cima de la gloria, con toda la razón y el derecho de su lado y con toda la comunidad cristiana de Venecia rendida a su deseo, termina con ese “enemigo del pueblo” solo y vencido, y con la ciudad celebrando su

salvación y riendo con ufana complacencia la risa típica de la comedia.

Sin embargo, basta con que asumamos por un momento (y ya hemos dicho, y es evidente, que Shakespeare nos da todos los elementos para que esa asunción no nos resulte imposible, ni siquiera difícil) el lugar y el punto de vista, no de la comunidad, sino de Shylock, para que esa escena tan graciosa se nos revele en toda su tremenda crueldad, y para que, detrás del antifaz de la comedia, la trama entera de la pieza asuma ante nosotros un tono decididamente trágico. Al menos en cierto sentido, en efecto, parece posible afirmar que la decisión acerca de si El mercader... (o de si cualquier drama) es una comedia o una tragedia es una cuestión de “puntos de vista”. Desde el punto de vista de los cristianos de Venecia (esto es: desde el punto de vista que Shakespeare necesita que asumamos para que la pieza funcione como una comedia), El mercader... es, en efecto, una comedia: la comedia del reencuentro consigo de una comunidad amenazada por un enemigo cruel que cae víctima de su propia felonía y es obligado a beber, como se dice, de su propia medicina. Desde el punto de vista de Shylock, en cambio, toda la trama de la pieza asume un nítido tono de tragedia, la historia del “cazador cazado” se presenta más bien como la del extranjero marginado, excluido y humillado que es una vez más “puesto en su lugar” por los intérpretes de las leyes de una ciudad que lo desprecia, y el final no podría ser más tremendo y más sombrío: derrotado, abochornado, expropiado (después de haberlo sido, por medio de mentiras y de engaños, de su propia hija) de lo único que tenía, de lo único que le quedaba –su riqueza y su identidad–, el principal protagonista de la pieza termina hundido en la ignominia, abandonado por todos y solo en el mundo. La trágica soledad final del judío es la contracara de la felicidad reencontrada de la comunidad cristiana de Venecia, y ésos son los dos inseparables rostros de esta pieza.

Pero la comunidad cristiana de Venecia no es la única cuya armonía y felicidad se han visto amenazadas en el transcurso de esta historia, y devolverle a esa comunidad esa armonía y esa felicidad por un momento desafiadas no es la única tarea que la heroína de esta pieza, la astuta Porcia, tiene que cumplir. En efecto, a lo largo de todo este enredo se ha ido desarrollando también frente a nosotros una segunda historia, menos manifiesta pero no menos sugerente que la que aparece, por así decir, “en la superficie”, y es a la resolución de esta segunda historia (cuya estructura no deja de ser tam-

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ANTONIO Muy poco; estoy armado y preparado.

Basanio, permitidme vuestra mano; adiós [...]

Dadle mis saludos a vuestra noble esposa;

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bién la del “cazador cazado”, aunque se trata ahora de una “caza” diferente) a lo que Shakespeare y Porcia dedican el resto de la pieza.

La joven había tenido acaso una primera indicación sobre la naturaleza del problema que debería resolver cuando, en Belmont, apenas sorteada por Bassanio la singular prueba de los cofrecillos y sancionado por las vehementes ofertas de amor y fidelidad de uno y otra el lazo que desde entonces los uniría, la novel pareja había recibido la inesperada visita de Salerio trayendo noticias de Venecia: Antonio estaba en problemas, y Bassanio había debido explicar a su futura esposa que el tal Antonio (sobre el que, sugestivamente, no le había dicho hasta entonces ni una palabra) no es sólo el benévolo financista de la aventura que lo ha llevado hasta ella, sino “Mi amigo más querido y el hombre más amable...” (3.2.291). La joven Porcia, enamorada y rica, no duda: ¿Cuánto le debe tu amigo al judío? ¿Tres mil ducados? Pues parte de inmediato hacia Venecia y págale seis mil, y si no los acepta dobla ese monto, y triplícalo después: “Vais a tener el oro / Con que esa ínfima deuda se pague veinte veces” (3.2.305-6). Porcia es generosa, pero no ingenua.

Despacha a Bassanio lleno de dinero, pero no se priva de hacer unas cuantas cosas más: primero, pedirle que le lea la carta (por cierto, llena de protestas de amor) del pobre Antonio; segundo, exigirle que, antes de salir, la haga su esposa (“Antes vayamos a la Iglesia”, 3.2.302); tercero, indicarle que, una vez resuelto el asunto, traiga a su amigo a Belmont (“traed al fiel amigo”, 3.2.397), y cuarto, seguirle los pasos en secreto. ¿Para qué? ¿Para qué sigue Porcia a su marido hasta Venecia? ¿Qué móvil tiene Porcia para jugar toda la astuta farsa en que se embarca, disfrazada de doctor en leyes, para salvar a Antonio de las garras de Shylock? ¿Qué está haciendo Porcia todo a lo largo del Acto IV? Estas preguntas son fundamentales, y sólo es posible responderlas si se entiende que lo que está en juego, para Porcia, no son el bien ni las leyes de Venecia (que, por cierto, la tienen sin cuidado), sino su propio matrimonio. Porcia tiene motivos para estar preocupada, y lo que escucha detrás de su disfraz, durante el juicio, se lo confirma. El falso juez acaba de preguntarle a Antonio si está preparado para que Shylock hunda ya en su carne su cuchillo, y si tiene alguna cosa que decir:

Relatadle el modo en que acabó Antonio, Cuando esté muerto, contadle cuánto os quise, Y al terminar el relato, pedidle a ella que juzgue Si Basanio, en un tiempo, no fue amado. (4.1.260-73)

Hay un chiste obvio, por cierto, en el pedido de que Porcia sea juez, que es exactamente lo que ahora, disfrazada, está siendo... Y no parece haber dudas sobre el juicio que Porcia está formándose sobre las cosas, sobre todo cuando escucha a su marido responder al mercader: BASSANIO Antonio, estoy casado con una esposa A la que quiero como a mi propia vida; Pero mi vida, mi esposa y todo el mundo No valen para mí más que tu vida.

Lo perdería todo, lo sacrificaría Aquí ante este diablo para salvarte (278-83),

y no logra reprimir un bastante extemporáneo

PORCIA Vuestra esposa no os lo agradecería Si estuviera aquí para oír esa oferta. (284-5)

Este intercambio le permite a Shakespeare introducir ahora un par de chistes más. El primero consiste en un nuevo uso del recurso cómico –que ya hemos tenido ocasión de comentar– de la repetición: inmediatamente después del intercambio entre los dos esposos que acabamos de citar (intercambio a medias, en verdad, porque Bassanio no sabe quién es su interlocutor), el mismo es repetido, duplicado, por un diálogo semejante entre sus asistentes (“Graciano: Tengo una esposa a quien aseguro que amo; / La querría en el cielo, rogando a algún poder / Que lograra cambiar a este cuzco judío. / Nerissa: Está bien que proclaméis eso a sus espaldas; / Tal deseo os haría, si no, turbar la casa”, IV.2.286-90). El segundo es el sarcástico comentario que, tras escuchar a Bassanio y a Graciano, hace de inmediato Shylock: “¡Ésos son los maridos cristianos! Tengo una hija / ¡Ojalá uno del clan de Barrabás / fuera su esposo, y no un cristiano” (291-3), que si por un lado supone una aguda reflexión sobre quién es quién –sobre dónde, sobre de qué lado están la lealtad y la traición– todo a lo largo de esta obra, por el otro introduce una sugerente referencia al personaje del Nuevo

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Testamento (el ladrón al que la multitud pide liberar a cambio de Jesús) que había inspirado al de Marlowe en El judío de Malta, lo que constituye toda una indicación sobre la fuente con la cual (a partir, decíamos más arriba, de la cual) Shakespeare construye, desarrollándola y complejizándola, su propio judío.

Pero no nos distraigamos, porque lo que estamos subrayando ahora es otra cosa: lo que estamos subrayando ahora es que Porcia tenía buenos motivos (como ahora ella misma puede comprobar) para sospechar que algo amenazaba allá en Venecia su pleno señorío sobre el corazón de su marido. Esta amenaza, esta segunda amenaza, digamos así (una nueva repetición, entonces, una nueva y sutil duplicación en la propia estuctura dramática de la obra: si el judío Shylock representa la figura del otro que amenaza la feliz armonía de la comunidad cristiana de Venecia, el homosexual Antonio representa la figura del otro que amenaza la feliz armonía del matrimonio de Porcia con Bassanio), tiene una importancia decisiva en la trama de la pieza, y la comprensión por parte de Porcia de la dimensión y la importancia de esta segunda amenaza es fundamental para que nosotros, por nuestra parte, podamos comprender la trama de la pieza, y en particular para que podamos entender el móvil que lleva a actuar a Porcia y el sentido de su acción. Porque Porcia, en efecto, necesita actuar. Carlos Gamerro ha observado con razón que si Shylock se hubiera salido con la suya y hubiera matado a Antonio, Porcia habría debido competir, en el corazón de su marido, con un espectro poderoso e imbatible. Porcia no puede permitir que Antonio amenace, vivo, su matrimonio con Bassanio, pero tampoco puede permitir que lo amenace muerto. Lo que necesita es derrotar y someter a Antonio (igual que Venecia necesita derrotar y someter a Shylock), y ésa es, en verdad, toda la explicación del astuto ardid de los anillos, que se inicia, al final del Acto IV, cuando el falso juez y su falso asistente reclaman a Bassanio y a Graciano, en prueba de gratitud por sus servicios, los anillos que las mujeres de uno y otro les habían hecho prometer que no regalarían, y termina en el simpático y cómico final del Acto V, con todos los protagonistas principales de la acción de vuelta en Belmont, adonde el propio Antonio, tal como Porcia le había pedido a su marido, se ha hecho presente. ¿Y para qué quería Porcia que Antonio se hiciera presente en Belmont? Pues porque sólo de Antonio quiere Porcia escuchar lo que Shakespeare y nosotros necesitamos que ella escuche para que la pieza pueda tener el happy end que conviene a una comedia. En

el último acto, tras la llegada de sus maridos a Belmont, Porcia y Nerissa fingen descubrir la ausencia de los anillos en sus manos nóveles y protestan por esa falta con indignación. Los muchachos juran haberlos entregado al joven juez y su joven asistente, pero sus esposas pretenden no creerles: “¡Que me muera si no disteis el anillo a una dama!” (5.1.208), exclama Porcia, jugando con nuestro conocimiento de que, aunque los imputados no lo sepan, ésa es exactamente la verdad. La escena gira con gracia (como lo habían hecho varios pasajes, que ya citamos, de la anterior) sobre ese equívoco. Las jóvenes se muestran indignadas e inflexibles; sus esposos ruegan perdón y juran fidelidad (Bassanio: “Perdóname esta falta, y por mi alma te juro / Que nunca quebraré un juramento que te haga”, 247-8). Y es en ese momento cuando Antonio, que unas líneas más arriba había lamentado ser (¡y es claro que lo es!: de eso se trata) “el desdichado causante de estas riñas” (238), interviene solemnemente para decir: Por su bienestar presté una vez mi cuerpo, Y, de no ser por quien tiene ahora aquel anillo, Ya lo habría perdido. Y hoy me obligo nuevamente, Con mi alma como fianza, a que vuestro señor Nunca vuelva a quebrantar su fe. (249-54)

Esto es exactamente lo que Porcia quería escuchar, y lo que sólo quería escuchar de Antonio. En efecto: sólo cuando Antonio, saliendo por segunda vez de garante de su amigo (una nueva repetición cómica, como se ve, de las muchas que nos ofrece Shakespeare en esta pieza), le promete a Porcia que Bassanio, que a instancias suyas entregó su anillo en el pasado, nunca más volverá a entregar su anillo ni a romper la alianza que ese anillo simboliza, sólo entonces, digo, la muchacha perdona a su marido, acepta su promesa y revela a todos el juego que ha estado jugando: con una perversión sólo comparable con aquella con la que le había preguntado a Shylock, en la escena del juicio, “¿Satisfecho, judío?” (4.1.389), pone ahora en las manos de Antonio el anillo de la discordia, para que él se lo dé a su vez a Bassanio recomendándole cuidarlo y no volver a ser tan pródigo con él en el futuro (las connotaciones sexuales de todo este intercambio son tan obvias que no deberían ser destacadas, pero, puesto que demasiados autores se abstienen pudorosamente de encontrarlas, hay que llamar la atención –además de sobre la reiteración de verbos como “quebrar” y “quebrantar”, de evidente doble

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sentido– sobre la sugerente amonestación de Porcia a su marido, unas pocas líneas antes, por haber ignorado “la virtud del anillo” y “el honor de contener el anillo”, 200 y 202), y le cuenta divertida a todo el mundo que ella era el juez y Nerissa su asistente. Siguen las risas, sonrisas y abrazos de la reconciliación: la armonía ha vuelto a reinar entre los esposos y Belmont, la colorida y satisfecha y rica Belmont, es una fiesta. Llenos de alegría y de dinero (por cierto: del dinero que, por las buenas, las más o menos buenas o las malas, han logrado arrancarle a sus mayores), llenos de astucia y de seguridad, de juventud y de futuro, Porcia y Bassanio, Nerissa y Graciano, Jessica y Lorenzo festejan el final feliz de la historia y hacen mutis por el foro hacia sus alcobas. ¿Y Antonio? La figura de Antonio, en este final del último acto, es comparable, (en cierto sentido, simétrica) a la de Shylock al final del anterior. En efecto: si el prestamista judío, derrotado por Porcia en la escena del juicio, había abandonado solo, hundido, humillado, el escenario, dejando detrás suyo a toda la ciudad que festejaba ruidosamente su triunfo, el mercader, en cambio, debe observar ahora cómo todas las parejas de la casa (incluida, por cierto, la que integra el joven al que ama) dejan la escena en dirección a una felicidad que a él le está vedada para siempre, y se queda él, vencido y también solo, sobre el escenario. Tal vez tenga todavía en sus manos la carta que ha recibido anunciándole que tres de sus galeones han llegado a puerto (pero, ¿importa –le importa– esto?) llenos de riquezas. Tal vez, luego de alguna hesitación, elija seguir a los jóvenes, seguramente a la distancia, en su salida, aunque apenas para marchar en soledad a otro sector de la residencia. Lo que parece indudable es que hay que forzar en extremo las cosas para sugerir –como se ha hecho– que el final de El mercader... es un final feliz “para todos”: ya vimos más arriba que no es un final feliz para Shylock, y ahora podemos afirmar que tampoco es un final feliz para Antonio. Así, si antes asegurábamos que el propio estatuto de la pieza como una comedia tambaleaba –o al menos debía ser fuertemente relativizado– si estábamos dispuestos a asumir, para considerarla, el “punto de vista” del desdichado Shylock, ahora podemos agregar que lo mismo ocurre si estamos dispuestos a asumir, en nuestra consideración del asunto, el punto de vista del viejo mercader. Desde el punto de vista de los dos “viejos” de esta pieza (desde el punto de vista que una cierta sensibilidad hacia los perdedores y las víctimas puede invitarnos a hacer también el nuestro), la misma es, definitivamente, una tragedia atroz.

Pero quizás la conclusión que podemos extraer de estas consideraciones puede ser algo menos acotada. Porque el punto fundamental que vale la pena subrayar como resultado de este recorrido no es, apenas, que el “final feliz” de esta comedia que es El mercader de Venecia no es un final feliz para todos, sino que los “finales felices”, más en general, nunca pueden ser felices “para todos”: que todo orden tiene sus perdedores, que ningún sistema “cierra” jamás. Por eso, podríamos decir, es que hay política, y por eso es que el drama (que, trágico o cómico, nos presenta siempre situaciones definidas por la presencia de un conflicto insoluble entre posiciones, intereses o valores incompatibles) constituye un excelente recurso literario para pensar la política, su forma última, sus categorías fundamentales. Al concluir la pieza que hemos estado discutiendo, Shylock y Antonio son dos viejos derrotados, humillados, vencidos: dos hombres solos que han quedado del lado de “afuera”, por así decir, del sistema de alianzas –del sistema de “anillos”– que define los límites del orden que, todo lo precariamente que se quiera (porque –y ésa es otra de las enseñanzas de este drama y de todo drama– siempre los órdenes son inestables, frágiles, precarios, nunca los órdenes tienen el futuro asegurado: también es por eso por lo que hay política), termina de afirmarse en el final. Pero siempre es así: siempre queda alguien “afuera” de los halagos y de las gracias de cualquier orden, de cualquier red, de cualquier sistema. Lo que es otro modo de decir que la justicia (si entendemos por ella una distribución satisfactoria para todos de los bienes y los males que dispensa una comunidad) es siempre imposible. Eso no quiere decir, desde luego, que no debamos luchar por ella con el mayor empeño. Al contrario: es exactamente porque la justicia y la felicidad universal son imposibles que no podemos hacer otra cosa que consagrar nuestra vida a procurarlas.

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Recibido: noviembre 2007. Evaluado: marzo 2008

Democracia “desde abajo”: elecciones y participación ciudadana en el imaginario político María Celina Fares y Humberto Manuel López María Celina Fares es Magister en Historia de las Ideas Políticas y profesora titular efectiva en la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UNCuyo.

Humberto Manuel López es Psicólogo Clínico y Psicólogo Social y profesor titular efectivo en la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UNCuyo. mcfares@uolsinectis.com.ar.

The discussion about the democratic itinerary in Argentina is a central topic in political science.

As a case in point, beginning with the 2001 political debacle, citizenry participation recovered its importance vis-à-vis the conversations being carried on with regards to democratic quality.

Theoretical reconstructions on this topic, as well as historical ones, open up new alternatives and questions. Our goal has been to compare and contrast those constructions as samples of the political imaginary, reconstructed through an analysis of the electoral process. Using social psychology categories, we have reconstructed the principles of the citizens' electoral practices, the events on which those practices depend, tracing a line for interpreting the current condition of the citizenry.

We have conclude that it is possible to observe a strengthening of the tendency to privilege civil society as a space for citizen participation, as well as the paradoxical continuation of the delegation of political responsibility in the governing class.

The processes of atomization of old party and ideological identities have opened up the space for discussion and for personal options, expressed through possible civil actions, but they do not yet reflect the possibility of the citizens thinking of themselves as political subjects with communal projects.

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ciudadanía / elecciones / participación / rep- citizen / election / participation / represenresentación / imaginario político / democra- tation / political imaginary / democracy/ cia /

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La preocupación por el itinerario de la democracia en Argentina es un tema central en los estudios políticos. A partir de la crisis de 2001, clímax de la crisis de representación, la participación ciudadana recuperó centralidad en los planteos sobre calidad democrática. Tanto las reconstrucciones teóricas cómo históricas abren nuevos planteos e interrogantes. Nuestro propósito ha sido contrastarlos con una muestra del imaginario político reconstruido a propósito de las elecciones. Desde categorías analíticas de la psicología social y la teoría política hemos reconstruido cuáles son los principios y sostenes de las prácticas electorales ciudadanas, los referentes de los que dependen y en función del contraste entre pasado y presente hemos trazado una interpretación del estado de la ciudadanía.

Adelantando conclusiones observamos un fortalecimiento de la tendencia a privilegiar a la sociedad civil como espacio de participación, y la paradojal pervivencia de la delegación de la responsabilidad política en la cuestionada clase dirigente. Los procesos de autonomización de viejas identidades políticas abren el espacio para la deliberación y la opción individual, se expresan a través de demandas y protestas y alcanzan a proyectarse en posibles acciones civiles, pero no reflejan aún la posibilidad de pensarse como sujetos políticos con proyectos comunitarios.

1. Introducción: nuestro punto de partida Nuestro propósito es indagar el imaginario político local y relacionarlo con los debates que se están planteando desde las ciencias políticas y sociales en torno a ciudadanía y democracia.1 Particularmente nos interesa recuperar las representaciones mentales sobre participación y representación a partir de los procesos electorales, con el objetivo de rescatar las significaciones que subyacen a las prácticas ciudadanas y a las posibles transformaciones de la política.

Este abordaje pretende inscribirse en el planteo del retorno de la política postulado por Mouffe (1999:122) quien sostiene la importancia de la política como el ámbito de resolución de conflictos en la búsqueda de un bien común, que se construye a través de los imaginarios sociales como horizontes de condición de posibilidad y de “la gramática de la conducta” que coincide con la fidelidad a los principios ético-políticos constitutivos de la democracia moderna: libertad e igualdad para todos.

El repensar la política desde su centralidad conflictiva y su forma democrática tiene para nosotros tres anclajes: en primer lugar una preocupación por realizar un relevamiento empírico de las representaciones mentales “desde abajo” y ponerla a jugar en contraste con la reflexión teórica sobre la política.

En segundo lugar, la pretensión de articular la dimensión subjetiva de la política, observada como el apuntalamiento necesario en la configuración del imaginario sobre el que se funda el sentido y la legitimidad del orden existente, con la dimensión temporal de la política que nos permite establecer relaciones comprensivas de las continuidades y transformaciones entre pasado y presente.

Finalmente es pertinente incluir en esta preocupación el compromiso ciudadano que liga las problemáticas epistemológicas con el desarrollo de nuestras propias condiciones de existencia, –al decir de E. Said (1996:115)– trabajando en la articulación y representación de determinados puntos de vista... que aspiran lógicamente a que el resultado sea eficaz en una sociedad.

2. El planteo contextual del problema El tema de la participación ciudadana ha ido cobrando centralidad en los debates sobre democracia en Argentina, sobre todo a partir de la crisis de diciembre de 2001 cuando las movilizaciones sociales y las nuevas formas de participación política llevaron a su punto culminante a la crisis de representación, manifestada desde

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los primeros años de la década del noventa, llegando no sólo al escarnio de la clase dirigente emblematizada en el que se vayan todos, sino incluso a poner en cuestión la institucionalidad democrática misma.

La necesidad de contrastar lo que en 2001 se mostraba como incuestionable, esto es la emergencia de una participación social y política heterogénea no atada a las viejas formas de militancia política, partidaria e ideológica, con la consolidación de la participación electoral en 2003, nos abrió una serie de interrogantes acerca del itinerario de la democracia.

Desde principios de los años noventa era tarea del sentido común de la cultura política en Argentina –no ajena a lo que ocurría en otras latitudes– percibir la crisis de la política envuelta en la paradojal tensión entre: una ciudadanía que sentía y expresaba su desconfianza hacia la clase política, lo que se ha denominado la crisis de representatividad (Manin, 1998) y la consolidación de un consenso sobre las bondades de la democracia como único régimen viable y deseable.

Por aquel entonces primaba en el diagnóstico sobre el malestar de la democracia, la brecha existente entre la gente y los políticos, la cual ponía en evidencia la ruptura con el presupuesto básico de la teoría angloamericana de ciudadanía: la creencia en un pacto social basado en la confianza en la delegación de la soberanía en los representantes de los intereses y necesidades de la sociedad (Fares, 1999).

A los fines de contrastar postulados teóricos con el imaginario político existente realizamos una encuesta abierta a mediados de 1994 en el Gran Mendoza y arribamos a algunas conclusiones provisorias. Si bien se seguía identificando la democracia con el ejercicio de las libertades en contraste con el autoritarismo del pasado, las expectativas estaban puestas en que su consolidación vendría de la mano de la capacidad de la sociedad civil para controlar a la clase política. A su vez, el señalamiento de los políticos como responsables de la implementación de políticas destinadas a satisfacer sus propios intereses en detrimento de las demandas y necesidades sociales era un claro manifiesto del nudo de la tormenta en un sistema que O’Donnell caracterizara como democracia delegativa por el déficit existente en la accountabilty vertical y horizontal.2 La democracia representativa fracasaba como expectativa sin que se observaran representaciones que sostuvieran la posibilidad de articular una sociedad civil con una voluntad política de participa-

ción. Aquella noción de pueblo, que otrora condensara la idea de sujeto político por excelencia desaparecía como una imagen fantasmal, dejando espacio a las nociones de gente / individuo desligados de su rol político.3 Algunos analistas creían encontrar en la expansión de los medios de comunicación, las nuevas formas de mediación entre representante-representado; mientras la gente insistía en hacer notar que la única forma de hacer llegar las demandas de la ciudadanía dependían de la propia acción: poder hacerse oír, poder llegar....4 Una auto percepción personal y corpórea que inquietaba la visión estilizada y monolítica de la desafección, apatía e indiferencia con que se caracterizaba a la ciudadanía en los años noventa.

Más allá de esta aparente paradoja, el desencanto y la crítica ciudadana que provocaba la clase dirigente sólo alcanzaba para articular como demanda social la cuestión ética, que no rozaba si quiera las reglas de juego de la democracia existente.

La combinación de elementos en tensión como el deseo de cambio de la clase política5, la sombra del temor frente a horizontes posibles de quiebre o caída del sistema6, y una dosis de satisfacción por la recuperación del sistema legal7, daba lugar a una especie de resignación forzada o enojo contenido en función del cálculo costos/beneficios, que dejaba a la ciudadanía sin capacidad de elaborar respuestas alternativas posibles.

Es explicable desde esta perspectiva que la crisis de diciembre de 2001 fuera tomada como un parteaguas que cristalizó el malestar existente de la sociedad argentina y dejó un espacio abierto hacia futuro. Tal fue la profundidad de la crisis que algunos observadores externos como Rosanvallon o Touraine manifestaron su preocupación frente a la posible disolución de la Argentina como nación.

Mientras otros más optimistas, como D. Quattrocchi-Woisson desde el Observatorio de Paris, creyeron ver el comienzo de un nuevo ciclo revolucionario que tenía su paralelo en aquel 17 de octubre de 1945.8 En términos menos radicalizados, las jornadas del 19 y 20 de diciembre produjeron una ruptura institucional violenta que puso en cuestionamiento no sólo el ejercicio de la autoridad vigente, sino las reglas mismas de la democracia, simbolizadas en un viejo slogan que se vayan todos, lo cual se materializó en una ruptura institucional formal: la revocatoria de la duración de los mandatos de la dirigencia política responsable de la crisis. Lo cierto es que hubo que aceitar los procedimientos para que el cambio de gobierno que la

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sociedad demandaba encontrara cauces constitucionales para no romper con la dimensión legal republicana de la democracia.

Pero esto no era todo. A partir de entonces las prácticas ciudadanas cobrarían un rol protagónico que no era el de la aclamación de la democracia ilusionada de los ochenta, como tampoco la delegación oculta tras la liberalización de los noventa. Se trataba de sectores muy movilizados que ocuparían la calle nuevamente como reapropiación de un espacio público que les pertenecía no sólo por tradición, sino en vistas a la necesidad y urgencia de los reclamos. Por ello los acontecimientos del 19 y 20 de diciembre se instalaron no sólo como la instancia de revalorización del poder popular, sino como un acto de significación inicial que devolvía a la participación ciudadana el rol central.

En suma, la crisis pareció señalar la doble faz de un nuevo derrotero: por un lado se marcaba un cambio de rumbo institucional que ponía en tela de juicio a los partidos políticos tradicionales y a su dirigencia y cuestionaba el modelo de desarrollo económico que había quebrantado a la Argentina, mientras que por otro lado auguraba nuevas formas de participación ciudadana, dando visibilidad a sujetos y demandas preexistentes. Piqueteros, vecinos, ahorristas, reactivaron la protesta a través de cortes de ruta, estallidos y movilizaciones y crearon formas nuevas como los cacerolazos y las asambleas, mientras que el sistema institucional buscaba construir canales de participación (Cheresky y Balanquer, 2004).

La pervivencia de los cambios requería encontrar cauces institucionales que evitaran la anarquía o el retorno al pasado autoritario.

Los mecanismos republicanos respondieron asegurando así la continuidad democrática aparentemente dentro de los moldes tradicionales cuestionados.

Las elecciones del 27 de abril de 2003 y del 22 de octubre de 2005 parecieron dar muestras sobradas de ello. Las primeras convocadas por el presidente provisional Eduardo Duhalde, refundaron el sistema democrático. Las legislativas, provinciales y nacionales de 2005 consolidarían el nuevo rumbo. En diciembre de 2003 el exgobernador peronista de Santa Cruz, Néstor Kirchner, asumió la presidencia de la República Argentina con tan solo un 22% del voto popular, luego que el ganador en la primera vuelta, el ex-presidente Carlos Menem, renunciara a presentarse en la segunda vuelta. En octubre de 2005 la contundente victoria electoral en las elecciones legislativas del kirchnerismo haría visible el consenso que reflejaban las encuestas (Calvo, 2005:153-160).

Frente al contraste entre la aparente irreductibilidad de las demandas ciudadanas en 2001 y los resultados de las contiendas electorales, aparecía la tradicional interpretación pesimista signada por la frase todos se habían quedado.

Lejos de adherir a este simplismo, se trata de observar cómo las transformaciones profundas de las instituciones suelen ser más lentas e invisibles que lo que la irrupción de los acontecimientos suele evocar. Si bien es cierto que la oferta electoral se matizó con la desagregación de partidos políticos y la emergencia de nuevos liderazgos y nominaciones partidarias9 y que los análisis políticos veían en esta rearticulación de la oferta partidaria una vuelta a la alternativa entre izquierdas y derechas que ponían en cuestionamiento el futuro de los partidos tradicionales, había un sentido común que parecía no olvidar los orígenes de las contendientes.

La pervivencia de las viejas estructuras partidarias implícita en la contienda a pesar del alto grado de dispersión electoral y la fragmentación producida que evidenciaba tanto el PJ como la UCR (recordemos que el PJ no se presentó como tal sino bajo las nominaciones Frente para la Victoria con la fórmula Kirchner-Scioli, Frente para la Lealtad con Menem-Romero y Movimiento Popular Rodríguez Saa-Posse y que la UCR sacó solamente el 2.3% de los votos con la fórmula Moreau-Losada); no parece ser un tema menor.10 En realidad la tendencia a ligarse ante un estímulo aglutinador como son las elecciones, suele poner en marcha un dispositivo de igualdad que pretende convertirse ilusoriamente en identidad, pero resulta difícil discriminar, más allá de los liderazgos en pugna y la reaparición de signos antagónicos como izquierda y derecha, qué era lo definitivamente nuevo en términos institucionales, que podría sustituir a las viejas identidades partidarias.

En este escenario y en consonancia con la preocupación de Badiou (1996) se trataba de indagar acerca de cuáles eran los principios que sustentaban la práctica política, en este caso la decisión electoral, de qué acontecimientos significativos dependían y cómo se pensaba la política a partir de los contrastes de los enunciados que la coyuntura electoral promovía.

3. Preocupaciones teóricas a) Elecciones y autonomía ciudadana Las elecciones en el sentido sustancial, son el punto de origen de

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la democracia (Anduiza y Bosch, 2004): el momento de efectivización de su principio legitimatorio: la soberanía popular.

Simbólicamente se convierten en el ritual conmemorativo del pacto político inicial, para algunos con el sentido de fiesta y celebración, para otros de revolución, cambio y reedición. En su sentido procedimental, las elecciones son el mecanismo legal de estructuración de la vida política que legitima la selección de los gobernantes.

Desde estas perspectivas las elecciones de 2005, luego de experiencias previas de indagación, se convirtieron en la ocasión propicia para relevar entre una ciudadanía sensibilizada frente a la obligación electoral, indicios acerca de nuestra preocupación central.

Esta es: si la crisis de la que hablamos había dado lugar a un mayor grado de autonomización de los comportamientos ciudadanos y si estábamos asistiendo a transformaciones que hacían a la calidad de la democracia.

La delimitación del problema refiere a la centralidad que el tema ciudadanía ha cobrado en los estudios sobre calidad democrática, ciertamente consensuado (PNUD, 2004). Delimitado el concepto de ciudadanía, entre otros por Cheresky y Quiroga (2006) no sólo como fuente de voluntad y poder político (auto institución y subjetivación) y esencia de la vida democrática fundada en la igualdad de los sujetos, sino como demanda y ejercicio de derechos que supera los de protección y distribución, e incluye un sentido de pertenencia a una identidad común. El término ciudadanía trasciende incluso a los sujetos individuales y se convierte en el señalamiento de un espacio público igualitario e inclusivo.

Se pretende dar cuenta de si se trata de sujetos/espacios con connotaciones de responsabilidad, razonabilidad y conciencia, liberados de sentimientos y prácticas tradicionales, es decir liberados de adscripciones sostenidas por vinculaciones clientelares, prebendarias o autoritarias, o por lealtades en función de premios y castigos.

Además se trata de indagar acerca del sentido de la autonomía ciudadana, si se alude a las definiciones clásicas, como las que recupera Castoriadis (1988), de participación en los asuntos públicos del demos –autónomos, autodikós y autóteles– dentro de un marco institucional normativo, que en términos de O’Donnell sería un sujeto agente en el ejercicio de sus libertades, que hace elecciones razonables y es considerado el mejor juez en torno a los objetivos y las situaciones.

La centralidad de la autonomía ciudadana está íntimamente liga-

da a la denominada calidad democrática, entendida ésta no sólo en términos teóricos, sino en función de procesos políticos cuya gradualidad remite a experiencias históricas particulares, que determinan la especificidad de un régimen político.

b) La cuestión democrática: delimitaciones y trayectorias Es necesario acotar que el término democracia sigue siendo objeto de discusión en torno a sus significados. A manera de enumeración las cuestiones más visitadas en el campo académico versan sobre si la representación ha sido el fin o el principio de la democracia, desplegada en la famosa diferenciación entre la democracia de los antiguos y democracia de los modernos; sobre si democracia implica solamente la idea de autonomía individual o necesariamente incluye un proyecto colectivo; y finalmente si la soberanía popular se reduce a una posición pasiva de autorización, control o veto o si por el contrario requiere una posición activa y participativa.

Además incluye concepciones muy generales que van desde la idea de democracia como principio de organización social de horizonte movible en función de la resolución consensual de los conflictos, a las más específicas como la configuración de un régimen político de origen electoral, con una organización institucionalizada y legalmente sancionada. Desde la idea de una forma de gobierno que posibilita el ejercicio de libertades y derechos participativos (igualdad, libertad, justicia y progreso) a la concepción que incluye las adscripciones ciudadanas que configuran un imaginario en torno a la idea de un nosotros, de una nación (PNUD, 2004).

Finalmente la democracia supone distintas dimensiones que permiten acotar el análisis de los ámbitos, formas y sujetos de ejercicio del poder. En primer lugar la dimensión espacial remite a esferas territoriales, funcionales-burocráticas, públicas directas o virtuales y que responde a la pregunta ¿desde dónde se ejerce el poder? En segundo lugar la dimensión jurídica o de derecho supone reconocimiento de una gama de derechos con una finalidad y responde a la pregunta ¿quién y para qué ejerce el poder? En tercer lugar, la dimensión institucional refiere a los mecanismos participativos y deliberativos en detrimento de los hegemónicos patrimonialistas, la cuál responde a la cuestión de la manera o el ¿cómo se ejerce el poder? (Munck, 2002).

También puede describirse en función de una tipología construida siguiendo sus procesos de desarrollo histórico. Particularmente nos referiremos a la propuesta de Rosanvallon para el caso francés

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y pensando en los correlatos que se pueden hacer con el proceso argentino.

Rosanvallon (1992) describe a la democracia de integración cuando a través del sufragio universal, símbolo de la pertenencia social e inclusión política se abre un espacio de invención de la norma que es la expresión de la soberanía popular como principio legitimador, operando con un sentido religioso de unificación del cuerpo social y su voluntad general. Se trata del pasaje del consentimiento al autogobierno, que implica dos movimientos: el de secularización: el sentido de auto institución de lo político y social; y el de subjetivación: en el sentido del advenimiento del individuo como categoría organizadora de los social. Bien podríamos pensar que este tipo de democracia tuvo su correlato en la historia argentina en la experiencia radical (1916-1930) producto de la implementación de la ley Sáenz Peña que abrió a través del ejercicio del voto un ritual colectivo que además de consagrar la democracia, construyó identidades políticas integradas a través de formas totalizantes expresadas como la causa radical frente a la razón conservadora (De Privitello, 2001:139).

En Le Peuple introuvable el historiador francés utiliza el término democracia de gobierno para dar cuenta del régimen de autoridad y del sujeto de poder. Se refiere a la democracia electoral y al problema de la representación en función de la confiscación que produce de la soberanía popular. Más allá de los problemas de distancia, renuncia o traición que la representación provoca, para Rosanvallon se trata de un problema de figuración, de darle forma o hacer visibles a sujetos abstractos/jurídicos, como los ciudadanos y crear la ficción del pueblo “inhallable”. En la historia argentina, tanto las experiencias de fines de siglo XIX y XX, pueden constituirse como diversas muestras de la primacía de la representación jurídica/política por sobre la social. Sin desatender las diferencias contextuales entre la república liberal de finales del XIX y la democracia liberal de fines del XX, ambas construyen formas de gobernabilidad legitimada por sujetos jurisdiccionales abstractos: nación/ciudadanía, que no reflejan las condiciones sociales reales de la existencia.

En tercer lugar Rosanvallon nos habla de democracia de equilibrio, para referirse al sistema político que enraíza en los mecanismos representativos las diferencias visibles de la sociedad, superando la representación abstracta de pueblo soberano, a través de partidos políticos, sindicatos y cuerpos intermedios o consejos. La experiencia peronista en Argentina entre 1946 y 1955 fue la expe-

riencia más visible de la representación de la estructura social en la organización del poder, no sólo a través del partido peronista con sus tres ramas sindical, masculina y femenina, sino a través de las corporaciones sindicales, militares, empresariales y eclesiásticas que incluyeron en el Estado intereses sectoriales que no se sentían representados por los viejos partidos, pero que terminaron fundiéndose en un proceso de polarización social entre peronismo/antiperonismo.

Finalmente en La Democratie Inachevée, al recorrer la indeterminación del término soberanía popular y los bordes de la democracia acechada por el cesarismo bonapartista y la revolución social de la Comuna y con una visión más elitista de la política, acuña el término democracia media, incluyendo el concepto de integración y equilibrio, que supone soberanía de la nación por sobre el pueblo, instituciones republicanas por sobre el sufragio, sorteando las tensiones entre el consentimiento resignado del liberalismo y la absolutización del democratismo revolucionario (Rosanvallon, 2000).

El juste milieu tan caro a los franceses, no parece tener un claro referente en el caso argentino, aunque nuestras últimas décadas democráticas pretendan serlo. Mientras las demandas de republicanismo son un aspecto deseado y sostenido como materia pendiente, pues si bien se ha logrado un amplio margen de libertades políticas existe la conciencia de la falta de ejercicio de los deberes y responsabilidades ciudadanas (Botana, 2006), la carencia indeleble está en la capacidad de absorber la demanda de los crecientes sectores marginados y pauperizados a partir del abandono del Estado de su responsabilidad por el bienestar social.

Por otra parte la idea de proyecto nacional ha sido recientemente recuperada por el discurso político, aunque no resulta fácil de reinstalar luego de la zigzagueante trayectoria de los nacionalismos en Argentina, que no dudaron en conciliar intereses particulares con proyectos de corte autoritario y violento que nada tenían que ver con la República. Con la dictadura de 1976 se pulverizó no sólo a los sectores que bregaban por un proyecto nacional y popular, sino también finalmente a los propios ideólogos de la defensa de la nación occidental y cristiana, arrebatándole al término nación sus contenidos populares y contractuales y socavando cualquier tipo de invención étnica legitimatoria.

Actualmente la democracia se encuentra cuestionada en su efectivización y limitada en su capacidad de representación y su crisis parece ser la continuidad de derroteros históricos que incluyen la

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c) Imaginario social. Instituciones y representaciones mentales Desde la psicología social hemos intentado abrir una brecha en las teorías psicológicas del psiquismo que consideramos excesivamente cerradas para abordar el terreno común de los significados, sentidos o representaciones tanto sociales como individuales, entendiendo que tanto lo simbólico y lo concreto, como lo individual y lo social, se apuntalan mutuamente. Las teorías psicológicas tradicionales suelen no detenerse en la forma en que estas relaciones se producen y pasan directamente a los efectos de las mismas. Tanto en las teorías como en las marcas que ostentan las personas, se observa un déficit en la articulación del impacto de lo social sobre lo psíquico y viceversa.

El análisis psicosocial sigue el camino del psicoanálisis con la propuesta acerca de la existencia de represtaciones mentales organizadas en dos categorías, las representaciones de cosa y las representaciones de palabra, que constituyen en definitiva una unidad en el sujeto: la de las representaciones mentales. Como continente por un lado y nutrido por las mismas representaciones por otro, tomaremos la vasta noción de imaginario social, deteniéndonos fundamentalmente en uno de sus aspectos constitutivos: el imaginario político.

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novedad del repliegue de los sujetos sobre su vida privada.

Rosanvallon (2006) propone crear una sociedad civil emancipada que atienda a una soberanía compleja, no monista, sino plural que requiere la institucionalización de diversas formas de participación y niveles de representación, para encontrar ese pueblo inhallable, central e inasible o ausente.

Se trata entonces de redescubrir no la esencia sino la historia de la democracia siguiendo la idea de emancipación a través de la sustitución de poderes externos por los de auto institución. La propuesta pretende arraigar una democracia institucional que organiza la vida común por la regulación de la distribución de derechos y bienes, y que presenta como clave central no la voluntad, sino la justicia. Salir de la democracia meramente electoral para crear otra democracia la de la desconfianza, con poderes diseminados dentro del cuerpo social, poderes de control de los representantes y que obligan a respetar sus promesas, poder de sanción e impedimentos que los obliguen a renunciar a ciertos proyectos y el poder de juzgar a través de jurados populares que controlen la gestión de los cargos públicos.

Definiremos al imaginario como una creación social, histórica y psíquica que esta constituido por significaciones sociales y por las instituciones fundamentales de una sociedad. Castoriadis (1988: 68) dice que es un magma de significaciones imaginarias sociales que cobran cuerpo en la institución de la sociedad considerada y también que es una creación incesante esencialmente indeterminada (social, histórica y psíquica) de figuras, formas, imágenes y solo a partir de ésta puede tratarse de “algo”. Por otra parte, Colombo (1989) afirma que la materia del imaginario social es la representación, la capacidad imaginante utiliza la representación .... significa enlazar imágenes que nos alejan del mundo ya vivido, de lo ya conocido. Habría una realidad que la sobrepasa y que no puede ser aprehendida en sí misma sino a través de un proceso de significación, de atribución de sentido.

Las instituciones11 como parte del imaginario están sujetas al mismo mecanismo pero con ciertas particularidades, entendiéndolas como cuerpos sociales normativos, decantados de significados, producidos colectivamente e instituidos por el consenso y la identificación con ellos. Al respecto Castoriadis les reconoce una triple función: estructurar la representación del mundo en general, desde cada etapa histórica en que se da; designar las finalidades de acción definiendo lo que hay que hacer y lo que no, lo bueno y lo malo; y finalmente establecer el tipo de afecto predominante en una sociedad.

Si aceptamos este postulado se puede pensar entonces, que las instituciones son creaciones sociales, históricas y psíquicas, pero con una unidad interna básica de significado. Dicha unidad no permite la fragmentación sin la consecuente pérdida de su esencia. Este orden está dado por significaciones centrales las cuales siempre deben mantenerse para que cada institución conserve una identidad propia.

Baremblitt (1998) sostiene que las instituciones pueden ser observadas, pero no a través de formas propias sino a través de los mismos sujetos, de los grupos y de las organizaciones que recorren.

Las instituciones atraviesan materialidades, a través de las cuales los sujetos perciben y representan sus contenidos. El sujeto expresa, reproduce y hasta produce contenidos institucionales a través de un proceso muy complejo. La institución vive únicamente mediante una participación en la vida de las personas individuales que habitan dentro de los marcos que ella establece; pero recíprocamente, por su misma constitución individual, la persona humana no

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4. Construcción y análisis de la muestra del imaginario político La construcción de muestras indiciarias sobre el imaginario político local a propósito de las elecciones, nos permitió perfeccionar nuestro instrumento de análisis nutrido de las categorías de la teoría política y de la psicología social para poder dar cuenta de las repre-

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puede vivir sino en el marco de las instituciones (Lourau, 1994).

Esto demostraría que el ser humano es productor activo de significados y que colectivamente componen el imaginario social y específicamente los contenidos de las instituciones.

La dinámica instituido-instituyente explica cómo el sujeto, los grupos y las organizaciones, bajo determinadas condiciones, son productores de significado. En definitiva podemos decir que las instituciones son una parte constitutiva del imaginario social por lo tanto son significaciones sociales que se sostienen a partir de las prácticas sociales efectivas y la producción de representaciones específicas de dichas actividades. Además la materia prima de las instituciones también son las representaciones, y tienen un doble carácter, singular y colectivo; son producidas y reproducidas formando parte de lo instituido y también son interpeladas, cuestionadas y modificadas formando parte de lo instituyente. Finalmente la capacidad de instituir, se encuentra indisolublemente ligada a la capacidad representacional del sujeto por lo que las instituciones son instancias inseparables de la subjetividad.

Respecto al imaginario político Rodríguez Kauth (1997:15) dice que ese imaginario social no sólo es fruto de lo ya dado externamente por quienes creen tener los órganos de influencia social a su servicio, sino que también obedece a las claves del psiquismo en cuanto a que en él se mezclan las pasiones y las emociones, los amores y los odios; es el lugar donde se hace operante la fantasía en cuanto representa el punto de inflexión entre el deseo y el poder. Por ello se puede constatar la ausencia de hiato entre lo individual y colectivo y se pueden superponer interpretaciones sociológicas y psicológicas que remiten de lo psíquico a lo social y viceversa, entendiendo cómo las instituciones pueden y deben operar como los mecanismos capaces de regular y neutralizar los aspectos incontrolables del inconsciente en el imaginario colectivo.

Esto es lo que obstinadamente ha pretendido olvidar el campo denominado ideas, teoría o filosofía política, sembrando desconfianza en los enfoques que pretenden apartarse del ámbito racional formal de los sistemas de pensamiento.

sentaciones mentales que sostienen el magma democrático en la tensión instituido/instituyente.

En esta oportunidad a partir de las entrevistas en profundidad realizadas entre el 20 y 22 de octubre de 200512 obtuvimos una muestra cualitativa e indiciaria y no probabilística que nos permitió reconstruir las representaciones que configuran el imaginario político y sostienen las prácticas ciudadanas. Soslayamos en la interpretación los múltiples clivajes sociales que constituyen la identidad ciudadana, tanto en virtud de la abstracción que supone la igualdad democrática como por la dificultad de configurar sujetos sociales a partir solamente de un par de variables. No obviamos sin embargo la necesidad de constituir una muestra que incluyera diversidad generacional, de género y con diversos perfiles socioeconómicos.13 En cuanto a la utilización de herramientas analíticas que aplicamos para la lectura e interpretación de las entrevistas fueron utilizadas las categorías de representaciones de cosa (en adelante Rc.) y representaciones de palabra (Rp.) Las Rc. son entendidas como la configuración inconsciente, valorativa-emotiva que orienta a los individuos a emitir opinión desde los afectos fijados en experiencias movilizadas por las preguntas. Las Rp. son claramente conscientes y racionales y constituyen desde el lenguaje un modo de percepción cultural e ideológico con el que el individuo codifica la realidad. La conexión entre la Rc. y la Rp. se da en nuestro trabajo a través de la evocación consciente que solicita la pregunta, la diferenciación entre ambas tiene que ver con el nivel de elaboración racional, la referencia a teorías o a ideologías o simplemente a la movilización afectiva subyacente.

A través de ellas pretendimos dar cuenta de tres cuestiones: en primer lugar, la posibilidad de observar si las elecciones sostienen y legitiman la democracia y si constituyen para la ciudadanía un espacio para el ejercicio de su autonomía; en segundo lugar, si es posible observar los niveles de conciencia con respecto a las formas de participación democrática y cómo éstas operan en relación a la crisis de representación; en tercer lugar, si aparece la tensión entre el igualitarismo electoral y la desigualdad social, que sostiene la escisión entre gobierno y ciudadanía, como así también los posibles mecanismos para revertir la escasa calidad democrática que esto supone.

5. La lectura de las entrevistas y sus resultados Las entrevistas se estructuran en torno a tres ejes o momentos. El primero pretende crear un clima de confianza y recabar información

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a) Primer eje: posicionamientos de los sujetos frente a la política Sin dejar de ser la desafección política uno de los nudos centrales del imaginario, la misma aparece matizada con una vuelta de las personas a mirarse más como ciudadanos responsables. Este pequeño giro no significa que la política no siga siendo percibida como una cuestión ajena. En efecto, menos dos tercios de los entrevistados, explícitamente reconoce no interesarse por la política, expresando sus vivencias afectivas personales (Rc.) relacionadas a frustraciones y a la falta de confianza en que la política resuelva sus problemas, pues la misma aparece connotada con indicadores como corrupción e insatisfacción de necesidades.

Este tipo de respuestas predomina sobre todo en los sectores bajos que carecen de expectativas de inclusión social en un escenario favorable. El mecanismo defensivo psíquico operante es la proyección que consiste en poner en el afuera los sentimientos propios.

La gente se defiende echándole la culpa al otro, para no quedar encerrado con el objeto persecutorio que es más fácil de manejar en el afuera. Este mecanismo evita la confrontación con la falta de participación y la desmovilización producidas por las promesas que estimulan el pensamiento mágico y anulan el pensamiento crítico.

La falta de interés no la asocian a la precariedad de conocimiento e información sobre la política.

En los sectores altos se advierte en cambio un predominio del sentido de la propia responsabilidad/decisión en la falta de interés y participación, y el registro de la necesidad de revertir ese déficit para poder sentirse parte de algo que de alguna manera consideran propio.

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acerca de la identificación personal del entrevistado para poder constatar el clivaje social de la persona elegida, sus valores y posicionamiento político en función del contexto.14 El segundo se refiere a las elecciones en general y particularmente a las elecciones del 23 de octubre de 2005. A propósito de ellas se indagan las representaciones sobre el sistema electoral, la información y los criterios utilizados para definir el sufragio, el rol de los partidos políticos, los candidatos, las campañas y, las expectativas y temores en relación con los contextos políticos del momento.15 El tercero se refiere a la importancia de las elecciones y la relación entre representación-participación y calidad democrática y pretende llegar con mayor profundidad a las creencias más fuertes con las que se sostiene la posición del sujeto en su vida política.

Tanto los que advierten sus propias limitaciones como aquellos a los que sí les interesa la política, lo hacen desde una posición racional (Rp.) apoyados en información y en la búsqueda consciente de elementos que les permitan entender las razones de las frustraciones y gratificaciones.

La mayor o menor reflexión sobre lo respondido es un factor determinante para pensar en la autonomía ciudadana. Para poder pensar hay que tener capital ideativo conceptual conseguido no sólo en forma espontánea, a partir de inquietudes e intereses personales, sino a través de un proceso de estimulación sistemática y voluntaria que le permita tenerlo a disposición para utilizarlo cuando la estimulación tanto interna como externa lo requieran.

La mayoría que expresa su falta de interés en la política tampoco ha tenido participación en la misma. La complejidad de la política, la reducción de beneficios sociales, el predominio de lo coyuntural y los costos mentales y materiales que supone la participación, no logran despertar en los sujetos la proyección de sus deseos e intereses, que les permita pensarse como ciudadanos, activos y participantes, ni tampoco como delegadores condescendientes del poder.

La experiencia de participación política es referida por un poco más de un tercio de los entrevistados, ya sea de experiencias positivas como negativas vinculadas a procesos de demanda o militancia partidaria. Todas ellas predominan dentro de los sectores medios, tal vez porque son los que pueden pagar los costos de la misma, en el sentido de acceder a información, responsabilizarse por la elección o por las expectativas que puedan tener con respecto a que la política mejore su forma de vida.

Se trata de personas que pueden dar cuenta de si mismas a partir de una discriminación racional y valorativa (Rp. y Rc.). Poder enunciar su participación significa que poseen un yo lo suficientemente fuerte e integrado para hacerse cargo. Esto supone personas que cuentan en general con apuntalamientos psíquicos, están contenidas en sectores socioeconómicos, político-partidarios u otro tipo de organización que los sostienen y los fortalecen.

En cuanto a la inclusión de los sujetos a través de adhesión/identificación con partidos u organizaciones vinculadas a la política, la tendencia a responder desde Rc. se mantiene. Por un lado la mayoría manifiesta que la no adhesión es producto de experiencias afectivas negativas. Esto produce un efecto de pasivización que aumenta los montos de frustración contrariando la reacción natural de retorno al equilibrio o de reducción de la tensión. También se ve la

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b) Segundo eje: representaciones de los sujetos en torno a las elecciones Frente a la cuestión electoral hay una dimensión colectiva que parece contradictoria con la primacía de ese sentimiento individual (Rc.) desde donde se venía respondiendo el eje anterior. La mayoría de los entrevistados sabe qué se vota y lo explica a partir de las Rp. sostenidas por el interés consciente acerca de la política.17 Las elecciones actúan como dispositivo activador de un espacio que los sujetos poseen como registro de su historia social y política.

Este dispositivo invoca explícitamente los aspectos grupales y sociales del psiquismo, organizando en las Rp. su sentido ideológico. Se trata de un fenómeno apoyado por los medios, por las campañas que apelan a las Rc. y de Rp. con mucha intensidad y en un lapso corto de tiempo, que sin duda activan y neutralizan la desafección política. Se disminuye la fuerza de las barreras defensivas, permitiendo así salir de la desmovilización individual y pasar a la acción colectiva, sin riesgo de fragmentación.

Aparece entonces una especie de desdoblamiento entre el apartamiento personal de la política, sobre todo en el ámbito de la identificación, adhesión e interés, y el ejercicio de una participación polí-

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renuncia a su propia identidad política, cuya insatisfacción pretende ser compensada por una exacerbamiento de la crítica que intenta sustituir la acción.

Son escasas las representaciones donde luego de una reflexión (Rp.) descalifican a las instituciones representativas, por tanto no puede caerse en el simplismo de asociar directamente la crisis de representatividad de las instituciones al crecimiento de una ciudadanía crítica deliberativa y autónoma, sino por el contrario habría que ponderar la fuerza de continuidad de una cultura política antipolítica y antipartidaria.

Los que sienten adhesión por algún tipo de organización política son una minoría o lo hacen sólo en forma parcial, consciente y reflexivamente a partir de Rp. Entre los referentes que despiertan valoraciones positivas aparecen indicadores que se asocian con contenidos míticos del pasado en el que las tradiciones político-partidarias viabilizaban valores y contenidos ideológicos que eran inclusivos desde el punto de vista identitario. La apelación a la sociedad civil también guarda un tipo de continuidad con la tradición histórica que se ha denominado la república de habitantes más que la de ciudadanos.

tica selectiva que supone el acceso a la información y emisión del voto, como elector y no como candidato.

Puede anticiparse incluso el predominio de una visión que concibe a las elecciones como procedimiento legal que estructura la vida política y legitima la elección de gobernantes, más que como mecanismo representativo.

En cuanto a los procesos de decisión del voto –el cómo se elige–, se observa una continuidad con un proceso reflexivo que es coherente con la respuesta anterior, a la hora de institucionalizar que se vayan todos retroceden y vuelven a votar. Esto da pie para afirmar que la elección, fuente originaria del poder no está en crisis aunque pueda ser cuestionada.

Además el predominio de la Rp. habla de una ciudadanía más consciente en torno a lo electoral, aunque existe una tensión entre la elección realizada en función de identidades tradicionales y vinculaciones personales, y la que tiende a emanciparse de las formas anteriores, ya sea en una primera instancia sólo como estrategias de oposición (voto negativo) o en función de nuevos criterios deliberativos (voto positivo).

En esta polarización entre voto tradicional e independiente la balanza la inclinan los indecisos. ¿Sobre qué criterio?

Probablemente por el afectivo, con dificultades para discriminar y argumentar sobre qué es lo bueno y lo malo que se proyecta en los candidatos. Los indecisos no logran salir de los mecanismos defensivos: ni apelando a la disociación, ni a una mayor integración yoica18 que serían los dos mecanismos que les permitirían salir de la desmovilización. La primera, defensiva pero instrumental, les permite acceder a las Rp. y la segunda, más saludable, contiene Rc. y Rp., en una síntesis más armónica sosteniendo su voto desde el sentido de realidad.

En los criterios de decisión del voto aparece un predominio de las Rp.. La mayoría ha cambiado sus criterios de selección lo que permite pensar en una creciente complejidad en elaboración de estrategias, de evaluación de trayectorias y de resultados, teniendo en cuenta la variable temporal y contextual que aportan más elementos de juicio.19 En cambio los que no variaron sus criterios lo hicieron a partir de razones afectivas (Rc.). Esto nos permite hablar de un leve predominio de una ciudadanía móvil/cambiante, autónoma en su comportamiento electoral.

Sigue teniendo peso el uso del voto como veto o castigo desde lo emocional, que siempre ha sido leído como reflejo de la crisis de

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representación, pero que también puede adscribirse tanto a la tradición anti-política-partidaria, como la fase de caída propia de los liderazgos personalistas que da lugar a mecanismos plebiscitarios (voto aceptación o castigo).

Con respecto a la evaluación que se hace sobre la incidencia de la campaña electoral en la decisión del voto existe un predominio de Rp. La mayoría responde desde la reflexión sobre los medios. Las respuestas reconocen el aporte de los análisis de los medios aunque también la saturación y parcialidad que implican . Sin embargo nadie queda afuera. La campaña opera como mediadora entre partidos y ciudadanía y como catalizadora de las diversas posibilidades por las que se opta. Los medios sin embargo no sustituyen en el imaginario a la política. Se discrimina entre retórica y poder, decisión, realidad.

Cuando se pregunta a los entrevistados si se sienten representados por los candidatos la negación es unánime.20 La mayoría lo hace desde las experiencias afectivas Rc. y cuando aparecen representaciones de palabra son muy pobres. Parecería que la evolución de las respuestas de mayor emotividad a mayor reflexión seguiría un paralelismo entre lo individual y lo colectivo, los políticos o los partidos políticos y la política en general u otras instituciones. Es decir los referentes o indicadores ambientales (contexto coyuntural local) o estructurales (contextos históricos institucionales amplios) parecen ser objeto de mayor garantía que lo personal de la política.

Cuando la pregunta es personalizada se dispara inmediatamente lo afectivo, reapareciendo con fuerza la Rc. Esto daría cuenta de la disociación entre la eficacia que todavía parecen mantener las representaciones abstractas, formales que operan más como matrices organizadoras que contienen la vida sociopolítica, y la inoperancia real de la democracia encarnada en la práctica concreta de la acción de los políticos.

Este último polo de la tensión estaría reflejado por la crisis de representación que notoriamente sigue destacándose en las entrevistas. De todas maneras este unanimismo reinante con respecto a la crisis de representación debe ser matizado con la información que tienen los ciudadanos sobre las elecciones y cómo deciden su voto.

Desde esta relación puede inferirse que existe una aceptación de la representación en el sentido procedimental, es decir como mecanismo de selección de los gobernantes.

Con respecto a la evaluación que aparece del sistema electoral actual21 el predominio de las respuestas está asociado a distintos

niveles reflexivos y predomina una cierta tendencia a una reforma del sistema electoral. Incluso llega a plantearse la idea de democracia directa como forma de evitar la distorsión que generan los mecanismos partidarios.

Con respecto a los resultados electorales22, las respuestas revelan escasas expectativas de cambio, manifestando cierta aceptación del proceso en curso. Esta postura crítica que entiende que las elecciones, por lo menos las legislativas, no cambian el sentido profundo de la política, pues la política aparece como autonomizada de la ciudadanía electoral, aunque esta posición no pareciera alcanzar niveles profundos de reflexión. El leve predominio de Rc., es decir respuestas cargadas con experiencias afectivas de pobre explicitación más asociadas a desilusión y bronca, no permite aseverar la existencia de un imaginario instituyente.

Para dar cuenta finalmente no sólo de las expectativas sino de los temores advertimos que perdura en dos tercios de los entrevistados sensaciones asociadas a la incertidumbre. No obstante hay también respuestas reflexivas (Rp.) que registran los problemas de inseguridad, pobreza, inestabilidad económica. Si nos remitimos a entrevistas anteriores podemos decir que hay más temor que en el año 1994, en el que sólo la mitad de los entrevistados se refería a ellos, y menos temor que en 2003.

c) Tercer eje: relaciones entre elecciones, participación-representación y la democracia Con respecto a la participación electoral, la mayoría de los entrevistados afirma la importancia de las elecciones como forma de expresión, como límite a los candidatos (responsabilidad/castigo), como garante de confiabilidad frente a la corrupción del resto del sistema, como inclusora y generadora de adscripciones y sentidos de pertenencia, porque proporciona continuidad al sistema, al tiempo que permite romper con vinculaciones tradicionales (parentelas y amiguismos). Sin embargo no se desconocen los problemas de la desafección ciudadana, la limitación de la oferta electoral, la ausencia de control del cumplimiento pos electoral y la falta de continuidad participativa.

En este caso se da una interesante asociación entre Rc. y Rp..

Desde la vivencia afectiva son respuestas amplias que incluyen indicadores del sentido de la democracia: desde la idea de inclusión, la vivencia de libertad y la apertura de posibilidades e incluso como ritual conmemorativo del pacto inicial, a las experiencias de desi-

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lusión. Cuando aparecen Rp. puras se refieren más a aspectos procedimentales de las elecciones como mecanismo de estructuración de la vida política que legitima la selección de los gobernantes en función de la opción ciudadana.

En contraste con las preguntas anteriores que develaban las escasas expectativas que generaban las elecciones legislativas de 2005, las elecciones como mecanismo de selección de gobernantes son altamente valoradas. La inclusión/adscripción del ciudadano en el régimen electoral es ponderada a pesar de las restricciones /limitaciones que le impone el sistema, pues termina siendo el jurado decisor en la competencia electoral a la que deben someterse los candidatos.

También se rescata la continuidad y reproducción del sistema al cual se le reconocen los aspectos centrales que hacen a su calidad y eficiencia: las elecciones son consideradas limpias, decisivas, institucionalizadas e inclusivas.

La participación electoral entonces aparece como un mecanismo que tiene como fin la delegación del poder en otros: aquellos que son los que están dispuestos a pagar los costos de la participación política y que van a percibir sus beneficios. Los motivos de la misma, es decir del ejercicio del voto activo (elegir) no pasivo (ser elegido) tienen que ver con una pluralidad de posiciones: las que buscan articular los intereses privados con los públicos, manifestar descontentos o sólo constatar el sentido de inclusión y pertenencia .

Cuando indagamos acerca de si la continuidad electoral ha mejorado la calidad de la democracia desde el ‘83 hasta el momento, también predomina la mixtura entre Rc. y Rp..23 La referencia a la vivencia de los cambios y la explicación de los mismos inclina levemente la balanza hacia una idea positiva. Incluso se amplía el horizonte significativo al asociar la continuidad electoral no sólo como consolidación de procedimientos sino como un mecanismo inscripto que hace a la forma de vida y al relacionamiento social y que sobrepasa la mera dimensión política. Esto genera expectativas de inclusión ciudadana, en contraste con el pasado autoritario que sigue operando como telón de fondo.

Todo ello da cuenta de un imaginario político relativamente conforme dentro de las reglas vigentes vinculadas a la democracia electoral. Sin embargo el bienestar se tensa con el sentido de empeoramiento que prima en un tercio de los entrevistados y que lo asocian al deterioro del proceso democrático en función de las expectativas que generó la transición y la desilusión que cristalizó en la idea de

corrupción y la falta de regeneración (desengaño/desilusión), así como la incapacidad o ineficacia de la política para seguir y responder a la dinámica socioeconómica.

La sensación de mejoramiento parecería al menos por ahora coyuntural y en cierta manera delegativa, pues no hay referencias a procesos sociales, ni estructurales sino a políticas coyunturales.

Como en la respuesta anterior, continúa una mixtura de Rp. y de Rc. lo cual es positivo por que pueden integrar sin necesidad de dividir la realidad, la política y a ellos mismos en una parte buena y otra mala.

Con respecto a la relación entre democracia y nuevas formas de participación la mayoría refiere las posibilidades de mejoramiento al ámbito local o municipal. Se mencionan mecanismos de participación directa como la iniciativa popular, plebiscitos, referéndum, asambleas populares, audiencias públicas y asociaciones de la sociedad civil que viabilicen las demandas. Incluso se advierte la necesidad de organizar/institucionalizar la participación a fin de evitar sectorizaciones o intereses particulares y obligar a los políticos a escuchar a la ciudadanía. Sólo una minoría advierte sobre los peligros de las sectorización de las demandas. y asocian la sectorización de intereses con la fragmentación social por un lado, y la necesidad de licuar las diferencias en la idealización de un colectivo compacto, por otro.

El paradojal contraste entre la demanda de participación institucional y espacial y la disponibilidad para participar más allá que como elector, da cuenta de la escisión entre registros discursivos y disponibilidades efectivas. La autoexclusión aparece como desafección, por no estar dispuestos a pagar los costos o por autodescalificación. Esto reenvía la demanda a la clase política cuestionada, atribuyéndole otra vez paradójicamente capacidades especiales que la ciudadanía no cree tener. Habría en este caso una idealización de la participación política tanto positiva como negativa depositada en los políticos, dándole un carácter particular no accesible fácilmente a las personas comunes. Se trata de un fenómeno de proyección tanto de los aspectos positivos como negativos que los ciudadanos comunes no se animan a asumir, negándose de esta manera su posibilidad de construir su propia vida política.

6. Un cierre: democracia ¿un horizonte deseable?

Parecería que la ciudadanía quiere participar sin dejar de ser sociedad civil, sin convertirse en clase política, haciendo de la

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democracia una forma de convivencia que asegure satisfacciones de intereses inmediatos, no necesariamente asociados a un proyecto trascendente de emancipación política (Schnapper, 2004).

La política aparece alejada de la responsabilidad de los ciudadanos que se sienten tal vez más identificados con su pertenencia a la sociedad civil, luego de la destrucción del leviatán hobbesiano que fuera el Proceso y de la erosión del prestigio de las dirigencias políticas en tanto su descompromiso social, su ineficiencia en la gestión y su escaso criterio ético en el ejercicio del poder.

La calidad democrática es considerada patrimonio de la dirigencia política encargada de liderar y conducir el proyecto sustentado en la legitimidad electoral. La ciudadanía actúa más como público elector que como parte del régimen político que se instituye, al cual le demanda una dinámica más permeable a la participación ciudadana, que paradojalmente parece no estar dispuesta a encarar, más allá de los límites y el control que pueda ejercer desde espacios institucionales de fácil acceso y bajo costo.

Los procedimientos electorales que cumplen con estos requisitos son la pieza central de legitimación del sistema, sobre todo en su sentido procedimental y simbólico, puesto que ya pareciera diluirse al argumentación demoliberal de la soberanía popular.

Mientras que la participación prioritaria de la ciudadanía es la electoral, las otras formas de participación directa se asocian a espacios locales e intereses específicos alejados de cualquier proyecto nacional o integral.

Con el propósito de sintetizar, a riesgo de simplificar, volvemos a nuestras hipótesis previas: las elecciones siguen siendo altamente valoradas como el sostén legitimador de la democracia y si bien los ciudadanos son concientes de las limitaciones de ese espacio de participación no están dispuestos a perder la oportunidad de optar dentro de la oferta electoral existente, utilizando en gran medida insumos no tradicionales, sin que esto suponga borrar la escisión entre política y sociedad civil.

Es posible observar los niveles de conciencia existentes con respecto a que nuevas formas de participación podrían mejorar la calidad democrática, pero difícilmente puedan solucionar la crisis de representación, cuando la gestión de su implementación se reenvía nuevamente hacia esa clase política cuestionada.

La conciencia sobre la tensión existente entre el igualitarismo electoral y la desigualdad social es uno de los sustratos sobre el que se asienta la escisión entre gobierno y ciudadanía, la cual es trami-

tada racional más que afectivamente, produciendo un alto nivel de insatisfacción que evidencia una escasa calidad democrática como proyecto social.

Finalmente las fisuras del sistema pueden constituirse en aperturas para procesos instituyentes. Por ahora sólo aparecen como un campo fértil para dinamizar cambios políticos que mejoren la calidad democrática. Para que esos quiebres se conviertan en instrumento de transformación el requisito previo está en el la constitución de sujetos políticos, que más allá de la acción civil como la crítica y la protesta, se visualicen como capaces de tramitar los conflictos en función de la reducción de las desigualdades y tensiones existentes, de manera de estimular prácticas de participación/responsabilidad ciudadana. Es el desafío para una sociedad que debe recuperar su rol protagónico en la política, si es que quiere realmente vivir en democracia.

Referencias

1. Esta cuestión cuenta con una vasta tradición en la Argentina a partir de los trabajos pioneros de G. O’ Donnell, e I. Cheresky.

2. Descripta en los siguientes términos “el que gana una elección presidencial está autorizado a gobernar el país como le parezca conveniente; ... después de la elección se espera que los electores/ delegantes retornen a la condición de espectadores pasivos. ... La democracia delegativa es fuertemente mayoritaria ... es fuertemente individualista ...

Democracia delegativa significa para el presidente la ventaja de no tener prácticamente responsabilidad horizontal” Cf. “¿Democracia Delegativa?”, en Cuadernos del CLAEH, Nº 61, Montevideo, Año 17, 1992, p. 10-12.

3. Cf. P. RONSAVALLON, Le peuple introuvable. Histoire de la representación democratique en France, Folio Histoire, 1998 constituye una incitación a la dilucidación de la trayectoria del sujeto político inhallable.

4. El 53.4% de los entrevistados en 1994 respondía que la forma en que los legisladores se enteraban de las necesidades y demandas de la gente era a través de la acción directa de los interesados y no a través de instancias de mediación institucional (medios de comunicación, mecanismos institucionales, etc.) y menos aún de la acción de los propios representantes.

5. Sobre las demandas ciudadanas para el mejoramiento de la democracia: el 53.7% se refería a cuestiones políticas y el 40.96% a las sociales. Siendo el cambio de la clase política (13.56%), el funcionamiento y control de poderes (4.85%) y el mejoramiento de la representatividad (3.35%) y la demanda del mejoramiento de la justicia (2.84%) los aspectos más demandados.

6. El 49.2% de los entrevistados en 1994 manifestaba temor frente a la situación actual.

Primaba levemente el temor a quedarse fuera del sistema (48.5%) frente al miedo de crisis o disolución del mismo (34.95%).

7. El 55.6% de los entrevistados sostenía la legitimidad del sistema aunque un 40.8% de los mismos evidenciara una actitud crítica. El 37.6% hacía una valoración negativa de la democracia.

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8. Cf. D. QUATTROCCHI-WOISSON en Les dix jours qui ont ébranlé l'Argentine, L’ Observatoire de l’Argentine Contemporaine afirmaba il nous semble que l’Argentine vient de produire une grande nouveauté démocratique et qu’avec cette nouveauté elle a fermé définitivement le cycle historique de son vingtième siècle... le développement de la crise a pris des formes démocratiques et extrêmement créatives... L Argentine aujourd’hui a possibilité d’accoucher d’une nouvelle articulation du lien social et du lieu politique.

9. Los dos partidos que desaparecieron fueron el FREPASO y Acción por la República. La UCR se fracturó y las denuncias de fraude en las elecciones internas partidarias afectaron la escasa legitimidad de sus candidatos. Por otro lado, el ARI (Alternativa por una República de Iguales) surgió a través de la cruzada anticorrupción encabezada por la diputada Elisa Carrió, mientras que RECREAR (Movimiento Federal Recrear) fue la estructura que lideró el ex ministro de economía Ricardo López Murphy. Cf. E. Calvo.

10. En 2003 el peronismo consolidó el mayor predominio político experimentado por la democracia argentina desde 1983, lo que se ve reflejado en los comicios presidenciales y en la nueva composición de las gobernaciones, el Senado y la Cámara Baja. Esto ha sido posible gracias a la transversalidad y la división de listas electorales.

11. El relanzamiento de los estudios de las instituciones no es privativo de la psicología social. La ciencia política y otras disciplinas como el derecho, la economía, la historia, la sociología se ocupan de ellas convirtiendo a las instituciones en un objeto de abordaje “transdisciplinario” que permite superar el individualismo metodológico y afirmar que no existe un actor individual sino sujetos que actúan insertos dentro de complejas tramas institucionales.

12. Las entrevistas y la primera sistematización de las mismas fueron realizadas por E. Agüero, M. Bedatou, M. Cuello, M. Day, J. Gonzáles, A. Mohando, A. Molina, B. Ridel, G. Sotelo, ayudantes de investigación del proyecto “Participación Ciudadana: abordajes teórico-prácticos en el ámbito municipal y provincial de Mendoza”, S.C.yT., UNCuyo.

13. NES Alto: Masc. 18/35 años; Fem. 36/55 años; Masc. 55/70 años.

NES Medio: Fem. 18/35 años; Masc. 36/55 años; Fem. 55/70 años.

NES Bajo: Fem.18/35 años; Masc. 36/55 años; Masc. 55/70 años.

14. Las preguntas versaban sobre: edad, ocupación, estudios, ¿dónde y con quién vive? Si le interesa la política en general (departamental, provincial, nacional o internacional) y si recuerda alguna experiencia personal al respecto, si siente adhesión por algún partido u organización política en particular y por otro tipo de organizaciones sociales (solidarias, de tiempo libre, religiosas, etc.).

15. Específicamente se preguntaba si tenía conocimientos sobre qué se votaba el 23 de octubre; cómo había decidido su voto; si había cambiado sus criterios de elección con respecto a las elecciones del 2003; si la campaña electoral le ayudaba a la gente a decidir su voto; si se sentía representado por los candidatos; si propondría otra forma de selección de candidatos para los cargos de gobierno; si creía que el sistema electoral era adecuado o habría que reformarlo y qué expectativas tenía con respecto a los resultados electorales y a la evolución del gobierno. Finalmente se preguntaba sobre sus temores.

16. Las preguntas fueron las siguientes: ¿Piensa que la participación electoral, el hecho de ir a votar, es importante? Sí/ No ¿Para qué? ¿Cree que la continuidad electoral desde el 83 hasta ahora ha mejorado la calidad de la democracia?. Sí, ¿en qué aspectos?/ No, ¿por qué? ¿Cree que se ha superado la crisis de 2001? Sí, ¿en qué aspectos y cómo? No, ¿por qué? ¿Cree que otras formas de participación ciudadana ayudarían a mejorar la democracia? Sí, ¿cuáles? No, ¿por qué? ¿Ha tenido otra experiencia de participación política? Sí , ¿cuál?

Cómo le fue? No, ¿por qué?

17. Respondieron con la siguiente información: dos tercios sabía acerca del referéndum

sobre la reforma del art.151 de la Constitución Provincial (Si o No debe modificarse la indexación salarial de los jueces), más de dos tercios sabía que eran elecciones legislativas, menos de un tercio nombraba los cargos específicos por los que se votaba y menos de un tercio no supo o no contestó.

18. Yo: instancia psíquica destinada a regular el intercambio entre el mundo interno en su búsqueda de satisfacción de pulsiones, deseos, necesidades y las exigencias del mundo externo.

19. Menos de 2/3 ha cambiado sus criterios: ¿Por qué? Mayor conciencia, información, reflexión crítica. Especificidad de las elecciones pasadas (interna menemismo/antimenemismo). Más de 1/3 ha elegido siguiendo los mismos criterios: rasgos del candidato (personalización), criterio moral (menos malo, el más honesto, la mejor persona ), criterio opositor, voto castigo.

20. No, totalidad ¿Por qué? Responden a sus propios intereses, a sus partidos y a si mismos. No representan ideas. No hay identificación /semejanzas. No hay manera de obligarlos a cumplir, no hay garantías, ni control.

21. Un tercio está de acuerdo con el sistema vigente y lo asocia a limpieza, libertad, sin fraude, ni corrupción, funciona (democracia originaria legitimada) y más de un tercio habla de la necesidad de reformar... :lista sábana , clientelismo, voto por candidato y no por partido, sufragio no obligatorio (que voten los que saben y están interesados, la pobreza y la falta de educación no permiten elegir concientemente), cambiar los políticos por ciudadanos. No sabe: menos de un tercio.

22. Dos tercios no espera cambios: hay una valoración positiva: la continuidad del gobierno: estamos bien , que se equilibra con la valoración negativa “Siempre hacen lo que quieren, compran los votos con planes sociales, no hay expectativas, se puede profundizar la inflación y la pobreza, no tiene la obligación de cumplir lo que prometen” Cambios leves con valoración positiva difusa 1/3 de las respuestas asociado a “posibilidades de mejoras, si se incluye a la oposición, algo se hace por Mza. 23. Si, menos de 2/3. Porque se consolida como forma de vida, hay más información, se conoce más a los políticos, se aspira a mayor participación, mejor que con los militares.

No, 1/3. Porque antes había mayor participación y representación, asociada a la novedad y ahora interés y corrupción, hoy el dinamismo social supera la dinámica de la política. No creen en los políticos y cansa la continuidad de los mismos. No sabe: minoría.

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Recibido: agosto de 2007. Evaluado: abril 2008.

El estatuto jurídico del no nacional en España: últimas reformas en materia de extranjería. El reglamento de extranjería Alfonso Ortega Jiménez Alfonso Ortega Jiménez es Profesor de Derecho Internacional Privado de la Universidad Miguel Hernández de Elche (España). alfonso.ortega@ua.es The Council of Ministers on the proposal of Minister of Labour and Social Affairs, last December 30, 2004, gave the green light to royal decree approving the Regulation of the Act 4/2000 of January 11, rights and freedoms of foreigners in Spain and their social integration. The resulting text, consistent in its form and in substance with the regulatory framework of reference –the Organic Law 4/2000 and Community law– is, in the words of the executive branch, “the fruit of the effort to prioritize legal immigration and by pursuing more effectively illegal immigration across the fight against the black economy”. In the lines below are included we will try to give some notes about the Regulation of Foreigners; based on the concept of “foreigner” –because the first thing is to determine the scope of the subjective standard–, and its “real reason for be”: the situation of the phenomenon of immigration in Spain.

regulation / foreigners / immigration / integration /

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reglamento / extranjeros / inmigración / integración /

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El Consejo de Ministros, a propuesta del Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales, el pasado 30 de diciembre de 2004, dio luz verde al Real Decreto que aprobaba el Reglamento de la Ley Orgánica, 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social. El Texto resultante, coherente en su forma y en su fondo con el marco normativo de referencia –la Ley Orgánica 4/2000 y la normativa comunitaria– es, en palabras del Ejecutivo, “fruto del esfuerzo por priorizar la inmigración legal y por perseguir más eficazmente la inmigración irregular a través de la lucha contra la economía sumergida”. En las líneas que a continuación se incluyen vamos a tratar de dar algunos apuntes acerca del Reglamento de Extranjería; partiendo del concepto de “extranjero” –pues lo primero es determinar el ámbito de aplicación subjetivo de la norma–, y su “verdadera razón de ser”: la situación del fenómeno de la inmigración en España.

Planteamiento 1. El Consejo de Ministros, a propuesta del Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales, el pasado 30 de diciembre de 2004, dio luz verde al Real Decreto que aprobaba el Reglamento de la Ley Orgánica, 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (en adelante, LE o LOEX).1 Parece que la nota esencial del Real Decreto aprobado por el Ejecutivo, era que se trata de la norma de extranjería con mayor grado de consenso alcanzado, ya que ha sido construido contando con los más de 4.000 folios de aportaciones de las Comunidades Autónomas, Ayuntamientos, Colegios profesionales y principales ONG´s. Además de haber sido acordado con los agentes sociales en la Mesa de Diálogo, tiene el apoyo de la gran mayoría de los partidos políticos con representación parlamentaria –salvo la anunciada y esperada oposición del Partido Popular– y del Foro de Integración Social de los Inmigrantes.

El Gobierno, en línea con la participación social y el diálogo que ha fomentado en materia de extranjería, envió también el Reglamento antes de su aprobación al Consejo de Estado, al Consejo Económico y Social –en lo sucesivo, CES– y al Consejo General del Poder Judicial –en adelante, CGPJ–, organismos que han emitido un informe muy favorable al contenido de la norma.

El Nuevo Reglamento de Extranjería supuso la primera oportunidad del Ejecutivo Zapatero para materializar normativamente un cambio de orientación en la política migratoria, teniendo el convencimiento de que era un asunto de Estado que precisaba de la unión de todas las fuerzas políticas.

El Texto resultante, coherente en su forma y en su fondo con el marco normativo de referencia –la Ley Orgánica 4/2000 y la normativa comunitaria– es, en palabras del Ejecutivo, “fruto del esfuerzo por priorizar la inmigración legal y por perseguir más eficazmente la inmigración irregular a través de la lucha contra la economía sumergida”.

2. En las líneas que a continuación se incluyen vamos a tratar de dar algunos apuntes acerca del Reglamento de Extranjería; partiendo del concepto de “extranjero” –pues lo primero es determinar el ámbito de aplicación subjetivo de la norma–, y su “verdadera razón de ser” –la situación del fenómeno de la inmigración en España–, analizaremos: los principales elementos del Reglamento de ejecución de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre Derechos y Libertades de los Extranjeros en España y su

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I.1. Concepto de “extranjero”2 3. Tradicionalmente, la condición de “extranjero” se ha venido definiendo, de una forma bastante simple, por oposición al concepto de nacional; éste ha sido el criterio acogido en el artículo 1.1. de la LE al señalar que “se consideran extranjeros, a los efectos de la aplicación de la presente Ley, a los que carezcan de la nacionalidad española”; de forma que son “extranjeras” todas aquellas personas que poseen la nacionalidad de un país distinto a España.

Ahora bien, “esto es una verdad a medias” pues la cuestión no es tan sencilla como parece ya que “carecer de la nacionalidad española” y “extranjero” no son términos idénticos stricto sensu en cuanto al contenido de su estatuto jurídico.

4. Por el lugar de procedencia, podemos afirmar que, unos son extranjeros en términos de generalidad y otros lo son pero cualificados por su origen. Por esta razón el número 2 del artículo 1 de la LE hace la salvedad de que “lo dispuesto en esta Ley se entenderá, en todo caso, sin perjuicio de lo establecido en leyes especiales y en los Tratados internacionales en los que España sea parte”.

Por tanto, ya no podemos hablar de “extranjeros” para referirnos a aquellos sujetos que no son españoles, pero sí pertenecen, en cambio, a un Estado de la Unión Europea o, por extensión, a un Estado de la Asociación Europea de Libre Comercio –AELC– o Espacio Económico Europeo; de forma que las normas generales de extranjería –que es donde debemos encuadrar el Nuevo Reglamento de Extranjería– no serán de aplicación al conjunto de los nacionales de un Estado de la Unión Europea o, de un Estado del Espacio Económico Europeo. Así, como bien señala el artículo 1 del Acuerdo de Schengen3, deben ser consideradas como extranjeras “...aquellas personas que no sean nacionales de un estado miembro de la Unión europea o de los países de la AELC”. No obstante, como bien sabemos, existen nacionales extracomunitarios a los que no se les aplican las normas generales de extranjería: familiares de españoles y de nacionales comunitarios –cónyuges, descendientes y ascendientes–, en virtud de lo previsto en el Real Decreto 240/2007.4 En definitiva, los nacionales extracomunitarios a los que no les

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Integración Social, haciendo especial hincapié en el nuevo proceso de “normalización” en materia de extranjería incluido en la Disposición Transitoria Tercera del Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de Extranjería.

sea de aplicación ni el régimen comunitario ni el régimen previsto en un Tratado internacional en el que España sea parte –en la medida en que España, en virtud del artículo 1.2. de la LE, ha suscrito un buen número de Tratados internacionales bilaterales de amistad y colaboración, principalmente con países iberoamericanos, que contienen normas preferenciales en materia de inmigración–, habrán de estar a lo dispuesto en el régimen general de extranjería –principalmente, la LE y, a partir de ahora, el Reglamento de Extranjería–, salvo que se trate de personas expresamente excluidas del mismo –refugiados, apátridas o personas con status público–.

I.2. Régimen jurídico del no nacional en España 5. El Estatuto jurídico del no nacional en España –Estatuto administrativo y laboral–, en la actualidad, se encuentra sometido a una regulación legal específica. El sustrato normativo básico, como bien nos recuerda el propio CES5, se encuentra en la legislación de extranjería, un cuerpo legal cuya primera manifestación en España, la Ley Orgánica 7/1985, de 1 de julio, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España, se aprobó en un momento en que todavía no se adivinaba la dimensión que adquiriría la inmigración en muy poco tiempo. Ya en plena expansión del fenómeno migratorio en España, la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España, derogaba la anterior.

Posteriormente, tres reformas llevadas a cabo en los últimos años en esta materia operaron sucesivos cambios en su redacción: Ley Orgánica 8/2000, de 22 de febrero; de Reforma de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre Derechos y Libertades de los extranjeros en España y su integración social; Ley Orgánica 11/2003, de 29 de septiembre, de medidas concretas en materia de seguridad ciudadana, violencia doméstica e integración social de los extranjeros; y Ley Orgánica 14/2003, de 20 de noviembre, de Reforma de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, modificada por la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre; de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local; de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y de la Ley 3/1991, de 10 de enero, de Competencia Desleal –en adelante, Ley Orgánica 14/2003–.

6. Además, deberíamos añadir otros textos legales que, de una

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I.3. El Nuevo Reglamento de Extranjería 7. Los “principales elementos del Reglamento de Extranjería”, apuntados por el propio Ejecutivo Zapatero, son los siguientes: a) En primer lugar, el Texto plasma la voluntad de alcanzar el máximo consenso en política migratoria y, por consiguiente, desde su borrador, se han incorporado aportaciones y sugerencias de fuerzas políticas, organizaciones sindicales y empresariales, Comunidades Autónomas, Ayuntamientos, Foro para la Integración de los Inmigrantes, Colegios profesionales, y organizaciones no gubernamentales.6 b) En segundo lugar, el Texto resultante es coherente en su forma y en su fondo con el marco normativo de referencia, que no se limita a la LE, sino que también está formado por la normativa comunitaria y, por los diferentes Tratados internacionales en esta materia. c) Finalmente, el Reglamento de Extranjería es fruto del esfuerzo por priorizar: por un lado, la inmigración legal; y, por otro, el establecer los instrumentos necesarios para perseguir la inmigración irregular, a través de la lucha contra la economía sumergida.

I.4. Situación del fenómeno de la inmigración en España

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forma o de otra, tienen que ver con el status jurídico del extranjero en España. Así, la Ley 36/2002, de 8 de octubre, de modificación del Código Civil en materia de adquisición de la nacionalidad española; el Real Decreto 1325/2003, por el que se aprueba el Reglamento sobre régimen de protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas; la trasposición de la Directiva 2000/43/CE del Consejo, de 29 de junio de 2000, relativa a la aplicación del principio de igualdad de trato de las personas independientemente de su origen racial o étnico se ha llevado a cabo por medio de la aprobada Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y de orden social; así como, respecto de los ciudadanos comunitarios el citado Real Decreto 240/2007.

Unido a lo anterior debemos tener en cuenta que la mencionada Ley Orgánica 14/2003 –última de las reformas de la LE–, en su Disposición Final Tercera, establecía un plazo de seis meses para que el Gobierno modificara el Reglamento de ejecución de la Ley 4/2000.

Todo ello hace del régimen jurídico del no nacional en España un cuerpo legal complejo, disperso y necesitado de refundición y simplificación.

8. Como ya hemos apuntado anteriormente la verdadera ratio del Reglamento de Extranjería era la situación del fenómeno de la inmigración en España, que, en su día, quedó suficientemente plasmada en el Informe emitido por el propio CES, el pasado 28 de abril de 2004, sobre La inmigración y el mercado de trabajo en España.

Dicho Informe señalaba como necesarias numerosas mejoras procedimentales y de gestión, tanto en el régimen inicial de concesión de los permisos de trabajo –el denominado “régimen general”–, como en el sistema de contingentes y, en el de contratación de trabajadores temporales. La mayoría de las sugerencias concretas que realizaba el Informe del CES se dirigían a proporcionar claridad y sencillez en el procedimiento, agilidad en la tramitación, un contacto más estrecho y permanente con los empleadores, así como una mayor eficacia y la coordinación de los distintos organismos de la Administración con competencias en la materia.

Como en anteriores informes, el CES hizo especial hincapié en reforzar los instrumentos de conexión entre la oferta de mano de obra extranjera y las demandas del tejido productivo español. En este sentido, señalaba la necesidad de mejorar la actuación de los servicios públicos de empleo en los distintos momentos de su intervención en los procedimientos de acceso de los extranjeros al trabajo en España: el contingente y el procedimiento específico para trabajadores temporales –respecto al cálculo de la “situación nacional de empleo”–, el “régimen general” –fundamentalmente, respecto a la “certificación negativa de empleo”, esto es la certificación individual de la inexistencia de desempleados del mercado de trabajo español que respondan al perfil del puesto de trabajo para el que se solicita autorización laboral–.

9. Además, el CES en el citado Informe señalaba que era necesario introducir una serie de mejoras en el contingente, tanto en su fase inicial de determinación como en su fase de gestión, a fin de procurar la consolidación y perfeccionamiento de este procedimiento, en el que se habían detectado algunos problemas de aplicación, tanto en la determinación como en la gestión del contingente: a) Los principales problemas surgidos en la fase de determinación del contingente habían tenido que ver con la novedad del procedimiento, la premura en los plazos para realizar las estimaciones, las dificultades para determinar anticipadamente las necesidades así como la disparidad de los criterios aplicados en las comisiones ejecutivas provinciales del INEM que, en ocasiones, habían conducido a discrepancias entre el contingente aprobado y el solicitado o

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incluso la no-aprobación de contingentes para algunas provincias.7 b) Por su parte, en la fase de gestión posterior, el desconocimiento del procedimiento, su rigidez y duración, la dificultad de las empresas para desplazarse al exterior, la desconfianza en firmar contratos sin haber tenido previamente un contacto directo con los trabajadores, la multiplicidad de pasos e instancias involucradas, la falta de información a las empresas y de contacto directo con el órgano de selección o la toma de decisiones al margen de la voluntad empresarial, eran algunos de los problemas que habían llevado a que muchas empresas que confiaban en cubrir sus necesidades por esta vía hubiesen desistido de su pretensión inicial.8 c) Además, los mecanismos para reasignación del cupo a distintos territorios y de ampliación del contingente habían tenido un resultado desigual. Así, mientras la reasignación había ido convirtiéndose progresivamente en un elemento de flexibilidad que mejoraba la gestión, las previsiones para la ampliación del contingente no habían permitido que ésta se produjese en casi ningún supuesto.

10. Con respecto al procedimiento de temporada, englobado en las cifras del contingente pese a contar con un procedimiento específico, se hacía preciso reconocer la mejora en su gestión y, al mismo tiempo, algunos aspectos mejorables.

11. En cuanto al régimen general, el Informe del CES indicaba que éste adolecía de una gran complejidad en su regulación, agravada por la confusión generada por la proliferación de normas de distinto rango en muy poco tiempo. El principal problema era la lentitud y falta de claridad en el procedimiento de gestión, unido a la saturación de las oficinas de extranjeros. Ello provocaba situaciones prolongadas de incertidumbre en las expectativas de los sujetos implicados incluso cuando se trataba de procedimientos relativamente sencillos como la renovación de las autorizaciones para el trabajo cuando existe un contrato o una oferta de empleo en vigor.

La necesaria supeditación legal a la situación nacional de empleo (artículo 38.1. LO 4/2000) venía condicionada por la gestión de las oficinas de los Servicios Públicos de Empleo, que se caracteriza por la falta de homogeneidad y claridad en los criterios para la emisión de las correspondientes certificaciones de “no-existencia de demandantes de empleo en el mercado nacional”. Por ello, el Informe del CES recomendaba simplificar y homogeneizar el procedimiento de certificación de que la oferta de trabajo no puede cubrirse con trabajadores de nuestro mercado de trabajo, vinculándolo al hecho de no poder satisfacer la oferta en el plazo determinado.

Por último, el CES en el citado Informe de abril de 2004 señalaba las dificultades de evaluación del funcionamiento del régimen general por las carencias de la información estadística, circunstancia que debería subsanarse, y llamaba la atención sobre el hecho de que, a diferencia del contingente, con relación al funcionamiento del régimen general no existía un procedimiento formalmente establecido de participación de los agentes sociales.

12. Por otro lado, las sucesivas reformas de la normativa de extranjería habían dificultado no sólo el acceso a la legalidad de los extranjeros que habían entrado y permanecían irregularmente en España, sino la recuperación de la situación de regularidad administrativa en supuestos en que se había perdido circunstancialmente, pero existía o podía existir a corto plazo una incorporación real al mercado de trabajo.9

II. Principales elementos del Reglamento de ejecución de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre Derechos y Libertades de los Extranjeros en España y su Integración Social II.1. Estructura del Nuevo Reglamento de Extranjería.10 13. Previamente al Reglamento de Extranjería, éste en su Artículo Único hace referencia al ámbito de aplicación del mismo. En la Disposición Transitoria Primera se consigna la validez de los permisos, autorizaciones o tarjetas en vigor, que conservarán su vigencia durante el tiempo para el que hubieran sido expedidos a la fecha de entrada en vigor del Reglamento. La Disposición Transitoria Segunda, relativa a las solicitudes presentadas con anterioridad a la entrada en vigor del Reglamento, establece que se tramitarán y se resolverán conforme a la normativa vigente en la fecha de su presentación, salvo que el interesado solicite la aplicación de lo dispuesto en el Reglamento y siempre que se acredite el cumplimiento de los requisitos exigidos para cada tipo de solicitud. En la Disposición Transitoria Tercera se establece que en el plazo de tres meses desde la entrada en vigor del Reglamento, los empresarios o empleadores que pretendan contratar a un extranjero podrán solicitar que se les otorgue una autorización inicial de residencia y trabajo por cuenta ajena, siempre y cuando cumplan una serie de condiciones allí establecidas.

La Disposición Derogatoria Única fija las derogaciones normativas una vez que entre en vigor el Reglamento. La Disposición Final Primera autoriza a los Ministerios implicados en la política de inmigración a dictar las normas necesarias para la ejecución y desarro-

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llo de lo dispuesto en el Reglamento, siempre dentro del ámbito de sus respectivas competencias y previo informe de la Comisión Interministerial de Extranjería. La Disposición Final Segunda se refiere a la puesta en funcionamiento de la aplicación informática para la tramitación de los procedimientos. La Disposición Final Tercera señala diversas modificaciones del Reglamento de aplicación de la Ley 5/1984, de 26 de marzo, reguladora del Derecho de Asilo y de la Condición de Refugiado, modificada por la Ley 9/1994, aprobado por el Real Decreto 203/1995, de 10 de febrero.

Finalmente, la Disposición Final Cuarta fija, por último, la entrada en vigor del Real Decreto y del Reglamento.

14. El Reglamento de Extranjería consta de trece títulos, distribuidos en 165 artículos y 18 disposiciones adicionales.

El Título I, relativo al régimen de entrada y salida de territorio español, comprende del artículo 1 al 20, ambos inclusive, y se encuentra estructurado en tres capítulos. El Capítulo I hace referencia a los puestos de entrada y salida y, es acorde en su regulación con lo sugerido por el CES en su citado Informe, es decir, reforzar los controles en las fronteras. Consta de tres artículos, sobre la entrada por puestos habilitados, habilitación de los mismo y su cierre. El Capítulo II, artículos 4 a 16, contempla los requisitos y prohibiciones de entrada, la documentación referida, la exigencia de visado, la justificación del objeto y condiciones de la entrada, la acreditación de medios económicos, requisitos sanitarios, prohibiciones de entrada así como la forma de efectuar la misma, la declaración de entrada ante las autoridades policiales españolas de los que accedan a territorio español procedentes de un Estado con el que España haya firmado un acuerdo de supresión de controles fronterizos y la denegación de entrada. Asimismo, en consonancia con la LE, se regulan las obligaciones de los transportistas de control de documentos y remisión a las autoridades encargadas del control de entrada de información sobre los pasajeros que vayan a ser trasladados así como en caso de denegación de entrada. El Capítulo III fija los requisitos y prohibiciones en materia de salidas.

El Título II, artículos 21 a 24, contempla las situaciones de tránsito, definiendo quiénes se encuentran en tales situaciones, la exigencia y clases de visado de tránsito, el procedimiento de solicitud y la autorización excepcional para dicho tránsito.

El Título III, artículos 25 a 32, hace referencia a la estancia en España y consta de tres capítulos. El Capítulo I señala los requisitos y procedimiento, detallando las diferentes clases de visados de

estancia y la documentación requerida para su solicitud, y el Capítulo II referido a la prórroga de estancia y su extinción, fija el procedimiento de prórroga de la misma y la extinción de su vigencia. Por su parte, el Capítulo III contempla los supuestos excepcionales de estancia, caso de supuestos de entrada o documentación irregulares y, el visado de cortesía para aquellas personas a quienes el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación lo expida, como es el caso de los titulares de pasaporte oficial diplomático o de servicio.

El Título IV, relativo a la residencia, artículos 33 a 76, consta de cuatro capítulos. El Capítulo I contempla la residencia temporal, entendiendo por tal la situación del extranjero que se encuentre autorizado a permanecer en España por un período superior a noventa días e inferior a cinco años, sin perjuicio de los supuestos de autorizaciones de investigación y estudio. Dicho capítulo se estructura en tres secciones: la 1ª, residencia temporal, fija el procedimiento y los requisitos para residir temporalmente en España así como los efectos y duración del visado de residencia y renovación de la autorización de dicha residencia temporal. La sección 2ª, residencia temporal en virtud de reagrupación familiar, define lo que se entiende por tal, así como qué familiares son susceptibles de reagrupar. Regula, asimismo, la reagrupación familiar por los residentes reagrupados, y el hecho de que el cónyuge reagrupado pueda obtener una autorización de residencia temporal, independiente de la del reagrupante, cuando obtenga la correspondiente autorización para trabajar. Se regula después el procedimiento para la reagrupación familiar, la vigencia de las autorizaciones de residencia por virtud de la misma y la renovación de las autorizaciones. La sección 3ª contempla las autorizaciones de residencia temporal en supuestos excepcionales, caso de razones de arraigo, razones humanitarias, razones de protección internacional como es el caso del derecho de asilo y condición de refugiado etc., así como el procedimiento para acceder a las mismas y la renovación y cese de la situación de residencia temporal amparada en dichas circunstancias excepcionales.

El Capítulo II del Título IV regula los supuestos de residencia temporal y trabajo. En su Sección 1ª, residencia temporal y trabajo por cuenta ajena, se establece la autorización de trabajo por cuenta ajena y los requisitos para su concesión así como el procedimiento a seguir por los empresarios que pretendan contratar a un trabajador extranjero no residente en España. Asimismo, se fijan los efectos del visado de residencia y trabajo por cuenta ajena, los supuestos de

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denegación de las autorizaciones así como su renovación. La Sección 2ª, residencia temporal y trabajo por cuenta ajena de duración determinada, fija las actividades que se pueden desarrollar con dicha autorización así como los requisitos y el procedimiento a seguir. La Sección 3ª, residencia temporal y trabajo por cuenta propia, establece cuáles son los requisitos exigidos para la concesión de este tipo de autorización y el procedimiento para su solicitud, así como los efectos del visado, la denegación de la autorización y la renovación de la misma. La Sección 4ª, residencia temporal y trabajo en el marco de prestaciones transnacionales de servicios, define qué se entiende por tal concepto, los requisitos para su concesión, el procedimiento a seguir, la denegación de las autorizaciones de residencia y trabajo, y los efectos del visado. Finalmente, la Sección 5ª, residencia temporal con excepción a la autorización de trabajo, enumera quiénes están excepcionados de la obligación de obtener tal autorización, el procedimiento a seguir y los efectos del visado. El Capítulo III de este mismo Título estudia la residencia permanente, definiendo ésta y estableciendo los supuestos para obtenerla, el procedimiento para su solicitud y la renovación de la tarjeta de identidad de extranjero de dichos residentes permanentes. El Capítulo IV, por su parte, hace referencia a la extinción de las autorizaciones de residencia y trabajo permanente.

El Título V, artículos 77 a 83, contempla el contingente de trabajadores extranjeros. Se regula en este Título el contenido de dicho Contingente, la elaboración del mismo, el procedimiento para la contratación, y los visados para la búsqueda de empleo.

El Título VI, artículo 84, se refiere a los trabajadores transfronterizos y a quiénes se concede este tipo de autorización.

El Título VII, artículos 85 a 91, contempla la autorización para investigación y estudios, regulando los requisitos para la obtención del visado de estudios, el procedimiento a seguir para la solicitud del mismo, la renovación, la solicitud del correspondiente visado de estancia para que sus familiares entren y permanezcan en España durante el período de investigación o estudios, la posibilidad de ser autorizados a realizar actividades lucrativas laborales en instituciones públicas o entidades privadas. Asimismo, se establece un régimen especial de los estudios de especialización en el ámbito sanitario.

El Título VIII, artículos 92 a 94, regula el régimen de los menores extranjeros no acompañados así como el desplazamiento temporal de los mismos. Se establece también el régimen de residencia del hijo de residente legal.

El Título IX, artículos 95 a 99, hace mención a las modificaciones de las situaciones de los extranjeros en España, regulando la compatibilidad entre ellas y el paso de unas a otras.

El Título X, artículos 100 a 110, establece la documentación de los extranjeros. Se estructura en cinco capítulos. El Capítulo I fija los derechos y obligaciones relativos a la documentación. El Capítulo II regula el medio de acreditar la diferente situación de los extranjeros en España, mediante el pasaporte o documento de viaje, visado o tarjeta de identidad de extranjero, tarjeta de trabajador transfronterizo o de estudiante o, excepcionalmente, mediante autorizaciones o documentos válidamente expedidos a tal fin por las autoridades españolas. El Capítulo III regula la situación de los extranjeros indocumentados y el título de viaje para salida de España. El Capítulo IV contempla el Registro Central de Extranjeros, que existirá en la Dirección General de la Policía y, en la que se anotará toda la información señalada en este capítulo, así como los cambios y alteraciones de situación, mientras que en el Capítulo V se regula el Registro de menores extranjeros no acompañados.

El Título XI, artículos 112 a 155, consta de seis capítulos, y regula las infracciones en materia de extranjería y su régimen sancionador. El Capítulo I establece una serie de normas comunes del procedimiento sancionador regulando a lo largo del mismo todo el proceso de tramitación y la caducidad y prescripción de las infracciones y sanciones. El Capítulo II, a lo largo de las tres secciones de que consta, regula las modalidades de tramitación del procedimiento sancionador, es decir, el procedimiento ordinario, el procedimiento preferente y el procedimiento simplificado. El Capítulo III, de aspectos específicos en los procedimientos sancionadores para la imposición de las infracciones de expulsión y multa, regula en su Sección 1ª las normas procedimentales para la imposición de la expulsión. La Sección 2ª contempla las normas procedimentales para la imposición de multas. El Capítulo IV hace referencia a las infracciones y sanciones en el orden social y vigilancia laboral. El Capítulo V, infracciones, sanciones y obligación de comunicación interorgánica de las mismas, pretende como ya se ha señalado una mayor coordinación de los Ministerios implicados, y el capítulo VI regula los Centros de Internamiento de Extranjeros así como la creación por Orden del Ministerio del Interior de los mismos y las normas de régimen interno de dichos centros.

El Titulo XII, artículos 156 a 158, regula el régimen de retorno, devolución y salidas obligatorias.

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Finalmente el Título XIII, artículos 159 a 165, contempla: en su Capítulo I el régimen de las Oficinas de Extranjeros como unidades que integran los diferentes servicios de la Administración General del Estado competentes en la materia con objeto de garantizar la eficacia y coordinación en la actuación administrativa así como sus funciones; y, en su capítulo II, la red pública de centros de migraciones con el cometido de información, acogida, intervención social y formación.

15. Como ya hemos apuntado, el Reglamento de Extranjería consta de 18 Disposiciones Adicionales: la Disposición Adicional Primera establece la atribución de competencias en materia de informes, resoluciones y sanciones que, con carácter general, serán ejercidas por los Delegados del Gobierno en las Comunidades Autónomas uniprovinciales y, por los Subdelegados del Gobierno en las provincias.

La Disposición Adicional Segunda dicta que en lo no previsto en materia de procedimientos en el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000 se estará a lo dispuesto en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y en su normativa de desarrollo.

La Disposición Adicional Tercera señala los lugares de presentación de las solicitudes, distinguiendo si el sujeto legitimado se encuentra en territorio español o en territorio extranjero.

La Disposición Adicional Cuarta se refiere a las personas legitimadas y a la representación, y la Disposición Adicional Quinta a las normas comunes para la resolución de los visados que corresponde, con carácter general también, a las Misiones Diplomáticas y Oficinas Consulares.

La Disposición Adicional Sexta contempla el procedimiento a seguir en materia de visados; la Disposición Adicional Séptima trata la exigencia, normativa y convenios en materia sanitaria; la Disposición Adicional Octava regula los plazos de resolución de los procedimientos; la Disposición Adicional Novena fija el silencio administrativo; la Disposición Adicional Décima versa sobre los recursos procedentes sobre concesión o denegación de visados, prórrogas de estancia o autorizaciones de residencia y trabajo, así como sobre las sanciones gubernativas y expulsiones de extranjeros; la Disposición Adicional Undécima señala que las solicitudes de visado y autorizaciones de residencia por motivos de reagrupación familiar tendrán tratamiento preferente; la Disposición Adicional Duodécima se refiere a la cobertura de puestos de confianza; la

Disposición Adicional Decimotercera establece que no es necesaria la cotización por la contingencia de desempleo de los extranjeros titulares de autorizaciones de trabajo para trabajadores transfronterizos, para actividades de duración determinada y para estudiantes; y, la Disposición Adicional Decimocuarta trata del acceso de los menores a la enseñanza no obligatoria; la Disposición Adicional Decimoquinta fija la conformación de la Comisión Laboral Tripartita de Inmigración integrada por la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración y las organizaciones sindicales y empresariales más representativas de carácter estatal; la Disposición Adicional Decimosexta establece que se desconcentrará a favor del Secretario de Estado de Seguridad la competencia para acordar, en los supuestos en los que lo requiera la seguridad del Estado o de los ciudadanos, el cierre temporal de los puestos habilitados para la entrada y salida de España; la Disposición Adicional Decimoséptima se refiere a la autorización para trabajar en España, que pueden pedir, transcurridos seis meses desde la presentación, los solicitantes de asilo; finalmente, la Disposición Adicional Decimoctava prevé la posibilidad de intervención de los representantes de las organizaciones empresariales españolas en los procesos de selección en origen de los trabajadores extranjeros.

II.2. Contenido del Nuevo Reglamento de Extranjería 16. Parece que el Reglamento de Extranjería apuesta por fomentar los instrumentos de inmigración legal. Son objeto de reforma los tres grandes sistemas de entrada de trabajadores extranjeros: el “régimen general” –contratación individual nominativa–, el contingente y, el régimen de temporada. En este sentido, y como aspectos comunes a los mismos, podemos señalar los siguientes: a) Se establece la Consulta a un Órgano de nueva creación: la Comisión Laboral Tripartita de Inmigración, integrada por los agentes sociales más representativos a nivel estatal y por la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración; b) La definición de la situación nacional e empleo, indicador básico para conocer si es posible la contratación de extranjeros, ha sido refrendada por empresarios y sindicatos en su expresión objetiva a través del Catálogo de Ocupaciones de Difícil Cobertura, y c) El Servicio Público de Empleo Estatal, publicará trimestralmente un catálogo de ocupaciones que, a la vista de la evolución del mercado laboral en el período anterior, determinará qué ocupaciones son consideradas como de difícil cobertura y, por consiguiente,

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II.2.1. La gestión de los flujos migratorios 19. La circunstancia que abrirá o cerrará la puerta para la llegada de trabajadores inmigrantes a nuestro país será la situación nacional de empleo, que se evaluará objetivamente con catálogos de ocupaciones de difícil cobertura que tendrán un ámbito provincial. De esta manera, cuando se demuestre que la ocupación demandada por un empresario es de difícil cobertura por parte de trabajadores españoles se permitirá la contratación de un extranjero.

Por lo que se refiere al llamado “régimen general”, esto es, las autorizaciones iniciales de carácter nominativo, en ningún caso se aceptará que sirvan para la regularización encubierta de extranjeros que se hallen en España y por este motivo se denegarán las solicitudes de autorización o de visado cuando se conozca este extremo.

20. En cuanto al sistema de contingente de trabajadores extranjeros, éste funcionará como instrumento para la contratación programada, permitiendo actuaciones como la selección y la formación en los países de origen. Este sistema, que será más ágil y eficaz, podrá revisar las previsiones iniciales a lo largo del año cuantas veces sea

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cuáles son las ofertas de empleo que podrán dirigirse a trabajadores extranjeros.11 17. Otro de los instrumentos clave de inmigración legal, el Contingente, será un instrumento más ágil y flexible. Tendrá la función de servir para la contratación programada de trabajadores que se necesitan en determinados sectores. También se incluirá en el Contingente un número de visados para búsqueda de empleo para determinados sectores donde predominan las PYMES y empleadores individuales, donde el contacto directo entre empleador y trabajador es un elemento clave en la decisión de contratar. Asimismo, los visados para búsqueda de empleo dirigidos a hijos y nietos españoles habilitarán a buscar trabajo en cualquier sector de actividad aunque, como es lógico, su número será limitado.

18. Distintas del contingente, las ofertas para trabajos de temporada han sido objeto de precisión y perfeccionamiento en la mesa de diálogo social. Entre otras mejoras, las ofertas de trabajo para temporadas agrícolas serán puestas a disposición de los Servicios Públicos de Empleo de todas las Comunidades Autónomas durante quince días antes de que puedan ser tramitadas. Se garantiza por primera vez que, cuando estas ofertas salgan al exterior, es porque realmente no podrían ser ocupadas por ningún trabajador residente en ningún lugar del territorio nacional.

necesario, de manera que sólo los empleos que efectivamente se compruebe que no pueden ser cubiertos por españoles serán ofertados en el extranjero.

II.2.2. La lucha contra la inmigración irregular y la economía sumergida 21. En el terreno de la lucha contra la inmigración clandestina, el Ejecutivo, consciente de que los empleos ofertados en la economía sumergida son el principal efecto llamada de la inmigración irregular, con el nuevo texto quiere fomentar el protagonismo de la inspección laboral en la persecución de conductas relacionadas con la explotación laboral y con la contratación irregular de trabajadores.

22. Dentro de los supuestos de residencia por circunstancias excepcionales –arraigo laboral, arraigo social o motivos humanitarios– se mantiene la fórmula del arraigo laboral en el texto del Reglamento, aunque con el acuerdo de empresarios y sindicatos se ha optado por acotar los medios de prueba que podrán dar lugar a la demostración de la relación laboral para la concesión de una autorización por esta vía. Así, se permitirá que sean solamente las actas de Inspección definitivas y las resoluciones judiciales las que sirvan como medios de prueba, desactivando, de esta manera, la posibilidad de la exención de responsabilidad al empresario, se han prevenido las posibilidades de fraude.

También con el propósito de introducir mayores controles frente al fraude, las autorizaciones de trabajo concedidas entrarán en vigor sólo si existe afiliación y alta del trabajador en la Seguridad Social, evitando así la compraventa de ofertas de empleo de la que se lucran mafias sin escrúpulos.

II.2.3. La integración de los inmigrantes 23. Al margen de la entrada de los trabajadores, en consonancia con los fines de protección de la familia y de integración de los inmigrantes, se han incorporado mejoras notables para la reagrupación familiar. Los extranjeros residentes podrán solicitar la reagrupación de sus familiares junto con la solicitud de renovación de autorización, es decir, de seis a doce meses antes de lo que sucedía hasta el momento. Sin embargo, la superación de trabas burocráticas implicará un aumento del rigor en la exigencia de que el extranjero demuestre cumplir los requisitos para ejercer su derecho a la reagrupación, y singularmente se aumentarán los esfuerzos y se pedirá colaboración a los Ayuntamientos en la comprobación de que se cuenta con una vivienda adecuada.

24. Por otro lado, en el Reglamento de Extranjería se establece como medida para favorecer la integración de los inmigrantes, el arraigo social, concediendo una autorización de residencia temporal a los extranjeros que se hallen en España y acrediten la permanencia continuada en España durante un periodo mínimo de tres años, siempre que carezcan de antecedentes penales en España y en su país de origen, cuenten con un contrato de trabajo en el momento de la solicitud y, o bien acrediten vínculos familiares con españoles o con otros extranjeros residentes, o bien presenten un informe acreditando su inserción social emitido por el organismo competente del Ayuntamiento en el que tenga su domicilio habitual o por el Foro para la Integración Social de los Inmigrantes.

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II.2.5. La gestión administrativa en materia de extranjería 26. Con el fin de dotar de agilidad y eficacia la gestión administrativa en materia de extranjería el Reglamento establece que los Ministerios que intervienen en la tramitación de expedientes de extranjería pondrán en funcionamiento, en el plazo máximo de un año, una aplicación informática común coordinada por el Ministerio de Administraciones Públicas y con acceso de los demás Ministerios implicados.

Sin perjuicio de otras utilidades, la aplicación deberá pemitir: a) El acceso, en el momento oportuno, del departamento ministerial competente para introducir o modificar aquellas informaciones que sean necesarias para la tramitación de los expedientes de extranjería en curso. b) La comunicación entre cualquiera de los implicados, al objeto

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II.2.4. La Política de Estado en materia de extranjería 25. El Ejecutivo Zapatero, consciente de que la inmigración es una política de Estado que debe hacerse por consenso, prevé, en la mencionada Disposición Adicional Decimoquinta del Nuevo Reglamento de Extranjería, la creación de una Comisión Laboral Tripartita de Inmigración, de la que formarán parte las organizaciones sindicales y empresariales más representativas de carácter estatal, que evacuará consultas sobre la propuesta trimestral de catálogo de ocupaciones de difícil cobertura y sobre la propuesta de contingente anual de trabajadores extranjeros, así como sobre las propuestas de contratación de trabajadores de temporada que se determinen; y, que será informada sobre la evaluación de los movimientos migratorios en España.

de conocer el estado de tramitación del expediente y posibilitar la continuación del mismo. c) La consulta del expediente en tiempo real por parte de los organismos competentes de los distintos departamentos ministeriales, incluidas las Misiones Diplomáticas u Oficinas Consulares. En la medida que quede garantizada la protección de datos de carácter personal y que las condiciones técnicas lo permitan, se procurará facilitar la consulta por parte del interesado, a través de conexiones de Internet, del estado de tramitación de las solicitudes de autorización de residencia o de trabajo y residencia. d) La obtención de datos actualizados para el cumplimiento de las funciones de observación permanente de las magnitudes y características más significativas del fenómeno inmigratorio, con el objeto de analizar su impacto en la sociedad española y facilitar información objetiva y contrastada que evite o dificulte la aparición de corrientes xenófobas o racistas, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 67 de la Ley Orgánica 4/2000 y el Real Decreto 345/2001, de 4 de abril, por el que se regula el Observatorio Permanente de la Inmigración.

II.3. Valoración del Nuevo Reglamento de Extranjería 27. Sin ningún género de duda, merece una valoración positiva el proceso de elaboración del Reglamento de Extranjería, en el que se han tenido en cuenta las aportaciones de las distintas Administraciones Públicas implicadas en la política migratoria, así como de los agentes sociales y otras organizaciones que desarrollan acciones en el ámbito de la inmigración; así como debe valorarse como positivo el posterior proceso de diálogo social desarrollado entre el Gobierno y las organizaciones empresariales y sindicales más representativas a nivel nacional que, por primera vez, han negociado y alcanzado acuerdo sobre las materias laborales del Reglamento, circunstancia de indudable trascendencia en el contexto del mercado de trabajo español. Valoración que debe hacerse extensible a las previsiones y estipulaciones concretas que prevén la participación de empresarios y sindicatos en la regulación de los flujos migratorios.

Asimismo, también se valora positivamente la reordenación sistemática del Reglamento que ofrece una más clara comprensión de su contenido, tanto por parte de las Administraciones encargadas de su cumplimiento como de los afectados por el mismo. Igualmente el Reglamento da un paso más en la necesaria simplificación de pro-

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cedimientos administrativos con la finalidad de facilitar la estabilidad y seguridad jurídica de los trabajadores extranjeros, así como de su integración social normalizada.

28. En cuanto a la valoración de los aspectos laborales tratados en el mismo, en línea con el Dictamen de 24 de noviembre del CES, debemos destacar los siguientes aspectos: a) Considera el mercado de trabajo como principal motor de la inmigración hacia España; así, siendo la integración a través del empleo la estrategia predominante de la inmigración, el éxito de la nueva regulación pasa necesariamente por una ordenación de los flujos migratorios acorde con la situación nacional de empleo y con la normativa laboral vigente, que responda a las necesidades del mercado laboral. El éxito pasa, asimismo, por una más eficaz gestión de esta regulación, y por vincular tanto dicha regulación como su gestión a un proceso amplio y estable de interlocución con los agentes que operan en el mercado de trabajo, fundamentalmente empresarios y sindicatos. b) Opta por la consolidación de los instrumentos existentes –“régimen general”, contingente, y régimen de temporada–, introduciendo en los mismos las pertinentes mejoras que contribuyan a su correcto funcionamiento y a una mayor transparencia en su gestión. c) El tercer aspecto destacable estriba en el modo en que se ha abordado el tratamiento de los trabajadores inmigrantes en situación irregular. Entre otros, el Nuevo Reglamento de Extranjería permite la regularización individual por la existencia de una vinculación laboral real y efectiva, a la que denomina arraigo laboral. Por otro lado, la medida excepcional de normalización laboral, contemplada en la Disposición Transitoria Tercera del Real Decreto, con el objetivo de incorporar al mercado de trabajo a un importante número de inmigrantes en situación irregular que cumplan con determinados requisitos de permanencia en España, se formula exclusivamente respecto al trabajo por cuenta ajena, quedando por tanto al margen de este procedimiento los trabajadores por cuenta propia en situación irregular.

29. Ahora bien, para llevar a la práctica el nuevo texto se hace necesaria la adopción de diferentes medidas: reforzar los controles en las fronteras, potenciar la contratación en origen, y establecer una adecuada política de lucha contra la inmigración irregular, que debería acompañarse de un reforzamiento de los mecanismos de control de las infracciones relacionadas con la contratación irregu-

lar de extranjeros. De igual forma, la adecuada gestión de los flujos migratorios en las distintas vías previstas requeriría recursos materiales y humanos suficientes y cualificados, para atender a la importante demanda que exige esa gestión.

30. En este mismo contexto valorativo son dignas de mención las observaciones realizadas por el CGPJ, en su Informe de 1 de diciembre de 2004 –que se centra en los aspectos de índole jurídico-constitucional y procesal–, sobre algunos aspectos concretos del Nuevo Reglamento de Extranjería: a) Motivación de resoluciones administrativas e integración de conceptos indeterminados: se valora positivamente que el nuevo texto cumpla con lo previsto en el artículo 20 de la LE y en la doctrina del Tribunal Constitucional aunque tal vez fuera conveniente, para una mayor claridad, el que se recordara expresamente en todos los preceptos relativos a la denegación de autorizaciones la necesidad de motivación de las mismas, ya que, al contrario de lo que ocurre con los visados, para los que, como hemos visto, sí existe una norma clara y precisa sobre el deber de motivación, puede ser insuficiente la remisión genérica que en la Disposición adicional segunda se hace a la citada Ley 30/1992. En atención al principio de seguridad jurídica, se hace necesario insistir en la necesidad de motivar las resoluciones en materia de autorizaciones y visados, ya que sólo a través de la motivación es posible proceder a fijar las causas de una denegación basada en la inexistencia de “razones humanitarias” o concretar el concepto de situación nacional de empleo, teniendo presente para ello que siempre deberá ponerse en relación con los criterios que se determinan en los citados preceptos. b) Aspectos relacionados con la efectividad de la tutela judicial: el Nuevo Reglamento de Extranjería regula el régimen de recursos en su Disposición Adicional Décima, indicando que, en general, ponen fin a la vía administrativa, pudiendo interponerse contra los mismos los recursos administrativos o jurisdiccionales legalmente previstos, exceptuándose las resoluciones sobre solicitudes de prórroga de autorización de residencia, renovación y modificación de autorización de trabajo, y devolución, denegación de entrada, y retorno, las cuales no agotan la vía administrativa. En este sentido, parece que entra en contradicción el artículo 141.6 del nuevo texto, que regula la resolución del procedimiento de expulsión, sus efectos y ejecución, dentro de la sección dedicada a las normas procedimentales para la imposición de la expulsión, prevé la ejecución inmediata de las resoluciones de expulsión del territorio nacional

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que se dicten en los procedimientos de tramitación preferente de acuerdo con las normas específicas previstas en el presente Reglamento y en la LE. c) Relación del régimen de extranjería con las actuaciones judiciales: dada la redacción del artículo 45.5., en relación con lo dispuesto en el artículo 46.6. a) del Nuevo Reglamento de Extranjería, parece darse a entender que en el caso de que una persona colabore con las autoridades judiciales corresponderá a las autoridades administrativas competentes el conceder una autorización de residencia temporal por supuestos excepcionales, cuando el interés preferente de la Administración de justicia exige que sea la propia autoridad judicial la que deba tener la última palabra a la hora de acordar la concesión de la residencia, por lo que debería establecerse expresamente que una vez instada la concesión de la autorización por la autoridad judicial, la misma debe concederse siempre. No es de recibo que tenga que ser la autoridad judicial o fiscal quien deba informar a la Secretaría de Estado de Seguridad de las razones que sustentan la solicitud y ésta quien decida, y menos aún que, al amparo de lo previsto en la letra c) del precepto, tal potestad pueda delegarse, de modo que, según el caso, un Subdelegado del Gobierno o Delegado de Gobierno, pueda corregir la actividad judicial. Por otro lado, se valora positivamente la previsión del artículo 46 para la concesión de residencia temporal por motivos excepcionales cuando la solicitud ha sido presentada por una víctima de violencia doméstica, así como el hecho de que la autoridad judicial pueda acordar, con las debidas garantías para su conservación, que los bienes objeto de decomiso puedan ser utilizados provisionalmente por las unidades de extranjería en la lucha contra la inmigración ilegal tal y como prevé el artículo 118.4. del Nuevo Reglamento de Extranjería, aunque, no obstante sería conveniente que una disposición de este tipo no estuviera regulada en un reglamento sino en una norma con rango de ley, y más en concreto en el Código Penal, como norma común a los delitos contra los derechos de los ciudadanos extranjeros. También un juicio positivo merece el artículo 142, relativo a los extranjeros procesados o inculpados en procedimientos por delitos o faltas, al ser el juez quien, oído el Ministerio fiscal, el interesado y partes personadas, autorizará la expulsión del procesado o inculpado, salvo que, de forma motivada, aprecie la existencia de circunstancias excepcionales que justifiquen su denegación. d) Procedimiento sancionador: la previsión de internamiento del

extranjero en un Centro de Internamiento de Extranjeros, previa autorización judicial, o, en su defecto, la adopción de alguna de las medidas cautelares viene a desarrollar reglamentariamente lo previsto en el artículo 61 de la LE. Especial importancia tiene el que sea el juez de instrucción quien disponga el ingreso del extranjero expedientado en un Centro de Internamiento, previa solicitud motivada del instructor, pudiendo el juez determinar el plazo máximo de internamiento, que no excederá de cuarenta días, así como que también sea necesario contar con la decisión judicial para el ingreso del extranjero en un centro cuando no pudiera llevarse a efecto la ejecución inmediata de la medida de expulsión, y para el internamiento en casos de retorno y devolución el extranjero, si bien en estos tres últimos supuestos no estamos ante el ejercicio de potestades sancionadoras sino de ejecución forzosa para cuya efectividad, y con pleno respeto de las garantías legalmente previstas, se hace necesaria la intervención de la autoridad judicial. En consecuencia, se valora positivamente el que ahora se regule correctamente el régimen interno de los Centros de Internamiento en los artículos 153, 154 y 155 así como el que expresamente se excluya del internamiento a los menores que deben ser puestos a disposición de los servicios competentes de Protección de Menores, salvo que el juez de menores autorice el internamiento, previo informe favorable del Ministerio Fiscal y sus padres o tutores se encuentren ingresados en el mismo centro, manifiesten su deseo de permanecer juntos y existan módulos que garanticen la unidad e intimidad familiar. Si bien no es materia susceptible de regulación ex novo en vía reglamentaria, sí parece oportuno llamar la atención sobre la conveniencia de que en la LE se objetiven los criterios que el Juez ha de tener en consideración a la hora de autorizar el internamiento en centros de internamiento. e) Otras cuestiones: se considera que en el Nuevo Reglamento de Extranjería deberían haberse abordado las siguientes cuestiones: 1.- En lo que se refiere a las autorizaciones de residencia temporal por circunstancias excepcionales, se debería definir el concepto de “residencia continuada”, pues la ausencia de tal definición determina que muchas personas se vean impedidas de salir del país en situaciones urgentes y graves a fin de no interrumpir esa residencia continuada, debido a que no están previstas excepciones en atención a tales situaciones.

2.- En cuanto a los “vínculos familiares”, debería extenderse el grado de parentesco al menos hasta el segundo grado, ya que en la práctica el único vínculo familiar para el arraigo son los hermanos,

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III. Reflexiones finales12 31. El Reglamento de Extranjería es ya una realidad, y aunque debemos aplaudir la rápida iniciativa del anterior gobierno Zapatero, pues se había convertido en una necesidad imperiosa contar con una nueva norma de desarrollo, tras la última reforma de la LE, parece que lo único que vamos a hacer, es poner un nuevo parche en materia de inmigración. El Reglamento de Extranjería se convirtió en la razón de ser del quinto proceso de regularización extraordinario –previamente, en los últimos años, han tenido lugar cuatro procesos de regularización extraordinarios: el primero, con motivo de la Ley 4/2000; el segundo, en virtud de la Ley 8/2000; el tercero, con ocasión del Acuerdo de inmigración entre España y Ecuador; y, el cuarto, de arraigo, en virtud del artículo 31.4. de la Ley 8/2000–.

32. Que España es y será un país de acogida no hay ningún género de duda, pues es “puerta de Europa”; de forma que ver el problema de la inmigración cada cierto tiempo con ocasión de un nuevo proceso de regularización es mirar de reojo el “problema de la inmigración”, ya que la verdadera solución no está en, de vez en cuando, abrir la puerta y regularizar a cientos de miles sin papeles –no podemos como decía José María Fidalgo, Secretario General de CC.OO., “hacer parches cada cuatro años, cubriendo el expediente con Reglamentos de Extranjería o procediendo a regularizaciones extraordinarias”– sino en trabajar con los países emisores de inmigrantes, esto es, trabajar en “origen”, evitando que esos cientos de miles de seres humanos se jueguen la vida por venir a nuestro país, en intentar evitar que España sea atractiva para ellos, y en convencerles, con sólidos argumentos, de que no deben abandonar su país,

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permaneciendo los padres en su país de origen, lo que permitiría regularizar por parentesco a estas personas.

3.- El informe sobre inserción social actualmente lo tramitan las Juntas Municipales, en muchos casos con grandes demoras, por ello debería bastar con otros medios acreditativos de la inserción social.

4.- Por lo que respecta a los requisitos para el permiso temporal de residencia y trabajo por cuenta ajena, concretamente a la necesidad de certificación del INEM sobre la situación nacional de empleo, puede darse la circunstancia de que en algunas actividades se certifique la situación de cobertura total siendo irreal. Parece aconsejable que el Nuevo Reglamento de Extranjería permita que el empleador acredite la dificultad de contratación de nacionales, por cualquier medio de prueba admitido en derecho.

aunque estoy seguro que a nadie le gustaría dejar a su familia, sus amigos, y cruzar el Estrecho en una patera para empezar de cero en un entorno que, de entrada, le será “hostil”.

33. El Reglamento de Extranjería nació con polémica y a pesar del consenso alcanzado, fue objeto de recurso de ilegalidad, que el Tribunal Supremo, en Sentencia de 8 de enero de 2007, resolvió el recurso de ilegalidad presentado por la Asociación de Chinos de Euzkadi y otras dos organizaciones no gubernamentales, entre ellas SOS Racismo. Según el Tribunal Supremo, el Gobierno cumplió eficazmente la tarea de desarrollar una Ley sobre la que pesan importantes dudas de inconstitucionalidad. Además, los recurrentes fueron condenados en costas. La condena en costas “por temeridad manifiesta”, según la sentencia, a unos recurrentes que concretaron unas demandas sin duda bien fundamentadas, debemos entenderla en clave de castigo al exceso de confianza de los mismos en la Administración de Justicia y como aviso para navegantes, o futuros litigantes.

34. En definitiva, mientras no se dé un giro de 180º en materia de inmigración, y contemplemos este fenómeno desde otra perspectiva, la inmigración seguirá siendo un “problema” para todos, y las oleadas de inmigrantes irregulares no cesarán, pues el extranjero seguirá siendo consciente de que viniendo aquí, aun siendo un sin papeles, encontrará trabajo, y con el tiempo será legalizado.

Referencias

1. REAL DECRETO 2393/2004, de 30 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (BOE núm. 6, de 7 de enero de 2005).

2. Vid. AGUELO NAVARRO, Pascual y ÁLVAREZ RODRÍGUEZ, Aurelia, Normativa comentada sobre Derecho de extranjería, Editorial Lex Nova, Valladolid, 2001, pp. 29-30.

3. En la actualidad conforman el territorio Schengen los siguientes Estados: Alemania, Austria, Bélgica, Chipre, República Checa, Dinamarca, Eslovaquia, Eslovenia, España, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Holanda, Hungría, Islandia, Italia, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Malta, Noruega, Polonia, Portugal, Suecia y Suiza.

4. Vid. en este sentido ORTEGA GIMÉNEZ, Alfonso y HEREDIA SÁNCHEZ, Lerdys Saray, “El nuevo estatuto jurídico de los ciudadanos comunitarios en España”, en IURIS. Actualidad y Práctica del Derecho, Número 116, La Ley, Madrid, Mayo 2007, pp. 50-59.

5. Vid. Dictamen del Consejo Económico y Social, de 24 de noviembre de 2004, sobre el Proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros y su integración social, pp.

3-4.

6. Todas estas aportaciones ponen de manifiesto, como señala el propio Ejecutivo “el alto grado de implicación social en materia migratoria, así como la asunción de una responsabilidad colectiva como propia de cada uno de estos colaboradores”.

7. Señalaba el CES que “convendría por ello incorporar en esta fase mejoras tendientes a

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Manuales y monografías P. AGUELO NAVARRO (2003), Manual del inmigrante, Barcelona, Editorial Océano.

P. AGUELO NAVARRO y A. ÁLVAREZ RODRÍGUEZ (2001), Normativa comentada sobre Derecho de extranjería, Valladolid, Editorial Lex Nova.

C. ESPLUGUES MOTA y otros (2004), Nacionalidad y Extranjería, Valencia, Tirant lo Blanch, 2ª edición.

M. F. MASSÓ GARROTE (2001), El Nuevo régimen de extranjería. Procedimientos, Formularios, Modelos y Comentarios a la Ley Orgánica 4/2000, de extranjería, tras la reforma de la Ley orgánica 8/2000, Madrid, La Ley-Actualidad, 1ª edición.

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Bibliografía

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facilitar la intervención de las organizaciones sindicales y empresariales, de modo que el contingente finalmente aprobado se ajustara más adecuadamente a las necesidades efectivas. Un calendario detallado con plazos suficientes para los informes empresariales y el análisis en las comisiones ejecutivas provinciales del INEM; la mejora en la información que se facilita con carácter previo al informe de las organizaciones empresariales así como una mayor amplitud de los plazos para el contraste de la propuesta final eran algunos aspectos que contribuirían a mejorar el funcionamiento del contingente en esta fase”.

8. De esta forma el CES concluía que “el procedimiento del contingente en esta fase debía mejorarse mediante la simplificación y agilización de trámites; la creación o refuerzo de unidades de gestión de ofertas en los países emisores de inmigración; el refuerzo del contacto directo y personalizado con las empresas, especialmente mediante la unificación de instancias de interlocución tanto en el ámbito provincial como en el país de origen, así como un margen más amplio de autonomía de las empresas en el proceso de selección que se aproxime al que tiene en el mercado nacional. Además, sería deseable la ampliación del ámbito de las ofertas nominativas, hasta entonces muy restringido”.

9. En definitiva, el Informe del CES consideraba que “un enfoque realista de la política de ordenación de los flujos migratorios laborales debería tender a la consolidación de los instrumentos existentes, introduciendo en los mismos las pertinentes mejoras que contribuyan a su correcto funcionamiento y a una mayor transparencia en su gestión. A este respecto, además de numerosas sugerencias específicas, indicaba que sería positivo introducir elementos de mayor flexibilidad que permitieran dar respuesta a situaciones individuales, en las que existe una vinculación real y efectiva al mercado de trabajo, adoptando al mismo tiempo las medidas adecuadas para evitar el denominado ‘efecto llamada’. Y a tal efecto, era un requisito imprescindible la consecución del más amplio consenso posible entre todos los agentes políticos y sociales”.

10. Vid. Dictamen del Consejo Económico y Social, de 24 de noviembre de 2004, sobre el Proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros y su integración social, pp.

10-16.

11. En este sentido, está previsto que exista un catálogo para cada provincia, así como para Ceuta y Melilla.

12. Vid. ORTEGA GIMÉNEZ, Alfonso, “El futuro Reglamento de Extranjería” en Las provincias, Año 138, Nº 50.533, Lunes 15 de noviembre de 2004, pp. 25 y 27; y, ORTEGA GIMÉNEZ, Alfonso, Nota al “Real Decreto 2393/2004, de 30 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre Derechos y Libertades de los Extranjeros en España y su Integración Social”, en Anuario de Derecho internacional Privado (2005), Tomo V, Iprolex, Madrid, 2005, pp. 494-497.

C. SÁNCHEZ-RODAS NAVARRO (Dir.) (2005), Aspectos puntuales del Nuevo Reglamento de Extranjería, Murcia, Ediciones Laborum.

Artículos L. HEREDIA SÁNCHEZ y A. ORTEGA JIMÉNEZ (2004), “Últimas reformas en materia de extranjería” en IURIS. Actualidad y Práctica del Derecho, Nº 79, Madrid, La Ley, Enero, pp. 28-36.

(2003), “¿Qué cambios ha introducido el Tribunal Supremo en el Reglamento de ejecución de la Ley de Extranjería?” en IURIS. Actualidad y Práctica del Derecho, Nº 74, Madrid, La Ley, Julio-Agosto, pp. 58-60.

A. ORTEGA JIMÉNEZ (2005), “Notas sobre el Reglamento de Extranjería: Nuevo Reglamento de Extranjería. Estructura, elementos y proceso de normalización” en IURIS. Actualidad y Práctica del Derecho, Nº 92, Madrid, La Ley, Marzo, pp. 23-32.

Textos legales y formularios J. C. ALONSO BURÓN (Dir.); A. ORTEGA GIMÉNEZ (Coord.) y otros (2007), Código básico de Extranjería y Nacionalidad, Murcia, Laborum.

T. DÍAZ OLTRA (2003), Formularios de extranjería, Valencia, Tirant lo Blanch.

C. ESPLUGUES MOTA y M. DE LORENZO SEGRELLES (2004), Legislación de Extranjería, Valencia, Tirant lo Blanch.

Enlaces web recomendados Excmo. Colegio Oficial de Graduados Sociales de Alicante- Oficina Única de Extranjeros de Alicante: http://www.consultor.com/oue/ Ministerio del Interior: http://www.mir.es Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales: http://www.mtas.es Área de extranjería del Real e Ilustre Colegio de Abogados de Zaragoza: http://www.reicaz.es/extranjeria

Recibido: diciembre de 2007. Evaluado: abril 2008.

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Del otro lado del río. Ambientalismo y política entre uruguayos y argentinos, de Vicente Palermo y Carlos Reboratti (comp.)

María del Pilar Bueno Max Weber y Karl Marx, de Karl Lowith Carlos Solero Los Lentes de Víctor Hugo. Transformaciones políticas y desafíos teóricos en la Argentina reciente, de Eduardo Rinesi, Gabriel Nardacchione, Gabriel Vommaro (editores) Dante Daniel Ganem

Libro: Del otro lado del río. Ambientalismo y política entre uruguayos y argentinos Vicente Palermo y Carlos Reboratti (comp.)

Editorial Edhasa, Buenos Aires, 2007. (256 pp.)

Lic. María del Pilar Bueno Doctoranda en Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de Rosario, becaria CONICET.

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El libro aborda uno de los temas más relevantes tanto de la agenda doméstica como externa de uruguayos y argentinos, como es la construcción de dos plantas de pasta celulósica a la vera del Río Uruguay, recurso compartido por ambos países. Denota un esfuerzo por unir investigadores argentinos, uruguayos y brasileños que muestran distintas caras del conflicto.

En la introducción, los compiladores enumeran una serie de rasgos que el caso fue adquiriendo y otros que dejó traslucir, como ser: la polarización identitaria de ambas poblaciones; la brecha entre los intereses, las percepciones y las acciones colectivas de los actores; el ingreso del ambientalismo a la esfera pública; la inefectividad de la política convencional argentina y su crisis de representatividad; los límites entre una forma asambleísta de toma de decisiones y una metodología “piquetera” y los problemas del proceso de integración de América del Sur, en sus dimensiones: institucional, socioeconómica y cultural.

El primer capítulo, escrito por Lucía Aboud y Anabella Museri, presenta como objetivo relatar la evolución del diferendo, analizando actores, intereses y medios de acción. Con lo cual, este fragmento se muestra ideal para comenzar esta obra que analiza un caso que aún se percibe como un laberinto sin salida, en términos de las autoras.

Las líneas del conflicto son a su entender: la decisión del gobierno uruguayo de permitir la instalación de las pasteras y la oposición argentina por el impacto ambiental que generaría. Ya desde este momento puede verse que se trata de una disputa de suma cero, donde tarde o temprano habrá un ganador absoluto y un perdedor innegable.

Las autoras realizan un relato desde el origen de la implementa-

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pilarbueno@hotmail.com

ción del Plan Nacional de Forestación en Uruguay a fin del ochenta, pasando por los momentos más importantes del diferendo.

Asimismo, nombran las etapas que Vicente Palermo concibe del mismo: la encapsulada tecnocrática, por cuanto la disputa se mantiene en los canales institucionales y la participativa-politizada, al autorizar el gobierno uruguayo definitivamente la construcción de la planta de Botnia, con un posicionamiento social de la Asamblea de Gualeguaychú.

El capítulo culmina con reflexiones acerca de cómo la rigidez de las posturas convirtió un problema ambiental concreto en un conflicto geopolítico, resultando cada vez más difícil lograr una solución negociada.

En el segundo capítulo, Raquel Alvarado llama la atención hacia la desinformación y la sobreinformación referente al diferendo, atendiendo a la manipulación de la misma. Frente a esto, la autora se propone brindar una mirada uruguaya de la cuestión, realizando un recorrido por las leyes forestales y los planes de forestación uruguayos desde 1987, mostrando que el Estado tuvo un lugar central en el planeamiento, financiación y concreción de este modelo con ondas repercusiones en la sociedad y economías uruguayas.

En cuanto a la lógica partidaria uruguaya, afirma que los tres partidos han coincidido en su apoyo a las plantas, percibiéndolo en clave nacionalista; asimismo aborda las posturas favorables a la instalación por parte del movimiento sindical y la opinión pública uruguaya, fundamentalmente a partir de las presiones argentinas.

Finalmente, nombra algunos grupos opositores como son las organizaciones ambientalistas y ciertos sectores radicalizados de izquierda.

En virtud de los beneficios de la radicación que ya son perceptibles, la autora se pregunta cómo generar un proceso de desarrollo sostenible más que una economía de enclave. Para ello, plantea diferentes propuestas que en resumidas cuentas implican maximizar las ganancias nacionales, minimizando el margen de beneficios del inversor.

En el capítulo tercero, Francois Graña comienza analizando el concepto de “gobernanza”, en contrapartida con la noción de “gobierno”, con miras a realizar un estudio sobre los actores sociales uruguayos implicados.

En cuanto a la empresa, sus dirigentes afirman que Botnia ya ha modificado la sociedad y su cultura, por lo cual se ve a si misma, como un eslabón más en la “estrategia de país” impulsada por el

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Estado. También menciona el rol de los sindicalistas, como lo hace Alvarado en el capítulo anterior, y el de los ambientalistas clasificándolos en diferentes tipos: aquellos que llevan adelante una militancia ética; los que ven el asunto desde un punto de vista sistémico y los que demonizan al adversario.

Los asesores, como técnicos, también son vistos desde tres perspectivas: los que están seguros de su imparcialidad, los que consideran que los científicos no pueden ser imparciales y por último el que sabe del riesgo de ser cooptando pero confía en su capacidad para sortearlo.

El autor propone en forma innovadora, la posibilidad de pensar más allá de una única Botnia, en tantas como percepciones de ella existen, es decir, pretende que este enfoque se constituya como un insumo más en búsqueda de la gobernanza efectiva que implique la negociación de todos los actores con miras a un acuerdo.

El siguiente capítulo, escrito por Carlos Reboratti, se centra en el rol del ambientalismo en la Argentina, haciendo hincapié en que recién en el año 2006 el tema se convierte en un núcleo de preocupación como consecuencia del ambientalismo espontáneo. Para el autor, existen en la Argentina tres tipos de ambientalismo: el que se desarrolla en el ámbito estatal desde el setenta; el ambientalismo no estatal pero formalmente institucionalizado de la mano de las organizaciones no gubernamentales y el ambientalismo espontáneo, como es actualmente el de la Asamblea de Gualeguaychú. La misma, se constituye como un movimiento social sin autoridades, percibida por el país como un grupo no politizado y sano en tanto tal. Su parecido con los movimientos piqueteros es notable, por el tipo de acción que utiliza, sin embargo su extracción social es distinta, estando formada por sectores de clase media.

A partir de una distinción entre disputa o controversia y conflicto, Reboratti explica que los conflictos ambientales en el país surgen en los noventa, pero este caso presenta como particularidad el involucramiento de más de un Estado, lo cual generó posiciones pendulares del gobierno y un impacto mayor de las presiones de la Asamblea sobre el mismo. Frente a la ausencia de una política ambiental, el gobierno adoptó las posturas asambleístas.

En opinión del autor, y en coincidencia con lo expuesto por Alvarado, la existencia de visiones inamovibles ha generado la pérdida de importantes momentos de negociación.

Juan Lucca y Cintia Pinillos en el quinto capítulo, se centran en el sistema partidario entrerriano, su vinculación con el gobierno nacio-

nal y cómo se configura esta relación en virtud del caso que se viene analizando, en el marco del año eleccionario que significó el 2007.

Este trabajo presenta como aporte fundamental el estudio de los partidos en el espacio subnacional, a diferencia de lo que tradicionalmente se presenta como un análisis nacional.

Los autores realizan una caracterización del sistema entrerriano de partidos políticos, para luego adentrarse en el caso. De esta forma, señalan la riqueza de analizar el triángulo de vínculos entre el gobierno nacional, el provincial y la ciudad de Gualeguaychú. De hecho, el protagonismo del presidente Kirchner desde 2005 supuso un doble ingreso a la escena política entrerriana donde no tenía un peso propio, estrechando vínculos con el nivel municipal y con el principal líder de la escena provincial, Jorge Busti.

Los autores finalizan explicando que el resultado de las elecciones a favor de las fuerzas encabezadas por Busti, mostró una vez más que el diferendo no modificó los clivajes históricos que articularon el conflicto político provincial desde el retorno a la democracia.

El sexto capítulo, representa un análisis desde las Relaciones Internacionales de los brasileños Miriam Gomez Saraiva y Marcelo de Almeida Medeiros, enfocado en el rol de los actores subnacionales. El nuevo escenario internacional ha mostrado los límites de la política externa tradicional, dando paso a una mayor ingerencia de estos “nuevos actores”.

Es posible destacar que los autores utilizan una matriz teórica sólida, abordando conceptos como: “soberanía perforada”, “estados comercialistas” y “diplomacia constitutiva”, entre otros.

Anclándose en el concepto de paradiplomacia, reflexionan sobre algunos factores que tienen una estrecha relación con esta controversia, en particular sobre: el régimen internacional que rige las cuestiones ecológicas, la capacidad de Entre Ríos para mover una acción colectiva que conjugue los intereses gubernamentales y no gubernamentales y la habilidad del gobierno federal para apropiarse de la bandera del movimiento infraestatal y hacerla suya internacionalmente.

Antes de finalizar se adentran en ciertos desafíos que son a su entender ineludibles, relacionados con la gobernanza, con la emergencia de niveles que compiten por espacios en la cosa pública y el rol de la ecología y su régimen internacional en la reformulación del concepto de soberanía.

El último capítulo de Vicente Palermo, aspira a sintetizar el resto

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de la obra, centrándose en las dimensiones político-culturales, su relación con los condicionantes domésticos del proceso de toma de decisiones de la política exterior y las oportunidades y modos para desmontar el conflicto con las menores consecuencias. Asimismo, reflexiona sobre tres dimensiones o esferas inherentes a lo político: de las restricciones, de los incentivos y de las preferencias. Una de las hipótesis de este capítulo es que la evolución del diferendo, en el sentido de convertirse en un conflicto internacional, se explica observando muy poco las restricciones, algo más los incentivos y fundamentalmente las preferencias.

El autor observa que la escasa densidad del nivel burocrático-técnico generó un déficit institucional para formular e implementar una política, lo cual contribuyó en la mayor discrecionalidad política del presidente Kirchner. De esta forma, con la anuencia del poder político en todos sus niveles a escala nacional, se impulsó el conflicto hacia una posición donde el resultado será sí o sí frustrante y generará resentimientos, más allá de la celulosa y los ambientes sanos.

Quizás el aporte más valioso de esta obra sea el esfuerzo por otorgar al lector una visión global del caso de las pasteras. Los diferentes capítulos muestran como hilo conductor una profunda crisis de representación en el caso argentino, sumado a la ausencia de mecanismos institucionales en todos los niveles que pudieran encauzar la controversia. A su vez, se observa con preocupación que el conflicto haya alcanzado los umbrales de violencia que se registran en nuestros días, volviéndose una disputa entre los pueblos.

Para finalizar, se rescata el afloramiento de una conciencia ambiental argentina, aunque deberá necesariamente ser acompañada de una política ambiental nacional consistente. Nos encontramos ante el desafío de buscar soluciones a una disputa que no tiene porque ser “de suma cero”, aunque para que esto sea posible es indispensable cambiar la percepción ciudadana del conflicto y, para ello, la visión de los medios de comunicación y del poder político. Si no, se cumplirá la profecía de Palermo al decir que: “Las frustraciones son más contaminantes que las dioxinas”.

Libro: Max Weber y Karl Marx Karl Lowith, Editorial Gedisa, Barcelona, 2007. (219 pp.)

Lic. Carlos Solero Licenciado en Ciencia Política y docente de la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario.

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J. Alexander señala que la centralidad de los autores considerados como clásicos en las ciencias sociales, está dada porque los temas que éstos abordan mantienen vigor y vigencia para interpelar a las sucesivas generaciones de analistas e investigadores. De hecho, ciertos tópicos como el de la alienación, la racionalización creciente y el proceso de secularización son de fundamental importancia en las sociedades de la modernidad.

El capitalismo como sistema complejo ha dado lugar a múltiples reflexiones y debates teóricos, epistemológicos y políticos. Dos de las perspectivas más fructíferas han sido las planteadas por Karl Marx y Max Weber.

El materialismo histórico y la sociología comprensiva son dos de los paradigmas que confrontan desde comienzos del siglo XX; los aportes de una y otra corriente a la interpretación de los fenómenos sociales han sido significativos. Inspiraron a pensadores de la talla de G. Luckacs, A. Gramsci, T. Adorno, M. Horkheimer, H. Marcuse y T. Parsons.

Esta nueva edición de Max Weber y Karl Marx de Karl Lowith, permite el acceso a una serie de estudios de singular importancia pues el autor nos propone un recorrido por la obra de dos pensadores cuya influencia en las teorías sociales llega hasta el presente.

Lowith, nació en Munich, Alemania, el 9 de enero de 1897 y murió en Heildeberg, Alemania, el 26 de mayo de 1973. Alumno de Edmund Husserl y de Martin Heidegger, fue profesor en la Universidad de Marburgo hasta 1933, año en que debió partir al exilio –dado su origen judío– ante la persecución del nazismo en ascenso.

Emigró primero hacia Roma y luego a Japón, trasladándose más tarde a Estados Unidos de Norteamérica donde dictó clases en la Universidad de New York. Casi dos décadas después de su emigración forzada, Lowith retornó a Alemania y se desempeñó en la

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carlossolero@argentina.com

Universidad de Heidelberg hasta el final de sus días.

Lowith es autor, entre otros libros, de Historia del mundo y salvación: los presupuestos teológicos de la filosofía de la historia; De Hegel a Nietzsche; El hombre en el centro de la historia: balance filosófico del siglo XX; El sentido de la historia; Heidegger, pensador de un tiempo indigente. Activo protagonista en los debates filosóficos de un tiempo político y social agitado, testigo de acontecimientos cruciales para la centuria, se ocupó de cuestiones relacionadas con filosofía de la historia, el sentido del filosofar y los posicionamientos del ser humano frente a la naturaleza.

El libro Max Weber y Karl Marx fue escrito por Lowith en 1932 y publicado en el Archiv fur Sozialwissenschaf und Socialpolitik. En ese período en los medios académicos, el pensamiento y la obra de Marx y la Sociología eran presentados como polos opuestos.

Lowith, a contracorriente, sostiene en su ensayo que a pesar de las notorias diferencias entre las actitudes políticas de Weber y Marx es posible analizar sus perspectivas sociológicas, pues ambos comparten un común interés por la situación del hombre en el capitalismo burgués, los dos autores señalan aspectos problemáticos y negativos gestados por este sistema y se encaminan hacia una “filosofía de la vida” de firme raíz antropológica.

La cuidada edición de este libro forma parte de la Colección Dimensión Clásica de Teoría Social. El director de la serie, Esteban Vernik, es autor de la Introducción titulada: Max Weber según Karl Lowith y cierra el volumen un posfacio de Luis F. Aguilar Villanueva titulado Entre el recuerdo y el olvido de los maestros: la exigencia de pensar la sociedad. La traducción fue realizada por Cecilia Abdo Ferez.

En la Introducción, Lowith formula el planteamiento de la cuestión y las características generales de Weber y Marx. El autor, señala que “Imbricada con nuestra sociedad fáctica, la ciencia de esa sociedad es también no una, sino dos, a saber: sociología burguesa y marxismo. Los representantes más significativos de ambas líneas de investigación son Max Weber y Karl Marx. El área de sus investigaciones es, sin embargo, una y la misma: la constitución capitalista de la economía y de la sociedad moderna” (pág. 51). Afirma Lowith que la cuestión especial que el capitalismo presenta refiere a la totalidad del ser humano del hombre como el fundamento portador tanto de la problemática social como de la económica. “Sólo porque, en última instancia, es sobre el hombre como tal donde tiene efectos y se revela la problemática del orden social y econó-

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mico burgués capitalista, el capitalismo mismo también puede ser entendido en su significado fundamental y ser objeto de una pregunta social filosófica” (pág. 51). Para Lowith “si las investigaciones sociológicas de Weber y Marx deben ser entendidas en su significado principal y radical, entonces serán remontadas a esa idea del hombre en última instancia” (pág.52).

El autor cita a Marx en su Introducción a la Crítica de la Filosofía del Derecho de Hegel: “Ser radical es tomar a la cosa por la raíz. La raíz para el hombre es el hombre mismo”. Lowith, enuncia que se tratará en su estudio de “mostrar a través del análisis comparativo del motivo de investigación básico de Weber y Marx, lo común y la diferencia en su idea del hombre, como fundamento de la economía y la sociedad”. “Una comparación como esa presupone tres cuestiones: en la base de la comparación como tal está primero la premisa que Marx y Weber tanto en su personalidad como en su obra son comparables, es decir pueden medirse. Como comparación de algo con otro se presupone, en segundo lugar, que lo comparable desde una perspectiva específica es lo mismo, pero a la vez también algo diferente. Y como comparación comparativamente de uno y dentro, a través de nosotros como terceros, se presupone en tercer lugar, que el correlato de ambas investigaciones comparativamente es diferente. Esto es su idea del hombre no ha sido, ni para uno ni para el otro, el fin consciente y expreso de sus investigaciones, pero sí su motivo originario. El tema explícito de las investigaciones científicas de Marx y Weber es el capitalismo. El impulso para su pesquisa es, sin embargo, la pregunta por el destino del humano del mundo presente de los hombres, para el cual el capitalismo es la expresión característica de su problemática”. Según Lowith se trata de interrogarse acerca de aquello que en el capitalismo hace hombres a los hombres, es decir que los constituye como tales (pág.52).

El libro consta de tres partes: la primera titulada “La interpretación de Weber del mundo capitalista burgués según el hilo conductor de la racionalización”, la segunda “La interpretación marxista del mundo capitalista burgués según el hilo conductor de la enajenación de sí humana” y la tercera “La crítica de Weber de la concepción materialista de la historia”.

Como vemos Lowith contrapone las perspectivas de Weber y Marx utilizando un método que tributa tanto a la hermenéutica como a la geometría. Parte de las diferencias entre ambos para luego llegar a detectar las similitudes y posteriormente enfocar a Marx desde Weber y a Weber desde Marx. Nos muestra como tanto

Marx como Weber consideran que la economía se ha convertido, en el mundo moderno, en el destino de la humanidad. En el caso de los estudios de Marx este planteo es explícito, en los de Weber indirecto.

Ahora bien, para Weber en el proceso de secularización propio de la modernidad se da la paradoja que racionalización creciente deriva en la irracionalidad. A modo de ejemplo podría decirse que ganar dinero para procurarse confort es racional e inteligible, pero la manera racionalizada de hacerlo con el único fin de procurar más dinero no lo es. Esta irracionalidad se manifiesta también en que las estructuras sociales de organización que deberían asegurarnos en la vida moderna mayor libertad y bienestar pueden constituirse con frecuencia en “jaulas de hierro” que nos aprisionan, por caso la burocracia.

A la vez, según Marx el proceso de trabajo en el cual debería concretarse la realización de los hombres se torna el ámbito principal de lo inauténtico, la cosificación del hombre, su alienación y enajenación, del fetiche: las mercancías y sus secretos, muestran la contradicción principal del capitalismo, los productos del trabajo humano enfrentando a los productores con sus productos.

Karl Lowith, señala en sus trabajos que es posible visualizar cómo estas cuestiones inquietaron a Marx desde el comienzo de sus estudios ya en 1842 siendo redactor de la Gaceta Renana y aun en su madurez cuando en 1876 el primer tomo de El Capital muestra una continuidad de indagación de cómo las cosas se emancipan de sus productores y los dominan. Marx atribuye a la división del trabajo propia del capitalismo el proceso por el cual lo cuantitativo predomina sobre lo cualitativo. Se da como señala Marx una inversión y el proceso productivo domina al hombre en vez de éste dominar su creación.

También Weber muestra cómo es posible en el capitalismo la inversión entre medios y fines, quedando el estuche vacío de contenido. En los estudios sobre la ética protestante y el espíritu del capitalismo aparece planteada esta cuestión. Lowith percibe también una línea de continuidad entre las preocupaciones del Weber conferencista de La ciencia como vocación y La política como vocación.

Lowith pone en contrapunto y diálogo a dos de las propuestas más agudas de análisis del capitalismo y la modernidad: la Sociología comprensiva y de la dominación y el materialismo histórico. Si bien, cabe señalar que su punto de partida es weberiano con la singular impronta de la filosofía de la existencia de raíz hei-

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deggeriana, estamos en presencia de una serie de trabajos que incitan a replanteos más que sugerentes y necesarios sobre la condición humana bajo el capitalismo.

Este texto nos presenta el desafío de pensar y repensar con Marx y Weber, confrontándolos, contraponiendo perspectivas y alentado un saludable antidogmatismo.

Las obras de los autores clásicos del pensamiento social, son una cantera de materiales que debería estimular nuestra imaginación sociológica: al decir de Michel Foucault son verdaderas cajas de herramientas para comprender el presente y procurar transformarlo.

Libro: Los lentes de Víctor Hugo. Transformaciones políticas y desafíos teóricos en la Argentina reciente Eduardo Rinesi, Gabriel Nardacchione, Gabriel Vommaro (editores) Universidad de General Sarmiento y Prometeo Libros, Buenos Aires, 2007. (456 pp.)

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A través de los nueve artículos que componen el libro, los autores realizan dos caminos paralelos de significativa importancia cada uno. En primer término, cada una de las intervenciones es un aporte al análisis político argentino, y dentro de ese contexto, el resultado es una mirada reflexiva sobre diversas dimensiones de la realidad política y social argentina de las últimas tres décadas. Pero fundamentalmente, y por otra parte, de manera singular los editores abren un debate en el interior de las Ciencias Sociales en general y de lo que constituye (o ha constituido) la politología argentina en particular. En ambos sentidos (tal como es señalado desde su prólogo) las tensiones acumuladas en la política argentina hasta el año 2001 (en la “sorpresa” de esos acontecimientos) el cúmulo de sucesos (de la crisis: institucional, política y social), y principalmente los repertorios (las explicaciones y respuestas) que las Ciencias Sociales ensayaron, o adolecieron de esbozar, actúan como duda fundante desde la cual en el libro se desarrollan hipótesis, trabajos y reflexiones.

Es importante resaltar que el tiempo de trabajo y maduración del libro, propuesto luego del “fin de la convertibilidad”, permiten, ahora, que “Los lentes de Victor Hugo” haga las veces de péndulo reflexivo. Buena parte de los trabajos entonces, constituirán una mirada sobre algunos aspectos específicos (muy significativos) de la “transición democrática” y de los límites de la política en la última década del siglo XX. Pero hay espacio también para algunas lecturas sobre la aparente rearticulación de la crisis del año 2001 que incluyen una reflexión de la etapa iniciada en 2002, principalmente en la figura del ahora ex presidente Néstor Kirchner.

Los dos primeros artículos trabajan sobre el paradigma económico (y político) que signó el período iniciado en el último régimen autoritario.

Matías Muraca analiza los discursos desde el Ministerio de Hacienda (y las consecuencias para la política argentina futura) de

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Dante Daniel Ganem Estudiante de licenciatura en Estudios Políticos, Universidad Nacional de General Sarmiento. menagdan@gmail.com

José Martínez de Hoz en los años de dictadura y de los dos primeros ministros de economía del gobierno del Dr. Alfonsín: Bernardo Grispun y Juan V. Sourrouille. El autor resalta el carácter disruptivo (de la relación de fuerzas existentes antes de 1976) de las palabras y categorías introducidas por Martínez de Hoz y su equipo, hacia fines de la década del ’70. Discurso que reconfiguró (junto con las medidas efectivas y, no olvidemos, la férrea violencia de Estado de esos años) tanto el análisis socio económico como la manera de pensar la política y el modo en que son interpelados los sujetos políticos -forzados literalmente- a anular cualquier tipo de significación colectiva previa. Este reposicionamiento hegemónico, es en cierto modo impugnado por las intervenciones discursivas de Bernardo Grispun en los primeros meses de democracia. El primer Ministro de Economía de Alfonsín, se orienta, según Muraca, a reponer sentidos a lo económico y político previos a 1976. Una vez que el fracaso de la gestión Grinspun es una realidad, la nueva conducción económica repone los límites a la política impulsados por el paradigma neoliberal, cerrando en buena medida la posibilidad de articular políticas de desarrollo incluyentes.

A su turno, Sergio Morresi desarrolla una breve, y a la vez, exhaustiva exposición de las diferentes escuelas de pensamiento neoliberal a nivel internacional (y local) que influyeron desde el gobierno de facto hasta los noventa, haciendo hincapié en un importante aspecto resaltado explícitamente en todo el libro: el Estado. Y particularmente del modo en que se piensa y actúa sobre el Estado de los dos gobiernos de Carlos Menem. Según Morresi, ninguna de las vertientes neoliberales aboga por un Estado gendarme literalmente hablando. Lo que existe sí, señala Morresi, es un movimiento hacia la readecuación del Estado como garante (o guía) de las relaciones de mercado. Movimiento que de manera “asintótica” cumplirán los dos gobiernos de Menem en relación a las recomendaciones de los organismos multilaterales de crédito.

Los trabajos de Damián Corral y de Beatriz Alem, centran su mirada en algunos rasgos del fenómeno opositor por excelencia (en exposición y caudal de votos obtenidos) de la última década del siglo pasado: el Frepaso.

Corral, se interroga y analiza la figura de Carlos “Chacho” Álvarez. La maduración desde el “Grupo de los Ocho” de este dirigente de raíz peronista, su consolidación como oposición (fundada en una fuerte impronta mediática y en la disputa con otros opositores al menemismo que eventualmente se acercan al polo progresista con-

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formado entre otros por Álvarez) y su lento decline a partir de la conformación de la Alianza. Corral se centra en la construcción de liderazgo dentro del Frente Grande, de las tensiones y limitaciones que la figura de Álvarez encarna en esos años para el “progresismo” argentino. El tipo de liderazgo de Álvarez (que lo convierte, junto al Frepaso, más en un líder y partido de opinión respectivamente antes que en un partido político) muestra en buena medida, según Corral, las limitaciones de esa fuerza para constituirse en una opción autónoma sólida dentro de la política argentina.

Beatriz Alem, desde su investigación, analiza el tipo de identidad política generada en el Frepaso de aquellos años. Preocupada por reconocer las contradicciones de esta fuerza política, la autora, se encarga de rastrear la incapacidad de la fuerza liderada por Álvarez por construir una opción política que reconociera sus políticas efectivas. En sintonía con las conclusiones de Corral, Alem concluye que el Frepaso sólo pudo alcanzar su diferenciación del menemismo sin poder definir, una línea política clara frente al electorado. De ahí, según la autora, buena parte de su disolución en (y por) la Alianza, que marcaría el fin de la experiencia de potencial ruptura bipartidaria.

Los dos siguientes trabajos hacen hincapié sobre otra de las manifestaciones del período estudiado: hacia fines de 2001 la movilización ciudadana dio muestra de una vitalidad que, como cuestiona Los lentes de Victor Hugo, nadie (o pocos) habían previsto o notado.

Los canónicos modelos para estudiar la movilización social es el tema que aborda Germán Pérez. Interesado principalmente en ligar y rescatar dos conceptos no siempre abordados en conjunto, los de movilización social y régimen político, con miras a consolidar una modalidad de análisis (desde una relectura de la obra de Gino Germani) que contemple a ambos conceptos de modo que permitan explicar las consecuencias no siempre concientes (y su articulación) de esa combinación de elementos dentro de una configuración política.

Posteriormente, Mora Scillamá presenta en su trabajo, similares preocupaciones sobre cómo interpretar los repertorios de protesta o movilización social. La autora interpela en su trabajo el énfasis puesto por la Ciencia Política, centradas en el análisis institucional o procedimental que por sus características le impiden tematizar, analizar con acierto y explicitar las movilizaciones ocurridas cerca del fin de siglo (he incluso de principios del actual) en la Argentina. Destaca la autora la importancia del análisis historiado necesario que no puede

estar ausente para una acertada respuesta desde la politología a esas manifestaciones que en el desorden de esos días (que en el desorden de esos acontecimientos) concluyan de manera simplona en el mero carácter caótico o disruptivo de la protesta.

El siguiente trabajo, intenta un abordaje sobre las consideraciones fuertemente democráticas de la protesta social del período. Según Hervé Leclerc, antes resaltar lo nuevo, lo sorprendente de esas jornadas, un estudio profundo (e historiado) de los reclamos reconoce la génesis de esa protesta en los primeros años del periodo autoritario, que se acrecienta y redefine en los ’80 y ’90 haciendo una aparición espectacular hacia fines de 2001.

Los últimos dos artículos son, como ya se anticipó, reflexiones sobre los acontecimientos posteriores a 2001. “Consecuencias” del periodo, resaltan los editores, la política argentina actual es en muy buena medida un reordenamiento del proceso iniciado en 1976 y producto de los modos de hacer y pensar la política en los años anteriores a 2001. Los dos artículos centran su interés, cada cual a su modo, en la figura de Néstor Kirchner.

Juan Pablo Cremonte, propone una lectura de la participación comunicacional de Néstor Kirchner. Es, según el autor, un creador de orden en lo desordenado de la sociedad argentina contemporánea, y a la vez un claro contraejemplo de la exposición mediática de sus antecesores. En el “estilo de actuación pública” de Kirchner, Cremonte encuentra todas estas aristas que le permiten posicionar nuevamente lo político sobre lo impuesto, un conductor de pasiones.

De esta manera, acrecienta la ruptura con el periodo anterior en su intervención (y toma de posición) en la discusión con los grandes beneficiarios de las décadas pasadas.

Finalmente, Eduardo Rinesi y Gabriel Vommaro proponen una relectura del acontecer político argentino desde el alfonsinismo en adelante. Retomando algunas de las ideas desarrolladas por Oscar Landi, se centran en la palabra política y su desvalorización posterior a lo largo de los tres primeros gobiernos democráticos.

Asimismo, las múltiples hipótesis desarrolladas por los autores, las tensiones por la representatividad entre gobernantes y ciudadanos le permiten pensar a los autores acerca del rol central de la palabra como garante de la política. Según ellos, esta impronta es aparentemente retomada luego de 2001, de manera efectiva por el presidente Kirchner.

El recorrido reflexivo de “Los Lentes…” se presenta, tal como señalábamos al principio, en una reflexión crítica sobre los modos de

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pensar lo social y lo político desde la Ciencia Política. De manera sistemática, los autores resaltan en el ensayo inicial que prologa los trabajos, las limitaciones que significó en este período, (sobre todo para la politología) la división del trabajo operada dentro de las Ciencias Sociales. En ese sentido, los autores señalan que la Ciencia Política argentina delimitó lo que se consideraba objeto de estudio y, especialmente, que es lo que no se estimaba como tal.

En el primero de los pasos, se estableció una directa relación con el objeto de estudio por excelencia que iría afianzándose con el correr del tiempo: el régimen político y las potencialidades institucionales. Puede decirse que quizá, amparada (o desamparada) por la larga presencia de disrupciones del orden institucional (arribismos militares y proscripciones varias) las Ciencias Políticas abandonaron lo que para los editores también era menester observar, estudiar y reflexionar: el Estado y los complejos entramados sociales en cuanto las políticas y los cambios dentro de la sociedad, modificaban profundamente la condición de politicidad de los sujetos sociales (fuese particularizados o colectivos). Ese terreno la politología imperante, según los editores, lo legó a la sociología. Deshaciéndose de esta manera de, justamente, un buen un abordaje para la política misma.

La propuesta teórica (fuerte) y altamente saludable del libro en ese sentido apunta a una profunda reflexión transdisciplinaria (de categorías multidisciplinares) que contribuyan a que la Ciencia Política argentina no se encuentre (en la medida de lo posible) con nuevas “sorpresas” que se escapen de las manos de ella y poco contribuyan a la reflexión política misma.

Temas y Debates publicación académica, editada por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario, que recoge colaboraciones de las diversas disciplinas de las ciencias sociales, es editada de manera semestral y recibe los siguientes tipos de trabajos: - Artículos de investigación: deberán ser textos originales.

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