Fellows Proposals by Fundația SERENDINNO (arhiva)

CUPRINS

DRUMUL INVERS AL FIILOR RĂTĂCITORI: EMIGRANŢII ROMÂNI DIN SPANIA ŞI ITALIA ŞI DECIZIA DE REVENIRE ÎN ŢARA DE ORIGINE.............................................................................................4 (CLAUDIU IVAN)

INTRODUCERE ...........................................................................................................................................5 FORME ALE MIGRAŢIEI, TEORIE ŞI IPOTEZE DE LUCRU ..........................................................................6 DATE FOLOSITE ÎN CERCETARE, INDICATORI ........................................................................................10 REZULTATELE CERCETĂRII ...................................................................................................................14 CONCLUZII ..............................................................................................................................................22 BIBLIOGRAFIE .........................................................................................................................................25

ASUPRA IMPACTULUI MACROECONOMIC AL TRANSFERURILOR CURENTE..................................................................28 (CRISTIAN M. LITAN)

INTRODUCERE .........................................................................................................................................28 DATE ŞI MODELE ECONOMETRICE .........................................................................................................31 REFERINȚE BIBLIOGRAFICE:..................................................................................................................36 ANEXA A..................................................................................................................................................38 ANEXA B..................................................................................................................................................44

MIGRAŢIA SI INTEGRAREA ROMÂNILOR DIN DIASPORA .........48 (ASTRID HAMBERGER)

INTRODUCERE .........................................................................................................................................48 METODOLOGIE .......................................................................................................................................48 COLECTAREA DATELOR..........................................................................................................................49 CAZUL......................................................................................................................................................50 REFUGIAŢII EST-EUROPENI, O SITUAŢIE SPECIALĂ ...................................................................50 LITERATURA DESPRE REFUGIAŢII ROMÂNI .................................................................................51 ISTORIA REFUGIAŢILOR ROMÂNI ÎN DANEMARCA .....................................................................51 CONCLUZII ..............................................................................................................................................56 BIBLIOGRAFIE .........................................................................................................................................57

FUNDAȚIA SOROS ROMÂNIA

VOTUL DIASPOREI - UN DREPT REFUZAT ........................................60 (MIRUNA CĂJVĂNEANU)

INTRODUCERE .........................................................................................................................................60 CARE ESTE BAZINUL ELECTORAL AL DIASPOREI ŞI CUM SE VOTEAZĂ? ..............................................62 PARTICIPAREA ROMÂNILOR DIN DIASPORA LA ULTIMELE SCRUTINE .................................................63 Problemele alegătorilor români din diaspora..........................................................................72 Republica Moldova.....................................................................................................................74 Reacţii şi polemici.......................................................................................................................75 Patru propuneri pentru o nouă reglementare a votului românilor din străinătate.............80 BIBLIOGRAFIE ........................................................................................................................................85

ANALIZA MODIFICĂRII SISTEMULUI ELECTORAL DIN ROMÂNIA..............................................................................................................87 (KISS CSABA ZSOLT)

CONSIDERAȚII INTRODUCTIVE ...............................................................................................................87 IMPORTANȚA SISTEMULUI ELECTORAL .................................................................................................87 ASPECTE DE BAZĂ ÎN ANALIZĂ ...............................................................................................................90 METODOLOGIA .......................................................................................................................................91 REZULTATELE SIMULĂRII ......................................................................................................................94 PROBLEME ȘI PROPUNERI DE POLITICI ..................................................................................................97 RECOMANDĂRI FINALE / MODIFICAREA SISTEMULUI ELECTORAL .....................................................100 BIBLIOGRAFIE .......................................................................................................................................101

REDESIGNUL ORGANIZATIONAL ÎN SISTEMUL ROMÂNESC DE COORDONARE A AFACERILOR EUROPENE ..........................103 (BOGDAN NĂSTASE)

INTRODUCERE .......................................................................................................................................103 ANALIZA – CADRU: FORMAL VS INFORMAL .........................................................................................107 CONTRIBUTII PERSONALE ....................................................................................................................121 CONCLUZII ............................................................................................................................................129 BIBLIOGRAFIE .......................................................................................................................................132

UN (NOU) INCEPUT? ....................................................................................147 (MIRELA OPREA)

FELLOWS PROPOSALS 2009 INTRODUCERE .......................................................................................................................................147 SCURTE CONSIDERAŢII ISTORICE ASUPRA RELAŢIILOR ROMÂNIEI CU ŢĂRILE ‚LUMII A TREIA’. PERIOADA SOCIALISTĂ ŞI PERSPECTIVA AJUTORULUI PENTRU DEZVOLTARE...................................147 ROMÂNIA SI COOPERAREA PENTRU DEZVOLTARE ÎN ANII TRANZIŢIEI: 1989 – 2007 ........................156 COOPERAREA PENTRU DEZVOLTARE ÎN ROMÂNIA: CADRUL LEGAL ŞI INSTITUŢIONAL ...................166 ‚NOILE’ STATE MEMBRE SI COOPERAREA PENTRU DEZVOLTARE. SCURT ESCURSUS ÎN DOUĂ ARII ALE TIMPULUI: ÎNAINTE DE ‘89 ŞI ANII TRANZIŢIEI. ...................................................................................170 ROMÂNIA ŞI CELELALTE ‚NOI’ STATE MEMBRE ÎN CEEA CE PRIVEŞTE POLITICA DE COOPERAREA PENTRU DEZVOLTARE. CONSIDERAŢII ALE PREZENTULUI VIZAVI DE TRECUT..................................181 IN LOC DE CONCLUZII, RECOMANDĂRI IMPLICITE ŞI O ÎNTREBARE FINALĂ. .....................................189 ACRONIME.........................................................................................................................................191 MIC GLOSAR DE TERMENI ...........................................................................................................192 BIBLIOGRAFIE .......................................................................................................................................193

IMPLEMENTAREA POLITICILIOR SOCIALE ÎNTRE TEORIE ȘI PRACTICĂ ..........................................................................................................196 (ROXANA CARMEN GIRIP)

INTRODUCERE .......................................................................................................................................196 CONTRACTAREA DE SERVICII SOCIALE ÎN STATELE UNITE ...............................................................198 PRACTICI DE CONTRACTARE. MODELE, PROVOCĂRI ŞI IMPACT.......................................................204 CONTRACTAREA DE SERVICII SOCIALE ÎN ROMÂNIA .........................................................................219

RECOMANDĂRI ..........................................................................................................248 BIBLIOGRAFIE ............................................................................................................252

Introducere “Pentru propriile noastre <probleme> noi primim foarte multe resurse de la Uniunea Europeană, însă cred că într-un context tot mai… globalizat, lupta <noastră> împotriva sărăciei are sens doar în măsura în care o corelăm cu lupta <lor> împotriva sărăciei. Despre toate aceste lucruri și valori legate de solidaritatea internațională, eu am învățat în studiile mele efectuate în afara țării.” (Mirela Oprea - absolvent de studii în străinătate, beneficiar al Programului Open Society Fellows) Fundația Soros derulează din 2003 Programul Open Society Fellows dedicat celor peste 1000 de absolvenți ai programelor de burse universitare, post-universitare și de cercetare acordate de Fundație în perioada 1997 - 2005. În ultimii 3 ani am decis deschiderea programului și către alți bursieri, pentru a da ocazia cât mai multora să participe la acțiunile noastre. Programul urmărește în egală măsură crearea unei comunități de absolvenți și a unui climat de colaborare între aceștia, cât și valorificarea cunoștințelor dobândite de absolvenți prin studiile în străinătate, în beneficiul societății civile și al instituțiilor publice cheie. De la începutul programului, Fundația a acordat finanțări organizațiilor neguvernamentale pentru angajarea a peste 20 de absolvenți. Participarea cetățenilor, drepturile omului, educația pentru voluntariat, încredere civică, diversitate, migrația românilor, educația non-formală, PR și comunicare, fundraising, evaluarea de politici publice, dezvoltare comunitară, contractarea serviciilor sociale, impactul macroeconomic al transferurilor curente – acestea sunt domenii în care absolvenți de studii în străinătate, beneficiari ai programului Open Society Fellows și-au adus contribuția, au produs schimbări, au încercat să modifice mentalități, și-au pus experiența la bătaie pentru a aduce un plus la dezvoltarea societății românești. Am ales să sprijinim bursierii români plecați să studieze în străinătate pentru că am considerat esențială oferirea unei alternative în țară, a unor medii de dezvoltare, unde să pună în aplicare experiența câștigată și să-și construiască o carieră. Oferirea de alternative pentru absolvenții de studii în străinătate ar trebui să constituie un punct de interes pentru cât mai multe organizații non-guvernamentale, pentru companiile din România, instituțiile publice. În raportul de față sunt cuprinse lucrări realizate în 2007 și în 2008 de câștigători ai competițiilor cu temă la alegere și cu temă impusă (migrația românilor) organizate în cadrul programului. Lucrările exprimă opinii și rezultate obținute în urma cercetărilor efectuate în domenii stringente pentru realitatea românească din acest moment: migrația românilor, politica externă a României, sistemul electoral românesc, furnizarea de servicii sociale în domeniul protecției copilului. Fellows Proposals își propune să promoveze opinii care vor aduce un plus de expertiză în domeniile în care sunt realizate lucrările. Aceste studii prezintă opiniile autorilor și nu reflectă în niciun fel poziția oficială a oricăreia dintre instituțiile prezentate.

FUNDAȚIA SOROS ROMÂNIA

DRUMUL INVERS AL FIILOR RĂTĂCITORI:EMIGRANŢII ROMÂNI DIN SPANIA ŞI ITALIA ŞI DECIZIA DE REVENIRE ÎN ŢARA DE ORIGINE1 CLAUDIU IVAN În acest studiu2 ne propunem să abordăm fenomenul emigrării din România pe o dimensiune neglijată până acum: determinanţii deciziei de întoarcere în ţara de origine a emigranţilor români şi profilul celor care intenţionează să revină. Am investigat acest fenomen graţie unor sondaje de opinie în rândul emigranţilor români din Spania şi Italia realizate de către Agenţia pentru Strategii Guvernamentale şi Metro Media Transilvania la sfârşitul anului 2007 şi începutul anului 20083. Mulţumim pe această cale agenţiei sus menţionate pentru faptul că ne-a pus la dispoziţie aceste baze de date. În mod spontan poate exista asumpţia că, odată mutat în străinătate, emigrantul devine de obicei rezident permanent fapt pentru care este inutilă o abordare a fenomenului revenirii în ţara de origine a acestuia. Această asumpţie este deficitară pentru că: 1) experienţa migraţiei în Europa a dovedit faptul că o parte semnificativă dintre emigranţi revin acasă (cazul emigranţilor greci în Germania, al emigranţilor din Elveţia sau cazul emigranţilor din Marea Britanie), existând deci motive să avansăm ipoteza că fenomenul emigraţiei româneşti, aflat încă într-un stadiu incipient, va urma un pattern similar în anii care vor veni ; 2) datele indică intenţia de întoarcere la aproximativ 38% dintre emigranţii români din Italia şi Spania conform sondajelor de opinie mai sus menţionate. Există o serie de determinanţi ai deciziei de întoarcere definitivă în ţara de origine pe care i-am evidenţiat cu ajutorul analizei de regresie logistică. Rezultatele au indicat faptul că cei aproximativ 38% dintre emigranţii români din Spania şi Italia care declară că intenţionează să se întoarcă definitiv în România în următorii doi ani se diferenţiază de cei care doresc să rămână în continuare în ţările gazdă prin statutul ocupaţional, nivelul studiilor şi gradul de intensitate al relaţiei cu rudele sau apropiaţii din ţară (variabilă surprinsă prin frecvenţa cu care trimit bani acasă, frecvenţa vizitelor la familia rămasă acasă şi aprecierea importanţei familiei în viaţa lor). Nu diferă - aşa cum poate ne-am fi aşteptat pe fondul „efervescenţei” mediatice generată de cazul Mailat4 - comunitatea din Italia de cea din Spania în ceea ce priveşte amploarea intenţiei de revenire definitivă în România, dar diferă, în anumite puncte, profilul emigranţilor stabiliţi în cele două ţări în funcţie de intenţia de revenire definitivă în ţara natală.

Articolul a fost elaborat ca aplicaţie în cadrul Programului Open Society Fellows derulat de Fundaţia Soros România - competiţia de lucrări cu tema "Fenomenul migraţiei în România". 2 Autorul ţine să mulţumească în mod deosebit profesorului Dumitru Sandu, lui Emil Tărâlă, Mălina Voicu şi Bogdan Voicu pentru sugestiile şi observaţiile pertinente avute pe marginea articolului precum şi profesorului J. Hagernaars de la Universitatea Tilburg (Olanda) pentru mentoratul oferit în folosirea analizei statistice a datelor categoriale şi sfaturile de ordin metodologic utilizate în acest articol. 3 Rezultatele acestor studii pot fi găsite la adresa: http://www.publicinfo.ro/pagini/sondaje-deopinie.php 4 Datele de sondaj au fost culese în teren în perioada de vârf a mediatizării cazului “Mailat”.

FELLOWS PROPOSALS 2009 Studiul de faţă completează abordările asupra migraţiei din România care s-au centrat exclusiv asupra motivelor emigrării românilor cu o abordare complementară care sondează motivele reîntoarcerii românilor în ţara de origine. Angajarea unei discuţii mai ample privind implicaţiile fenomenului emigraţiei pentru politicile publice relevante este necesară în lumina acestor noi date.

INTRODUCERE Problematica migraţiei este o temă centrală a agendei publice şi a preocupărilor mediului academic însă studiile de până acum din România s-au centrat aproape exclusiv pe descrierea motivelor pentru care românii emigrează, pe indicarea intensităţii migraţiei în zone diferite ale ţării, variaţia fenomenului migraţiei la nivelul anumitor grupuri sociale specifice şi efectele acestuia (Sandu, 2004, 2005, Şerban şi Toth, 2007). În ce priveşte efectele migraţiei acestea sunt atât pozitive, dar şi negative. Efectele pozitive ale migraţiei au fost analizate în literatura de specialitate, evidenţiindu-se suportul pentru creşterea economică atât în ţara de destinatie graţie aportului forţei de muncă ieftine, cât şi în ţara de origine datorită banilor trimişi de emigranţi celor din ţară, reducerea şomajului în ţara de origine, creşterea calităţii vieţii migranţilor şi a familiilor lor, etc. (Portes, 2008; Castles, 2004; Massey şi alţii, 1998; Şerban şi Toth, 2007). Relevanţa migraţiei are în acelaşi timp şi un sens negativ pentru România; se vorbeşte în acest sens de lipsa forţei de muncă, de lipsa acestei resurse pentru investiţie şi dezvoltare ulterioară, de necesitatea importului de imigranţi din zone mai sărace ale lumii. Consecinţele negative se menţin şi în zona socialului, a copiilor crescuţi fără părinţi, a familiilor destrămate (Voicu şi alţii, 2007). Ne intereseaza aici însă o altă întrebare care nu a primit până acum un răspuns clar: Se mai întorc românii emigraţi în străinătate în ţara de origine? Şi dacă da, care sunt cei predispuşi să revină definitiv? Încercăm astfel să completăm abordările de până acum - care s-au concentrat pe interogaţii precum de ce pleacă românii şi care sunt aceştia - cu o nouă dimensiune de cercetare: dacă, de ce şi care sunt românii care revin din migraţie. Maturitatea la care a ajuns fenomenul emigrării în România îndreptăţeşte aceste interogaţii. Apoi, întrebările au miză practică pentru creatorii de politică publică din România deoarece ar reuşi să estimeze ce intrări de forţă de muncă vor avea în anii ce vor veni şi pot să sugereze anumite măsuri pentru a stimula întoarcerea acasă. Este evident că stimularea întoarcerii românilor emigraţi este o măsură preferabilă pentru a asigura necesarul de intrare de forţă de muncă în comparaţie cu stimularea imigraţiei asiatice sau africane, asociate cu probleme de integrare socială, etc. Studiile derulate de Metro Media Transilvania la sfârşitul anului 2007 şi începutul anului 2008 au permis obţinerea de răspunsuri la aceste întrebări. În primul rând, conform celor 2 sondaje de opinie realizate în rândul comunităţilor de români din Italia şi Spania, aproximativ 37-38% dintre emigranţi declară că intenţionează ca în următorii 2 ani să revină definitiv în ţara de origine. Este un procent mare, care, mărturisim, nu ne-am fi aşteptat să îl găsim. Desigur, se poate cotraargumenta că aceasta este doar o declaraţie de intenţie şi până la întoarcerea propriu-zisă este cale lungă. Este greu de spus în ce măsură această declaraţie poate anticipa întoarcerea acasă a respondentului, dar este clar că aceasta situează respondentul într-un grup cu potenţial mai mare de întoarcere decât cel care a răspuns categoric că nu intenţionează să revină definitiv în România în următorii 2 ani. Statistici fără echivoc privind gradul de întoarcere a emigranţilor români în ţară nu există – nu există de altfel nici măcar statistici exhaustive care să caracterizeze

FUNDAȚIA SOROS ROMÂNIA fenomenul emigrării în sine. Procedura de evaluare a gradului de întoarcere a emigranţilor în ţara de naştere este dificilă şi interferează cu fenomene cum ar fi stabilirea în străinătate pentru studii, vizitarea unei ţări străine în scop turistic, stabilirea într-o ţară străină de baza unui contract de muncă pe perioadă determinată, etc. (Dustmann, 1997, 2001, 2003, Dustmann and Kirchkamp, 2002, Borjas and Bratsberg, 1996). Acestea sunt tipuri specifice de migraţie pe care le vom clarifica mai jos. Lipsa unor statistici privind amploarea repatrierii emigranţilor români este cumva justificată şi de faptul că emigraţia românească în străinătate - ca fapt social - este un fenomen relativ tânăr, încă în primele etape ale dezvoltării sale. Practic el a început să ia amploare în urmă cu 8 ani, când ridicarea vizelor de călătorie în spaţiul UE au fost anulate5. În acest context putem să privim către experienţa altor tipuri de emigranţi care au existat în istoria Europei. Astfel: • Din cei aproximativ 1 milion de greci care au emigrat în Germania Federală între 1960-1984 aproximativ 85% s-au întors în ţara de origine (Glytsos, 1988 în Dustmann şi Weiss, 2007); • Bohning în 1987 (în Dustmann şi Weiss, 2007) raporta că mai mult de 2/3 dintre lucrători străini din Republica Federală Germania şi aproximativ 4/5 dintre cei din Elveţia s-au întors în ţara de origine; • Pentru cazul Marii Britanii, Dustmann şi Weiss (2007) au găsit că din totalul imigranţilor care au stat cel puţin 1 an în Anglia, aproape 40% dintre bărbaţi şi 55% dintre femei s-au întors în ţara de origine cinci ani mai târziu. Există unele diferenţe în funcţie de ţara de origine a emigranţilor şi etnia acestora (africanii au un grad mai scăzut de repatriere comparativ cu europenii). Întoarcerea are loc în principal în primii 5 ani de la sosirea în ţara gazdă. Aceste evidenţe empirice selectate din literatura de specialitate ne îndreptăţesc să lansăm ipoteza că un pattern similar de evoluţie a fenomenului emigraţional se va derula şi pentru cazul imigranţilor români din Spania şi Italia. Nu putem testa acum din lipsă de date o astfel de ipoteză. Însă avem un mijloc care poate aproxima dinamica viitoare a reîntoarcerii românilor în ţara de origine prin sondarea opiniei acestora vizavi de repatrierea definitivă. Este una din dimensiunile sondate şi în studiile realizate de Metro Media Transilvania. Mai important, vom putea să descriem grupul emigranţilor români din Spania şi Italia care intenţionează să revină definitiv în ţară comparativ cu cei care nu au această intenţie. Vom începe prin a furniza câteva clarificări conceptuale fenomenului întoarcerii în ţara gazdă consecutiv actului de emigraţie, vom avansa fundamentele teoretice ale demersului empiric performat şi vom avansa ipotezele de lucru.

FORME ALE MIGRAŢIEI, TEORIE ŞI IPOTEZE DE LUCRU Ghidându-ne după intenţiile acestui studiu am selectat din literatura de specialitate (Dustmann and Weiss, 2007) o clasificare a diverselor forme de migraţie în funcţie de motivele care stau la baza acestui act (vezi diagrama 1 de mai jos). Practic plecăm de la presupoziţia că există două categorii largi de motive care generează actul migraţiei: motive socio/economice6, pe de o parte, şi motive care ţin 5

Desigur, valori semnificative ale emigrării românilor în UE s-au mainifestat şi în perioada anterioară, mai ales între anii 1996-2001. 6 Dustmann şi Weiss se referă strict doar la „motivaţii economice” în schema lor. Noi am lărgit categoria creând sintagma de socio/economice considerând că decizia de emigrare are adesea, pe lângă componenta economică, şi una socială foarte importantă – dorinţa de a

FELLOWS PROPOSALS 2009 de dezastre naturale sau persecuţii (cea politică este una dintre ele, aceasta generând refugiaţi, etc.). Nu insistăm asupra migraţiei originate în motivele din urmă deoarece nu ne interesează aici. Observăm în plus că mutarea într-o ţară străină cu scopul de a studia o perioadă specificată de timp sau în interes turistic nu este un act de emigraţie în sensul înţelegerii de aici a conceptului. Încă o precizare importantă trebuie făcută aici. Deşi există diferenţe semnificative evidente între emigraţia motivată de interesul „economic” – de exemplu dorinţa de a câştiga bani şi emigraţia motivată de interese sociale – de exemplu intenţia de reîntregire a familiei, nu tratarea acestor diferenţe este scopul studiului de faţă. Dorim doar să descriem prin aceste precizări terminologice care sunt categoriile potenţiale de migranţi români din străinătate şi ce latură a fenomenului emigrării vom trata în acest articol. Motivele socio/economice sunt cele care furnizează explicaţia pentru o a doua categorie largă de emigraţie. Aceasta are la rândul ei două subtipuri de migraţie: migraţie temporară şi migraţie permanentă. Migraţia temporară o definim aici drept situaţia persoanei care a părăsit ţara de origine dar revine în aceasta după o perioadă anume de timp7. Migraţia permanentă se referă la situaţia persoanei care se stabileşte definitiv în ţara gazdă. O problemă care se ridică este că nu putem fi niciodată 100% siguri dacă un emigrant este definitv stabilit în ţara gazdă, deci teoretic migraţia permanentă este un concept al cărui obiect real nu poate fi indicat – emigrantul permanent. O soluţie ar fi să definim migraţia permanentă drept situaţia persoanei care se pensionează în altă ţară decât cea în care s-a născut fiind astfel integrat în sistemul de asigurare socială al ţării gazdă (includem deci aici şi persoanele care schimbă succesiv ţara gazdă a emigraţiei) – acest fapt este un argument puternic că respectiva persoană a luat opţiunea de a se stabili definitiv în ţara gazdă, dar nu este neapărat mereu adevărat. Deci, şi această definiţie ridică probleme conceptuale. Nu insistăm mai mult asupra acestor delimitări conceptuale deoarece – cu riscul de a ne repeta – nu acesta este scopul nostru aici; intenţionăm doar să „scanăm” fenomenul emigrării înainte de a analiza în detaliu o dimensiune specifică a acestuia. Migraţia temporară este la rândul ei subdivizată în mai multe tipuri. Poate exista aşadar migraţie circulatorie, adică acel tip de migraţie în care persoana revine periodic în ţara gazdă a emigraţiei pentru o activitate definită a avea loc o perioadă specifică de tip. Migraţia sezonieră în agricultură este un exemplu de astfel de migraţie. Alt tip este migraţia tranzitorie, adică situaţia persoanei care, după părăsirea ţării de naştere, îşi stabileşte rezidenţa succesiv în mai multe ţări gazdă în funcţie de interese conjuncturale. Comun este faptul că aceste persoane se mută din motive socio/economice în ţări străine ţării de origine. Migraţia pe bază de contract se referă la mutarea domiciliului într-o ţară străină cu scopul de a munci sau a presta anumite servicii pentru o perioadă de timp stabilită dinainte, avînd la bază un contract sau o viză de rezidenţă. modifica statusul deţinut în comunitatea de origine, un gen de comparaţie inter-grupală sau inter-familială în cadrul comunitaţii, dorinţa de reîntregire a familiei, activarea generată de reţelele sociale, etc. 7 Definiţia migraţiei temporare este spinoasă, dar nu ne propunem să o clarificăm aici. Pe plan mondial migraţia este definită drept situaţia persoanei care are rezidenţa mai mult de 12 luni într-o ţară străină de cea de origine. În consecinţă, migraţia temporară ar fi situaţia celui care locuieşte în afara ţării pentru mai puţin de 12 luni. Dustmann şi Weiss sugerează că ar fi util să definim migraţia temporară drept situaţia persoanei care părăseşte ţara gazdă înainte de vârsta pensionării. Se ridică o întrebare: vorbim de vârsta pensionării în ţara de origine sau în cea gazdă? Nu insistăm, deoarece nu acesta e scopul articolului.

FUNDAȚIA SOROS ROMÂNIA În fine, migraţia urmată de revenirea definitivă în ţara de origine se referă la situaţia persoanei care, după ce a migrat pentru o perioadă anume în străinătate, avînd motivaţii socio/economice pentru asta, decide, în baza propriei alegeri libere, să revină definitiv în ţara unde s-a născut; vom numi, pentru simplificare, acest tip de migraţie temporară cu termenul de “re-migraţie”. Tipurile de migraţie temporară definite aici nu au între ele o graniţă rigidă, existând suprapuneri relative între acestea.

Ne vom concentra în cele ce urmează asupra remigraţiei8 ca dimensiune specifică a fenomenului emigrării. Studiile preocupate de problema revenirii definitive în ţara de origine a emigranţilor au identificat o serie de mecanisme explicative care pot fi grupate în următoarele categorii: 1. Emigraţia ca etapă a managementului calităţii vieţii personale în ţara de origine - „life project hypothesis” (Vincente and Egea, 2006, Borjas and Bratsberg, 1996). În această viziune emigraţia este privită ca un act deliberat şi planificat al unei persoane în managementul propriei vieţi cu scopul de a-şi creşte standardul de viaţă în ţara de naştere. Conform acestei viziuni emigraţia este dinainte estimată de emigrant ca fiind temporară, este văzută ca un mijloc de a acumula economii consistente şi a pune deoparte o sumă de bani care va susţine un nivel de trai mai ridicat. Diferenţa în costuri şi puterea de cumpărare între ţara gazdă şi cea de origine joacă un rol fundamental în acest caz, precum şi preferinţa emigrantului de a consuma în ţara de origine. Perspectiva îşi are originea în teoria economiei neoclasice în care prevalează mecanismele economice de explicare a comportamentului migratoriu (Constantinescu M., 2002, Blangiardo et all). 2. Emigraţia ca prilej de acumulare de capital uman – ablităţi, competenţe, calificări – care pot fi folosite ulterior în ţara de origine pentru a fi convertite în resurse (Borjas and Bratsberg, 1996, Dustmann and Weiss, 2007). Este vorba de abilităţi considerate rarităţi în ţara de origine şi pot fi vândute scump pe piaţa muncii. Deţinătorul unor astfel de abilităţi are o motivaţie crescută de revenire în ţara de origine. Vedem că în acest caz se pune accent mai puţin pe acumularea de resurse monetare ca imbold al revenirii în ţară şi mai mult pe acumularea de capital uman. O limbă străină, diverse specializări în folosirea de tehnogie avansată constituie un astfel de capital. 8

Pentru claritate precizăm că remigraţia poate fi la rândul ei temporară sau permanentă.

FELLOWS PROPOSALS 2009 3. Informaţii insuficiente şi incomplete asupra condiţiilor din ţara gazdă aleasă ca destinaţie (Borjas and Bratsberg, 1996). Este vorba în acest caz de re-migraţie provocată de întâmpinarea unor condiţii în ţara gazdă care nu corespund aşteptărilor emigrantului, situaţie care generează întoarcerea acasă. Relevant în acest caz este şi gradul de integrare socială a emigrantului în ţara de destinaţie. 4. Relaţiile sociale cu ţara de origine sunt o altă dimensiune extrem de importantă (Vincente and Egea, 2006). În acest caz membrii familiei lasaţi acasă, cercul de prieteni, reţelele sociale şi capitalul social deţinut de emigrant în ţara de naştere sunt factori care motivează în sensul re-migraţiei. Contează şi statutul social ridicat care poate fi dobândit după întoarcerea acasă după o experienţă de emigraţie reuşită. Toate aceste mecanisme explicative trebuie aşezate într-un cadru mai larg, în care sunt importante caracteristicile statului bunăstării din ţara de destinaţie, dar şi din cea de origine, contextul internaţional şi evenimentele care pot apare (criză financiară, persecuţii în ţara gazdă, etc), nivelul de dezvoltare al ţării de origine, cultura grupului etnic din care face parte emigrantul precum şi efecte ale politicilor adoptate de guverne pentru a stimula întoarcerea acasă a emigranţilor – Germania, Franţa şi Elveţia sunt ţări care au adoptat astfel de politici în anii 70 şi o fac şi astăzi. De asemenea acestea nu vor fi tratate separat, fiind evident că există intercondiţionări între acestea. Bazându-ne pe aportul cercetătorilor anteriori ale căror idei le-am sintetizat mai sus, putem lansa o serie de ipoteze de lucru pentru studiul nostru. Acumularea de resurse necesită timp, de aceea considerăm că este mai probabilă decizia de întoarcere acasă în rândul celor care au o durată de şedere mai lungă în ţara gazdă. Totuşi, ne aşteptăm ca după o perioadă de timp foarte mare decizia de revenire să fie estompată. Dustamnn şi Weiss(2007) au arătat pentru cazul emigranţilor din Marea Britanie că aceştia revin cel mai probabil în primii cinci ani de la sosirea în ţara gazdă. După 5 ani de rezidenţă în ţară străină probabilitatea de revenire scade dramatic. În acelaşi capitol anticipăm că cei care au venit mai ridicat sunt înclinaţi să revină în ţara de origine în mai mare măsură comparativ cu cei cu venit mai mic. O altă ipoteză rezidă în faptul că emigranţii care întreţin relaţii strânse cu persoane din ţara de origine, care sunt în contact regulat cu familia sau apropiaţi din ţara de naştere, intenţionează în mai mare măsură să revină în ţară comparativ cu cei care nu mai întreţin niciun fel de relaţii sau au relaţii foarte slabe cu persoane din ţara de origine. Anticipăm că cei care au emigrat la o vârstă mai înaintată au şanse mai mari de revenire în ţară comparativ cu cei care au emigrat mai tineri – cei mai în vârstă au avut vreme să îşi construiască o reţea socială mai vastă şi solidă în ţara de origine. Dustmann (1996) a găsit o puternică asociere în acest sens pentru emigranţii din Germania. În acelaşi timp, anticipăm că cei căsătoriţi au o probabilitate mai mare de întoarcere definitivă comparativ cu cei care nu au acest status. Afirmaţia este valabilă mai ales pentru cei care au partenerul de viaţă rezident în ţara de origine. Acumularea de competenţe specifice, rare pe piaţa muncii, sunt un factor care poate stimula re-migraţia. Acest fapt este mai degrabă valabil în rândul celor cu studii superioare care sunt cei ce practică meserii cu grad de complexitate ridicat. Anticipăm că aceştia intenţionează în mai mare măsură decât cei cu studii medii sau reduse să revină definitiv în România. Gradul de integrare socială ridicat în ţara gazdă este un alt factor care ar trebui să stimuleze migraţia permanentă. Această dimensiune socială poate fi surpinsă prin indicatori precum gradul de cunoaştere a limbii ţării gazdă sau frecvenţa interacţiunilor cu cetăţenii ţării gazdă. Integrarea economică este surprinsă prin

FUNDAȚIA SOROS ROMÂNIA statutul ocupaţional al emigrantului: angajat permanent cu carte de muncă, angajat fără carte de muncă(ilegal), şomer. Dificultăţile economice ale zonei de rezidenţă din ţara de origine pot inhiba întoarcerea definitivă. Ne aşteptăm, cunoscând nivelul mai accentuat de sărăcie din Moldova, ca emigranţii proveniţi de aici să intenţioneze mai puţin să revină definitiv în ţară comparativ cu cei din Transilvania, Muntenia sau Bucureşti; emigraţia este un mijloc de minimizare a riscului de sărăcie prin diversificarea surselor de venit (teoria noii economii a migraţiei, Constantinescu M., 2002). Pe aceeaşi logică, anticipăm că emigranţii care oferă suport mai des celor din ţară prin trimitere de bani să intenţioneze mai puţin să revină în ţară comparativ cu cei care trimit mai rar bani în ţară. Un argument pentru această ipoteză este şi faptul că trimiterile frecvente de bani acasă nu permit acumularea de economii, un factor stimulator al reîntoarcerii aşa cum am subliniat anterior. Specificul ţării gazdă pe coordonate precum tipul de bunăstare socială promovat, suportul oferit pentru integrare socială sau aversiunea pentru emigranţi pot stimula sau inhiba re-migraţia. Datele avute la dispoziţie ne permit să comparăm emigranţii din Spania cu cei din Italia. Având în vedere reverberaţia provocată de cazul Mailat – sondajele au fost realizate când cazul era pe agenda publică din Italia – ne aşteptăm ca emigranţii din Italia să manifeste o tendinţă mai pregnantă de re-migraţie comparativ cu conaţionalii lor din Spania.

DATE FOLOSITE ÎN CERCETARE, INDICATORI Vom folosi în cadrul cercetării două baze de date rezultate în urma realizării a două sondaje de opinie în Italia (noiembrie – decembrie 2007) şi Spania (martie – aprilie 2008) în rândul emigranţilor români din aceste ţări. Aceste sondaje de opinie au fost realizate la iniţiativa Agenţiei pentru Strategii Guvernamentale (ASG) împreună cu Metro Media Transilvania (MMT). Acest studiu a reprezentat o iniţiativă de pionierat9 în analiza emigraţiei româneşti, având în vedere că până în acel moment toate studiile care au vizat experienţa de migraţie românească s-au concentrat asupra estimării ratei de emigraţie în anumite categorii socio-demografice sau arii culturale ori a opiniei celor care locuiau la momentul studiului în România dar aveau în spate un istoric migratoriu. Una din problemele principale ale studiului a fost stabilirea cadrului de eşantionare astfel încât rezultatele să poată aproxima într-o anumită marjă de încredere opinia comunităţiilor de români din Spania, respectiv Italia. Inexistenţa unei baze de eşantionare şi lipsa datelor statistice asupra românilor rezidenţi în cele două ţări au constituit un obstacol major. În cele din urmă metoda de eşantionare la care s-a ajuns a constat în combinarea, pe de o parte, a selectării probabiliste aleatoare a localităţilor (unităţi administrativ teritoriale) prin stratificare după tipul comunităţii de români şi după aria culturală cu, pe de altă parte, selectarea propriu-zisă a respondenţilor prin metoda „bulgărelui de zăpadă” („snowball sampling”) .

La aproximativ şase luni de la realizarea studiului ASG (în luna septembrie 2008) a fost derulat, cu facilitarea fundaţiei Soros şi sub coordonarea profesorului D. Sandu, încă un studiu remarcabil, similar celui produs de ASG şi MMT, care a vizat emigraţia românească în 4 comunităţi din Spania – vezi: http://www.soros.ro/ro/comunicate_detaliu.php?comunicat=85#

FELLOWS PROPOSALS 2009 În Spania tipul comunităţilor cu români emigranţi a fost împărţit în 4 categorii: comunităţi mici, cu maxim 50 de români, comunităţi medii cu 51-200 de români, comunităţi mari cu 201-1000 români, respectiv comunităţi foarte mari cu peste 1000 de români emigranţi. Aria culturală a fost relativă la fiecare din cele două ţări unde au fost derulate studiile, respectiv ariile culturale Nielsen în Spania – 7 arii culturale: Noreste, Levante, Sur, Centro, Norte, Noroeste, Islas. Eşantionul a fost validat pe baza datelor furnizate de Instituto Nacional de Estadistica, Paseo de la Castellana – Madrid la 1 ianuarie 2007. Au fost selectate probabilist 75 de localităţi. În Italia tipul comunităţilor cu români emigranţi a fost împărţit tot în 4 categorii, dar definite diferit: comunităţi mici, cu maxim 10 de români, comunităţi medii cu 11-100 de români, comunităţi mari cu 101-1000 români respectiv comunităţi foarte mari cu peste 1000 de români emigranţi. Regiunile luate în calcul pentru stratificare în Italia au fost cele 20 existente dar, datorită numărului mic de români în unele din acestea, o parte au fost excluse (Basilicata, Calabria, Molise, Puglia, Sardegna, Valle D’Aosta). Au fost selectate aleator 60 de unităţi administrativ teritoriale (comuni). Selectarea propriu-zisă a respondenţilor în interiorul fiecărui strat s-a realizat aşa cum am precizat deja prin metoda „bulgărelui de zăpadă” („snowball sampling” ). Pornind de la o gospodărie unde locuiesc emigranţi români s-a selectat cea mai apropiată gospodărie de români (unde locuieşte cel puţin un emigrant român). Din fiecare imobil au fost selectate cel mult 2 gospodării de emigranţi români, iar pe o stradă maxim 5 gospodării. Din fiecare gospodărie a fost selectată o singură persoană, emigrant român adult – acolo unde locuiau mai mulţi emigranţi români s-a folosit regula zilei de naştere. În Spania, eşantionul a numărat 1207 persoane având o marjă de eroare maximă admisă de +-2.9%, corespunzătoare unui nivel de încredere de 95%10. În Italia eşantionul a numărat 1066 de persoane având o marjă de eroare maximă admisă de +-3%, corespunzătoare unui nivel de încredere de 95%. Perioada de culegere a datelor a fost 20 noiembrie – 15 decembrie 2007 pentru Italia şi 20 martie – 30 aprilie 2008 pentru Spania. Marja de eroare are sens, în ciuda selecţiei subiecţilor prin metoda „bulgărelui de zăpadă”, deoarece efectele de grupare generate de aceasta sunt estompate de selecţia probabilistă a localităţilor şi stratificarea după tipul comunităţii de români şi regiune. Evident, limite ale reprezentativităţii eşantionului persistă, fiind imposibil de estimat exact gradul de contrabalansare dintre aglutinarea celor două metode de stabilire a eşantionului. Ni le asumăm11. Pentru derularea analizei a fost creată o bază de date comună12 care a conţinut rezultatele ambelor sondaje de opinie. Au fost reţinuţi doar itemii care au fost folosiţi identic în acestea. Având în vedere că variabila dependentă este una categorială cu două categorii de răspuns („Pentru următorii doi ani, dvs. personal aveţi în plan să vă întoarceţi definitiv în România?” cu răspuns da, nu sau NR”)13 metoda de analiză folosită pentru analiză a fost regresia logistică (Agresti, 1996). Pentru variabilele 10

Specificarea datelor de precizie ale rezultatelor obţinute sugerează că am avut un eşantion probabilist. Totuşi, metoda de eşantionare folosită – fapt datorat constrângerilor obiective - nu permite, stricto sensu, o asemenea asumpţie. Este o limită a cercetării – vezi şi discuţia următoare. 11 Profesorul D. Sandu a sugerat utilizarea unei modelări multinivel pentru ameliorarea unor probleme de clusterizare (grupare) în regresia logistică. Suntem perfect de acord cu această posibilitate, o vom dezvolta în viitor. 12 Bazele iniţiale pentru Italia, respectiv Spania, nu au necesitat realizarea de ponderări. 13 Trebuie să tratăm cu oarecare precauţie capacitatea de măsurare a intenţiei de revenire a emigranţilor bazată pe o singură întrebare; aceasta ar putea fi rafinată în viitor folosind o scală de evaluare în trepte probabiliste a intenţiei de revenire sau folosind mai mulţi indicatori de cercetare corelaţi puternic cu intenţia de remigraţie ca bază de estimare a probabilităţii de revenire în ţară a fiecărui emigrant respondent.

FUNDAȚIA SOROS ROMÂNIA categoriale independente folosite în analiză au fost contruite variabile dummy. Comparaţia rezultatelor pentru cazul Spaniei, respectiv la Italiei s-a realizat testând semnificaţia variabilei „ţara gazdă” cu două categorii – Spania respectiv Italia. Au fost de asemenea comparate rezultatele pentru fiecare din cele două ţări considerate. Indicatorii14 care vor fi folosiţi în analiză ca predictori sunt următorii: • Vârsta. Variabilă recodificată în forma categorială, cu 2 categorii: 18-34 de ani, peste 34 de ani15. • Nivelul de educaţie. Variabilă recodificată în formă categorială cu 3 categorii: persoane cu cel mult 10 clase sau şcoală profesională, persoane cu studii mediii (liceu sau studii post-liceale) şi persoane cu studii superioare. • Regiunea de rezidenţă. Au fost considerate în analiză 3 regiuni de provenienţă a emigranţilor: Moldova, Muntenia, Transilvania. Bucureştiul nu a fost considerat separat datorită numărului mic de emigranţi proveniţi din această zonă, fapt reflectat şi în baza de date. A fost inclus în categoria emigranţilor proveniţi din Muntenia. • Statusul ocupaţional în ţara gazdă. Pentru analiză a fost recodificată variabila care a identificat statusul ocupaţional al emigrantului în ţara gazdă într-o nouă variabilă categorială cu următoarele categorii: 1) şomer sau casnică, 2) lucrător cu carte de muncă sau patron cu angajaţi 3) lucrător fără carte de muncă, fără autorizaţie sau cu ziua 4)altceva 5) NR. Am optat pentru acestă clasificare deoarece am dorit să surprindem stabilitatea pe piaţa muncii ca un indicator al gradului de integrare economică a emigrantului. Cei care au carte de muncă sau sunt patroni manifestă un grad sporit de integrare economică comparativ cu statutul incert al celor care lucrează fără carte muncă, fără autorizaţie sau cu ziua şi, mai ales, comparativ cu cei care sunt şomeri sau casnici(e). Am eliminat din analiză persoanele care sunt elevi sau studenţi, precum şi pensionarii. • Statutul ocupaţional înainte de a sosi în ţara gazdă. Am recodificat în următoarele categorii ocupaţionale: 1) elev, student sau adolescent care nu împlinise 16 ani şi nu mai mergea la şcoală în România 2)casnic(ă) 3) şomer 4)lucra cu carte de muncă sau era patron angajat 5) lucra fără carte de muncă, pe cont propriu fără autorizaţie, lucra cu ziua 6) altele. Aşa cum am precizat mai devreme pensionarii ies din definiţia re-migraţiei aşa cum am înţeles-o aici şi în consecinţă am eliminat din analiză persoanele care au declarat că sunt pensionari în ţara gazdă sau au fost pensionari înainte de a emigra în străinătate. • Anul sosirii în ţara gazdă. Am recodificat o nouă variabilă cu următoarele categorii: 1) emigranţii care au sosit în ţara gazdă în anul 2000 sau înainte, 2)emigranţi care au sosit în ţara gazdă între 2001 şi 2003 inclusiv, 3) emigranţi care au sosit în ţara gazdă între 2004 şi 2005 inclusiv şi 4) emigranţi care au sosit în ţara gazdă în anul 2006 sau după acel an16.

Toate non-răspunsurile înregustrate au fost codificate ca missings. Am ales aceste categorii datorită distribuţiei vârstei în rândul emigranţilor (este un grup foarte „întinerit” comparativ cu populaţia României). Exista riscul ca, folosind ca şi categorie separată emigranţii peste 50 de ani, să avem celule cu cazuri lipsă în tabelele de asociere. Nu am folosit această variabilă în forma continuă datorită riscului ca distribuţia intenţiei de revenire după aceasta să fie neliniară. 16 Se poate argumenta că includerea în aceeaşi categorie a celor sosiţi în 2006 cu cei sosiţi după 1 ianuarie 2007 este inadecvată datorită condiţiilor diferite de sosire. Este sociologic pertinentă observaţia, dar am decis constituirea acestei categorii datorită disproporţionalităţii dintre numărul cazurilor celor veniţi după 1 ianuarie 2007 faţă de cei sosiţi înainte în baza de date – studiul în Italia s-a derulat în toamna lui 2007. 15

FELLOWS PROPOSALS 2009 • Standard subiectiv de viaţă. Întrebarea vizând modul cum emigranţii apreciază veniturile actuale ale gospodăriei în raport cu necesităţile a fost recodificată în următoarele categorii: 1) venitul nu ajunge nici pentru strictul necesar sau abia ajunge 2) venitul ajunge pentru un trai decent 3) reuşesc să cumpere şi bunuri mai scumpe sau pot avea tot ce îşi doresc 4) NR. • Frecvenţa cu care trimit bani acasă. Variabilă recodificată cu următoarele categorii: 1)trimite lunar sau de 7-10 ori pe an, 2) trimite cel mai mult de 6 ori pe an şi cel puţin de două ori pe an, 3)trimite o dată pe an, mai rar sau deloc, 4) NR. Trebuie să avem în vedere în acest caz efectul de circularitate - intenţia de a rămâne în străinătate fiind cauză a frecvenţei remiterilor. Relevanţa ei în modelul nostru de regresie este mai degrabă ca indicator al intensităţii relaţiei cu rudele rămase în patrie şi în plan predictiv, nu explicativ. • Mediu de rezidenţă rural/urban în ţara de origine. Această variabilă nu a fost distinct înregistrată în momentul realizării sondajelor. Am recodificat-o pe baza localităţii unde respondenţii au declarat că rezidenţiază în România. • Ţara gazdă. Codificare ca variabilă dummy, rezidenţii în Spania a fost categoria referinţă. • Vârsta sosirii în ţara gazdă. Am decis sa includem această variabilă deoarece cercetării anterioare au arătat că aceasta este puternic semnificativă pentru decizia de întoarcere acasă a emigranţilor (de ex. Dustmann, 1996 pentru emigranţii din Germania). Am calculat această variabilă ca diferenţă dintre vârsta emigrantului şi numărul de ani de rezidenţă în ţara gazdă. Am recodificat ulterior variabila din nou categorial, cu 2 categorii de vârstă: 15-34, 35 de ani sau peste. Din analiză vom exclude emigranţii care aveau 14 ani sau sub această vârstă la momentul sosirii în ţara gazdă. Motivul este că cei care aveau sub această vârstă la momentul sosirii în străinătate nu au definitivat ciclul educaţional gimnazial şi putem presupune că există carenţe de însuşire a culturii ţării de origine. • Gradul de fericire autoatribuit. Variabilă continuă, cu 10 grade unde 1 – foarte nefericit , 10 - foarte fericit. • Gradul de încredere în oameni. Variabilă continuă, cu 10 grade unde 1 – foarte puţină încredere, 10 - foarte multă încredere. • Importanţa familiei. Am recodificat variabila originală într-o nouă variabilă cu 2 categorii: 1) Foarte importantă 2) importantă, puţin importantă sau deloc importantă. În acest caz gruparea categoriilor alese pentru recodificare a urmat şi logica evitării celulelor cu cazuri puţine (doar 2.1% dintre respondenţi au declarat că familia e puţin sau deloc importantă). • Statusul marital. Variabila iniţială am recodificat-o în trei categorii: 1) emigranţi căsătoriţi sau care trăiesc în concubinaj şi 2) emigranţi divorţaţi, separaţi sau necăsătoriţi 3) NR. • Gradul de cunoaştere a limbii ţării gazdă. Aceasta este o variabilă importantă care indică gradul de integrare socială a emigrantului, uşurinţa integrării economice, etc. Pentru a aduce la un numitor comun respondenţii din Spania, respectiv Italia, a trebuit să creăm o variabilă nouă luând în calcul gradul de cunoaştere a limbii italiene în cazul emigranţilor din Italia, respectiv gradul de cunoaştere a limbii spaniole în cazul emigranţilor rezidenţi în Spania. Am decis să cumulăm pe cei care cunosc foarte bine şi bine limba ţării gazdă într-o categorie, iar restul în categoria celor care cunosc deficitar limba ţării gazdă. • Frecvenţa cu care vizitează familia din România. Variabilă recodificată în categoriile: 1)de cel puţin 2 ori pe an 2) o dată la doi ani/mai rar 3)nu au familie in România, nu e cazul 4) NR.

FUNDAȚIA SOROS ROMÂNIA • Gradul de interacţiune cu cetăţenii ţării gazdă. Am recreat o nouă variabilă categorială în care am cumulat pe cei care declară că se vizitează sau petrec la diverse ocazii cu cetăţeni ai ţării gazdă rar, des sau foarte des într-o categorie şi pe emigranţii care declară că se vizitează sau petrec cu cetăţeni ai ţării gazdă foarte rar sau deloc în altă categorie. • Părerea despre cetăţenii ţării gazdă. Întrebarea generală vizavi de părerea emigranţilor despre cetăţenii ţării gazdă este recodificată în următoarele categorii: 1)părere foarte bună sau bună 2)părere nici bună, nici proastă 3) părere proastă sau foarte proastă 4) NS/NR. • Părerea despre românii din România. Recodificarea a fost similară întrebării anterioare. • Gradul de mândrie în calitate de cetăţean al României. Se vor folosi în analiză categoriile originale ale variabilei: foarte mândru, mândru, oarecum mândru, nu prea mândru, NS/NR. • Emigrarea împreună cu soţul/soţia. Itemii cercetării ne-au permis să identificăm emigranţii care sunt însoţiţi în ţara gazdă de soţ/soţie. • Emigrarea împreună cu cel puţin unul din părinţi. Am putut identifica în baza de date şi emigranţii care sunt însoţiţi de cel puţin unul dintre părinţi în ţara gazdă. • Emigrarea împreună cu copil/copii. Este important de verificat în ce măsură interesul pentru situaţia copiilor influenţează decizia de revenire în ţara de origine. De aceea am recreat o variabilă care diferenţiază emigranţii în funcţie de acest criteriu.

REZULTATELE CERCETĂRII Vom raporta următoarele rezultate17 în acest studiu (vezi tabelul 1): A. Rezultatele regresiei logistice binare în care includem cazurile de emigranţi intervievaţi atât în Spania, cât şi în Italia. Am introdus în regresie şi variabila categorială „ţara gazdă” pentru a vedea dacă emigranţii din Spania au o înclinaţie mai mare de a reveni definitiv în ţară comparativ cu cei din Italia (sau invers). Având în vedere evenimentele din Italia din perioada în care media vorbea intens despre cazul Mailat şi de dificultăţile mai mari de integrare din Italia comparativ cu Spania raportate de media, ne aşteptam să întâlnim o rată mai mare de intenţie de întoarcere în România în rândul emigranţilor din Italia. Pentru ca rezultatele să aibă validitate ştiinţifică şi a preîntâmpina eventualele relaţii „false” (spuriousness)18 între 17

O menţiune specială trebuie făcută vizavi de modul cum am tratat non-răspunsurile. Rezultatele prezentate aici au fost obţinute prin eliminarea cazurilor care au avut cel puţin un non-răspuns la una din variabilele incluse în modelul de regresie logistică (eliminare listwise). Acestea au însumat 36% din totalul de 2210 cazuri cât a conţinut baza comună rezultată din comasarea datelor din Italia şi Spania. Ponderea este mare, motiv pentru care am derulat o procedură de „multiple imputation” pentru estimarea cazurilor lipsă şi de reducere a ponderii acestora (vezi în acest sens Rubin, 1987, Schafer, 1997). Sub asumpţia „missing at random” (MAR) am imputat toate variabilele care au avut peste 3% nonrăspunsuri şi am rulat regresia din nou. În acest caz ponderea nonrăspunsurilor a ajuns la un nivel mai acceptabil de 20%. Însă rezultatele nu au diferit fundamental. Am decis aşadar să prezentăm rezultatele obţinute prin eliminare „listwise”, iar atunci când rezultatele regresiei rulate după tratarea NR prin „multiple imputation” diferă să atragem atenţia asupra acestui lucru. 18 “Spuriousness relationship” relaţia aparent semnificativă dintre două variabile - sau mai multe – datorată nu legăturii cauzale dintre acestea ci influenţei unei a 3-a variabile care le influenţează pe primele concomitent.

FELLOWS PROPOSALS 2009 variabile am controlat (sau am ţinut constant) efectele altor variabile asupra relaţiei dintre ţara gazdă şi intenţia de re-migrare a românilor. Am testat şi influenţa „valorilor extreme”19. B. Un alt tip de rezultate prezintă aceleaşi date dar numai pentru cazul Spaniei, respectiv Italiei. Tabel 1. Profilul emigranţilor din Spania şi Italia care intenţionează să revină în ţară definitiv Spania+Italia

Spania

Italia

0 – se întorc, 1 – nu se intorc

Exp(B)

Emigranti cu varsta >34 ani

.191

1.211

.088

1.092

.386

1.471

Emigranti cu liceu

.231

1.260*

.162

1.175

.285

1.330

Emigranti st. superioare

.655

1.926**

.638

1.894**

.787

2.197*

Emigranti din Moldova

-.248

.780

-.052

.950

-.305

.737

Emigranti Transilvania

-.378

.685**

-.495

.609**

-.199

.820

Barbati

.149

1.160

.356

1.427*

.087

1.091

Emigrant somer/casnice

.095

1.100

.217

1.243

.116

1.123

Emigrant cu carte de munca

.138

1.148

.198

1.219

.139

1.149

Status in RO: Elevi/studenti

.401

1.493*

.029

1.029

.779

2.179* *

Status in RO: casnice

.423

1.527*

.653

1.922*

.329

1.390

Status in RO: somer

.263

1.301

.142

1.152

.309

1.362

Status in RO: lucra cu CM

.091

1.095

-.282

.754

.460

1.584*

Perioada sosire: 2001-2003

.167

1.181

.026

1.026

.368

1.444

Perioada sosire: 2004-2005

.017

1.017

-.027

.973

-.029

.971

Perioada sosire: 2006-2008

.199

1.220

.037

1.037

.219

1.245

Venit: Trai decent

-.075

.927

.246

1.279

-.181

.835

Valorile extreme sau “outliers” sunt cazuri aberante, care se abat drastic de la consistenţa variabilelor dovedită pe baza de date. Pentru cazul nostru procedurile derulate au arătat că influenţa outliers asupra rezultatelor este neglijabilă deci nu a fost necesară eliminarea acestora.

FUNDAČ&#x161;IA SOROS ROMĂ&#x201A;NIA

Venit: trai foarte bun

-.199

.820

.443

1.557*

-.657

.518**

Trimite des bani familiei

-.324

.723**

-.035

.966

-.726

.484**

Trimite uneori bani familiei

-.079

.924

.196

1.217

-.315

.730

Varsta > 34 ani la sosire

-.424

.655**

-.247

.781

-.650

.522**

Familia f. importanta pt. ei

-.601

.548***

-.325

.723

-.830

.436** *

Status: casatoriti/concubini

.056

1.058

-.016

.984

.245

1.277

Viziteaza fam. des in RO

-.490

.612***

-.633

.531***

-.378

.685

.155

1.168

.017

1.017

.396

1.486* *

Are parere buna span/italieni

.188

1.207

.189

1.208

.200

1.222

Parere neutra spanioli/italieni

.002

1.002

.068

1.070

-.003

.997

Parere buna romani din RO

-.457

.633*

-.457

.633

-.622

.537

Parere neutra romani din RO

-.424

.654

-.177

.838

-.762

.467

F. mandru ca este roman

-.786

.456***

-.794

.452**

-.812

.444**

Mandru ca este roman

-.405

.667*

-.329

.720

-.380

.684

Oarecum mandru

-.189

.828

-.316

.729

-.086

.918

Rezidenti in rural in RO

-.037

.964

-.064

.938

-.101

.904

Incredere in oameni

-.002

.998

.004

1.004

-.022

.978

Grad fericire (1- nefericit)

.058

1.060*

.107

1.113**

-.002

.998

Cunosc deficitar limba

-.269

.764*

-.209

.812

-.180

.835

Este impreuna cu sot/sotie

-.093

.911

-.180

.836

-.037

.964

Este impreuna cu un parinte

.282

1.325

.437

1.548

.062

1.064

Este impreuna cu copil/copiii

.125

1.133**

.062

1.064

.133

1.142*

Emigranti din Spania

-.060

.942

Interactioneaza des cu cetatenii ai tarii gazda

FELLOWS PROPOSALS 2009 *Semnificativ la un nivel de 0.1 (p<0.1); ***Semnificativ 0.01

** Semnificativ 0.5;

Atunci când considerăm împreună datele emigranţilor din Spania şi Italia, rezultatele arată faptul că variabilele explicative semnificative pentru decizia emigranţilor de a se întoarce definitiv în ţară sunt educaţia, statusul ocupaţional deţinut de emigrant înainte de a emigra prima oară, frecvenţa cu care trimite bani acasă familiei, importanţa familiei în viaţa emigrantului, vârsta emigrantului în momentul sosirii în ţara gazdă, frecvenţa cu care vizitează România, sentimentul de mândrie pentru că este român, gradul de autocaracterizare a fericirii proprii şi nivelul de cunoaştere a ţării gazdă. Nu este semnificativă variabila ţara gazdă, ceea ce înseamnă, contrar aşteptărilor, că intenţia de a reveni definitiv în ţară nu diferă semnificativ între emigranţii din Spania comparativ cu cei din Italia. Să precizăm pe rând sensul relaţiei dintre variabilele semnificative şi decizia emigranţilor români de a reveni definitiv în ţara de origine în următorii 2 ani20. • Nivelul de educaţie. Raportul de şanse (the odds ratio)21 pentru variabilele dummy ale variabilei nivel de educaţie compară emigranţii din fiecare din categoriile de educaţie medie sau superioară cu emigranţii care au studii scăzute. Să ne uităm la categoria emigranţilor cu studii superioare din tabel. Valoarea de 1.926 reprezintă în fapt „raportul de şanse”. Aceasta semnifică faptul că şansa de a nu reveni definitiv în ţară pentru emigranţii cu studii superioare este de 1.9 ori mai mare decât pentru cei care au cel mult 10 clase sau cel mult şcoală profesională ţinând sub control efectul celorlalte variabile incluse în modelul de regresie. Altfel spus, odds(şansele) estimate de a rămâne în ţările de migraţie sunt 92% mai ridicate pentru grupul de emigranţii cu studii superioare comparativ cu cei cu studii de cel mult 10 clase. Această concluzie este emisă controlând după toate celelalte variabile incluse în regresia logistică sau, în alte cuvinte, păstrând o valoare constantă a acestora. Întrun limbaj mai accesibil pe care îl vom folosi şi în continuare înclinaţia de a revenii în ţara se manifestă mai pregnat la persoanele cu studii scăzute comparativ cu persoanele cu studii medii sau superioare. Diferenţa este mai pregnantă atunci când comparăm persoanele cu studii superioare cu cele cu studii scăzute. Faptul se explică probabil prin mai facila integrare economică a celor cu studii mai ridicate. O diferenţă semnificativă se manifestă şi atunci când privim asocierea dintre intenţia de 20

Categoriile de referinţă: emigranţi cu vârstă sub 34 de ani; emigranţi cu studii de cel mult 10 clase sau şcoală profesională; emigranţi care au locuit în Muntenia; gen feminin; lucrător fără carte de muncă, fără autorizaţie sau cu ziua în ţara unde au emigrat; lucra fără carte de muncă, pe cont propriu fără autorizaţie sau lucra cu ziua înainte de a emigra; au emigrat înainte de 2001; venitul nu le ajunge nici pentru strictul necesar sau abia ajunge; trimite o dată pe an, mai rar sau deloc bani celor din România; vârsta sub 34 de ani la sosirea în ţara gazdă; familia este importantă, puţin importantă sau deloc importantă pentru ei; emigranţi divorţaţi, separaţi sau necăsătoriţi; vizitează familia o dată la doi ani sau mai rar; emigranţii care declară că se vizitează sau petrec cu cetăţeni ai ţării gazdă foarte rar sau deloc; părere proastă sau foarte proastă despre cetăţenii ţării gazdă; părere proastă sau foarte proastă despre români; nu este prea mândru că este român; rezidenţi în urban în România; cunosc bine limba ţării gazdă; nu a emigrat împreună cu soţul/soţia; nu a emigrat împreună cu măcar unul dintre părinţi; nu a emigrat împreună cu cel puţin un copil; emigrant în Spania. Pentru modelul care prezintă datele cumulate pentru ambele ţări avem: R2 (Cox & Snell) = 10.1%; R2 (Nagelkerke) = 13.7%; sig. χ2 (omnibus test)=0,000; sig. χ2 (Hosmer and Lemeshow Test)=0,957. 21 „Odds”, ca termen statistic, este greu traductibil în română ad literam – se poate folosi, aproximativ, şanse. El este o măsură statistică de caracterizare a tabelelor de asociere a variabilelor categoriale fiind în fapt un raport între două ponderi (procente) ale distribuţiei unei categorii a variabilei independente între două categorii ale unei variabile independente. „The odds ratio” este o masură fidelă de caracterizare a asocierii a două variabile categoriale, reprezentând o proporţie a două „odds”. O valoare de 1 pentru odss ratio indică independenţa dintre două variabile, adică inexistenţa asocierii dintre acestea.

FUNDAȚIA SOROS ROMÂNIA remigrare şi educaţie doar la nivelul Spaniei, respectiv al Italiei. Se menţine diferenţa însă doar între cei cu studii superioare şi cei cu studii scăzute, diferenţa fiind de amploare mai mare în cazul emigranţilor din Italia. • Regiunea istorică de provenienţă a emigranţilor este de asemenea importantă. Emigranţii din Transilvania au o înclinaţie mai mare de a reveni în ţară comparativ cu cei din Muntenia (am inclus aici Dobrogea, Muntenia, Oltenia şi Bucureşti) fapt care rămâne valabil însă doar în cazul Spaniei, nu şi al Italiei. Între emigranţii din Moldova şi cei din Transilvania, respectiv Muntenia, diferenţele nu sunt semnificative în ce priveşte intenţia de revenire în ţara de origine. • Statusul ocupaţional al emigranţilor înainte de sosirea în ţara gazdă este de asemenea relevant. Astfel, cei care erau elevi/studenţi precum şi emigranţii care stăteau acasă (casnice) înainte de a emigra au o tendinţă mai ridicată de a nu mai reveni în patria natală comparativ cu emigranţii care înainte de a emigra erau lucrători fără carte de muncă sau lucrau cu ziua. Este cumva explicabil dacă avem în vedere că statutul de elev/student predispune un proces mai intens de aculturaţie imediat după mutarea în altă ţară – cei mai mulţi elevi studenţi/elevi au continuat şcoala în ţara gazdă. Explicaţia în cazul casnicelor rezidă probabil în faptul că acestea/aceştia au emigrat după o rudă sau partener de viaţă, reîntregirea familiei în ţara gazdă fiind un factor favorizant pentru decizia de a nu mai reveni în ţara de naştere. Am fi tentaţi să credem că vârsta mai mică este variabila care generează tendinţa emigranţilor care erau elevi/studenţi în România de a fi mai refractari revenirii în România comparativ cu cei lucrau în ţara de origine – un caz de relaţie spuriousness. Nu aceasta este explicaţia deoarece prin includerea variabilelor dummy după vârstă în ecuaţia de regresie logistică am menţinut constant efectul vârstei asupra ocupaţiei şi intenţiei de re-migrare. • Vârsta în momentul sosirii în ţara gazdă. Este limpede că persoanele mai în vârstă şi-au solidificat relaţiile sociale mai adânc în ţara de origine, locul lor în structura socială este mai aşezat decât al unui tânăr. Rezultatele indică într-adevăr faptul că vârsta în momentul sosirii în ţara gazdă este semnificativ asociată cu intenţia de revenire în ţară: persoanele cu vârsta de peste 34 de ani în momentul sosirii în ţara gazdă sunt mai înclinate să revină definitiv în România comparativ cu cele care aveau sub 34 de ani; relaţia de asociere este însă mult mai puternică pentru cazul Italiei. Acest fapt confirmă una din ipotezele noastre de plecare. Aşa cum am arătat deja, capitalul social mai bogat acumulat în ţara de origine şi legăturile mai solide de ordin social cu ţara de naştere – derivate naturale ale unei vârste mai mari - explică acest fapt. Un lucru este însă de semnalat. Regresia rulată după ce am redus nonrăspunsurile prin procedura de imputare multiplă a condus la o valoare nesemnificativă pentru această variabilă pe baza cumulată, dar s-a menţinut în cazul Italiei. Cum se explică relevanţa vârstei de sosire pentru decizia de revenire în patrie în cazul Italiei, dar nu şi în cazul Spaniei? Probabil contextul „eferfescenţei” publice legate de cazul Mailat a accentuat predispoziţia categoriilor sociale mai predispuse revenirii în ţară în acest sens. Această explicaţie are statut doar de ipoteză şi ar trebui să o considerăm ca atare. • Importanţa familiei, frecvenţa de vizitare a familiei din România, frecvenţa cu care trimit bani familiei din România. Am anticipat că relaţiile strînse cu ţara de origine sunt un factor care predispune către remigraţie. Datele ne-au permis să testăm importanţa relaţiilor familiale pentru comportamentul remigraţie al românilor emigranţi în Spania şi Italia identificând un rol central al familiei în comportamentul de remigraţie. Datele arată că emigranţii care menţin relaţii strînse cu familia din România sunt mai înclinaţi să revină definitiv în România comparativ cu cei care au relaţii mai diluate cu aceasta. Astfel, emigranţii care trimit cu o frecvenţă mai mare bani familiei din România sunt mai înclinaţi să revină în patria natală comparativ cu cei care o fac mai rar; cei care vizitează mai des familia din România au tendinţa mai 18

FELLOWS PROPOSALS 2009 mare de a reveni în ţară comparativ cu cei care vizitează mai rar România şi de asemenea cei care consideră ca familia este importantă în mai mare grad, tind să revină în România definitiv comparativ cu cei pentru care familia are mai mică importanţă. Apare aici cu claritate rolul fundamental jucat de familie în comportamentul migrator al românilor din Spania şi Italia. Pattern-ul rolului familiei din România exprimat în frecvenţa vizitării acesteia se menţine atât în cazul emigranţilor din Spania cât şi al celor din Italia atunci când sunt analizaţi separat (mai puternic în cazul Spaniei22) dar apar două diferenţe importante în ce priveşte comportamentul de trimitere de bani familiei şi importanţa percepută a familiei. Astfel, frecvenţa trimiterii de banii acasă este semnificativă pentru remigraţie doar în cazul Italiei, nu şi al Spaniei. Acest fapt se explică prin faptul că emigranţii „spanioli” trimit mai des bani acasă deoarece fac vizite mai rare acasă - fapt explicabil prin distanţa dubla care separă România de Spania comparativ de Italia. E uşor de observat acest lucru din asocierea obţinută pe baza funcţiei crosstabulation a SPSS – Chiq < 0.001:

Ţara de emigratie

Cât de des trimiteţi bani familiei din România?

Italia

mai rar de 7- de 4-6 de 2- cam o de o lunar sau 10 ori ori pe 3 ori data data pe mai des pe an an pe an pe an an deloc

Total

164

121

169

346

1013

16%

12%

17%

34%

100,00%

247

107

154

118

299

1082

10%

14%

11%

28%

100,00%

Spania 23%

De observat că importanţa familiei discriminează mai puţin în cazul Spaniei între cei care intenţionează să revină definitiv în România şi cei care nu vor. Ar fi o eroare, din acest motiv, să considerăm că pentru emigranţii din Spania familia este mai puţin importantă decât pentru emigranţii din Italia. În fapt lucrurile stau tocmai invers, cum era de altfel de aşteptat. Distanţa mai mare şi vizitele mai rare fac ca emigrantul din Spania să resimtă mai acut lipsa familiei, a sprijinului acesteia şi să simtă importanţa mai mare a acesteia – când nu mai avem ceva vital simţim cu adevarat cât ne lipseşte. Tocmai importanţa mai mare a familiei în rândul emigranţilor din Spania comparativ cu cei din Italia face ca aceasta să discrimineze mai puţin în ce priveşte intenţia de revenire definitivă în ţară. Tabelul de mai jos privind asocierea dintre ţara gazdă a emigranţilor şi importanţa familiei este lămuritoare - Chiq < 0.001:

Vă rugăm să ne spuneţi cât de importante sunt în viaţa dvs. următoarele ... Familia

În cazul Italiei relaţia de asociere nu este semnificativă dacă în calcul testul de semnificaţie (Chiq>0.1), dar valoarea ridicată a coeficientului B indică totuşi o relaţie de asociere între frecvenţa vizitelor în România şi intenţia de revenire în ţara de origine.

FUNDAȚIA SOROS ROMÂNIA

Italia Ţara de emigratie

foarte important

destul de putin important important

deloc important

Total

823

206

1061

78%

19%

100,0%

115

1139

10%

0.4%

100,0%

Spania 1009 89%

• Percepţia asupra suficienţei venitului23. Este un caz interesant relaţia dintre această variabilă şi re-migraţie, atât pentru tematica migraţiei, cât şi pentru un statistician. Tratată laolaltă pentru Spania şi Italia, relaţia apare nesemnificativă. Am fi tentaţi să infirmăm ipoteza de început conform căreia un venit mai ridicat care permite acumulare mai mare ar crea predispoziţie pentru revenire în patria natală. Însă, dacă ne uităm pe semnificaţia coeficientului de regresie şi a „raportului de şanse”, observăm un exemplu ce poate fi predat studenţilor la cursul de statistică: pentru Spania emigranţii care consideră venitul ca fiind suficient pentru a lua şi lucruri mai scumpe sau pentru a lua tot ce îşi doresc înclină să nu mai revină definitv în România comparativ cu cei care abia acoperă strictul necesar sau nici atât cu venitul care îl au la dispoziţie. În Italia, relaţia este de asemenea semnificativă, dar în sens invers: cei care câştigă cât să le ajungă să cumpere bunuri mai scumpe sau tot ce îşi doresc înclină mai degrabă să revină definitiv în România comparativ cu cei care abia asigură strictul necesar. O explicaţie ar rezida în efectul scandalului mediatic în Italia, din perioada culegerii datelor, legat de cazul Mailat, motiv pentru care emigranţii români din această ţară care au realizat acumulări financiare şi o duc bine preferă să se pună la adăpost de situaţia tulbure revenind în patria natală. Cei nevoiaşi nu îşi permit acest lux din cauză că statutul de migrator este mai degrabă un paleativ la sărăcia de acasă. O altă explicaţie ar putea ţine de preţul relativ diferit în România faţă de Spania, comparativ cu Italia. Dacă Italia este mult mai scumpă în ce priveşte costurile comparativ cu România, atunci e firească preferinţa emigranţilor de a cheltui ce au acumulat în ultima ţară menţionată. În Spania, diferenţa este poate mai estompată. • Sentimentul de a fi mândru în calitate de român. Interesant, această variabilă este semnificativă relativ la intenţia de remigrare. Cei care se simt foarte mândrii că sunt români au înclinaţia mai accentuată de a se repatria definitiv comparativ cu cei care nu simt acest lucru deloc sau în mică măsură. Explicaţia acestui fapt se găseşte probabil în manualele de psihologie socială, dinamica ingroupului/out-groupului şi stima de sine poate explica acest fenomen. Mândria de a fi român reflectă la cel care o are o identificare puternică cu grupul căruia i-a aparţinut prin naştere, legătură puternică cu comunitatea de origine şi o stimă de sine care are una din coordonatele principale grupul naţional căruia aparţine. Cei mândri de originea lor naţională au şi un acut simţ al diferenţei faţă de comunitatea gazdă şi reflectă posibil şi inadaptare sau integrare deficitară în respectiva comunitate. Aceasta este o temă care poate fi dezvoltată pe viitor, dar ne oprim aici cu speculaţia. • Cunoaştere limbii ţării gazdă. Cei care cunosc foarte bine sau bine limba ţării gazdă au înclinaţia, aşa cum anticipam, să aibă o mai slabă intenţie de a remigra 23

Variabila privind percepţia asupra suficienţei venitului a fost suspectă de multicolinearitate. Am testat acest lucru şi indicatorii statistici nu au probat această bănuială.

FELLOWS PROPOSALS 2009 comparativ cu cei care cunosc doar cât să se descurce sau nu cunosc această limbă. Este un indicator al capacităţii de integrare socială şi economică. Ce este cumva curios, este faptul că la nivelul Spaniei, respectiv Italiei luate separat aceasta variabilă îşi pierde semnificaţia. În asocierea simplă prin tabelul de contingenţă la nivelul fiecărei ţări în parte avem o variaţie semnificatvă puternică (chiq<0.001) în ce priveşte distribuţia intenţiei de revenire definitivă în România între cei care cunosc şi cei care nu cunosc limba. Totuşi, controlând după variabilele incluse în ecuaţia de regresie logistică, în cazul celor două ţări luate separat, coeficientul de regresie devine nesemnificativ. Explicaţia rezidă probabil în efectul cauzal fals între statusul ocupaţional, cunoaşterea limbii ţării gazdă şi remigraţie – studenţii/elevii cunosc mai degrabă limba ţării gazdă, casnicele mai puţin, pentru această ultimă categorie nu a fost necesară cunoaşterea limbii deoarece au venit în întreţinerea partenerului de viaţă; eliminând din regresie variabilele care descriu ocupaţia emigrantului înainte de venirea în ţara gazdă, dar şi în momentul culegerii datelor, pentru Italia variabila referitoare la cunoaşterea limbii italiene devine semnificativă în determinarea comportamentului de remigrare. Concluzia este că această variabilă are o oarecare putere de influenţă asupra intenţiei de remigrare, dar există în acelaşi timp o covariaţie puternică cu statusul ocupaţional. • Emigrarea împreună cu copil/copii. Analiza indică faptul că emigranţii care sunt însoţiţi de copii în ţara gazdă au tendinţa de a rămâne acolo mai degrabă decât de a reveni în ţară comparativ cu emigranţii români care nu au copii cu ei. Relaţia nu este puternică şi este valabilă doar în cazul Italiei. O astfel de relaţie este explicabilă prin faptul că despărţirea de copii este un motiv de nemulţumire care poate presa către decizia de revenire în ţară şi, pe de altă parte, poate exista dorinţa părinţilor de a ţine copii în ţara gazdă pentru e beneficia de o educaţie superioară – probabil, cel puţin la nivel perceptiv, sistemul educaţional occidental este considerat superior. Este de observat că emigraţia împreună cu cel puţin unul din părinţi este un factor favorizant al intenţiei de stabilire în ţara gazdă pentru românii din Spania24. • Gradul de interacţiune cu cetăţenii ţării gazdă. Este foarte interesant faptul că în cazul Italiei (nu şi al Spaniei) emigranţii români care declară că se vizitează sau petrec la diverse ocazii des cu cetăţeni ai ţării gazdă au înclinaţia de a nu mai reveni în ţara de origine comparativ cu cei care dezvoltă interacţiuni mai slabe cu cetăţenii locali. Interacţiunea dezvoltată cu cetăţenii ţării gazdă este evident un indicator al gradului de integrare mai ridicat al emigranaţilor şi este de înţeles că aceasta conduce mai degrabă la intenţia de stabilire definitivă în ţara respectivă. • Gradul de fericire. Datele susţin ideea conform căreia cu cât emigranţii din Spania se simt mai fericiţi cu atât probabilitatea de a reveni în ţara de origine este mai redusă. Acest fapt nu se confirmă şi pentru cazul Italiei. • Remarci finale vizavi de ipotezele confirmate parţial sau neconfirmate. Am estimat la început că anul venirii în ţara gazdă este important pentru intenţia de remigrare. Ne-am bazat, pe de o parte, pe logica teoriilor din domeniu care susţin că acumularea de resurse stimulează reîntoarcerea şi, pe de altă parte, pe unele evidenţe empirice care au demonstrat acelaşi lucru - exemplul Angliei. Acest fapt nu s-a confirmat pentru emigranţii români din Spania şi Italia. Altfel spus, nu contează că românii au emigrat acum 6 ani sau acum 1 an, intenţia de revenire definitivă în ţară este similară. Explicaţia constă probabil în faptul că fenomenul emigraţionist românesc este încă tânăr, după o perioadă mai îndelungată timpul scurs de la venire îşi va pune amprenta asupra intenţiei de remigrare. Apoi, banii trimişi constant acasă de o mare parte dintre migranţi – având în vedere şi importanţa familiei pe care am pus-o în evidenţă -limitează capacitatea de acumulare a acestora şi declanşarea 24

Deşi Chiq nu este semnificativ, valoarea coeficientului B şi a „odds ratio” susţin o relaţie semnificativă.

FUNDAȚIA SOROS ROMÂNIA stimulului de revenire în ţară. Regiunea nu este nici ea o variabilă semnificativă în sensul în care ne-am fi aşteptat. Am estimat că emigranţii proveniţi din zonele sărace sunt mai puţin înclinaţi să revină în România. Nu s-a confirmat decât parţial în cazul emigranţilor din Spania, anume emigranţii proveniţi din Transilvania au o tendinţă mai mare de a reveni comparativ cu cei din Muntenia. Nici între emigranţii din rural şi urban nu există diferenţe după intenţia de revenire în patrie. Bărbaţii, tot doar în cazul Spaniei, manifestă o tendinţă mai mare - slab semnificativă - comparativ cu femeile de a rămâne în ţara gazdă. Românii cu vârstă de peste 34 de ani în momentul studiului şi care stau în Italia au tendinţa mai scăzută de revenire în ţară comparativ cu tinerii. În fine, remarcabil, având semnificaţie statistică solidă, emigranţii români din Italia care interacţionează mai des cu cetăţenii italieni – prin vizite sau participare comună la petreceri – au tendinţa mai slabă de a reveni în România comparativ cu cei care interacţionează mai rar. Este un fapt firesc, reflectând gradul de integrare, dar care nu se verifică şi în cazul Spaniei.

CONCLUZII În acest studiu am intenţionat să aducem o contribuţie suplimentară înţelegerii caracteristicilor emigranţilor români de peste hotare. Am completat abordările din România de până acum, care puneau aproape exclusiv accentul pe identificarea motivelor emigrării, cu o abordare nouă care a investigat de ce românii emigraţi în străinătate fac drumul invers, înapoi în ţara natală. Am identificat rolul central jucat de familie şi legăturile cu cei rămaşi acasă în decizia de remigraţie pentru românii plecaţi în Spania şi Italia. De asemenea, a fost pus în evidenţă rolul mândriei de a fi român în intenţia de repatriere, o reflecţie, probabil, a unei dinamici a apartenenţei la grupul naţional. Studiul a testat şi confirmat de asemenea evidenţele altor studii din Europa care au arătat că vârsta la care are loc emigraţia condiţionează intenţia de revenire definitivă în sensul că, cu cât vârsta de emigrare este mai ridicată, cu atât probabilitatea de revenire în ţară este mai mare. Nivelul de educaţie este şi el un diferenţiator al comportamentul de revenire în ţară a emigranţilor români. Cei cu studii superioare sunt mai puţin înclinaţi să revină în România comparativ cu cei care au doar 10 clase sau cel mult şcoală profesională. În fine, cu cât se simt mai fericiţi, cu atât emigranţii nu mai intenţionează să revină în ţară, fapt constatat mai ales în cazul emigranţilor din Spania. De asemenea, au fost evidenţiate variaţiile în profilul emigranţilor din Spania şi Italia, clarificând şi faptul că nu există diferenţă semnificativă între emigranţii români din cele două ţări europene vizavi de intenţia revenirii definitive în ţara de origine. În cazul emigranţilor din Spania se manifestă specific efectul regiunei de migraţie – emigranţii din Transilvania au tendinţa de întoarcere mai accentuată decât cei din Muntenia şi efectul genului – femeile sunt cele care tind să revină mai degrabă în România. Pentru emigranţii din Italia vârsta din prezent este relevantă pentru comportamentul de remigraţie: tinerii români au tendinţa mai accentuată de revenire în ţara natală comparativ cu cei cu vârste de peste 34 de ani. Statusul ocupaţional avut înainte de emigrare este şi el semnificativ. Astfel, emigranţii care lucrau cu carte de muncă sau aveau o activitate de muncă legală sunt mai puţin decişi să revină definitiv în România comparativ cu cei care lucrau fără carte de muncă, cu ziua sau fără forme legale. Un element de specificate pentru emigranţii români din Italia este că aceia care interacţionează mai des cu cetăţenii ţării gazdă – se vizitează mai des, petrec mai des timpul împreună – sunt mai înclinaţi că rămână în străinătate decât să revină în ţară comparativ cu emigranţii români care au dezvoltat interacţiuni mai slabe cu cetăţeni italieni. 22

FELLOWS PROPOSALS 2009 Un alt lucru care diferenţiază emigranţii din Spania de cei din Italia este efectul diferit al percepţiei suficienţei venitului asupra comportamentului de remigraţie: cei din Spania, care percep venitul pe care îl au ca fiind arhisuficient, tind să rămână în ţara gazdă, în timp ce emigranţii din Italia cu venit perceput ca fiind arhisuficient tind să revină în ţara de origine comparativ cu emigranţii care consideră că venitul nu le acoperă strictul necesar sau le acoperă abia-abia necesităţile. Mecanismele comportamentului de remigraţie al românilor din Spania şi Italia anulează credinţa spontană a celor care consideră că emigranţii români nu vor mai reveni niciodată în ţara de origine. Răspunsul este că vor reveni destul de probabil o bună parte din ei, dar cei care vor reveni au un profil socio-demografic şi valoric specific. Explicaţia cea mai importantă care anticipează repatrierea definitivă unei părţi a emigranţilor români are în centrul familia şi coagularea – încă – în jurul acesteia ca reper fundamental al existenţei. După ce a funcţionat ca o veritabilă plasă de siguranţă împotriva riscului sărăciei în perioada de restrişte de la începutul anilor 90, preluând în proporţie mare povara protecţiei sociale de pe umerii statului, iată ca familia se manifestă şi în ce priveşte comportamentul remigratoriu, funcţionând ca un magnet de readucere în ţara natală a emigranţilor. Rolul familiei în problematica emigraţiei poate că va necesita în viitor o abordare specifică. S-ar putea contraargumenta – şi fără îndoială unii o vor face – că de la intenţia exprimată de emigranţi până la actul efectiv de remigrare este distanţă. E adevărat, intenţia suprinde doar potenţialitatea, dar punerea în act, dacă se doreşte acest lucru, trebuie stimulată instituţional. Punctele sensibile unde se poate pune în mişcare mecanismul au fost revelate. Considerăm util ca, înainte de a încheia, să comparăm rezultatele analizei noastre privind emigranţii români din Spania cu cele ale unui alt studiu vizând o problematică similară realizat de Fundaţia Soros25. Demersul este meritoriu pentru că va reprezenta o sursă de validare a rezultatelor obţinute de Agenţia pentru Strategii Guvernamentale (ASG) şi Metro Media Transilvania (MMT). În cadrul studiului Soros profesorul Dumitru Sandu a redactat capitolul privind remigraţia românilor din comunităţile din Spania. Trebuie să avem în vedere în chestionarea acestei comparaţii că cele două studii au fost realizate în momente diferite – studiul ASG/MMT în martie-aprilie 2008, în vreme ce studiul Soros în septembrie 2008. Diferenţa de moment este importantă deoarece spectrul crizei economice a început să se manifeste pregnant abia în a doua parte a lui 2008. În plus trebuie ţinut cont de faptul că studiul Soros a vizat doar patru comunităţi româneşti din Spania, în vreme ce studiul ASG/MMT a ţintit întreaga comunitate de emigranţi români din Spania. În fine, trebuie avut în vedere că echipa condusă de profesorul Sandu a folosit itemi uşor diferiţi pentru măsurarea variabilelor vizate în cadrul cercetării . Analizând datele celor două studii poate fi sesizată în primul rând similaritatea dintre ponderea emigranţilor care intenţionează să revină în patrie. În cazul studiului ASG/MMT aproximativ 38.1% dintre românii din Spania declarau că intenţionează să revină definitiv în România în următorii doi ani; în cazul studiului Soros procentul emigranţilor români care declarau că intenţionează să revină în ţară în următorii cinci ani a fost de 47%, dar dintre aceştia doar 39% sunt siguri sau foarte siguri că vor reveni în patrie. Putem comenta că unul din efectele aşteptate ale acutizării crizei economice este creşterea procentului celor care intenţionează să revină în patrie, iar 25

Este vorba de un sondaj de opinie realizat în luna septembrie 2008 care a vizat emigraţia românească în 4 comunităţi din Spania. La momentul scrierii primei forme a articolului, noi nu am avut acces la rezultatele acestui studiu, astfel că analiza a evoluat independent de cea realizată de echipa Soros coordonată de profesorul Dumitru Sandu.

FUNDAȚIA SOROS ROMÂNIA studiul Soros s-a realizat la un timp mai apropiat de cel al magnitudinii maximale a efectelor crizei economice în Spania şi România26. În ce priveşte profilul emigrantului care intenţionează să revină în patrie, în aproape toate punctele, concluziile studiului ASG/MMT converg cu cele ale Soros. Astfel ambele studii concluzionează că persoanele care manifestă un grad mai ridicat de integrare în societatea spaniolă sunt mai puţin înclinate să remigreze. Pentru gradul de integrare al emigranţilor eechipa Soros a fost folosit indicatori similari cu cei ai ASG/MMT, precum gradul de cunoaştere a limbii ţării gazdă sau frecvenţa relaţionării cu cetăţenii spanioli. În aceeaşi linie se manifestă mai intens intenţia de revenire definitivă în ţară la categoriile care posedă un capital uman mai redus persoane cu educaţie mai redusă, profesii neintelectuale, etc. Similar studiului ASG/MMT, studiul Soros a evidenţiat rolul important jucat de familia emigrantului în decizia de revenire. Emigranţii care sunt însoţiţi de copii sau părinţi sunt mai puţin înclinaţi să revină în patrie comparativ cu cei care au emigrat singuri. În studiul ASG am văzut că cei care consideră importantă familia, cei care vizitează des familia din România şi trimit bani acesteia sunt mai înclinaţi să revină comparativ cu restul. În mod convergent, studiul Soros a evidenţiat că în măsura în care emigrantul evaluează pozitiv efectul migraţiei asupra familiei, intenţia de revenire în ţară se diluează. Ambele studii au arătat că starea de spirit influenţează decizia de revenire în ţară. Cei mai nefericiţii (studiul ASG/MMT), cu o stare de sănătate mai precară decât în ţară sau care sunt mai nemulţumiţi de viaţa din Spania faţă de cea din România (studiul Soros) sunt mai înclinaţi să se repatrieze definitiv. Părerea mai bună despre români (studiul ASG) şi despre instituţiile din România sau viitorul locurilor de muncă (studiu Soros) favorizează înclinaţia de reveni în ţară. În aceeaşi direcţie studiul Soros arată că cei mai ataşaţi de localitatea de domiciliu din România sau de România în sine înclină să revină mai pregnant decât cei care nu manifestă astfel de stări sufleteşti. Există totuşi un punct de relativă divergenţă între rezultatele celor două studii. Studiul ASG/MMT arată că persoanele care percep propriul venit ca fiind arhisuficient – le ajunge pentru bunuri mai scumpe sau să aibă tot ce îşi doresc – sunt înclinate mai degrabă să rămână în Spania decât să revină în ţară. Studiul Soros indică invers, faptul că românii din regiunea Madrid cu venit mare sau care au acumulat resurse importante ca emigrant intenţionează să revină în patrie în mai mare măsură faţă de cei cu venituri mai mici. De unde vine diferenţa? În primul rând este vorba de indicatorul diferit folosit. Noi am evitat să folosim indicatorul „venit net câştigat” pentru analiză deoarece este un fapt cunoscut că acesta este deficitar înregistrat, oamenii fiind destul de reticenţi în a divulga nivelul venitului propriu27 – din jenă, teama de a deveni ţinta unui jaf, autoestimare dificilă în cazul unui venit neregulat/nesalarizat, etc. Şi percepţia asupra venitului este un indicator deficitar datorită subiectivităţii implicate şi a includerii în ecuaţie a nivelului de necesităţi variabile de la individ la individ. În al doilea rând trebuie să avem în vedere şi caracteristicile momentelor realizării celor două studii. Studiul ASG/MMT a fost realizat când criza nu se manifestase, nimeni nu anticipa înrăutăţirea situaţiei economice. La momentul studiului Soros criza deja se prefigura şi efectul specific de prăbuşire a sectorului imobiliar şi creştere a 26

Nu ştim dacă am atins deja cest punct de magnitudine maximală a efectelor crizei economice, dar afirmaţia rămâne valabilă oricând se va manifesta – dacă se va manifesta în viitor – acesta. 27 Practicienii studiilor cantitative ştiu că acesta este unul din indicatorii care generează cele mai multe non-răspunsuri.

FELLOWS PROPOSALS 2009 şomajului era anticipabil. Este posibil ca această schimbare în sănătatea economiei să fi generat şi mutaţia în intenţia de revenire. Cei cu acumulări semnificative au putut considera ca e momentul repatrierii pentru a evita spectrul şomajului şi deterioarea situaţiei personale. Cei cu venituri mici şi fără acumulări au putut considera că strategia de evitare a crizei este tocmai rămânerea în Spania, oportunităţile scăzute din România fiindu-le binecunoscute. Această dinamică în timp sugerează o strategie specifică adoptată de emigranţi atunci când situaţia în ţara gazdă se deteriorează. Cei „nevoiaşi” rămân, dar cei care „o duc bine sau foarte bine”, au acumulări şi o situaţie personală mai bună se repatriază. Un pattern similar a fost evidenţiat de studiul ASG/MMT din Italia unde intr-adevăr emigranţii care percepeau că venitul le este arhisuficient intenţionau să revină în România mai degrabă decât ceilalţi – în Italia situaţia emigranţilor români se deteriorase ca urmare a scandalului mediatic legat de cazul Mailat. Ramâne oricum de reflectat asupra acestei diferenţe dintre studiul ASG/MMT şi studiul Soros. În concluzie spunem că studiul ASG/MMT are implicaţii potenţiale majore pentru politicile publice conexate cu problematica migraţiei, fiind o sursă de inspiraţie şi fundamentare a măsurilor care vizează intervenţia guvernamentală în problematica românilor emigraţi în Spania şi Italia. Astfel, dacă se doreşte o politică de refacere a stocului de forţă de muncă subţiat datorită scăderii natalităţii şi a emigraţiei românilor, pe lângă atragerea imigranţilor din zone ale globului mai puţin dezvoltate, poate fi luată în calcul, cu şanse de reuşită, şi repatrierea românilor care au emigrat. Ne putem aştepta la recuperarea de forţă de muncă slab calificată, centrată pe familie, mai ales din Transilvania decât din Moldova, femei (în Spania), de vârstă tânără şi lucrători mai degrabă neinstituţionalizaţi legal (Italia). Intenţionăm să aprofundăm problematica re-migraţiei în perioada care va urma. Acutizarea crizei economice va afecta probabil comportamentul de întoarcere în ţara de origine a emigranţilor români din Spania şi Italia; dezvoltarea economică din România poate avea de asemenea efecte relevante. Este nevoie de completarea studiilor de ordin cantitativ cu studii calitative pentru a sonda mai în profunzime opţiunea de reîntoarcere şi motivaţiile acesteia la nivelul unor categorii diverse de emigranţi români. Rafinarea cercetării poate fi realizată şi prin organizarea unei cercetări panel cu emigranţii români din statele europene, fapt ce ar reprezenta fără îndoială o încercare temerară dar extrem de fertilă ştiinţific şi practic. Toate acestea sunt proiecte de viitor, care suscită interesul atâta vreme cât admitem, cum este firesc, că ne leagă de emigranţii români din Europa atât cetăţenia română şi cetăţenia europeană cât şi, ca o consecinţă, responsabilitatea pentru situaţia acestora.

BIBLIOGRAFIE • Agresti, Alan, (1996). ‚An introduction to categorical data analysis’. Interscience publication, New York. • Blangiardo, G.C., Fasani F., Speciale B. ‚Consumption, savings and remittance behavior of undocumented migrants in Italy’. Centre for Research and Analysis of Migration, University College London. • Bolognani, Marta, (2007). ‘The myth of return: Dismissal, Survival or Revival? A Bradford example of transnationalism as a political instrument ’. Journal of ethnic and Migration Studies. Vol. 33, no.1, pp.59-77. • Borjas, G. J.and Bratsberg, B. (1996). 'Who leaves? The outmigration of the foreign-born'. The Review of Economics and Statistics, 87 (1): 165–76.

FUNDAȚIA SOROS ROMÂNIA • Castles, Stephen. (2004). ‘The Factors that Make and Unmake Migration Policies.’ International Migration Review 38 (Fall): 852-884. • Constantinescu, Monica (2002). ‘Teorii ale migraţiei internaţionale.’ Sociologie românească nr. 3-4. • Dustmann, C. and Kirchkamp, O. (2002). 'The optimal migration duration and activity choice after re-migration'. Journal of Development Economics, 67 (2): 351– 72. • Dustmann, C. (1997). 'Return migration, uncertainty and precautionary savings'. Journal of Development Economics, 52 (2): 295–316. • Dustmann, C. (2003). 'Return migration, wage differentials, and the optimal migration duration'. European Economic Review, 47 (2): 353–67. • Dustmann, C. And Weiss Y. (2007). ‘Return migration: Theory and empirical evidence from the UK’. Brtitish Journal of Industrial Relations. 45:2, pp.236-256. • Dustmann, C.(2001). 'Return decisions of immigrants'. In S. Djajic (ed.), International Migration: Trends and Policy and Economic Impact. London: Routledge, pp. 229–68. • Dustmann, Christian, and Preston, Ian P. (2007) ‘Racial and Economic Factors in Attitudes to Immigration’. The B.E. Journal of Economic Analysis & Policy: Vol. 7: Iss. 1 (Advances), Article 62. • Dustmann, Christian. (1996). ‘Return migration: the European experience’. Economic Policy, 22: 215–50. • Friedberg, R. M. (2000). 'You can't take it with you? Immigrant assimilation and the portability of human capital'. Journal of Labor Economics, 18 (2): 221–51. • Massey, Douglas, Arango, Joaquin, Hugo, Graeme, Kouaouci, Ali, Pellegrino, Adela Taylor, Edward J. (1998). Worlds in motion.Understanding international migration at the end of the millennium, Oxford: Clarendon Press. • Portes, Alejandro. (2008) Migration and Social Change: some conceptual reflections http://www.imi.ox.ac.uk/pdfs/alejandro-portes-migration-and-socialchange-some-conceptual-reflections/view • Rubin, D.B. (1987), ‘Multiple imputation for Nonresponse in surveys’, New York, J. Wiley & Sons. • Sandu, Dumitru. (2004 ). ‘Cultură şi experienţă de migraţie în satele României.’ Sociologie românească nr. 3. • Sandu, Dumitru. (2005). ‚Pattern of temporary emmigration: experiences and intentions at individual and community levels in Romania.’ Paper prepared for the Workshop on Development and Patterns of Migration Processes in Central and Eastern Europe, Migration Online Project and Faculty of Humanities, Charles University of Prague. • Schafer, J.L. (1997) ,Analysis of incomplete multivariate date‘, London, Chapman & Hall/CRC. • Şerban M. şi Toth A, (2007). ‘Piaţa forţei de muncă în România şi migraţia’, Bucureşti, Fundaţia Soros. • Vincente R. şi Egea C., (2006). ‘Return and Social environment of Andalusian emigrants in Europe’. Journal of ethnic and Migration Studies. Vol. 32, no.8, pp.13771393.

FELLOWS PROPOSALS 2009 • Voicu, Ovidiu, Toth, Georgiana, Toth, Alexandru şi Ştefănescu, Mihaela, (2007). „Efectele migraţiei: copii rămaşi acasă”. Fundaţia Soros România.

FUNDAȚIA SOROS ROMÂNIA

ASUPRA IMPACTULUI MACROECONOMIC AL TRANSFERURILOR CURENTE28 CRISTIAN M. LITAN29 Această notă investighează impactul la nivel agregat al transferurilor curente asupra consumului privat şi investiţiilor în România. Estimăm separat o ecuaţie a investiţiilor, respectiv o ecuaţie a consumului privat, utilizând un model de tip ARDL (‘Auto Regressive Distributed Lag’) pentru fiecare ecuaţie. Studiul oferă argumente solide împotriva celei mai defavorabile ipotezei privind impactul transferurilor curente, şi anume că în România acestea influenţează pozitiv consumul şi în mod negativ investiţiile. Într-o interpretare optimistă a rezultatelor noastre, aceste fluxuri de capital au o influenţă pozitivă asupra investiţiilor şi negativă asupra consumului, ceteris paribus.

INTRODUCERE În contextul accelerării fenomenului de migraţie a forţei de muncă pe plan internaţional, studiul rolului pe care îl joacă transferurile curente ale munci-torilorîn străinătateîn dezvoltarea şi creşterea economică a ţărilor de origine devine de maxim interes, atât pentru instituţiile de cercetare în domeniul economic, cât şi pentru instituţiile de implementare a politicilor economice (printre care şi băncile centrale, Banca Centrală Europeană (ECB), Fondul Monetar Internaţional (IMF) sau Banca Mondială). Astfel, Chami et al.[1] deschid o serie de articole recente la IMF pe tema transferurilor emigranţilor, propunând un model care realizează legătura între motivaţia acestor transferuri şi efectele lor asupra activităţii economice din ţara de origine. Se porneşte de la premisa că relaţia dintre emigrant şi familie este caracterizată de altruism, deci utilitatea lui depinde de utilitatea membrilor familiei sale. Această premisă duce la concluzia că transferurile sunt destinate familiei pentru a evita lipsurile temporare create de o economie săracă sau pur şi simplu de o conjunctură individuală nefavorabilă. Prin urmare, transferurile joacă rol compensatoriu şi ar trebui să fluctueze contrar ciclului economic. O altă premisă de la care pleacă Chami et al.[1] este că membrii familiei emigrantului participă pe piaţa muncii în ţara de origine. Salariile şi PIB în ţara de origine răspund la comportamentul agregat al muncitorilor săi, care este influenţat la rândul lui de transferurile din străinătate. Prin urmare, transferurile curente au impact asupra produsului intern al ţării de origine, dar şi acesta influenţează probabilitatea de a 28

Autorul mulţumeste colegilor Anca Gălăţescu, Bogdan Rădulescu, Cornel Todirică, precum şi Dorinei Antohi, respectiv lui Cezar Boţel pentru sugestii şi comentarii. Ideile exprimate în această notă nu reprezintă poziţia oficială a instituţiei Băncii Naţionale a României. Autorul îşi asumă completa responsabilitate pentru orice erori. 29 Acest articol a fost scris în perioada petrecută de autor în cadrul Direcţiei de Politică Monetară si Modelare Macroeconomică, Serviciul de Modele de Evaluare Macroeconomică, Banca Naţională a României, Bucureşti. Email: cristian.litan@econ.ubbcluj.ro.

FELLOWS PROPOSALS 2009 avea nevoie de transferuri, după cum am explicat în paragraful anterior. în aceste condiţii poate apărea şi problema hazardului moral între destinatarii şi expeditorii fluxului de transferuri curente, bazată pe asimetria informaţională dintre cele două părţi. Destinatarii transferurilor ar putea începe să aibă o participare mai redusă pe piaţa muncii, să îşi limiteze efortul de căutare a unui loc de muncă sau efortul de muncă depus, ori se pot angaja în proiecte de investiţii mai riscante. Indiferent de modul în care se manifestă problema hazardului moral, ea poate determina destinatarii să acţioneze într-un mod care tinde să diminueze produsul intern al ţării de origine. Aceste argumente întăresc concluzia iniţială (bazată pe prezumţia altruismului) a dinamicii contraciclice a transferurilor curente. Chami et al.[1] testează ipoteza pe date ‘panel’ acoperind aproximativ 113 ţări, pe o perioadă de timp de până la 29 de ani. Rezultatele lor indică un efect negativ al transferurilor asupra creşterii economice şi existenţa unei severe probleme de hazard moral.30 La o altă concluzie ajung însă Giuliano şi Ruiz-Arranz[3], care avansează ideea că transferurile curente pot substitui lipsa unui sistem financiar eficient într-o ţară în curs de dezvoltare. Astfel, transferurile curente pot limita efectul restrictiv pe care îl au constrângerile de creditare asupra investiţiilor, generând creştere economică prin intermediul acestui canal. Autorii testează ipoteza pe date ‘pooled cross-section’, acoperind aproximativ 100 de ţări în curs de dezvoltare, între care includ şi România. Analiza empirică arată că transferurile curente promovează creşterea economică prin canalul investiţiilor în ţările mai puţin dezvoltate din punct de vedere financiar.31 Lueth şi Ruiz-Arranz[6] avansează şi ei ideea prociclicităţii transferurilor curente, testând această ipoteză într-un model econometric de corecţie a erorilor (VEC), estimat pe date din Sri Lanka. În viziunea autorilor, în cazul acestei insule transferurile curente pierd mult din caracterul lor compensatoriu şi asigurator împotriva şocurilor macroeconomice. Aceste rezultate pun sub semnul întrebării validitatea universală a prezumţiei conform căreia transferurile emigranţilor către ţara de origine sunt motivate în cea mai mare parte de altruism. Din punct de vedere econometric, Lueth şi Ruiz-Arranz[6] încearcă să depăşească neajunsurile altor studii care caută o relaţie între transferurile curente şi un anumit set de variabile macroeconomice (unele studii nu ţin cont de proprietăţile stocastice ale seriilor temporale folosite, sau nu tratează problemele de endogeneitate şi simultaneitate specifice modelului econometric, etc.). Proprietăţile ciclice ale fluxurilor de capital reprezentate de transferurile curente, motivaţia emigranţilor de a realiza transferuri către ţara de origine, precum şi impactul lor asupra investiţiilor, pare să devină de interes major şi pentru ECB. Astfel, după cum susţin Șchiopu şi Siegfried [8], transferurile sunt considerate de ECB un element important în dezvoltarea economiilor emergente, încurajându-se înţelegerea rolului lor, canalizarea lor prin sistemul financiar formal, dar şi luarea de măsuri care să vizeze îndreptarea lor în procent tot mai mare înspre investiţii. (La nivelul Uniunii Europene (EU), Consiliul a invitat în Mai 2003 Comisia Europeană să investigheze modalităţile prin care se pot reduce costurile şi creşte siguranţa transferurilor muncitorilor care trăiesc în EU.) Șchiopu şi Siegfried[8] analizează importanţa motivaţiei altruiste a transferurilor comparativ cu cea investiţională, pe date ‘panel’ conţinând fluxurile bilaterale dinspre 21 de țări europene înspre 7 ţări vecine ale EU, între care includ şi România (care nu era încă parte a EU). Concluzia autorilor este că semnificativa corelaţie pozitivă dintre diferenţialul de produs intern brut (PIB) per capita şi transferurile curente per emigrant demonstrează importanţa pe care o joacă

Metodologia econometrică utilizată include instrumente standard de estimare pe date ‘panel’. În estimările econometrice este utilizată metoda generalizată a momentelor (GMM), controlându-se statistic şi pentru endogeneitatea dintre transferuri şi dezvoltarea sistemului financiar. 31

FUNDAȚIA SOROS ROMÂNIA altruismul în acest fenomen.32 Pe de altă parte, diferenţialul de dobândă este nesemnificativ, indicând o slabă motivaţie investiţională. Această notă se subscrie acelei părţi a literaturii economice în domeniul migraţiei care caută să stabilească corelaţii între transferurile curente şi variabile macroeconomice pentru o singură ţară de origine, România în acest caz. În condiţiile în care ţara noastră s-a transformat într-o mare exportatoare de forţă de muncă după 1990, considerăm că studiul impactului pe care îl au transferurile curente asupra economiei româneşti se subscrie obiectivului de stabilitate a preţurilor al Băncii Naţionale a României (BNR). Spre exemplu, să presupunem că transferurile curente ale emigranţilor români sunt fluxuri de capital semnificative care sunt utilizate numai pentru consum. (Aceasta este concluzia majorităţii studiilor empirice asupra utilizării pe care o iau transferurile. A se vedea Taylor et al.[9] pentru o trecere în revistă detaliată a literaturii în domeniu.) Prin urmare, o creştere a transferurilor va determina creşterea cererii agregate prin intermediul consumului. Dacă în plus este prezentă şi problema hazardului moral dezbătută de Chami et al.[1], această creştere nu are cum să fie benefică din perspectiva stabilităţii preţurilor. Egalizarea cererii interne de către ofertă va fi posibilă doar pe baza creşterii presiunilor inflaţioniste şi a importurilor de bunuri de consum. Presupunând însă că transferurile sunt canalizate şi înspre activităţi productive şi antreprenoriale, atunci impactul lor poate fi cu totul altul, după cum consideră şi Leon-Ledesma şi Piracha[5]. Egalizarea de către ofertă a unei cereri interne crescânde se va face şi pe baza creşterii capacităţii productive, reflectându-se mai puţin în presiuni inflaţioniste. În această notă ne propunem o scurtă inspecţie a impactului pe care îl au transferurile curente asupra economiei României. Estimăm separat o ecuaţie a investiţiilor, respectiv o ecuaţie a consumului privat, utilizând un model de tip ARDL (‘Auto Regressive Distributed Lag’) pentru fiecare ecuaţie. Din câte ştim, acest studiu este o primă încercare de a stabili o relaţie la nivel agregat, în cazul României, între transferurile muncitorilor din străinătate şi cele două variabile macroeconomice, utilizând tehnici specifice analizei seriilor temporale. Astfel, am încercat să ţinem cont în analiza noastră de proprietăţile stocastice ale variabilelor considerate. Estimarea celor două ecuaţii a fost făcută în următoarele circumstanţe: rezultatele testelor ‘Augmented Dickey-Fuller’ (ADF), respectiv ‘Kwiatkowski, Phillips, Schmidt, and Shin’ (KPSS) privind staţionaritatea variabilelor utilizate în cele două ecuaţii sunt, pentru anumite serii temporale, contradictorii şi volatile la mici modificări ale perioadei sau la nivelul de semnificativitate ales. De aceea, analiza ecuaţiilor se face sub două scenarii opuse, acela al staţionarităţii tuturor variabilelor, respectiv non-staţionaritatea unora dintre variabile. Studiului i se poate reproşa că suferă de anumite neajunsuri pe care le punem în discuţie în ultima secţiune. Cu toate acestea, în opinia noastră, studiul oferă argumente solide împotriva celei mai defavorabile ipotezei privind impactul transferurilor curente, şi anume că în România acestea influenţează pozitiv consumul şi în mod negativ investiţiile. Dimpotrivă, într-o interpretare optimistă a rezultatelor noastre, aceste fluxuri de capital au o influenţă pozitivă asupra investiţiilor şi negativă asupra consumului, ceteris paribus. Nota are următoarea structură. Secţiunea de mai jos prezintă datele şi forma analitică a ecuaţiilor de investiţii şi consum. Secţiunea a treia prezintă rezultatele iar în secţiunea a patra discutăm aceste rezultate, tragem concluziile şi stabilim linii de investigaţie pe viitor.

Metodologia econometrică utilizată include instrumente standard de estimare pe date ‘panel’.

FELLOWS PROPOSALS 2009

DATE ŞI MODELE ECONOMETRICE 1. Date Datele utilizate în analiza econometrică corespund perioadei cuprinse între primul trimestru al anului 2000 şi al doilea trimestru al anului 2008. Aceste date includ seriile temporale ale PIB, consum privat, investiţii, transferuri curente, investiţii străine directe, ratele reale ale dobânzii la depozite şi la credite, precum şi un indicator al productivităţii pentru întreaga economie. Nu prezentăm aici cele mai importante statistici descriptive ale seriilor tem-porale utilizate, în schimb în Tabelul 1 al Anexei A prezentăm notaţia pe care o folosim în cazul fiecărei variabile, dar şi câteva detalii referitoare la modul de calcul al acestora.33 Anexa B prezintă graficul principalelor serii temporale utilizate în ecuaţiile investiţiilor şi consumului privat. 2. Ecuaţiile investiţiilor şi consumului privat Ecuaţiile investiţiilor şi a consumului privat au următoarea formă analitică generală: (1)

;

(2)

Seria

este considerată ‘white noise’ şi este necorelată cu valorile trecute ale

variabilei dependente

, precum şi cu valorile trecute şi prezente ale

regresorilor independenţi

. Procesul stocastic

este considerat şi el

‘white noise’ şi este necorelat cu valorile trecute ale variabilei dependente precum şi cu valorile trecute şi prezente ale regresorilor independenţi specificaţia curentă,

și regresorii din ecuaţia (1) sunt

, ,

, respectiv regresorii din ecuaţia (2) sunt

, . În , ,

Din punctul de vedere al teoriei economice, această specificaţie poate fi văzută ca provenind dintr-o formulare corespunzătoare a problemei de maximizare a consumatorului reprezentativ. Agentul reprezentativ ia decizia investiţională, luând în calcul ratele reale ale dobânzilor, fluxul de capital financiar reprezentat de transferurile curente, precum şi fluxurile reprezentate de investiţiile străine directe. In cadrul deciziei sale de consum, agentul reprezentativ ia în calcul fluxul transferurilor curente, ratele reale ale dobânzilor, precum şi evoluţia productivităţii sale.34 Este 33

Sursele primare de date sunt Institutul Naţional de Statistică, respectiv Departamenul de Statistică al Băncii Naţionale a României. Fişierele cu datele trimestriale, precum şi cele cu calcule sunt disponibile la cerere (fişiere ‘Excel’, ‘Matlab’, fişiere de lucru ‘EViews’, etc.). 34 Analiza statistică a unor date disponibile nouă referitoare la evoluţia salariului real mediu net pe economie arată că modificările acestuia sunt bine corelate cu modificările productivităţii muncii. Astfel,

FUNDAȚIA SOROS ROMÂNIA evident deja că o astfel de abordare se subscrie cadrului oferit de teoria consumatorului reprezentativ. Într-un astfel de cadru însă, decizia de consum şi cea investiţională pot fi părţi ale aceluiaşi proces decizional. Prin urmare, putem să motivăm estimarea independentă a celor două ecuaţii numai dacă ne bazăm pe prezumţia că decizia de consum nu determină în mod biunivoc decizia investiţională, şi astfel pot exista determinanţi diferiţi pentru aceste două variabile macroeconomice.35 Într-un cadru teoretic al consumatorului reprezentativ, construit în sensul pe care am încercat să îl conturăm mai sus, o analiză ceteris paribus poate genera răspunsuri diferite ale consumului şi investiţiilor la modificările fluxului de transferuri curente. Diferite combinaţii ale acestor răspunsuri pot fi date de valorile pe care le iau variabile fundamentale precum: coeficientul de substituţie a consumului curent cu consumul viitor caracteristic agentului reprezentativ, factori permanenţi ai obişnuinţei în consum, aversiunea faţă de risc a agentului reprezentativ, posibile limitări permanente ale capacităţii antreprenoriale şi manageriale a acestuia, etc. Dar, o teorie comprehensibilă a impactului macroeconomic pe care îl au transferurile curente, subordonată cadrului teoretic al consumatorului reprezentativ, rămâne deocamdată un proiect pe viitor, neintrând în obiectivul imediat al prezentei lucrări. Există o puternică corelaţie între modificările dobânzii la credite, respectiv a dobânzii la depozite. De aceea, din punct de vedere econometric, este motivată utilizarea în fiecare dintre ecuaţii doar a uneia dintre cele două rate. Am considerat că în România deciziile investiţionale depind mai mult de condiţiile şi constrângerile de creditare, decât de costul de oportunitate reprezentat de dobânda la depozite. În cazul consumului am considerat că este valabilă viceversa. În ceea ce priveşte investiţiile directe, acestea pot fi văzute în două moduri alternative. Fie ca fluxuri de capital financiar care se duc direct în investiţii, fie ca introducând schimbări în mediul economic care se traduc la nivelul agentului reprezentativ printr-o creştere a abilităţii şi apetitului antreprenorial al acestuia.36 În ambele ecuaţii, ‘lag’-urile variabilei dependente sunt introduse pentru a capta aspectele inerţiale ale acesteia. Se consideră de asemenea că variabilele independente pot influenţa variabila dependentă cu anumite întârzieri. În finalul acestei secţiuni se impune o remarcă foarte importantă. Din punct de vedere teoretic, într-o vecinătate de timp V ⊂ [0, ∞), variabilele implicate în ambele ecuaţii trebuie să fie staţionare, adică integrate de ordinul zero.37 O simplă inspecţie grafică ne arată însă prezenţa integrării de ordin superior lui zero pentru majoritatea variabilelor în cauză, pe perioada disponibilă. Pentru o analiză statistică corectă, trebuie luate în calcul proprietăţile stocastice ale seriilor temporale disponibile. Astfel, următoarea secţiune prezintă în detaliu rezultatele aşa numitelor teste de ‘unit root’, adică acele teste care discriminează între o serie staţionară/trend-staţionară şi una care este staţionară în diferenţe (non-staţionară). Sunt prezentate de asemenea

este suficient să folosim doar una dintre aceste două variabile în estimările noastre econometrice referitoare la consum. 35 A nu se înţelege că posibile probleme de endogeneitate, respectiv simultaneitate sunt complet ignorate în această lucrare; astfel de probleme sunt discutate mai târziu în cadrul prezentului studiu şi reprezintă subiect de cercetare pe viitor. 36 Privatizările spre exemplu, înseamnă mai mult decât banii care se plătesc la preluare. Înseamnă o nouă cultură organizatorică, restructurare, investiţii de modernizare, etc. Acelaşi lucru este valabil şi în cazul preluărilor unor afaceri de către nerezidenţii străini. La nivelul agentului reprezentativ au loc schimbări ce ţin de creşterea abilităţii manageriale a acestuia, fiind favorizate astfel acţiunile antreprenoriale şi dezvoltarea capacităţii de producţie. 37 Aceasta pentru că avem incluse în analiză rate reale ale dobânzii şi ponderile în PBI ale unor componente, care într-un echilibru pe termen lung ar trebui să varieze în jurul unei valori medii fixe.

FELLOWS PROPOSALS 2009 rezultatele estimării şi analiza semnificativităţii regresorilor celor două ecuaţii, în funcţie de diferitele scenarii sugerate de testele ‘unit root’. 3. Rezultate Scurtă analiză a ecuaţiei consumului privat. Analiza acestei ecuaţii este realizată pentru întreaga perioadă pentru care avem disponibile observaţii, anume 2000Q12008Q2. Teste ‘unit root’ Testul ADF pentru variabila

respinge ipoteza nulă a non-staţionarităţii la

un nivel de semnificativitate de 1% (deci implicit şi la nivelul de 5% sau 10%), în timp ce testul KPSS nu respinge ipoteza nulă a staţionarităţii, la orice nivel standard de semnificativitate (10%, 5% sau 1%). (A se nota că am aplicat testul ADF conform algoritmului descris în Enders[2].) Un rezultat similar este obţinut pentru , cu excepţia că în acest caz testele sugerează trend-staţionaritatea seriei temporale. Aceste rezultate sunt robuste la mici modificări ale perioadei de analiză. În ceea ce priveşte variabilele

şi

, rezultatele testelor ADF şi KPSS

sunt oarecum contradictorii. Urmând acelaşi algoritm a lui Enders[2], testul ADF nu respinge ipoteza nulă a non-staţionarităţii seriei temporale a variabilei Z (la un nivel de semnificativitate de 10%). Dacă reducem însă eşantionul doar cu două observaţii, la perioada 2000Q1-2007Q4, testul ADF respinge ipoteza nulă a non-staţionarităţii (nivel de semnificativitate de 5%). Testul KPSS nu respinge ipoteza nulă a trendstaţionarităţii la 1%, dar o respinge la 5%. Rezultate similare şi la fel de puţin robuste sunt obţinute pentru seria W1. În concluzie, testele ‘unit root’ nu pot discrimina într-un mod clar în cazul variabilelor Z şi W1. Estimare şi inferenţă Rezultatele regresiei în nivele a ecuaţiei (1) sunt prezentate în Tabelul 2.1. Dacă considerăm că toate variabilele sunt trend-staţionare (staţionară în cazul variabilei W2), atunci estimarea şi inferenţa pot fi făcute utilizând seriile din care a fost scos trendul, în conformitate cu teoria asimptotică standard, atât în ceea ce priveşte proprietăţile pe termen scurt cât şi cele pe termen lung ale modelului (vezi Wickens şi Breusch[10] şi Pesaran şi Shin[7]). Din moment ce rezultatele semnificativităţii regresorilor în Tabelul 2.1 sunt susceptibile a intra sub incidenţa teoriei regresiilor ‘spurious’, în Tabelul 2.2 prezentăm rezultatele estimării şi inferenţei atunci când lucrăm cu seriile temporale din care a fost extras (într-un mod liniar) trendul. Se poate observa că rezultatele din Tabelul 2.2 sunt similare cu cele din Tabelul 2.1 (incluzând numărul de ‘lag’-uri considerate pentru variabilele independente, număr care este un element endogen al estimărilor ARDL). În ambele regresii, coeficienţii semnificativi ai ‘lag’-urilor variabilelor W2 şi W3 au semnul aşteptat din punctul de vedere al teoriei economice.38 Mai mult, coeficienţii pe termen lung ai celor două variabile au semnul aşteptat (pentru variabila Wj, coeficientul pe termen lung este dat 38

O creştere a ratei dobânzii la depozite va încuraja economisirea şi va duce la o scădere a ponderii consumului în PIB, în timp ce o creştere a productivităţii antrenează creşteri ale consumului, fie pe baza aşteptărilor privind veniturile viitoare, ori pe baza materializării efective a creşterii de productivitate în creşterea salariului real.

FUNDAȚIA SOROS ROMÂNIA

de către formula

). În ceea ce priveşte variabila cea mai de interes pentru

studiul nostru, anume transferurile curente, acestea au influenţă negativă semnificativă la primul ‘lag’, iar coeficientul pe termen lung este negativ. Dar, în cazul ambelor estimări, aplicând testul Wald (în fapt metoda statistică Delta) pentru a afla semnificativitatea coeficientului pe termen lung al transferurilor curente, obţinem rezultatul conform căruia acesta nu este semnificativ la nivele standard (vezi Tabelul 2.3). Prin urmare, nu există o evidenţă puternică a impactului negativ al transferurilor curente asupra consumului privat, ceteris paribus. Wickens şi Breusch[10] propun diferite metode de estimare şi inferenţă în cazul proprietăţilor pe termen lung ale unui model ARDL, metode ce se pot dovedi mai bune decât metoda Delta atunci când e vorba de eşantioane cu observaţii puţine. Aplicarea metodologiilor sugerate de Wickens şi Breusch[10] rămân subiect de cercetare pe viitor. Dacă lucrăm însă sub scenariul non-staţionarităţii variabilelor Z şi W1, inferenţa privind coeficienţii pe termen lung obţinuţi din estimarea prezentată în Tabelul 2.1 trebuie realizată pe baza unor t-statistici ajustate conform metodologiei Pesaran şi Shin[7] (aceste statistici au o distribuţie asimptotică normală standard sub scenariul non-staţionarităţii). Inferenţa bazată pe metodologia Pesaran şi Shin[7] pentru modele ARDL ce au variabile nestaţionare relevă un coeficient pe termen lung al transferurilor curente negativ şi semnificativ la nivelul de 10%, după cum se poate vedea în Tabelul 2.3. Scurtă analiză a ecuaţiei investiţiilor. Orice încercare de a estima ecuaţia (2) în nivele, incluzând observaţiile pentru anii 2007 şi 2008 ai variabilei

, s-a

finalizat cu eşec. Aceasta pentru că partea autoregresivă a variabilei dependente este un proces exploziv în acele estimări care includ observaţiile din anii menţionaţi mai sus. Prin urmare, regresiile în niveluri vor fi restricţionate perioadei 2000Q12006Q2, care este cea mai lungă perioadă continuă de timp astfel încât partea autoregresivă a variabilei Y în ecuaţia (2) să nu fie explozivă, indiferent de specificaţia aleasă pentru întreaga ecuaţie. Teste ‘unit root’ Pe perioada 2000Q1-2006Q2, variabilele

sunt găsite a fi trend-

staţionare de către testele ADF şi KPSS (analiză analoagă cu cea a variabilelor W2, respectiv W3, dar pentru perioada de timp corespunzătoare). În ceea ce priveşte variabilele Y şi X1, discuţia este similară cu cea dusă în cazul variabilelor Z şi W1 = X1, dar pentru perioada de timp corespunzătoare (KPSS respinge ipoteza nulă a trend-staţionarităţii lui Z şi W1 la nivelul de 5%, în timp ce testul ADF concluzionează că nu există staţionaritate în diferenţe, dar rezultatele sunt sensibile la mici modificări ale perioadei de estimare, chiar şi în interiorul perioadei 2000Q1-2006Q2). Dacă ne raportăm la perioada 2000Q1-2008Q2, este suficient să menţionăm că testarea ‘unit root’ a primei diferenţe a variabilei Y sugerează că seria temporală prezintă caracteristici ale unui proces stocastic de ordin superior unităţii. Estimare şi inferenţă Prezentăm în primul rând rezultatele regresiei în nivele a ecuaţiei (2) pentru perioada 2000Q1-2006Q2, în Tabelul 3.1. Cu toate că estimarea pune o mare povară asupra

FELLOWS PROPOSALS 2009 datelor (număr de observaţii mic, dar număr mare de regresori), această regresie este destul de robustă la modificări ale perioadei (bineînţeles, în interiorul perioadei 2000Q1-2006Q2), cât şi la introducerea de variabile ‘dummy’ pentru a trata observaţiile de tip ‘outlier’. Din moment ce rezultatele semnificativităţii regresorilor în Tabelul 3.1 sunt susceptibile a intra sub incidenţa teoriei regresiilor ‘spurious’, am încercat să estimăm ecuaţia (2) pe perioada 2000Q1-2006Q2 utilizând seriile temporale din care a fost extras (într-un mod liniar) trendul. Numărul de ‘lag’-uri incluse în cazul variabilelor independente rămâne acelaşi, semnele coeficienţilor rămân aceleaşi, dar majoritatea devin nesemnificativi. Nu raportăm aici această regresie, în schimb vom raporta spre sfârşitul secţiunii detalii ale unei regresii pentru toată perioada 2000Q1-2008Q2, ce utilizează seriile temporale din care a fost extras (într-un mod neliniar în anumite cazuri) trendul. Pentru moment continuăm analizând scenariul în care Y şi X1 ar fi nestaţionare (i.e. staţionare în diferenţe), aplicând metodologia Pesaran şi Shin[7] pentru inferenţa pe termen lung asociată estimărilor din Tabelul 3.1. Problema în estimarea unui model ARDL cu variabile nestaţionare nu este consistenţa estimatorilor, ci inferenţa. în Tabelul 3.3 raportăm inferenţa privind coeficienţii pe termen lung corespunzători estimării din Tabelul 3.1, sub scenariul non-staţionarităţii variabilelor Y şi X1. Transferurile curente au un coeficient pe termen lung pozitiv şi semnificativ la nivelul de 1%. Pe termen lung, variabilele X2 şi X3 au impactul aşteptat din punctul de vedere al teoriei economice, impact care este semnificativ din punct de vedere statistic. În finalul acestei secţiuni discutăm rezultatele estimării din Tabelul 3.2. Din seria Y a fost eliminat trendul, acesta fiind considerat liniar dar cu o modificare a pantei la un anumit moment în timp, sau neliniar, conform metodei de filtrare Hodrick-Prescott.39 Seria X3 a fost şi ea filtrată printr-un trend liniar dar cu o translaţie la un anumit moment în timp. Perioada de estimare este 2000Q1-2007Q4 pentru a nu lua în calcul fluctuaţia excesivă a seriei X3 din ultimele două perioade. Rezultatele din Tabelul 3.2 denotă aceleaşi influenţe pe termen scurt precum cele sugerate de estimarea prezentată în Tabelul 3.1. Cu toate acestea, regresia din Tabelul 3.2 este foarte volatilă la modificări ale perioadei de estimare, nu neapărat în ceea ce priveşte semnul coeficienţilor pe termen scurt şi lung, cât semnificativitatea acestora. Acest lucru este reflectat şi de rezultatul extrem de concludent al nesemnificativităţii coeficienţilor pe termen lung implicaţi de regresia din Tabelul 3.2 (vezi Tabelul 3.3). 4. Discuţie şi dezvoltări pe viitor În această notă estimăm separat o ecuaţie a investiţiilor, respectiv o ecuaţie a consumului privat, utilizând un model de tip ARDL (‘Auto Regressive Distributed Lag’) pentru fiecare ecuaţie. În opinia noastră, studiul oferă argumente solide împotriva celei mai defavorabile ipotezei privind impactul transferurilor curente, şi anume că în România acestea influenţează pozitiv consumul şi în mod negativ investiţiile. Într-o interpretare optimistă a rezultatelor noastre, aceste fluxuri de capital au o influenţă pozitivă asupra investiţiilor şi negativă asupra consumului, ceteris paribus. Sunt câteva observaţii care pot fi considerate de un cititor avizat ca fiind neajunsuri severe ale prezentului studiu. În primul rând, cum pot fi reconciliate rezultatele unui impact negativ asupra consumului, respectiv pozitiv asupra investiţiilor? O modalitate ar fi să acceptăm ipoteza conform căreia o creştere ceteris paribus a transferurilor ar determina nu numai creşterea investiţiilor per se, dar şi destinatarii şi-ar reduce consumul în favoarea investiţiilor efective, sau a acoperirii costurilor iniţiale ale acestora (de exemplu familiile emigranţilor pot acoperi costurile 39

Rezultatele sunt aceleași și dacă folosim o metodă de filtrare sau cealaltă în cazul variabilei Y.

FUNDAȚIA SOROS ROMÂNIA de pornire ale unei afaceri, sau participă şi cu banii lor, restricţionându-şi în acelaşi timp consumul, la construcţia unei case noi, etc.). Totuşi, aşa cum am afirmat anterior, un model subordonat cadrului teoretic al consumatorului reprezentativ care să integreze şi ideile prezentate mai sus nu este o sarcină uşoară şi rămâne subiect de investigaţie pe viitor. La acest moment al discuţiei, se poate ridica şi o posibilă problemă foarte interesantă de ‘selectivity bias’. Anume, seria disponibilă de transferuri curente include şi o estimare a acelor fluxuri care nu trec prin canalele oficiale (ex. transferuri bancare), ci prin canale neoficiale (ex. bani în sacoşe). Dacă această estimare nu reprezintă un ‘proxy’ valid pentru seria neobservabilă a transferurilor curente pe căi neoficiale, ci este foarte puternic corelată cu seria transferurile curente pe căi oficiale, atunci concluzia studiului nu este surprinzătoare. Trebuie doar să pornim de la premisa că transferurile destinate subzistenţei şi suplimentării consumului familiei de acasă sunt reprezentate de sume mici (dar care agregat pot fi în cumul mare) ce merg pe căi care nu sunt oficiale (din considerente de cost), iar transferurile destinate investiţiilor reprezintă sume mari pe care expeditorul alege să le realizeze prin intermediul instituţiilor financiare (din considerente de risc). În aceste circumstanţe, seria disponibilă, reflectând prea mult transferurile oficiale, ar apărea ca afectând pozitiv investiţiile şi negativ consumul. Considerăm că aceste idei şi ipoteze merită investigate pe viitor şi trebuie să înţelegem clar mecanismul de estimare a acelei părţi a transferurilor care vin pe căi neoficiale. Un alt neajuns ce poate fi reproşat actualului studiu este faptul că nu s-a aplecat destul asupra posibilelor probleme de endogeneitate şi simultaneitate pe care le poate implica forma analitică a celor două ecuaţii. Astfel, formarea consumului şi a investiţiilor nu reprezintă fenomene neapărat in-dependente, sau, după cum arată Chami et al.[1], produsul intern al ţării de origine, deci implicit modificări ale unor componente precum consumul şi investiţiile, pot motiva la rândul lor modificări la nivelul fluxului de transferuri. Aceste probleme pot fi adresate pe viitor fie prin utilizarea unor metode econometrice adecvate (ex. ‘Generalized Methods of Moments’ (GMM)) sau prin reformularea modelului econometric a fi estimat (vezi Glytsos[4] pentru specificarea unui model de cuantificare a impactului macroeconomic al transferurilor care presupune ecuaţii simultane). Un al treilea posibil neajuns este faptul că în analiza Pesaran şi Shin[7] este vitală existenţa unei relaţii pe termen lung între variabile. Deci, ar fi de dorit realizarea unui test de cointegrare, chiar şi numai pentru a elimina posibilitatea de a avea un ‘bias’ semnificativ asupra analizei dat de variabilele omise. Mai mult, este de greu să motivăm tratarea în două moduri diferite a unor variabile din cele două ecuaţii (staţionaritate versus non-staţionaritate). În final este de semnalat şi minusul reprezentat de faptul că analiza coeficienţilor pe termen lung în ecuaţiile cu variabile filtrate nu oferă evidenţă puternică în favoarea ipotezei că transferurile curente au o influenţă pozitivă asupra investiţiilor şi negativă asupra consumului, ceteris paribus. În ciuda tuturor posibilelor neajunsuri ale prezentului studiu, considerăm că cel puţin oferim argumente suficiente împotriva ipotezei defavorabile conform căreia transferurile curente induc suficienţa de sine în ţara de origine, fapt sugerat de studii făcute pentru alte regiuni sau ţări. De asemenea se impune o recomandare evidentă de politică economică: sunt necesare măsuri pentru a asigura transparenţa transferurilor emigranţilor.

REFERINȚE BIBLIOGRAFICE: •

R. Chami, C. Fullenkamp, and S. Jahjah. Are Immigrant Remittance Flows a Source of Capital for Development? IMF Working Papers, WP/03/189, 2003.

FELLOWS PROPOSALS 2009 •

Walter Enders, editor. Applied Econometric Time Series. John Wiley and Sons, Inc., 1994.

•

P. Giuliano and M. Ruiz-Arranz. Remittances, Financial Development and Growth. IMF Working Papers, WP/05/234, 2005.

•

N. P. Glytsos. Dynamic Eﬀects of Migrant Remittances on Growth: An Econometric Model with an Application to Mediterranean Countries. Journal of Economic Studies, 32(6):468–496, 2005.

•

M. Leon-Ledesma and M. Piracha. International Migration and the Role of Remittances in Eastern Europe. International Migration, 42(4):65–83, 2004.

•

E. Lueth and M. Ruiz-Arranz. Are Workers’ Remittances a Hedge Against Macroeconomic Shocks? The Case of Sri Lanka. IMF Working Papers, WP/07/22, 2007.

•

M.H. Pesaran and Y. Shin. An Autoregressive Distributed Lag Mod¬elling Approach to Cointegration Analysis. In S. Strom, A. Holly, and P. Diamond, editors, Centennial Volume of Ragnar Frisch. Cambridge University Press, Cambridge, 1999.

•

I. Schiopu and N. Siegfried. Determinants of Workers’ Remittances: Evidence From the European Neighbouring Region. ECB Working Paper Series, No 668/10/2006, 2006.

•

J. E. Taylor, D. S. Massey, J. Arango, G. Hugo, A. Kouaouci, and A. Pellegrino. International Migration and Community Development. Population Index, 62:397–418, 1996.

•

M. R. Wickens and T.S. Breusch. Dynamic Specification, the Long-Run and the Estimation of Transformed Regression Models. Economic Journal, 98(390):189–205, 1988.

FUNDAȚIA SOROS ROMÂNIA

ANEXA A Tabel 1: Notaţia utilizată pentru variabile

Notaţie

Variabile

PIB

ch+

Consum privat

gk+

Investiţii

rem++

Transferuri curente

fdi++

Investiţii străine directe

rrl+++

Rata reală a dobânzii la credite

rrd+++

Rata reală depozite

prod40

Productivitatea economii

dobânzii

întregii

+ Exprimate în termeni reali şi ajustate sezonier. ++ Transformate în monedă naţională, deflatate cu o aproximare a deflatorului PIB pentru a fi exprimate în termeni reali, şi apoi ajustate sezonier. +++ Obţinute din ratele nominale, extrăgând inflaţia trimestrială anualizată. Tabel 2.1: Estimarea ARDL a ecuaţiei consumului privat în nivele (inferenţă finită/asimptotică clasică, susceptibilă însă de a fi ‘spurious’)

Z – dependentă

variabilă

Regresori

Coeficienți

t-stat

constant*/*

0.060

1.848

Z(-1)***/***

0.761

7.828

0.362

1.065

W1(-1)**/**

-0.796

-2.437

Productivitatea este calculată ca PIB real împărţit la numărul de angajaţi şi persoane fizice autorizate din economie.

FELLOWS PROPOSALS 2009

W2*/**

-0.092

-1.971

W2(-1)

-0.043

-0.939

-0.043

-1.548

W3(-1)**/***

0.074

2.683

No.obs.=33

Sample 2008Q2 AIC=-6.17

(adj.)=2000Q2- R2(adj.)=0.98

SIC=-5.81

Remarcă:***- semnificativ la 1%, ** - semnificativ la 5%,* - semnificativ la 10%. / separă semnificativitatea utilizând distribuţia t, respectiv cea normală standard. Numărul de ‘lag’-uri este ales pe baza ‘Akaike Information Criterion’(AIC) sau ‘Schwarz Information Criterion’(SIC). Tabel 2.2: Estimarea ARDL a ecuaţiei consumului privat cu variabile filtrate liniar (inferenţă finită/asimptotică clasică)

Zd – dependentă

variabilă

Regresori

Coeficienți

t-stat

Constant

0.003

1.532

Zd(-1)***/***

0.862

7.614

W1d

0.440

1.166

W1d(-1)*/**

-0.684

-1.952

W2*/**

-0.107

-1.975

W2(-1)

-0.067

-1.343

W3d

-0.038

-1.142

W3d(-1)**/**

0.077

2.218

No.obs.=33

Sample 2008Q2 AIC=-6.01

(adj.)=2000Q2- R2(adj.)=0.82

SIC=-5.64

Remarcă:***- semnificativ la 1%, ** - semnificativ la 5%,* - semnificativ la 10%. / separă semnificativitatea utilizând distribuţia t, respectiv cea normală standard.

FUNDAȚIA SOROS ROMÂNIA Numărul de ‘lag’-uri este ales pe baza ‘Akaike Information Criterion’(AIC) sau ‘Schwarz Information Criterion’(SIC). Xd reprezintă forma filtrată liniar a variabilei X.

Tabel 2.3: Ecuaţia consumului privat: coeficienţii pe termen lung şi semnificativitatea lor sub diferite scenarii

Variabilă coeficienții termen lung

– Estimarea cu pe variabile filtrate (inferență asimptotică clasică)

Estimarea în nivele (inferență asimptotică clasică, susceptibilă de a fi ‘spurious’(falsă))

Scenariul nonstationarității

Wald χ2-statistic

Adj. t-statistic

−1.768 (0.306)

−1.816 (1.151)

−1.816* (−1.650)

−1.268 (1.158)

−0.569* (3.009)

−0.569*** (−3.362)

0.281 (0.573)

0.132*** (33.629)

0.132*** (8.622)

(inferență bazată pe metodologia Pesaran Shin[7])

și

Remarcă: ***-semnificativ la 1%, ** -semnificativ la 5%, * -semnificativ la 10%, pe baza distribuţiei χ2, respectiv distribuţiei normale standard.

FELLOWS PROPOSALS 2009

Tabel 3.1: Estimarea ARDL a ecuaţiei investiţiilorîn nivele (inferenţă finită/asimptotică clasică, susceptibilă însă de a fi ‘spurious’), perioadă 2000Q1-2006Q2

Y – variable

dependent

Regresori

Coeficienți

t-stat

constant**/**

0.087

2.410

Y(-1)**/***

0.512

2.926

X1**/***

0.911

2.966

X1(-1)

0.243

0.932

X1(-2)

-0.027

-0.108

X1(-3)

-0.614

-1.826

-0.003

-0.902

X2(-1)

-0.012

-0.414

X2(-2)*/**

-0.060

-2.103

X2(-3)

0.044

1.386

X3***/***

-0.274

-4.004

X3(-1)

-0.025

-0.399

X3(-2)*/**

0.137

2.128

X3(-3)***/***

0.301

4.282

No.obs.=23

Sample 2006Q2 AIC=-8.06

(adj.)=2000Q4- R2(adj.)=0.94

SIC=-7.37

Remarcă: *** -semnificativ la 1%, ∗∗ -semnificativ la 5%, ∗ -semnificativ la 10%. / separă semnificativitatea utilizând distribuţia t, respectiv cea normală standard. Numărul de ‘lag’-uri este ales pe baza AIC sau SIC.

FUNDAȚIA SOROS ROMÂNIA

Tabel 3.2: Estimarea ARDL a ecuaţiei investiţiilor cu variabile filtrate nu neapărat liniar (inferenţă finită/asimptotică clasică), perioadă 2000Q1-2007Q4

Yd – variable

dependent

Regresori

Coeficienți

t-stat

Constant

-0.000

-0.373

Yd(-1)

0.373

1.444

X1d**/***

0.546

2.682

X1d(-1)

-0.263

-0.989

X1d(-2)

0.036

0.130

X1d(-3)

-0.240

-0.821

X2d

-0.035

-0.815

X2d(-1)

0.023

0.705

X2d(-2)

-0.044

-1.349

X2d(-3)

0.042

1.157

X3d**/***

-0.192

-2.861

X3d(-1)

-0.012

-0.126

X3d(-2)

0.098

0.992

X3d(-3)**/**

0.182

2.334

No.obs.=29

Sample 2007Q4 AIC=-7.42

(adj.)=2000Q4- R2(adj.)=0.33

SIC=-6.76

FELLOWS PROPOSALS 2009

Tabel 3.3: Ecuaţia investiţiilor: coeficienţii pe termen lung şi semnificativitatea lor sub diferite scenarii

Variabilă coeficienții termen lung

– Estimarea cu pe variabile filtrate (inferență asimptotică clasică)

Estimarea în nivele (inferență asimptotică clasică, susceptibilă de a fi ‘spurious’(falsă))

Scenariul nonstationarității

Wald χ2-statistic

Adj. t-statistic

0.125 (0.049)

1.052*(3.303)

1.052***(3.838)

−0.022 (0.042)

−0.127 (1.929)

−0.127***(−3.689)

0.121 (0.071)

0.286 (1.583)

0.285***(50.805)

(inferență bazată pe metodologia Pesaran și Shin[7])

Remarcă: ***-semnificativ la 1%, ** -semnificativ la 5%, * -semnificativ la 10%, pe baza distribuţiei χ2, respectiv distribuţiei normale standard.

FUNDAȚIA SOROS ROMÂNIA

ANEXA B Graficele variabilelor incluse în ecuaţia consumului:

FELLOWS PROPOSALS 2009

FUNDAȚIA SOROS ROMÂNIA Graficele variabilelor incluse în ecuaţia investiţiilor:

FELLOWS PROPOSALS 2009

FUNDAȚIA SOROS ROMÂNIA

MIGRAŢIA SI INTEGRAREA ROMÂNILOR DIN DIASPORA ASTRID HAMBERGER Această cercetare a avut ca scop investigarea gradului de integrare a refugiaţilor români care au reuşit să fugă de sub regimul comunist din România cerând azil politic în Danemarca. Studiul a reliefat că gradul de integrare al refugiaţilor în Danemarca a depins de tipul de integrare economică, acesta reprezentând mijlocul sau obstacolul spre integrarea culturală şi socială a refugiaţilor.

INTRODUCERE Până în 1989 dorinţa de a scăpa de sub regimurile comuniste spre societăţi democratice era exprimată prin fuga din aceste ţări spre Vest. Nu foarte mare a fost însă migraţia din statele comuniste sau sateliţii sovietici spre Vestul Europei şi SUA. Între 1980 şi 1989, Polonia şi România erau primele două ţări producătoare de refugiaţi din blocul Est European: 211,505 de cereri de azil politic poloneze şi 52,050 cereri de azil politic româneşti au fost înregistrate în ţările Vest Europene înainte de 198941. Între anii 1975 şi 1989 numărul de aplicaţii provenite din România în Danemarca a însumat 505 cereri (32 de cereri de azil din 1975 până în 1979 şi 473 cereri de azil din 1980 până în 1989)42. O dată cu primirea statutului de refugiat, securitatea şi protecţia acestora era astfel asigurată, următorul pas pentru ei fiind să se integreze în societatea daneză. Andreas Kamm (2006), directorul Consiliului Danez pentru Refugiaţi argumenta într-un interviu că datorită numărului lor mic, a similarităţilor culturale şi rasiale, era de aşteptat ca românii să se integreze foarte repede şi fără probleme în societatea daneză.

METODOLOGIE Cercetarea este bazată pe conceptul de micro-etnografie descris de Walcott (1995)43 pentru a descrie interesul asupra unei teme specifice, în contrast cu etnografia la scară mare care presupune prezenţa şi participarea cercetătorului, pentru perioade lungi de timp, în teren. În timpul studiilor mele în Danemarca, am venit în contact cu un număr de refugiaţi români cu care am avut deseori conversaţii despre viaţa lor în Danemarca. Primul pas spre comunitatea română din Danemarca a fost făcut prin bunica mea, ea însăşi fiind refugiată în Danemarca, în oraşul Arhus, în timpul regimului comunist din România, încă din anul 1985. Al doilea pas spre comunitatea românească din Danemarca a fost făcut prin cuplul Anca şi Luncian Giurchescu, primul cuplu de refugiaţi români care a cerut azil în Danemarca la sfârşitul anilor 1970. Ei mi-au împărtăşit diferite poveşti – atât personale cât şi poveşti auzite de la diferite cunoştinţe şi m-au recomandat şi altor refugiaţi pentru a-i intervieva despre viaţa lor în Danemarca. La rândul lor, refugiaţii recomandaţi mi-au sugerat şi alte persoane din această categorie pentru a le 41

UNHCR, Asylum applications in industrialized countries: 1980-1999 (2001) Idem 1 43 Bryman Alan, Social Research Methods (Oxford, 2004), p.295 42

FELLOWS PROPOSALS 2009 intervieva. Aceasta se numeşte „tehnica bulgărelui de zăpadă,” o metodă de eşantionare care „începe de la un nucleu de elemente cunoscute fiind extinse ulterior prin adăugarea de noi elemente oferite de membrii eşantionului iniţial. Această eşantionare se utilizează de regulă atunci când nu e disponibil nici un cadru de eşantionare care să listeze toate elementele ce alcătuiesc populaţia relevantă.”44 Astfel, deoarece am dorit să investighez un grup pentru care nu exista un cadru de eşantionare, cea mai bună soluţie pentru a găsi persoanele din categoria refugiaţilor români a fost ca să îi rog pe cei intervievaţi să sugereze şi alte persoane pe care le considerau potrivite a răspunde aceloraşi întrebări. Astfel, nu am întâlnit nici un obstacol în a găsi refugiaţii pe care doream să îi intervievez, dar nici să îi conving să îmi acorde un interviu. Am fost, în termenii lui Birman (2006) un „iniţiat cultural.”45 Am câştigat cu uşurinţă accesul la poveştile refugiaţilor români, în primul rând pentru că eram româncă şi am putut să comunic cu ei în limba lor maternă, iar în al doilea rând, fiind de naţionalitate română, nu au existat bariere culturale între mine şi intervievaţii mei: “iniţiaţii culturali au avantajul asupra simplilor iniţiaţi deoarece au aptitudini lingvistice şi culturale care le permit cu uşurinţă intrarea în comunitatea culturală studiată.”46 În al treilea rând, accesul spre comunitatea de refugiaţi români a fost facilitat de recomandări. Cuplul de refugiaţi români Giurchescu şi bunica mea mi-au recomandat şi alţi refugiaţi pentru a-i intervieva. Având acces la „gardienii” spre comunitatea românească din Danemarca mi-au facilitat contactele cu alţi refugiaţi. Mai mult, l-am contactat şi pe Secretarul General al Consiliului danez pentru Refugiaţi, Andreas Kamm, precum şi persoana responsabilă cu azilul în cadrul Serviciului Danez pentru Imigrări, Bo Bruun, amândoi fiind familiarizaţi cu grupul de refugiaţi pe care îl studiam. Împreună cu Lucian Giurchescu, aceştia au asigurat informaţiile primare despre acest grup de refugiaţi sub forma interviurilor de istorie orală.

COLECTAREA DATELOR Protocolul de interviu a fost similar cu fiecare intervievat. Am ales să folosesc interviuri semi-structurate deoarece am vrut să investighez semnificaţiile personale ale fiecărui refugiat despre integrare. Prin acest tip de interviu, refugiaţii au putut săşi impune stilul, ritmul şi tonul, dar în acelaşi timp au fost direcţionaţi şi spre întrebările din aide memoire. Astfel, ca cercetător, am intervenit cu întrebări de verificare sau completare, pentru a cere mai multe detalii şi pentru a mă asigura că toate întrebările din ghidul de interviu au fost discutate. Pe lângă interviurile semistructurate, am folosit şi interviul de istorie orală, interviuri în care subiecţii au fost rugaţi să reflecteze asupra evenimentelor şi perioadelor din trecut referitoare la grupul de refugiaţi români în Danemarca. Cercetarea de teren a însumat 17 interviuri înregistrate pe suport digital, cu o durată medie de o oră fiecare, din care 15 au fost luate refugiaţilor români din Danemarca şi două au fost luate unor reprezentanţi danezi responsabili cu integrarea imigranţilor în Danemarca.

Marshall Gordon, Oxford Dicţionar de Sociologie (Univers enciclopedic, Bucureşti, 2003) Traducere: „cultural insider” 46 Birman, 2006 45

FUNDAȚIA SOROS ROMÂNIA

CAZUL Refugiaţii români în Danemarca aparţin perioadei de migraţie daneze din anii 1975 – 1989. 505 de cereri de azil provenite de la cetăţeni români au fost înregistrate de UNHCR între anii 1975 - 1989. Comparativ cu alte grupuri de refugiaţi care au solicitat azil în acea perioadă (de exemplu, 8021 cereri de azil palestiniene, 6812 cereri de azil iraniene, etc), numărul cererilor de azil venite din partea cetăţenilor români era foarte mic şi, datorită numărului lor, nu au fost consideraţi ca formând un val reprezentativ de migraţie. Grupul de români care a primit azil în Danemarca nu sa calificat ca fiind o „populaţie recunoscută de refugiaţi.”47 Pe lângă numărul nesemnificativ, similarităţile culturale şi rasiale cu danezii reprezentau semne pentru o integrare neproblematică (Andreas Kamm, 2006). În ceea ce priveşte procesul de integrare, acesta a început să fie conştientizat doar la mijlocul anilor 1980, o dată cu valul de refugiaţi non-europeni ajunşi în Danemarca, valuri care au prins autorităţile daneze „nepregătite”48 în domeniul integrării. Înainte de 1984, cunoştinţele privind integrarea imigranţilor erau insuficiente, iar numai de la începutul anului 1984 „implementarea practică a integrării şi diferitele aspecte ale ai au apărut ca primordiale în Danemarca.”49 REFUGIAŢII EST-EUROPENI, O SITUAŢIE SPECIALĂ Referindu-se la migraţia Est Europeană de dinainte de 1989, Kopnina (2006) argumenta că această migraţie era, în general, considerată ca „accidentală” deoarece puţine persoane puteau să părăsească ţările comuniste în care existau restricţii impuse asupra tuturor tipurilor de călătorii. Descriind situaţia refugiaţilor Est Europeni, Andreas Kamm (2006), directorul Consiliului Danez pentru Refugiaţi o considera ca fiind o situaţie specială. Această situaţie specială este descrisă de Kamm prin experienţa fugii din ţările comuniste: “Prin simplul fapt că ai fugit şi ai scăpat dintr-o ţară comunistă, prin simplul fapt că ai trecut graniţa şi ai fugit din ţara ta, avea consecinţe în sensul că era foarte periculos să te întorci în propria ţară. Dar în momentul când ajungeai în Danemarca, toată lumea ştia că dacă te trimit înapoi în ţara de origine, nu mai erai o persoană foarte populară în ţara ta şi astfel puteai să ajungi în închisoare, în consecinţă, deveneai refugiat. Aveam astfel această categorie specială că dacă săreai din avion în Danemarca fără a fi un refugiat, în momentul când atingeai pământul danez deveneai automat refugiat pentru că dacă erai trimis înapoi ai fi ajuns la închisoare fără a mai avea posibilitatea de a scăpa vreodată. Era o categorie specială… cred că se numea persoane care fugeau din republică…”50 Dicţionarul International al UNHCR, defineşte „fuga din republică” (“the republic flight”, „republikflucht”)”51 ca un termen folosit pentru prima dată în Europa de Est pentru a descrie trecerile ilegale de graniţă sau încălcarea perioadei de şedere a unui permis de ieşire, act văzut de ţara de origine ca un act politic care trebuie supus pedepsirii. Pe această bază, refugiaţii români erau consideraţi refugiaţi spontani acordându-li-se statut „de facto” pe baze umanitare.

Danish Refugee Council, Assessment and Recognition of Refugees' Qualifications in the European Community (1999), p. 57 48 Kormendi,1987:5 49 Kopnina Helen, East to West Migration. Russian migrants in Western Europe (Ashgate, 2005), p. 17-18 50 Andreas Kamm, director of the Danish Refugee Council 2006 51 UNHCR International Thesaurus of Refugee Terminology (1996), p. 48

FELLOWS PROPOSALS 2009 LITERATURA DESPRE REFUGIAŢII ROMÂNI Această cercetare poate fi încadrată în ceea ce Birman numea, studiul „grupurilor mici de refugiaţi.”52 Majoritatea literaturii despre fuga românilor din regimul comunist român spre Vestul Europei este scrisă din perspectiva a ceea ce eu numesc „migraţie în doi paşi.” Acest tip de migraţie, foarte răspândită printre emigranţii români înainte de 1989, se definea prin fuga într-o ţară comunistă „sigură”, ca Ungaria, caracterizată de principiul ne-returnării şi continuarea acestora spre o ţară din Vestul Europei. De exemplu, în timp ce atât România cât şi Ungaria erau considerate ca fiind ţări producătoare de refugiaţi, existau totuşi diferenţe vizibile între ele: „Ungaria demonstra o tendinţă puternică spre liberalizare, în timp ce România rămânea neclintită în faţa schimbării.”53 O altă sursă de informaţii despre refugiaţii români este studiul UNHCR intitulat „Cereri de azil în ţările industrializate 1980 – 1999” (2001). În acest studiu, UNHCR oferă informaţii într-o manieră foarte organizată despre numărul de refugiaţi din valurile de azil din ultimele decade ale secolului XX. În acest raport, bazat pe numerele înregistrate la nivel naţional şi date colectate prin alte practici (2001: vii), sunt oferite informaţii şi despre numărul de români care au cerut azil în ţările industrializate. Conform acestui studiu, numărul cererilor de azil între 1975 şi 1989 în Danemarca a însumat 505: 32 cereri de azil din 1975 până în 1979 şi 473 cereri de azil din 1980 până în 1989. Numărul mic de refugiaţi români pe care Danemarca i-a primit în această perioadă poate fi explicat atât prin condiţiile greoaie de a pleca din România, cât şi datorită caracterului Danemarcei de a fi o ţară ne-tradiţională de imigraţie (Hansen, 1986; Belinda Steen, 1993). Un alt studiu semnificativ despre refugiaţii români a fost făcut în anul 1988 de către reprezentanţii Consiliului Danez pentru Refugiaţi, Bo Bruun şi Morten Kjærum. Această cercetare a luat naştere ca urmare a celor 300 de români refugiaţi care au sosit în anul 1988 în Danemarca, din Ungaria. Scopul studiului a fost de a verifica dacă Ungaria este o ţară „sigură” pentru refugiaţii români, astfel ca ei să poată fi trimişi înapoi. În urma acestui val de refugiaţi români, Danemarca a instituit sistemul de vize pentru cetăţenii din Estul Europei. ISTORIA REFUGIAŢILOR ROMÂNI ÎN DANEMARCA În afară de informaţiile statistice oferite de studiul UNHCR intitulat „Cereri de azil în ţările industrializate 1980 – 1999” (2001) şi studiul realizat de echipa lui Bo Bruun în 1988, istoria refugiaţilor români în Danemarca este ştiută doar de un număr foarte mic de oameni care au fost ei înşişi refugiaţi timpurii în Danemarca şi care, în timp, au asistat la creşterea numărului de refugiaţi români în Danemarca sau reprezentanţi oficiali ai sistemului danez de imigraţie care au fost în contact cu aceşti refugiaţi şi leau analizat cererile de azil. Unul din reprezentanţii Consiliului Danez pentru Refugiaţi care s-a ocupat direct de cererile de azil ale românilor de dinainte de 1989 este Bo Bruun. În timpul discuţiei noastre despre refugiaţii români în Danemarca, mi-a relatat faptul că puţini români ajungeau în Danemarca înainte de 1989, iar cei care reuşeau să ajungă în

Birman Dina, “Ethical issues in research with immigrants and refugees”, in Trimble, E., Fisher B., Celia, The Handbook of Ethical Research with Ethnocultural populations and communities (Sage, 2006), p. 158 53 Godziak, Elzbieta Migration in and from central and eastern Europe: addressing the root causes (Refugee Policy Group, 1992) p. 1

FUNDAȚIA SOROS ROMÂNIA Danemarca primeau statutul de refugiat pe loc deoarece nu puteau fi trimişi înapoi în România. În anul 1979, Lucian Giurchescu îşi amintea, el şi familia lui au adus numărul de refugiaţi români în Danemarca la 60. Domnul Giurchescu îşi aminteşte că tipurile de români prezenţi în Danemarca în acele timpuri erau refugiaţii (bărbaţi şi femei) şi femei de naţionalitate română căsătorite cu cetăţeni danezi. Acesta îşi aminteşte că între aceste categorii de români nu exista nici un contact în ciuda faptului că Securitatea română a încercat, fără nici un succes, să folosească femeile de naţionalitate română să furnizeze acestora informaţii despre refugiaţii care ajungeau şi trăiau în Danemarca. Domnul Giurchescu îşi mai aminteşte că în anii 1980 permisiunea de a intra în Danemarca şi permisul de rezidenţă erau foarte uşor de obţinut. Acesta mi-a spus că din momentul în care o persoană arăta intenţiile acesteia de a rămâne în Danemarca, până la primirea permisului de rezidenţă, timpul de aşteptare al solicitantului de azil era între una şi două luni. Persoanele care plecau din ţările comuniste erau automat admise şi acceptate ca şi cetăţeni danezi: „Danezii erau deschişi către cei care refuzau să trăiască în comunism şi preferau libertatea Vestului”, îşi aminteşte domnul Giurchescu. Întrebat despre refugiaţii români în Danemarca, Andreas Kamm (2006), directorul Consiliului Danez pentru refugiaţi i-a descris în termenii numărului lor şi a similarităţilor culturale cu danezii. Acesta îşi aminteşte că numărul românilor care ajungeau în Danemarca înainte de 1989 era foarte mic: „Numărul celor care veneau din Estul Europei şi din România era foarte mic, astfel că numărul lor nu era o problemă. Iar distanţa culturală dintre danezi şi cei din Estul Europei nu era foarte mare.” INTEGRAREA ÎN DANEMARCA Danemarca este una din naţiunile în care politicile de integrare sunt create cu graniţele închise. Descriind contextul de imigraţie din prisma diversităţii, Hansen argumenta: „Danemarca ocupă un loc la un capăt al scării integrării deoarece a fost extraordinar de omogenă până astăzi.”54 Belinda Steen descrie regatul Danemarcei ca “o ţară mică cu o experienţă limitată de străini pe teritoriul ei şi o destinaţie netradiţională pentru imigranţi.”55 Danemarca este o ţară de imigraţie „de facto”. Ea a dobândit acest statut în anul 1956, o dată cu valul de refugiaţi maghiari pe care i-a primit datorită revoluţiei din 1956 din Ungaria. De asemenea, până înainte de 1984, când Danemarca a trebuit să facă faţă unor valuri mari de refugiaţi din ţări non-europene, cunoaşterea despre imigranţi era deficitară56. Astăzi discursul danez despre imigraţie se centrează asupra conceptului de integrare. Ca în majoritatea ţărilor, asimilarea este percepută ca “indezirabilă”57 sau 54

Hansen B. Holger, “Danish migration research in an international perspective”, in Themes and theories in migration research (Danish Social Science Research Council, 1986), pp. V 55 Steen Belinda-Ann, Varieties of the Tamil Refugee Experience in Denmark and England, Minority Studies, University of Copenhagen (The Danish Centre for Human Rights Copenhagen, Copenhagen, 1993), p. 19 56 Kormendi Eszter, Refugees in Denmark (Danish National Institute of Social Research, 1987), p. 17-18 57 Idem 18

FELLOWS PROPOSALS 2009 “un termen negativ”58, de aceea integrarea este termenul preferat în Vestul Europei. Astfel, în Danemarca, “termenul ‘integrare’ loveşte urechea daneză mai uşor decât o face termenul de asimilare.”59 Dar, deşi se vorbeşte despre încorporarea imigranţilor în termeni de „integrare”, în practică Danemarca militează tacit pentru asimilare. Cercetări recente despre integrarea imigranţilor în Danemarca afirmă că „politicile de integrare daneze apar să fie cu caracter de asimilare în efect, dacă nu în intenţie.”60 Mai mult, integrarea presupune „construcţia unei societăţi de succes, cu o funcţionare foarte bună, multiculturală sau multi-rasială”61 ceea ce în Danemarca nu se întâmplă. Caracterizând Danemarca ca având politici asimilaţioniste, Hedetoft argumenta că Danemarca „amestecă virtuţile etnice şi civic-republicane (având pretenţii foarte mari de la „noii danezi”) pe motivul că procesul de integrare poate accepta diferenţa şi devierea de la noţiunea tradiţională şi practicată de egalitate doar într-o anumită măsură şi doar pentru motive pragmatic-instrumentale.”62 Toţi aceşti factori împreună cu ideologia dominantă a statului naţiune şi conceptul de societăţi omogene, îngreunează integrarea imigranţilor şi împing imigranţii spre asimilare completă sau marginalizare: “Această nerăbdare democratică explică şi interesul asupra imigraţiei, dar şi ideea că integrarea a eşuat. Imigranţii din Europa sunt sub o mai mare presiune oficială şi publică de a se asimila decât cei din statele Unite.”63 În Danemarca, imigranţilor le sunt acordate drepturi legal/politice şi socio/economice, dar nu le sunt acordate dreptul la exprimarea cultural/religioasă. Astfel, urmând definiţia lui Pennix, Danemarca este caracterizată de politici incluzive definite ca asimilare. În Danemarca, „discriminarea pozitivă nu este văzută ca o soluţie la problemele integrării. Reprezentarea minorităţilor etnice în viaţa politică este respinsă; instrucţia în limba maternă este activ descurajată şi diversitatea culturală este văzută ca străină, o noţiune ne-daneză.”64 Analizând întregul proces de asimilare a imigranţilor în Danemarca, Husted et al. (2001:27) argumentează că numai asimilarea parţială se va produce şi acest lucru se poate observa în primii cinci ani de rezidenţă în Danemarca: „această lipsă de asimilare completă în termenii nivelului venitului, poate avea explicaţii în faptul că, cel puţin în cazul primei generaţii de refugiaţi, aceştia nu îşi însuşesc destul bagaj cultural şi lingvistic pentru a-i prinde din urmă pe danezi, iar un alt motiv este că discriminarea imigranţilor pe piaţa muncii ţine veniturile acestora mult sub veniturile danezilor.”65 58

Favell Adrian, Assimilation/Integration, in Immigration and Asylum: From 1900 to the Present, (edited by Matthew Gibney and Randall Hansen, Santa Barbara, CA: Clio, 2005) p.1 59 Schierup Carl-Ulrik, Aleksandra Ålund “Introduction. From ‘birds of passage’ to ethnic minorities” in Will they still be dancing? Integration and ethnic transformation among Yugoslav immigrants in Scandinavia, Umeå: University of Umeå 1986), p. 47 60 Hedetoft Ulf, Multiculturalism in Denmark and Sweden (Danish Institute for International Studies 2006), p. 2 61 Favell Adrian, “Integration nations: the nation-state and research on immigrants in Western Europe, The multicultural challenge”, Comparative Social Research, Vol.22 (2003), pp. 13-42 62 idem 20, p.6 63 Lucassen Leo, The immigrant threat. The integration of old and new migrants in Western Europe since 1850, (University of Illinois Press, Urbana and Chicago, 2005) p. 14 64 Idem 23, p. 1 65 Husted Leif, Helena Skyt Nielsen, Michael Rosholm, Nina Smith “Employment and wage assimilation of

FUNDAȚIA SOROS ROMÂNIA Politicile daneze de integrare şi recepţie a imigranţilor sunt bazate pe percepţii stereotipe.”66 Aceste stereotipuri sunt că Danemarca este o ţară omogenă în care, conform lui Hedetoft, asimilarea sau „regimul închis, exclusivist contrastează cu recunoaşterea oficială a diferenţei”67, problemă pusă de multiculturalismul suedez. Mai mult, Danemarca este una din ţările unde ceilalţi sunt văzuţi ca „probleme”68, unde statul bunăstării este folosit pentru a-i îndepărta pe ceilalţi de la integrare, unde „”Ei” sunt văzuţi ca victime sau responsabili ai propriului destin” şi unde „”Ceilalţi” întâlnesc rigiditate instituţională şi pretenţii pentru cetăţenie unică, exclusivă.”69 CRITICI În anul 2001, Ministrul Danez de Interne argumenta în raportul Think Thank despre integrare că o condiţie pentru o integrare de succes a imigranţilor nu este reprezentată numai de creşterea ratei de angajare a imigranţilor la nivelul danezilor, ci, o integrare de succes este atunci când „străinii, în acelaşi grad ca şi danezii vor avea locuri de muncă echivalente educaţiei lor.”70 Dar această afirmaţie, împreună cu raportul Consiliului Danez pentru refugiaţi despre recunoaşterea educaţiei imigranţilor au rămas doar în stadiul de afirmaţie. În Planul pentru Integrare din anul 2003 Guvernul danez consideră o integrare de succes, în contradicţie cu Think Thank-ul despre integrare din anul 2001, ca fiind înrolarea în orice loc de muncă: „munca este cheia spre o integrare de succes a imigranţilor în societatea daneză. Toate posibilităţile ar trebui utilizate: locuri de muncă bune, mai puţin bine, ocazionale, sezonale, munci vocaţionale etc.”71 Mai mult, Alba şi Nee (1997) afirmă că integrarea economică va conduce inevitabil la celelalte tipuri de integrare cum sunt cea culturală, socială, şi politică. Atât politicile daneze şi teoriile din ştiinţele sociale nu iau în considerare tipurile de locuri de muncă în care sunt înrolaţi imigranţii sau educaţia anterioară refugiului în ţara de destinaţie. În anul 2004 Ministerul Danez de Interne a hotărât executarea unui raport Think Thank pentru a compara politicile de integrare ale Danemarcei cu celelalte ţări din Vestul Europei. Scopul a fost să clarifice ce şi cât de mult poate Danemarca învăţa de la aceste ţări în termenii integrării imigranţilor: „văzut în lumina dificultăţilor de a integra imigranţii în forţa de muncă daneză, Danemarca a ales să urmeze politici de imigraţie foarte stricte. Sunt la fel de stricte sau poate mult mai stricte decât cele ale altor ţări (…) Un stat la bunăstării ca Danemarca trebuie să muncească activ pentru ca să asigure – nu cel puţin pentru motive economice – că un număr foarte mare de persoane vor putea să devină independente financiar.”72 Mai mult, planul Pentru male first-generation immigrants in Denmark”, International Journal of Manpower, Bradford, Vol. 22, (2001), pp. 8 66 idem 23 67 Hedetoft Ulf, Multiculturalism in Denmark and Sweden (Danish Institute for International Studies 2006), p. 3 68 Kormendi Eszter, Refugees in Denmark (Danish National Institute of Social Research, 1987), p. 17-18 69 Favell Adrian, “Integration nations: the nation-state and research on immigrants in Western Europe, The multicultural challenge”, Comparative Social Research, Vol.22 (2003), pp. 13-42 70 Think Thank on integration in Denmark (August, 2001), p.10 71 Ministry of Refugee, Immigration and Integration Affairs A new chance for everyone. The Danish Government’s integration plan, (2005) p. 13 72 The Ministry of Interior, The integration of foreigners in the Danish Society. The Think Thank on integration in Denmark (2004), p.17

FELLOWS PROPOSALS 2009 Integrare a Guvernului Danez (2005) scoate la lumină trei criterii pe care guvernul le foloseşte pentru a măsura integrarea imigranţilor: stăpânirea limbii daneze, orice tip de muncă şi independenţă financiară. În perspectiva Guvernului danez, independenţa financiară este un pas important spre integrare deoarece refugiaţii şi imigranţii trec de la a primi venituri (ajutor social, welfare) la a primi stimulente financiare pentru munca prestată (Think Thank 2004:14). REZULTATE

Grupul ţintă al cercetării este grupul de români refugiaţi în Danemarca în timpul regimului comunist din România. Cercetarea a scos la lumină două tipuri de refugiaţi şi trei tipuri de integrare economică. Cele două tipuri de refugiaţi sunt cei calificaţi şi cei fără o calificare anterioară sosirii lor în Danemarca. Cele trei tipuri de integrare economică sunt: o Locuri de muncă care nu necesită o calificare pentru refugiaţii necalificaţi; o Locuri de muncă care nu necesită o calificare pentru refugiaţii calificaţi cu educaţie superioară anterioară sosirii lor în Danemarca; o Locuri de muncă care necesită o calificare pentru refugiaţii calificaţi, cu educaţie superioară anterioară sosirii lor în Danemarca. Aceste tipologii au demonstrat că, cel puţin în cazul refugiaţilor români în Danemarca, o integrare de succes presupune înrolarea în locuri de muncă echivalente educaţiei refugiaţilor. În cazul în care această balanţă se potriveşte, atunci integrarea economică generează integrarea culturală şi cea socială. Subiecţii cercetării au avut experienţe diferite după programul de integrare de 18 luni oferit gratuit de statul danez după acordarea statutului de refugiat. Capitalul lor uman era diferit, astfel, aşteptările lor erau diferite. Însă, toţi au început să facă eforturi foarte mari pentru a se integra în noua ţară gazdă. M.B., un român refugiat, a descris în timpul unui interviu situaţia de după programul de integrare: „Refugiaţii au voinţă pentru a se integra, însă ce întâlnesc după programul de integrare, îi determină să ia o decizie personală.” După cele 18 luni ale programului de integrare, unii refugiaţi asimilaseră limba daneză mai bine decât alţii însă nici unii din ei nu stăpâneau limba daneză pentru a se descurca în situaţii reale. Una din barierele în învăţarea limbii daneze menţionate de români a fost folosirea limitată a acesteia în viaţa de zi cu zi. Pentru refugiaţii români, munca a constituit cel mai important context social pentru folosirea limbii daneze. Mai mult, contactele cu persoane de etnie daneză au asigurat refugiaţii cu abilităţi necesare traiului în societatea daneză. Aceste contacte, transformate în „reţele” sau „persoane de recomandare” au fost aproape vitale pentru integrarea culturală, socială şi economică a românilor. Dar, dacă „reţelele” pot avea efecte pozitive, în acelaşi timp acestea pot avea şi efecte negative în procesul integrării. Dacă „reţelele” pot asigura cunoştinţe specifice ţării şi pot deschide uşile în multe domenii ale vieţii sociale, în acelaşi timp, acestea pot să împiedice accesul spre integrare. În cazul românilor refugiaţi în Danemarca, „reţelele” sunt cele care au creat diferenţa între cei care şi-au găsit de lucru în domeniu şi cei care nu şi-au găsit. Refugiaţii fără o calificare ulterioară sosirii lor în Danemarca, şi-au folosit educaţia obţinută prin cursurile vocaţionale din cadrul programului de integrare pentru a-şi construi capitalul uman în conformitate cu cerinţele pieţei de muncă daneze. Aceste cursuri vocaţionale au asigurat refugiaţii cu abilităţi specifice pentru munca în

FUNDAȚIA SOROS ROMÂNIA Danemarca. Chiar şi pentru această categorie, „o persoană de referinţă” a fost foarte importantă. Refugiaţii români s-au integrat în muncă cu ajutorul „reţelelor” daneze sau româneşti. Aceştia au recunoscut că imediat ce au început să lucreze, totul a devenit mult mai uşor pentru ei: au avut stabilitate economică, au putut să-şi folosească daneza învăţată şi să evolueze din punct de vedere lingvistic şi au intrat în societatea daneză prin colegii de muncă. Integrarea lor a decurs conform aşteptărilor statului danez: au învăţat limba daneză, cursurile vocaţionale le-au deschis uşile spre „orice loc de muncă”, în special locuri de muncă care nu necesitau o educaţie superioară sau o educaţie îndelungată, aceste locuri de muncă le-au oferit stabilitate economică şi au trecut de la ajutorul social la independenţă financiară. Refugiaţii calificaţi, cu o educaţie superioară dobândită în România, au găsit cursurile vocaţionale folositoare doar într-o anumită măsură, aceştia continuându-şi şi actualizându-şi pregătirea anterioară prin alte cursuri necesare pentru găsirea unui loc de muncă. Ca şi celalalt tip de refugiaţi, aceştia s-au folosit de reţelele daneze dobândite în programul de integrare pentru a-şi găsi locuri de muncă. Aceştia şi-au găsit de lucru în domeniu şi astăzi se declară integraţi. Dar a treia categorie de refugiaţi, refugiaţii cu o educaţie superioară dobândită anterior sosirii lor în Danemarca, chiar dacă au reuşit să găsească locuri de muncă în domeniu, nu au putut să-şi permită un trai onorabil din veniturile făcute. Acest lucru s-a întâmplat pentru că domeniul în care lucrau era foarte prost cotat pe piaţa muncii daneze în momentul respectiv (de ex, profesor de handbal, scenarist, agent de turism, etc.) Aceştia nu au reuşit să-şi transfere sau să-şi adapteze educaţia, trebuind să se specializeze în alt domeniu, care, de cele mai multe ori era sub nivelul lor de educaţie. Aceasta a fost pentru ei un motiv de a nu se integra: au recunoscut că daneza lor, implicit şi integrarea lor socială, culturală şi economică au avut de suferit. Pentru aceştia, „orice loc de muncă” le-a asigurat stabilitate financiară, însă nu le-a asigurat şi integrarea.

CONCLUZII În această lucrare am demonstrat că principalul element care a împiedicat integrarea românilor refugiaţi în societatea daneză a fost imposibilitatea de a-şi găsi un loc de muncă în domeniu. “Munca in domeniu” am definit-o ca domeniul în care aceşti refugiaţi s-au specializat şi în care au lucrat înainte de a fugi din regimul comunist român. Mai mult, lucrarea prezintă o critică la adresa politicilor de integrare stabilite şi încurajate de statul danez. În primul rând, există o contradicţie între discursul oficial al integrării şi cum se desfăşoară integrarea în realitate la nivelul comunităţilor de imigranţi. Deşi politicile oficiale vorbesc despre integrare, în practică, Danemarca militează tacit pentru asimilare. În al doilea rând, statul danez aşteaptă ca refugiaţii şi imigranţii să se încadreze în “orice muncă” fără sa fie luat în considerare capitalul economic pe care aceştia îl aduc cu ei în ţara gazdă. Astfel, încadrarea în “orice slujbă”, susţinută de politicile de integrare daneze, doar militează pentru trecerea de la statul bunăstării la abilitatea refugiaţilor de a se întreţine singuri şi de a deveni independenţi din punct de vedere financiar. Perspectiva “oricărei munci” inserează refugiaţii români într-un cerc vicios de unde integrarea lor culturală, socială şi economică nu poate avansa. Refugiaţii sunt prinşi în munci rezervate tradiţional imigranţilor, munci fără prestigiu care nu necesită o calificare prealabilă (munci “3D” : “Dirty, Dangerous and Demeaning”). De aceea, politica “orice muncă” nu este în concordanţă cu cazul refugiaţilor români care au

FELLOWS PROPOSALS 2009 ajuns în Danemarca având educaţie superioară. În contrast cu politicile de integrare ale statului danez care militează pentru înrolarea în orice muncă, în cazul refugiaţilor români în Danemarca, o integrare de succes presupune înrolarea în munci echivalente cu educaţia lor. În contrast cu refugiaţii care nu şi-au găsit de lucru în domeniu, refugiaţii români pentru care integrarea economică a fost realizată cu succes, adică au reuşit să îşi găsească un loc de muncă echivalent studiilor şi pregătirii lor profesionale, au beneficiat şi de o integrare culturală şi socială de succes. Astfel, dimensiunile integrării nu se manifestă independent, ci ele se presupun şi îşi dau sens una alteia. Un element important în găsirea unui loc de muncă în domeniu în Danemarca au avut-o persoanele daneze cu care refugiaţii români au legat prietenii durabile. Aceste legături/relaţii au constituit suportul moral al refugiaţilor în masura în care acestia leau furnizat românilor informaţii valoroase despre piaţa muncii şi pregatirea profesională necesară pentru reintegrarea lor economică. Cei care au fost ajutaţi si recomandaţi de aceste persoane daneze cunoscatoare ale vieţii economice din societatea daneză, au reuşit să îşi gasească un loc de muncă în domeniu şi au reusit, astfel, să se integreze social şi cultural în societatea daneză. Cei care nu au reuşit să creeze relaţii durabile cu cetateni danezi, nu au avut acces la informaţiile de pe piaţa muncii daneze, iar neintegrandu-se economic în domeniul de specialitate, au fost nevoiţi să găsească slujbe sub nivelul lor de calificare generând astfel, sentimente de frustrare şi nereusită care au afectat integrarea culturală şi socială a lor. Astfel, aceste trei dimensiuni se presupun şi îşi dau sens una alteia. În concluzie, politica “oricărei munci” (“any job”) doar asigură o stabilitate economică şi abilitatea refugiaţilor/imigranţilor de a se întreţine fără ajutor financiar (welfare) din partea statului danez, dar nu garantează integrarea.

BIBLIOGRAFIE • •

Birman, Dina (2006) “Ethical issues in research with immigrants and refugees”, in Trimble, E., Fisher B., Celia, The Handbook of Ethical Research with Ethnocultural populations and communities, Sage Bryman, Alan (2004) Social Research Methods, Oxford

•

Danish Refugee Council, (1999) Assessment and Recognition of Refugees' Qualifications in the European Community

•

Favell Adrian (2005) Assimilation/Integration, in Immigration and Asylum: From 1900 to the Present, edited by Matthew Gibney and Randall Hansen, Santa Barbara, CA: Clio, forthcoming. http://www.sscnet.ucla.edu/soc/faculty/favell/Clio.htm

•

Favell, Adrian., (2003), “Integration nations: the nation-state and research on immigrants in Western Europe, The multicultural challenge”, Comparative Social Research, Vol.22, 13-42, Elsevier Science

•

Hedetoft, Ulf (December 2006), Multiculturalism in Denmark and Sweden, Danish Institute for International Studies

•

Godziak, Elzbieta (1992) Migration in and from central and eastern Europe: addressing the root causes, Refugee Policy Group Gozdziak, Elzbieta (1989) East to East: Refugees from Romania in Hungary, Refugee Policy Group, (RSP documentation centre)

•

FUNDAȚIA SOROS ROMÂNIA • • • •

Lucassen, Leo, (2005) The immigrant threat. The integration of old and new migrants in Western Europe since 1850, University of Illinois Press, Urbana and Chicago

•

Husted, Leif, Helena Skyt Nielsen, Michael Rosholm, Nina Smith (2001), “Employment and wage assimilation of male first-generation immigrants in Denmark”, International Journal of Manpower, Bradford, Vol. 22, Iss. ½, pg.39

•

Marshal, Gordon (2003) Oxford Dicţionar de Sociologie, Univers enciclopedic, Bucureşti

•

Ministry of Interior (2001), The integration of foreigners in the Danish Society. The Think Thank on integration in Denmark

•

The Ministry of Interior (2004), The integration of foreigners in the Danish Society. The Think Thank on integration in Denmark

•

Schierup, Carl-Ulrik and Aleksandra Ålund (1986) “Introduction. From ‘birds of passage’ to ethnic minorities” in Will they still be dancing? Integration and ethnic transformation among Yugoslav immigrants in Scandinavia, Umeå: University of Umeå

•

Steen, Belinda-Ann (1993) Varieties of the Tamil Refugee Experience in Denmark and England, Minority Studies, University of Copenhagen, The Danish Centre for Human Rights Copenhagen, Copenhagen UNHCR (2001) Asylum Applications in industrialized countries: 1980 – 1999 UNHCR (1996) International Thesaurus of Refugee Terminology

• •

Hansen, Randall (2003) “Migration to Europe since 1945: Its History and its Lessons” in Sarah Spencer (ed.). The Politics of Migration: Managing Opportunity, Conflict and Change, Blackwell Publishing Kopnina, Helen (2005) East to West Migration. Russian migrants in Western Europe, Ashgate Kormendi, Eszter (1987) Refugees in Denmark, Danish National Institute of Social Research

FELLOWS PROPOSALS 2009

APPENDIX The refugees with their background and their occupation in Denmark: - A.G., 77 years old, arrived in Denmark in 1979; background in Ethnochoreology – the theoretical study of traditional folk dance; she is working in her profession in Denmark; spontaneous refugee granted “de facto” status (born in 1930, December 17); - L.G., 76 years old, arrived in Denmark in 1979; Director of the Comedy Theatre in Romania; nowadays, he is working more in Romania; spontaneous refugee granted “de facto” status; - M.B., 66 years old, arrived in Denmark in 1985; film producer; he is working in his trade in Denmark; spontaneous refugee granted “de facto” status, (born 1941, March 11); - C.H., 45 years old, arrived in Denmark in 1988, handball instructor; he is presently working as a taxi driver; spontaneous refugee granted “de facto” status; - A.H., 45 years old, worked at the National Office of Tourism, arrived in Denmark in 1988; she is now working night shifts in a post office; spontaneous refugee granted “de facto” status; - D.F., 50 years old, screen writer in Romania, arrived in Denmark in 1984, she is presently working in her profession as a screen writer in Denmark; spontaneous refugee granted “de facto” status; - A.Z., 45 years old, arrived in Denmark in 1988, engineer in Romania and in Denmark; spontaneous refugee, granted “de facto” status; - D.Z., 45 years old, arrived in Denmark in 1991 through family reunification; in Romania he was an engineer, in Denmark he is unemployed, but he runs his own internet business; - F.S., 45 years old, arrived in Denmark in 1981, engineer in Romania; he works in IT in Denmark; quota refugee; - D.R., 65 years old, arrived in Denmark in 1988, veterinarian doctor in Romania; he runs his own Romanian publishing house in Denmark; spontaneous refugee granted “de facto” status; - I.S., 45 years old, arrived in Denmark in 1984, unskilled worker, he is presently working as the chief of maintenance in a hospital; spontaneous refugee granted “de facto” status (born, 1963); - P.V.G, 50 years old, arrived in Denmark in 1985, driver/unskilled worker; he is presently working in constructions; spontaneous refugee granted “de facto” status (born 1957) - I.L., 74 years old, arrived in Denmark in 1981, worked as a power station operator in Romania, he is presently a pensioner in Denmark; quota refugee - E.L., 70 years old, arrived in Denmark in 1984, housewife; arrived in Denmark through family reunification - M.K., 68 years old, former medical nurse, presently she is a pensioner; arrived in Denmark through family reunification

FUNDAȚIA SOROS ROMÂNIA

VOTUL DIASPOREI - UN DREPT REFUZAT MIRUNA CĂJVĂNEANU

INTRODUCERE Cortina s-a tras peste rezultatele alegerilor parlamentare din 30 noiembrie 2008, care vor rămâne în istorie drept primele alegeri desfăşurate conform sistemului uninominal. Un sistem cu surprize, un vas al Pandorei din care au ieşit învinşi, învingători, surprize, paradoxuri, dar şi probleme de rezolvat. Pentru prima dată românii din străinătate au putut vota şi trimite propriii reprezentanţi în Parlamentul României. În ceea ce priveşte votul diasporei româneşti, doar 24.000 de români au votat în cele 221 de secţii organizate în străinătate la alegerile din 30 noiembrie. Ministerul de Externe a trimis peste hotare 620.000 de buletine de vot, pentru Cameră şi Senat. La alegerile din 30 noiembrie prezenţa la urne în diaspora a fost de 24.000 de votanţi, adică 0.4% din totalul naţional. Au fost aleşi 4 deputaţi şi 2 senatori, care vor reprezenta numeroasa comunitate de români de peste hotare. Votul Diasporei a evidenţiat un paradox: deşi politicienii şi partidele din România au dus lupta electorală mai mult în ţară, rezultatul obţinut în diaspora a făcut diferenţa între câştigători. Emil Boc, preşedintele PD-L a declarat la Cluj imediat după alegeri: “Aşteptăm confirmarea oficială a rezultatelor Biroului Electoral Central. După datele noastre, pe final, o să avem o uşoară diferenţă pozitivă faţă de PSD, deci vom câştiga alegerile la mustaţă, cum se spune în termeni fotbalistici. Şi când spun asta mă bazez în primul rând pe voturile românilor din străinătate, din diasporă, care nu au fost încă luate în considerare”. Pe de altă parte, în străinătate au existat şi cei mai mulţi români care au vrut să voteze, şi nu au putut, din cauze pe care le vom analiza în continuare. Din ambele părţi ale eşichierului politic se transmite acelaşi mesaj: românii din străinătate ar fi putut să voteze în un număr mai mare, dacă ar fi avut posibilitatea. O declară atât Petre Roman, cât şi reprezentanţi ai PD-L-din spectrul politic , precum şi observatori independenţi sau organizaţii de referinţă cum ar fi Institutul pentru Politici Publice (IPP). Intr-o recentă intervenţie la Ambasada României la Budapesta, Traian Băsescu, preşedintele României, a declarat că legea electorală i-a defavorizat în mod deliberat pe românii din străinătate: “Deliberat s-a construit legea pentru ca votul românilor din străinătate să fie diminuat”73. El a precizat, în aceeaşi declaraţie, că noua majoritate constituită în urma alegerilor din 2008 va introduce în cel mai scurt timp votul electronic. Prezenţa redusă la urne nu este decât un efect al faptului că mulţi români din străinătate au fost împiedicaţi de lege să voteze: au votat doar 39% dintre românii cu drept la vot, dar dacă ar fi putut vota şi concetăţenii aflaţi în străinătate, procentajul ar fi fost peste 50%, a mai explicat Traian Băsescu, citat de Mediafax. Un calcul simplu ne face să presupunem că românii puşi în situaţia de a nu putea vota au fost de circa 11% din totalul electoratului, conform declaraţiilor şefului statului. Acum după alegeri, începe analizarea diferitelor situaţii şi plângeri care sosesc de peste hotare, şi care delimitează numeroasele situaţii ale românilor care nu au putut vota. 73

Mediafax: “Băsescu- legea electorală va fi modificată relativ repede”, 2/02/2009- Budapesta

FELLOWS PROPOSALS 2009 A înlesni votul românilor de peste hotare devine însă şi o prioritate a noilor parlamentari, în primul rând a celor aleşi în diasporă. Primul obiectiv legislativ al senatorului ales pentru diaspora in colegiul Europa Asia, Viorel Badea, este tocmai înaintarea unui proiect de lege cu privire la reintroducerea votului prin corespondenţă.74 Chiar înainte de alegeri, Viorel Badea declara: “Primul proiect pe care îl voi demara dacă voi fi ales Senator va fi redarea dreptului fundamental la vot pentru românii de pretutindeni, prin introducerea votului prin corespondenţă, sau, dacă va fi posibil, a votului electronic. În acest moment, peste un milion de români de peste hotare nu au reşedinţa în localităţile unde muncesc şi deci nu îşi vor putea exercita un drept constituţional, acela de a vota la alegerile din 30 noiembrie.”75. Prioritate reconfirmată într-un interviu imediat după ce a fost ales senator: “Aşa cum am anunţat şi în programul meu electoral, priorităţile vor fi două. În primul rând, voi înainta un proiect de lege, prin care voi cere restructurarea Departamentului pentru Românii de Pretutindeni, actualul DRRP. În al doilea rând, voi susţine introducerea votului prin corespondenţă pentru românii de peste hotare”.76 Înlesnirea participării românilor din străinătate la vot este o condiţie obligatorie pentru a asigura o componentă fundamentală a sistemului democratic din România. Aşa cum aprecia sociologul francez Alain Touraine, un sistem este democratic atunci când îndeplineşte trei condiţii fundamentale: “limitarea puterii statului, autonomia actorilor sociali şi conştiinţa cetăţeniei”, sinteza lor fiind exprimată în principiul reprezentativităţii, care uneşte “socialul cu politicul”77. A avea drept de vot înseamnă a putea participa efectiv la realizarea acelui cadru legislativ care reglementează societatea din care individul face parte. Acelaşi concept este împărtăşit, în mod nuanţat, şi de parlamentarii aleşi să reprezinte, spre exemplu, una din comunităţile de emigranţi istorice şi cu siguranţă una din cele mai numeroase - Italia. Senatorul Claudio Micheloni, emigrant italian în Elveţia, a fost ales parlamentar în circumscripţia “Estero” (străinătate), la ultimele alegeri parlamentare care au avut loc în Italia, acele din aprilie 2008. El este convins de rolul esenţial pe care îl au aleşii numeroasei diaspore italiene: “Emigrantul este un cetăţean care are trebuie să aibă dreptul electoral, indiferent dacă la putere este dreapta sau stânga. Este un drept legat de însuşi procesul de integrare a cetăţeanului în ţara de adopţie, şi un instrument de integrare –mă refer aici la votul administrativ al străinilor în ţara respectivă. Eu, stabilit în Elveţia, am mai multe interese să obţin drepturi pentru fiii mei şi să fiu reprezentat în Elveţia, decât în ţara de origine. Deci a avea reprezentanţi în Parlamentul naţional nu este important numai pentru mine, ca cetăţean emigrant al Italiei, ci pentru Italia ca stat naţional”.78 Studiul de faţă îşi propune să evidenţieze situaţia complexă, din punct de vedere electoral, a românilor care trăiesc în străinătate. O perspectivă inedită, la fel de nouă ca şi masiva emigraţie înregistrată în ultimul deceniu. Vom identifica în linii mari 74

Colocviu cu Viorel Badea, parlamentar, Vicepreşedinte al Comisiei pentru Politică Externă a Senatului României, decembrie 2008 75 Colocviu cu Viorel Badea, candidat PD-L în colegiul Europa-Asia pentru Senat, Roma, noiembrie 2008 76 “Viorel Badea, senatorul diasporei”- interviu realizat de Miruna Căjvăneanu- Gazeta Românească 5/12/2008 http://www.gazetaromaneasca.com/news/stiri/viorel-badea-senatoruldiasporei.html 77 Alain Touraine “Les conditions, les ennemis et les chances de la démocratie”- L’ Union Interparlamentaire, Genève, 1998- citat de Gheorghe Fulga în “Societăţi şi sisteme politice contemporane”, Ed. Economică 2004 78 Colocviu cu senatorul italian Claudio Micheloni (Popolo della Libertà), pe marginea conferinţei “Alegeri Europene 2009- toţi putem vota, doar să ştim” (23 ianuarie 2009- Roma, Camera Deputaţilor)

FUNDAȚIA SOROS ROMÂNIA electoratul românesc aflat peste hotare, apoi vom analiza modul în care au participat românii din Italia la două din ultimele scrutine electorale. Din studiul a două sondaje care au evidenţiat opiniile a circa 300 de români care trăiesc în Italia, primul şi unicul de acest fel realizat sub aspect electoral, vom evidenţia principalele probleme cu care se confruntă comunitatea românească în preajma alegerilor şi la urne. Vom face apoi o scurtă incursiune în instituţiile de la Bucureşti, pentru a observa cum este privit fenomenul, atât prin prisma institutelor de cercetare (IPP), cât şi din birourile parlamentarilor de diverse orientări politice, căutând deci să descoperim care sunt soluţiile de propus pentru înlesnirea dreptului de vot al românilor de peste graniţă. În sfârşit, cu ajutorul unei paralele cu sistemul electoral italian, dezbătută chiar cu protagoniştii politici din Peninsulă, vom încerca să facem o serie de propuneri şi sugestii menite să aducă legislatorilor de la Bucureşti şi o viziune “din afară”, a emigranţilor români văzuţi ca electorat.

CARE ESTE BAZINUL ELECTORAL AL DIASPOREI ŞI CUM SE VOTEAZĂ? Numărul total al românilor din Diaspora este o necunoscută (aproape) absolută. Din registrele MIRA, ar rezulta o prezenţă de circa 190 000 de români cu drept de vot în străinătate. Cifre puţin credibile şi deseori contestate în străinătate, dacă ţinem seama că numai în Italia statisticile oficiale au confirmat o prezenţă de circa 700 .000 de români (625.000 cu reşedinţă în 2007- Date ISTAT- Institutul de Statistică din Italia şi Caritas- Institutul IDOS) cu domiciliul în Italia şi alţi circa 3-400.000 care nu sunt înscrişi în Evidenţa Populaţiei (Anagrafe). Discursul este asemănător şi pentru cealaltă ţară cu o prezenţă masiva a românilor, Spania, unde se estimează că trăiesc alt milion de români. Unele asociaţii ale conaţionalilor noştri din diaspora au estimat la circa 4 milioane prezenţa totală a românilor peste graniţe. Fapt paradoxal, chiar unii din liderii politici români din formaţiuni care au minimalizat participarea la vot a diasporei, au confirmat parţial numărul concetăţenilor din diaspora. Titus Corlăţean (PSD) a afirmat în cadrul ceremoniei de lansare la Milano a candidaţilor PSD pentru diaspora : “Pentru prima dată românii din străinătate îşi vor desemna reprezentanţii lor în Parlamentul României. In Italia se află 2 milioane de români, dintre care cei mai mulţi au muncit onest s-au integrat”, iar Mircea Geoană a declarat în aceeaşi ocazie că “sunt 2,5 milioane de români în Spania şi Italia, comparaţi cu o Slovenie, o mini-România care trăieşte în străinătate”79 Oficial, datele privind cetăţenii cu drept de vot sunt cuprinse în Registrul naţional de evidenţă a persoanelor, fiind selectate şi prelucrate de Centrul Naţional de Administrare a Bazelor de Date privind Evidenţa Persoanelor (CNABDEP) din cadrul Ministerului Internelor şi Reformei Administrative. Actualizarea listelor electorale permanente se realizează, conform legislaţiei în vigoare, de către primarul unităţii administrativ-teritoriale împreună cu serviciul public comunitar local de evidenţă a persoanelor. Termenul de punere la dispoziţia primarilor a listelor electorale permanente de către Centrul Naţional de Administrare a Bazelor de Date privind Evidenţa Persoanelor este de 45 de zile de la data stabilirii zilei alegerilor. Până cel târziu cu 45 de zile înaintea zilei alegerilor se întocmesc şi se pun la dispoziţia alegătorilor spre consultare listele electorale permanente80.

Marian Mocanu, prezentat de “greii” PSD- Gazeta Românească, 27/09/2008 “Reglementări privind alegerea Camerei Deputaţilor şi a Senatului”, Ed. Monitorul Oficial RA, Bucureşti, 2008- pag. 10- Art. 26 alin. (6) şi art. 73 alin. (2) din Legea nr. 35/2008, cu modificările şi completările ulterioare. Prevederile art. 26 alin. (1), (4) şi (5) din Legea nr. 35/2008 se aplică începând cu alegerile din anul 2012. 80

FELLOWS PROPOSALS 2009 Alegătorii au dreptul, conform legii, să-şi verifice înscrierea în listele electorale. Întâmpinările împotriva omisiunilor, a înscrierilor greşite şi a oricăror erori din liste se fac la primarul localităţii, acesta fiind obligat să se pronunţe, prin dispoziţie, în cel mult 3 zile de la înregistrare.81 Pentru alegătorii români din afara ţării, legea prevede existenţa unei liste suplimentare, unde sunt notate detalii cu privire la cetăţenii care şi-au exercitat dreptul electoral în secţia respectivă. În lista electorală suplimentară folosită la secţiile de votare din afara ţării , persoanele cu drept de vot “vor fi trecute de către preşedintele biroului electoral al secţiei de votare” astfel82: •

cetăţenii români cu domiciliul sau reşedinţa în străinătate, care îşi exercită dreptul de vot la una dintre secţiile de votare din ţara în care şi-au stabilit domiciliul sau reşedinţa;

•

personalul misiunilor diplomatice şi al oficiilor consulare, care votează la secţia constituită pe lângă misiunea diplomatică sau oficiul consular la care îşi desfăşoară activitatea;

•

candidaţii care se prezintă la o secţie de votare din cadrul colegiului uninominal în care candidează, alta decât aceea unde sunt arondaţi potrivit domiciliului.

De menţionat că în străinătate se foloseşte numai lista electorală suplimentară. Conform normativei din 2008, cu modificările şi completările ulterioare, cetăţenii români cu drept de vot, cu domiciliul sau reşedinţa în străinătate, îşi exercită dreptul la una dintre secţiile de votare din acea ţară în care îşi au domiciliul sau reşedinţa.83 Pentru românii din străinătate s-a înfiinţat o circumscripţie aparte, Circumscripţia nr. 43. “Biroul electoral al circumscripţiei nr. 43 este constituit pentru buna organizare şi desfăşurare a alegerilor la nivelul circumscripţiei electorale pentru românii cu domiciliul sau reşedinţa în afară ţării”, se citeşte în descrierea biroului electoral responsabil.84

PARTICIPAREA ROMÂNILOR DIN DIASPORA LA ULTIMELE SCRUTINE Participarea românilor de peste hotare la alegerile din ultimii ani a avut un trend neomogen. La alegerile generale din 2004 s-au prezentat la urne aproape 39.000 de români la secţiile din străinătate, în 142 de secţii puse la dispoziţie. Pentru referendumul vizând demiterea preşedintelui, din mai 2007, au votat 72.156 de români în 178 de secţii puse la dispoziţie. Cea mai scăzută prezenţă s-a înregistrat la alegerile pentru Parlamentul European din 25 noiembrie 2007, când au votat numai 21.000 de români. Cea mai semnificativă prezenţă s-a înregistrat la Referendumul din mai 2007, privind demiterea preşedintelui Traian Băsescu. Potrivit unui comunicat dat publicităţii de Ministerul Afacerilor Externe, la cele 178 de secţii de votare organizate 81

“Reglementări privind alegerea Camerei Deputaţilor şi a Senatului”, Ed. Monitorul Oficial RA, Bucureşti, 2008- pag. 10 82 “Reglementări privind alegerea Camerei Deputaţilor şi a Senatului”, Ed. Monitorul Oficial RA, Bucureşti, 2008, pag. 14 83 Art. 8 alin. (2) din Legea nr. 35/2008 84 http://www.mae.ro/index.php?unde=doc&id=37093&idlnk=&cat=

FUNDAȚIA SOROS ROMÂNIA în străinătate au votat 72.156 persoane. Cea mai mare prezenţă la urne s-a înregistrat în Spania (14.123 persoane), Italia (9.943 persoane), urmate de: SUA (7.986 persoane), Franţa (5.141 persoane), Republica Moldova (4.998 persoane), Marea Britanie (3.210 cetăţeni români), Canada (3.063 persoane), Germania (2.783 persoane), Belgia (2.549 persoane), Grecia (2.505 persoane) şi Irlanda (1.835). În Israel s-au prezentat la vot 1.241 de persoane, în Australia – 957, în Ungaria – 1.055, în Portugalia – 1.054, în Elveţia - 763, în Emiratele Arabe Unite – 528, în Serbia – 167, iar în Ucraina – 94 cetăţeni români. La ultimul scrutin, pentru alegerea parlamentarilor - din 30 noiembrie 2008prezenţa totală la urne a fost de 24.000 de alegători, adică 0.4 % din totalul naţional. Pentru aceste alegeri, MAE a organizat un număr crescut de secţii de votare, 221- şi datorită presiunii exercitate de o parte din politicieni şi membri ai societăţii civile, după cum vom arăta în continuare. Rezultate semnificativ de scăzute, proporţional cu prezenţa românilor, s-au înregistrat în Republica Moldova, la Chişinău - 2300 de alegători, în Italia - 3800, iar în Spania 6300. In ceea ce priveşte votul românilor din Italia pe 30 noiembrie 2008, este semnificativă repartizarea teritorială a prezenţei la urne, cu o predominanţă netă în unele oraşe din nord şi la Roma: Roma 1- Consulat: 328 voturi, 1 nul, 2 albe+ Roma 2- Accademia di Romania: 239 voturi, 4 nule+ Roma 3: 131 voturi+ Roma 4 : 94 voturi, Milano 1: 260 voturi, Milano 2: 277 voturi, Torino: 677 voturi, Genova: 59 voturi, Florenţa: 193 voturi, Treviso: 343 voturi, Padova: 280 voturi, Napoli: 39 voturi, Trieste: 74. Se observă, astfel, că românii au mers la urne în zonele cu cea mai mare concentraţie de concetăţeni, respectiv marile oraşe precum Roma, Milano şi Torino, ceea ce dovedeşte un grad scăzut de mobilitate a electoratului. Scrutin

Data

Secţii votare

Alegeri generale

28/11/2004

142

39.000(aprox)

Referendum privind demiterea 19/05/ 2007 preşedintelui Traian Băsescu

172

72.156

Alegeri european

pentru

parlamentul 25/11/2007

Alegeri României

pentru

parlamentul 30/11/2008

de Număr votanţi

21.000 (aprox) 221

24.000 (aprox.)

80000 70000 60000

Alegeri generale 2004

50000 40000

Referendum 2007

30000 20000

Alegeri Parlament European

10000 0

Alegeri parlamentare 2008

FELLOWS PROPOSALS 2009

SONDAJE PROPRII85 Pentru a observa procesul electoral în cele două momente specifice, Referendumul din 19 mai 2007 şi Alegerile parlamentare din 30 noiembrie 2008, am realizat două sondaje de opinie, relevante pentru a determina caracteristicile electoratului românesc din Italia şi problemele pe care românii din Peninsulă le întâmpină atât în preajma alegerilor, cât şi în ziua scrutinului. Iată cele două sondaje şi concluziile la care echipa noastră a ajuns. Sondaj I - Referendumul din mai 2007 Demiterea preşedintelui Băsescu de către Parlament a constituit un eveniment politic care a atras atenţia românilor din diasporă - în mod dramatic - asupra vieţii politice din România. Problema numărului secţiilor de votare, considerate insuficiente de către românii din Italia, a fost dezbătută pe larg în perioada premergătoare votului. Culegerea datelor a avut loc în ziua votului, adică pe 19 mai 2007, prin intermediul unui sondaj realizat pe bază de chestionare. Operaţiunea s-a desfăşurat în faţa a trei secţii electorale din cele 9 prezente pe teritoriul Italiei. Cele trei secţii au fost: Roma 1- Accademia di Romania - Piazza Josè de San Martin 1, Roma 2- Consulatul General al României la Roma- Via del Serafico 69, Florenţa- Consulatul Onorific, Via Lungarno Vespucci, 30. Eşantion: din cele peste 72.000 de persoane care s-au prezentat la urnele organizate în Italia, eşantionul a fost următorul: 100 persoane intervievate la Florenţa şi 70 la Roma, pentru un total de 170 de respondenţi. Abordarea alegătorilor a avut loc imediat la ieşirea de la urne, deci după exercitarea dreptului la vot. Operatorii au completat chestionarul, după ce au citit pe rând respondenţilor cele 6 întrebări. Intervalul de timp în care a fost realizat sondajul: între orele 10 şi 20,30. Repartizarea pe sexe: La Roma, în cadrul eşantionului, au fost 43 % de femei şi 57 % bărbaţi. La Florenţa, 56 % femei şi 44% bărbaţi. Repartizarea pe vârsta: s-a încercat abordarea persoanelor care să reprezinte în modul cel mai elocvent şi prezenţa la vot pe grupe de vârstă. La Roma şi Florenţa, profilul demografic al eşantionului a fost: VARSTA

18-24

25-34

ROMA

5,7 %

34,2 % 12,8 % 35,7 % 10,0 %

FLORENTA 18,7 % 34,2%

35-44

45-54

22,0 % 18,7%

55+

6,4 %

Observaţii: repartizarea pe categorii de vârsta între 18 şi 55 ani a fost făcută în baza caracteristicii comunităţii româneşti din Peninsulă. Majoritatea românilor prezenţi pe teritoriul italian este cuprinsă în acest interval de vârstă. Cei mai mulţi români vin şi locuiesc în Italia pe motive de lucru. Sursele de informare cu privire la Referendum

Pentru realizarea sondajelor, mulţumim voluntarilor care au contribuit la strângerea datelor: echipa PIR condusă de Vicenţiu Acostandei la Roma si cea condusă de Valeriu Vasiliu la Florenţa (pentru sondajul din mai 2007), Oneliei Ursu, studentă la Facultatea de Jurisprudenţă de la Universitatea La Sapienza- Roma si Steluţei Floristean (pentru sondajul din noiembrie 2008)."

FUNDAȚIA SOROS ROMÂNIA Am dorit să aflăm ce surse au avut la dispoziţie românii pentru a fi informaţi în legătură cu politica din România, şi în special în legătură cu desfăşurarea procesului referendar. S-au acceptat şi răspunsuri multiple. SURSA

Presa românească Tv din Italia Internet

ROMA

38,5%

FLORENTA 18,7%

satelit/ Rude România

din Alte surse

70%

17,1%

4,2%

31,3%

18,7%

31,3%*

*- La Florenţa 31,3 % din respondenţi au declarat că au aflat detalii despre alegeri în urma campaniei “Dacă nu votezi, nu contezi”, organizată de filiala de la Florenţă a Partidului Românilor din Italia (PIR) în săptămânile premergătoare votului Am constatat că cei mai mulţi români urmăresc programele TV din România, marea majoritate prin intermediul televiziunii satelitare. S-a înregistrat în ultimii ani o mare dezvoltare a firmelor care oferă servicii de instalare a parabolelor pentru a putea recepţiona canale româneşti86. Românii din Peninsulă vor să păstreze în mod evident o legătură cu informaţia difuzată în România. Se poate trage concluzia, de asemenea, că românii au participat la vot în cunoştinţă de cauză, fiind relativ informaţi asupra desfăşurării evenimentelor din România. In timpul campaniei electorale unele surse (în principal din presa scrisă din România) au lansat ipoteza că românii din străinătate vor vota pro- Băsescu pentru că nu ar fi “sub influenţa televiziunii din România”. Totuşi, în Italia, a existat mai degrabă o relaţie invers proporţională între ponderea principalei surse de informare declarată ( TV satelit) şi votul exprimat – peste 90% pro Băsescu. Distanţa faţă de secţiile de votare şi mobilitatea alegătorilor Determinarea distanţei faţă de secţia de votare a românilor, deci gradul de mobilitate, a fost unul din obiectivele cercetării noastre. Am avut ocazia să stabilim şi câţi kilometri sunt românii dispuşi să parcurgă pentru a vota. Distanţa parcursă

În oraş Din limitrofe

oraşe Mai mult de 100 Km

ROMA

42,8%

40%

17,1%

FLORENTA

56,2%

31,3%

12,5%

Observaţii: Majoritatea românilor ( o medie de 48 %) s-au deplasat la vot aflându-se chiar în oraşul unde se află secţia de votare. O bună parte au fost dispuşi să se deplaseze totuşi pe o distanţă rezonabilă, din oraşele limitrofe. De notat că cei mai mulţi români din Regiunea Lazio, conform ultimelor date furnizate de Osservatorio Romano ( aprilie 2007), trăiesc tocmai in oraşele limitrofe Romei (Monterotondo, Marcellina, Albano, Castelli Romani). Acest procentaj nu se reflectă totuşi şi în participarea la vot. Concluzia este că, cu cât românii locuiesc mai departe de secţia de vot, cu atât scade probabilitatea de a se prezenta pentru exercitarea dreptului. Chiar dacă în condiţii de “paritate geografică”, aceste persoane sunt la fel de motivate în a participa la scrutin. 86

Sursă- Gazeta Româneasca, nr. 15, 2007

FELLOWS PROPOSALS 2009 Organizarea Referendumului I-am întrebat alegătorii care au participat la organizarea sondajului care a fost părerea lor generală în legătură cu organizarea Referendumului de către autorităţi. Organizare foarte bună

bună

ROMA

28,5% 18,5%

22,8%

12,8%

18,7% 62,7%

18,7%

18,5%

FLORENTA 0%

satisfăcătoare proastă Foarte proastă

Observaţii: Răspunsurile reflectă opinia personală cu privire la organizarea Referendumului. In întrebare nu era precizat ce se înţelege prin organizare. De subliniat faptul că, pentru persoanele care s-au prezentat în cursul dimineţii şi proveneau din acelaşi oraş unde se vota, impresia generală a fost foarte bună. Situaţia este complet diferită pentru cei care au sosit de la distanţe mai mari şi evident au avut de înfruntat un stres major, legat de transport, timpul de aşteptare, şi pierderea unei zile întregi pentru deplasare. Cei care au afirmat că organizarea a fost proastă şi foarte proastă au făcut următoarele precizări: “am lucrat până seara şi acum aştept ore în faţa secţiei”, “nu sa anunţat din timp unde se votează”, “organizarea a fost intenţionat foarte proastă”, “nu s-a ţinut cont de cei care locuiesc departe de secţiile de vot”. La ambele secţii, o parte din votanţi s-a plâns de nivelul foarte slab al informaţiei din partea autorităţilor româneşti. Astfel, la Florenţa, mulţi au remarcat lipsa oricărui afiş informativ cu privire la desfăşurarea Referendumului în exteriorul Consulatului onorific. Cei mai mulţi care au încercat să obţină informaţii prin telefon, fie la Roma, fie la Florenţa, nu au reuşit vorbească cu personalul Ambasadei, spunând că “telefonul era ocupat mai tot timpul”. Timpul de aşteptare Un alt aspect pe care am dorit să-l evidenţiem a fost acela al timpului de aşteptare necesar exercitării votului. Iată rezultatele: Timp aşteptare

> o oră 1-2 ore 2-4 ore

ROMA

84,2%

15,7%

FLORENTA

100%

Observaţii: afluenţa la urne nu a fost constantă. La secţia din cadrul Accademiei fluxul de alegători a fost complet asimilat în cursul dimineţii şi până la ora 17,00. Nu s-au creat cozi până la acea oră. După ora 17, 00 s-au prezentat tot mai mulţi alegători, dar oricum, timpul de aşteptare nu a depăşit o ora. Accademia dei Romania e o instituţie care găzduieşte evenimente prevalent culturale, este situată intr-o zonă centrală a Romei, şi nu este cunoscută de marea majoritate a românilor care locuiesc în periferie. La Florenţa nu s-au înregistrat cozi şi s-a aşteptat mai puţin de o oră pe tot parcursul zilei.

FUNDAȚIA SOROS ROMÂNIA Situaţia la Consulatul României din Via del Serafico a fost în schimb mult mai complicată. Chiar de la ora 8,00 -deschiderea urnelor, s-a format un grup de alegători în faţa intrării Consulatului. Care aşteptau formulare de declaraţii pe propria răspundere. Abia după completarea declaraţiei, alegătorilor le era permisă intrarea în curtea Consulatului în grupuri de câte 6- echivalentul numărului de cabine. Până la ora 14,00 s-a aşteptat în faţa Consulatului în grupuri de cel puţin 30 de persoane . Aşteptarea, în aceste condiţii, nu a depăşit o oră. După ora 14,00 lumea care se afla în faţa secţiei s-a aşezat în mod spontan, formând o coadă paralelă cu zidul de incintă al clădirii. Afluenţa a crescut constant şi considerabil până seara. Deja la ora 14,30 am estimat o coadă de circa 100 de persoane. Între 18,00 şi 18, 30 s-a format o coadă de circa 250- 300 de persoane. S-a aşteptat şi peste 2 ore pentru a vota. Mulţi şi-au exprimat temerea că nu vor putea vota. Câţiva alegători, după o aşteptare prelungită în picioare, au renunţat la a mai vota. Putem concluziona că la secţia din cadrul Consulatului, au fost peste 150 de persoane care nu au putut să-şi exercite dreptul, fie din renunţare spontană după ore în picioare, fie datorită închiderii secţiei. Românii din Italia şi politica din România Paralel cu aspectele practice ale operaţiunilor de vot, am dorit să măsurăm şi interesul românilor din diasporă faţă de politica din România, în general. Interes în politica La curent din România interes

şi Interes ocazional

Dezinteres

ROMA

87,1%

11,4%

1.42%

FLORENTA

75%

25%

Observaţii: eşantionul ales pentru a determina gradul de interes al românilor faţă de politica din România nu este reprezentativ. Astfel, însăşi prezenţa la urne reprezintă un interes faţă de evenimentele din România. Am vrut să aflăm totuşi dacă participarea la referendum este efectul unui interes constant faţă de politica din România, sau este doar o participare ocazională. Răspunsurile de la Roma şi Florenţa sunt similare. Majoritatea celor care s-au prezentat la urne sunt interesaţi şi urmăresc evenimentele politice din ţară. Acest interes îi determină să se implice direct în procesele decizional, mai precis să participe activ prin referendum. Astfel, în medie, trei români din patru în Italia care au votat pe 19 mai, se declară la curent cu viaţa politică din România. Mărturii din celelalte secţii de votare din Italia şi străinătate Din observaţiile noastre a reieşit o evidentă şi accentuată participare emotivă a electoratului care s-a prezentat la urne. Deşi încheiată campania electorală, mulţi şiau manifestat direct şi intens poziţia, neascunzând opţiunea făcută. La secţia de la Accademie, sentimentul de participare a fost ceva mai voalat. Cei mai mulţi au venit împreună, în grupuri mici. Unii au profitat de moment şi au ţinut chiar să facă fotografii în faţa secţiei de votare. La Consulat, starea emoţională a persoanelor în coadă a fost mult mai proeminentă. În timpul dimineţii o maşină cu numărul “NU….” a înconjurat de mai multe ori secţia, iar cei din maşină au strigat celor în coadă: “votaţi ce scrie la număr”. La prânz se

FELLOWS PROPOSALS 2009 putea observa în faţa Consulatului un grup compact de tineri cu tricouri portocalii. Un moment de tensiune a fost atunci când un bărbat care se prezenta drept « reprezentant al ţiganilor » a început să strige slogane împotriva Parlamentului şi să atace direct voluntarii în organizarea Referendumului. Era însoţit de un grup de alte persoane şi de o echipă de televiziune care filma atmosfera. După circa 40 de minute au apărut două maşini ale Poliţiei italiene. Poliţiştii au cerut documentele persoanei respective. Maşinile Poliţiei au rămas în faţa Consulatului până la sfârşitul zilei electorale. Tensiunea a crescut până seara, când cetăţenii, în special cei veniţi spre sfârşitul orarului, au început să strige lozinci pro Băsescu şi contra Parlamentului. Au apărut şi pancarte. Cei mai mulţi români prezenţi au fost foarte disponibili faţă de operatorii noştri, de multe ori au profitat de chestionar pentru a-şi spune “păsul” şi a împărtăşi starea de spirit legată de Referendum. Iată o sinteză a comentariilor consemnate de observatorii noştri : “votez pentru viitorul familiei mele în România », « ne-am dori mai multă atenţie şi informaţie din partea Ambasadei şi Consulatului pentru noi, cei din diasporă »- a declarat o doamnă venită din Pescara pentru a vota, care a adăugat : « aş fi făcut de două ori mai muţi km pentru a vota ». Altul a declarat : « organizarea este relativ bună, nu mă aşteptam să fie atât de multă lume”. Insuficienţa secţiilor de votare a fost una din observaţiile cele mai frecvente făcute de respondenţi ( 9 persoane s-au exprimat în mod spontan declarând lipsa secţiilor de votare). Pe locul al doilea între plângerile românilor s-a situat lipsa de informaţie cu privire la organizarea Referendumului pe teritoriul Italiei. şi faptul că nu s-a putut cere detalii de la Ambasada : « la Milano nu răspunde nimeni la telefon », « la Florenţa nu a fost program cu publicul”, « telefoanele de la Consulat şi Ambasadă sună mereu ocupat ». Apoi, s-a denunţat faptul că referendumul a fost organizat sâmbăta, zi de lucru pentru majoritatea românilor din Peninsulă. Lucru dovedit şi de numărul consistent de români veniţi direct de pe şantiere, în salopete de lucru. Multe au fost şi observaţiile cu caracter politic, ajungându-se chiar la înjurături la adresa unei părţi a clasei politice din România : « dacă nu iese trebuie, România ajunge la lada de gunoi », « a fost o campanie murdară ( verbal- n.aut.) », « nu trebuia să se ajungă la demitere”,, “ar fi util votul uninominal”. Mărturii via email Mărturiile sosite prin email la noi constituie o anexă a acestui raport. Unele din mărturiile şi observaţiile conţinute în analiza preliminară Referendumului. Comentariile reflectă exclusiv punctul de vedere al celor care le-au exprimat. ASOLO TREVISO: Secţia Nr. 1267. 2 cabine şi două ştampile. In total au votat circa 1600-1700 persoane din care, de dimineaţa de la 08.00 şi până la orele 13.00 circa 200 de persoane. Iată corespondenţa domnului Toader Teodorescu, exponent al comunităţii de români din nordul Italiei şi observator la scrutin: “La ora 13.00 am ajuns personal la Asolo, între timp fiind in contact cu români de la asociaţia "Columna". La 17.00 votaseră in total circa 600-700 persoane, majoritatea sosiţi între 15.00 şi 17.00, direct de la serviciu. Timp de aşteptare, la 14.30 era de circa 40 de minute. Intre 17.00 si 18.00 erau circa 250 de persoane la coadă. Se intra câte 2-3, maxim 4 persoane. Intre 18.00 şi 19.00 o afluenţă de circa 250-300 de persoane permanent în coadă. Timp de aşteptare: circa o oră, o oră şi jumătate. Intre 19.00 şi 20.00 în coadă erau circa 200-230. Timp de aşteptare: o oră şi jumătate. La închiderea consulatului onorific şi a secţiei de votare- 20.00- rămăseseră in coadă

FUNDAȚIA SOROS ROMÂNIA circa 200 de persoane, care au vociferat că nu au putut vota In final a fost nevoie de intervenţia politiei locale pentru a restabili ordinea. S-au scandat ofense la adresa Guvernului şi Consulului ("Hoţii", " Bandiţii"," Ieşi afara si vorbeşte poporului , care te plăteşte ca sa faci acest serviciu, cu bani grei!") etc. Prin intervenţia personală şi cu ajutorul colaboratorilor de la "Columna" am reuşit să restabilim ordinea. Toţi au plecat către casele lor, amărâţi că nu au putut să-şi exercite dreptul după ore de aşteptare. S-au prezentat la vot persoane din : Udine, Trieste, Grado, Treviso, Mestre, Bassano, Cortina, Vicenza, Pordenone şi din localităţile din jurul acestora. Au fost femei gravide, persoane accidentate (cu piciorul in gips!), copii şi bătrâni! Majoritatea ştiau de referendum din TV satelit şi internet, dar şi de la rudele din ţară. Distanţa medie parcursă de fiecare, circa 67-70 Km, dar au fost şi de la distanţe mai mari (Trieste, Grado, Cortina, etc.). Organizarea a fost foarte slabă (doua cabine plus două ştampile) Se pierdea mult timp cu completarea declaraţiilor pe proprie răspundere. S-a aşteptat in medie circa o oră, o oră şi 15 minute, mai ales după orele 17.00. Au fost cazuri de familii care au plecat fără să voteze, deoarece coada era foarte mare şi nu-şi puteau permite sa rămână cu copii de 2-3 ani la coadă. S-a stat in picioare, în afara Consulatului, la o temperatura de circa 21 de grade. Nu a fost prezenta o ambulanţă pentru cazurile de urgenta (a fost cazul unei doamne însărcinate, căreia i-a venit rău) şi nu a fost posibil nici măcar să bea o cană de apă, deşi afară era destul de cald ! Per total, pentru referendum, s-au prezentat circa 1700-1800 de persoane. De la Napoli, deci din sudul Italiei, am primit impresiile doamnei Maria Elena: “După cum s-a văzut, am cunoscut puţini români care, locuind şi lucrând în alte oraşe unde nu sunt secţii de votare, ar fi dispuşi să se deplaseze pe cheltuiala proprie sute de km, pentru a vota. Eu personal sper în mai bine şi vreo schimbare şi pentru noi.” Sondaj II- Alegeri parlamentare din noiembrie 2008 Data realizării celui de-al doilea chestionar a fost 16 noiembrie 2008, cu două săptămâni înainte de desfăşurarea alegerilor. Scopul sondajului a fost acela de a testa, de această dată, opinia publică românească din Peninsulă, într-un loc neutru din punct de vedere politic şi instituţional, în afara secţiilor de votare şi într-o zi anterioară scrutinului. Astfel, a fost aleasă o locaţie cunoscută ca fiind unul din locurile cele mai frecventate de către români duminica- târgul de la Porta Portese din zona Prenestina- sud estul Romei. Spre deosebire de primul sondaj, care evidenţia percepţia electoratului “activ” din diasporă- adică cei care s-au dus efectiv să voteze, în cel de-al doilea am dorit să evidenţiem opiniile unui public neutru, deci al alegătorilor posibili, iar nu reali. TOTAL eşantion- 100 persoane—Locaţie: Porta Portese Via Prenestina, Roma Realizatorii sondajului au abordat direct trecătorii, întrebând pentru început dacă sunt români. Apoi, odată avut consensul cetăţenilor, acestora li s-au pus 4 întrebări cu caracter general. 1.

Ştiţi că pe 30 noiembrie au loc alegeri pentru Parlamentul României?

Da, sigur- --------------------------------------52%

Da, dar nu ştiu amănunte-------------7%

Nu ştiu dar mă interesează----------------16%

Nu ştiam, si nu mă interesează-----------25%

TOTAL-----------------------------------------------100%

FELLOWS PROPOSALS 2009 Se observă că 48 % din eşantionul aleatoriu nu au fost la curent cu viaţa politică şi evenimentele electorale ce se desfăşoară în ţară, în timp ce peste 15% sunt interesaţi de argumentul prezentat, dar încă nu s-au documentat sau nu au avut posibilitatea să se informeze. Întrebarea a doua a constituit un prilej pentru a constata cât de informaţi sunt românii cu privire la iminentele alegeri, în completarea şi ca o confirmare a primei întrebări. 2.

Cunoaşteţi numele cel puţin unuia din candidaţi?

Da -------------------------------------------------38%

Nu, dar mă interesează-----------------------31%

NU mă interesează-----------------------------31%

TOTAL-------------------------------------------100% Câteva observaţii: dacă jumătate din cei abordaţi au declarat la prima întrebare că, sunt informaţi cu privire la alegerile parlamentare, doar 38% au precizat că ştiu numele a cel puţin unuia dintre candidaţi. Este un fapt relevant, mai ales dacă ţinem cont de faptul că printre candidaţii din colegiul Europa- Asia au existat şi nume sonore, cum ar fi ex-premierul Petre Roman. În continuare, am dorit să evidenţiem câte persoane din cele intervievate vor putea efectiv să-şi exercite dreptul la vot, având în vedere că una din condiţiile fundamentale necesare exercitării acestui drept a fost prezentarea unui document care să ateste reşedinţa alegătorului în statul respectiv, în acest caz, Italia. 3.

Aveţi reşedinţa în Italia?

Nu-------------------------------------------41%

Da-------------------------------------------59%

TOTAL------------------------------------------100% Răspunsurile sunt, prin urmare, semnificative: doar 60% dintre respondenţi au declarat că au documente care să ateste şederea permanentă pe teritoriul italian, chiar dacă cei mai mulţi au afirmat că locuiesc şi muncesc în Peninsulă, fără a fi înscrişi la Anagrafe (Evidenţa Populaţiei). Ultima întrebare a fost una directă, cu scopul de a afla care este interesul şi posibilitatea reală a românilor din Peninsulă de a participa la scrutin. 4.

Veţi merge la vot pe 30 noiembrie?

DA--------------------------------------------------------------------------24%

NU--------------------------------------------------------------------------46%

Nu m-am hotărât încă-------------------------------------------------16%

As vrea, dar nu pot din cauza lipsei de documente------------14%

TOTAL-------------------------------------------------------------------------100% Observaţii şi concluzii: Mulţi dintre respondenţi nu au reşedinţă în Italia (41 % din totalul eşantionului"). Dintre cei care AU reşedinţă, în mod surprinzător, puţini sunt convinşi să meargă la vot. În legătură cu propria lor experienţă în Italia, părerile sunt împărţite: "vrem să ne facă contracte, muncim la negru ", "Câteodată nu suntem plătiţi", "Să se facă un acord cu guvernul italian să ne pună în regulă", "Suntem prost plătiţi şi trataţi ca sclavii aici": românii sunt mult mai interesaţi de situaţia lor concretă în capitala Italiei, de problemele pe care le înfruntă în fiecare zi, punând pe un plan secundar participarea lor politică la evenimentele din România. Mulţi dintre ei declară chiar că nu îi mai interesează alegerile din România. O cifră semnificativă, 15% 71

FUNDAȚIA SOROS ROMÂNIA dintre românii chestionaţi declară că ar vrea să voteze, dar nu vor putea din cauza lipsei de reşedinţă.

PROBLEMELE ALEGĂTORILOR ROMÂNI DIN DIASPORA Analizând cele două sondaje şi răspunsurile primite de la românii din Peninsulă, ne dăm seama că motivele pentru care românii din străinătate nu participă la vot sunt numeroase. Ele pot fi împărţite în trei categorii principale: •

Greutăţile la nivel logistic (distanţa faţă de secţii in primis)

•

Lipsa documentelor necesare (mai ales la alegerile pentru Parlamentul României din noiembrie 2008)

•

Dezinteresul şi lipsa unor informaţii de bază

Dacă ţinem seama că numărul românilor care au votat la Referendumul din 2007 a fost cel mai consistent înregistrat în ultimii ani, trebuie să remarcăm totuşi, de exemplu, faptul că la acel scrutin s-a putut vota doar cu un document de identitate românesc valabil. La votul uninominal din 30 noiembrie 2008 a fost necesară în plus dovedirea reşedinţei în ţara unde s-a efectuat votarea. Vom analiza pe rând, aducând şi unele informaţii suplimentare cu referire la alte ţări decât Italia, cele trei categorii principale de probleme. 1. Distanţa faţă de secţiile de votare Aşa cum rezultă şi din sondajele de opinie realizate, numărul redus de secţii de votare, mai ales în ţări cu o mare densitate de români, poate fi considerată principala piedică actuală în exercitarea votului de către alegătorii diasporei. Reprezentanţii diasporei din Statele Unite, Italia şi Spania, dar şi din numeroase alte state, s-au mobilizat, inclusiv pe internet, pentru a protesta împotriva numărului redus de secţii de votare, demonstrând chiar imposibilitatea de a vota datorită distanţei considerabile până la cea mai apropiată secţie, situată de obicei la sediile Ambasadelor, Consulatelor sau Centrelor culturale româneşti. 2. Lipsa documentelor necesare A doua problemă principală a alegătorilor din afara ţării, aşa cum a reieşit şi din sondajul realizat la Roma în noiembrie 2008, este cea legată de dovedirea cu acte a reşedinţei pe teritoriul ţării unde se exercită dreptul de vot. Este o condiţie principală a noii legi electorale, care prevede votul uninominal, introdus tocmai la scrutinul din noiembrie 2008. S-au înregistrat de altfel, mai multe situaţii de anomalie chiar în ţări care aparţin Uniunii Europene. Un exemplu: spre deosebire de Franţa, în Germania n-au fost admise ca dovadă de reşedinţă carnetul de şofer şi cardul de asigurare de sănătate. Ambele acte emise de autorităţile germane au poză şi număr de identificare, nu insă şi adresa posesorului. La Stuttgart, o alegătoare n-a putut vota din acest motiv.87 Situaţii asemănătoare s-au înregistrat şi în Italia. Din observaţiile noastre, publicate într-un studiu pentru HotNews.ro88, numai la secţia 23 din cadrul Accademiei di Romania de la Roma, peste 30 de români s-au prezentat la urne fără atestat de reşedinţă, deci nu au reuşit să voteze. Iată câteva mărturii culese la ieşirea din secţia de votare n. 32 : Dan F., 32 de ani a venit la ora 11:00 să voteze cu buletinul italian, având paşaportul românesc expirat. 87

Idem “ Românii din Italia: banii pe care-i trimitem acasă sunt buni, dar votul ne este refuzat”, de Miruna Căjvăneanu, Hotnews.ro, 2 decembrie 2008. 88

FELLOWS PROPOSALS 2009 Reprezentanţii comisiei i-au explicat că este necesar şi un document românesc valabil. “De ce nu pot vota? Pe buletinul italian scrie clar că, în primul rând sunt cetăţean roman, iar în al doilea rând, că am reşedinţa în Italia. Sunt cele doua condiţii necesare, iar eu le demonstrez cu un singur document. Mi se pare absurd că nu am putut să votez”, ne-a declarat el la ieşirea din secţie. Cităm un alt caz semnificativ, pentru că relevă o problemă reală a studenţilor români din Peninsulă: Elena P. are 27 de ani şi este studentă universitară la Roma. Nici ea nu a putut vota, din cauza lipsei unui document care să ateste reşedinţa în capitala Italiei: “Sunt în anul II la facultate, am avut probleme să găsesc o cameră de închiriat. Proprietarul nu vrea sa îmi facă reşedinţa aici, adică să mă înscrie în nucleul familiei sale la Evidenţa populaţiei. In plus, plătesc şi chiria la negru, ca mulţi alţi studenţi români. Neavând reşedinţa, nu pot vota. Consider că mi s-a refuzat un drept constituţional”. In aceeaşi situaţie s-au aflat Vasile C. şi Radu M., ambii muncitori din Vrancea veniţi la lucru pe şantierele din capitala Italiei, dar fără contract de muncă, deci fără reşedinţă. O altă categorie defavorizată la vot a fost aceea a asistentelor domiciliare, “badante”, cum sunt ele numite in Italia. Mădălina Popescu şi Liliana Amarghioale au protestat vehement în faţa membrilor comisiei, când au aflat ca au venit degeaba la vot. “Am venit din cealaltă parte a Romei pentru a vota, iar acum ni se spune că nu putem. Nu este vina noastră, dacă nu am obţinut încă documentele care sa ateste reşedinţa. Câteodată durează mai multe luni până sa obţii reşedinţa de la primărie”, ne-a declarat Mădălina Popescu. Una din mărturiile cele mai elocvente este cea a familiei Chipernelu, soţ şi soţie. Ei au venit din Tivoli, oraş la 40 km de Roma, dar nu au putut vota tot din cauza lipsei buletinului italian. “Vrem să votăm şi nu putem. Banii pe care îi trimitem în ţară sunt de folos acolo, iar noi ne chinuim cum putem în străinătate. Apoi, ni s-a luat si acel drept, pe care îl aveam, de a vota. Suntem şi noi tot cetăţeni români. Trăim şi muncim de mai mulţi ani în Italia, pentru a putea menţine copiii la facultate la Bucureşti. La Referendumul din 2007 am votat numai pe baza buletinului românesc. Azi am venit cu paşapoartele şi buletinele româneşti însă am aflat cu stupoare că nu putem vota. Este nedrept. In situaţia noastră sunt milioane de români, care au plecat de nevoie, ca noi. Apoi venim sa votăm, şi nu putem”. Am cerut detalii la preşedinta secţiei de votare 23, de la Accademia di Romania din Roma, cu privire la numărul românilor care s-au prezentat la urne, dar nu au putut vota din cauza lipsei de documente. Ea ne-a declarat că nu s-a făcut o statistică a celor care nu au avut documentele necesare, deci nu poate da detalii, nici măcar aproximative, în legătură cu numărul lor. Situaţii similare s-au înregistrat şi în Israel, alt stat cu o numeroasă populaţie de emigranţi români şi cu o legislaţie particulară în legătură cu eliberarea de documente care să ateste reşedinţa. Doamna Lucreţia Berzintu a semnalat cazul său avocatului Antonie Popescu şi revistei “Acum”: “Eu lucrez în Israel ca asistentă socială pentru o supravieţuitoare a Holocaustului, de câţiva ani de zile şi de fiecare dată am votat cu paşaportul românesc valabil în care am viză de lucru, viză ce se aplica anual la Ministerul de Interne al Israelului. Conform legii israeliene, pentru muncitorii străini care lucrează aici legal, nu se eliberează niciun fel de document de identitate privind domiciliul temporar sau rezidentă. Viza de lucru reprezintă şi dreptul de şedere în Israel, şi, cei care lucrează ca asistenţi sociali (cazul meu) locuiesc la persoanele pe care le îngrijesc. Am şi asigurare medicală israeliană. In ziua de 30 noiembrie 2008, pe la ora 12.00, m-am prezentat la Ambasada României din Tel Aviv pentru a vota, dar am fost respinsă, chiar daca am explicat Consulului că legea israeliană nu prevede eliberarea de alte documente pentru muncitorii străini, indiferent din ce ţară

FUNDAȚIA SOROS ROMÂNIA sunt.” Doamna Berzintu a trimis contestaţie la BEC prin poşta electronică, şi o altă contestaţie la Ambasada României din Israel.89

REPUBLICA MOLDOVA Avocatul Antonie Popescu, observator acreditat în circumscripţia nr.43 şi BEC a strâns şi semnalat datele cu privire la o parte din românii aflaţi în străinătate, şi care nu au putut vota, mulţi dintre ei aflaţi pe teritoriul Republicii Moldova. El susţine că dreptul la vot al unei părţi a cetăţenilor români basarabeni, care au domiciliul in Republica Moldova a fost încălcat pe data de 30 noiembrie 2008, prin refuzul comisiilor de la cele 4 secţii de votare din Chişinău de a le permite să voteze pentru alegerea deputaţilor si senatorilor din Circumscripţia 43 rezervată românilor de pretutindeni/diaspora. “Legea electorală, nr.35/2008, nu precizează care este actul cu care se poate face dovada domiciliului/reşedinţei în străinătate - nici la art.8, nici in dicţionarul de termeni de la art.2, şi nici in restul prevederilor legale. Dacă legea nu distinge, nu puteau distinge nici birourile electorale, deci nu puteau sa restrângă dreptul de vot, care este un drept fundamental. Procedând altfel, Birourile electorale, central, de circumscripţie, al secţiei de votare, au greşit grav, vina aparţinând şi Guvernului pentru lipsa de reglementări clare. Se ştie bine că, potrivit unei practici extinse la nivel internaţional, în afară de actul de identitate emis de autorităţile române cu menţiunea expresă a domiciliului/reşedinţei, persoana în cauză poate face dovadă domiciliului/reşedinţei si cu actul emis de autoritatea centrala/locala din statul respectiv.”90 Avocatul Antonie Popescu susţine de asemenea că: “cetăţenii români basarabeni care puteau demonstra şi cu buletinul emis de autorităţile Rep. Moldova că au domiciliul in Rep. Moldova, puteau vota la secţiile de votare din Chişinău, respectiv nr.118, 119, 120, 121. Mai mulţi analişti basarabeni, cât şi observatorul Oficiului pentru Comunicare Internaţională şi Drepturile Omului, acreditat la Chişinău, au arătat că au fost excluşi de la vot circa jumătate din persoanele cu drept de vot care s-au prezentat la secţiile de votare”91. Semnalări au sosit şi din alte ţări cu o legislaţie mai puţin transparentă în ceea ce priveşte atestarea reşedinţei, cum ar fi Polonia: “Aceeaşi poveste şi în Polonia. Am carte de rezidenţă poloneză, am firma mea aici, am un contract de închiriere a unui apartament dar nu am putut vota, întrucât nu am viza de rezident permanent actualizată la fiecare 3 luni”.92 Lipsa promovării votului prin campanii de informare a cetăţenilor din diaspora Din informaţiile difuzate de MAE, prin Ambasadele României în străinătate, în săptămânile premergătoare scrutinului din 30 noiembrie, a fost distribuit “Ghidul alegătorului român în străinătate”, în cadrul unei campanii de informare demarată la începutul lunii octombrie. Opusculul informativ are 13 pagini şi conţine prevederile legale generale cu privire la votul românilor din străinătate şi despre obţinerea documentelor de identitate româneşti valabile. In plus, mai sunt menţionate atribuţiile Ministerului Afacerilor Externe în organizarea alegerilor, irelevante pentru simplul alegător. În sfârşit, sunt descrise pe scurt colegiile uninominale din circumscripţia 43, 89

Mărturie pusă la dispoziţie de avocatul Antonie Popescu (România), decembrie 2008 Fragmente din Scrisoarea deschisă a avocatului Antonie Popescu, adresată BEC şi principalelor instanţe şi instituţii româneşti, decembrie 2008 91 Idem 92 Comentariul unui cititor în urma publicării articolului “Banii pe care îi trimitem acasă…..”, Hotnews.ro 90

FELLOWS PROPOSALS 2009 împreună cu lista statelor care fac parte din fiecare colegiu. Utilizatorii sunt apoi îndemnaţi să consulte site-urile Ministerului de Externe şi cel al Biroului Electoral Central pentru informaţii ulterioare. Din păcate, ghidul nu cuprinde informaţii esenţiale, cum ar fi precizarea documentelor specifice care atestă reşedinţa în străinătate, măcar în acele state unde comunitatea este mai numeroasă. În plus, gradul de distribuţie a ghidului nu a fost îndeajuns de amplu, mulţi cetăţeni nu au avut cum să-şi procure sau să citească broşura informativă. De menţionat, totuşi, că presa din Italia a fost informată de către Ambasadă de data alegerilor, iar câteva publicaţii au preluat comunicatul oficial. Se poate considera că situaţia a fost uşor ameliorată faţă de scrutinele precedente, unde lipsa unei campanii informative a fost evidentă, aşa cum a rezultat şi din sondajul realizat în mai 2007. Lipsa de informare în legătură cu votul, dar şi piedicile administrative menţionate precedent au fost interpretate, în mod greşit, drept exclusiv o lipsă de interes a românilor de peste hotare faţă de politica din România. În acest sens, Petre Roman, candidat PNL la Senat în colegiul Europa Asia a declarat imediat după alegeri, dezamăgit de eşecul avut, comentând absenteismul românilor din diaspora: "Am constatat, într-un mod cu totul surprinzător că nu au fost interesaţi să voteze. In ansamblu, au votat doar 0,7% dintre românii emigraţi. E un lucru pe care încă nu reuşesc să-l desluşesc", In opinia acestuia, lipsa de interes cu privire la viaţa politică din ţară nu se poate concretiza printr-o rezolvare eficace a problemelor. Politicianul recunoaşte că nici numărul limitat al secţiilor de votare nu a încurajat participarea la vot, insa acesta considera ca "ar fi putut vota de cinci ori mai mult". "Unul dintre motivele pentru care romanii nu s-au arătat interesaţi de aceste alegeri se este legate de faptul că sunt foarte mulţi aceia care învinovăţesc politica pentru situaţia precară în care se află. Asta am constatat peste tot la românii din străinătate"93, a mai spus Petre Roman.

REACŢII ŞI POLEMICI Semnalul de alarmă al IPP Intr-un comunicat dat publicităţii în preajma alegerilor din noiembrie 2008, Institutul pentru Politici Publice (IPP) de la Bucureşti a semnalat faptul că sute de mii de români ar putea fi împiedicaţi să voteze la scrutinul din noiembrie. Elena Iorga, coordonator programe la I.P.P. a explicat în ce mod multe categorii de români sunt lipsite de dreptul lor constituţional de a vota: „Actualele prevederi legale promovate de Guvern şi votate de Parlament limitează dreptul fundamental de vot pentru toţi românii care, din motive obiective, nu se află în localitatea de domiciliu în data de 30 noiembrie a.c. Printre ei, menţionam şi cele câteva sute de mii de studenţi, militari (majoritatea tineri, n.r.), precum şi alte categorii de cetăţeni care deţin viza de flotant în actele de identitate. Pe data de 3 noiembrie am făcut un apel către Guvernul român pentru a modifica legislaţia electorală, astfel încât, la alegerile parlamentare 2008, cetăţenii români ce deţin viza de flotant să poată vota in localitatea de reşedinţă. Conform legii actuale, ei sunt obligaţi să călătorească n localitatea de domiciliu pentru a vota. Din păcate, până azi (13 noiembrie, n.r.) nu am primit niciun răspuns. Suntem deja la jumătatea campaniei şi nu cred că se va mai 93

Evenimentul Zilei, 4/12/2008, articol de Ana Zidărescu: (http://alegeriparlamentare2008.ro/emain/articolul/831028/Petre-Roman-s-a-suparat-ca-apierdut-alegerile)

FUNDAȚIA SOROS ROMÂNIA putea schimba ceva. Am fost contactaţi deja de mai multe asociaţii de români de peste hotare care au susţinut demersurile noastre, de exemplu Asociaţia Studenţilor Români de la Cambridge. Studenţii, atât cei din străinătate, cât şi cei din centrele universitare, cum ar fi Bucureştii, alcătuiesc una din categoriile cele mai defavorizate din punct de vedere electoral. Ca sa voteze, ei ar trebui să se întoarcă în oraşele unde îşi au domiciliul. Desigur, în aceleaşi condiţii se afla si militarii", a declarat Iorga. In ceea ce priveşte românii din străinătate, care ar fi cifra aproximativa a celor care nu vor putea vota? „Estimăm că circa un milion de români aflaţi peste hotare nu vor putea vota la alegerile din 30 noiembrie. Adică toţi acei români care au plecat în străinătate, dar nu şi-au stabilit rezidenţa în ţările respective. Soluţia pentru a permite tuturor românilor aflaţi in străinătate să-şi exercite dreptul lor constituţional ar fi fost simplă şi a fost adoptata de multe state. Mă refer la introducerea votului prin corespondenţă. Din păcate, acum nu cred ca mai este posibilă remedierea situaţiei actuale", a precizat Elena Iorga.94 Din statisticile IPP rezultă că există peste 2 milioane de romani care lucrează sau studiază în afara tarii. Dintre aceştia, IPP estimează că jumătate nu s-au înscris la Evidenţa Populaţiei în ţara unde lucrează. Iar pentru a vota la 30 noiembrie, a fost indispensabilă înscrierea domiciliului în statul gazdă. Prea puţini sau prea puţin reprezentaţi? Votul românilor de peste hotare nu a fost considerat o prioritate şi nici măcar o necesitate pentru majoritatea politicienilor români. Deşi au existat propuneri şi proiecte legislative în această direcţie, nu s-a ajuns până acum la un rezultat concret. Dimpotrivă, după închiderea urnelor pe 30 noiembrie, unii politicieni au criticat sistemul de vot prin care se repartizează şase fotolii de parlamentari pentru diasporă. George Scarlat a făcut pentru cotidianul Ziua o analiză a acestor critici, al căror promotor a fost senatorul PSD Mihăilescu: “Şerban Mihăilescu şi-a arătat şi el nemulţumirea că "6000 de voturi au dat şase parlamentari" (…) Este vorba nu despre "6000 de voturi", ci despre doua milioane de români aflaţi la muncă în străinătate, plus alte câteva sute de mii de cetăţeni români care locuiesc în Republica Moldova, Israel, Ucraina şi au dublă cetăţenie. Decât sa certe alegătorii pentru absenteism, politicienii mai bine ar studia cauzele acestui fenomen. Votul românilor de afară reprezintă una dintre legăturile lor cu ţara. Din această cauză ar trebui încurajaţi să voteze, nicidecum împiedicaţi şi batjocoriţi, din cauza supoziţiei că ar vota partidul care nu trebuie.”95 Schimbarea legii electorale sau îmbunătăţirea sistemului deja existent pentru a da o adevărată reprezentanţă diasporei devine o prioritate a noului Parlament. Primii care au datoria să propună şi să promoveze o schimbare a legii vor fi, în primul rând, aleşii românilor de peste hotare. Unul din obiectivele propuse de PD-L în programul de guvernare este tocmai: “asigurarea condiţiilor suficiente exercitării dreptului de vot pentru cetăţenii români aflaţi în afara graniţelor”96. Obiectiv confirmat şi ulterior în cadrul primului interviu post-electoral acordat de senatorul Viorel Badea, precum şi, ulterior, de colegul său din Camera Deputaţilor, William Brinză.

http://www.hotnews.ro/stiri-diaspora-5140680-institutul-pentru-politici-publice-sustinemilion-romani-aflati-peste-hotare-nu-vor-putea-vota.htm 95Dreptate pentru românii de afară, Ziua, 4 decembrie 2008: http://www.ziua.net/display.php?data=2008-12-04&id=246335 96

http://www.viorelbadea.info/index.php?option=com_content&view=section&layout=blog&id=5 &Itemid=63

FELLOWS PROPOSALS 2009 Dar iată care a fost calculul în urma căruia au fost decise locurile destinate reprezentanţilor diasporei în Parlamentul României. Conform articolelor apărute în presa din România, Comisia de Cod Electoral a decis ca diaspora românească din Europa să fie reprezentată de 2 deputaţi şi un senator. S-a calculat că diaspora româneasca are 160.000 de persoane cu drept de vot. “Această delimitare se bazează pe faptul că în Europa sunt puţin peste 100 000 de români cu drept de vot”, a explicat deputatul Florin Iordache (PSD), vicepreşedinte al comisiei de Cod Electoral. Reprezentanţii Comisiei au susţinut că s-au bazat pe numărul românilor prezenţi la referendumul din 2007 şi la alegerile pentru Parlamentul European şi pe unele statistici ale MAE, dar recunosc că datele sunt uneori inexacte. Pe de altă parte, reprezentanţi ai românilor din Italia susţin că numărul de deputaţi şi senatori este insuficient faţă de numărul mare de români din diasporă.97 In opinia preşedintelui Comisiei de Cod electoral , Mihai Voicu: “nu are nici o relevanţă dacă la votul din toamnă se vor prezenta 100.000 sau 1 milion de români din diaspora. Nu este nici o ilegalitate dacă un deputat va reprezenta mai mult de 70.000 de persoane, pot să vină la vot oricâţi, legea prevede 4 deputaţi şi doi senatori pentru diaspora”.98 Pe de altă parte, polemica a atins şi numărul românilor care locuiesc în afara graniţelor fără documente care să le ateste reşedinţa, fapt considerat de o importanţă majoră pentru unii politicieni, o condiţie care să permită în alte cuvinte excluderea acelor persoane de la vot. Deputatul Florin Iordache a explicat că numărul de parlamentari şi implicit decupajul colegiilor uninominale au fost stabilite in funcţie de datele primite de la Institutul Naţional de Statistică şi de la Ministerul Afacerilor Externe. “Nu contează că sunt 50o .000 sau 1 milion în Spania sau Italia, contează doar cei care au acte şi au drept de vot. Potrivit cifrelor de la MAE am ajuns la o astfel de delimitare a colegiilor uninominale”.99 Pe de alta parte, deputatul Valentin Iliescu (PDL) a susţinut că datele statistice nu sunt cele reale nefiind aduse la zi: “De exemplu, pentru colegiile electorale din ţară sau luat în calcul datele statistice de la recensământul din 2002 însă lucrurile s-au schimbat. La fel se întâmplă şi în diaspora; ne bazăm pe cifre inexacte”. Cristian Pârvulescu, preşedintele Asociaţiei Pro Democraţia, asociaţie care a participat activ la lucrările Comisiei, a explicat cum s-a ajuns la cifra de patru deputaţi şi doi senatori pentru românii din diaspora: “In primul rând, ca reper, s-a luat participarea la referendumul din 2007 unde au fost in jur de 80.000. Astfel, este suficient ca 80.000 de persoane să fie reprezentate de patru deputaţi şi doi senatori. O problema este că nu sunt mijloace pentru a identifica numărul exact de romani din diaspora”. Preşedintele Pro-democraţia a mai adus în discuţie şi aspectul legat de dificultăţile logistice ale românilor cu drept de vot în străinătate: “Se votează doar la ambasade si consulate. Astfel, romanilor din diaspora le este greu să-şi exprime votul”. Din unele intervenţii în presă ale lui Pârvulescu, se poate deduce că tema votului românilor din străinătate nu s-a bucurat de o susţinere politică adevărată, din nicio parte a eşichierului politic: “Aici a fost unanimitate, adică au refuzat toţi. Una din cele mai bune soluţii pentru diaspora ar fi votul prin corespondenta sau votul electronic”.

http://www.hotnews.ro/stiri-politic-3470093-1-7-milioane-romani-din-spania-italia-vor-alegedoar-senator-doi-deputati.htm 98 99

idem Idem

FUNDAȚIA SOROS ROMÂNIA O poziţie diferită a fost cea adoptată de mai mulţi lideri ai comunităţii de români din diasporă. In opinia preşedintelui Partidului Românilor din Italia (PRI), Giancarlo Germani, statul român ar trebui să urmeze exemplul Italiei, care are nu mai puţin de 16 deputaţi, care reprezintă interesele diasporei: “In Italia sunt peste un milion de români, deci cel puţin 800.000 cu drept de vot, excluzând minorii. Deci ar trebui ca românii din diaspora să fie reprezentaţi în Parlament, fiind unica minoritate care nu este reprezentată. Un milion de cetăţeni europeni au dreptul de a fi reprezentaţi sau cel puţin să încerce să fie reprezentaţi”. In opinia sa, pentru alegerile parlamentare viitoare, ar fi normal să existe cel puţin un post de deputat exclusiv pentru Italia.100 Paradoxul Koto (UDMR) Votul uninominal în Circumscripţia 43, creată pentru românii din diasporă, a rezervat unele surprize neaşteptate, adevărate paradoxuri ale sistemelor democratice electorale. Candidatul UDMR Iosif Koto a fost ales deputat după redistribuirea voturilor, chiar dacă a obţinut doar 34 de preferinţe. Explicaţia “paradoxului” a fost dată de Cristian Pârvulescu: “Nu e niciun fel de problemă, e constatarea simplă a reprezentativităţii proporţionale care asigură reprezentarea tuturor voturilor UDMR. (…) Nu sunt 34 de voturi, ci voturile UDMR din întreaga circumscripţie şi din întreaga ţară”101. Important de subliniat că, înainte de 30 noiembrie, chiar unii reprezentanţi ai UDMR, precum Marton Arpad, membru al Comisiei de cod electoral, au atacat noul sistem uninominal de alegere al Parlamentului: “Problema este că numărul a fost limitat de legea votului uninominal. Ce să facem, eu am spus mereu că legea e proastă”102. Propuneri şi soluţii Votul prin corespondenţă şi votul electronic, sau o combinaţie a celor două sisteme, sunt variantele cele mai vehiculate, atât în rândul emigranţilor români, cât şi în rândul politicienilor. Eşuarea proiectului Cioroianu În România a existat în 2007 un proiect detaliat de vot prin corespondenţă, eşuat înainte de aprobarea sa de către Parlament. Încă din ziua referendumului din 19 mai 2007, ministrul de externe de atunci, Adrian Cioroianu, a susţinut introducerea votului prin corespondenţă, ca fiind unicul mod de a implica in procesul electoral şi românii de peste hotare. Ministerul Afacerilor Externe a fost, de altfel, criticat de o parte din mass media naţională şi de către reprezentanţi ai diasporei, pentru că nu a deschis suficiente secţii de vot pentru românii de peste hotare. „Soluţia nu este organizarea unui număr oricât ar fi el de mare de secţii de votare, soluţia este votul prin corespondenţă“, a precizat Cioroianu. A adăugat că el crede că nici un guvern nu ar putea organiza suficiente secţii de vot, astfel încât să fie în concordanţă cu dinamica românilor din lume. 103 100

http://www.hotnews.ro/stiri-politic-3470093-1-7-milioane-romani-din-spania-italia-vor-alegedoar-senator-doi-deputati.htm 101 Adevărul: Interviu cu Cristian Pîrvulescu de Ioana Danciu ( http://www.adevarul.ro/articole/cristian-pirvulescu-deputatul-koto-nu-a-castigat-cu-voturile-dindiaspora.html) 102

http://www.hotnews.ro/stiri-politic-3470093-1-7-milioane-romani-din-spania-italia-vor-alegedoar-senator-doi-deputati.htm 103http://www.gardianul.ro/2007/05/19/politicac7/cioroianu_solutia_este_votul_prin_corespondenta-s94896.html

FELLOWS PROPOSALS 2009 Proiectul de lege privind votul prin corespondenţă a fost, ulterior, introdus în Programul legislativ al Guvernului pentru 2007, publicat la începutul anului, ca prioritate legislativă, cu termen de prezentare în Guvern in luna martie 2007. Ministerul Afacerilor Externe (MAE) a supus chiar spre dezbatere publică, pe site-ul instituţiei104 acest proiect de lege, care permite cetăţenilor români cu domiciliul sau reşedinţa în străinătate să voteze prin corespondentă. Iniţiativa legislativă nu ar fi înlocuit modalitatea clasică de votare la urne, în consulate şi ambasade, ci şi-a propus sa uşureze procesul de votare, ambele forme urmând a funcţiona în paralel. Conform proiectului de lege, votul prin corespondenţă s-ar fi aplicat alegerilor parlamentare, alegerilor prezidenţiale şi, respectiv, alegerilor pentru Parlamentul European. Iată câteva fragmente din proiectul de lege cu privire la votul prin corespondenţă: “Românii din străinătate care doresc să voteze prin corespondenţă trebuie să adreseze, în acest sens, o cerere scrisă de înscriere în registrele electorale, la misiunea diplomatică a României din statul de domiciliu sau reşedinţa, sau la oficiul consular al României în a cărui circumscripţie consulară aceştia îşi au domiciliul sau reşedinţa. Cererea trebuie adresată cu cel puţin 30 de zile înaintea datei scrutinului”. Potrivit proiectului, cu cel puţin 15 zile înainte de ziua scrutinului, misiunea diplomatica ar transmite, pe cheltuiala ministerului de Externe, prin poşta şi cu confirmare de primire, fiecărui cetăţean român înscris in registrul electoral, documentele necesare exercitării votului prin corespondenţă: buletin de vot, plic interior, certificat de alegător, plic exterior şi instrucţiuni cu privire la procedura exprimării votului. Plicul exterior va avea imprimată, ca adresă a destinatarului, adresa misiunii diplomatice sau a oficiului consular în funcţie de situaţie.” Un alt lucru important conţinut în proiectul de lege “Cioroianu” este şi obligaţia unei campanii de informare premergătoare votului: “Informările trebuie realizate, atât în limba română, cât şi în limba oficială a statului de domiciliu sau reşedinţă.” Deşi proiectul votului prin corespondenţă, anunţat de ministrul de externe Cioroianu, a fost catalogat drept o prioritate a guvernului, la un an de zile distanţă, deja nu se mai ştia aproape nimic de soarta sa, aşa cum a evidenţiat şi o anchetă a cotidianului “Adevărul”. Modelul italian, un model de succes În analizarea diverselor soluţii propuse pentru schimbarea legii electorale,cu privire la românii din diasporă, este utilă o paralelă cu actuala lege electorală aplicată în Italia. Italia, ca şi România, are o diasporă vastă, de dimensiuni aproximativ egale cu cele ale României: italienii cu drept de vot rezidenţi în străinătate sunt aproape trei milioane (2.924.202 pentru alegerile parlamentare din aprilie 2008)105. Altfel spus, Guvernul de la Roma a trimis aproape trei milioane de plicuri conţinând buletinele electorale. Dintre aceste plicuri, doar 7,18% s-au întors înapoi la destinatar, cu explicaţia adresant necunoscut- un rezultat considerat pozitiv de către organizatori. Dacă numărul alegătorilor din diaspora celor două ţări, România şi Italia, este relativ echivalent, numărul voturilor exprimate înregistrează o diferenţă enormă: doar 24.000 de votanţi pentru alegerile parlamentare româneşti din noiembrie 2008, faţă de 1.204.720 italieni care au votat pentru a-şi trimite reprezentanţii în Parlamentul naţional! Iar rezultatul este efectul unei legi recente, care se aplică din 2006. Efectele legii electorale privind votul italienilor din străinătate, o lege relativ nouă, cum am văzut, introdusă pentru prima oară la alegerile parlamentare din 2006, sunt 104 105

http://www.mae.ro/poze_editare/TL_2007_DRRP.pdf Cf. articolului “Voto all’estero”, în revista Italia Estera, 11/04/2008

FUNDAȚIA SOROS ROMÂNIA de-a dreptul surprinzătoare, cel puţin pentru noi, românii: 1.135.617 voturi exprimate. Practic au votat circa 42% din italienii cu drept de vot! Procentajul creşte în mod semnificativ (96,50%) în ceea ce priveşte italienii incluşi în “categoriile speciale” prevăzute de lege, adică reprezentanţii misiunilor diplomatice şi familiile lor, militarii şi soldaţii aflaţi peste graniţă, precum şi profesorii şi cercetătorii angajaţi în institute de învăţământ. Organizatorii procesului electoral italian s-au declarat satisfăcuţi şi de rezultatul obţinut la alegerile parlamentare din 2008. Responsabilul Direcţiei generale pentru italienii din străinătate, Adriano Benedetti, a subliniat importanţa creării, din partea consulatelor italiene, de grupuri informale de contact, compuse din candidaţi locali, reprezentanţi de pe listele partidelor şi exponenţi ai diverselor organizaţii de italieni.106 Cu toate că modelul electoral italian a dat rezultate pozitive, promotorul legii, Mirko Tremaglia, fost ministru pentru italienii de peste hotare în cabinetul guvernului condus de Silvio Berlusconi, a remarcat unele neajunsuri legate de procedurile administrative: “ In 2008, circa 200.000 de conaţionali cu reşedinţa în străinătate nu au putut să-şi exercite dreptul la vot, pentru că nu au primit plicul electoral, adresa comunicată de primăriile de provenienţă din Italia fiind greşită”107 Se poate trage concluzia că modelul italian al votului prin corespondenţă poate fi unul viabil şi pentru viitoarea lege electorală privind participarea diasporei româneşti.

PATRU PROPUNERI PENTRU O NOUĂ REGLEMENTARE A VOTULUI ROMÂNILOR DIN STRĂINĂTATE

Ţinând cont de existenţa unui proiect de lege prin corespondenţă, care să integreze modelul tradiţional electoral existent, precum şi de preocupările clasei politice actuale de a se implica pentru a da efectivitate dreptului românilor de peste graniţe de a-şi exercita un drept constituţional, am putea avansa câteva idei- propuneri menite să contureze o posibilă nouă reglementare a materiei, pornind de la necesităţile relevate în urma studiului nostru. 1-

Recensământul românilor din străinătate

Primul pas necesar pentru a asigura românilor din străinătate posibilitatea reală, nu numai dreptul formal, de a vota, este înregistrarea lor oficială într-un registru de evidenţă a populaţiei româneşti în afara graniţelor. S-a observat că documentele necesare demonstrării reşedinţei constituie mai degrabă o piedică decât o premisă pentru excitarea dreptului constituţional la vot. În plus, actele necesare demonstrării reşedinţei sunt diferite de la o ţară la alta. Soluţia ar fi înscrierea pe liste suplimentare, lucru posibil doar în cazul unui referendum, nu şi în cazul alegerilor cu colegii uninominale, aşa cum a demonstrat scrutinul din noiembrie a.c. Reglementările legislative din 2008 prevăd ca, începând cu anul 2012, alegătorii să fie înscrişi în Registrul electoral. Acesta reprezintă o bază de date centralizată în care vor fi înscrişi toţi cetăţenii români, inclusiv cei cu domiciliul sau reşedinţa în străinătate, care au împlinit vârsta de 18 ani, cu drept de vot.108 106

Declaraţie a ambasadorului Adriano Benedetti la Conferinţa de presă organizată la sediul MAE italian, Roma, 11/04/2008 107 Declaraţie a lui Mirko Tremaglia preluată de “Italia Estera”, ziar al diasporei italiene, 14/04/2008 108 Legea n. 35/2008 şi modificările succesive: http://www.mae.ro/poze_editare/C43_2008.11.19_Reglementari.pdf

FELLOWS PROPOSALS 2009 Înscrierea într-un registru al românilor aflaţi în străinătate ar trebui să se realizeze în baza unei declaraţii pe propria răspundere, fără a fi nevoie de un document eliberat de statul unde acea persoană îşi are domiciliul. Automat, alegătorul ar trebui şters de pe listele localităţii unde îşi are reşedinţa. Varianta italiană confirmă beneficiile unui asemenea sistem. În Italia, unde există o numeroasă diaspora, funcţionează o Evidenţă oficială a italienilor cu domiciliul în străinătate: AIRE (Anagrafe degli Italiani Residenti all’Estero), instituită prin lege (nr. 470 din 27 octombrie 1988), şi un regulament- DPR nr. 323 din 6 septembrie 1989. Spre deosebire de cele prevăzute de legea românească, la AIRE sunt înscrişi “Cetăţenii italieni care au declarat în mod spontan că vor să locuiască în străinătate pe o perioadă de timp superioară a 12 luni şi cei pentru care este constatată o reşedinţă în străinătate.” Instituţiile competente, care ţin evidenţa populaţiei în străinătate, sunt primăriile locale. Astfel, fiecare primărie îşi are propria Evidenţă a cetăţenilor stabiliţi în străinătate. Există de asemenea şi o statistică naţională a italienilor cu domiciliul în străinătate, care depinde de Ministerul de Interne. Deşi aceasta este metoda verificată şi folosită până acum în sistemul italian, ea are şi neajunsurile sale, aşa cum ne-a declarat Aldo Di Biagio, deputat italian ales în colegiul Europa: “Trebuie puse la punct anumite neajunsuri legate de sistemul de recensământ dublu, adică cel centralizat din cadrul ministerului- mă refer la AIRE, şi pe de altă parte, cel al fiecărui oraş (comune) de reşedinţă în parte”.109 De importanţa şi necesitatea unui recensământ al românilor de peste hotare este convins şi Dumitru Ilinca, reprezentant al comunităţii de români din Padova (Italia), care a participat şi în comisia electorală a secţiei de votare din Padova, ca responsabil de filială PDL: “Realizarea unui recensământ e anevoioasă, însă există modalităţi pentru a identifica numărul românilor din diaspora. Ar fi suficient ca Ambasada şi consulatele să ceară primăriilor din localităţile unde trăiesc cetăţenii români, o situaţie reală a rezidenţilor! O recomandare ar fi consultarea, în prealabil, a statisticilor Ministerului de Interne italian, care se găsesc şi pe situl instituţiei, şi vom avea repartizarea românilor din Italia pe regiuni, provincii etc. Avem astfel peste 630.000 de rezidenţi, iar organizarea unui număr corespunzător de secţii de votare va da posibilitatea unui număr mai mare de cetăţeni din diaspora sa-şi exprime un drept constituţional: dreptul de a vota !”110 2-

Votul prin corespondenţă

Un model care ar trebui studiat şi ulterior adaptat realităţii româneşti, poate fi cel italian, aşa cum am amintit mai sus. Caracteristicile diasporei româneşti sunt asemănătoare şi compatibile cu cele ale comunităţii de italieni din străinătate, în primul rând ca număr şi ca amplă repartizare geografică. Trebuie de amintit că cetăţenii italieni cu domiciliul în străinătate şi înscrişi la AIRE (Evidenţa italiană) au dreptul să-şi exercite votul la toate consultaţiile electorale şi referendare care se desfăşoară în Italia. Pentru alegerile administrative, alegerea directa a preşedintelui şi consiliului regional şi pentru consultările cu caracter local, alegătorii din străinătate primesc o scrisoareaviz, prin care li se permite să se întoarcă în Italia pentru exercitarea votului. Cu ocazia alegerilor pentru Parlamentul European, alegătorii cu reşedinţa în una din ţările UE au primit un certificat electoral special, pentru a vota in loco chiar în ţara de

109

Colocviu realizat cu deputatul Aldo Di Biagio, Roma, ianuarie 2009 Colocviu cu Dumitru Ilinca, reprezentant al românilor din Padova şi regiunea Veneto, responsabil de filială PD-L în Italia, Roma, februarie 2009 110

FUNDAȚIA SOROS ROMÂNIA reşedinţă. Modelul exercitării votului în interiorul UE şi de către cetăţenii români poate fi, aşadar, uşor adaptat la aceste alegeri. Pentru alegerile parlamentare italiene şi pentru referendumurile cu caracter naţional, a fost instituită, ca şi în România, o circumscripţie a diasporei, prin legea 459/2001, prin care au fost repartizate 6 posturi de senatori şi 12 de deputaţi. Pentru aceste alegeri, cetăţenii din diaspora primesc de la birourile consulare din ţara respectivă un plic conţinând: certificatul electoral, buletinele de vot, precum şi un plic timbrat şi pretipărit cu adresa consulatului competent. Cetăţenii care nu sunt înscrişi pe listele electorale, sau au fost şterşi dintr-un motiv sau altul, pot oricum vota prin corespondenţa, prezentându-se la consulate cu cel puţin 11 zile înainte de data alegerilor, pentru a cere reînscrierea pe liste. Consulatul trebuie să ceară, în 24 de ore, detalii cu privire la posibilitatea cetăţeanului de a vota de la primăria unde acesta îşi avea în precedent domiciliul în ţară. Comparând sistemul italian cu proiectul de lege Cioroianu, remarcăm unele chestiuni care ar trebui clarificate şi îmbunătăţite în proiectul de lege MAE. În primul rând este de semnalat importanţa registrului de evidenţă a românilor de peste hotare, care este ţinut în colaborare cu primăriile locale. Deplasarea masivă a românilor în străinătate coincide în mod logic cu scăderea populaţiei în zone de înaltă concentraţie urbană şi rurală în ţară. Iar circumscripţiile din ţară sunt calculate în baza numărului de români care rezultă înscrişi la Evidenţa Populaţiei. Trebuie subliniat faptul că, foarte puţini români emigranţi au renunţat la domiciliul din România, şi în registre ei rezultă ca locuind în ţară. Astfel, dacă pe de o parte, românii din Italia şi-au stabilit reşedinţa în număr de peste 700.000, nu rezultă un minus echivalent, în statisticile româneşti. De aceea ar fi necesară o colaborare chiar şi între serviciile de evidenţă a populaţiei din principalele ţări de emigraţie ale românilor şi o consultare paralelă a bazelor de date. Facilitarea procesului de “contabilizare” a românilor este de asemenea sugerată de practica din Peninsulă. Cetăţenii italieni care locuiesc în străinătate nu au nevoie de documente suplimentare pentru a-şi dovedi reşedinţa în străinătate, fiind necesară o declaraţie pe propria răspundere pentru înscrierea în lista şi evidenţa MAE. Dacă acest lucru ar fi fost pus în aplicare până în prezent, ministerul de externe român ar fi obţinut, probabil, o imagine mult mai reală, relativ la prezenţa concetăţenilor noştri peste hotare. O consecinţă imediată a validităţii declaraţiei pe propria răspundere s-ar înregistra şi în domeniul electoral. Românii aflaţi în străinătate ar putea vota pe baza unei declaraţii făcute anterior, prin care afirmă că au domiciliul în ţară respectivă. Cel puţin în Italia se cunosc prea bine greutăţile administrative şi lunga perioadă de aşteptare pe care un român le întâmpină atunci când doreşte să obţină domiciliul în Peninsulă. Defectele statului gazdă se repercutează automat şi în mod absolut discriminatoriu şi nejustificat asupra cetăţenilor români care ar trebui să beneficieze de un drept ca urmare a simplei constatări a cetăţeniei. O altă caracteristică a modalităţii de exercitare a votului în sistemul italian care ar putea fi adaptată în proiectul de lege este aceea legată de o informare constantă a cetăţenilor din diasporă în legătură cu dreptul lor. Înainte de fiecare scrutin, ambasadele din teritoriu ar trebui să trimită o înştiinţare în legătură cu alegerile, către fiecare înscris pe listele Evidenţei Populaţiei din diasporă. Pe de altă parte, nu este vorba doar de un detaliu, plicurile conţinând buletinul de vot şi certificatul ar trebui pre-timbrate pe cheltuiala MAE, cheltuielile acoperite eventual dintr-un fond special creat din taxele consulare. Plicurile ar trebui să conţină tipărită şi adresa destinatarului, adică oficiile consulare competente. A se vedea ANEXA 1 pentru o schema grafică simplificată a propunerii votului prin corespondentă.

FELLOWS PROPOSALS 2009 Observaţie: Introducerea votului prin corespondenţă nu trebuie să substituie însă modelul tradiţional de vot, acela exercitat în secţiile de votare, ci să-l completeze. Mai mult, statul român ar trebui să mărească numărul de secţii de votare, mai ales în localităţile unde românii sunt mai numeroşi. Este o observaţie făcută şi în legătură cu sistemul de vot italian, chiar de către creatorul acestuia, Mirko Tremaglia: “Este indispensabil ca operaţiunile de vot să fie efectuate şi pe lângă Ambasade, consulate, şcoli şi alte localuri publice”111

Votul electronic

Votul electronic a fost luat în discuţie de mai multe ori, atunci când s-a discutat despre îmbunătăţirea sistemului electoral, referitor la diasporă. Mihai Muntean, secretar naţional al Partidului Românilor din Italia şi unul din liderii comunităţii de români din Peninsulă, ne-a declarat că votul electronic a fost unul din argumentele pe care le-a susţinut în cadrul întâlnirii din septembrie 2008, la Madrid, cu preşedintele Traian Băsescu, dar şi cu alţi lideri politici aflaţi în vizită la Roma. “Am cerut preşedintelui Traian Băsescu introducerea votului electronic pentru românii din afara ţării. Dacă acesta nu ar fi posibil, o alternativă valabilă ar fi votul prin corespondenţă. Alte două puncte pe care le-am adus în atenţia preşedintelui a fost mărirea numărului de parlamentari care să reprezinte diaspora, precum şi crearea unei comisii la Bucureşti formată din reprezentanţi ai românilor de peste graniţe, un organism consultativ cu caracter apolitic”112. În cadrul unei întâlniri cu reprezentanţii asociaţiilor de români din capitala Italiei, Viorel Badea, vicepreşedinte al Comisiei de politică externă, a afirmat că va promova în cadrul Parlamentului schimbarea legii electorale, cu introducerea “unui sistem mixt, vot prin corespondenţă şi vot electronic, considerând şi suplimentarea secţiilor de vot în localităţile unde se înregistrează o prezenţă masivă a românilor”113. Pe aceeaşi temă a intervenit recent şi şeful statului. Într-o deplasare la Budapesta, Traian Băsescu a lansat ideea introducerii iminente a votului electronic, chiar de la următoarele alegeri parlamentare. “România dispune de tehnica necesară pentru introducerea votului electronic”. Votul electronic reprezintă, cu siguranţă, o procedură ideală pentru majoritatea românilor care trăiesc în afara graniţelor şi folosesc în mod curent un personal computer conectat la internet. Ca şi votul prin corespondenţă, votul electronic are unele calităţi şi defecte. In 2006, în Italia s-a experimentat o numărătoare electronică a voturilor în patru regiuni, pe un total de aproape 11 milioane de voturi exprimate. Fapt care a atras numeroase critici chiar din partea unor politicieni de marcă italieni. Antonio di Pietro, lider al partidului Italia dei Valori, a atacat numărătoarea electronică a voturilor, pe motiv că aceasta ar putea da naştere la numeroase fraude electorale114. Unul din argumentele principale a fost acela al gradului de protecţie al software-ului utilizat. La următoarele scrutine, s-a renunţat la numărătoarea electronică a voturilor, rămânând la metoda tradiţională, manuală.

111

Declaraţie a lui Mirko Tremaglia preluată de “Italia Estera”, ziar al diasporei italiene, 14/04/2008 112 Colocviu cu Mihai Muntean, secretar naţional PIR (Partidul Românilor din Italia), Roma, decembrie 2008 113 Intervenţie a senatorului Viorel Badea la conferinţa- dezbatere susţinută la Accademia di Romania, Roma, 23 ianuarie 2009 114 Declaraţia lui Antonio di Pietro în La Repubblica, “Attenti al voto elettronico”, 26 martie 2006

FUNDAȚIA SOROS ROMÂNIA Un alt experiment a avut loc în 2003, când soldaţii români aflaţi în misiune peste hotare şi-au exprimat votul printr-un sistem electronic, cu ocazia referendumului privind revizuirea Constituţiei. Experimentul a fost declarat un succes, dar nu a fost extins sau repetat. Introducerea votului electronic a fost considerată o operaţiune prea costisitoare în Marea Britanie, unde a fost luată în calcul, în 2006, trecerea la un sistem electoral informatic. Alte proiecte pilot de vot electronic au fost implementate în Franţa (destinatarii fiind tocmai francezii de peste hotare AFE- Assemblée des Français de l’Étranger), în Olanda şi Irlanda dar rezultatele, cu mici excepţii, au fost considerate nesatisfăcătoare. Cauzele sunt, în primul rând, legate de imperfecţiunile programelor software utilizate şi incompatibilitatea lor cu sistemele de operare, precum şi operaţiunile, deseori dificile, de înregistrare şi confirmare a propriului vot. Nu în ultimul rând, aşa cum s-a văzut recent în Olanda, sistemul de vot electronic poate fi ţinta unor atacuri care să anuleze complet eficienţa iniţială prevăzută iniţial de organizatori. Unul dintre puţinele experimente de succes este cel practicat în Estonia, în februarie 2007. 30.000 de alegători au putut folosi votul electronic via internet. Conectându-se la reţea, utilizatorii s-au identificat prin intermediul unui card de identitate electronic, apoi şi-au exercitat opţiunea electorală. Un defect major al votului electronic, fie el exercitat în cabina de vot sau prin internet, rămâne volatilitatea. Voturile, odată exprimate, nu mai pot fi recuperate spre exemplu, în cazul unui recurs electoral, ceea ce consolidează teama că operaţiunile ar putea fi fraudate fără a lăsa urme. 4-

Campanii de informare şi educaţie civică

Românii din străinătate constituie de fapt, o noua sfidare atât pentru politicienii români, dar şi cei pentru cei din ţările Uniunii Europene. Odată cu intrarea României în Comunitatea Europeană, românii care locuiesc cu acte în regulă pe teritoriul Uniunii, pot participa, ca electorat activ şi pasiv , atât la alegerile administrative cât şi la cele europene, pe teritoriul ţării unde îşi au reşedinţa. În ultimele luni, politicienii italieni par să fi înţeles perspectivele bogate din punct de vedere al capitalului electoral al cetăţenilor comunitari. Partidul Radical, spre exemplu, a demarat, în luna ianuarie 2009, o intensă campanie de informare cu privire la dreptul cetăţenilor comunitari de a vota. Campania, susţinută de lideri precum foştii europarlamentarii Emma Bonino sau Marco Panella, a cuprins o conferinţă- dezbatere la Camera Deputaţilor şi o manifestaţie în faţa postului de televiziune publică RAI, pentru a cere difuzarea unor spoturi tv cu privire la votul comunitarilor. “Intenţionăm să sugerăm Guvernului şi în mod particular Ministrului de Interne Roberto Maroni, măsurile care trebuie luate pentru a depăşi dificultăţile birocratice şi de informare care, la alegerile precedente au exclus, de fapt, mulţi cetăţeni europeni, să voteze”115. În ceea ce priveşte votul românilor de peste hotare, ar fi utilă şi necesară identificarea şi colaborarea cu ONG-urile din ţară şi străinătate care au ca obiect de activitate participarea societăţii civile la viaţa politică într-un stat de drept. De asemenea, Guvernul ar putea promova studii şi cercetări cu privire la activitatea politicienilor şi partidelor politice în domeniul votului diasporei, mai ales în noul context al Uniunii Europene. 115

Intervenţie a Emmei Bonino, Vicepreşedinta Senatului italian, la Conferinţa: “Elezioni Europee 2009, siamo tutti elettori”, Roma, Camera Deputaţilor, 23 ianuarie 2009. Pentru mai multe informaţii despre campania Partidului Radical: http://www.radicali.it/

FELLOWS PROPOSALS 2009 ANEXA 1- Schema propunere vot prin corespondenţă

BIBLIOGRAFIE • 2008

Immigrazione- Dossier Statistico 2008- XVIII Rapporto, Edizioni IDOS, Roma,

•

Colecţia 2008 a revistei “Italia Estera”

• FOGLIO Antonio- Il marketing politico ed elettorale, Franco Angeli Editore, Milano, 2008

FUNDAȚIA SOROS ROMÂNIA • FULGA Gheorghe- Societăţi şi sisteme politice contemporane, Editura Economică, Bucureşti, 2004 •

IACOBINI Jacopo- Votantonio- Interventi Donzelli, Roma, 2006

• IGNATOIU-SORA Emanuela- Egalitate şi nondiscriminare în jurisprudenţa Curţii Europene de Justiţie, C.H. Beck, Bucureşti, 2008 • IONESCU Cristian- comentarii de..- Legile electorale pe înţelesul tuturor, ALL BECK, Bucureşti, 2004 • JURA Cristian- Drepturile omului- drepturile minorităţilor naţionale, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2006 • MASSARI Oreste, PASQUINO Gianfranco- Rappresentare e governare, Il Mulino, Bologna,m 1994 • MERCURIO Vincenzo, SCOLARO Sereno- La nuova legge elettoraleMaggiori Editore, San Marino, 2006 •

PREDA Mircea- Legea alegerilor locale- Universul Juridic, Bucureşti, 2008

Web Sites: AMBASADA ROMANIEI IN ITALIA: www.roembit.org MINISTERUL AFACERILOR EXTERNE: www.mae.ro MINISTERUL AFACERILOR EXTERNE ITALIAN: www.esteri.it INSTITUTUL NATIONAL ITALIAN DE STATISTICA: www.istat.it MINISTERUL DE INTERNE ITALIAN: www.interne.it GAZETA ROMANEASCAwww.gazetaromaneasca.com

Saptămânalul

românilor

din

Italia:

Colocvii cu: Claudio Micheloni, senator italian ales în circumscripţia “Estero”, a italienilor din diaspora Aldo di Biagio, deputat italian ales în circumscripţia “Estero”, a italienilor din diaspora Viorel Badea, senator ales în colegiul Europa- Asia, vicepreşedinte al Comisiei de politică externă a Senatului României -

Giancarlo Germani, preşedintele Partidului Românilor din Italia

Mihai Muntean, secretar naţional al Partidului Românilor din Italia,

Asia

Marian Mocanu, candidat PSD pentru Senatul României în colegiul Europa-

Dumitru Ilinca, reprezentant al comunităţii de români din Veneto şi responsabil filială PDL Italia -

Antonie Popescu, avocat şi observator la alegerile din 30 noiembrie 2008

FELLOWS PROPOSALS 2009

ANALIZA MODIFICĂRII SISTEMULUI ELECTORAL DIN ROMÂNIA KISS CSABA ZSOLT

CONSIDERAȚII INTRODUCTIVE Având în vedere realitățile politice românești contemporane dar și modelele consacrate de design instituțional-politic, tema aleasă pentru cercetarea de față este reprezentată de o problematică acută a prezentului politic românesc: modificarea sistemului electoral. Tema mult dezbătută în ultimii ani, a ajuns de la a fi doar o discuție aprinsă între politicieni la a fi realitate, o realitate care va avea efecte de lungă durată aspura domeniului politico-social din România. Studiul de față are ca scop realizarea unei analize tehnice a “reformei electorale” din 2007. Este bine cunoscut faptul că în România prin schimbarea legii electorale s-a trecut de la o formulă pură de reprezentare proporțională (cu prag electoral de 5%, și sistem de redistribuire d’Hondt) la un sistem MMP, care în fond păstrează caracterul proporțional al alegerilor, dar imprimă și o caracteristică personală, prin alegerea uninominală. Cu toate acestea sistemul românesc curent nu este unul clasic, iar modul de îmbinare a componentelor proporționale respectiv uninominale poate facilita apariția unor efecte și rezultate neașteptate. Efectele modificării electorale asupra sistemului politic dar și asupra (într-o anumită măsură) alegătorilor și parlamentarilor pot fi ilustrate prin realizarea unei simulari a rezultatelor alegerilor în condițiile utilizării în continuare a vechiul sistem electoral. Importanța acestui demers rezidă în faptul că doar în acest mod pot fi infirmate sau confirmate presupozițiile clasei politice, respectiv motivările aduse pentru schimbarea sistemului electoral. În al doilea rând o astfel de simulare este benefică pentru observarea efectelor pe care le poate avea asupra sistemului politic dar și social din România. Astfel studiul va fi organizat în următorul fel: 1. Importanța vechiului sistem electoral în sistemul politic și pentru consolidarea democrației; 2. Aspecte de bază în analiză; 3. Metodologia simulării; 4. Prezentarea rezultatelor simulării; 5. Interpretarea rezulatelor; 6. Propuneri de poltici pentru potențiale modificări care ar putea fi aduse legii în vederea contracarării efectelor negative, ori pentru potențarea efectelor pozitive.

IMPORTANȚA SISTEMULUI ELECTORAL Anul 1989 va rămâne probabil în istoria universală ca una dintre datele de referință ale secolului XX. Acesta, prin amploare, poate fi înțeles ca o ruptură a cursului istoriei, o ruptură care va avea să permită o modificare de o sută optzeci de grade a cursului istoriei statelor din Europa Centrală si de Est, iar această ruptură este transpusă în domeniul empiricului, sub forma prăbușirii regimurilor comuniste din această zonă a globului. Căderea comunismului deschide statelor din Europa de Est calea spre un nou drum, cel al reformării societăților, a mentalităților și în cele din urmă a culturii în direcția valorilor egalității, liberatii ori, altfel spus in direcția “adopțării” valorilor specific

FUNDAȚIA SOROS ROMÂNIA democratice. Primul pas în realizarea acestui deziderat este strâns legat de organizarea instituțiilor statului și a regulilor formale de organizare a acestora. Astfel pornind de la organizarea și reformarea instituțiilor în spiritul modelelor occidentale, statele nou eliberate de dominația comunistă vor putea progresa înspre reala consolidare a democrației (Linz; Stepan, 1996, pp. 2-7). În mod evident dezvoltarea și consolidarea democratică nu va fi și nu va putea fi identică (nici din punct de vedere temporal dar nici din punctul de vedere al outcomeului) pentru statele mai sus menționate. Rapiditatea tranziției și mai apoi a consolidării democratice este un fenomen complex care este influențat și modelat de o vastă serie de factori. Astfel considerând preeminenta importanță a designului instituțional asupra tranziției și mai apoi asupra consolidării democratice nu se poate ca în acest context să nu luăm în calcul tipologia sistemului electoral. Modul de funcționare a sistemul electoral mai înainte de toate celelalte componente ale sistemului politic este cel mai în măsură să “decidă” asupra durabilității sistemului democratic ca întreg. Andreas Schedler, citându-l pe Robert Dahl menționa că “cele mai larg acceptate criterii pentru identificarea unei țări ca fiind democratice (…) sunt drepturile civile si politice, plus alegerile corecte, competitive si inclusive” (Schedler, 2002, pp. 124). Desigur acesta este doar un aspect din importanța pe care sistemele elctorale le au în cadrul sistemului politic, în general, și desigur acesta este și cazul României. Referindu-mă pe scurt la alegerea sistemului electoral care a funcționat până în anul 2007 pot spune următoarele: în România acest proces a fost unul mai complicat, existând o vastă serie de negocieri și de variante propuse, iar sistemul electoral utilizat la alegerile pentru Parlament (Adunarea Constituantă) din 1990 fiind ulterior modificat în 1992. Dar diferențele dintre cele două sunt oarecum limitate, ambele fiind sisteme proporționale. Primul sistem a utilizat liste de partid regionale, o cotă Hare a fost introdusă la nivel de circumscripție, iar regulile de redistribuire (în cazul în care nu era îndeplinită cota) erau diferențiate pentru Senat și Camera Deputaților, metoda d’Hondt fiind utilizată doar la Camera Deputaților. Prin promulgarea legii electorale în 1992 sistemul electoral a fost modificat prin introducerea sistemului RP pe liste închise și cu sistem de redistribuire d’Hondt pentru ambele camere. Deasemenea se introduceau 42 de circumscripții electorale. Diferențele dintre cele două sisteme sunt puține: 1. uniformizarea metodei de alegere a reprezentanților pentru ambele camere (diferând doar cota: 70 000 voturi la 140 000 voturi) și creșterea numărului de circumscripții. Cu toate acestea după cum am menționat la începutul acestui capitol tipul de tranziție ori de cădere a comunismului ar putea avea unele efecte indirecte, efecte specifice fiecărui stat în parte. În acest sens va trebui să plecăm de la unele teorii ori considerații asupra designului instituțional în general. Astfel Farrell vorbește, în cazul Europei Centrale și de Est despre un nou tip de adoptare a sistemului electoral, și anume ,,designul conștient” (conscious design) și menționează (citându-i pe Reilly și Reynolds) că statele au simțit nevoia și utilitatea unui sistem electoral bine creat (well crafted) ca o piatră de temelie constituțională pentru noile democrații116 (Farrell, 2001, pp. 179). Pe de altă parte Barbara Geddes menționează că persoanele care sunt chemate sau trebuie să facă schimbarea, persoanele care trebuie să determine procedurile electorale, urmează propriul interses personal înainte de orice altceva; iar interesul lor este centrat pe dezvoltarea carierei lor politice (Geddes, 1996, pp. 18). Chiar mai mult, atât Holmes cat și von Beyme și Boint (2002 - acesta vorbește

116

Ungaria este inclusa in clasa determinta de aceasta caracteristica.

FELLOWS PROPOSALS 2009 despre maximizarea puterii) și Bernhard117 adopta această ideee, însă cu unele variații. Ideea de bază care predomină însă este ca designul instituțional (inclusiv cel al sistemelor electorale) are la bază un set de actori care negociază pentru a atinge rezultatul cel mai favorabil acestora ori cauzei lor. Tipul de tranziție, în acest caz, poate avea doar un efect secundar, indirect, în următorul sens: tipul de tranziție influențează poziția eșalonului al doilea din nomenclatură, în unele cazuri favorizând accesul la putere al acestuia, iar in altele, dimpotrivă, limitând acest acces. Înainte de a trece mai departe va trebui să facem unele considerații suplimentare118. Astfel va mai trebui să luăm în calcul următoarele aspecte: partidele comuniste au avantaje considerabile la nivelul organizațiilor locale față de noile partide democratice, deasemenea acestea încă pot deține controlul asupra mass mediei și a resurselor statului; atât partidele comuniste cât și partidele de opoziție supraestimează în mod sistematic susținerea de care se bucură partidele comuniste; partidele comuniste preferă sisteme eletorale majoritare iar cele de opoziție sisteme electorale de reprezentare proporțională119. Astfel efectul indirect al tipului de tranziție poate avea o influență prin nivelul de putere pe care reprezentanții, ori acoliții fostului regim o mențin în cadrul formal al elaborării sistemului electoral. Astfel pe baza ideilor teoretice prezentate mai sus dacă tipul de tranziție va permite menținerea unui nivel însemnat de putere de către aceste persoane va fi pus în aplicare un sistem electoral majoritar, în mod contrar vom asista la un sistem proporțional. Potrivit celor menționate mai sus, în România ar trebui să funcționeze un sistem majoritar, dar este evident că nu este așa. Răspunsul este cât se poate de simplu: Frontul Salvării Naționale, la 1 februarie prezenta spre dezbatere publică proiectul de lege privind alegerile, aceasta propunea un sistem majoritar cu două tururi de scrutin pentru ambele camere și mandate pentru minorități acordate pe baza reprezentării proporționale. În urma dezbaterii publice, sub presiunea opoziției propunerea a fost abandonată, dar ideea a fost reluată în Adunarea Constituantă, dar rămânând și aici doar la nivelul discursiv. Abandonarea ideii de către FSN poate fi văzută, în opinia mea, ca un gest de autosuficiență, FSN-ul fiind convins de câștigarea alegerilor indiferent de forma sistemului electoral (Geddes, 1996, pp 27). În cazul României această caracteristică este dată de incredibila susținere de care se bucura FSN-ul (pe de o parte și datorită faptului că membrii acesteia reprezentau întruchiparea revoluției) care a acordat concesia sistemului electoral cu convingerea că în orice circumstanță va câștiga alegerile (o explicație cu rol de completare ar fi faptul că în momentul alegerilor din 1990 FSN-ul funcționa atât ca putere de stat, respectiv guvern interimar cât și ca partid politic, și astfel putea să uziteze această putere și resursele aferente pentru a “cenzura” opoziția). Prezentarea de mai sus este succintă deoarece scopul prezentului studiu nu este de a realiza o analiză vastă asupra modalității de algere a acestui tip de sistem. În schimb am considerat necesară includerea câtorva observații în condițiile importanței pe care acest sistem l-a avut pentru consolidarea democratică a României. Mai mult prezența unui astfel de sistem electoral a contribuit indubitabil la consolidarea 117

In cele ce urmeaza ma voi baza pe modelul de design institutional propus de Brenhard (Anexa 1), deoarece consider ca este poate cel mai clar: exista o serie de actori care intra in procesul de alegere institutionala, proces care va avea ca outcome cadrul institutional. 118 Ideile prezentate in randurile urmatoare sunt preluate si Geddes, von Beyme, Linz si Stepan. 119 Sustinerea partidelor comuniste pentru sistemele majoritare are trei surse: supraestimarea propriei popularitati; dorinta politicienilor membri ai acestor partide de a candida in nume propriu fara a fi stanjeniti de eticheta partidului; controlul intact la nivel local (Geddes, 1996, pp. 22).

FUNDAȚIA SOROS ROMÂNIA democratică a României. Potrivit principiului expus de Lijphart, un stat poate fi considerat democratic în momentul în care în două alegeri consecutive partidul aflat la guvernare pierde alegerile: cazul alegerilor din 1996 și 2000. Părereai mea este că un astfel de rezultat nu ar fi fost în mod necesar posibil în cazul implementării unui sistem de tip majoritar. Dacă importanța designului sistemului electoral și a funcționării acestuia are o preeminentă importanță în procesul consolidării democratice, importanța acestuia nu scade nici în democrații consolidate. Dar în acest caz importanța sistemului electoral este dată de alte implicații. Utilizând o metaforă, sistemul electoral, poate fi considerat ca fiind inima sistemului politic, deoarce implicațiile acestuia au puterea de a modifica din temelii funcționarea sistemului politic. Cel mai grăitor exemplu în acest sens este cel al Noii Zeelande care în 1996, după aproape o jumătate de secol de sistem electoral pluralitar, a introdus reprezentarea proporțională printr-un sistem mix-membru proporțional (un sistem similar cu cel german). Acest lucru a avut ca efect imediat creșterea turnoutului, creșterea numărului de partide (inițial era bipartidism), apariția guvernelor de coaliție și căderea puterii executivului față de legislativ (Lijphart, 2000). În cel de al treilea rând, pe lângă influențele sistemice, tipul sistemului electoral are puternice influențe și asupra comportamentului alegătorilor dar și al candidaților, după cum este documentat de o vastă literatură de specialitate.

ASPECTE DE BAZĂ ÎN ANALIZĂ Având în vedere faptul că metoda de funcționare, respectiv de distributie a voturilor a vechiului sistem electoral este arhicunoscută și pentru că voi face referiri la aceasta în următoarele secțiuni, voi omite prezentarea acesteia în secțiunea de față. Deasemenea nu îmi propun să realizez o descriere exhaustivă a modalității de funcționare a noului sistem electoral deoarece informația se poate obține relativ ușor prin lecturarea legii 35/2008. Cu toate acestea cea mai însemnată diferență între cele două sisteme este dată, într-o oarecare măsură, de reprezentarea nominală și absența listelor în cadrul distribuirii voturilor pentru partide. În cele ce urmează doresc sa prezint elementele constitutive ale unei analize preliminare a noului sistem electoral. Desigur acestea sunt doar premisele ideilor care vor fi prezentate pe larg în capitolul destinat analizei. În același timp elementele sunt inspirate în mare măsură din comentariile apărute în mass-media din România imediat după desfășurarea alegerilor din 30 noiembrie 2008. În capitolul destinat analiziei mă voi referi la carateristici sistemice și nu de conjunctură (ex. data alegerilor), dar în același timp voi evalua și justețea comentariilor apărute în presă și sumarizate mai jos. Astfel problemele respectiv situațiile care se desprind la o primă vedere din funcționarea sistemului electoral sunt următoarele:

•

Incapacitatea exercitării votului a categoriilor cu mobilitate socială ridicată (student, etc), respectiv a persoanelor care nu se află în domiciliul de reședință.

•

Introducerea votului uninominal a fost aprig susținută de ideea responsabilizării parlamentarilor față de alegători. Dar in condițiile în care în parlament nu există evidența clară și publică a votului pe care parlamentarii îl dau pentru diverse proiecte sau propuneri legislative, puterea de responsabilizare a alegătorului scade.

FELLOWS PROPOSALS 2009 •

Modalitatea de a candida într-un colegiu ar trebui făcută pe bază reședinței pentru ca parlamentarul chiar să fie la curent cu problemele localității, ar trebui să fie resident al acelei localități. Altfel se diluează elementul responsabilizării.

•

Problemele impuse de gerrymandering (crearea colegiilor electorale astfel încât să favorizeze un anumit partid) și malaportionment (crearea de colegii care sunt foarte diferite în ceea ce privește numărul de alegători).

•

Din ce se poate observa sistemul electoral nou adoptat defavorizează partidele mici respectiv partidele care au o susținere dispersată geografic prin pragul de 5% respectiv 6+3. Aici mai trebuie remarcat tratamentul diferențiat de care se bucură candidații independenți.

•

Prezența scazută la alegeri.

Cu toate acestea poate cea mai semnificativă problemă, care va fi tratată pe larg în analiză, este posibilitatea cetățenilor de a exprima un singur vot, care în fond este vot exprimat atât pentru persoană cât și pentru partid, ceea ce în opinia mea este o problemă majoră deoarece cele două idei (fiind antitetic opuse) nu se subînteleg. Prin faptul că o persoană votează pentru un OM nu se poate concluziona că persoana respectivă a votat pentru partidul din care face parte acel om. Această procedură merge exact în contra ideii de vot uninominal. Tocmai din acest motiv se poate ajunge (și se ajunge) la outcome-ul că persoane pentru care electoratul a votat în număr foarte redus să intre în parlament. Întrebarea care trebuie pusă este dacă aceste persoane au legitimitate.

METODOLOGIA Simularea rezultatelor alegerilor generale din 30 noiembrie 2008 în condițiile în care vechiul sistem electoral (specificat în legea 373/2004) ar fi fost utilizat va decurge în următorii pasi: Pasul 1. Agregarea la nivel de circumscripție electorală (și mai apoi la nivel național) a vote-share-ului obținut de partide în fiecare colegiu uninominal. Potrivit legii 373/2004 dar și a legii 35/2008 și a HG 802/2008 delimitarea teritorială a circumscripțiilor este identică cu delimitarea administrativ-teritorială a României. Astfel fiecare județ reprezintă o circumscripție electorală. Dacă în legea 373 mandatele erau distribuite “în bloc” (pe listă) pentru fiecare circumscripție, potrivit legii 35/2008 mandatele sunt distribuite în sub-unități ale circumscripțiilor, și anume în colegii electorale cu magnitudinea de 1: numărul de colegii este echivalent cu numărul de mandate care urmează a fi distribuite în respectiva circumscripție. Un aspect important care a fost luat în considerare a fost numărul total de mandate, respectiv numărul total de deputați / senatori care vor fi aleși, la nivel național. Potrivit Anexei 1 din legea 373/2004 acest număr era de 314 deputați respectiv 137 de senatori. Aceste cifre sunt obținute pe baza normei de reprezentare (care este – și a fost - 70 000 cetățeni la un deputat și 140 000 cetățeni la un senator). Datorită mobilității populației numărul de deputați și senatori oscilează și este recalculat de la o alegere la alta. Astfel pentru a putea realiza simularea în condiții optime, care reflectă realitatea, am reconsiderat (față de anexa 1 legii 373/2004) magnitudinea circumscripțiilor și deci numărul total de mandate care urmau a fi distribuite. Având în vedere faptul că norma de reprezentare și delimitarea circumscripțiilor nu au fost modificate, am considerat ca acceptabilă utilizarea numărului de mandate arondate unei circumscripții (echivalent cu numărul colegiilor electorale dintr-o circumscripție) după cum este specificată în legea 35/2008 cu modificările ulterioare

FUNDAȚIA SOROS ROMÂNIA și HG 802/2008 cu modificările ulterioare. Diferențele dintre magnitudinea circumscripțiilor potrivit legii 373 / 2004 și a noii legi sunt ilustrate în tabelul 1. În concordanță, simularea de față va fi realizată luând în calcul înnoitele magnitudini ale circumscripțiilor, asa cum resise de mai sus. În această privință o diferență majoră între cele două legi o constitutie apariția circumscripției pentru românii din străinătate având alocate 4 mandate pentru Camera Deputaților și 2 mandate pentru Senat. În schimb, potrivit legii 373/2004, voturile exprimate de cetățenii din afara statului se subsumează circumscripției electorale nr. 42 – Municipiul București. Astfel în simularea întreprinsă aici circumscripția pentru românii din străinătate și circumscripția București vor fi unificate, în concordanță cu legea 373/2004. Astfel rezultă un număr de 32 de mandate pentru municipiul București pentru Camera Deputaților și 12 mandate pentru Senat. Înainte de a trece la pasul 2 mai trebuie menționat că se vor elimina din calcule partidele care nu au obținut numărul de voturi suficiente pentru a trece pragul electoral de 5%. Tabelul 1. Magnitudinea circumscripțiilor

Circumscripție / Județ

Camera Deputaților

Senat

Magnitudini utilizate în simulare

2004

2008

2004

2008

Camera Deputațil or

Senat

Alba

Arad

Arges

Bacău

Bihor

Bistrița-Năsăud

Botoșani

Brașov

Brăila

Buzău

Caraș-Severin

Călărași

Cluj

Constanța

FELLOWS PROPOSALS 2009

Covasna

Dâmbovița

Dolj

Galați

Giurgiu

Gorj

Harghita

Hunedoara

Ialomița

Iași

Ilfov

Maramureș

Mehedinți

Mureș

Neamț

Olt

Prahova

Satu Mare

Sălaj

Sibiu

Suceava

Teleorman

Timiș

Tulcea

Vaslui

Vâlcea

Vrancea

FUNDAȚIA SOROS ROMÂNIA

București Străinătate Total

28 28 314

4 315

12 12 137

315

137

2 137

Pasul 2. Distribuirea numărului de mandate la nivel de circumscripție. În concordanță cu legea 373/2004 la nivel de circumscripție mandatele se vor distribui în următorul mod: se va calcula un coeficient electoral prin împărțirea numărului total de voturi valabil exprimate în circumscripție la numărul de mandate eligibile. Coeficientul rezultat reprezintă numărul de voturi necesare pentru un mandat. Se va purcede la a calcula de câte ori se cuprinde acest coeficient în numărul total de voturi obținute de un partid în respectiva circumscripție: numărul întreg rezultat (rotunjire în jos până la numărul întreg) va fi numărul de mandate câștigate de acel partid în respectiva circumscripție. Voturile rămase neutilizate (din cauza rotunjirii în jos) se vor raporta în vedera redistribuirii naționale. Pasul 3. Redistribuirea voturilor rămase (neutilizate) utilizând metoda d’Hondt. Se va începe prin agregarea la nivel național a voturilor rămase neutilizate din fiecare circumscripție, separat pentru fiecare partid. Apoi, în cazul fiecărui partid agregatul voturilor neutilizate (rămase) se va împărți, pe rând, la fiecare cifră (respectiv număr) de la 1 la numărul echivalent cu numărul de mandate care trebuie redistribuit la nivel național (83 in cazul Camerei Deputaților și 106 în cazul Senatului). Caturile astfel obținute se alipesc și se ordonează descrescător. Se alege din această listă catul care se află pe poziția echivalentă cu numărul de mandate care trebuie redistribuite. Acest cat devine coeficientul electoral care reprezintă numărul de voturi necesare pentru obținerea unui manadat. În ultima fază se împarte numărul de voturi rămase (separate pentru fiecare partid) la acest coeficient iar numărul rezultat reprezintă numărul de mandate pe care partidul în cauză le obține în urma redistribuirii naționale. Trebuie menționat că rezultatele obținute în urma simulării nu vor reflecta cu maximă acuratețe rezultatele care ar fi fost obținute în mod real, în condițiile în care alegerile în realitate ar fi fost organizate utilizând sistemul vechi. Motivul principal este tocmai diferența în tipul de vot: acordat pentru partid respectiv acordat pentru persoană. Dupa cum am menționat, aceste abordări nu pot fi utilizate interșanjabil. Cu toate acestea consider că rezultatele obținute sunt aproximări destul de fidele față de potențiala realitate dat fiind faptul că este o mare probabilitate ca alegătorii încă să nu perceapă această diferență. În ultimul rând, este important de menționat că prezenta analiză nu va aloca mandate nominal, și nici nu va simula pasul final al distribuirii, adică să precizeze care va fi distribuția finală a mandatelor în circumscripții. Scopul prezentei cercetări este reprezentat doar de diferențele macro în rezultatele alegerilor.

REZULTATELE SIMULĂRII Prin aplicarea metodologiei descrise mai sus s-au obținut rezultatele (tabelele 2 și 3) prezentate în cele ce urmează. Tabelul 4 prezintă în manieră comparativă rezultatele obținute prin simulare și rezultatele reale obținute în urma alegerilor din 30 noiembrie 2008.

FELLOWS PROPOSALS 2009 Tabelul 2. Rezultatele simulării pentru Camera Deputaților

Partid

Voturi obținute

Procentaj Mandate Mandate al obținute în obținute voturilor circumscripții prin metoda d’Hondt

Total Procentaj mandate al mandatelor

PDL

2228860

32.36%

112

35,55%

PNL

1279063

18,57%

21,58%

PSD

2279449

33.09%

113

35,87%

UDMR

425008

6,17%

6,89%

PRM

217595

3,15%

PNG

156901

2,27%

Alții

299918

4,35%

Total

6886794

100%

209

106

315

100%

Tabelul 2. Rezultatele simulării pentru Senat

Partid

Voturi obținute

Procentaj Mandate Mandate al obținute în obținute voturilor circumscripții prin metoda d’Hondt

Total Procentaj mandate al mandatelor

PDL

2312358

33,57%

36,49%

PNL

1291209

18,74%

21,16%

PSD

2352968

34,16%

35,76%

UDMR

440449

6,39%

6,56%

PRM

245930

3,57%

PNG

174519

2,53%

Alții

70820

1,02%

Total

6888055

100%

137

100%

Tabelul 4 Comparație între rezultatele obținute cu cele două sisteme electorale

FUNDAȚIA SOROS ROMÂNIA

Partid

Camera Deputaților

Senat

Total

Mandate L373/2004

Mandate L35/2008

Mandate L373/2004

Mandate L35/2008

Mandate L373/2004

Mandate L35/2008

PDL

112

115

162

166

PNL

PSD

113

114

162

163

UDMR

Total

315

316

137

452

453

După cum se poate observa, rezultatele diferă în foarte mică măsură. Cea mai însemnată diferență este reprezentată de căderea vote share-ului PNL-ului în special în favoarea PDL-ului dar și a PSD-ului. O situație specială este dată de mandatul în plus obținut de PDL, ceea ce a dus la creșterea numărului total de mandate la 316. Aceasta reprezintă o situație specială creată de legea 38/2008, care i-a permis PDLului să dobândească un mandat în plus prin câștigarea a 4 colegii uninominale în județul Arad cu toate că numărul de voturi agregat pe circumscripție în mod normal iar fi permis să obțină doar 3 mandate. Se mai poate observa că nici PRM și nici PNG nu ar fi intrat în parlament chiar dacă ar fi fost utilizat vechiul sistem electoral. În ceea ce privește nivelul de reprezentativitate al noului sistem electoral se poate spune că acesta permite și asigură distribuția mandatelor proporțional cu numărul voturilor obținute de partide. Desigur apare o tendință de a favoriza partidele mari (respectiv partidele care obțin mai multe voturi) dar această tedință este prezentă (într-o mai mică măsură) și în metoda d’Hondt care era utilizată de vechiul sistem electoral. Ideea reprezentării proporționale este importantă în contextul românesc dată fiind compoziția heterogenă a societății românești (prezența minorităților atât entice cât și religioase). În aceste condiții la o primă vedere s-ar putea spune că noul sistem electoral îmbină cu succes proporționalitatea rezultatelor cu reprezentarea nominală. Chiar mai mult, înspre deosebire de un sistem tipic majoritar care este bazat exclusiv pe reprezentare nominală (și care produce rezultate puternic disproporționale) noul sistem electoral românesc, prin sistemul de redistribuire (etapa 2 și etapa 3), nu defavorizează (mai mult ca sistemul pur RP) partidele mici, respectiv partidele care au o bază de susținători semnificativă și egal distribuită pe teritoriul țării, dar care nu este suficient de mare în nici un colegiu pentru a câștiga o majoritate (sau pluralitate) de voturi (cum este cazul Partidului Liberal Democrat din UK). Cu toate acestea, după cum voi argumenta în secțiunea următoare, există unele probleme funcționale majore în modul de îmbinare a proporționalității cu reprezentarea nominală: în esență după cum se arată noul sistem electoral este un sistem mai apropiat de reprezentare proporțională decât de un sistem mixt de reprezentare (MMP sau MPM). În ultimul rând, dacă ar fi să considerăm efectele pe care le-ar fi avut folosirea vechiului sistem electoral, acesta, în mod potențial și paradoxal, ar fi putut fi însemnate. În mod absolut rezultatele conțin diferențe minore, ceea ce din punct de vedere teoretic este un avantaj deorece indică faptul că acest sistem electoral nu

FELLOWS PROPOSALS 2009 produce rezultate disproporționate, dar dacă este să considerăm efectele pe care aceste diferențe le-ar fi putut avea strict în acest context electoral, aceste diferențe minore se pot metamorfoza în diferențe foarte semnificative și foarte puternice. După cum se poate remarca PDL și PSD ar fi obținut un număr egal de mandate, iar PSD având un procentaj mai ridicat al votului popular. O astfel de configurație ar fi putut înclina balanța în favoarea PSD în vederea formării guvernului, respectiv ocuparea poziției de prim ministru. Desigur un guvern minoritar ar fi fost puțin probabil, dar și probabilitatea prezentei coaliții guvernamentale, potențial, ar fi fost mult mai scăzută. O soluție mai plauzibilă ar fi fost o coaliție minimal câștigătoare PSD-PNL, în condițiile în care PNL renunță la pretenția ocupării funcției de prim-ministru. Desigur un scenariu alternativ în condițiile în care Președintele nu ar fi nominalizat un primministru din PSD ar fi fost declanșarea unei crize politice pe fondul disputei dintre Președinție, PSD și PDL. În secțiunea următoare voi discuta ceea ce consider eu că sunt cele mai însemnate probleme ale noului sistem dar și unele propuneri de politici în vederea îmbunătățirii lor.

PROBLEME ȘI PROPUNERI DE POLITICI •

Incapacitatea exercitării dreptului de vot

O primă problemă identificată este limitarea exercitării dreptului de vot a cetățenilor care nu se aflau în localitatea de reședință în ziua votului. Exceptând persoanele aflate în transit în ziua votului, categoriile defavorizate de lege au fost studenții și persoanele având domiciliul în străinătate. Cu toate că în ambele cazuri posibilitatea exercitării votului a fost permisă (bilete gratuite pe tren pentru studentul respective, adeverință care să ateste domiciliul pentru persoanele aflate în afara țării) aceasta a fost mult îngreunată. În același timp, desigur, persoanele aflate în transit în ziua votului nu au avut posibiliatea nici ele de a-și exercita dreptul de vot. Problema de față este una realmente importantă atât din punct de vedere practic cât și din punct de vedere teoretic deoarece vine în directă contradicție cu normele unei democrații constituționale. Textul Constituției specifică dreptul de vot ca fiind un drept fundamental al oricărui cetățean, drept care nu poate fi îngrădit de stat, iar tocmai prin lipsa acordării oportunității respectiv îngreunarea nejustificată a exercitării dreptului la vot, de facto, statul a îngrădit acest drept. Soluția rezolvării acestei probleme o reprezintă adoptarea unui mecanism de vot în absența respectiv vot anticipat. Tehnicile practice pot include votul prin corespondență (votul anticipat anticipat), cum se procedează în SUA) sau votul electronic (anticipat sau nu) cum este cazul în Marea Britanie sau Canada. Un sistem similar ar putea fi introdus și în alegerile locale care sunt afectate de aceeași problemă. •

Gerrymandering și Malaportinement

Descrise de Farrell (2001) aceste două procedee se referă la stabilirea colegiilor electorale în așa manieră încât să favorizeze un anumit partid fie prin asigurarea că distribuția susținătorilor acelui partid să fie de așa natură încât candidatul partidului să câștige cu siguranta, așa numitele “safe-seats” (gerrymandering), fie prin crearea de colegii disproporționate numeric (malaportinement). Ambele tehnici sunt observabile în HG 802/2008 cu completările ulterioare, dar mai pregnant este malaprotinement-ul: diferența intre cel mai mic colegiu si cel mai mare fiind de ordinul

FUNDAȚIA SOROS ROMÂNIA zecilor de mii de cetățeni cu drept de vot (aprox 50 000). Problema majoră este dată de diferențele în număr de voturi necesare pentru a fi ales în prima etapă. Există posibilitatea ca într-un colegiu “mic” candidatul să câștige majoritatea cu un număr de 10 000 voturi, însă într-un colegiu “mare” un candidat poate pierde locul în etapa uninominală cu un număr de 40 000 de voturi, ceea ce duce la întrebări privind legitimitatea aleșilor. Rezolvarea este în principu simplă: redefinirea colegiilor electorale astfel încât aceste diferențe să scadă în intensitate. În același timp este adevărat faptul că în realitate efectele celor două tehnici nu pot fi eliminate total deoarece aceste hotărâri sunt luate de guvern, care este format din partide care prin definiție sunt interesate în a-și maximiza voturile. 1.

Prezența la vot / partidele mici

Cu toate că în media s-a vorbit despre prezența scăzută la vot și defavorizarea partidelor mici (PRM și PNG), în opinia mea acestea nu sunt efecte adverse ale sistemului electoral nou introdus. În ceea ce privește partidele mici acestea nu sunt mai defavorizate în comparație cu sistemul electoral precedent. Faptul că PRM nu a atins pragul electoral, în mod potențial, poate fi explicat de apariția PNG-ului dar și de ușoara radicalizare a discursului PDL în ceea ce privește relațiile cu UDMR. Cu toate acestea, având în vedere numărul redus de partide, o scădere a pragului electoral la 3% ar permite ca o mai mare diversitate a opiniilor cetățenilor din România să fie exprimate în Parlament. Dacă este să vorbim despre prezența la vot aceasta, dacă excludem cetățenii romani, care locuiesc in străinătate, nu a fost foarte mică (aproximativ 50%). Cu toate acestea este posibil ca o campanie de informare asupra modificării sistemului electoral sa producă o ușoară creștere a participării. 2.

Responsabilizare

După cum s-a prezentat în mass-media, motivul principal pentru introducerea unui sistem uninominal a fost acela de a responsabiliza clasa politică și a o aduce mai aproape de cetățean. Dar în practică sistemul introdus prin legea 35/2008 cu toate că are o componentă de vot nominal este departe de a atinge acest deziderat. Presupunând pentru început că sistemul de vot a fost creat în concordanță cu principiile de bază recunoscute ale unui sistem de “tip vot pentru persoană” (ceea ce după cum voi arăta nu este adevărat) totuși se mențin două probleme majore în ceea ce privește ideea responsabilizării. În primul rând, caracterul secret al votului în Parlament (în unele cazuri) și lipsa unei evidențe publice în ceea ce privește votul parlamentarilor contravin în mod flagrant principiului din spatele idii de vot uninominal. În condițiile în care alegătorul nu are de unde știi, în mod obiectiv, dacă cel pe care l-a ales s-a achitat sau nu de promisiunile electorale, nu îl poate nici responsabiliza, decât eventual prin prisma activității generale a partidului din care respectivul face parte. Votul de tip nominal dat pentru persoană include în sine ideea evaluării activității persoanei si mai puțin a partidului, ori sistemul românesc permite doar evaluarea partidului. În al doilea rând pricipiul reprezentării nominale este legat și de ideea conform căreia candidatul este un avid cunoscător la colegiul pe care îl reprezintă, respectiv a probelemelor și opțiunilor locuitorilor. Aceasta automat ar presupune ca parlamentarul să facă parte din comunitatea pe care o reprezeintă, ceea ce duce la ideea obligativității stabilirii domiciliului (cu o restricție temporală) în colegiul în cauză, după cum se procedează în SUA ori Marea Britanie. În schimb sistemul nou introdus

FELLOWS PROPOSALS 2009 în România nu are nici o astfel de prevedere, și permite ca un politician care locuiește în București să candideze într-un colegiu rural din Oltenia, de exemplu, fapt care contravine ideii de reprezentare nominală responsabilă și responsabilizabilă. Și această problemă duce cu gândul spre importanța partidului ca entitate electorală în defavoarea candidatului. Cele două probleme menționate se pot rezolva prin desecretizarea și introducerea unei evidențe publice a votului în Parlament dar și prin impunerea obligativității ca persoana care dorește să candideze să aibă domiciliul și să activeze în colegiul respectiv cu cel puțin 4 ani (de exemplu) înainte de data alegerilor. Desigur o astfel de propunere nu are șanse de a fi acceptată în Parlament deoarece ar crea o evidență trasparentă care, în opinia mea, în momentul de față nu este favorizată de clasa politică. În al doilea rând impunerea obligativității domiciliului în colegiu în mod potențial ar putea descrește influența centrului asupra organizațiilor locale, în sensul îngreunării impunerii candidaților “de București” și de la București, care din nou vine în defavoarea elitelor centrale ale partidelor. Chiar si cu presupunera făcută mai devreme din problemele identificate reise faptul că noul sistem electoral, deși declarat “uninominal”, menține într-o semnificativă parte principiile carcateristice unui sistem PR cu vot pentru partide, menținand partidul ca elemental central al scenei politice. În continuare mă voi referi la cea mai semnificativă problemă identificată, pe baza căreia se poate spune că noul sistem electoral este în fond un sistem PR dar care doar poartă numele de “uninominal”, neîmpărtășind caracteristicile fundamentale: responsabilizare și apropierea de alegători, decat eventual discursiv în camapania electorală. Problema survine din echivalarea votului pentru o persoană cu votul pentru un partid, după cum prevede legea 35/2008: votul acordat candidatului în colegiul uninominal este considerat ca vot acordat partidului din care face parte candidatul în etapele 2 și 3 de redistribuire. Un minim studiu al literaturii și domeniului sistemelor electorale oferă numeroase explicații de ce o astfel ce concepție a votului este fundamental greșită. Principiul de bază al votului pentru persoană (uninomial) în opoziție cu votul pentru un partid, este că în fond alegătorul votează pentru o anumită persoană și NU pentru partidul din care acesta face parte. Pot exista situații în care un anumit alegător votează pentru candidatul X, considerându-l cel mai potrivit în a-l reprezenta, chiar dacă nu este un susținător al partidului din care acesta face parte. În aceste condiții extrapolarea votului dat pentru o persoană ca vot pentru partidul de proveniență este nepermis. Alegătorul s-a exprimat cu privire la opțiunea lui dintre candidați și NU dintre partide. Este adevărat că în unele cazuri acestea coincid, dar în același timp este la fel de adevărat că există cazuri în care NU coincid (spre exemplu instanțele de vot strategic descrise de Cox, 1997). Motivația din spatele considerării votului pentru candidat ca vot pentru partid este oarecum justificabilă prin dorința de a menține proporționalitatea rezultatelor. Cu toate că scopul este unul apreciabil ca benefic pentru societatea românească, metoda este una viciată. Probabil că în alegerile care tocmai au trecut la nivelul alegătorului această diferențiere între vot pentru partid și vot pentru persoană nu a fost sesizabilă (din cauza noutății sistemului și a lipsei unei campanii masive de explicare a funcționării acestuia), menținându-se în mare măsură votul pentru partid. În consecință mecanismul de distribuire al mandatelor implementat de legea 35/2008 nu a viciat rezultatele alegerilor. Dar în viitor când alegătorii vor diferenția între vot pentru partid și vot pentru persoană, rezultatele conversiunii voturilor în mandate vor fi viciate de sistemul electoral. În plus mai apare și problema legitimității, deasemenea prezentată extensiv în presă: “candidat cu doar 3% din voturi (nr de voturi este ipotetic) a intrat în Parlament”. În

FUNDAȚIA SOROS ROMÂNIA fond în acest caz problema legitimității este formal falsă (candidatul nu a câștigat locul în colegiu, acesta a fost ales pe “listele” partidului, pentru care în mod indirect (via vot pentru persoană) au votat alegătorii), dar moral reală: unele persoane ar putea considera ca nelegitimă intrarea în Parlament a unei persoane care în mod evident a fost respinsă de alegătorii din colegiu. Este inadmisibil ca în momentul votului, prin același vot alegătorii de fapt să voteze pentru candidat, dar indirect și pentru partid, fără ca în anumită cazuri aceștia să fie măcar în cunoștință de cauză. Din acest punct de vedere se poate considera că în momentul actual în România există vot pe listă, dar cu listă “ascunsă”. În această formă, în fond, sistemul denumit “uninominal” nu este un sistem uninominal, nu este nici măcar un sistem mixt, ci este un sistem PR aflat într-o ciudată combinație cu votul pentru persoane. Pentru a putea avea informații cu privire la preferințele partinice ale alegătorilor există necesitatea absolută ca aceștia să își exprime aceste preferințe. Acesta nu pot fi deduse din preferințele alegătorilor de a alege dintre 5 candidați care fac campanile in localitatea lor. Pentru a stii preferințele electorale ale alegătorilor atât vis-à-vis de candidați cat si de partide acestora trebuie sa li se permită exprimarea opțiunilor in legatura cu ambele. Desigur pentru România un sistem pur majoritar (uninominal) nu este benefic, existând nevoia pentru reprezentare proporțională. În condițiile în care totuși se dorește introducerea veridică, nu doar discursivă a legăturii mai strânse între parlamentari și populație ar fi benefică introducerea unui sistem mixt membruproporțional după modelul german sau neozeelandez, care diferențiază clar între votul pentru partid și votul pentru candidat.

RECOMANDĂRI FINALE / MODIFICAREA SISTEMULUI ELECTORAL Astfel după cum este clar, noul sistem electoral introdus este viciat în punctele cheie, iar modul acestuia de funcționare nu concordă, ori concordă în prea mică măsură cu discursurile care motivau nevoia introducrii lui. În condițiile în care se dorește menținerea reală a reprezentării nominale într-un mod proporțional, un sistem electoral potrivit pentru acest scop este cel german. Astfel: jumătate (sau o anumită proporție dintre parlamentari) ar fi aleși în colegii uninominale iar restul prin vot de listă. Desigur alegătorul acordă separat două voturi: unul pentru candidatul (persoana) perferat din colegiul uninominal și unul pentru lista de candidați (fie națională fie la nivel de circumscripție) a partidului preferat. În acest mod alegătorul își exprimă atât preferința pentru persoană cât și cea pentru partid. În colegiile uninominale se poate utiliza votul pluralitar, în sensul în care pentru a câștiga un candidat are nevoie de majoritatea relativă a voturilor (pluralitatea). Astfel se asigură reprezentarea nominală. În schimb, prin votul pe listă se asigură proporționalitatea rezultatelor. Mecanismul de distribuire a mandatelor în urma votului pe listă este de așa natură încât face ca numărul total de reprezentanți ai unui partid (cei aleși pe liste plus cei aleși în colegii uninominale) să fie strict proporțional (mai puțin în cazuri absolut excepționale) cu numărul de voturi obținut de acel partid în votul pe listă (din numărul de mandate care revin partidului în urma votului de tip RP pe listă se scade numărul de mandate deja obținute în colegii uninominale și doar mandatele rămase după această operație sunt distribuite). Desigur implementrea unui astfel de sistem trebuie făcută în tandem cu recomandările mai sus menționate: obligativitatea candidaților de a avea domiciliul (și activitate) în colegiul în care candidează; desecretizarea votului în Parlament (unde este cazul) și crearea unui registru public al “istoriei de vot” a fiecărui parlamentar; reducerea disproporționalităților datorita malaprotionemtului și a gerrymanderingului; introducerea unui proceduri de vot în absență.

100

FELLOWS PROPOSALS 2009 Aceste recomandări nu sunt absolute și nici nu sunt unicele modalități de îmbunătățire a sistemului electoral. Spre exemplu ne-am putea imagina o reproiectare comună a sistemului electoral dar și legislativ în sensul în care membri Senatului să fie aleși printr-un sistem uninominal pur (de exemplu First Past The Post) cu menținunea ca “misiunea” acestora în Parlament să fie aceea de a reprezenta interesele regiunii (județului) de unde provin. În timp ce membri Camerei Deputaților să fie aleși pe vot de listă respectând principiul reprezentării proporționale, iar menirea acestora ar putea fi reprezentarea cetățenilor. În același timp, fie durata mandatului Senatului ar putea fi prelungită la 5 ani, ori alegerile decalate, pentru ca votul pe liste pentru Camera Deputaților să nu influențeze în mod flagrant votul uninominal pentru Senat. Varianta mandatului extins pentru senatori ar aduce și o continuite mai firească a lucrărilor Parlamentului. Desigur și o mai clară diferențiere între prerogativele Senatului și ale Camerei Deputaților ar putea fi luată în considerare. Indiferent în ce formă ar urma schimbarea aceasta trebuie realizată cât mai curând. După cum am aratat, un asemenea sistem electoral ca cel implementat de legea 35/2008 nu este potrivit pentru societatea românească, dar nici pentru o altă societate.

BIBLIOGRAFIE •

Agh, A. (1998). Emerging Democracies in East Central Europe and the Balkans. London: Edward Elgar Publishing Limited.

•

Benoit, K. (2002). The Evolution of Electoral Systems in Eastern Europe. American Political Science Association Annual Conference. Boston.

•

Beyme, K. v. (2001). Institutional Engineering and Transition to Democracy. In J. Zielonka, Democratic Consolidation in Eastren Europe (Vol. I). Oxford: Oxford University Press.

•

Birch, S. (2002). Embodying Democracy. Electoral System Design in PostCommunist Europe. London: Palgrave Macmillan.

•

Boc, E. (2000). Separțtia puterilor în stat. Cluj Napoca: Cluj University Press.

•

Cox, G. (1997). Making Votes Count. strategic Coordination in the World's Electoral Systems. New York: Cambridge University Press.

•

Curt, C. C. (2002). The Characteristics of the Romanian Legislative System. Europolis .

•

Deleanu, I. (1999). Instituții și proceduri constituționale. Arad: Editura ServoSat.

•

Dresner, R. (2005). Lecture notes for the course in "Political Campaigns in Emerging Democracies". New York University.

•

Duch, R. (2001). A Developmental Model of Heterogeneous Economic Voting in New Democracies. American Political Science Review , Vol. 95, no. 4.

•

Farrel, D. (2001). Electoral Systems. A Comparative Introduction. New York: Palgrave.

•

Geddes, B. (1996). Initiation of New Democratic Institutions in Eastern Europe and Latin America . In A. Lijphart, Instituțional Design in New Democracies: Eastren Europe and Latin America. Boulder: Westview Press.

101

FUNDAȚIA SOROS ROMÂNIA •

Harper, M. (2000). Economic Voting in Post Communist Eastern Europe. Comparative Political Studies , November.

•

Heath, A. e. (1991). Understanding Political Change: The British Voter 1864 1987. London: Pergamon Press.

•

Holmes, L. (1997). Post-Communism. Durham: Duke University Press.

•

Karnoouh, C. (2000). Comunism / Postcomunism și modernitate târzie (Communism / Post-communism and Late Modernity). Iasi: Polirom.

•

Kiss, C. Z. (2006). Deconstructing a Revolution. The case of Romania, 1989. Studia Universitatis Politica , anul LI, nr. 1

•

Lijphart, A. (1995). Electoral Systems and Party Systems. Oxford: Oxford University Press.

•

Lijphart, A. (1999). Patterns of Democracy. Government Forms and Performance in Thity-Six Countries. New Haven: Yale University Press.

•

Linz, J., & Stepan, A. (1996). Problems of Democratic Transition and Consolidation. Southern Europe, South America and Post-Communist Europe. Baltimore: Johns Hopkins University Press.

•

Norris, P. (2004). Electoral Engineering. Voting Rules and Political Behavior. New York: Cambridge University Press.

•

Petras-Voicu, I. (1995). Sisteme electorale comparate. Lecture Notes, The Faculty of Political Science, Babes-Bolyai University. Cluj Napoca.

•

Popkin, S. (1994). The Reasoning Voter, Communication and Persuasion in Presidential Campaigns. Chicago: Chicago University Press.

•

Powell, B. (2000). Elections as Instruments of Democracy. Majorițărian and Proporțional Vision. New Haven: Yale University Press.

•

Sartori, G. (1996). Comparative Constitutional Enginering. An Inquiry into Structure, Incentives and Outcomes (Second Edition ed.). New York: New York University Press.

•

Shea, D., & Burton, M. (2006). Campaign Craft: The Strategies, Tactics, and Art of Political Campaign Management. New York: Praeger Publishers.

•

Shugart, M., & John, C. (1992). Presidents and Assemblies: Constitutional Design and Electoral Dinamics. New York: Cambridge University Press.

102

FELLOWS PROPOSALS 2009

REDESIGNUL ORGANIZATIONAL IN SISTEMUL ROMANESC DE COORDONARE A AFACERILOR EUROPENE BOGDAN NĂSTASE Acest studiu prezinta opiniile autorului si nu reflecta in niciun fel pozitia oficiala a oricareia dintre institutiile prezentate.

INTRODUCERE Uniunea Europeană se prezintă ca sistem de guvernare pe mai multe niveluri (en. “mulți-level governance”): modalitățile de decizie ierarhică, prin intermediul regulilor și procedurilor formale, reprezintă doar un aspect al interacțiunii dintre diferitele niveluri ale autorităților publice și ale firmelor private, ale societății civile, ONG-urilor. Coordonarea între diferiții actori și cooperarea sistemelor utilizate în luarea deciziilor și în rezolvarea problemelor transfrontaliere joacă un rol important într-un astfel de model policentric (van Schendelen, 2005). UE este prin excelență o organizație matricială: îmbinarea dintre rețele se face atât orizontal (coordonare, SOLVIT) cât și vertical (în cadrul cooperării cu nivelul comunitar). Aderarea României la Uniunea Europeană, la 1 ianuarie 2007, implică - la fel ca pentru toate Statele Membre transferarea anumitor atribute ale suveranității către instituțiile comunitare, potrivit Tratâtelor Europene. Astfel, cea mai importantă modalitate de promovare a intereselor naționale în domeniile de competență comunitară, în armonie cu interesele generale ale Uniunii, este reprezentată de creșterea capacității de participare activă la procesul decizional al UE – și integrarea în sistemul administrativ european. Coordonarea afacerilor europene devine, astfel, un proces esențial pentru definirea și promovarea intereselor naționale, oferind oportunitatea modelării politicilor și legislației comunitare din perspectiva obiectivelor naționale și în acord cu interesul comun, european – precum și posibilitatea intervenției naționale la nivel comunitar și la nivelul celorlalte state membre, pentru soluționarea problemelor propriilor cetățeni, odata ce legislația europeană a intrat în vigoare. În contextul acestei cercetări, este util de analizat semnificația conceptului de coordonare, asa cum este văzut de către cercetarea științifică internățională. La prima vedere, înțelesul coordonării este clar. Ea este considerată drept crearea unui „anumit tip de ordine” (Crisholm, 1989) sau stabilirea unui set de acțiuni „ce au drept scop adoptarea voinței conducătorului de către membrii unui grup […] sau luarea de decizii mutual consistente” (Simon, 1976). în contextul luării de decizie la nivelul UE, coordonarea afacerilor europene a fost descrisă ca promovarea unității politicii și prevenirii inconsistențelor (Van den Bos, 1991). În urma unei examinări mai atente, apar diferențe în interpretarea coordonării. Pe de o parte se consideră că ea reprezintă mai ales schimb de informații - iar pe de altă parte se argumentează ca implică formularea de obiective și strategii. Mai mult, se argumentează că există diferențe majore de opinie în privința naturii coordonării: formală sau informală (Neuhold, 2007). Unele descrieri includ caracteristicile organizaționale ierarhice și mecanismele arbitrare ale coordonării. Altele neagă contribuțiile constructive din partea aranjamentelor organizaționale și consideră coordonarea mai mult un schimb informal, o formă de negociere, competiție

103

FUNDAȚIA SOROS ROMÂNIA (Palumbo, 2005). Coordonarea are aparent mai multe sensuri. Pentru a ajunge la o concepție unanimă a coordonării este necesar să analizăm variatele sale elemente. Dupa cum a prezentat Metcalfe (1994), diferitele elemente ale coordonării pot fi plasate pe o scară ce evoluează de la coordonări informale, arbitraj, căutarea consensului pana la rezolvare de probleme, formularea de priorități și adoptare de strategii susținute consensual (fixarea liniei politice principale). În funcție de autor, coordonarea poate fi cu autor uman (de exemplu, în cazul unei orchestre sau în cazul construcției unei autostrăzi) – sau automatizată (de exemplu, în cazul sistemului informatic de coordonare a traficului feroviar. Indiferent de tipul coordonării, consecințele lipsei sale pot varia de la minore, la efecte devastatoare. Acest aspect reprezintă un argument în favoarea coordonării, pentru fiecare dintre activitățile umane, economice sau de altă natură. Având la bază dependența față de mediul său, fiecare organizație are două mari interese. În primul rând, în ce privește inputul, trebuie să obțină mijloacele necesare de acțiune din exterior – de exemplu bugetul, informațiile și altele. În al doilea rând, trebuie să livreze ca output ceea ce este cerut din exterior. Din acest punct de vedere, funcționalist, fiecare organizație reprezintă un grup de interese. „Acest lucru este la fel de valabil pentru un minister, pentru UE însăși, ca și pentru o companie sau un grup de cetățeni.”120 Procesul de integrare Europeană a fost analizat, până la începutul anilor ‘90, de cele mai multe ori din punct de vedere economic și legislativ. O atenție limitată a fost oferită aspectelor administrative ale integrării. De exemplu, Raportul Cecchini (1988), în care au fost enumerate beneficiile integrării europene, a ignorat aceste aspecte administrative. În acest context, cercetătorii au re-descoperit studiul instituțiilor naționale. Neo-instituționalismul a actualizat vechile perspective asupra instituțiilor. Cercetătorii au pus instituțiile naționale din nou pe agenda de cercetare - adăugând noutate subiectului prin studiul rețelelor formale și informale (March și Olson, 2006). Caracteristica neo-instituționaliștilor este că aceștia nu mai privesc instituțiile drept structuri organizatorice formale: interesul merge acum în direcția modelelor informale de interacțiune (Schout, 2001). Prof. Florin Lupescu a publicat în anul 2004 rezultatul unor cercetări privind coordonarea afacerilor europene, prezentând soluții de dezvoltare a unui model românesc de coordonare, în perioada de pre-aderare. Eforturile echipei de manageri publici din cadrul Departamentului pentru Afaceri Europene, cărora le mulțumesc, au servit, la rândul lor, fundamentării științifice a modelului de coordonare. Cooperarea în cadrul rețelei instituționale UE are loc în principal în două modalități: prima este cea orizontală (inter-instituțional) – pe de o parte între instituțiile europene (de exemplu procedura de “co-decizie”, așa cum este reglementată în Tratât, art. 251, între Comisia Europeană, Consiliul Uniunii Europene, Parlamentul European) și pe de altă parte între autoritățile publice naționale (coordonare inter-ministerială, între Guvern și Parlament, între corespondenți naționali în fiecare stat membru etc.). A doua este cea verticală. Cercetarea se focalizează asupra legaturii dintre instituțiile europene si autoritățile naționale ale României, asupra legaturii dintre autoritățile române și din celelalte state membre pe problematica afacerilor europene, precum și asupra modului în care autoritățile române își promovează poziția în cadrul comunitar.

120

Schendelen, R. van (2005), “Macchiavelli in Brussels, The Art of Lobbying the EU”, Amsterdam University Press, p. 41-44

104

FELLOWS PROPOSALS 2009 În sens restrâns, coordonarea afacerilor europene se referă la formularea poziției de negociere a statelor membre față de o inițiativă a Comisiei Europene, în cadrul formațiunilor Consiliului Uniunii Europene (grupurile de lucru, Comitetul Reprezentanților Permanenți, Consiliul de Miniștri), prin elaborarea mandatelor și mandatelor generale și avizarea, respectiv aprobarea lor, în vederea susținerii poziției naționale de negociere, pe baza cadrului legal privind sistemului național de coordonare a afacerilor europene. În sens larg, coordonarea implică sincronizarea interinstituțională pe parcursul etapelor consecutive de dezbatere și aprobare, precum și pe parcursul aplicării legislației comunitare. Scopul activității de coordonare a afacerilor europene este reprezentat de asigurarea unei reprezentări unitare și coerente a României în cadrul structurilor decizionale ale UE. Sistemul românesc de coordonare a afacerilor europene și-a început activitatea dupa semnarea de către România a Tratâtului de Aderare la Uniunea Europeană în aprilie 2005. În paralel cu procesul de pregătire pentru momentul aderării, un alt proces a început imediat dupa semnarea Tratâtului de Aderare, și anume participarea României în calitate de observator la activitățile Consiliului, Parlamentului și Comisiei Europene. În perioada post-aderare, creșterea capacității României de a participa activ la procesul decizional al Uniunii Europene reprezintă cea mai importantă modalitate de promovare a interesului național în domeniile de competență comunitară - în armonie cu interesele generale ale celorlalte state membre. Coordonarea națională și inter-statală a instituțiilor cu responsabilități în domeniul afacerilor europene devine, astfel, un proces esențial. Lucrarea analizează atât componenta formală (structuri, procese) a coordonării europene, cât și componenta informală (rețele). Introdusă în UE ca o alternativă mai puțin birocratică la metodele "tradiționale" de a rezolva problemele transfrontaliere (de exemplu, recursul judiciar), rețeaua SOLVIT a ajuns să își dovedească valoarea în cei peste 6 ani de existență. SOLVIT reprezintă o rețea informală pentru rezolvarea problemelor în cadrul UE, bazată pe cooperare între special desemnate în fiecare administrație națională. Problemele abordate se referă în cea mai mare masură la recunoașterea calificărilor profesionale, de securitate socială sau privind drepturile de reședință. Eficiența rețelei este influențată de campanii de sensibilizare, sprijin politic suficient, personal specializat suficient. O problemă-cheie, și anume poziționarea Unității de coordonare în fiecare stat membru al UE, a fost lăsată la latitudinea autorităților naționale pentru a decide. Diverse soluții instituționale au apărut, în funcție de caracteristicile culturii administrative din fiecare țară (Hofstede, 2005): la nivelul Primului-Ministru - sau la nivelul unui minister sau al unei agenții. Unele soluții de poziționare sunt mai eficiente decât altele. Prin dezvoltarea unui model în care sunt introduse variabile cum ar fi viteza în rezolvarea cazurilor, coeficienți de centralizare sau de turbulență, autorul își propune să descopere dacă poziționarea specifică a centrelor naționale (noduri) în rețeaua SOLVIT, precum și o potențială mutare a unui centru mai sus/mai jos în ierarhia administrativă – poate reprezenta o pârghie pentru performanța globală a rețelei. În perioada post-aderare, creșterea capacității României de a participa activ la procesul decizional al Uniunii Europene reprezintă cea mai importantă modalitate de promovare a interesului național în domeniile de competență comunitară - în armonie cu interesele generale ale celorlalte state membre. “Odată ce au devenit membre ale UE, administrațiile statelor necesită mult mai multe capabilități decât cele care le-au fost necesare pentru gestionarea procesului de pre-aderare și pentru transpunerea legislației comunitare. Pe lângă sarcinile curente pe care o administrație publică le are într-un stat național, calitatea de stat membru impune statelor sarcini suplimentare: adoptarea pozițiilor naționale pe chestiunile cheie de integrare

105

FUNDAȚIA SOROS ROMÂNIA europeană, îndeplinirea criteriilor de convergență pentru zona euro și absorbția fondurilor europene. Pentru a face față acestor solicitări, administrația trebuie să își întărească în mod considerabil capacitatea instituțională”.121 Coordonarea națională a afacerilor europene devine, astfel, un proces esențial. Proiectul își propune să identifice deficiențele din sistemul național de coordonare (prioritar la nivelul structurilor și secundar la nivelul procedurilor administrative) – și să intervină cu sugestii pentru îmbunătățirea construirii poziției României (componenta de upstream) și a implementării politicilor europene (componenta de downstream), în perioada de după aderarea României la UE. Problema pornește de la gradul ridicat de reactivitate a sistemului: pozițiile statelor membre sunt adesea elaborate în funcție de evoluția dezbaterilor de la Bruxelles. Orizontul de timp vizat este scurt și mediu. În același timp, numărul ridicat de actori instituționali implicați in coordonare conduce la suprapuneri de competență, redundanta si overload. La nivel european, obstacole ale cooperării instituționale in Uniunea Europeană pot fi: interesele naționale, diferențele culturale, diferențele de pregătire a capitalului uman, informație asimetrică etc. Pe acest fundal, această cercetare își propune să identifice deficiențele din sistemul național de coordonare a afacerilor europene (prioritar la nivelul structurilor și secundar la nivelul procedurilor administrative) și să intervină cu propuneri pentru consolidarea poziției unui stat membru în cadrul Consiliului European (componenta de upstream) și a aplicării politicilor europene în țară, precum și pentru soluționarea problemelor transfrontaliere ale cetățenilor români în cadrul pieței interne (componenta de downstream). Sistemul de coordonare dintr-un stat membru poate fi eficientizat și prin modificarea variabelor calitative care îl definesc (ierarhie, cultură administrativă etc.). Până în prezent, cercetările efectuate în acest domeniu au pus accent aproape exclusiv pe dinamica proceselor. Cu alte cuvinte, s-au analizat fluxurile pornind de la status-quo, urmărindu-se îmbunătățirea indicatorilor. În acest context, ca aspect inovativ, cercetarea ia în considerare palierul instituțional. Analiza organizațională pune accent pe design, în căutarea formei eficiente de coordonare - nu doar la nivelul procedurilor, ci și al tipurilor de structură organizațională. Poziționarea diferită a structurii denumita generic „Unitate de Coordonare a Afacerilor Europene” la un anumit nivel specific de autoritate, în funcție de caracteristicile unui anumit Stat Membru, poate oferi un raspuns diferit aceluiași gen de cerințe. În acest moment, există trei tipuri generale de sisteme de coordonare: a) centralizat, la nivelul Primului-Ministru, precum în Franța sau Finlanda de pildă; b) descentralizat, la nivelul unui minister de linie (precum în Regatul Țărilor de Jos, Germania, Grecia); c) mixt (precum în Portugalia). Elementele care determină cu precădere un anumit tip de sistem de coordonare, într-un stat membru, reprezintă variabile care, odată identificate, pot servi definirii modelului românesc de coordonare. Acesta este motivul pentru care intenționez să mă documentez la fața locului, în cadrul a 3 instituții din 3 State Membre UE diferite – și care utilizează sisteme de coordonare a afacerilor europene diferite. Întrebările la care cercetarea își propune să răspundă, luând în calcul specificul culturii organizaționale politice și administrative din statele membre, sunt următoarele: care va fi nivelul optim la care să fie plasată structura de coordonare a afacerilor europene, în cadrul unui stat membru? Centralizat, la Primul-Ministru? Sau la nivelul Ministerului Afacerilor Externe? Mai pot fi considerate Afacerile Europene, 121

Baleanu, A., (2007), „Impactul fondurilor structurale - aspecte calitative”, Colectia de studii IER, nr. 20

106

FELLOWS PROPOSALS 2009 în ziua de astăzi, drept Afaceri Externe? Poate fi dezvoltat propriul model optim, românesc, de coordonare? Proiectul de cercetare fundamentează alegerea tipului optim de recomandare privind nivelul la care să se plaseze structura de coordonare a afacerilor europene, luând în considerare variabile precum, de exemplu, poziția României pe scara de turbulență a mediului: I. coordonare pe model centralizat, la nivelul nivelul Primului-Ministru; II. sistem mixt Cabinet-MAE; III. plasarea unității de coordonare la nivelul unui minister de linie (al “Afacerilor Europene”/MAE). Cercetarea își propune să identifice aceste variabile și să le operaționalizeze într-un model adaptat la specificul României. Studiul este orientat către generarea de soluții. În acest context, metodele utilizate sunt bazate în mare măsură pe cercetarea calitativă, empirică. Au fost utilizate și instrumente statistice, în măsura în care datele disponibile au permis comensurarea inputurilor sosite din partea instituțiilor. Activitățile realizate pe durata proiectului au fost următoarele: interviurile calitative cu oficialii guvernamentali care lucrează în domeniul coordonării afacerilor europene, din diferitele state membre. Analiza comunicatelor de presă și a documentelor de poziție a reprezentat o activitate utilă reconstruirii proceselor de coordonare. Această activitate a generat suportul necesar studiului comparat al instituțiilor și al Statelor Membre, precum și al acordurilor inter-instituționale. Vizitele de lucru în instituții din 3 State Membre UE (triangulare) – au permis obținerea de informații privind diferitele modele de coordonare utilizate. Metoda utilizată a fost cea comparativă. Dezvoltarea econometrică a modelului de coordonare a oferit o variantă simplificată de abordare a coordonării, pe fundamente statistice. Activitățile de coordonare a afacerilor europene se află poziționate la interferența dintre mediul politic, economic și administrativ. Această cercetare ar trebui plasată în contextul unui sistem european administrativ în dezvoltare. Coordonarea afacerilor europene în statele membre este crucială pentru calitatea și legitimitatea UE. Legitimitatea UE depinde de nivelul preferințelor exprimate în direcția intereselor naționale – versus interesele comunitare. Eficacitatea implementării politicilor UE este dependentă de capacitatea instituțională de la nivelul național. Prin urmare, devine deosebit de important să fie analizate provocările administrative ale integrării europene. Coordonarea națională a afacerilor europene este cea mai serioasă dintre ele. Câștigul pe care lectura acestui material își propune să îl aducă cititorului constă în formarea unei imagini asupra activității guvernamentale de mediere între interesul național și cel european.

ANALIZA – CADRU: FORMAL VS INFORMAL Coordonarea națională a afacerilor europene reprezintă un proces complex, cu numeroase variabile. Pentru a putea analiza componentele-cheie ale coordonării, autorul separă coordonarea formală de coordonarea informală a afacerilor europene. Pe primul palier, cel formal, descrierea selectivă a sistemelor de coordonare utilizate în 3 state membre – și comparația cu sistemul utilizat în România – țintește către fundamentarea unui model care să păstreze caracteristicile de bază ale unor sisteme

107

FUNDAȚIA SOROS ROMÂNIA deja utilizate cu succes în state europene cu tradiție, model care să fie în același timp și adaptat specificului țării noastre. Există o serie de trăsături comune fiecărui sistem de coordonare a afacerilor europene utilizat în statele membre. Structura de coordonare în majoritatea statelor membre este organizată ierarhic. Decizia și arbitrajul apar la toate nivelurile, cu Guvernul și/sau Primul-Ministru în calitate de ultim arbitru. Ministerul Afacerilor Externe, fie ca principal actor fie în tandem cu Ministerul Finanțelor sau cu Cancelaria Primului-Ministru, joacă un rol important în aproape toate statele membre. Acest rol este vizibil pe parcursul variatelor etape ale procesului de coordonare. Ministerul Afacerilor Externe este adesea ministerul responsabil pentru diseminarea informațiilor în cadrul structurilor administrative naționale și pentru declanșarea procesului de coordonare. În cadrul majorității Ministerelor pentru Afaceri Externe există unități administrative speciale și de multe ori acestea reprezintă punctul inițial de coordonare. În anumite state membre funcționează un grup interministerial de coordonoare, în care se întâlnesc cu regularitate reprezentanți la nivel de conducere ai ministerelor. În același timp, stilul specific de coordonare din fiecare stat membru indică anumite diferențe care reflectă istoria specifică, structura constituțională (unitar sau federal), situația politică (Guvern de coaliție) și tradiția administrativă a fiecărui stat. Pentru a crește eficiența procesului de coordonare și a-l aduce mai aproape de arbitrul de ultim nivel, unele state membre au optat să creeze o micro-unitate de coordonare fie în componența – fie lipită de – Cabinetul Primului Ministru. Poziția centrală a unei astfel de unități facilitează o vedere de ansamblu asupra variatelor activități guvernamentale aflate în legătură cu afacerile europene. Analiza tipului de coordonare – formală vs. informală – oferă în același timp posibilitatea unui benchmark util în sintetizarea unui set de bune practici care să fie translatâte de la nivelul informal la cel formal și invers. UPSTREAM - coordonarea formală a afacerilor europene În acest subcapitol sunt prezentate sistemele de coordonare formală a afacerilor europene utilizată în 4 State Membre UE, inclusiv România. Este vorba de grupul Benelux (Belgia, Olanda, Luxemburg) – care permite realizarea unei « triangulări » a sistemelor utilizate (noțiunea provine din domeniul comunicațiilor prin satelit, unde existența și coordonarea a 3 sateliți sunt necesare pentru determinarea punctului exact. Trei State Membre UE cu sisteme de coordonare diferite de cel utilizat în România

În Marele Ducat de Luxemburg, instrumentul principal de coordonare este reprezentat de un grup informal, denumit “Corespondenți Europeni”, compus din experți în afaceri europene din cadrul fiecărui Minister. Conducerea și secretariatul acestui grup este asigurată de către Ministerul Afacerilor Externe, care asigură și fluxul informațiilor. Vice-presedinția grupului de coordonare este asigurată de către Reprezentanța Permanentă. Ministerul Afacerilor Externe declanșează procesul de coordonare interministerială la cererea unui minister sau în caz de conflict de competență. Diferitele stadii ale coordonării/arbitrării se realizează la nivel de expert și, dacă este necesar, la nivel politic (între Ministerele interesate sau la nivelul Guvernului). Reprezentanța Permanentă a Marelui Ducat de Luxemburg are rolul de a identifica o potențială necesitate de coordonare, asigură suport pentru coordonare și participă la 108

FELLOWS PROPOSALS 2009 reuniunile Corespondenților Europeni. În ceea ce privește Camera Deputaților, aceasta este informată de fiecare nouă inițiativă și depinde de Cameră să convoace Ministerele compentente la reuniunile comitetelor parlamentare de resort. În ceea ce privește participarea grupurilor de interes, nu a fost stabilită o structură formală dar se poate asigura participarea ad-hoc în caz de necesitate. În Belgia, Reprezentanța Permanentă este cea care asigură în mod practic coordonarea națională a afacerilor europene, sub responsabilitatea Ministerului Afacerilor Externe, i.e. Direcția pentru Integrare și Coordonare Europeană. Această direcție asigură președinția și secretariatul variatelor reuniuni inter-ministeriale. Deși există uneori percepția că descentralizarea federală belgiană determină blocaje decizionale și ineficiență, în realitate, în Belgia, coordonarea afacerilor europene este bine pusă la punct. Ea funcționează pe baza unui acord juridic din 1994 între statul federal și entitățile federate, coordonarea întregii problematici europene fiind asigurată de către MAE (Serviciul Public Federal Afaceri Externe, Comerț exterior și Cooperare pentru Dezvoltare), prin Direcția Generală Europeană (DGE). MAE este considerat “vocea” intereselor belgiene și “cel mai neutru dintre toate ministerele”. Prezentarea succintă a modelului belgian de coordonare în Politică Europeană poate fi interesantă din perspectiva eficienței unei administrații care, in ciuda mulțiplelor niveluri de descentralizare a deciziei, ramane funcționala pentru ca fiecare actor respecta regulile jocului in promovarea interesului comun, care este interesul național. Pe langă consultarea interdepartamentală curentă ce a dezvoltat celebrul “compromis à la belge” (care în Belgia reprezintă o necesitate dată de caracterul statului federal mulțietnic), înaintea fiecărei reuniuni ministeriale a Consiliului UE sau a Consiliului European, DGE organizează o întâlnire de concertare a pozițiilor la care participă reprezentantul permanent la UE sau adjunctul acestuia, consilieri ai miniștrilor federali implicați în gestionarea dosarelor respective, reprezentanți ai cabinetelor celor patru vice-prim miniștri și un consilier al primului ministru. Poziția rezultată din această concertare conține liniile politice generale de urmat, se comunică în 24 de ore tuturor instituțiilor reprezentate și este obligatorie pentru ministrul belgian care ia parte la reuniunea respectivă a Consiliului UE. Pentru dosarele sensibile, la solicitarea RP sau a unui departament tehnic dintr-un minister de linie care nu găsește o poziție comună cu un alt departament, se organizează reuniuni ad-hoc de coordonare, unde MAE are rolul de “facilitator”, o formulă ce reflectă atribuțiile de arbitru ale Ministerului de Externe. Cand soluția nu poate fi identificată nici aici, problema este ridicată la nivelul Consiliului de Miniștri (guvernul federal), care ia decizia finală. Daca dosarul presupune și competențe regionale sau comunitare, el nu este trimis la Guvern, ci la Comisia Interministerială de Politică Externă (CIPE), formată din primul ministru, ministrul de externe și miniștrii președinți ai regiunilor și comunităților din Belgia. În eventualitatea imposibilității găsirii unei soluții, acordul din 1994 prevede că reprezentantul Belgiei nu intervine în dezbaterile din Consiliu și se abține de la vot, formulă dezavantajoasă deoarece se pierde orice posibilitate de a influența decizia Europeană. Tocmai din acest motiv, în cei zece ani de când funcționează acest mecanism, a existat un singur caz când nu s-a putut găsi o poziție internă comună, spectrul obligativității abținerii forțând de fiecare dată găsirea unei formule de compromis. Tot sistemul coordonării belgiene are la bază voința politică a actorilor de a ajunge la o soluție acceptabilă pentru toți, ceea ce face posibilă și funcționarea permanentă cu guverne de coaliție.

109

FUNDAȚIA SOROS ROMÂNIA În ceea ce privește implicarea Parlamentului belgian, au loc informări și discuții generale în cadrul relațiilor constituționale dintre Parlament și Guvern. Din punctul de vedere al grupurilor de interese, acestea de regulă nu sunt implicate în coordonarea națională a afacerilor europene – însă pot fi consultate, în funcție de subiect. În Regatul Țărilor de Jos, modelul de coordonare a afacerilor europene este descentralizat: Ministerul Afacerilor Externe este cel care declanșează procesul de coordonare – și în același timp asigură și fluxul de informații. Grupul de lucru interministerial pentru evaluarea propunerilor Comisiei și inițiativelor statelor membre (BNC) cade de acord asupra poziției inițiale a Olandei privind ministerul responsabil. Ministerele responsabile coordonează și trimit instrucțiuni diferitelor grupuri de lucru de la nivelul Consiliului. Săptămânal, au loc reuniuni pentru elaborarea instrucțiunilor de trimis către Reprezentanța Permanentă, în cadrul Comitetului de Coordonare pe probleme de integrare Europeană și asociere (CoCo). Acesta este principalul arbitru la nivel non-politic, prezidat de Secretarul de Stat pentru Afaceri Europene. Pentru discutarea documentelor importante de politică sau a chestiunilor strategice se poate reuni un sub-consiliu pentru Afaceri Europene al Cabinetului Ministerial (REIA). Forumul ultim de decizie și arbitraj este Guvernul în ansamblu. În ce privește BNC, Ministerul Afacerilor Externe asigură conducerea și secretariatul. Grupul de lucru este compus din generaliști din direcțiile de afaceri europene ale tuturor ministerelor. Se reunește la fiecare două săptămâni. De asemenea, Ministerul Afacerilor Externe asigură conducerea și secretariatul și pentru Reuniunea pentru Reprezentanța Permanentă. La reuniune participă generaliști seniori din direcțiile de afaceri europene ale tuturor ministerelor. Frecvența este săptămânală. Comitetul de Coordonare pe probleme de integrare Europeană și asociere (CoCo) este compus din directori (adjuncți) din toate ministerele și este prezidat de Secretarul de Stat pentru Afaceri Europene. Președinte adjunct este Ministrul Economiei. Ministerul Afacerilor Externe asigură secretariatul. Sub-consiliul pentru Afaceri Europene al Cabinetului Ministerial (REIA) este prezidat de Primul-Ministru, iar secretariatul este asigurat de Ministerul Afacerilor Generale (care asigură și rolul de Cancelarie a Primului-Ministru). Reuniunile Guvernului sunt prezidate de Primul-Ministru, iar secretariatul este asigurat de Ministerul Afacerilor Generale (care asigură și rolul de Cancelarie a Primului-Ministru). Reprezentanța participă activ în special la nivelul „elaborare instrucțiuni” și la nivelul CoCo. Reprezentantul Permanent adjunct sau un membru al Reprezentanței participă la reuniunile săptămânale CoCo din Haga. De asemenea, au loc reuniuni săptămânale între Reprezentantul Permanent, Secretarul de Stat și Directorul General pentru Afaceri Europene. BNC asigură Parlamentului evaluarea inițială sub forma standard a unei „fișe”; la cerere, Parlamentul este informat și pe parcursul negocierilor ulterioare în Consiliu și în codecizie. Parlamentul poate chestiona direct Ministerul responsabil sau Secretarul de Stat în cadrul unor întâlniri regulate (comisii sau plenară) sau al unor dezbateri ad-hoc. (în Olanda, miniștrii sunt răspunzători în mod individual în fața Parlamentului. Parlamentul poate promova o moțiune de ne-încredere privind un Minister anume). În ce privește participarea grupurilor de interes la procesul de coordonare națională a afacerilor europene, „lobby”-ul este cel clasic. Administrația locală primește fișele BNC și le poate aduce observații în cadrul întâlnirilor regulate prezidate de Ministrul de Interne. Sistemul de coordonare a afacerilor europene utilizat în România

110

FELLOWS PROPOSALS 2009 Instituțiile responsabile pe problematica afacerilor europene în România sunt autoritățile administrației publice centrale implicate în procesul de elaborare și susținere a pozițiilor de negociere ale României: Departamentul pentru Afaceri Europene, Ministerul Afacerilor Externe, Ministerul Finanțelor Publice, celelalte instituții de specialitate ale administrației publice centrale pentru domeniile de activitate pe care le gestionează. În anul 2004, conform cercetărilor Prof. Florin Lupescu, structura de coordonare era cea din figura următoare: Figura 1. Coordonarea nationala a afacerilor europene in 2004

Coordonarea pregătirii pentru aderare era una bicefaăa, cu MAE și SPAE (Secretariatul Permanent pentru Afaceri Europene din cadrul Cancelariei PrimuluiMinistru) în prim-plan. Departamentul pentru Afaceri Europene (DAE) a fost instituit la începutul anului 2007, ca o structură specializată a administrației centrale. Datorită importanței pe care au dobândit-o afacerile europene, devenite afaceri interne dupa aderare, precum și din rațiuni de reprezentativitate și legitimitate decizională, DAE a fost plasat sub directă coordonare a Premierului și este condus de un Ministru. DAE coordonează elaborarea pozițiilor naționale în domeniul afacerilor europene, precum și a documentelor strategice orizontale de importanță națională (ex: Strategia postaderare, Planul Național de Reformă). DAE asigură unitatea și coerența pozițiilor naționale care vor fi prezentate la toate nivelurile în cadrul instituțiilor UE. În acest scop dispune de atribuții de mediere între instituțiile naționale în vederea adoptării unei poziții unitare.

111

FUNDAȚIA SOROS ROMÂNIA Ministerul Afacerilor Externe (MAE) este implicat în procesul de coordonare, avizând alături de DAE mandatele reprezentanților României la UE. De asemenea, MAE gestionează fluxul de informații între București și Bruxelles. În colaborare cu DAE, MAE elaborează mandatul delegației României la Consiliul European. Reprezentanta României la Uniunea Europeană este instituția care asigură comunicarea între instituțiile europene și autoritățile române. Ambasadorul României la UE, conducătorul RP, reprezintă statul roman în reuniunile COREPER 2, iar adjunctul său în reuniunile COREPER 1. În cazul în care la reuniuni nu pot fi prezenți experți sau demnitari din capitală, România este reprezentată de către RP pe baza instrucțiunilor trimise de la București. Parlamentul României este informat periodic și consultat în problematica afacerilor europene. Ministrul DAE are întâlniri periodice de informare cu membri Comisiei pentru Afaceri Europene din Parlamentul României. Ministerele de linie sunt invitate la aceste întâlniri în funcție de temele de pe agenda Europeană. Coordonarea internă: la nivel intern, toate ministerele de linie dispun de direcții/ departamente/ servicii specializate în afaceri europene . Reprezentarea Europeană: la nivelul experților din autoritățile române, responsabilitatea participării la grupurile de lucru revine ministerelor și celorlalte instituții implicate, cu obligația consultării prealabile a DAE și MAE. Ca orientare generală, statele membre cauta sa intervina de la nivelul de baza al procesului decizional – acela al experților – pentru a negocia si influența propunerea de act comunitar. Instrucțiunile pentru reuniunile COREPER sunt discutate în reuniunile săptămânale de coordonare și sunt trimise RP prin intermediul MAE. La formațiunile Consiliului Uniunii Europene, România este reprezentată de miniștri sau în lipsa acestora de secretari de stat, pe baza mandatelor aprobate de Guvern. La Consiliul European participă Președintele României, Prim-ministrul și Ministrul de Externe. Este cel mai înalt nivel de reprezentare, locul în care se decid marile orientări politice ale Uniunii Europene. Pentru a asigura convergență direcțiilor politice în procesul de gestionare a afacerilor europene, a fost constituit la nivelul Guvernului Consiliul pentru afaceri europene, în subordinea directă a Primului-Ministru. Organizarea și funcționarea sa sunt prevăzute la art.4-6, din H.G. nr.115/2008. La reuniunile Consiliului pentru afaceri europene participă Ministrul Afacerilor Externe, Ministrul Economiei și Ministrul Finanțelor, Ministrul care coordonează Departamentul pentru Afaceri Europene, precum și miniștrii responsabili pentru domeniile aflate pe agenda de lucru. La reuniunile Consiliului pentru afaceri europene pot participa, în calitate de invitați și alți demnitari, conducători ai autorităților și ai agențiilor guvernamentale aflate în subordinea Guvernului și a primului-ministru, precum și conducătorii altor autorități relevante pentru subiectele înscrise pe agenda de lucru. Reprezentantul permanent al României pe lângă Uniunea Europeană participă la reuniunile Consiliului pentru afaceri europene pe baza deciziei comune a Departamentului pentru Afaceri Europene și a Ministerului Afacerilor Externe. În situația în care pe agenda de lucru a Consiliului pentru afaceri europene se află probleme de interes pentru comunitățile locale, la aceste reuniuni pot fi invitați să participe și reprezentanți ai structurilor asociative ale acestora. Consiliul pentru afaceri europene analizează problematica generală aflată pe agenda Europeană. El stabilește prioritățile României în calitate de stat membru al Uniunii Europene; identifică obiectivele și prioritățile politice ale României în raport cu

112

FELLOWS PROPOSALS 2009 evoluțiile și orientările decise la nivelul Consiliului European; analizează documentul privind prioritățile președinției Consiliului Uniunii Europene și relevantț acestora pentru România; examinează și dispune, atunci când este cazul, măsurile necesare pentru aplicarea pe plan intern a regulamentelor, directivelor, deciziilor, recomandărilor și avizelor adoptate de către instituțiile Uniunii Europene; propune politici și măsuri pentru derularea procesului de integrare Europeană a României; asigură coerența pozițiilor naționale privind politicile europene, având un rol de mediere în cazul divergențelor interinstituționale apărute în ședințele Comitetului de coordonare a afacerilor europene; aprobă lista mandatelor generale care vor fi elaborate cu privire la poziția de negociere a României față de propunerile legislative ale Comisiei Europene sau alte inițiative comunitare; stabilește pozițiile și armonizează demersurile politico-diplomatice efectuate la nivelul membrilor Guvernului și structurilor din subordinea acestuia în ceea ce privește problematica afacerilor europene; analizează disfuncționalitățile care apar în coordonarea afacerilor europene și dispune măsurile necesare pentru eliminarea acestora. Departamentul pentru Afaceri Europene stabilește împreună cu Ministerul Afacerilor Externe agenda de lucru a reuniunilor. Departamentul pentru Afaceri Europene realizează activitatea executivă a Consiliului pentru afaceri europene, monitorizând ducerea la îndeplinire a obligațiilor ce incumbă din calitatea de stat membru al Uniunii Europene, aflate pe agenda de lucru a acestuia. În scopul asigurării coordonării interministeriale a procesului de formulare a politicilor și strategiilor din domeniul afacerilor europene, a fost creat la nivel tehnic un mecanism specific de coordonare din care fac parte reprezentanți DAE, MAE și toate autoritățile guvernamentale implicate. Funcționează astfel Comitetul de coordonare a afacerilor europene, aflat în coordonarea Departamentului pentru Afaceri Europene. Acest comitet este un organism de lucru cu caracter decizional format din reprezentanți ai ministerelor și altor instituții implicate, la nivel de secretar de stat sau asimilați ai acestora. Reuniunile de coordonare au loc săptămânal, sunt prezidate de DAE și au drept scop: •

• • •

aprobarea mandatelor pentru pozițiile pe care reprezentanții autorităților române le vor prezenta în cadrul reuniunilor Consiliului Uniunii Europene, COREPER și a grupurilor de lucru. Mandatele sunt elaborate de către instituțiile care vor participa la reuniuni, avizate de către DAE și MAE și trimise RP de către MAE discutarea agendei europene; stabilirea responsabilității ministerelor în pregătirea, luarea deciziei și implementarea dosarelor europene specifice; înființarea și monitorizarea grupurilor de lucru interne pe diverse subiecte de pe agenda Europeană (de ex: grupul de lucru pesticide, ape minerale, protecția datelor).

În practică, reprezentarea se face prin delegare la nivel de director-general, director, șef de serviciu cu atribuții în domeniul afacerilor europene. O problemă recurentă este faptul că în unele cazuri, directorii desemnați delegă, la rândul lor, participarea la reuniunile săptămânale de coordonare către niveluri de execuție (consilieri, experți). În acest fel, rolul de organism decizional al Comitetului este dificil de îndeplinit: deciziile sunt amânate până la următoarea reuniune, apărând astfel un decalaj care reduce eficiența sistemului de coordonare.

113

FUNDAȚIA SOROS ROMÂNIA Comitetul de coordonare pregătește poziția României pentru reuniunile Consiliului European, ale Consiliului Uniunii Europene și ale Comitetului Reprezentanților Permanenți (COREPER); asigură coordonarea interministerială în scopul elaborării pozițiilor României în ceea ce privește problematica afacerilor europene; soluționează aspectele aflate în divergență dintre ministere și celelalte instituții de specialitate ale administrației publice centrale, care nu au fost rezolvate la nivelul grupurilor de lucru ale sistemului național de coordonare a afacerilor europene; supune atenției Consiliului pentru afaceri europene aspectele în divergență dintre ministere și celelalte instituții de specialitate ale administrației publice centrale, care nu au putut fi soluționate. Departamentul pentru Afaceri Europene colaborează cu Ministerul Afacerilor Externe în vederea stabilirii agendei de lucru a Comitetului de coordonare. Departamentul pentru Afaceri Europene realizează activitatea executivă a Comitetului de coordonare și monitorizează ducerea la îndeplinire a obligațiilor ce incumbă din calitatea de stat membru al Uniunii Europene, aflate pe agenda de lucru a acestuia. Un element esențial al sistemului național de coordonare îl reprezintă grupurile de lucru, alcătuite din reprezentanții ministerelor și ai celorlalte instituții de specialitate ale administrației publice centrale cu responsabilități în domeniu, la nivel de experți. Aceste grupuri au ca responsabilități analiza proiectelor de poziție elaborate de către ministere și de către celelalte instituții de specialitate ale administrației publice centrale pentru problematica din responsabilitate; propunerea de poziții cu privire la problematica analizată, care urmează a fi susținute de către reprezentanții români la nivel comunitar; pregătirea și urmărirea îndeplinirii sarcinilor provenind din statutul României de membru al Uniunii Europene; monitorizarea și analiza evoluției politicilor comunitare. Constituirea grupurilor de lucru se realizează la inițiativa ministerului, respectiv a instituției de specialitate a administrației publice centrale cu principale responsabilități în domeniu sau la inițiativa Departamentului pentru Afaceri Europene. Din acestea este necesar să facă parte, în mod obligatoriu, reprezentanții Departamentului pentru Afaceri Europene, ai Ministerului Afacerilor Externe și, după caz, ai Ministerului Economiei și Finanțelor. Coordonatorul grupului de lucru este reprezentantul ministerului respectiv al instituției de specialitate a administrației publice centrale cu principale responsabilități în domeniu sau al Departamentului pentru Afaceri Europene, în funcție de obiectivul și tematica acestuia. Grupurile de lucru se reunesc ori de câte ori este nevoie, la inițiativa coordonatorilor acestora sau la inițiativa Departamentului pentru Afaceri Europene, iar în caz de nevoie se pot constitui subgrupuri de lucru în vederea clarificării unor aspecte punctuale. Pozițiile divergente exprimate de către membrii grupurilor de lucru sunt supuse arbitrajului în cadrul Comitetului de coordonare. La activitatea grupurilor și subgrupurilor de lucru pot fi invitați să participe și specialiști din cadrul Academiei Române, al Institutului European din România, al institutelor de cercetare științifică, din învățământul superior, din cadrul organizațiilor neguvernamentale profesionale, precum și experți independenți. O problemă legată de funcționarea acestor grupuri de lucru este că, în prezent, pentru schimbul de informații este utilizat MS Outlook și funcția Track Changes din MS Word – practic ajungându-se la nenumărate variante ale aceluiași documentsursă. Orice elaborare a unui mandat implică un schimb de e-mailuri.

114

FELLOWS PROPOSALS 2009 Poziția de negociere a României în cadrul grupurilor de lucru, a comitetelor și reuniunilor Consiliului UE se formulează și se susține urmărindu-se: 1. Identificarea și prioritizarea intereselor naționale și promovarea acestora în cadrul negocierilor. 2. Consultarea tuturor părților interesate în cadrul procesului de elaborare a pozițiilor; 3. Coerența, unitatea și fundamentarea poziției de negociere a României; 4. Corelarea și convergența poziției de negociere cu aspectele specifice relevante ale legislației deja existente în cadrul fiecărui domeniu sau sector de activitate precum și a domeniilor conexe; Poziția de negociere a României, pentru temele aflate pe agenda Consiliului Uniunii Europene, inclusiv pentru propunerile legislative ale Comisiei Europene sau pentru cele ale unui alt stat membru al Uniunii Europene formulate în cadrul Pilonului III, Cooperare polițienească și judiciară în materie penală, se adoptă sub formă de mandat. În cazul în care implicațiile economice, sociale sau de mediu ale propunerilor legislative ale Comisiei Europene ori ale altor inițiative comunitare au o importanță majoră sau privesc mai multe domenii sectoriale, poziția de negociere a României se adoptă sub formă de "mandat general". Comitetul de coordonare stabilește pentru care dintre propunerile legislative ale Comisiei Europene este necesară adoptarea de mandate generale și întocmește lista acestora. Lista mandatelor generale este transmisă și Parlamentului României, în vederea formulării de propuneri și observații. La solicitarea acestuia, Comitetul de coordonare va completa lista mandatelor generale. Mandatul general este adoptat de Guvernul României. Odată adoptat, acesta este promovat la toate nivelurile de negociere din cadrul Consiliului Uniunii Europene. Mandatul general adoptat de Guvernul României este transmis, spre informare, Parlamentului României și membrilor Parlamentului European aleși în România. Pentru propunerile legislative ale Comisiei Europene care nu necesită adoptarea unui mandat general sau pentru propunerile legislative ale celorlalte state membre ale Uniunii Europene formulate în cadrul Pilonului III, Cooperare polițienească și judiciară în materie penală, poziția de negociere a României este adoptată de Comitetul de coordonare, cu avizul Departamentului pentru Afaceri Europene. Deciziile Comitetului de coordonare pentru poziții ale României, altele decât mandatele generale, sunt incluse în mandatul reprezentanților României la reuniunile structurilor de lucru ale Uniunii Europene. Elaborarea mandatelor și a mandatelor generale asupra problematicii relațiilor externe Uniunii Europene și în special a extinderii ori a Politicii externe și de securitate comune, inclusiv a Politicii europene de securitate și apărare, este de competența Ministerului Afacerilor Externe, care lucrează în colaborare cu celelalte ministere, respectiv cu alte instituții de specialitate ale administrației publice centrale relevante în domeniu. Ministerul Afacerilor Externe informează Departamentul pentru Afaceri Europene asupra conținutului acestora. Proiectele de mandat, inclusiv de mandat general, sunt elaborate de către ministerul, respectiv instituția de specialitate a administrației publice centrale participantă la reuniunile Comisiei Europene sau ale Consiliului Uniunii Europene în care este dezbatută propunerea legislativă a Comisiei Europene. Proiectele de mandat, inclusiv de mandat general, sunt analizate, după caz, de către grupul de lucru constituit în acest scop. În elaborarea proiectului de mandat, inclusiv de mandat general, ministerul, respectiv instituția de specialitate a administrației publice centrale

115

FUNDAȚIA SOROS ROMÂNIA responsabilă are obligația de a informa și consulta, după caz, autoritățile locale, organizațiile patronale, sindicale, civice sau alte organizații active în domeniile acoperite de propunerea legislativă a Comisiei Europene sau de cea a altui stat membru al Uniunii Europene formulată în cadrul Pilonului III, Cooperare polițienească și judiciară în materie penală. Proiectele de mandat, inclusiv de mandat general, conțin următoarele elemente: a) b) c) d) e) f)

descrierea pe scurt a propunerii de act comunitar; impactul economic, social sau de mediu asupra României; obiectivele României în raport cu propunerea de act comunitar; limitele ce pot fi acceptate de România în negocierea propunerii respective; eventuale poziții de negociere ale altor state membre ale Uniunii Europene, ale Comisiei Europene și ale Parlamentului European sau ale comisiilor acestuia; lista actelor normative din legislația română care reglementează materia la care face referire propunerea de act comunitar, precum și o analiză a modificărilor pe care le-ar determina adoptarea acelui act.

Proiectul de mandat, inclusiv de mandat general, se transmite concomitent ministerelor și celorlalte instituții de specialitate ale administrației publice centrale cu responsabilități în domeniu, în funcție de obiectul mandatului, în vederea formulării unui punct de vedere, care trebuie transmis cu cel puțin 3 zile lucrătoare înainte de data susținerii acestuia. Proiectul de mandat, inclusiv de mandat general, va fi transmis în mod obligatoriu și Ministerului Afacerilor Externe. După obținerea punctelor de vedere ale celorlalte instituții, inițiatorul transmite proiectul de mandat, inclusiv de mandat general, Departamentului pentru Afaceri Europene, în vederea avizării. După acordarea avizului, acesta îl va supune aprobării Guvernului sau Comitetului de coordonare, după caz. Comitetul de coordonare urmărește soluționarea divergențelor de abordare dintre instituțiile participante privind prevederile mandatului general sau poziția de negociere. În cazul în care divergențele nu sunt soluționate, Comitetul de coordonare formulează opțiunile de poziție posibile. Departamentul pentru Afaceri Europene prezintă primului-ministru și Consiliului pentru afaceri europene, pentru decizie, aceste opțiuni. În situația în care divergențele privesc aspecte care intră în competența Ministerului Afacerilor Externe, acesta le va prezenta primului-ministru și Consiliului pentru afaceri europene. Prezentarea pozițiilor de negociere in cadrul reuniunilor Consiliului Uniunii Europene este sustinuta de ministrul responsabil pentru domeniul respectiv sau, in situatii exceptionale, de secretarul de stat delegat de către acesta, pe baza mandatului agreat anterior. Prezentarea pozițiilor de negociere in cadrul comitetelor si grupurilor de lucru ale Consiliului Uniunii Europene sau ale Comisiei Europene revine ministerelor si celorlalte instituții de specialitate ale administrației publice centrale cu responsabilități in domeniu si Reprezentantei permanente a României pe lângă Uniunea Europeană, prin reprezentanții care participa la reuniuni. La reuniunile Consiliului Uniunii Europene, ale comitetelor si ale grupurilor de lucru ale Consiliului Uniunii Europene sau ale Comisiei Europene participa reprezentanți desemnați de ministere, respectiv alte instituții de specialitate ale administrației publice centrale cu responsabilități in domeniu si/sau din cadrul Reprezentantei permanente a României pe lângă Uniunea Europeană. Din delegația română face parte și un reprezentant al Departamentului pentru Afaceri Europene, dacă există o solicitare expresă în acest sens a secretarului de stat care îl coordonează.

116

FELLOWS PROPOSALS 2009 Mandatele generale adoptate de Guvern, respectiv mandatele adoptate de Comitetul de coordonare sunt transmise imediat Reprezentantei permanente a României pe lângă Uniunea Europeană de către Ministerul Afacerilor Externe. Ministerele sau celelalte instituții ale administrației publice centrale responsabile pot trimite Reprezentantei permanente a României pe lângă Uniunea Europeană instrucțiuni de detaliere a mandatelor, respectiv a mandatelor generale. Reprezentantul permanent al României pe lângă Uniunea Europeană sau reprezentantul permanent adjunct poate suspenda susținerea pozițiilor comunicate reprezentanților desemnați de către ministere, respectiv alte instituții de specialitate ale administrației publice centrale cu responsabilități în domeniu și din cadrul Reprezentantei permanente a României pe lângă Uniunea Europeană. Suspendarea poate fi făcută doar în urma prezentării motivelor care stau la baza acesteia către conducerea ministerului de linie responsabil și a Departamentului pentru Afaceri Europene. Noua poziție trebuie avizată de către Departamentul pentru Afaceri Europene, precum și de către Ministerul Afacerilor Externe. Instrucțiunile elaborate de către Comitetul de coordonare pentru participarea delegațiilor României la reuniunile COREPER sunt transmise de către centrala Ministerului Afacerilor Externe Reprezentantei permanente a României pe lângă Uniunea Europeană si Departamentului pentru Afaceri Europene. Instrucțiunile privind pozițiile României asupra problemelor care se înscriu în sfera relațiilor externe ale Uniunii Europene și în special a extinderii, a Politicii externe și de securitate comună și a Politicii europene de securitate și apărare sunt transmise Reprezentantei permanente a României pe lângă Uniunea Europeană și Departamentului pentru Afaceri Europene de către Ministerul Afacerilor Externe. Rapoartele participării la reuniunile comitetelor și ale grupurilor de lucru din cadrul Consiliului Uniunii Europene și al Comisiei Europene se redactează în termen de cel mult două zile lucrătoare de la desfășurarea acestora și se transmit Departamentului pentru Afaceri Europene și Ministerului Afacerilor Externe. Rapoartele participării la reuniunile COREPER sunt redactate și transmise de către Reprezentanta permanentă a României pe lângă Uniunea Europeană tuturor ministerelor și celorlalte instituții de specialitate ale administrației publice centrale interesate. Rapoartele participării la reuniunile Consiliului Uniunii Europene se redactează de către ministerele participante și se prezintă spre aprobare primului-ministru, în termen de 3 zile lucrătoare de la data desfășurării acestora. După aprobare, acestea se transmit Departamentului pentru Afaceri Europene și Ministerului Afacerilor Externe. Departamentul pentru Afaceri Europene va transmite aceste rapoarte și Parlamentului României. În situațiile în care tematica reuniunilor se circumscrie competențelor Ministerului Afacerilor Externe, acesta va transmite rapoartele aprobate, spre informare, Departamentului pentru Afaceri Europene și Parlamentului României. Raportul participării la Consiliul European se redactează de către Reprezentanta permanentă a României pe lângă Uniunea Europeană și se prezintă Președintelui României și primului-ministru. Departamentul pentru Afaceri Europene va transmite acest document, spre informare, și Parlamentului României. Reprezentatul permanent al României pe lângă Uniunea Europeană reprezintă Guvernul în cadrul reuniunilor COREPER, partea a 2-a, și participă la reuniunile Consiliului Uniunii Europene a căror pregătire este realizată de COREPER, partea a 2-a. Reprezentantul permanent adjunct pe lângă Uniunea Europeană reprezintă Guvernul în cadrul reuniunilor COREPER, partea 1, și participă la reuniunile Consiliului Uniunii Europene a căror pregătire este realizată de COREPER, partea 1. Reprezentantul responsabil pentru Politică externă și de securitate comună reprezintă Guvernul la reuniunile Comitetului pentru Politică Externă și de Securitate

117

FUNDAȚIA SOROS ROMÂNIA Comună (COPS). În cazul neparticipării ministrului sau a secretarului de stat responsabil la reuniunile Consiliului Uniunii Europene, reprezentantul permanent al României pe lângă Uniunea Europeană, reprezentantul permanent adjunct sau reprezentantul în COPS reprezintă Guvernul la acele reuniuni. România trebuie să dezvolte un mecanism de coordonare în domeniul afacerilor europene care să pregătească decizia Politică, în condițiile în care afacerile europene acoperă cvasi-totalitatea problematicii interne. Două linii directoare trebuie să ghideze activitatea de coordonare națională a afacerilor europene: • •

România trebuie să vorbească pe o singură voce în instituțiile UE Stabilirea pozițiilor României trebuie plasată la cel mai înalt nivel de autoritate al politicii interne

Coordonarea efectivă și eficiența afacerilor europene constituie o condiție esențială pentru continuarea procesului de integrare și convergență cu UE. Decizia și acțiunea internă în orice domeniu de activitate (politic, economic, social sau administrativ instituțional) trebuie subsumată sau cel puțin corelată contextului comunitar.

DOWNSTREAM - coordonarea informală a afacerilor europene În ceea ce privește componenta informală a coordonării, în continuare este analizată rețeaua informală pentru rezolvarea problemelor în UE. Este vorba de rețeaua SOLVIT, care funcționează pe baza corespondenței între noduri de rețea, prezente în fiecare administrație națională. Aplicabilitatea practică a coordonării afacerilor europene constă, pe lângă componenta de upstream, și în rezolvarea problemelor cu dimensiune Europeană cu care se confruntă cetățenii și oamenii de afaceri din UE (downstream). În acest sens, rețeaua SOLVIT este alcătuită din 30 de noduri corespondente (numite "centre") plasate în administrațiile naționale din fiecare stat membru al UE, plus Islanda, Norvegia și Liechtenstein. Rețeaua SOLVIT, conform Comisiei Europene, se ocupă cu problemele care decurg din nerespectarea normelor pieței interne de către administrațiile publice, în relația cu cetățenii sau întreprinderile (sau C2A și B2A). În cele mai multe cazuri, astfel de probleme sunt cauzate de ignoranță sau de o simplă scăpare administrativă. O "problemă transfrontalieră"122, potrivit Comisiei, reprezintă o problemă cu care se confruntă un individ sau un întreprinzător dintr-un stat membru în ceea ce privește punerea în aplicare a normelor privind piața internă de către o autoritate publică dintr-un alt stat membru; această definiție include situațiile 122

În scopul de a oferi un exemplu de caz SOLVIT în domeniul profesiilor reglementate, Comisia Europeană a prezentat situația a cinci cetățeni români care doreau să își obțină recunoașterea în Italia a diplomei de fizioterapeut. În Italia, autoritatea competentă a evaluat dosarele și le-a solicitat să aleagă o măsură de compensare, de exemplu, fie o perioadă de formare sau de un examen. Deși cetățenii români au informat autoritatea privind alegerea lor, Ministerul nu a reușit să organizeze acel examen, obligând astfel cetățenii să astepte. Datorită intervenției SOLVIT, Ministerul a fost de acord să organizeze examenul. Toți cei cinci fizioterapeuti au trecut și au obținut recunoașterea calificării. Cazul a fost soluționat în 4 săptămâni.

118

FELLOWS PROPOSALS 2009 în care un cetățean sau om de afaceri care au o legătură administrativă (de exemplu, de naționalitate, de calificare, stabilire) cu un stat membru se află deja în cel de-al doilea stat membru, în momentul în care apare o problemă. De aceea, domeniile abordate cel mai frecvent de către SOLVIT se referă la cele patru libertăți fundamentale: aceste domenii includ recunoașterea calificărilor profesionale și a diplomelor, accesul la educație, a permiselor de ședere, drepturile de vot, securitate socială, drepturile de ocupare a forței de muncă, permise de conducere, de înmatriculare a vehiculelor cu motor, controlul frontierelor, accesul pe piața pentru produse și servicii, stabilirea ca liber-profesionist, achiziții publice, fiscalitate, liberă circulație a capitalului sau de plăți. Anterior, obstacolele transfrontaliere în calea liberei circulații a mărfurilor, persoanelor, serviciilor și capitalurilor (i.e. piața internă) includeau lipsa de transparență în rezolvare, precum și tratarea unor cazuri diferite cu standarde diferite. Principalele puncte slabe identificate de Comisie în comunicarea sa au inclus încetineală din partea altor state membre în a răspunde la întrebări, lipsa de cunoștințe pe cine să contacteze în alt stat membru, cheltuieli costisitoare și consumatoare de timp de traducere a documentelor, lipsa de conștientizare în rândul cetățenilor și al întreprinderilor, resursele limitate dedicate în rezolvarea problemelor. În încercarea de a răspunde la aceste provocări, inițiativa SOLVIT este, de asemenea, corelată cu Cartea Albă privind Guvernarea Europeană, care afirmă responsabilitatea administrațiilor naționale și a instanțelor judecătorești în aplicarea corectă a legislației comunitare, ca parte a efortului de a face Uniunea mai tangibilă pentru cetățenii săi. Mecanismul SOLVIT se declanșează atunci când un cetățean / companie, cu cetățenie / reședință în Țara A, nu poate găsi o soluție rezonabilă de la autoritatea publică națională din Țara B (figura 1) pentru o problemă apărută în ultima țară alternativa null (zero). Acesta poate contacta Centrul SOLVIT din Țara A (denumit în continuare "centru SOLVIT Home") printr-un formular online. Cele două centre lucrează împreună, pentru a stabili problema și pentru a discuta despre soluție – pasul unu. Centrul SOLVIT Home se va adresa direct centrului SOLVIT din Țara B (denumit în continuare "centru SOLVIT Leader"). Centrele SOLVIT lucrează împreună pentru a găsi soluția - pasul doi. Centrul SOLVIT Leader cooperează cu autoritatea publică națională din Țara B pentru a negocia problema - pasul trei. Ținta programată este ca un caz să fie rezolvat în 10 săptămâni. În funcție de dificultatea cazului, mai pot fi acordate încă 4 săptămâni. Domeniile în care SOLVIT a fost solicitat să intervină, în 2008, se referă în principal la securitatea socială (28% din numărul total de cazuri), recunoașterea calificărilor profesionale (22%) și drepturile de rezidență (20%). În acest din urmă caz, este interesant de observat că în 2007 cifra a fost de aproximativ 11%, indicând o dublare a interesului față de potențialul SOLVIT de a ajuta în rezolvarea problemelor în domeniul liberei circulații a persoanelor - și cetățenia UE. În anul 2008, a fost atins pragul de 1000 de cazuri/an înregistrate în sistem. Este interesant de observat că SOLVIT este din ce în ce mai mult accesat de către cetățeni. Întreprinderile prezintă mai puține cazuri decât cetățenii, preferând o abordare juridică pentru a rezolva problemele de afaceri, prin folosirea canalelor tradiționale, oficiale (instanțe, firme de avocatură care să le apere interesele pe durata recursului judiciar, camere de comerț etc) în loc de o rețea informală de rezolvare a problemelor. Având în vedere creșterea numărului de cazuri SOLVIT prezentate de către cetățeni, procentul de cazuri

119

FUNDAȚIA SOROS ROMÂNIA legate de mediul de afaceri s-a redus - chiar dacă, în termeni absoluți, numărul de cazuri prezentate de către mediul de afaceri este constant.

Figura 2. Mecanismul SOLVIT Tara A

Tara B

Prim-Ministru

Prim-Ministru CENTR U

Minister

SOLVIT

CENTR U SOLVIT LEADER

Minister

HOME

Agentie

Adaptat după http://ec.europa.eu/solvit/site/about/index_en.htm#how Analiza costului de oportunitate ne vorbește despre eficiența rețelei SOLVIT: 32.6 Autoritate Publica Nationala milioane de € sunt estimate a fi fost economisite în 2008 - în comparație cu ipoteza nulă, în care rezolvarea problemelor ar fi fost lăsată la nivelul instituțiilor naționale. Comparativ cu rezultatele sale, SOLVIT a avut la dispoziție un buget de doar 200.000 € în 2008. Recunoscând importanța sa crescândă, Parlamentul European a decis să mărească bugetul la 800.000 € în 2009. Principalele potențiale blocaje identificate în raport cu SOLVIT se referă la:

Cetatean/companie

• lipsa de personal, în anumite centre: aceasta reprezintă o dublă problemă, atât pentru respectivul centru, cât și pentru centrele de origine care înaintează un caz către un centru cu lipsă de personal;

120

FELLOWS PROPOSALS 2009 • lipsa de continuitate: schimbarea de personal poate conduce la o pierdere de memorie instituțională (cele mai bune practici, contactele deja stabilite), care ar putea afecta performanțele respectivului centru; • numărul mare de cazuri non-SOLVIT: pentru că SOLVIT se prezintă ca o modalitate eficientă de a rezolva problemele care izvorăsc pe piața internă, generalizarea este ușor de făcut si rețeaua SOLVIT poate fi inundată cu cereri din cele mai diferite tipuri, dar care nu intră sub incidența domeniului său de aplicare, determinând o întârziere în tratarea cazurilor.

CONTRIBUTII PERSONALE Dezvoltarea modelului de coordonare pentru componenta DOWNSTREAM (informală) Performanța generală a rețelei SOLVIT este influențată de performanța individuală a nodurilor sale, la fel ca într-un lanț. Cheia succesului constă în îndeplinirea unei serii de condiții, cum ar fi calitatea "temei de acasă" realizate de către Centrul de origine (care poate îmbunătăți / afecta negativ reacția centrului leader), relațiile dintre cele două centre home și leader (care pot accelera / întârzia rezolvarea unui caz), precum și de gradul de pregătire a autorităților naționale, în conformitate cu legislația UE, de a-și reconsiderara decizia inițială. Eficiența individuală a centrelor este, de asemenea, afectată de diferitele tipuri de cultură organizațională prezente în cadrul autorităților statului respectiv. Există 27+3 moduri diferite de a organiza un centru SOLVIT. Nivelul de (des)centralizare administrativă influențează poziționarea fiecărui centru național SOLVIT, precum și funcționarea acestuia. Scopul cercetării este acela de a demonstra că poziționarea fiecăruia din centrele de coordonare la un anumit nivel al administrației publice, în funcție de caracteristicile culturale specifice sistemului administrativ din fiecare țară, poate îmbunătăți/afecta eficiența întregului sistem de coordonare. Modelul dezvoltat pentru a măsura această corelație utilizează un set de trei ipoteze legate de performanța sistemului de coordonare. Fiecare ipoteză introduce variabile utilizate pentru a calibra modelul. Variabilele reflectă măsurători cantitative și calitative. Modelul se bazează pe un tabel sintetic, în care sunt colectate înregistrări specifice pentru fiecare variabilă. Culturi administrative diferite oferă răspunsuri diferite la probleme și dileme comune (Hofstede, 2005, Trompenaars, 1994). Centrele de coordonare sunt poziționate diferit în țările analizate, în conformitate cu specificul tipului de organizare socioculturală și administrativă: tipul 1) la nivelul primului-ministru; tipul 2) mixt, CabinetMAE; tipul 3) la nivelul MAE. Prin urmare, prima ipoteză este că unele soluții de poziționare sunt mai eficiente decât altele. Variabila anexată pentru aceasta ipoteza este C (indexul centralizării), care măsoară ierarhia administrativă, având valori predefinite de 3 (pentru țările care intră sub incidența tipului 1), 2 (pentru țările care intră sub incidența tipului 2) sau 1 (pentru țările care se încadrează în tipul 3). În scopul ajustării modelului, turbulența organizațională (Moldoveanu, 2004) este introdusă, de asemenea, ca variabilă, dupa extragerea din factorul de zgomot. Cea de a două ipoteză este că turbulența din mediul administrativ afectează eficiența sistemului de coordonare. Pe o scală de la 1 la 5, turbulența măsoară situații variind de la previzibil la imprevizibil. Afectate de efectele secundare ale crizei internaționale, de alegerile europarlamentare care urmează în luna iunie, de o nouă Comisie Europeană în toamna acestui an, gradul de turbulență este în mod artificial destul de ridicat. Relația dintre turbulența organizațională și performanța coordonării este inversă: cu cât este mai mică cifra turbulenței, cu atât este mai mare eficiența. În

121

FUNDAȚIA SOROS ROMÂNIA scopul de a evita riscul de a obține rezultate subiective din diferite țări, valorile din această variabilă sunt stabilite în mod uniform la nivelul 4. A treia ipoteză introduce și aspecte cantitative – de exemplu succesul în rezolvarea cazurilor SOLVIT (rețeaua SOLVIT asigură o platformă interinstituțională și interstatală pentru rezolvarea problemelor apărute pe piața internă): procentul de cazuri soluționate de către Centrul Leader reprezintă o măsură a eficienței sale. Variabila atașată este D (“done” – cazuri finalizate cu succes).

122

FELLOWS PROPOSALS 2009

Tabelul 1. Tabel comparativ Benelux-Romania

Tara

Var. calitative (QL)

Var. cantitative (QN)

Indexul centraliz arii

Turbulenta organiatio nala

Populatia123

Dosare rezolvate

10741048

90%

Nivelul de coordonare

Belgia

Ministerul Externe

Afacerilor 1

Luxemb urg

Comitet Interministerial

491702

70%

Olanda

Comitet Interministerial

16481139

77.3%

Romani a

Departamentul Afaceri Europene

pentru 3

21496664

91%

Scopul cercetării este acela de a descoperi care model de organizare funcționează mai bine în cadrul specific al culturii administrative naționale, pentru a fundamenta opțiunea privind plasarea unității de coordonare la un anumit nivel. Prin urmare, performanța (P) este elementul-cheie căutat în model. Obiectivul este de a maximiza P (performanța). Avem astfel cadrul necesar pentru dezvoltarea modelului: P = f (C, O, D) în care: P = performanța coordonării C = indexul centralizării O = turbulență organizațională D = numărul de dosare rezolvate Având în vedere că raportul între P și C este direct proporțional, în timp ce relația între O și P este inversă, atunci coeficienții pentru C și D sunt pozitivi, în timp ce coeficienții pentru O sunt negativi.

123

Populatia la 1 ianuarie 2009, estimare EUROSTAT din 20.03.2009: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page?_pageid=1996,39140985&_dad=portal&_schem a=PORTAL&screen=detailref&language=en&product=EU_MAIN_TREE&root=EU_MAIN_TR EE/tb/t_popul/t_popula/t_pop/t_demo_gen/tps00001

123

FUNDAȚIA SOROS ROMÂNIA

P = α + β1C - β2O + β4D + ε Coeficientul α reprezintă numărul de dosare care vor fi oricum rezolvate, indiferent de poziționarea centrului de coordonare. Factorul ε reprezintă zgomotul modelului, o parte din model care nu poate fi explicată prin cele 3 ipoteze. Tabelul-master se bazează pe mai multe date de intrare, folosind surse cum ar fi EUROSTAT, raportul Comisiei Europene din 2008 privind SOLVIT, teoria turbulenței organizaționale etc. Coloanele înregistrează valori pentru variabile calitative și cantitative. Variabilele calitative sunt: • Indexul Centralizării: variabila poate lua una dintre valorile pre-stabilite 1 - 2 - 3, în funcție de poziționarea de la centru SOLVIT: 3 este de poziționare la nivel de primministru, 2 pentru ministerele de linie, 1 pentru nivelul agențiilor; • Turbulență Organizațională: această variabilă înregistrează valori de la 1 la 5, unde 1 înseamnă un mediu organizațional stabil și previzibil, în timp ce valoarea 5 semnifică un nivel ridicat de imprevizibilitate. Variabilele cantitative ale modelului grupează informații despre populație, statisticile privind operarea dosarelor etc., după cum urmează: • Populația: această coloană se bazează pe estimarea Eurostat pentru anul 2009 (de la 1 ianuarie 2009), cu scopul de a crește acuratețea modelului. De exemplu, daca sar fi ales 2008 ca an de referință (care de fapt se referă la valorile la data de 1 ianuarie 2008), valorile înregistrate de această variabilă nu s-ar fi suprapus cu procesul efectiv de soluționare a cazurilor, care a avut loc în anul 2008. Această coloana furnizează informații de fundal pentru modelul de bază; • Cazurile rezolvate de Centrul Leader: această variabilă colectează numărul de cazuri încheiate cu succes. Următorul pas este de a compara în mod grafic variabilele cantitative cu indexul centralizării. Acest lucru se realizează prin scalarea celor două tipuri de variabile pe o scală de la 1 la 3 (pentru a fi în acord cu scara utilizată pentru indexul centralizării). Pentru a determina dacă variabilele modelului sunt sau nu corelate, vom efectua o regresie liniară. Aceasta oferă valori scăzute ale R Pătrat Ajustat. De exemplu, atunci când se compară indexul centralizării C cu numărul de dosare soluționate, R Pătrat Ajustat este de 10%, ceea ce indică faptul că 10% din cazurile rezolvate sunt influențate de poziționarea centrului de coordonare (deci aproximativ 90% sunt determinat de alți factori). Etapele următoare implică regresii mulți-variate și tehnici Solver, în scopul de a optimiza rezultate individuale. Păstrând restul variabilelor fixe (ceteris paribus) și modificând numai variabile calitative, vom avea instrumentele necesare pentru utilizarea în următoarea etapă de cercetare.

124

FELLOWS PROPOSALS 2009 Figura 3. Regresia liniara a indexului centralizarii C cu numarul de dosare solutionate

SUMMARY OUTPUT

Regression Statistics Multiple R

0,367576

R Square

0,135112

Adjusted Square

R 0,104223

Standard Error

0,463888

Observations

ANOVA df

Regression

0,941279

0,941279 4,374126 0,045682

Residual

6,025388

0,215192

Total

6,966667

Intercept

Significance F

Standard Coefficients Error

t Stat

1,362901

0,300851

4,530147 0,0001

0,37591

Cases solved as 0,786194 Lead Centre

Lower 95%

Upper 95%

0,746635

1,979167

2,091441 0,045682 0,016177

1,556211

P-value

Dacă privim graficul regresiei, putem să ne formăm o impresie despre cât de „liniară” este aceasta:

125

FUNDAȚIA SOROS ROMÂNIA Figura 4. Graficul regresiei liniare a indexului centralizarii C cu numarul de dosare solutionate

Rezultatele indică faptul că legătura dintre nivelul ierarhic administrativ în care este amplasat centrul de coordonare a afacerilor europene și eficiența sistemului reprezintă doar o parte din întreaga imagine. Cercetarea este necesar să fie continuată, pentru a descoperi și restul de variabile calitative-culturale care influențează performanța generală a sistemului informal de coordonare a afacerilor europene din statele membre UE.

Propuneri și recomandări privind componenta UPSTREAM Redesignul organizațional în sistemul românesc de coordonare a afacerilor europene a avut ca fundament analiza organizațională a instituțiilor implicate, în România și în UE – și pornește de la premisa optimizarii sistemului actual de coordonare, fără a introduce schimbări organizaționale radicale, ci doar eficientizaând resursele existente. În condiții de criză, costul introducerii de resurse noi devine mai ridicat în mod obișnuit, astfel încât eficiența este recomandabil a fi obținută prin “re-aranjarea” proceselor existente. În urma analizei organizaționale efectuate, rezultă un set de propuneri de optimizare a funcționării sistemului de coordonare a afacerilor europene. Cele mai importante dintre acestea sunt prezentate în continuare. 1. Plasarea coordonării la nivel centralizat, cu un singur coordonator (DAE) este adaptată etapei actuale de turbulență a mediului politico-economic și conduce la simplificarea fluxurilor informaționale și la eliminarea suprapunerilor de coordonare cu MAE (“două voci”). Modelul propus în continuare reduce rolul MAE din co-autor al coordonării, în cel de participant la sistemul de coordonare, pentru a oferi mai multă libertate de mișcare DAE în identificarea și promovarea unei soluții unice, consensuale. Acest deziderat se regăsește și în comunicatele de presă analizate (Anexa II).

126

FELLOWS PROPOSALS 2009 Figura 5. Modelul propus - coordonarea centralizata a afacerilor europene

Este important de precizat faptul că modelul este unul dinamic: în funcție de evoluțiile socio-economice, precum și în funcție de importanța unora sau altora dintre subiectele majore care se vor discuta la Bruxelles, modelul bicefal (tipul II) – sau modelul III (cel al coordonării la nivelul MAE – sau al unei posibile transformări DAE în Minister pentru Afaceri Europene) – poate fi reactivat. Pentru moment însă, luând în calcul presiunea de a reacționa rapid sub imperiul noilor provocări aduse de criza economico-financiara, soluția recomandată este aceea a plasării coordonării cât mai aproape de vârf, la nivelul unei singure instituții. La nivel formal, opțiunea pentru acest tip de coordonare își găsește rădăcini și în performanțele deosebite ale coordonării informale plasate la vârf, așa cum este cazul rețelei SOLVIT, prezentată anterior. Acțiunea informală, auto-definită, reprezintă adesea o cale de a stabili pe baza ei tiparul formal de acțiune. Utilizând experiența pozitivă a SOLVIT, o recomandare este de a ridica nivelul de coordonare formală, de asemenea, la nivelul exclusiv al DAE, rezervând pentru MAE tratarea dosarelor de specialitate din pilonul afacerilor externe UE. Simplificarea sistemului național de coordonare și crearea unei singure structuri centralizate în subordinea primului-ministru ar urma să aibă 4 misiuni principale: -

coordonarea interministerială și pregătirea pozițiilor României în cadrul instituțiilor comunitare formularea orientărilor strategice ale activității României ca stat membru asigurarea circuitului informațional între instituții comunitare-reprezentanta permanentă a României-instituții naționale-retur (inclusiv informarea Parlamentului) controlul transpoziției acquis-ului și aplicării dreptului comunitar

127

FUNDAȚIA SOROS ROMÂNIA Un singur organism de coordonare, asigurând unitatea de decizie și acțiune și concentrându-se exclusiv asupra acestui proces va duce la evitarea conflictelor între obiectivele instituționale ale diferitelor pãrti implicate. De asemenea, structura unică va evita dublarea procedurilor și paralelismele în pregătirea pozițiilor României în procesul de luare a deciziilor la nivelul UE. În sistemul instituțional din România, primul-ministru decide orientarea strategică generală a politicii interne, coordonează punerea în aplicare a programului de guvernare și conduce activitatea Cabinetului. Plasarea coordonării afacerilor europene la nivelul Primului-ministru asigură atât legitimitatea și autoritatea politică a deciziilor adoptate, cât și cel mai înalt nivel al expertizei tehnice. Rolul Primuluiministru nu trebuie redus la nivelul orientării strategice în domeniul afacerilor europene. Calitatea de șef al Guvernului îi conferă poziția legitimă de a conduce în mod direct procesul de participare a României la crearea acquis-ului comunitar (implicit a legislației interne). Primul-ministru coordonează activitatea tuturor ministerelor de linie, acoperind așadar tot ceea ce generic se circumscrie domeniului afacerilor europene. Schimbările instituționale cu privire la coordonarea afacerilor europene în noile state membre nu au urmat abordarea tradiționalistă din vechile state membre, de consolidare a rolului MAE. Procesul de aderare s-a transformat gradual dintr-un proces de politică externă într-un proces care implică o serie largă de reforme politice și economice pe plan intern. În majoritatea noilor state membre, a devenit evident faptul că progresele în etapa pre-aderare nu mai puteau fi susținute doar de eforturi diplomatice. De aceea logica unui sistem centralizat de coordonare s-a impus mai pregnant, în condițiile unei nevoi crescânde de eficiență. Un sistem centralizat de management al afacerilor europene în subordinea primuluiministru, va lua în considerare mai eficient pozițiile interne sectoriale și va avea o autoritate mai mare în negocierea compromisurilor între ministere. Plasarea coordonării la nivelul Primului-ministru va facilita implementarea ulterioară la nivel național a deciziilor adoptate la Bruxelles datorită autorității și imparțialității unei asemenea structuri. 2. În al doilea rând, pentru ca mecanismul să funcționeze optim, este necesar să fie prevăzut cu un sistem eficient de comunicare, format din punctele de contact desemnate de către ministere, instituțiile de specialitate ale administrației publice centrale și de către structurile cu atribuții în domeniul afacerilor europene. Punctele de contact din cadrul sistemului național de comunicare sunt reprezentate, după caz, de secretarul de stat responsabil cu afacerile europene, de directorul general sau de directorul responsabil cu problematica afacerilor europene. Fluxurile informaționale între punctele de contact se asigură, de regulă, prin sistemul informatic și de comunicatți EXTRANET RO, rețea formată din reprezentanți ai instituțiilor conectate la sistemul electronic și destinată implementării cerințelor tehnice și de securitate conform cadrului normativ național și standardelor de securitate ale Uniunii Europene. O potențială problemă de flux informațional, în cazul preluării de către DAE a coordonării centralizate, este legată de faptul că Reprezentanta Permanentă este în legătură organizatorică cu MAE, lucru care poate conduce la suprapuneri de competențe. Este necesară identificarea mecanismului de transmitere a informațiilor care să fie cel mai scurt și mai eficient, reducându-se numărul de intermediari.

128

FELLOWS PROPOSALS 2009 3. Utilizarea unui sistem integrat de management al informației (IMS), cu trei niveluri de acces: unul public și două de nivel privat (administrator și user), reprezintă o a treia cerință de eficacitate a sistemului. Nivelul public ar urma să ofere acces la fișe sintetice privind principalele dosare aflate în proces de coordonare interinstituțională, precum și la agendele și minutele discuțiilor din reuniunea săptămânală de coordonare. Nivelul privat ar urma să fie definit în funcție de utilizator: administratorul (DAE) poate decide structura bazei de date și care sunt documentele care să fie încărcate în aceasta, iar utilizatorii (instituțiile participante la sistemul de coordonare) pot avea drept de editare asupra documentelor din baza de date (în cazul mandatelor lansate de altă instituție) sau drept de upload (în cazul rapoartelor – sau al mandatelor lansate de propria instituție). Acest IMS poate oferi o rezolvare și problemei privind editarea eficientă a mandatelor. În prezent, pentru schimbul de informații este utilizat MS Outlook și funcția Track Changes din MS Word – practic ajungându-se la nenumărate variante ale aceluiași document-sursă. Orice elaborare a unui mandat implică un schimb de e-mailuri. Situația poate fi optimizată prin încărcarea în IMS a unui singur document inițial, care să poată fi editat de instituțiile cu responsabilități în domeniu, cu marcarea de către sistem a modificărilor aduse și cu menționarea autorului, în mod centralizat. 4. Soluționarea problemei recurente privind nivelul de participare la reuniunile săptămânale de coordonare (în unele cazuri, directorii desemnați să participe în locul secretarilor de stat delegă, la rândul lor, participarea către niveluri de execuție consilieri, experți) poate fi realizată prin acordul interinstituțional scris (circulară) – precum și prin delegarea puterii decizionale către participantul cu funcție de execuție, care poate primi mandat de reprezentare din partea instituției sale. În acest fel, se poate indeplini cu bine rolul de organism decizional al Comitetului, pentru a nu se mai amana deciziile pana la următoarele reuniuni si a se reduce decalajele de soluționare a problemelor din cadrul sistemului de coordonare. In mod practic, aceasta măsura răspunde si întrebării “care este numărul maxim de actori instituționali din sistemul național de coordonare”: conform propunerii, fiecare instituție din sistem are 2 niveluri de reprezentare la reuniunile de coordonare, unul de conducere si unul de execuție. 5. Luarea în considerare a rezistenței la schimbare. Introducerea oricăror modificări, la nivel organizațional, este întâmpinată cu rezistență. Acesta este motivul pentru care propunerile trebuie mai întâi testate în comparație cu situația existentă, astfel încât să se dezvolte sentimentul de proprietate asupra ideilor în rândul instituțiilor participante la sistemul de coordonare. În paralel, este necesară o bună comunicare a obiectivelor procesului de schimbare, cu prezentarea clară a obiectivelor către instituțiile implicate.

CONCLUZII Eficiența coordonării afacerilor europene, atât din punct de vedere formal, cât și informal, atât upstream cât și downstream, este afectată de mai mulți factori. Printre aceștia, mărimea populației, specificul culturilor administrative din diferitele state membre, conexiunile dintre instituții si diferențele culturale dintre două instituții similare dar prezente în state membre diferite, precum și complexitatea dosarelor în sine.

129

FUNDAȚIA SOROS ROMÂNIA Această cercetare este de importanță practică și teoretică din cauza lipsei de claritate în legătură cu influența integrării europene asupra aparatelor centrale naționale. Există necesitatea unui studiu de caz care să ofere o imagine asupra diferitelor modele de coordonare utilizate – și a unui model care să testeze ipotezele în legătură cu implicațiile integrării europene pentru administrațiile naționale. Coordonarea internă a politicii europene constituie o precondiție pentru o prezență eficientă a reprezentanților unei țări la negocierile zilnice ce se desfășoară în cadrul instituțiilor comunitare de la Bruxelles – grupuri de lucru ale Consiliului, reuniuni ale COREPER, reuniuni cu Comisia Europeană sau întâlniri cu comisiile de specialitate ale Parlamentului European. Deși adaptabil, mecanismul de coordonare națională trebuie să își găsească drumul printre provocărilw apărute pe o scenă europeană din ce în ce mai complexă. Rețeaua are nevoie de resurse (financiare și umane) - și are de asemenea nevoie de stabilitate și continuitate, pentru a funcționa în cele mai bune condiții. Eficiența sa este de asemenea afectată de factorul timp: cu un număr tot mai mare de dosare care au trebuit rezolvate, administrația națională a devenit mai obișnuită cu procedurile și câștigă experiență, ameliorând-și eficiența globală. Rețeaua SOLVIT prezintă elementele-cheie ale unei rețele adaptive, în continuă dezvoltare: deoarece problemele nu sunt întotdeauna legate de simpla aplicare necorespunzătoare a acquisului privind piața internă, soluțiile sunt, uneori, de găsit în măsuri structurale, care să modifice cadrul instituțional și legislativ în sine, pentru a preveni apariția unor viitoare probleme de același tip. Acesta este modul în care a apărut SOLVIT +, ca un răspuns la caracterul constant nou al problemelor cu care se confruntă rețeaua. Acest lucru ar putea fi într-un fel comparat cu modul în care Constituția SUA a câștigat Amendamente în timp, după declarația inițială, în scopul de a răspunde provocărilor cu care s-au confruntît SUA ca urmare a noilor realități economice și sociale. Chiar dacă este foarte adaptabilă, rețeaua SOLVIT încă trebuie să își găsească drumul printre provocările apărute pe o scenă europeană din ce în ce mai complexă. Rețeaua are nevoie de resurse (financiare și umane) - și are de asemenea nevoie de stabilitate și continuitate, pentru a funcționa în cele mai bune condiții. Eficiența sa este de asemenea afectată de factorul timp: peste ani, cu un număr tot mai mare de cazuri care au trebuit rezolvate, atât centrele SOLVIT cât și administrația națională au devenit mai obișnuite cu procedurile și câștigă experiență, ameliorând-și eficiența globală. Judecând dupa creșterea numărului de cazuri în cei peste 6 ani de la înființarea rețelei SOLVIT în 2002, va crește nevoia de resurse umane și financiare. La data redactării acestui raport de cercetare, Comisia pentru piața internă și protecția consumatorilor din Parlamentul European a adoptat avizul unui euro-parlamentar român cu privire la bugetul UE din 2009. Acesta include o propunere de creștere a fondurilor pentru rețeaua SOLVIT, pornind de la prezumția că nivelul său de performanță poate fi îmbunătățit. Pe fundalul metodologiei introduse prin acest proiect de cercetare, precum și al restricțiilor induse de criza financiară, autorul doreste de asemenea să sublinieze importanța direcționării fondurilor către nodurile-cheie din rețea, cu scopul de a îmbunătăți funcționarea generală a sistemului SOLVIT. Importanța dezvoltării unei rețele informale se regăsește în schimbul permanent de informații, precum și în întâlnirile regulate între membrii săi. Mai exact, în cazul SOLVIT este mai important ca centrele rămase în urmă să mai învețe din experiența celor mai avansate, întrucât experiența este, de asemenea, o funcție de timp. Statele membre mai mici se confruntă cu un număr mai mic de cazuri (zero, în Islanda și Liechtenstein) și acest aspect nu le permite să își dezvolte o experiență importantă.

130

FELLOWS PROPOSALS 2009 Luând notă de importanța impactului public al rapoartelor anuale privind SOLVIT, emise de către Comisia Europeană, anumite informații cu privire la performanțele statelor membre mai pot apărea, de asemenea, pe canale de comunicare publică cum ar fi EUtube. În concluzie, de la crearea sa, SOLVIT a reușit să își creeze un profil foarte pozitiv, construind punți de legătură între diferențele culturale și mutând conceptul de Uniune Europeană un pas mai departe - la nivelul care atinge mai devreme sau mai târziu orice cetățean, un nivel aflat în continuă evoluție: sistemul administrativ european. O altă concluzie interesantă este următoarea: pe lângă diferențele tradiționale între Nord și Sud, o altă distincție importantă poate fi făcută între culturi administrative germanice și culturi administrative latine. Unele țări încă privesc afacerile europene ca fiind "afaceri externe", altele au internalizat afacerile europene atât de mult încât au devenit o parte din mecanismul intern de comunicații. Modelul dezvoltat în această lucrare reprezintă un instrument și nu un obiectiv în sine, pentru că diferitele țări europene au diferite modele administrative și, prin urmare, acestea înregistrează diferite niveluri de “performanță” în coordonarea afacerilor europene. Modelul permite, de asemenea, o analiză a efectelor deplasării unui centru de coordonare în susul sau în josul ierarhiei administrative. În cazul în care este programată o astfel de tranziție de la un sistem de coordonare la altul, aceasta trebuie să se facă cu cea mai mare grijă, pentru a-și menține punctele forte ale centrului care este mutat: setul său de bune practici, lista sa de contacte funcționale etc. În același timp, fiecare mutare a unui centru către un alt nivel de poziționare, trebuie să fie pregatită și însoțită de o campanie de comunicare eficientă (reuniuni, prezentări), orientate atât către administrațiile naționale, cât și către stakeholderi. Benchmarking-ul poate servi drept o metodă de "naming or shaming" pentru performeri, precum și pentru membrii restanți ai sistemului. Este necesar ca sistemul național de coordonare să includă numărul optim de actori instituționali (nivel de conducere plus nivel de execuție, în mod similar și fără variații de la o instituție la alta). Se evită astfel, pe de o parte, suprapunerile de competențe și divergențele inter-instituționale - iar, pe de altă parte, supra-dimensionarea capacității instituționale și fenomenele de overload. Eficiența coordonării este influențată în paralel și de variabile ale diferitelor tipuri de cultură organizațională a instituțiilor statului, cu manifestări specifice fiecărui sistem național din cele 27. Gradul de centralizare sau de descentralizare administrativă influențează nivelul la care unitatea de coordonare a afacerilor europene este plasată - și modul în care aceasta funcționează. Deși coordonarea națională a afacerilor europene în statele membre este – și trebuie să rămână – responsabilitatea exclusivă a propriei guvernări, eficiența coordonării naționale are efecte vizibile la nivel european. La începutul acestei cercetări, nu se discuta despre criza economico-financiară. Aceasta a adus însă și o modalitate neașteptată de a testa modelul în condiții de turbulență. Ca urmare, în doar câțiva ani, sistemul de coordonare din România a evoluat între două tipuri de coordonare: mixtă și centralizată. Concluzia esențială este că în condiții de turbulență ridicată a mediului, este nevoie de o coordonare mai strânsă. Aceeași concluzie este valabilă, independent de turbulența mediului, și pentru începutul punerii în funcțiune a sistemului de coordonare, până la depășirea perioadei inițiale de „rodaj inter-instituțional” și obținerea autonomiei sale funcționale.

131

FUNDAȚIA SOROS ROMÂNIA Până în acest moment, ținând cont și de vârsta tânară a sistemului de coordonare și de modificările pe care le-a suferit, sunt de remarcat, în mod pozitiv, rezultatele sale.

BIBLIOGRAFIE 1. Volume •

Beach, D., The Institutional Dynamics of the European Union, Palgrave Mc Millan, 2005

•

Dragos, D.C., Uniunea Europeana. Institutii. Mecanisme (second edition), All Beck, 2005

•

Hofstede, G., Cultures and Organizations, Software of the Mind (2nd, revised edition), McGraw-Hill, 2005

•

March, J.G. and Olson J., The Oxford Handbook of Political Institutions, Oxford: Oxford University Press, 2006, p. 78-82

•

Matei, L., Management Public, Ed. Economica, 2004

•

Mintzberg, H., Mintzberg on management: inside our strange world of organizations, New York, The Free Press, 1989

•

Moldoveanu, G., Analiza si comportament organizational, Ed. Economica, 2005

•

Peters, B. G., Institutional theory in political science, London: Wellington House, 1999

•

Peterson, J. and Shackleton, M., The institutions of the European Union” (second edition), Oxford: Oxford University Press, 2006

•

Profiroiu, M., Institutii si Politici Europene, Ed. Economica, 2008

•

Schendelen, van, R., Machiavelli in Brussels – The art of lobbying the EU (second edition), p. 229-270, Amsterdam University Press, 2005

•

Trompenaars, F., Riding the Waves of Culture, Irwin Publications, 1994

2. Articole •

Aspinwall, M.D. and Schneider, G., ‘Same menu, separate tables: The institutionalist turn in political science and the study of European integration’, 2000, European Journal of Political Research, nr. 38, p. 1-36

•

Christiansen, Th., ‘Intra-institutional politics and inter-institutional relations in the EU: towards coherent governance?’, 2001, Journal of European Public Policy, Vol.8, No.5, p. 747-769

•

Moldoveanu, G, ‘Scanning Organisational Environment’, Administration and Public Management Review, nr. 2/2004, p. 38-45

•

Moldoveanu, G., Pleter, T.O., ‘Multidisciplinary Optimization in Services Management’, Theoretical and Applied Economics, no. 5/2007 (510), p. 7-12

•

Moldoveanu, G., Pleter, T.O., ‘Shrinking Bureaucracy’, Theoretical and Applied Economics, no. 7/2007 (512), p. 7-10

132

FELLOWS PROPOSALS 2009 •

Nastase, B., ‘The waterdrop principle or about the management of EU Law implementation’, Quality – Access to Success, Ed. Ars Academica, special issue, year 9, no. 93, oct. 2008, p. 92-95, ISSN 1582-2599+

3. Contributii in compilatii si volume editate •

Stubb, A., Wallace, H. and Peterson, J., ‘The Policy-Making Process’, in Oxford University Press (ed.), The European Union: How Does It Work?, p. 136-155

4. Documente ale organizatiilor internationale •

Commission Recommendation of 7 December 2001 on principles for using "SOLVIT" – the Internal Market Problem Solving Network (C(2001) 3901)

•

Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the Economic and Social Committee and the Committee of the Regions - Effective Problem Solving in the Internal Market ("SOLVIT") (COM/2001/0702 final)

•

Commission Communication – White Paper on European Governance (COM(2001) 428 of 25.4.2001)

•

OECD Economic Survey 2007: European Union, Volume 2007/11, Paris: OECD Publishing

5. Rapoarte •

2008 Report on the Development and Performance of the SOLVIT network, European Commission, Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities

•

Preparing the Council for enlargement / Report from the SecretaryGeneral/High Representative to the European Council, 9518/01, Brussels, 7 June 2001, Addendum 1

•

Note si rapoarte DAE privind coordonarea afacerilor europene, 2006-2007

6. Internet •

http://ec.europa.eu/solvit/

•

http://epp.eurostat.ec.europa.eu

•

http://www.gov.ro

•

http://www.dae.gov.ro

•

http://www.euractiv.com

7. Documente nationale oficiale •

OUG nr. 133/2006 din 21.12.2006 privind infiintarea, organizarea si functionarea Departamentului pentru Afaceri Europene, cu modificarile si completarile ulterioare

•

Cadrul Strategic National de Referinta, 2007

133

FUNDAȚIA SOROS ROMÂNIA •

HG nr. 115/2008 privind instituirea sistemului national de coordonare a afacerilor europene in vederea participarii Romaniei la procesul decizional al institutiilor Uniunii Europene)

•

HG nr. 220/2007 din 07.03.2007 pentru modificarea si completarea HG nr. 100/2004 privind organizarea si functionarea Ministerului Afacerilor Externe

•

HG nr. 100/2004 privind organizarea si functionarea Ministerului Afacerilor Externe

134

Anexa 1. Master Table (adaptata dupa sursa: Comisia Europeana)

QUALITATIVE (QL) Centralisa tion index

var.

QUANTITATIVE var. (QN)

Organisati onal turbulence

Populatio n124

Nr. of cases submitte d as Home Centre

Case Load for Lead Centre

of 2

8356707

Nr .

Country

SOLVIT position

Austria

Federal Ministry Economics and Labour

Belgium

Foreign Affairs Public Service

Federal 2

10741048

Bulgaria

Directorate for the 2 Coordination with the EU and IFIs

7602116

Cyprus

Ministry of Commerce, 2 Industry and Tourism

801622

124

Populatia la 1 ianuarie 2009, estmiare EUROSTA http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page?_pageid=1996,39140985&_dad=portal&_schema=PORTAL&screen= U_MAIN_TREE&root=EU_MAIN_TREE/tb/t_popul/t_popula/t_pop/t_demo_gen/tps00001

FUNDAČ&#x161;IA SOROS ROMĂ&#x201A;NIA

Czech Republic

Ministry Trade

and 2

10474607

91%

Denmark

Danish Enterprise Construction Authority

and 1

5519259

83%

Estonia

Ministry of Economic Affairs 2 and Communications

1340341

83%

Finland

Ministry of Employment and 2 the Economy

5325115

83%

France

General Secretariat European Affairs

for 3

64105125

111

83.33%

113

Germany

Federal Ministry of 2 Economics and Technology

82062249

119

97%

Greece

Ministry of Finance

11262539

55%

103

Hungary

Ministry for Foreign Affairs

10029873

81.25%

Iceland

Ministry for Foreign Affairs

320543

Ireland

Department of Enterprise, 2 Trade and Employment

4517758

3.3%

92.3%

Italy

Prime Minister's Office

60090430

110

1.9%

90.6%

Latvia

Ministry of Economics

2261132

83%

Liechtenstei n

EEA Coordination Unit

35689

136

Industry

Economy

and 2

FELLOWS PROPOSALS 2009

Lithuania

Ministry of Economy

3350385

83%

Luxembour g

Ministry of Economy Foreign Trade

and 2

491702

10%

70%

Malta

Ministry of Finance, the 2 Economy and Investment

412614

83%

Netherlands

Ministry of Economics

16481139

4.55%

77.3%

Norway

Ministry Industry

and 2

4801376

70%

Poland

Ministry of Economy

38130302

85%

Portugal

Ministry of Foreign Affairs

10631800

91%

Romania

Department Affairs

European 3

21496664

4.35%

91%

Slovakia

Institute for Approximation of Law

the 1

5411062

83%

Slovenia

Ministry of the Economy

2053393

83%

Spain

Ministry of Foreign Affairs 2 and Cooperation

45853045

102

129

76%

Sweden

National Board of Trade

9259044

56%

United Kingdom

Department for Business, 2 Entreprise and Regulatory Reform

61612255

82%

Trade

for

137

Anexa 2. Comunicate de presă (sursa: www.dae.gov.ro)

Ministrul pentru Afaceri Europene, Vasile Pușcaș, s-a întâlnit azi 14.09 a.c, la Bruxelles, cu Secretarul General al Comisiei Europene, doamna Catherine Day

14 Septembrie 2009 Întâlnirea a avut loc la sediul Comisiei Europene, cei doi demnitari trecând în revistă raportarea României la implementarea măsurilor din Programului Național de Reforme, ministrul Vasile Pușcaș subliniind importanța pe care România o acordă atingerii obiectivelor strategice ale Agendei Lisabona. Ministrul pentru Afaceri Europene a informat-o pe doamna Catherine Day de faptul că, în scopul formulării unei poziții naționale în ceea ce privește Strategia Lisabona post 2010, Departamentul pentru Afaceri Europene va lansa procesul de consultare a tuturor părților interesate. Discuțiile dintre cei doi demnitari au vizat și programul de îndeplinire a angajamentelor asociate celor patru domenii din cadrul Mecanismului de Cooperare și Verificare, urmare a Raportului Comisiei Europene, din luna iulie a acestui an. Ministrul Vasile Pușcaș a declarat: „Guvernul României s-a angajat să abordeze cu răspundere maximă îndeplinirea angajamentelor și, în acest sens, a inclus recomandările Comisiei Europene în Planul de Acțiune elaborat în vederea realizării acestor anagajamente.” Un alt subiect aflat pe agendă a fost acela al evoluțiilor socio-economice și de reformă a administrației publice, conform Memorandumului de Înțelgere între România și Comisia Europeană. Demnitarul român a prezentat stadiul aplicării măsurilor până în prezent și calendarul acțiunilor pentru următoarele luni. În final, cei doi au făcut o analiză a situației economico-sociale a Uniunii Europene, inclusiv a României, în actualul context de criză economică internațională. „Este nevoie de un proces mult mai amplu de coordonare, atât la nivelul Uniunii Europene, cât și la nivelul Statelor Membre, inclusiv a României, în care economia să fie în primul rând axată pe competititvitate”, a încheiat ministrul Vasile Pușcaș.

138

Pușcaș cere implicarea mediilor civic și academic în proiectele anti-criză

01 Septembrie 2009 Șeful Departamentului pentru Afaceri Europene, ministrul Vasile Pușcaș, a subliniat ieri necesitatea implicării mediilor politic, academic și civic în proiecte de ameliorare a efectelor crizei economice. Potrivit unui comunicat al DAE, ministrul Pușcaș a evidențiat “necesitatea dialogului și al convergenței cu alte propuneri ale mediilor politice și civice europene, precum și a altor state membre ale Uniunii Europene”, semnalând publicarea recentă, de către think-thank-ul belgian Bruegel, a documentului “Prioritățile economice ale Europei pentru perioada 2010-2015”. În context, Vasile Pușcaș a spus, în cadrul unei reuniuni de coordonare în domeniul afacerilor europene, ca demersul think-thank-ului belgian trebuie să fie urmat de cât mai mulți reprezentanți ai mediilor academice, ai societății civile și tuturor actorilor economici și politici, pentru a găsi soluții viabile pentru inovare, creștere economică și dezvoltare. Ministrul Pușcaș a precizat că Uniunea Europeană va trebui să facă față provocărilor generate de fenomenele demografice, schimbările climatice și de noile interdependențe de pe glob. De asemenea, el a aratăt că este necesară o repoziționare a Uniunii Europene și a României, în contextul mondial post-criză.

139

Apel la dezbatere Europeană

31 August 2009 Ministrul Vasile Pușcaș a invitat azi, 31.08 a.c, în cadrul Reuniunii de coordonare în domeniul afacerilor europene, atât reprezentanții mediului academic, cât și cei ai celui civic și politic, să realizeze o dezbatere, deschisă și profesionistă, orientată spre interesul României și interesul european, despre căile de evoluție ale Uniunii Europene, în perioada următoare și în special în etapa post-criză. Ministrul Pușcaș a subliniat “necesitatea dialogului și al convergenței cu alte propuneri ale mediilor politice și civice europene, precum și a altor state membre ale Uniunii Europene”, semnalând publicarea recentă, de către think-thank-ul belgian Bruegel, a documentului “ Prioritățile economice ale Europei pentru perioada 20102015.” “Repoziționarea Uniunii Europene pe scena mondială și, implicit, a României în contextul post-criză trebuie să țină seama de interesul european, atât la nivel local, cât și la nivel național, iar acest lucru cere o traiectorie coerentă a instituțiilor europene, cu implicarea directă a statelor membre, a societății civile, a ONG-urilor și a actorilor economici și politici”, a adăugat Ministrul pentru Afaceri Europene. Ministrul Vasile Pușcaș consideră ca demersul think-thank-ului belgian “trebuie să fie urmat de cât mai mulți reprezentanți ai mediilor academice, ai societății civile si ai tuturor actorilor economici și politici, pentru a găsi soluții viabile pentru inovare, creștere economică și dezvoltare, cu atât mai mult cu cât, Uniunea Europeană va trebui să facă fata provocărilor generate de fenomenele demografice, schimbările climatice și de noile interdependețe de pe arena globală.”

140

Ministrul Vasile Pușcaș: „Cetățenii români pot apela gratuit sistemul SOLVIT, serviciu aflat la dispoziția celor care au probleme cu administrațiile statelor membre, atât persoane fizice, cât și agenți economici.”

24 August 2009

Departamentul pentru Afaceri Europene a finalizat pentru perioada ianuarie-iunie 2009 Raportul de activitate al SOLVIT, serviciu aflat în cadrul D.A.E. SOLVIT este o rețea de soluționare a problemelor, în cadrul căreia statele membre ale Uniunii Europene conlucrează pentru a rezolva problemele survenite datorită aplicării necorespunzătoare a legislației privind Piața Internă de către autoritățile publice, fără utilizarea procedurilor juridice. Ministrul Vasile Pușcaș: “Piața Internă oferă cetățenilor și întreprinderilor numeroase drepturi stabilite prin reglementări comunitare, dar s-ar putea ca unele să fie aplicate deficitar, mai ales când vine vorba de: schimbarea reședinței într-o altă țară din Uniunea Europeană, a studia, lucra sau, la pensionare, pentru a trăi într-un anumit loc sau pot exista situații generate de extinderea afacerii firmelor într-un alt stat membru. Pentru toate acestea, sistemul SOLVIT le stă la dispoziție.” Centrele SOLVIT există în toate statele membre și au rolul de a sprijini rezolvarea reclamațiilor provenite atât din partea cetățenilor, cât și a întreprinderilor, angajându-se să furnizeze soluții reale pentru problemele prezentate, într-un termen de zece săptămâni. Mai mult decât atât, reclamațiile primite oficial de Comisia Europeană, pentru care se întrevede o posibilitate reală de a fi soluționate altfel decât pe cale juridică, sunt trimise, de asemenea, către SOLVIT. Ministrul pentru Afaceri Europene consideră că “Trebuie să-i încurajăm pe cetățenii români să-și apere drepturile care le au ca cetățeni ai Uniunii Europene și, în acest sens, îi îndemn să apeleze la sistemul SOLVIT, ori de câte ori apar probleme specifice. Uniunea Europeană trebuie să fie în primul rând un spațiu în care drepturile îi interesele cetățenilor nu sunt doar afirmate, ci și protejate. Acesta este unul dintre principiile de baza ale funcționării optime a construcției europene. SOLVIT este, astfel, un sistem destinat să vină în întâmpinarea cetățenilor.” În perioada ianuarie – iunie 2009, Centrul SOLVIT România a gestionat 193 de petiții, introduse fie prin sistemul electronic fie sesizate prin altă formă – mail sau telefon (de către alte state membre sau cetățenii acestora, dar si de cetățeni români). Din cele 193 de cazuri, au fost acceptate ca petiții 120, diferența de 73 reprezentând cazuri respinse în urma evaluării, din perspectiva criteriilor SOLVIT. Numărul petițiilor a crescut substanțial față de anii precedenți, datorită creșterii gradului de percepție a statutului 141

României ca stat membru al Uniunii Europene și creșterea mobilității și a interacțiunilor cetățenilor români și ai celorlalte state membre cu administrațiile publice, inclusiv cu cea din România SOLVIT a fost creat, în 2001, de Comisia Europeană, prin comasarea unor centre de coordonare care aveau rolul de a ajuta cetățenii și întreprinderile în cazul unor probleme rezultate din aplicarea necorespunzătoare a regulilor Pieței Interne de către autoritățile publice din statele membre. De la crearea sa, SOLVIT România a soluționat dosare în domeniul liberei circulații, al recunoașterii diplomelor obținute în alt stat membru, al libertății de stabilire, recunoașterii reciproce a bunurilor, ajutoarelor de șomaj, impozitării pensiilor. Serviciile SOLVIT sunt gratuite. Solicitanții pot depune cereri în limba maternă prin intermediul unui formular disponibil on-line, sau pot contacta centrul național SOLVIT, care se află în cadrul Departamentului pentru Afaceri Europene.

Direcția Coordonare Poziții Piața Internă (DCPI) are următoarele atribuții:

Atribuții: a) coordonează procesul de elaborare și avizare a pozițiilor României în calitate de stat membru UE în cadrul structurilor comunitare, în domeniile de responsabilitate al următoarelor formatiuni ale Consiliului UE: • Consiliul Afaceri Economice și Financiare (ECOFIN) • Consiliul Justiție și Afaceri Interne (JAI) • Consiliul Transport, Telecomunicații și Energie (TTE) • Consiliul Mediu (ENV) • Consiliul Educație, Tineret și Cultură (EYC) b) coordonează relațiile inter-instituționale ale administrației publice centrale române în procesul de elaborare a pozițiilor României, pe domeniile aflate în atribuție; c) colaborează cu responsabilii de dosare echivalente din cadrul ministerelor, ai autorităților centrale, ai Institutului European din România și ai Reprezentantei permanente a României pe lângă Uniunea Europeană, pentru domeniile aflate în responsabilitate; d) examinează și avizează pozițiile României în cadrul Consiliului UE, pentru formațiunile și structurile aflate în responsabilitate; e) urmărește calendarul de desfășurare a formațiunilor Consiliului Uniunii Europene, grupurilor de lucru de la nivelul Consiliului, precum și comitetelor de comitologie, în

142

vederea pregătirii în timp util a poziției României; f) participă în mod obligatoriu, în cadrul grupurilor de experți ai sistemului național de coordonare, alături de reprezentanți ai Ministerului Afacerilor Externe și, după caz, ai Ministerului Economiei și Finanțelor și Secretariatului General al Guvernului, precum și de responsabilul din cadrul Reprezentantei permanente a României pe lângă Uniunea Europeană; g) în cadrul grupurilor de experți ai sistemului național de coordonare, reprezentantul DCPI responsabil coordonează: • analiza și corelarea proiectelor de poziție elaborate de către ministere și celelalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, pentru problematica din responsabilitate; • propunerea de poziții cu privire la problematica analizată, care să fie susținute de reprezentanții români la nivel comunitar; • monitorizarea și analiza evoluției politicilor comunitare; h) monitorizează conținutul mandatelor, în conformitate cu dispozițiile HG nr. 115/2008, privind instituirea sistemului național de coordonare a afacerilor europene în vederea participării României la procesul decizional al instituțiilor Uniunii Europene; i) monitorizează participarea reprezentanților României la grupurile de lucru ale Consiliului UE și comitetele de comitologie pe domeniile din responsabilitate și informează conducerea instituției despre dificultățile întâmpinate de ministere, celelalte autorități centrale sau Reprezentanța, în asigurarea prezenței României; j) urmărește evoluția politicilor comunitare și propune măsuri pentru compatibilizarea acestora cu cele ale României in domeniul atribuit; k) monitorizează transmiterea de către ministere și autorități, a rapoartelor de participare la reuniunile comitetelor și ale grupurilor de lucru ale Consiliului UE, precum și la reuniunile formațiunilor Consiliului UE; l) arhivează totalitatea mandatelor privind poziția României și a rapoartelor de participare, pe domeniile aflate în atribuție; m) sesizează divergențele de abordare între instituții privind pozițiile României și prezintă conducătorului DAE propuneri de soluționare în vederea asigurării coerenței intersectoriale a pozițiilor naționale pe tematicile europene din domeniile aflate în responsabilitate; n) informează conducerea instituției cu privire la orice alte dificultăți întâmpinate în procesul de coordonare interministerială a elaborării și avizării poziției României; o) asigură împreună cu Direcția Coordonare Poziții Politici Comunitare secretariatul Consiliului pentru Afaceri Europene și a Comitetului de Coordonare a afacerilor europene, pe domeniile sale de competență.

143

INFORMARE DE PRESĂ

Temele de pe agenda de astăzi, 16 martie 2009, a reuniunii de coordonare în domeniul afacerilor europene

• Consiliul European 19-20 martie, 2009 Consiliul European de primavară este dedicat în primul rând situației economice și financiare din UE și de la nivel mondial. „În contextul actualei crize economice și financiare internaționale, Summitul European din 19-20 martie a.c. va urmări reafirmarea angajamentului Uniunii Europene și al statelor membre de a acționa într-o manieră coordonată, ambițioasă și cuprinzătoare. Obiectivul este reprezentat de stimularea cererii și întărirea încrederii consumatorilor, reducerea costurilor sociale și a efectelor crizei asupra celor mai defavorizate categorii sociale și pregătirea Europei în vederea relansării economice”, a aratăt dl. Ministru Vasile Puscas, șeful D.A.E.

• Comunicarea Comisiei Europene pentru Consiliul European de primavară „Stimularea redresarii economice” Comisia Europeană a publicat, în data de 4 martie 2009, Comunicarea privind „Stimularea redresării economice”, în contextul pregătirii Consiliului European din 1920 martie a.c. „ Comisia Europeană a trasat patru direcții majore de intervenție în vederea redresării economice și anume: restaurarea și menținerea unui sistem financiar stabil și de încredere, sprijinirea economiei reale, sprijinirea populației împotriva efectelor crizei și promovarea redresării globale. DAE propune identificarea aspectelor de interes pentru România, în special prin prisma Pachetului de Măsuri al Guvernului României pentru stimularea creșterii economice și protejarea intereselor economice ale populației. Este esențială analizarea cât mai rapidă a calendarului de îmbunătățire a sistemului financiar comunitar propus de CE prin aceasta Comunicare și o participare cât mai activă la acest proces”, a subliniat Vasile Puscas.

• Anul European al Creativității și Inovării – 2009 Fonduri europene pentru cercetare si inovare „Scopul anului European al Creativității și Inovării – 2009 este promovarea abordărilor creative și inovatoare în diferite sectoare de activitate. În acest sens, Comisia Europeană a propus o nouă strategie privind Inovarea și Cercetarea în domeniul IT,

144

care prevede dublarea finanțării destinate cercetării și inovației în domeniul ICT. În următorul deceniu, Europa ar trebui să-și dubleze investițiile făcute în domeniul ICT pentru cercetare și inovare, Comisia crescând anual finanțarea disponibilă pentru acest domeniu de la 1,1 la 1,7 miliarde Euro in 2013. Statele membre vor trebui să facă eforturi bugetare comparabile și să identifice noi surse de finanțare. DAE va invita instituțiile cu atribuții în acest domeniu să identifice resursele și acțiunile necesare în vederea maximizării la nivel național a efectelor recomandărilor transmise de Comisia Europeană”, a precizat Vasile Puscaș.

• Comunicarea și colaborarea cu reprezentanții români din instituțiile și organismele consultative europene România trebuie să-și promoveze interesul într-un mod eficient și coordonat la nivel comunitar „Pentru a beneficia cât mai mult de pe urma integrării în Uniunea Europeană este imperios necesară o coordonare efectivă și eficientă a afacerilor europene. Este în interesul României ca orice decizie și acțiune internă, în toate domeniile de activitate, să fie corelată contextului comunitar. România are la dispoziție canale multiple prin care își poate promova interesul și pozițiile naționale. De exemplu, Parlamentul European care va avea 33 de reprezentanți români, după alegerile din 7 iunie a.c., Comitetul Regiunilor și Comitetul Economic și Social European. Trebuie să comunicăm mai mult cu aceste instituții pentru a consolida poziția națională în procesul comunitar de luare a deciziilor”, a aratăt ministrul Vasile Puscaș.

• Coeziunea teritorială Summitul european al regiunilor și orașelor, organizat de Președinția cehă, în parteneriat cu Comitetul Regiunilor (5-6 martie a.c.) „Coeziunea teritorială trebuie înțeleasă ca o modalitate de a eficientiza cooperarea interregională și nu doar ca mijloc de a compensa dezavantajele geografice ale diferitelor regiuni. Concluziile adoptate la reuniunea de la Praga au vizat creșterea implicării directe a autorităților locale în noua tendință de globalizare și eliminarea barierelor instituționale între diferitele niveluri ale administrației publice. În perspectiva alegerilor pentru Parlamentul European, din iunie a.c., informarea comunităților locale pe teme europene este o condiție esențială pentru a avea o prezență cetățenească mai mare la urne”, a declarat Vasile Pușcas, șeful Departamentului pentru Afaceri Europene.

145

Reuniune de coordonare a afacerilor europene la sediul DAE, cu participarea domnului Leonard Orban, comisarul european pentru multilingvism

În data de 11 februarie 2008, la orele 11.00, a avut loc, la sediul Departamentului pentru Afaceri Europene, o reuniune de coordonare a afacerilor europene la nivel de secretar de stat cu reprezentanții tuturor ministerelor și a 17 agenții și autorități, coordonată de șeful DAE, domnul Adrian Ciocanea. La invitația șefului DAE, a participat la această reuniune domnul Leornard Orban, comisar european pentru multilingvism, fiind a treia întâlnire de acest fel a comisarului european cu reprezentanții administrației publice române. Reuniunea a avut ca obiectiv discutarea priorităților Uniunii Europene și ale României în anul 2008. Au fost abordate teme importante pentru România, de la implicațiile Tratatului de la Lisabona și evoluția procesului de ratificare (România este a patra țară care a ratificat) la recenta propunere a Comisiei privind pachetul energie-schimbări climatice, mecanismul de cooperare și verificare în domeniul justiției și afacerilor interne pentru România, programul de convergență al României, programul național de reformă, aderarea României la Schengen, o viitoare strategie comună a Uniunii Europene privind migrația. Altă temă de dezbatere a fost reprezentata de modalitățile prin care sunt luate in calcul interesele statelor membre la nivel comunitar pentru ca discuțiile purtate în cadrul Consiliului să conducă la un rezultat acceptabil pentru toate părțile interesate. Această temă prezintă interes mai ales prin prisma reuniunilor săptămânale de coordonare a afacerilor europene în cadrul cărora este pregatită poziția României pentru reuniunile Consiliului European, ale Consiliului Uniunii Europene și ale Comitetului Reprezentanților Permanenți (Coreper 1 si Coreper 2).

146

UN (NOU) INCEPUT? România şi politica sa de cooperare pentru dezvoltare internaţionala. Elemente pentru o comparaţie cu celelalte ‘noi’ State Membre ale Uniunii Europene. MIRELA OPREA

INTRODUCERE În anul 1949 Preşedintele Truman propunea un program nou şi ‚îndrăzneţ’ (‚a bold new program’) pentru a ajuta ţările în curs de dezvoltare să îşi depăşească propria stare de sărăcie şi subdezvoltare. Ideea a captat imaginaţia tuturor, astfel încât în scurt timp marea majoritate a ţărilor lumii s-au lansat în aventura cooperării pentru dezvoltare: ţările deja dezvoltate – ca donatori de asistenţă, iar cele ‚subdezvoltate’ – ca receptori ai acestor resurse. Scopurile acestei cooperări au fost mereu formulate şi re-formulate în tonuri tot mai ambiţioase, pe măsură ce se observa că puţine din obiectivele iniţiale se îndeplineau. Actual, Uniunea Europeană spune despre ea însăşi că este cel mai mare donator al Lumii şi a stabilit ţinte concrete pentru volumul asistenţei pe care membrii săi trebuie să îl acorde cooperării pentru dezvoltare. Aderând la Uniunea Europeană, ‚noile’ State Membre vor trebui să preia întregul acquis communitar, între care şi tot ceea ce ţine de practica şi discursul cooperării pentru dezvoltare. Această lucrare îşi propune să observe câteva din modalităţile acestei ‚pre-luări’, pornind de la câteva linii ale contextului istoric în care se inserează integrarea noilor State Membre în discursul cooperării pentru dezvoltare, aşa cum este el formulat acum de ‚marii’ donatori ai lumii, între care şi Uniunea Europeană.

SCURTE CONSIDERAŢII ISTORICE ASUPRA RELAŢIILOR ROMÂNIEI CU ŢĂRILE ‚LUMII A TREIA’. PERIOADA SOCIALISTĂ ŞI PERSPECTIVA AJUTORULUI PENTRU DEZVOLTARE. Asa cum mulţi istorici şi analişti politici au demonstrat5, înaintea anului 1989 politica externă a României a fost una dintre cele mai active şi chiar controversate, mai ales dacă măsura de comparaţie este dată de celelalte state est-europene de orientare socialistă. Calificări precum ‚dizidentă’, ‚parţial aliniată’, ‚independentă’, ‚deviantă’, unică’6, erau des întâlnite în literatura de specialitate pentru a ilustra cazul considerat special al Republicii Socialiste România. Din perspectiva prezentei lucrări, unul dintre cele mai relevante momente de ‚devianţă’ ale politicii externe româneşti este anul 1972, când Preşedintele Nicolae Ceauşescu redefineşte statutul internaţional al României şi propune încadrarea sa ca ‚ţară socialistă în curs de dezvoltare’. Pe plan naţional, o parte a elitei conducătoare pare să aibă unele 5 6

Linden, 1980; Boia, 2006; Barnett, 1992; Radu, 1981. Vezi Linden, 1980.

147

rezerve7 în legătură cu această propunere, fără însă ca aceste rezerve să fie vreodată exprimate oficial şi, cu atât mai puţin, să reprezinte o piedică pentru realizarea cursului stabilit. Pa plan internaţional, însă, propunerea este întâmpinată cu evident scepticism. Tările în curs de dezvoltare se tem de competiţie neloială în ceea ce priveşte atragerea ajutoarelor internaţionale pentru dezvoltare; unele state industrializate văd în propunerea română o ‘stratagemă’ pentru ca România să poată avea acces la acele pieţe ale Vestului care sunt deschise doar ţărilor în curs de dezvoltare; iar celelalte ţări socialiste iau în considerare o posibilă slăbire a coeziunii Pactului de la Varşovia 8. In fapt, acest scepticism corespunde unor posibilităţi reale. In virtutea statutului de ‘ţară în curs de dezvoltare’, prin aşa-numitele ‘joint-ventures’ – entităţi economice formate din mai multe părţi – realizate în colaborare cu ‘alte; ţări în curs de dezvoltare, România îşi va îndeplini mult-doritul obiectiv de a avea acces la pieţe precum cea a Comunităţii Europene care oferă înlesniri pentru unele dintre bunurile ce provin din aceste ţări. Pe de altă parte, la fel de important este şi argumentul materiilor prime care sunt de stringentă necesitate pentru economia românească şi care abundă in ţările în curs de dezvoltare. In eventualitatea acceptării sale în grupul ţărilor în curs de dezvoltare România va putea spera într-un acces facilitat la aceste resurse şi va putea promova mai agresiv propriile produse pe pieţele acestor ţări, tocmai în numele cooperării SudSud9. Barnett (1992) arată că în timp ce aceşti factori economici sunt esenţiali pentru încadrarea României în rândul ţărilor în curs de dezvoltare, cu mare probabilitate factorul cel mai important este de natură ideologică. Printr-o politică neobişnuit de activă în relaţie cu ţările în curs de dezvoltare, este posibil ca Preşedintele Ceauşescu să fi urmărit un dublu scop. Pe de o parte: poziţionarea strategică a României în cadrul mişcării pentru crearea noii ordini economice internaţionale. Pe de altă parte: creşterea gradului de legitimitate a strategiei de dezvoltare naţională, aşa numita ‘societate socialistă multi-lateral dezvoltată’. Nu în ultimul rând, este menţionată dorinţa personală a Preşedintelui Ceauşescu de a deveni un lider recunoscut în rândul ţărilor Lumii a Treia. Evident, obiectivele economice şi cele ideologice sunt strâns legate. Societatea socialistă multilateral dezvoltată urma să se realizeze printr-o intensă industrializare, prin dezvoltarea, în primul rând, a industriei de rafinare a petrolului. Dacă iniţial resursele petrolifere nu lipseau României, în timp, acestea devin din ce în ce mai puţine, în chiar 7

Astfel, în memoriile sale, Nicolae M. Nicolae, fost ambasador al României în Statele Unite, relateazǎ despre nemulţumirea exprimatǎ, în mod confidenţial, de cǎtre Primul Ministru Gheorghe Maurer, care ar fi spus: ‘Eu cred cǎ încadrarea României în rândul ţǎrilor în curs de dezvoltare este o mare ruşine. Inseamnǎ sǎ admitem cǎ în cei aproape treizeci de ani de socialism singura noastrǎ laudǎ ar fi cǎ am adus România în stadiul de ţarǎ în curs de dezvoltare” (Sursa : Magazin Istoric, ‘Un ambasador îşi aminteşte’, http://www.itcnet.ro/history/archive/mi2000/current2/mi24.htm, accesat 4 ianuarie 2008. Barnett citeazǎ şi alţi membri ai elitei conducǎtoare nemulţumiţi de noul statut al României). 8 Radu, 1981. 9 Idem. Cooperarea Sud-Sud poate fi consideratǎ ca fiind una dintre acele idei despre care pânǎ recent s-a vorbit mult, dar mai puţin concluziv. Existǎ o Unitate Specialǎ (Special Unit) a Programului de Dezvoltare a Naţiunilor Unite şi chiar o zi (19 Decembrie) în care se celebreazǎ colaborarea Sud-Sud. Totuşi, cooperarea Sud-Sud este o temǎ marginalǎ în discursul dominant al cooperǎrii pentru dezvoltare, incomparabil mai multe resurse fiind dedicate colaborǎrii ‚clasice’ între un Nord bogat şi un Sud sǎrac. In ultimii ani, însǎ, cooperarea Sud-Sud revine din ce în ce mai mult în dezbateri, mai ales în contextul practicilor – considerate agresive şi chiar periculoase de cǎtre unii practicieni – ale cooperǎrii chineze cu ţǎrile continentului african.

148

momentul când combinatele petro-chimice – o dată construite cu considerabile eforturi – urmau să intre în plină capacitate productivă. Penuria de materii prime pe plan naţional, cere ca acestea să fie importate din acele enorme enorme rezervoare de materii prime care sunt tocmai statele în curs de dezvoltare. Astfel, România importă din ce in ce mai mult ţiţei: 2 milioane de tone în 1970, 9 milioane de tone în 1977, 16 milioane de tone în 1980. Tocmai de aceea, pentru a-şi asigura ‘intrarea’ în rândul ţărilor în curs de dezvoltare, România va investi nenumărate eforturi diplomatice în vederea eliminării scepticismului mai sus amintit şi pentru a-şi arăta buna-credinţă. Cu asiduitate, cele mai multe dintre aceste eforturi sunt orientate spre ţările în curs de dezvoltare. Astfel, cu anul 1972 începe o perioadă de expansiune10 a politicii româneşti în relaţie cu ţările în curs de dezvoltare. In această perioadă (ce va dura până în anul 1974), România este interesată de o creştere cantitativă a contactelor sale diplomatice şi comerciale în rândul ţărilor în curs de dezvoltare. La sfârşitul celui de-al doilea război mondial România are contacte diplomatice cu o singură ţară din Africa şi respectiv Asia şi cu doar două ţări din America Latină. La finele anului 1974 România are relaţii diplomatice cu nu mai puţin de 39 de ţări din Africa, 32 de ţări din America Latină şi 16 ţări din Asia11. Preşedintele Ceauşescu pare să fie el însuşi în fruntea celor care lucrează pentru stabilirea acestor contacte. El va fi unul dintre puţinii – dacă nu singurul – dintre liderii est-europene care va organiza adevărate ‘turnee ale prieteniei’12 (tabelul de mai jos oferă o imagine succintă a celor mai importante turnee întreprinse pe continentul african). Figura 1: Turnee diplomatice ale Preşedintelui Ceauşescu în Africa Sub-Sahariană, în perioada 1972-1983

1972

1977

1979

1983

Congo

Mauritania

Gabon

Ethiopia

Zambia

Senegal

Angola

Mozambique

Zaire

Ghana

Zambia

Zimbabwe

Tanzania

Ivory Coast

Mozambique

Zambia

Sudan

Somalia

Central Republic

African Nigeria

Burundi Sursa: FBIS, Eastern Europe, citată de Barnett (1992) 10

Periodizarea este realizatǎ de Barnett (1992). Popişteanu, 1976. 12 Termen utilizat de Scînteia. 11

149

Pe lângă aceste turnee multi-ţară care pot să dureze între 1 şi 3 săptămâni, Preşedintele Ceauşescu realizează şi numeroase vizite oficiale de scurtă durată, are un bogat program de ‘primiri’13 la Bucureşti şi, mai important, participă şi organizează numeroase summit-uri şi întâlniri de nivel înalt ale liderilor ţărilor în curs de dezvoltare. Astfel, în perioada 1972–1974 România participă la nu mai puţin de 5914 de summit-uri dintre care 33 sunt găzduite la România însăşi15. Cea de-a doua fază a politicii româneşti de relaţionare cu ţările în curs de dezvoltare – perioada 1975-1977 – este una de relativă ‘liniştire’16 a eforturilor diplomatice, cu o creştere a ajutorului pentru dezvoltare. Intr-adevăr, numărul summit-urilor la care România participă în această perioadă este mult mai mic comparativ cu anii precedenţi, deşi aceasta este etapa care va aduce cele mai importante rezultate. Astfel, în 1975 România obţine statutul de ‘invitat’ la conferinţa anuală a mişcarii de nealiniere – un rezultat remarcabil, având în vedere statutul de membru al României în cadrul Pactului de la Varşovia. Mai mult, în 1976 România devine membră a G77 – grupul ţărilor în curs de dezvoltare. Dobândirea acestui statut este celebrată în România cu mare bucurie (cel puţin de către elitele conducătoare), fiind promovată ca o mare realizare a politicii externe româneşti17. Pentru a obţine aceste rezultate ‘răsunătoare’18, România investeşte mai mult decât resurse diplomatice şi simbolice (turnee, summit-uri, declaraţii de sprijin a revendicărilor ţărilor în curs de dezvoltare). Astfel, conform statisticilor prezentate de Neue Züricher Zeitung19 cuantumul asistenţei româneşti pentru ţările în curs de dezvoltare, în perioada 1950-1975, este de 1.767 milioane de dolari. Prin comparaţie, este menţionată asistenţa URSS şi a celorlalte ţări est-europene care se ridica, pentru aceeaşi perioadă, la 19.870 milioane de dolari. Alte date statistice arată că angajamentele bilaterale ale României faţă de ţările non-comuniste în curs de dezvoltare se ridicau la 950 milioane de dolari pentru prioada 1975-1977.

Termen utilizat de Scînteia, care titreazǎ adesea: ‘Primiri la Tovarǎşul Nicolae Ceauşescu’. 13 – în 1972, 23 – în 1973, 23 în 1974. 15 Barnett, 1992. 16 ‘Cool-off’, în terminologia folositǎ de cǎtre Barnett. 17 Privitǎ din perspectiva vremurilor, acestǎ pretenţie nu e lipsitǎ de fundament, având în vedere faptul cǎ prima aplicaţie a României la grupul celor 77 data din 1964, când a fost respinsǎ, datoritǎ scepticismului grupului faţǎ de o ţarǎ europeanǎ şi membrǎ a CAER. Dat fiind cǎ nici una dintre aceste condiţii nu s-a schimbat în intervalul scurs din 1964, modificarea deciziei grupului poate fi consideratǎ, într-adevǎr, o victorie. Este interesant de notat faptul cǎ, mai târziu, România va avea nevoie de aproximativ acelaşi interval de timp pentru a deveni membrǎ a Uniunii Europene. 18 Adjectiv folosit adesea de cǎtre Scînteia pentru a se referi la evoluţiile politicii externe. 19 Ediţia 1 aprilie, 1977, citate de Gafton, 1977. 14

150

Figura 2. Investiţii bilaterale angajate de către România în relaţie cu ţările în curs de dezvoltare non-comuniste, 1970-1978.

800 600 Million US$400

YEAR

200 0 1970

1971

1972

1973

1974

1975

1976

1977

1978

Sursa: United Nations, Statistical Yearbook. Date agregate de către Ronald Linden. Aşa cum se vede din figura de mai sus, cei doi ani care au precedat admiterea României în Grupul celor 77 au văzut o creştere semnificativă a ajutorului acordat de către România ţărilor în curs de dezvoltare. In general, cea mai mare parte a resurselor angajate de către România constau fie în asistenţă tehnică, fie în credite pentru dezvoltare sau credite pentru export. Tabelul de mai jos prezintă o situaţie20 a creditelor acordate de către România ţărilor în curs de dezvoltare în acest prim deceniu al colaborării sale extinse cu acest ţări. Figura 3: Credite acordate de România socialistă ţărilor în curs de dezvoltare

Tara

Anul

Suma dolari

în Sursa de informaţie

Algeria

1972

100.000.000

Reuter 11 Martie 1972

Angola

1978

nespecificat

Radio Bucureşti 6 Februarie 1978

Argentina

1981

100.000.000

Calafeteanu, 2000:510*

Egipt

1966

nespecificat

Probleme 1968

1967

nespecificat

Scînteia 14 Iulie 1967

1972

130.000.000

Rose el Youssef 5 Aprilie 1972

Economice

Nr.

Desigur, parţialǎ datǎ fiind dificultatea obţinerii unor date statistice reale şi ‘oficiale’ în acest sens.

151

1974

100.000.000

Romînia Liberă 1 Iulie 1974

Etiopia

1978

nespecificat

Radio Bucureşti 7 Decembrie 1978

Guinea

1964

2.500.000

Estimare AP

1974

nespecificat

Scînteia 12 Martie 1974*

Mozambic

1979

nespecificat

Scînteia 22 Aprilie 1979

Peru

1973

nespecificat

Scînteia 23 Septembrie 1973*

Sudan

1972

60.000.000

Reuter 27 Martie 19 73

Tunisia

1968

20.000.000

Radio Bucureşti 13 Iulie 1968

Zambia

1972

50.000.000

Scînteia 26 Martie 1972

1974

nespecificat

Scînteia 28 August 19 74

1979

50.000.000

Scînteia 19 Aprilie 197921

Surse: Paul Gafton (1979) şi, notat cu *, date culese de autoare (Scînteia, Popişteanu). Total credite ‘specificate’: 482.500.000 Dacă acest tip de resurse pot sau nu să se califice ca fiind ‘ajutor internaţional’ poate face obiectul unei întregi dezbateri. Mulţi îşi exprimă un anumit scepticism în acest sens, în primul rând datorită faptului că ele respectă prea puţin criteriile OECD-DAC. Pe de altă parte, statele socialiste nici nu îşi propun să respecte aceste principii, întrucât din perspectivă sovietică (la care ele sunt evident aliniate) ajutorul internaţional pentru dezvoltare era definit în cu totul alţi termeni. Astfel, acesta se putea constitui din22: 1) credite ‘preferenţiale’ – în principal pentru a da posibilitatea ţărilor în curs de dezvoltare de a achiziţiona servicii şi bunuri sovietice; 2) oferirea de echipamente, maşini, produse industriale, etc.; 3) subvenţii pentru plata parţială sau integrală a specialiştilor sovietici care lucrau în aceste ţări: 4) preţuri preferenţiale pentru bunurile şi serviciile sovietice: 5) plata stagiilor de formare şi burse pentru tineri din ţările în curs de dezvoltare care studiau în Uniunea Sovietică. Este de remarcat faptul că în ciuda incompatibilităţilor dintre sisteme, Uniunea Sovietică a fost recunoscută ca unul dintre cei mai importanţi donatori ai timpurilor respective. Tocmai de aceea şi utilizând aceleaşi criterii, României ar fi trebuit să i se recunoască şi ei statutul de stat donator. Această recunoaştere va veni mai ales din mediul academic. Astfel, în deceniul opt al secolului trecut, Linden afirma că bugetul român pentru asistenţă pentru dezvoltare este ‘de departe’ cel mai important din rândul ţărilor socialiste est-europene.

21 22

Presumably a refinancing of the 1972 credit. Chekutov, Ushakova & Zevin, 1991:94.

152

Din perspectivă românească, volumul propriei asistenţe pentru dezvoltare are o importanţă relativă, întrucât România profesează o viziune mai amplă cu privire la asistenţa pentru dezvoltare. Astfel, România consideră că asistă ţările în curs de dezvoltare nu doar când acordă acestora credite pentru dezvoltare sau când oferă burse numeroşilor studenţi provenind din aceste ţări, dar şi atunci când împărtăşeşte din propria experienţă în ceea ce priveşte exploatarea resurselor naturale; când susţine punctul de vedere al acestor ţări în forurile internaţionale; sau când sprijină lupta ţărilor în curs de dezvoltare împotriva ‘tuturor încercărilor şi tendinţelor de infiltrare neocolonialistă’ în forurile economice internaţionale23. Mai mult, România este un promotor al colaborării multilaterale Est-Sud, o formă de cooperare în care două sau mai multe ţări socialiste îşi reunesc eforturile pentru a realiza diferite obiective economice în ţările în curs de dezvoltare24. O altă formă de cooperare susţinută de România este ‘cooperarea industrială în două faze’ sau ‘buy-back’. Observatorii români25 amintesc adeseori faptul că această formă de cooperare este mai bine cunoscută pe plan internaţional sub numele de ‘formula românească de cooperare internaţională’26, dat fiind că ea a fost pentru prima dată propusă de către diplomaţii români, încă din anul 1958, la cea de-a treisprezecea sesiune a Comisiei Economice pentru Europa a Naţiunilor Unite. Foarte adesea, România exprimă o atitudine critică faţă de formele de ajutor pentru dezvoltare practicate de către ţările dezvoltate. Horja (1981:46) este probabil unul dintre cei mai expliciţi critici şi spune că: ‘Una dintre formele mascate ale neo-colonialismului o reprezintă aşa-zisele ‘ajutoare’ acordate de unele ţări capitaliste dezvoltate unor ţări în curs de dezvoltare, cu ocazia cărora ţărilor primitoare li se impun o serie de condiţii economice şi politice, astfel că aşa-zisul ajutor se transformă, adeseori, într-un mijloc de menţinere pe mai departe a poziţiilor monopolurilor străine…’. Printr-un text de acest fel, Horja pune sub semnul îndoielii întregul sistem de cooperare pentru dezvoltare care – nu putem să nu observăm – între timp a devenit modelul dominant, dacă avem în vedere că puţini mai sunt cei care mai contestă acum importanţa ‘condiţionalităţilor’27 la acordarea asistenţei pentru dezvoltare28. 1978 şi 1979 au reprezentat, din nou, ani de intense eforturi diplomatice. In 1979 România semnează nu mai puţin de şase din cele treisprezece tratate de prietenie şi cooperare pe care le va agreea cu ţările în curs de dezvoltare. Mai important, 1979 este şi anul în care Preşedintele Ceauşescu trimite celei de-a cincea conferinţe a UNCTAD un mesaj în zece puncte care exprimă principalele propuneri ale României pentru dezvoltarea internaţională. Cele zece puncte conţin măsuri ‘concrete’, precum: crearea de programe pentru dezvoltarea învăţământului şi de formare a personalului provenind din ţările în curs de dezvoltare; asigurarea accesului ‘larg’ al ţărilor în curs de dezvoltate 23

Cristureanu, 1979. Bari, 1988. 25 Ex. Albu, 1995. 26 Conform lui Chekutov, Ushakova & Zevin (1991:112) aceastǎ formǎ de cooperare constǎ în oferirea de credite pentru acoperirea costurilor echipamentelor şi serviciilor importante, care vor fi plǎtite de cǎtre ţara recipientǎ prin bunurile produse prin realizarea respectivului obiectiv industrial. In acest fel, de multe ori, se realizeazǎ un acces facil fie la materii prime, fie la bunuri provenind din ţǎrile în curs de dezvoltare. 27 ‘Conditionality’ în limba englezǎ. 28 China, care nu recurge la condiţionalitǎţi politice este consideratǎ de cǎtre ceilalţi donatori ca un exemplu negativ. 24

153

la ultimele ‘cuceriri’ ale ştiinţei şi tehnicii; un fond comun pentru dezvoltare care să fie constituit inclusiv prin ‘economiile’ realizate pe baza reducerii cheltuielilor militare; stabilirea unor raporturi ‘juste’ între preţurile materiilor prime (provenind din ţările în curs de dezvoltare) şi produsele industrializate29. Cu siguranţă aceasta nu este singura ocazie în care Preşedintele Ceauşescu – aspirând (în secret) la unul dintre Premiile Nobel pentru Pace30 - se va exprima cu privire la dezvoltarea internaţională. Fiecare dintre tratatele de ‘prietenie şi cooperare’ pe care le va semna cu ţările în curs de dezvoltare va conţine referiri abundente la problematica dezvoltării naţionale şi internaţionale; fiecare dintre numeroasele sale vizite în una sau alta dintre ţările în curs de dezvoltare, va reprezenta un motiv pentru ca, de la tribunele acelei ţări, Preşedintele României să amintească importanţa menţinerii şi a ‘înteţirii’ eforturilor care să conducă la dezvoltare; fiecare eveniment important în cadrul Naţiunilor Unite este punctat şi de discursuri, declaraţii de presă, interviuri ale Preşedintele Nicolae Ceauşescu care conectează România la respectivul eveniment şi subliniază una sau alta dintre problematicile dezvoltării ţărilor din ‘Lumea a Treia’. Tratat de prietenie şi cooperare între Republica Socialistă România şi Republica Populară Angola (publicat în Scînteia) Republica Socialistă Romania şi Republica Populară Angola, ANIMATE de dorinţa de a răspunde aspiraţiilor de apropiere şi înţelegere dintre poporul român şi poporul angolez şi de a dezvolta în continuare relaţiile de strânsă prieteneie şi cooperare între ele, BAZÂNDU-SE pe legăturile tradiţionale de prietenie şi solidaritate militantă... DORNICE să sporească aportul celor două ţări la cauza progresului, păcii şi securităţii internaţionale şi să contribuie activ la dezvoltarea cooperării între toate naţiunile şi popoarele lumii, REAFIRMÂND dreptul fiecărui popor la dezvoltare economică, socială şi culturală în conformitate cu voinţa şi aspiraţiile sale şi îndatorirea statelor de a respecta şi sprijini întărirea independenţei naţionale a fiecărei ţări…

Acest interes al Preşedintelui Ceauşescu pentru problematica dezvoltării internaţionale este reflectat în toate publicaţiile vremii, de la Scînteia (ziarul oficial al Partidului) sau revista ‘Lumea’ consacrată politicii externe, până la revistele pentru femei, tineri şi chiar copii. La Scînteia îndeosebi există un număr de ziarişti ‘specializaţi’ în reflectarea unor teme de dezvoltare internaţională, precum criza datoriilor externe ale ţărilor în curs de 29

Schimbând unele categorii conceptuale şi discursive, multe dintre aceste problematici sunt dezbǎtute în continuare: este de datǎ relativ recentǎ stabilirea unei comisii ONU pentru analizarea legǎturii dintre dezarmare şi dezvoltare, în timp ce introducerea unui cod strict în legǎturǎ cu drepturile de proprietate intelectualǎ (TRIPS) a ridicat un val de indignare în rândul multora din ţǎrile în curs de dezvoltare. 30 Pacepa, 1988.

154

dezvoltare, volumul şi calitatea asistenţei pentru dezvoltare oferit de ţările dezvoltate, promovarea României şi a celorlalte state socialiste ca model de dezvoltare, relaţia dintre dezarmare şi dezvoltare internaţională, activitatea Naţiunilor Unite, datoria ţărilor dezvoltate de a asigura accesul ţărilor în curs de dezvoltare la descopririle ştiinţifice şi tehnice cele mai recente. Pe scurt, publicaţiile româneşti ‘respirau’ dezvoltare internaţională, cititorul român era prompt informat cu privire la responsabilităţile diferiţilor actori implicaţi în cooperarea pentru dezvoltare şi a diferitele obstacole care îi afectau înaintarea, după cum era informat şi cu privire la consecinţele tragice ale dezastrelor umanitare care loveau aceste ţări (a se vedea textul de mai jos).

Seceta Sahelului, Scînteia, duminică 28 mai 1978. Din nou au început să sosească veşti alarmante din zona Sahelului. Era anul 1973, apoi 1974. Cifrele erau tragice – peste o sută de mii de morţi ca urmare a secetei prelungite, iar fotografiile, deşi nu decupau decît secvenţe limitate ale dezastrului părea mai tragice decît cifrele tragice: pămaîtul – o crustă crăpată de arşiţă, creea o imensă întindere din petice de lut; ciorchini de oameni sfărşiţi de sete în jurul unor fîntani secate; o mamă ducându-şi în spate copilul fară să ştie că s-a stins de mult; agonizanţi scheletici, piele pe os, ca supravieţuitori ai lagărelor de la Auschwitz sau Buchenwald; animale pur şi simplu uscate, transformîndu-se în praf… Vieţi arse, ochi sticloşi – şi o imensa, o gigantică rugă mută, desnadajduită: apă, hrană, apă… Acum din nou au început să sosească veşti alarmante din Sahel. Deasupra celor opt state cuprinse în această zona s-a pironit din nou, bătut în cuie de foc, un soare mistuitor, o arşiţă grea, de plumb încins. Din cele 30 de milioane de locuitori sunt direct ameninţaţi de foamete 7 milioane. In pericol de moarte. […] … Si nici o ştire despre vreun pod aerian care să transporte tractoare. Nici o ştire despre supercargoboturi aeriene care să debarce febril maşini agricole. Sau despre coloane motorizate care să aducă alimente, îngrăşăminte. Nici o dispută despre cine paraşutează mai multe detaşamente de agronomi, zootehnicieni sau hidrologi. Este secetă grea – secetă de asemenea ştiri. Situaţia este cu atât mai gravă cu cât cele 10 milioane de tone de grîu promise Sahelului în 1974 ca ajutor anual n-au rămas decât promisiune. Este drept, în locul tonelor de grîu au fost trimise Africii, în anii aceştia, de pretutindeni, alte ajutoare. Multe tone, căci oţelul e greu. Ei, dacă plugurile ar fi remorcate de blindate. Sau dacă ţevile de tun ar putea fi folosite ca ţevi pentru irigaţii. Ori dacă populaţia s-ar hrăni cu muniţii. Sau dacă norii negri ai încordării ar fi de ploaie…

Seceta mai ridica nici o problemă pe continental Dar irigaţiile pot face de Anii 80’ n-ar reprezintă ‘începutul sfârşitului’ în ceea ceAfricii. priveşte politica se României relaţionare cu ţările în şi curs de dezvoltare. Iniţial, unul dintre obiectivele acestei politici numai cu apă. Numai numai cu apă. Nu cu sânge. era acela de a re-orienta schimburile comerciale ale României şi de a găsi noi parteneri 155

comerciali, într-un efort de a evita dependenţa de materiile prime provenind din Uniunea Sovietică31. Elita conducătoare îşi fixase ca obiectiv ca până în anul 1980 30% din comerţul exterior al României să fie realizat cu parteneri ţări în curs de dezvoltare. Acest obiectiv este aproape îndeplinit (ajungând la un maxim de 29%), însă mai degrabă în detrimentul decât în favoarea societăţii româneşti. In loc să găsească pieţe de desfacere pentru propriile produse, România se regăseşte în situaţia de a importa tot mai mult, îndeosebi acele materii prime care sunt vitale industriei cu caracter de ‘prelucrare’ pe care şi-o dezvoltase în timp şi cu mari eforturi. Astfel, România îşi dublează importurile de ţiţei exact în momentul cele mai nepotrivit: anii crizei petrolului. In scurt timp, datoria externă a României ajunge la 10 miliarde de dolari. Aflată în imposibilitatea (inclusiv ideologică32) de a admite eroarea, elita conducătoare blamează băncile ‘capitaliste’ pentru eşec şi decide că această datorie va fi plătită până în anul 1990. Eforturile uriaşe care urmează, distorsionează orice raţiune economică din spatele politicii sale de relaţionare cu ţările în curs de dezvoltare, anii 1984-1989 reprezentând ani ai unei relative ‘retrageri’ a României din acest spaţiu al dezvoltării internaţionale şi al relaţionării cu ţările Lumii a Treia.

ROMÂNIA SI COOPERAREA PENTRU DEZVOLTARE ÎN ANII TRANZIŢIEI: 1989 – 2007 Aşa cum am arătat în secţiunea precedentă, anterior anului 1989, politica României de relaţionare cu ţările în curs de dezvoltare a fost una dintre cele mai active în rândul membrilor Pactului de la Varşovia, cu îndeajuns de multe elemente reprezentative pentru ca unii comentatori să arate că România derula un buget de asistenţă pentru dezvoltare şi, mai mult, că acest buget era ‚de departe’ unul dintre cele mai importante din Estul Europei33. Pentru a reliefa importanţa dezvoltării internaţionale în discursul public, am mai putea menţiona şi faptul că Preşedintele României vorbea elocvent şi cu autoritate34 despre problemele ‚subdezvoltării’ (chiar dacă punctele sale de vedere erau reliefate ad nauseam în plan naţional); jurnaliştii români urmăreau şi scriau competent cu privire la această ‚gravă problemă a lumii contemporane’ (chiar dacă scrierile lor trebuiau să reflecte întocmai linia oficială a Partidului); diferite publicaţii (volume de specialitate, ziarul Scînteia, revista Lumea) ofereau publicului larg posibilitatea de a se informa cu privire la condiţia ţărilor în curs de dezvoltare (chiar dacă acest public începuse demult să desconsidere toate eforturile în acest domeniu ale ‚lui Ceauşescu’). Pentru perioada anterioară anului 1989, cel puţin într-o anumită măsură s-ar putea vorbi chiar de o ‚supra-saturaţie’ în ceea ce priveşte tratarea subiectelor corelate cooperării internaţionale pentru dezvoltare. Totuşi, după acest an, implicarea României în relaţiile Nord-Sud scade drastic. De-a lungul anilor 70 şi 80 România semnase – chiar dacă uneori doar ‚de efect’ şi după modelul indicat de Moscova – nu mai puţin de 13 tratate de ‚prietenie şi cooperare’ şi sute de acorduri comerciale, tehnice, de creditare, de cooperare în domeniul ştiinţei şi tehnicii, al culturii, etc. Nici unul dintre cele 13 tratate nu va mai avea vreo semnificaţie după schimbarea regimului, şi extrem de puţine acorduri vor mai fi semnate după 198935. 31

Barnett, 1992. Industria grea fiind baza dezvoltǎrii socialiste. 33 Linden, 1983. 34 Fiind ascultat în diferite summit-uri ONU. 35 Spre exemplu, înaintea anului 1989 România şi Angola au semnat 6 tratate şi acorduri şi doar unul a mai fost semnat dupǎ aceastǎ datǎ; România îşi închide capitala din Burundi (ţarǎ 32

156

Departe de a mai acorda credite şi orice alt fel de sprijin pentru dezvoltarea ţărilor Lumii a Treia, România îşi concentrează toate eforturile pentru propria sa dezvoltare, devenind ea însăşi receptoare de asistenţă pentru dezvoltare. Pentru mai mult de 15 ani acesta va fi statutul României, subliniat de fiecare nou credit sau grant pe care îl solicită şi primeşte din partea donatorilor externi. Astfel, România primeşte asistenţă de ‚urgenţă’ (la începutul anilor 90) şi de dezvoltare (mai apoi) din partea tuturor donatorilor majori, ‚impresionaţi’ de condiţiile dificile în care România – ca şi celelalte state foste comuniste din estul Europei – se regăsea după cei 50 de ani de ‚dezvoltare’ socialistă. Dobândirea calităţii de ţară candidată la integrarea în Uniunea Europeană modifică prea puţin acest statut, în ciuda evidenţei faptului că Uniunea Europeană reprezintă, în fapt, una dintre cele mai importante grupări de state donatoare din lume36. Intr-o măsura mai mare sau mai mică, România începe să fie ‚provocată’ la schimbarea acestei mentalităţi de ‚ţară asistată’ doar cu începere din anul 2005, la vremea când Tratatul de Aderare este deja semnat. Astfel, din acest an, diferiţi actori – de nivel european şi naţional – vor iniţia diferite demersuri – din ce în ce mai concrete – pentru a creea un statut de ‚donator’ pentru acest viitor Stat Membru al Uniunii Europene. Sarcina se dovedeşte a fi complexă şi pare că va mai dura încă mult timp de acum înainte. Printre factorii principali care au contribuit – până la momentul 2007, cel al ‚integrării’ – la reorientarea României spre un statut de ţară donatoare putem aminti: rapoartele de ‚progres’ şi monitorizare ale Comisiei Europene; acţiunea unor proiecte europene de‚ creştere a capacităţii’ noilor State Membre în domeniul cooperării pentru dezvoltare; grupul de lucru şi apoi departamentul de asistenţă pentru dezvoltare din cadrul Ministerului român al afacerilor externe; acţiunea unora dintre ONG-urile din România cu preocupări în acest domeniu. In cele ce urmează vom analiza, pe scurt, acţiunea fiecăruia dintre aceşti factori. Rapoartele de monitorizare ale Comisie Europene Aşa cum s-a spus de multe ori, pentru cetăţenii şi autorităţile româneşti – la fel ca şi pentru cetăţenii şi autorităţile altor ţări candidate – aceste rapoarte de monitorizare reprezentau un rezumat ‚a ceea ce UE aşteaptă de la noi’37. Fiecare domeniu de activitate38 era trecut în revistă, astfel încât fiecare Raport al Comisiei reprezenta o instanţă de dezbatere în rândul tuturor factorilor interesaţi: exponenţi politici, masssemnatarǎ a unuia din tratatele de prietenie şi cooperare) în 1997; înaintea anului 1989 România şi Zambia semneazǎ diferite acorduri, 1 tratat şi numeroase convenţii, în timp ce dupǎ aceasta datǎ va mai fi semnat doar 1 acord, România ‚câştingându-şi’ oprobiul intenaţional pentru modul în care a decis sǎ procedeze în cazul ‚ştergerii’ datoriei pe care Zambia o avusese cǎtre România. 36 Aşa cum se repetǎ mereu, Uniunea Europeanǎ, împreunǎ cu statele sale membre este cel mai mare donator al Lumii. ‘Europe is the biggest provider of development aid in the World’, stǎ scris pe fiecare din paginile website-ului Directoratului General pentru Dezvoltare. 37 Bota, A. M. Ce aşteaptǎ Comisia Europeanǎ de la România şi Bulgaria?. BBC, available at http://www.bbc.co.uk/romanian/news/story/2005/10/printable/051024_romania_eu_raport.shtml, accesat 12 August 2008. 38 Democraţie şi domnia legii, drepturile omului şi protecţia minoritǎţilor, dezvoltare economicǎ şi fiscalitate, inovare, politici sectoriale, coeziune socialǎ şi economicǎ, calitatea vieţii şi mediul înconjurǎtor, justiţie şi afaceri interne. Politica de cooperare pentru dezvoltare este inclusǎ în capitolul privitor la politica externǎ, împreunǎ cu relaţiile economice internaţionale şi politica externǎ şi de securotate.

157

media şi toţi acei cetăţeni preocupaţi de ‘progresele’ României înspre Uniunea Europeană. Primul Raport, datând din anul 1989, arată în mod succint că ‘România a continuat să îmbunătăţească situaţia cadrului legal privind relaţiile sale cu ţările în curs de dezvoltare, în principal în domeniul economic şi al cooperării comerciale’ chiar dacă ‘Nici un progres nu a fost înregistrat în ceea ce priveşte cooperarea pentru dezvoltare cu ţările ACP39’. Comparativ cu celelalte ţări candidate, România pare să fie în urma unor state precum Republica Cehă, Ungaria sau Polonia care – conform acestor Rapoarte – sunt mult mai ‘evoluate’ din acest punct de vedere. Astfel, Republica Cehă nu numai că este dotată de un cadru legal funcţional, dar derulează şi un buget special destinat asistenţei internaţionale pentru dezvoltare şi pentru situaţiile de urgenţă. In mod similar, Polonia a continuat să joace un rol ‘constructiv’, la nivel regional şi internaţional, în domeniul cooperării pentru dezvoltare, iar în Ungaria există deja un fond coordonat de către Ministerul Afacerilor Externe prin care Ungaria oferă, şi ea, asistenţă pentru dezvoltare internaţională şi pentru situaţiile de urgenţă. In cazul Poloniei, Raportul arată – într-un ton optimist – că pentru acest domeniu ‘nu se preconizează probleme deosebite’. In anii ce vor urma, acest ‘decalaj’ va continua, ‘progresele’ României părând lente şi neadecvate. Un an după altul şi Raport după Raport, România nu reuşeşte să îşi formeze nici instituţii adecvate şi nici un cadru politic şi legislativ pentru managementul asistenţei sale externe40, deşi ei i se recunoaşte faptul de a fi acordat asistenţă de urgenţă, de o ‘manieră consistentă’ situaţiilor de urgenţă datorate dezastrelor naturale41. In anul 2000 Raportul menţionează explicit că ‘România nu este (încă) un donator internaţional şi nu are o politică de cooperare pentru dezvoltare, deşi sunt făcute contribuţii anumitor programe de dezvoltare şi fonduri ale Naţiunilor Unite’. Cuvântul ‘încă’, pus între paranteze, este foarte relevant întrucât semnalează în mod neechivoc direcţia pe care Uniunea Europeană o prevede pentru România. Totuşi, dacă asistenţa intrenaţională pentru dezvoltare nu este ‘încă’ o prioritate, România devine un donator ‘consistent’ de ajutor umanitar, cel mai adesea spre ţări din regiunea Balcanilor, a Mării Negre şi Asiei Centrale. Dacă Rapoartele de progres au şi intenţia de a pune o anumită presiune asupra autorităţilor române pentru ca acestea să urmeze o anumită linie politică, atunci ne-am putea aştepta ca maximum-ul de ‘rezultate’ să fie obţinut înainte ca respectivul capitol de negociere să fie închis. Acest lucru nu s-a întâmplat şi în cazul României (după cum nu s-a întâmplat nici în cazul celorlalte viitoare State Membre). In ciuda ‘progreselor’ nesemnificative, capitolul referitor la relaţiile externe – din care face parte integrantă şi acest sub-domeniu al cooperării internaţionale pentru dezvoltare – a fost unul dintre

Africa, Caraibe şi Pacific. Raportul de progres din anul 1999. 41 Raportul de progres din anul 2000. 40

158

primele capitole care au fost închise ‘provizoriu’42, alături de alte domenii neproblematice şi fără ca România să fi solicitat vreo măsură tranzitorie43. In fapt, primele progrese reale în ceea ce priveşte cooperarea pentru dezvoltare sunt realizate după încheierea negocierilor politice. In anul 2003 Raportul de Progres reiterează faptul că România nu este stat donator (în sensul promovat de Uniunea Europeană), dar arată că ea continuă să ofere asistenţă umanitară (în sensul acceptat de aceasta). Mai mult, Raportul arată că Ministerul român al afacerilor externe a înfiinţat un departament de cooperare pentru dezvoltare pentru a coordona ‘input-ul adus politicii de cooperare pentru dezvoltare a UE’. Formularea este elegantă întrucât sugerează că acest ‘input’ există deja şi are nevoie doar de a fi ‘coordonat’ cu toate celelalte input-uri care provin Uniunii de la membrii săi. Progrese ulterioare sunt menţionate în Raportul din 2004 cu atât mai mult cu cât între timp un grup de lucru inter-ministerial pare să fi fost creeat pentru a defini viitoarele obiective ale strategiei româneşti de cooperare pentru dezvoltare. Progrese mai consistente încep să fie înregistrate începând cu anul 200544. Dacă până acum Raportul dedica un spaţiu extrem de restrâns domeniului cooperării pentru dezvoltare, în acest an raportul numit ‘Comprehensive Monitoring Report’ va dedica un întreg paragraf. De această dată textul pare să aibă nu doar un rol ‘constatator’ cât şi unul informativ, arătând că în iunie 2005 UE a agreeat noi ţinte privind volumul asistenţei oficiale pentru dezvoltare, astfel încât în momentul integrării sale, România – ca şi celelalte noi State Membre – ‘trebuie’ să ia măsurile bugetare, instituţionale şi administrative necesare pentru a implementa acquis-ul comunitar în acest domeniu. Acest mesaj deosebit de puternic (prin comparaţie cu tonul anterior folosit), este ultimul lansat de către Comisia Europeană în acest format: Raportul de monitorizare din mai 200645 nu va face nici o referire la un număr de 11 dintre capitolele de negociere, printre care şi articolul 26 corespunzând domeniului cooperării pentru dezvoltare. Rapoartele de progres, rapoartele de monitorizare, documentele de strategie, aşanumitele ‘Composite Papers’ şi alte documente de acest fel pot fi văzute ca elemente constitutive ale unui ‘discurs strategic’46. Habermas distinge discursul strategic de ‘discursul comunicativ47’, întrucât primul este ‘încărcat de putere’ (‘power laden’) şi orientat spre un scop, în timp ce de-al doilea – cel puţin în manifestările sale ideale – implică o simetrie din care va decurge înţelegerea reciprocă dintre actorii angajaţi în comunicare. Rapoartele menţionate au diferite scopuri, ca de exemplu acela de a ‘înregistra’ în mod oficial progresele unei ţări, dar mai ales de a contura şi modela comportamente politice şi instituţionale, prin imprimarea standardelor dorite pentru ca acea ţară să poată fi recunoscută ca realizând ‘progrese’. In ceea ce priveşte cooperarea pentru dezvoltare, ‘discursul strategic’ pare să sugereze trei standarde importante: creearea unei politici de cooperare pentru dezvoltare (evident 42

In 2000, în timpul Preşedinţiilor Francezǎ şi Portughezǎ, în acelaşi an în care negocierilor au fost lansate ocial pe data de 15 Februarie. 43 Vezi Reprezentanța României la Uniunea Europeana: http://ue.mae.ro/index.php?lang=en&id=351 44 An în care rapoartele ‚de progres’ sunt înlocuite cu cele de monitorizare. 45 COM (2006) 214 final. Brussels, 16/05/2006. Commission staff working document. ‘Romania. May 2006 monitoring report.’ Available at http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/key_documents/2006/monitoring_report_ro_en.pdf, as of 13 August 2008. 46 In terminologia lui Habermas’, citat de Thornborrow, p 2. 47 Constând în toate celelalte modalitǎţi de a vorbi despre un subiect.

159

inspirată din valorile şi practicile europene); înfiinţarea unor instituţii pentru implementarea acestei politici şi pentru a realiza un management de ‘calitate’ (în spiritul aceloraşi practici şi valori) al asistenţei pentru dezvoltare internaţională; asigurarea unui nivel ‘optim’ de capacităţi administrative care să permită o suficientă integrare şi coordonare cu alţi donatori. Cu alte cuvinte, discursul strategic al Uniunii Europene cheamă spre birocratizare si profesionalizare – două caracteristici de bază ale discursului global dominant cu privire la ajutorul pentru dezvoltare48. In lumina ‘progreselor’ consemnate în rapoarte şi alte documente de acest tip, România – la fe ca şi celelalte noi State Membre – pare să se orienteze spre a se plia spre această ordine a lucrurilor. Posibilele motive ale acestei disponibilităţi de a se ‘plia’ pot fi speculative, dar la modul general, acceptarea ca firească a unei anumite ‘ordini a lucrurilor’ poate fi determinată de: imposibilitatea identificării unei alternative; pentru că această ordine a lucrurilor pare să fie cea ‘naturală’ şi de neschimbat; pentru că ea este văzută ca având origine divină sau cel puţin ca fiind benefică49. Este extrem de puţin probabil ca românii să fi văzut Rapoartele Comisiei Europene ca fiind de origine divină, dar majoritatea nu şi-au pus nici problema alternativelor. La acea dată Uniunea Europeană reprezenta o uriaşă forţă de atracţie, iar România doar una dintre multele ţări candidate, cu o limitată capacitate de negociere. Este, de aceea, la fel de puţin probabil ca în momentul negocierilor România – ca şi celelalte viitoare noi State Membre - să se fi întrebat: ‘Oare lumea are cu adevărat nevoie de această nouă politică, atunci când cei 200 de donatori deja existenţi au fiecare câte o politică proprie? Atunci când după 50 de ani de politici de cooperare pentru dezvoltare, obiectivul ultim – eradicarea stării de subdezvoltare – încă nu a fost îndeplinit? Atunci când multe voci din aşa-zisele ţări în curs de dezvoltare contestă deja de mult acestă paradigmă a cooperării pentru dezvoltare?’ înainte de a fi demarat procesele necesare pentru a se dota cu politica ‘solicitată’, de livrat în cel mai scurt timp posibil şi în forma (oare prea puţin lipsită de fond?) europeană cea mai acceptabilă. ONG-uri româneşti şi proiecte europene Unul dintre cei mai importanţi factori în orientarea organizaţiilor non-guvernamentale din noile State Membre spre modelul european de cooperare pentru dezvoltare este proiectul TRIALOG. Propus în anul 2000 de un consorţiu de organizaţii nonguvernamentale din ‘vechile’ state membre şi finanţat de Comisia Europeană, TRIALOG este un proiect ce îşi propune creşterea gradului de informare şi conştientizare cu privire la cooperarea pentru dezvoltare în Europa extinsă. In mod prioritar, acest proiect îşi propune întărirea capacităţii ONG-urile din noile State Membre pentru a acţiona în acest domeniu, alături de organizaţii similare din ‘vechile’ State Membre. In mod concret, probabil că unul dintre cele mai importante roluri ale TRIALOG a fost (şi rămâne în continuare) acela de a stimula creearea, în noile State Membre, de aşa-zise ‘platforme’ ale ONG-urilor active în domeniul cooperării pentru dezvoltare (în continuare denmite ONG-uri de dezvoltare). In argumentul său justificativ pentru acţiunea pe care o desfăşoară TRIALOG arată cum după extindere, 12 noi state membre (NSM) vor

48 49

Escobar, 1995. Stuart Hall, citat de Thornborrow, p. 6

160

contribui ‘strategic şi financiar’ la politica de cooperare pentru dezvoltare a Uniunii Europene, într-un context în care ‘priorităţile, politicile şi metodologiile NSM şi a ţărilor candidate complementează şi îmbogăţesc actuala abordare a UE’. Raţionamentul continuă prin a arăta că ‘o profundă’50 integrare în structurile europene este ‘evident necesară’, întrucât implicarea ONG-urilor în acest proces şi în Confederaţia europeană a ONG-urilor pentru dezvoltare şi ajutor umanitar (CONCORD) este ‘decisivă’ pentru eradicarea sărăciei globale51. In România, ca şi în alte NSM, TRIALOG are un rol fundamental în iniţierea organizaţiilor non-guvernamentale – dar şi ai unor reprezentanţi guvernamentali - în discursul şi practica europeană a cooperării internaţionale pentru dezvoltare. In România, una dintre primele acţiuni ale TRIALOG a fost organizarea (în anul 2005) unei ‘vizite de studiu’ în domeniul cooperării pentru dezvoltare. Beneficiarii acestei vizite de studiu sunt un grup de exponenţi ai ONG-urilor, alături de reprezentanţi ai Ministerului Afacerilor Externe (MAE)52. Vizita a avut un impact cert: aşa cum se exprima unul dintre participanţi, reprezentanta MAE care m-a apoi şi-a asumat cel mai activ rol în promovarea cooperării pentru dezvoltare în mediul guvernamental, ‘a participat la vizita de studiu şi s-a întors de acolo convinsă’. Acestei vizite de studiu îi urmează multe alte evenimente: seminarii (dintre care unele speciale dedicate formării platformei FOND), work-shop-uri, zile ale informării (în special în anul 2006 premergător ‘integrării’), conferinţe. Prin sprijinul financiar şi logistic al TRIALOG reprezentanţi ai ONG-urilor din România sunt invitaţi să participe nu numai la evenimente similare organizate de TRIALOG în alte NSM, dar şi la evenimente care au loc în cele mai oficiale circumstanţe bruxelleze. In fine, reprezentanţii platformei FOND sunt invitaţi să devină membri observatori ai diferitelor grupuri de lucru ale CONCORD – platforma europeană şi vocea unică prin care ONG-urile de dezvoltare europene dialoghează cu Comisia Europeană, reprezentând interesele acestora pe lângă toate instituţiile europene. FOND – aureolat de toate aceste participări internaţionale prin care a dobândit o anumită capacitate în domeniu şi cu o componenţă relativ substanţială de 34 de membri – capătă din ce în ce mai multă vizibilitate, fiind, în final, asociat - ca partener oficial al MAE - strategiei de cooperare pentru dezvoltare internaţională a României. Aşa cum mulţi reprezentanţi ai săi recunosc, este puţin probabil ca FOND să se fi creeat în lipsa TRIALOG53. Experienţele anterioare de coagulare a ONG-urilor româneşti în jurul unor astfel de ‘coaliţii’ erau prea puţin încurajatoare. Un experiment de succes, în anul 2006 FOND se constituie ca entitate legală; actul constitutiv este semnat de nu mai puţin de 34 de organizaţii non-guvernamentale, cu siguranţă o premieră pentru România54. Intr-un context propice, platforma FOND va continua să fie sprijinită de TRIALOG în modul cel mai concret, prin punerea la dispoziţie a resurselor necesare 50

‘Sound’, în limba englezǎ. Vezi TRIALOG: http://www.trialog.or.at/start.asp?ID=89, 17Februarie, 2008 52 Mai târziu, fiecare dintre membrii acestui grup vor avea roluri proeminente, fie în ‘platforma’ ONG-urilor de dezvoltare din România52 (FOND), fie în grupul de lucru MAE care va sta la baza formǎrii viitorului Departament de cooperare pentru dezvoltare din cadrul aceleiaşi instituţii. 53 Vezi şi evaluarea TRIALOG, http://www.trialog.or.at/docs/executivesummary_evaluation.pdf. 54 Prin comparaţie, actul constitutiv al RENASIS - reţeaua anti-sǎrǎcie, înfiinţatǎ legal un an mai târziu, tot prin acţiunea catalizatorea a unui proiect european (EAPN) va fi semnat de doar 13 organizaţii fondatoare. 51

161

angajării unui coordonator de platformă, ce va fi supervizat parţial de TRIALOG şi parţial de consiliul director al noii organizaţii. Astfel, se crează toate premisele pentru ca FOND să fie un promotor, în România, a discursului propus şi promovat de către TRIALOG. Termenul de ‘discurs’ il folosim aici în sensul arătat de Fairclough (1992) de metodă folosită în teoria şi analiza socială pentru a face referire la diferitele moduri de a structura ariile cunoaşterii şi practicile sociale. Discursul are rol nu doar în reflectarea realităţilor sociale, ci şi în construirea acestora. Proiecte precum TRIALOG, de ‘întărire a capacităţii’ organizaţiilor şi instituţiilor, de ‘conştientizare’ şi ‘informare’ a opiniei publice, se bazează pe aceste metode ale discursului pentru construi o anumită versiune realităţii, în acest caz - a ‘solidarităţii internaţionale’. Se creează astfel certitudinea că acţiunea cea mai eficientă pentru NSM care doresc să contribuie la ‘lupta împotriva sărăciei globale’ este condiţionată de ‘integrarea’ acestora în sfera practicilor şi metodelor europene de a ‘face’ ceea ce, în ultima jumătate de secol, s-a numit, în diferitele limbi europene, cooperare pentru dezvoltare, ‘development cooperation’ (engleză), ‘cooperation pour le developpement’ (franceză), ‘cooperazione allo sviluppo’ (italiană), ‘cooperación para el desarrollo’ (spaniolă), ‘entwicklung zusammenarbeiten’ (germană), ‘Ontwikkelingssamenwerking’ (oalndeză), etc. Despre această ‘integrare’ se va spune ca este ‘evident necesară’ şi ‘decisivă’ dacă Europa doreşte să se ridice la nivelul aşteptărilor asumate prin cele opt Obiective de Dezvoltare ale Mileniului (şi multe alte angajamente de acest fel). ‘Priorităţile, politicile şi metodologiile’ NSM ‘complementează’ abordarea Uniunii Europene, dar organizaţiile şi instituţiile noilor State Membre au nevoie să fie ‘întărite’ sau chiar ‘creeate’ după modelele existente în Uniunea Europeană. Constituirea de ‘platforme’ naţionale este identificată ca fiind principala modalitate pentru îmbunătăţirea capacităţii instituţionale a organizaţiilor non-guvernamentale. Odată creeate şi ‘întărite’, platformele naţionale din noile State Membre vor fi evident ‘integrate’ în CONCORD – platforma europeană a tuturor organizaţiilor de dezvoltare. Astfel, singura acţiune viabilă este cea a ‘integrării’ şi mai puţin explorarea pe mai departe a ‘complementarităţii’, a aprofundării acelor strategii proprii noilor State Membre. Nu o platformă a noilor state membre – care, în materie de cooperare internaţională pentru dezvoltare, au o experienţă complet diferită de cea a vechilor State Membre – ci o platformă unică, structurată prin practicile organizaţiilor din vechile State Membre. Cu alte cuvinte, prioritar este mai degrabă acest proces de ‘integrare’ şi mai puţin identificarea şi asumarea unui model autohton de cooperare pentru dezvoltare internaţională, inspirat poate din experienţele trecutului mai recent ca stat receptor de asistenţă pentru dezvoltare şi ale trecutului mai îndepărtat de relaţionare cu ţările în curs de dezvoltare. România se va asocia şi ea ‘marilor’ eforturi, obiectivelor de dezvoltare ‘ale mileniului’, planurilor ambiţioase ce sunt mereu înlocuite de alte planuri ambiţioase în momentul în care realizarea primelor devine evidentă. Nu puţini sunt cei care îşi exprimă reţinerea faţă de acest tip de cooperare pentru dezvoltare prin ‘mari planuri’55 care sunt legitimate nu atât prin rezultatele pe care le pot demonstra, cât prin obiectivele pe care şi le pot stabili. Această perspectivă critică aduce un semn de întrebare şi relativizează eforturile de ‘integrare’, arătând că, în loc de a căuta acele acţiuni poate mai modeste, dar poate şi mai realiste, România va fi asociată unui discurs al cooperării pentru dezvoltare care este – da! – profesionist şi birocratizat, dar dominat de această logică a obiectivelor şi mai puţin a realizărilor.

Easterly, 2007.

162

Rolul de coordonare al Ministerului Afacerilor Externe Evident, autorităţile publice româneşti, în principal Ministerul Afacerilor Externe, sunt un alt factor, poate cel mai important ca şi pondere, în reorientarea României spre un statut de ţară donatoare cu un discurs ce rezonează la discursul global dominant. In rândul donatorilor ‚tradiţionali’, al celor care au avut rolul de căpetenie în creearea acestui discurs (ex. SUA, statele fondatoarea ale Uniunii Europene, Marea Britanie), asistenţa internaţională pentru dezvoltare este cel mai adesea o responsabilitate directă a Ministerelor Afacerilor Externe, sau chiar a unui minister de sine stătător al cooperării pentru dezvoltare. Departamentele specializate din cadrul ministerelor afacerilor externe sau aceste ministere ale dezvoltării internaţionale au rolul principal în creionarea politicii de cooperare pentru dezvoltare a statului respectv, în stabilirea obiectivelor şi strategiilor pe termen lung, în stabilirea regulilor prin care acestea sunt puse în practică, în monitorizarea şi chiar construirea unui curent favorabil al opiniei publice, în coordonarea şi ‚armonizarea’56 politicilor şi practicilor ţării respective cu cele ale altor ţări donatoare. Evident, aceste entităţi administrative sunt influenţate de şi influenţează la rândul lor actori cu interese specifice în domeniul cooperării pentru dezvoltare: organizaţii nonguvernamentale din ţările donatoare precum şi din ţările în curs de dezvoltare; companii private; mediul academic, etc. In mod obişnuit, aceşti actori exprimă două categorii de motivaţii pentru acţiunea lor în acest domeniu. Pe versantul altruist, organizaţiile non-guvernamentale pretind a fi vocea ‚societăţii civile’, a cetăţenilor din Sudul global care au dreptul la o viaţă decentă şi a cetăţenilor din Nord care doresc să îşi vadă propriile guverne ca fiind active în ajutorarea semenilor din ţările mai sărace; companiile private arată că proiectele lor de realizare a unor obiective economice şi industriale importante contribuie la reducerea progresivă şi substanţială a sărăciei; mediul academic arată că în absenţa cunoaşterii condiţiilor, atitudinilor şi mentalităţile ţărilor sărace faţă de dezvoltare, Nordul donator riscă să risipească resurse în proiecte nerelevante pentru cei pe care doreşte să îi ‚ajute’. Pe versantul pragmatic, toţi aceşti actori pot fi beneficiari ai granturilor şi contractelor publice – fie ele pentru furnizarea de servicii pentru ‚cei mai săraci dintre săraci’ (în special ONG-urile), pentru realizarea de infrastructură (mai ales companiile private), sau pentru realizarea de studii şi cercetări (universităţi şi centre de cercetare). La nivel declarativ, atât ministerele/departamentele de cooperare pentru dezvoltare, cât şi partenerii lor, vor arăta că principala lor motivaţie este de tip altruist, dată de dorinţa de a sprijini ţările sărace ale lumii în lupta lor împotriva sărăciei. Fără a pune în discuţie faptul concret al ‘sărăciei’, se poate observa că prin repetiţie obsesivă se conturează certitudinea57 faptului că ţările Lumii a Treia sunt fundamental sărace, iar soluţia pentru ele stă în creşterea economică şi o serie de acţiuni subsumate conceptului de (cooperare pentru) dezvoltare. Pe baza acestei certitudini se contruieşte apoi un anumit model de relaţionare a ţărilor ‘bogate’ cu cele ‘sărace’, ce va deveni imposibil de contestat. Intr-adevăr, dialogul pe tema cooperării pentru dezvoltare mai este cu adevărat posibil doar în două circumstanţe: în cazul in care acest dialog se poartă între cei care susţin o variantă sau alta a dezvoltării dar nu contestă ‘dezvoltarea’ însăşi; sau în cazul în care cei care doresc acest dialog se pot adapta unui statut de ‘marginali’, ‘alternativi’, ‘ne-reprezentativi’. Aceasta, întrucât susţinătorii discursului dominant pot afirma că orice critică adusă acestui sistem de gândire şi acţiune poate veni doar din 56

Aşa cum se propune prin Declaraţia de la Paris din 2005, al cǎrei sub-titlu este, în mod sugestiv, ‚Apartenenţă, Armonizare, Coordonare, Rezultate şi Responsabilitate Reciprocă’. 57 Despre procesul de formare a acestei certitudini: Escobar, 1995.

163

partea unor persoane sau grupuri individualiste, fiind evident şi de înţeles că disperarea celor ce trăiesc în mizerie nu poate şi nu trebuie să fie ignorată. Astfel, în cursul zecilor de ani de ‘şlefuire’ a unui astfel de discurs, Lumea a Treia suferă ‘o inserţie progresivă într-un regim de gândire şi de practică în care anumite intervenţii pentru eradicarea sărăciei devin centrale pentru ordinea mondială58’ din ultima jumătate de secol. Si în acest domeniu al cooperării pentru dezvoltare, o dată cu adererea lor la Uniunea Europeană, ‚noile State Membre’ par să părăsească un sistem de gândire (cel socialist), doar pentru a se ‚înregimenta’ în cel care anterior era rivalul său. România se va insera şi ea acestui ‚regim de gândire’ care obişnuieşte să justifice o serie întreagă de intervenţii în ţările sărace ale lumii prin motivaţia lăudabilă a dezvoltării, a ajutorării ţărilor în curs de dezvoltare. Cooptarea României în acest model este tot mai evidentă începând din anul 2005, când MAE devine, în mod firesc, responsabilul instituţional pentru ceea ce va deveni politica României pentru cooperare internaţională pentru dezvoltare. Primele eforturi ale MAE vor fi orientate spre a creea un cadru legal şi instituţional al asistenţei pentru dezvoltare, care să fie aliniat la discursul european în acest domeniu. Cu sprijinul unui proiect de înfrăţire instituţională (Twinning Light) între Ministerul român al Afacerilor Externe şi BMZ - Ministerul Federal German pentru Cooperare Economică şi Dezvoltare, se va contura primul document oficial al României în ceea ce priveşte asistenţa internaţională pentru dezvoltare: strategia naţională privind politica naţională de cooperare pentru dezvoltare internaţională. Pe parcursul derulării acestui proiect MAE lansează un proces de consultări interne pentru selectarea priorităţilor geografice ale politicii naţionale de cooperare internaţională pentru dezvoltare, iar cele trei seminarii organizate în cadrul proiectului sunt tot atâtea ocazii pentru a rafina ceea ce va deveni această strategie naţională. Ideea că pentru Ministerul român al afacerilor externe discursul şi practica europeană în materie de cooperare pentru dezvoltare este cea mai importantă instanţă de control în acest domeniu, pare să fie întărită şi de faptul că avizul Comisiei Europene pentru strategia naţională pentru cooperarea pentru dezvoltare este solicitat şi obţinut (la 21 martie 2006) înainte ca aceasta să fie publicată spre consultare publică pe site-ul Ministerului (la 30 martie a aceluiaşi an)59. La fel de relevant este şi momentul în care România îşi asumă în mod oficial60 primele sale angajamente privind volumul asistenţei oficiale pentru dezvoltare. La reuniunea sa din iunie 2005, Consiliul European stabilise ţinte concrete pe care fiecare Stat Membru le va avea de atins în ceea ce priveşte volumul asistenţei pentru dezvoltare internaţională. Vor exista două categorii de ţinte: pentru ‚vechile’ State Membre - mai mari - şi pentru noile State Membre – aproximativ la jumătatea celor stabilite pentru vechile State Membre. Astfel, conform acestor ţinte, noile State Membre – între care şi România – vor trebui să ajungă să aloce cooperării pentru dezvoltare cel puţin 0,17% din venitul naţional brut, urmând ca această sumă să crească progresiv până la cel puţin 0,33 % până în anul 2015. Prin acceptarea acestor ţinte, cu un an înainte de a deveni

Escobar, 1995:24. Deşi, discuţii şi contacte informale au existat între Minister şi platforma FOND în diferite momente pre-mergǎtoare adoptǎrii acestei strategii. 60 Printr-o notǎ verbalǎ transmisǎ de cǎtre Misiunea României pe lângă UE către Direcţia Generalǎ pentru Dezvoltare a Comisiei Europene 59

164

Stat Membru, România acceptă aşadar să devină membră a comunităţii statelor donatoare. Din perspectiva dinamicilor interne, este interesant de notat şi faptul că demersurile MAE cu privire la cooperarea pentru dezvoltare par să debuteze cu momentul semiformal al vizitei de studiu organizată de către TRIALOG, în beneficiul unor reprezentanţi din România, Bulgaria şi Cipru în Austria, Ungaria şi Slovacia61. Scopul declarat al vizitei a fost acela de a facilita schimbul de experienţă între reprezentanţii societăţii civile şi Ministerului Afacerilor Externe cu omologii lor din Austria, Ungaria şi Slovacia. Este un moment ce pune bazele colaborării între MAE şi grupul organizaţiilor nonguvernamentale ce vor forma nucleul viitoarei platforme naţionale. Acesta nu este singurul moment în care reprezentanţii MAE şi cei ai societăţii civile vor învăţa împreună despre cooperarea pentru dezvoltare. Pe lângă seminariile organizate de TRIALOG şi CONCORD, vor urma seminariile (deja amintite) derulate prin proiectul Twinning Light, seminarii organizate de MAE cu participare din partea Directoratului General pentru Dezvoltare (DG DEV) şi al Biroului pentru Ajutor Umanitar (ECHO) al Comisiei Europene, din partea Centrului pentru Dezvoltare a OECD, Zilele Europene ale Dezvoltării, mese rotunde, şcoli de vară, etc. In acest proces de învăţare, fiecare este facilitat de experienţa instituţională din mediul din care provine. Astfel, pentru reprezentanţii organizaţiilor non-guvernamentale conceptele cooperării pentru dezvoltare au avantajul intuitivităţii şi al unei reflecţii ‘în oglindă’. Pentru anteriorii 15 ani, multe dintre ONG-urile româneşti au fost receptoarele unor fonduri care, în ţările donatoare, erau ‘oferite’ în numele solidarităţii internaţionale şi al cooperării pentru dezvoltare. In pragul aderării la Uniunea Europeană, într-un moment în care asistenţa internaţională părea că va fi sistată în virtutea viitoarei apartenenţe a României la un ‘club’ al ţărilor bogate şi într-un context în care despre fondurile structurale se vorbea încă prea puţin, un grup relativ restrâns de organizaţii non-guvernamentale văd în noua politică de cooperare pentru dezvoltare un posibil debuşeu financiar, în virtutea proiectelor asistenţiale ce vor necesita implementatori cu experienţă. In acelaşi timp, multe dintre organizaţiile româneşti sunt filiale sau membre ale unor ‘familii’62 internaţionale. Experienţa pe care au dobândit-o stând la ‘celălalt capăt al firului’, cel al ‘recepţiei’ de asistenţă pentru dezvoltare, conţine în ea toate premisele pentru a facilita o învăţare accelerată. Pe de altă parte, reprezentanţii MAE vin cu o înţelegere mai profundă a mecanismelor instituţionale formale care conduc la adoptarea unei noi politici şi, probabil, cu o mai bună adaptare a cunoştinţelor teoretice – de relaţii internaţionale pe care le deţin. Această etapă comună va fi, însă, de scurtă durată. Incepând cu anul 2007, reprezentanţii MAE par să ‘înveţe’ în contexte instituţionale care nu mai sunt accesibile organizaţiilor non-guvernamentale, în cadrul unor evenimente precum conferinţele interguvernamentale, reuniunile directorilor generali pentru dezvoltare, reuniunile miniştrilor UE pentru dezvoltarea internţionlă, ale Consiliului Afacerilor Generale şi Relaţiilor Externe al Uniunii Europene, reuniuni ale Forumului Global organizat de OECD, ale comitetului DCI (Development Cooperation Instrument – Instrumentul pentru Cooperarea pentru Dezvoltare), ale comitetul EDF (European Development Fund – Fondul European pentru Dezvoltare), diferite conferinţe de nivel înalt63.

Conform site-ului MAE. Exemplu: Salvaţi Copiii, Caritas, World Vision. 63 Ex. 2 mai – Conferinţă la nivel înalt „Keeping our promises to education”. 62

165

COOPERAREA PENTRU DEZVOLTARE ÎN ROMÂNIA: CADRUL LEGAL ŞI INSTITUŢIONAL Ca şi în alte noi şi vechi State Membre, în România, coordonatorul instituţional al politicii de cooperare pentru dezvoltare este Ministerul Afacerilor Externe. Tot sub influenţa acestui minister se află şi linia bugetară specială care finanţează asistenţa pentru dezvoltare. Iniţial, activităţile corelate cooperării pentru dezvoltare erau coordonate de către Oficiul Asistenţă pentru Dezvoltare din cadrul Direcţiei Generale Uniunea Europeană. Ulterior, aceasta a fost transformată în Direcţia Asistenţă pentru Dezvoltare, prin Hotărârea de Guvern nr. 636, din 18 mai 2006, privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Afacerilor Externe, publicată în Monitorul Oficial nr. 645/2006. In multe ţări, îndeosebi cele cu tradiţie neîntreruptă în domeniul cooperării pentru dezvoltare, activităţile oficiale de cooperare pentru dezvoltare sunt coordonate de o agenţie specială a statului respectiv, fiind bine cunoscute entităţi precum ‘Agenţia Statelor Unite pentru Dezvoltare – USAID’, Departamentul Marii Britanii pentru Cooperare Internaţională – DfID, Agenţia Australiană pentru Dezvoltare Internaţională – AUSAID, etc. Pe termen lung, acest lucru pare a fi o soluţie spre care se tinde şi în România, datorită unui grad de independenţă şi al unui statut mai bine definit pe care o astfel de agenţie îl poate oferi cooperării pentru dezvoltare. În ceea ce priveşte conţinuturile politicii de cooperare pentru dezvoltare, până la momentul de faţă există trei momente legislative importante. Astfel, la propunerea fostului Oficiu de Asistenţă pentru Dezvoltare, cu un an înainte de integrarea României în Uniunea Europeană, Guvernul aprobă, prin Hotărârea de Guvern nr. 703 din 31 mai 2006 o strategie naţională privind politica naţională de cooperare internaţională pentru dezvoltare şi un plan de acţiune pentru aplicarea acestei strategii, acestea fiind primele documente de acest gen pe care România le elaborează după anul 1989 şi, probabil, pe tot parcursul său istoric. Elaborat în timpul proiectului de înfrăţire instituţională cu Ministerul Federal German de Cooperare Economică şi Dezvoltare, acest document în nouă puncte64 va defini ‘perspectiva românească’65 în domeniul cooperării pentru dezvoltare, anticipând unele dintre cele mai importante aspecte ce vor fi înscrise în Hotărârea de guvern care va urma în toamna aceluiaşi an. Astfel, într-o zi cu semnificaţie globală66, la 17 octombrie 2006, se adoptă de către Parlamentul României Legea nr. 404/2006 privind finanţarea asistenţei pentru dezvoltare. Această lege va stabili un cadru juridic privind finanţarea de la bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Afacerilor Externe, a asistenţei naţionale pentru dezvoltare. Cadrul legal se va completa cu Hotărârea de Guvern nr. 74767 din 2 august 2007 privind reglementarea acţiunilor specifice aferente finanţării asistenţei din cadrul politicii naţionale de cooperare internaţională pentru dezvoltare, ce va fixa cadrul instituţional de programare a asistenţei pentru dezvoltare, precum şi cadrul instituţional şi financiar de acordare a asistenţei. Dintre aceste documente oficiale, strategia naţională este, cu mare probabilitate, cel mai relevant, atât prin conţinuturi, cât şi prin discursul propus pentru fundamentarea unei atari politici.

Cele nouǎ puncte sunt: 1 – Context; 2 – Principii; 3 – Obiective; 4 – Prioritǎţi sectoriale şi geografice; 5 – Tipuri de asistenţǎ; 6 – Cadrul instituţional; 7 – Resurse financiare; 8 – Rolul organizaţiilor non-guvernamentale; 9 – Conştientizare publicǎ şi educaţie pentru dezvoltare. 65 Expresie folositǎ de cǎtre site-ul oficial al Ministerului de Externe. 66 Ziua Internaţională a Eradicării Sărăciei, proclamată de Organizaţia Naţiunilor Unite în 1996. 67 La momentul prezent se are în vederea modificarea acestei din urmǎ Hotârâri de Guvern.

166

La nivelul notelor sale esenţiale, strategia naţională propune: principiile – aceleaşi pe care le adoptase Uniunea Europeană prin Consensul European pentru Dezvoltare68 care vor ghida politica românească de cooperare pentru dezvoltare; obiectivele acesteia (subsumate obiectivelor stabilite de comunitatea internaţională pentru reducerea sărăciei globale, cu referire directă la Obiectivele de Dezvoltare ale Mileniului); priorităţile geografice (Europa de Est, Balcanii de Vest şi Caucazul de Sud, cu menţiunea că lista ţărilor beneficiare va putea fi extinsă şi pentru state din Asia Centrală, Africa şi America Latină); priorităţile sectoriale69, acoperind o paletă amplă: de la bună guvernare, consolidarea democraţiei şi a statului de drept, la dezvoltarea economică, educaţie, formare profesională, ocuparea forţei de muncă, sănătate, dezvoltarea infrastructurii şi protecţia mediului; tipurile de asistenţă ce vor fi acordate de către Guvernul României (bilaterală, trilaterală şi multilaterală); cadrul instituţional, stabilind faptul că responsabilul instituţional pentru politica de cooperare pentru dezvoltare internaţională va fi Ministerul Afacerilor Externe70; nivelul contribuţiilor de la bugetul naţional71; rolul organizaţiilor nonguvernamentale prin sublinierea parteneriatului cu FOND – federaţia organizaţiilor pentru dezvoltare; acţiuni de conştientizare publică şi educaţie pentru dezvoltare pentru a creşte gradul de solidaritate al românilor cu ţările în curs de dezvoltare. O dată în plus se poate observa că în cele mai multe privinţe România se conformează practicii europene în domeniul cooperării pentru dezvoltare, adoptând aceleaşi principii după care se ghidează aceasta; aceleaşi modalităţi de a acorda asistenţă; un cadru instituţional asemănător cu cel existent şi în alte State Membre; un nivel al contribuţiilor de la bugetul de stat care este cel stabilit de Uniunea Europeană. Pe de altă parte, în ceea ce priveşte priorităţile geografice, România face grup comun mai degrabă cu noile State Membre, stabilind că ţările prioritare vor fi – nu cele africane, prioritare pentru vechile State Membre – ci cele aflate în proximitatea Uniunii Europene72. La nivel de discurs, strategia naţională este deosebit de relevantă mai ales prin consideraţiile introductive expuse în secţiunea care descrie ‚contextul’ politicii de cooperare pentru dezvoltare, ca şi prin cele cuprinse în ‚Nota de fundamentare’ care însoţeşte Hotărâre de Guvern privind reglementarea activităţilor de implementare a asistenţei naţionale pentru dezvoltare. Secţiunea privind ‚contextul’ strategiei şi ‚Nota de fundamentare’ au o structură retorică asemănătoare. Ele menţionează de la bun început angajamentele asumate de România în cadrul procesului de negociere pentru aderarea la Uniunea Europeană. Primele paragrafe ale strategiei naţionale introduc pe scurt politica europeană în domeniul cooperării pentru dezvoltare şi subliniază faptul că 68

Aceste principii sunt: parteneriat, diferenţiere, coordonare, coerenţǎ, complementaritate, eficienţǎ, transparenţǎ, condiţionalitate. 69 Stabilite prin consultare cu organizaţiile non-guvernamentale în cadrul unuia dintre seminarile organizate în cadrul proiectului de înfrǎţire instituţionalǎ cu Ministerul Federal German de Cooperare Economicǎ şi Dezvoltare. 70 Cu îndatoriri de a realizarea programelor anuale şi multi-anuale de cooperare pentru dezvoltare, de a evalua proiectele de cooperare pentru dezvoltare implementate de instituţiile guvernamentale şi organizaţiile non-guvernamentale, de a negocia acordurile de cooperare pentru dezvoltare, de a coordona activitatea României cu cea a Uniunii Europene şi a altor donatori, de a superviza bugetul pentru asistenţǎ pentru dezvoltare, de a elabora metodologii şi proceduri pentru viitoarele programe de cooperare pentru dezvoltare, de a prezenta un raport anual asupra cooperǎrii pentru dezvoltare. 71 Angajamentul de a atinge 0,17% pânǎ în 2010 şi 0,33% pânǎ în 2015, conform deciziei Consiliului European din mai 2005. 72 In legǎturǎ cu aceasta, unii observatori sunt de pǎrere cǎ decizia ca Georgia şi a alte ţǎri din Caucaz este o expresie a influenţei politicii americane în unele dintre noile State Membre.

167

strategia naţională a României este aliniată la Consensul European pentru Dezvoltare. Urmează o definiţie a sărăciei în termeni lexicali cu încărcătură emoţională negativă (populaţiile sărace sunt victime ale...; cetăţenii ţărilor sărace sunt deprivaţi de hrană; mediul înconjurător din acele ţări este deteriorat), precum şi o declaraţie privind necesitatea ca România să treacă de la statutul de receptor la cel de donator de asistenţă, în contextul alinierii sale la procesele europene. Nota de Fundamentare este la fel de elocventă în ceea ce priveşte ‚motivul european’, de aliniere a României la practica europeană. Cu doar două excepţii, fiecare paragraf al acestui document va face o referire la una sau alta dintre instituţiile, practicile sau normele instituţiilor europene cu responsabilităţi în domeniul cooperării pentru dezvoltare. Cel de al treilea paragraf este unul dintre cele mai eficiente în elaborarea ideii conform căreia Uniunea Europeană se află la originea acestei noi politici a României: ‚În acest sens73, conform cu angajamentele asumate în cadrul negocierilor de aderare la capitolul 26 – Relaţii Externe, ţara noastră trebuie să dezvolte capacitatea operaţională de a derula proiecte sau programe proprii în domeniul cooperării pentru dezvoltare şi de a se asocia la politica UE în materie’. Afirmaţia este categorică, România trebuind să îşi dezvolte capacitatea operaţională, ca pentru a sugera că în mod obiectiv nu rămâne României nici o altă alternativă. In mod teoretic, o politică – oricare ar fi ea – se defineşte ca exercitare a autorităţii pentru atingerea unor obiective de interes general, corelate nevoii de a îmbunătăţi bunăstarea populaţiei74. In acest caz, ‘interesul general’ pare a se referi nu atât la obiectul politicii (viitorii şi eventualii receptori de asistenţă pentru dezvoltare), cât la autorul acesteia statul român – care îşi propune integrarea în uniunea unui grup de state cu tradiţie în acest domeniu. Este adevărat, Strategia naţională va face referire la interesele de bunăstare a celor ce vor fi afectaţi de această politică – cetăţenii ţărilor în curs de dezvoltare – dar această referire va veni tot în contextul obiectivelor – de Dezvoltare ale Mileniului – care au fost adoptate de către Uniunea din care aspiră să facă parte. Argumentele oferite pentru fundamentarea acestei politici nu se aliniază de la identificarea de probleme (o nesatisfăcătoare stare de fapt) spre identificarea de soluţii (ceea ce ar trebui să fie făcut). In spiritul textului, cititorul este liber să presupună că principala problemă care este rezolvată prin crearea acestei politici este faptul însuşi de a nu dispune de o astfel de politică. Aşa cum este exprimată, legitimitatea politicii româneşti de cooperare pentru dezvoltare este dată de beneficiul indirect al unei duble ‘integrări’ - în Uniunea Europeană şi în rândul statelor donatoare75 - şi mai puţin de beneficiile directe fie pentru România, fie pentru ţările a căror sărăcie se doreşte a fi ‘eradicată’. Dacă această politică se va dovedi salutară şi pentru cei care ar trebui să fie beneficiarii direcţi ai politicii – cetăţenii români sau cei ai ţărilor în curs de dezvoltare – atunci cu atât mai bine, dar deocamdată aceştia nu sunt luaţi în considerare decât în mod indirect şi impersonal. 73

Sensul este dat de paragraful anterior care aratǎ cǎ asistenţa pentru dezvoltare reprezintă ajutorul acordat statelor în curs de dezvoltare prin intermediul asistenţei tehnice, financiare, umanitare şi educaţiei pentru dezvoltare şi activităţilor de conştientizare publică, în conformitate cu criteriile de clasificare a asistenţei oficiale pentru dezvoltare elaborate de către Comitetul Asistenţă pentru Dezvoltare din cadrul organizaţiei pentru Cooperare şi Dezvoltare Economică. 74 Profiroiu, 2006:103. 75 Vezi referirea la Comitetul Asistenţă pentru Dezvoltare din cadrul organizaţiei pentru Cooperare şi Dezvoltare Economică din cadrul Notei de Fundamentare.

168

După cum am menţionat, autorii de specialitate76 identifică diferite motive pentru care sărăcia globală şi solidaritatea internaţională se află pe agenda publică a unora dintre ţările Globului. Sunt indicate motivele legate de principiile morale şi umanitare, considerându-se că statele ‘bogate’ au o îndatorire morală faţă de acele ţări din lume în care mai există încă aproximativ 1 miliard de persoane pradă bolilor şi foametei, în special dacă aceste ţări sunt foste colonii ale unor state care acum sunt ‘dezvoltate’ sau chiar supra-dezvoltate77; complexe consideraţii de politică şi securitate naţională (vezi ‘lupta împotrova terorismului’) a ţărilor donatoare; consideraţii de ordin economic şi comercial; mediul înconjurător şi biodiversitatea ce riscă să fie sacrificată în acele ţări în care nevoile populaţiei sunt mai degrabă legate de supravieţuire fizică; migraţia internaţională, cu ideea că ‘ajutându-i să se dezvolte, îi vom ajuta să rămână în ţările lor’; reducerea riscului epidemiilor globale precum HIV / SIDA şi a traficului de narcotice. In România, procesul care determină autoritatea să acţioneze este legat de acest proces al aderării şi integrării statului la/în Uniunea Europeană şi mai puţin un ansamblu de factori şi actori interni care formulează cereri specifice în legătură cu problema sărăciei globale şi a solidarităţii internaţionale. Politica de cooperare pentru dezvoltare nu este una ce pleacă de la cerere, de la nevoile oamenilor din România, conştienţi de o ‘îndatorire’ ce le revine, de nişte pericole externe care ar putea fi diminuate sau nişte oportunităţi care ar putea fi valorizate printr-o astfel de politică. Mai degrabă, suntem în prezenţa unei politici publice care apare prin impunerea ofertei, un caz în care autoritatea – la presiunea unei instanţe mai ‘înalte’, supranaţionale – modelează nevoile ce vor sta la baza politicii. Este adevărat că acest proces de ‘modelare’ se realizează cu sprijinul unui număr (relativ restrâns, dar existent!) de actori autohtoni (provenind în principal din rândurile organizaţiilor non-guvernamentale) care percep o sumă de beneficii (atât pentru ei înşişi cât şi pentru societatea globală) şi cu ceea ce pare a fi un acord tacit al opiniei publice dominante pentru care ‚integrarea’ este mai importantă decât orice altceva. Prin acest joc la limita ştiinţei politice, sociologice şi psihologice, România va îmbrăţişa discursul dominant al solidarităţii internaţionale, acela propus de Uniunea Europeană şi colaboratorii săi în domeniul asistenţei pentru dezvoltare. Astfel sărăcia globală şi nevoia ca România să se alăture ‘luptei’ pentru eradicarea ei, este definită în termenii preluaţi din retorica europeană, aceea a ‘Marilor Eforturi’ (‘Big Push’-ul propus de Tony Blair), a ‘Marilor Planuri’ (anuale, multi-anuale, documente de planificare strategică, etc.), a ‘Marilor Obiective şi Soluţii’ (vezi Obiectivelor de Dezvoltare ale Mileniului, cu multele lor ţinte), a Marilor Campanii dintre care multe sunt simbolice (un exemplu dintre cele mai recente: campania ‘Stand up Against Poverty’, tradusă în limba română – ‘Ridică-te împotriva sărăciei’) şi mai puţin în termenii sugeraţi de experienţa proprie a României ca recent stat receptor, ai unei experienţe trecute de intensă cooperare cu ţările în curs de dezvoltare sau ai unei viziuni şi practici proprii de relaţionare cu aceste ţări. Retorica este doar un prevestitor al practicii. Căile de acţiune, schemele de implementare (ex. asistenţă bilaterală, trilaterală, multilaterală), criteriile de evaluare şi întregul ciclu al politicii (definirea problemei, identificarea soluţiilor, evaluarea opţiunilor, etc.) vor fi 76

Enumerarea ce va urma este inspiratǎ din Degnbol-Martinussen şi Engberg-Pedersen, 2003:9. Despre supra-dezvoltare se vorbeşte relativ puţin în literatura de specialitate, în timp ce ‘subdezvoltarea’ este un concept intens vehiculat. Imaginea dominantǎ este cǎ opusul sub-dezvoltǎrii este ‘dezvoltarea’. In mod foarte sugestiv, criticii viziunilor dominante cu privire la dezvoltarea internaţionalǎ aratǎ, însǎ, cǎ antonimul sub-dezvoltǎrii unora nu este dezvoltarea, ci excesiva dezvoltare (sau supra-dezvoltarea) altora (ex. Carmen Raff) cǎreia se refuzǎ sǎ i se punǎ o limitǎ raţionalǎ. 77

169

influenţate de Uniunea Europeană, de experienţa Statelor sale Membre – în principal cele cu un statut consolidat de ‘state donatoare’ – şi a altor state şi instituţii (ex. Naţiunile Unite, OECD – DAC) cu care aceasta colaborează pentru consolidarea eşafodajului asistenţei pentru dezvoltare, aşa cum acesta a fost construit până acum de practicile internaţionale dominante78. Astfel, primii paşi spre integrarea ‘eforturilor’ româneşti în acest Mare Plan al cooperării pentru dezvoltare au fost deja decişi sau făcuţi: în primele luni ale anului 2008 Parlamentul României a adoptat Legea de aderare la Acordul Cotonou79 revizuit, pe baza procedurilor naţionale iniţiate de Ministerul Afacerilor Externe în anul 2007, iar în anii ce vor urma (2008-2013) România va contribui la cel de-al 10-lea Fond European pentru Dezvoltare, principalul instrument financiar80 destinat relaţiei UE cu statele din Africa, Caraibe şi Pacific (ACP) şi cu Statele şi Teritoriile de peste Mări81.

‚NOILE’ STATE MEMBRE SI COOPERAREA PENTRU DEZVOLTARE. SCURT ESCURSUS ÎN DOUĂ ARII ALE TIMPULUI: ÎNAINTE DE ‘89 ŞI ANII TRANZIŢIEI. Scriind în 1981, Michael Radu realizează o clasificare a actorilor estici, în funcţie de politicile pe care aceştia le dezvoltă faţă de ţările ‘Lumii a Treia’ şi identifică şase grupuri diferite. Primul grup – de fapt o diadă – este format din cele două super-puteri estice: Uniunea Sovietică şi China, singurele care au o politică independentă şi atotcuprinzătoare de raportare la ţările în curs de dezvoltare. Al doilea grup-diadă este format din Albania şi Iugoslavia şi ar putea fi numit grupul separatist, întrucât atât Tirana, cât şi Belgradul acţionează ca şi centre separate de relaţionare cu ţările ‘lumii a treia’. Cel de-al treilea grup-diadă, al free rider-ilor, format din Coreea de Nord şi România, este astfel denumit întrucât, deşi nu sunt cu adevărat independente în politica pe care o conduc spre ţările în curs de dezvoltare, aceste ţări se bucură totuşi de o oarecare autonomie în deciziile lor politice şi par să ocupe, în funcţie de interesele de moment ale fiecăreia, o poziţie intermediară între cele două ‘super-puteri’. Al patrulea grup este format din Cuba şi Vietnam şi este sugestiv denumit ‘Calul Troian’ al relaţiilor cu lumea a treia, întrucât Cuba şi Vietnam se bucură de prestigiu şi legitimitate în rândul ţărilor în curs de dezvoltare, în timp ce utilizează această poziţie de prestigiu pentru a promova interesele şi politicile comuniste. Cel mai numeros grup identificat de către Radu este şi acela care prezintă cel mai mult interes pentru prezenta analiză, întrucât cuprinde un număr important de ‘noi’ State Membre, care în prezent se află în plin proces de (re)construire a relaţiilor lor cu ţările în curs de dezvoltare de pe o poziţie de donator-receptor. Este vorba de Bulgaria, 78

Adesea contestate de ‘beneficiari’, multe voci din Africa ridicându-se în ultimii ani împotriva practicii internaţionale a cooperǎrii pentru dezvoltare (Escobar, 1995). 79 Acord semnat la Cotonou (Benin), la 23 iunie 2000, între statele ce aparţin Grupului Ţărilor Africane, din Caraibe şi din Pacific (ACP) pe de o parte şi Uniunea Europeană şi statele membre ale acesteia, pe de altă parte. Acest acord s-a semnat pentru o perioadă de 20 de ani, înlocuind acordul LOME IV bis, care a expirat la 29 februarie 2000. 80 Ce nu face parte din bugetul Uniunii Europene. 81 Ovearsees Countries and Territories.

170

Cehoslovacia (actualmente Slovacia şi Republică Cehă), Germania de Est (care nu va face obiectul acestui studiu întrucât actual este parte a unui ‘vechi’ Stat Membru), Ungaria şi Polonia. Acest grup era denumit de Radu, ‘al celor cinci loiali’, întrucât aceste ţări erau direct subordonate Uniunii Sovietice82 în ceea ce priveşte acţiunile lor în ‘lumea a treia’. Astfel, în trecut, actualele ‘noi’ State Membre ale Uniunii Europene făceau parte din cel puţin trei categorii de ‘policy-makers’ în relaţie cu ţările în curs de dezvoltare. Se distingeau grupul celor ‘loiali’; un aşa-zis ‘free-rider’ (România) şi un grup de ţări actualmente independente, dar care la acea dată făceau parte din Uniunea Sovietică, neavând o politică externă proprie (ţările Baltice). Politica de relaţionare cu ţările în curs de dezvoltare a tuturor ţărilor din estul Europei care aveau posibilitate de acţiune în domeniul politicii externe era, în orice caz, circumscrisă unei teorii a dezvoltării – cea a căii non-capitaliste spre dezvoltare - elaborată în cadrul blocului socialist începând cu anii 50. Această teorie, care evoluează în timp, se constituie ca un set de prevederi pentru o dezvoltare de tip socialist a ţărilor lumii a treia, devenind leitmotivul care va sta la baza tuturor recomandărilor ce vor fi avansate de Uniunea Sovietică şi ţările Europei de est pentru dezvoltarea Sudului. Anterior celui de-al doilea război mondial, Uniunea Sovietică şi ţările din estul Europei sunt angrenate în propria lor dezvoltare, acordând prea puţină atenţie relaţiilor cu viitoarele ţări în curs de dezvoltare care sunt încă dominate de puterile coloniale. In aceste circumstanţe, indicaţiile sovietice pentru depăşirea dubdezvoltării se limitează la recomandări mai degrabă vagi ce incită la formarea unui ‘front anti-imperialist’ şi, eventual, la emulaţia modelului sovietic: revoluţia anti-capitalistă sub îndrumarea unui partid de avangardă; acumularea de capital de către stat; economie planificată şi controlată de către stat; mobilizarea maselor; revoluţie culturală pentru eliminarea analfabetismului şi a atitudinilor tradiţionaliste; un sistem de muncă raţionalizat şi intensificat83. După cel de-al doilea război mondial, atât Iosif Stalin cât şi Nikita Hruşciov au continuat să indice ţărilor şi teritoriilor ‘sub-dezvoltate’ acest drum al dezvoltării de tip sovietic. Totuşi, între cei doi s-a putut constata o importantă diferenţă de abordare. Stalin tributar unei viziuni bipolare asupra lumii – susţine o politică a non-ambiguităţii: fie o ţară sau o mişcare politică din Sud înclină spre o cale socialistă de dezvoltare - caz în care aceasta trebuie să fie susţinută prin ajutor socialist pentru dezvoltare -, fie aceasta era ferm ancorată în ‘câmpul imperialist’ şi capitalist, iar în acest ultim caz ajutorul socialist era negat cu desăvârşire. Hruşciov, în schimb, propune o revizuire a acestei teze a bipolarităţii şi arată că în noul context mondial, chiar şi ţările în curs de dezvoltare care sunt lansate pe un drum capitalist de dezvoltare pot fi utile sistemului socialist. Aceasta deoarece lupta lor pentru independenţă naţională şi economică nu putea să nu conţină elemente de luptă anti-imperialistă, atât de importantă pentru sistemului sovietic84. In efortul de a identifica mijloacele cele mai adecvate pentru a susţine această teorie, se pun bazele sistemului socialist de asistenţă pentru dezvoltare. Uniunea Sovietică şi

Cel de-al şaselea grup, prea puţin relevant pentru analiza pe care o desfǎşurǎm, este al ‘sateliţilor’ – Mongolia, Laos şi Cambogia – ţǎri complet supuse puterii sovietice atât în ceea ce priveşte politica internǎ, cât şi pe cea externǎ. 83 Graf, 1989. 84 Idem.

171

aliaţii săi vor începe să acorde următoarele tipuri de asistenţă: 1. credite85 pentru achiziţionarea de bunuri şi servicii sovietice – oferite în condiţii acceptate internaţional pentru acordarea ‘tratamentelor’ preferenţiale; 2. oferirea – adesea pe baza creditelor preferenţiale – de utilaje, aparatură, materiale, bunuri fabricate, produse alimentare, diferite servicii; 3. subvenţii pentru plata86 (parţială) a specialiştilor sovietici care lucrează în ţările în curs de dezvoltare; 4. preţuri reduse pentru bunurile şi serviciile sovietice; 5. sprijin pentru educarea şi formarea specialiştilor din ţările în curs de dezvoltare87. Tările Europei de est vor avea un rol important în construirea sistemului socialist de asistenţă pentru ţările în curs de dezvoltare. Astfel, încă de la început (perioada 19541963) ţările socialiste ale Europei de est contribuie cu aproape o treime din volumul ajutorului socialist pentru dezvoltare, urmând ca până la sfârşitul anilor 60 această contribuţie să ajungă la jumătate. 1968 a fost anul în care contribuţia însumată a tuturor ţărilor est-europene a depăşit-o pe cea a Uniunii Sovietice, Cehoslovacia şi Polonia fiind, în această etapă, principalii donatori88. Cel mai adesea, ajutorul socialist pentru dezvoltare era oferit pe bază bilaterală, contribuţia ţărilor est-europene şi a celor sovietice la fondurile multilaterale era mai degrabă modestă89, deşi multilateralismul era practicat de către aceste ţări, într-o formulă specială: mai multe ţări socialiste se puteau asocia fie între ele, fie cu Uniunea Sovietică pentru realizarea unor obiective complexe de dezvoltare în ţările Lumii a Treia. Aceleaşi forme de asistenţă sunt practicate şi de către ţările Europei de est care, oficial, acordă acest ajutor pentru dezvoltare în baza principiilor formulate tot de către Uniunea Sovietică: egalitate, respect pentru suveranitatea ţărilor care primesc ajutorul, neinterferenţa afacerile interne a altor state, a beneficiului atât pentru statul donator cât şi pentru cel care primeşte asistenţa90. In plus, ajutorul socialist are şi un rol – denumit ‚contradictoriu’ de anumiţi autori91– corelat ‚expansionismului ideologic’, înţeles ca şi ‚culturalizare’ şi atragere a ţărilor ‚înnapoiate’ spre idealurile socialiste92. Intr-o logică a confruntării între cele două sisteme politice şi sociale dominante, încă de la începuturile practicii asistenţei internaţionale pentru dezvoltare, se pune problema competiţiei. Vestul, ca ‚inventator’ al asistenţei pentru dezvoltare şi mai ales având avantajul unui răsunător succes (Planul Marshall93), are un avans de necontestat. Donatorii săi se vor reuni într-un for specializat - Comitetul de Asistenţă pentru Dezvoltare al Organizaţiei pentru Cooperare şi Dezvoltare Economică – care va propune

Coffin (1964) aratǎ cǎ în anii 60, ‘formula standard’ pentru creditele de dezvoltare prevedea o dobândǎ de 2.5-3% cu o perioadǎ de amoritizare de 8-12 ani, cu prima ratǎ începând din anul urmǎtor acordǎrii creditului. 86 Asistenţa tehnicǎ oferitǎ de specialiştii sovietici şi est-europeni pare cǎ era mai covenabilǎ pentru ţǎrile în curs de dezvoltare, datoritǎ costurilor salariale mai scǎzute. 87 Arefieva şi Bragina, 1991. 88 Coffin, 1964. 89 3% în anii 60, conform lui Coffin (1964). 90 Este de notat faptul cǎ unele dintre aceste principii – îndeosebi cel al ne-intervenţiei donatorului în afacerile interne ale statului receptor – sunt practicate şi astǎzi de ţǎri precum China şi India, atunci când aceste ţǎri aleg sǎ acţioneze ca şi donatori de ajutor pentru dezvoltare. 91 Arefieva şi Bragina, 1991. 92 Arefieva&Bragina, 1991: 44. 93 Datoritǎ succesului sǎu – acum contestat de unii critici – Planul Marhall va funcţiona ca ‘prototip’ pentru programele de asistenţǎ ce vor fi mai târziu implementare în America Latinǎ, Africa şi Asia.

172

o definiţie a asistenţei pentru dezvoltare94. In mare parte pe baza acestei definiţii, mulţi experţi din Vest argumentează că ajutorul pentru dezvoltare de tip socialist nu reprezintă altceva decât un sistem complex de schimburi comerciale, un pretext pentru o mai uşoară penetrate a pieţelor Lumii a Treia, în condiţiile în care accesul la aceste pieţe era – precum se pare - un factor esenţial pentru propria dezvoltare a ţărilor socialiste. Intradevăr, numeroasele credite pentru dezvoltare sunt ‚legate’ întotdeauna de achiziţionarea de mărfuri şi servicii din ţările ‚donatoare’, mai ales de acea tipologie de produse care cu greu ar fi putut fi plasate pe pieţele Vestice. In mod evident, Vestul mai suspectează şi motivaţiile ideologice ale ‚generozităţii’ socialiste. Totuşi, Uniunii Sovietice şi aliaţilor săi nu li se neagă niciodată statutul de entităţi donatoare importante. După cum se exprima Coffin, încă din 1964: ‘Ajutorul comunist (…) are un scop. Este real. Este serios. Şi va persista atâta timp cât acest scop va fi deservit’. Dar interesele comerciale nu lipsesc nici din panoplia de motive ale Vestului. De partea lor, esticii avertizează ţările receptoare cu privire la condiţiile capitaliste ataşate ajutorului pentru dezvoltare, condiţii ce ar avea tendinţa de a submina suveranitatea celor care primesc acest tip de ajutor95. Unii autori merg până la a nega existenţa unui ‘adevărat’ ajutor pentru dezvoltare acordat de actualele state dezvoltate economic, foste puteri colonizatoare. In spaţiul românesc Horja (1981) exprimă acest punct de vedere când spune că ‘ajutoarele’ sunt doar o formă mascată a ‘colonialismului’, ce impun dominaţia pe mai departe a monopolurilor capitaliste în economiile ţărilor receptoare, ele fiind în aşa fel construite pentru a favoriza ‘îmbogăţirea celor bogaţi pe seama celor săraci’96. Teoria dezvoltării non-capitaliste conţine în ea şi alte avertismente implicite. Astfel, fondurile străine ar trebui să fie folosite astfel încât să întărească economia de stat (implicând că tendinţa lor ‘naturală’ este aceea de a o slăbi); creditele de tip ‘de la guvern la guvern’ ar trebui preferate investiţiilor directe pentru a putea monitoriza aceste resurse şi pentru a le putea folosi în interesul naţional direct; acţiunile de tip joint-venture ar trebui controlate de către ţările pe teritoriul cărora au loc; orice investiţie ar trebui să fie acompaniată de programe de formare pentru viitori specialişti provenind din ţările în curs de dezvoltare. In ciuda unor propuneri cu sens total opus, între teoria căii non-capitaliste pentru dezvoltare – care stă la baza programelor socialiste – şi teoria modernizării – care stă la baza programelor ‘capitaliste’ de cooperare pentru dezvoltare – nu există numai diferenţe, dar şi izbitoare puncte comune. Astfel, atât într-un caz cât şi în celălalt procesul de dezvoltare este impus din exterior şi ‘de la vârf’, ghidat de elite naţionale şi globale şi propune emularea unui model care a fost iniţiat într-un cu totul alt spaţiu geografic şi cultural. In ambele cazuri, ştiinţa şi tehnica sunt prezentate ca principii organizatoare ale procesului de dezvoltare socială şi economică. Poate mai important97, ambele teorii propun o concepţie optimistă a istoriei, presupunând că în cele din urmă toate ţările vor experimenta mult-aşteptata creştere economică. Primele planuri cincinale ale unora dintre ţările în curs de dezvoltare (ex. India – 1951 şi Tanzania – 1964) erau bazate pe această credinţă împărtăşită nu numai de guvernele ţărilor respective (care 94

Intre criteriile acestei definiţii probabil cǎ cel mai important este ca fiecare împrumut acordat ţǎrilor în curs de dezvoltare sǎ aibǎ o componentǎ de grant de cel puţin 25%. Mai multe despre definiţia OECD-DAC: http://www.oecd.org/dataoecd/21/21/34086975.pdf, accesat 15 septembrie, 2008. 95 Graf, 1989: 38. 96 Horja, 1981: 93. 97 Consideraţiile care urmeazǎ au fost notate de Gardner & Lewis.

173

acceptă ajutorul extern în acest scop), ci şi de foştii lor colonizatori (care au oferit acest ajutor). De asemenea, cele două teorii ‘identice, dar de sens opus’ prezintă dezvoltarea ca pe un proces relativ uşor de realizat, subdezvoltarea fiind o chestiune de ‘obstacole’ care trebuiesc şi pot fi eliminate. Aceste obstacole sunt proprii ţărilor respective şi pot fi înlăturate prin soluţii pragmatice (ex. investiţii în infrastuctură). Ele sunt ‘evoluţioniste’, presupunând că progresul este un proces linear. Având de apărat un teritoriu conceptual comun, exponenţii ambelor teorii au rezistat tendinţelor – recurente în anii ’70 – de politicizare a dezvoltării prin formarea de alianţe ale ţărilor Sudului ‘împotriva’ Nordului (ex. Grupul celor 77, mişcarea de ne-aliniere). Astfel, fie că sunt de origine In dicursul sǎu inaugural din 20 ianuarie 1949, Preşedintele Truman, vestică sau estică, teoriile considerat fondatorul asistenţei pentru dezvoltare, spunea: dezvoltării internaţionale; ocultează ideea unei dihotomii ‘For the first time in history, humanity possesses the absolute Nord-Sud (atâta vreme knowledge and skill to relieve the suffering of these people. cât Nordul se preocupă de (…) I believe that we should make available to peace-loving soarta Sudului o dihotomie absolută nu poate exista), în peoples the benefits of our store of technical knowledge in care Nordul ca atare – fie el order to help them realize their aspirations for a better life’. nord-vestic sau nord-estic – este mai degrabă parte a problemei decât a soluţiei şi distrag atenţia de la căi alternative de dezvoltare, cum ar fi dezvoltarea bazată pe valori, credinţe şi instituţii tradiţionale ale ţărilor ‘în curs de dezvoltare’. Dincolo de aspectele calitative, despre amploarea programelor socialiste de asistenţă pentru dezvoltare se pot spune prea puţine lucruri concrete în termeni cantitativi. Un prim obstacol pentru conturarea unei imagini clare este dat de faptul că sistemele de raportare ale ţărilor socialiste erau diferite de sistemele de raportare ale altor state donatoare, unii autori având chiar suspiciuni cu privire la corectitudinea statisticilor prezentate de către ţările socialiste98. Un exemplu este cel al Cehoslovaciei care, în anii 80, raporta un volum al asistenţei pentru dezvoltare de 0,7 – 0,9% din venitul naţional brut, distribuit unui număr de 136 de ţări. Un astfel de volum al asistenţei pentru dezvoltare îndeplinea recomandarea Naţiunilor Unite ca ţările dezvoltate să aloce asistenţei pentru dezvoltare internaţională cel puţin 0,7% din venitul naţional brut – o adevărată performanţă în condiţiile în care nici în prezent nu sunt mai mult de patru ţări ale lumii care au implementat această recomandare99. Poate şi din această cauză acest volum a fost contestat prin limitările sale calitative: motivarea ideologică a unui ajutor pentru dezvoltare care era acordat mai degrabă pe criterii politice (pentru sprijinirea ţărilor înscrise pe ‘drumul socialist al dezvoltării’) decât pe baza nevoilor concrete (ex. cu cât o ţară este mai săracă cu atât mai multă asistenţă primeşte; contrabalansarea efectelor pozitive ale ajutorului pentru dezvoltare, prin efectele negative ale ‘ajutorului’ militar, uneori acordat chiar aceloraşi ţări100; relevanţa 98

In contextul logicii competiţiei cu statele capitaliste avansate, motivele pot fi multiple. Coffin (1964) menţioneazǎ şi faptul cǎ ajutorul pentru dezvoltare internaţionalǎ, chiar dacǎ ar fi fost de proporţii modeste, ar fi fost inacceptabil pentru populaţiile ţǎrilor est-europene şi ale Uniunii Sovietice, datoritǎ crizelor economice cu care se confruntau ele însele. 99 In 2006 - Danemarca, Luxemburg, Suedia şi Olanda, conform Donor Atlas: http://ec.europa.eu/development/body/publications/docs/eu_donor_atlas_2006.pdf, accesat 14 septembrie 2008. 100 O practicǎ regǎsitǎ, de fapt, şi în rândul ţǎrilor vestice.

174

îndoielnică a preţurilor în cadrul unor economii centralizate şi total controlate de către stat, cum erau economiile ţărilor socialiste101. Pentru noi, ceea ce este chiar mai relevant decât cifra în sine este faptul că o ţară socialistă raporta astfel de contribuţii pentru ajutorul pentru dezvoltare, chiar dacă luăm în considerare şi faptul că ajutorul sovietic şi al ţărilor Europei de est era oferit Lumii a Treia mai puţin ca instrument pentru eradicarea sărăciei102, cât în numele luptei împotriva imperialismului103, al sprijinului pentru mişcările de eliberare naţională şi al transformării economiilor ţărilor sub-dezvoltate în economii independente, libere de influenţele Vestului colonizator. Ajutorul socialist pentru ţările Lumii a Treia viza în principal construirea economiilor de stat, infrastructura industrială, reforma agrară, ‘întărirea forţelor revoluţionare antiimperialiste’ şi trezirea unei afinităţi ideologice a ţărilor lumii a treia cu ţările socialiste. Totodată, Uniunea Sovietică şi donatorii est-europeni sunt departe de a cultiva o viziune caritabilă cu privire la asistenţa pentru dezvoltare privită ca transfer de resurse fără nici o compensaţie104. ‘Ajutorul’ pentru ţările în curs de dezvoltare fost întodeauna văzut de Moscova şi aliaţii săi ca un proces de cooperare economică aducând avantaje ambelor părţi (ideea avantajului reciproc)105. Aceasta, în contextul în care ţările Europei de est şi Uniunea Sovietică au susţinut întotdeauna că ajutarea ‘Lumii a Treia’ este o obligaţie nu atât pentru ‘Lumea a Doua’, cât pentru fostele puteri coloniale care, timp de secole, exploataseră vaste teritorii ale lumii pentru propria lor dezvoltare economică. Intâmplător sau nu, peste ani, Programul naţional slovac pentru asistenţă oficială pentru dezvoltare corespunzător anului 2007, va avea ca motto un gând al Abatelui Pierre care rezonează cu argumentele trecutului: ‘nu este o chestiune de caritate ci una de justiţie’. Dacă această referinţă nu este întâmplătoare, atunci ea se înscrie într-o practică a noilor State Membre în care legăturile cu trecutul sunt mai degrabă trecute cu vederea decât subliniate. Republica Cehă este singura ţară din spaţiul fost socialist care, într-un document oficial106, arată fără echivoc faptul că unele dintre ţările cărora le acordă asistenţă pentru dezvoltare au fost ‘alese’ şi în baza unei ‘lungi tradiţii’ de cooperare pentru dezvoltare între Republica Cehă şi ţara respectivă (ex. Vietnam, Zambia, Mongolia, Angola). In raportul său cu privire la cooperarea pentru dezvoltare aferent anului 2006, Bulgaria menţionează şi ea relaţii de colaborare cu statele din Sudul lumii

101

Ondřej Horký, 2006. Dar unii autori (ex.Riddell, 2007), aratǎ cǎ, pânǎ în anii 70, sǎrǎcia nu este menţionatǎ nici de cǎtre donatorii vestici ca motiv pentru acordarea ajutorului pentru dezvoltare. 103 Un articol în Pravda, din 7 august, 1963 (citat de Coffin, 1964) aratǎ cǎ ajutorul pentru dezvoltare este un instrument pentru ‚distrugerea imperialismului’: ‚Dacǎ împrumuturile imperialiste servesc cauza expansiunii colonialiste şi înrobirii ţǎrilor în curs de dezvoltare, ajutorul socialist este chemat sǎ – şi în asta rezidǎ principala sa semnificaţie – promoveze eliberarea economicǎ a ţǎrilor asiatice, africane şi latino-americane din chingile capitalului monopolist strǎin...’ 104 De fapt, dacǎ ascultǎm alte argumente pentru ajutorul internaţional decât cele ce se referǎ la ‘datoria’ ţǎrilor bogate de a ajuta ţǎrile sǎrace, atunci şi ajutorul provenind din ţǎrile vestice este departe de a fi gratuit. De altfel, raportul Comisiei Brandt aratǎ cǎ este în interesul Vestului ca volumul asistenţei pentru dezvoltare sǎ depǎşeascǎ faimoasa ţintǎ de 0,7% propusǎ de cǎtre Naţiunile Unite. 105 Pechota în Radu 106 Raportul cu titlul ‘International Development Cooperation of the Czech Republic’ publicat de Institutul pentru Relaţii Internaţionale al Ministerului Afacerilor Externe al Republicii Cehe, Praga, 2006. 102

175

datând din sistemul socio-economic precedent, dar fără a sublinia vreo legătura directă a trecutului cu prezentul. Celelalte noi State Membre menţin tăcerea în această privinţă, sau chiar ‘dezmint’ importanţa acestei ‘tradiţii’. Astfel, o autoare slovacă107 arată că ‘ajutorul’ socialist era folosit pentru a ‘obţine avantaje în războiul ideologic împotriva ‘imperialismului Vestic’108 şi pentru a ‘sprijini partidele comuniste din aceste ţări’ (Vietnam, Libia, Etiopia, Cuba). Puţinele surse maghiare care fac astfel de referiri sunt la fel de explicite şi fac cunoscut faptul că înainte de 1989 asistenţa maghiară pentru dezvoltare era ‘considerabilă’, mai ales în domeniul educaţiei şi al formării profesionale, dar acel ajutor ‘servea în esenţă unor scopuri politice şi ideologice109’ De aceea, după ‘transformările politice’ din 1989-90 politica centrală de dezvoltare internaţională a Ungariei ‘a dispărut’, iar Ungaria a revenit la practica acordării de ajutor pentru dezvoltare după aderarea la Uniunea Europeană, în condiţiile respectării ‘normelor şi obligaţiilor’ recunoscute pe plan internaţional. Din punctul de vedere al Comisiei Europene - aşa cum acesta poate fi interpretat prin analiza tuturor rapoartelor de ‘progres’ şi ‘monitorizare’ ale ţărilor candidate – trecutul nu are o relevanţă deosebită. Inaintea transformărilor din anii ’90, cel puţin jumătate dintre ţările est-europene conduceau o politică activă, de ‘cooperare pentru dezvoltare’, spre / cu ţările în curs de dezvoltare. Totuşi, doar raportul de ţară al Republicii Bulgare menţionează faptul că ‘Tradiţional, Bulgaria menţine bune relaţii cu ţările în curs de dezvoltare110.’ Pentru Comisie toate noile sale state membre vor trebui să îşi contruiască politici noi, ‘europene’, de cooperare pentru dezvoltare, indiferent de specificul politicilor dezvoltate în trecut. Ca parte a monitorizării progreselor spre statutul de ‘noi donatori’, Comisia Europeană pare să observe existenţa a cel puţin patru nivele în pregătirea ţărilor candidate pentru a-şi asuma roluri şi responsabilităţi ca şi state donatoare. In fruntea grupului se află Polonia şi Republica Cehă care au deja un buget special pentru asistenţa internaţională pentru dezvoltare şi despre care se spune că nu constituie ‘probleme’ speciale în acest sens. Pe locul doi par a fi state precum Estonia şi Letonia care încă nu au un buget special pentru asistenţa internaţională, dar dovedesc, totuşi, un anumit nivel de informare şi conştientizare cu privire la aceste problematici, contribuind la dezvoltarea internaţională într-un sistem de tip ‘de la caz la caz’. Al treilea grup este reprezentat de ţări precum Lituania, Slovacia, Slovenia şi România care fie că încă nu au adoptat politici specifice de dezvoltare internaţională (aliniate celor

107

Lenka Surotchak, Director al ‘Pontis Foundation’ din Bratislava. Textul întreg poate fi regǎsit la http://www.efc.be/cgi-bin/articlepublisher.pl?filename=LS-SE-01-04-1.html, sau pe site-ul Ministerului slovac al afacerilor externe: http://www.slovakaid.mfa.sk/en/index.php/article/view/71/1/1 (accesat la data de 13 septembrie 2008. 108 In mod similar, s-ar putea demonstra cǎ ajutorul internaţional vestic avea determinǎri ideologice de sens opus. Acesta din urmǎ însǎ, nu a fost niciodatǎ discreditat. 109 Textul întreg poate fi consultat la http://www.euroresources.org/guide_to_population_assistance/hungary/introduction.html, accesat la data de 13 septembrie 2008. 110 Radu, 1982; Barnett, 1992.

176

existente la nivel european), fie că aceste politici (acolo unde au fost adoptate) nu au produs încă nici un rezultat concret şi semnificativ. In sfârşit, există şi un al patrulea grup de ţări – precum Turcia şi Cipru – ale căror Rapoarte nici măcar nu menţionează domeniul cooperării pentru dezvoltare. Această ‘ierarhie’ poate fi exemplificată prin rapoartele de progres din anul 1999. Astfel, în acel an, Bulgaria îşi ‘continua’ bunele relaţii cu ţările în curs de dezvoltare; Republica Cehă administra deja un fond al cooperării pentru dezvoltare de 9 milioane de euro, făcând progrese evidente înspre adaptarea propriilor practici de cooperare pentru dezvoltare la principiile OECD-DAC; Estonia finanţa şi ea (într-o măsură mai modestă: 460.000 euro) proiecte de asistenţă umanitară şi pentru dezvoltare, adoptând ‘Principiile Cooperării pentru Dezvoltare pentru Anii 1999-2000’; Letonia continua practica asistenţei ‘de la caz la caz’; Polonia ‘continua’ să joace un ‘rol constructiv în cooperarea regioanală şi internaţională în domeniul dezvoltării; rapoartele de ţară ale Turciei şi Ciprului nu menţionau deloc cooperarea pentru dezvoltare; iar Lituania, România, Slovacia şi Slovenia erau menţionate doar pentru lipsa lor de progres şi a oricăror ‘dezvoltări specifice’. Cooperarea pentru dezvoltare nu pare să fie un punct important pentru agenda negocierilor, nici pentru ţările candidate şi nici pentru Uniunea Europeană însăşi. Astfel, acest domeniu nu este menţionat în ‘Composite Papers’ ale anilor 1998 şi 1999 şi nici Documentele de Strategie (Strategy Papers) ale anilor 2000, 2001 şi 2002 nu menţionează nevoia ca ţările candidate să îşi îmbunătăţească sau să accelereze ritmul adoptării acquis-ului în domeniul cooperării pentru dezvoltare. Acest domeniu va fi menţionat în documentele de sinteză de tip ‘Comprehensive Monitoring Report’111 doar cu un an înaintea integrării celor zece state care au aderat în anul 2004. Chiar şi atunci, documentele de sinteză vor aminti doar în treacăt cooperarea pentru dezvoltare, într-o lungă enumerare de domenii. In această enumerare se menţionează scurt că unele dintre ţările candidate (Republica Cehă, Cipru, Letonia şi Malta) vor fi – la data aderării în poziţia de a implementa acquis’-ul Uniunii’. In ceea ce le priveşte, documentele de sinteză (Comprehensive Monitoring Report112) pentru România şi Bulgaria nu au făcut nici această scurtă referire. Suporterii cooperării pentru dezvoltare ar fi avut toate motivele pentru a fi dezamăgiţi de faptul că – spre exemplu – ‘bunăstarea animalelor’ a primit incomparabil mai multă atenţie, decât chestiunile legate de bunăstarea semenilor lor din ţările sărace ale lumii. Dacă la nivelulul discursului oficial experienţele trecute (anterioare anului 1989) nu sunt subliniate nici de către documentele Uniunii şi nici de către cele ale ‘noilor’ State Membre, în planul acţiunilor concrete acestea îşi fac drum în practica actuală a cooperării pentru dezvoltare a noilor State Membre. Aşa de exemplu, este o practică răspândită printre donatori să raporteze ca ‘asistenţă oficială pentru dezvoltare’ ştergerea datoriilor unor ţări în curs de dezvoltare. Societatea civilă, în mod deosebit ONG-urile, sunt deosebit de critice cu privire la acest tip de demers, considerând că: 111

COM (2003) 675 final Brussels, 5.11.2003, Comprehensive Monitoring Report of the European Commission on the state of preparedness for EU membership of the Czech Republic, Estonia, Cyprus, Latvia, Lithuania, Hungary, Malta, Poland, Slovenia and Slovakia. Available at http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2003:0675:FIN:EN:PDF, as of 13 August 2008. 112 COM (2005) 534 final Brussels, 25.10.2005, Comprehensive monitoring report on the state of preparedness for EU membership of Bulgaria and Romania. Available at http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2005:0534:FIN:EN:PDF as of 13 August 2008

177

multe dintre împrumuturi au fost acordate unor dictatori care nu numai că nu au utilizat resursele împrumutate pentru proiecte de dezvoltare, dar le-au folosit – adesea cu ştiinţa ‘donatorilor’ – pentru consolidarea propriilor prerogative; asistenţa pentru dezvoltare ar trebui să se constituie din fonduri ‘noi’, care vor aduce o schimbare reală pentru populaţia ţărilor recipiente; împrumuturile respective reprezintă ‘subvenţii’ pentru băncile ţărilor donatoare, care altfel nu ar mai fi recuperat niciodată aceste datorii contractate de ţări care de decenii se află în imposibilitate de plată; populaţiile ţărilor debitoare nu au fost niciodată consultate cu privire la aceste împrumuturi care, în fapt, nu le-au adus niciodată vreun beneficiu real. Dacă în ţările cu neîntreruptă tradiţie de ‘donatori’, aceste argumente pot fi auzite şi pot creea un mic cerc al presiunii, noile State Membre pot raporta nestingherit ştergerea datoriilor la capitolul ‘asistenţă oficială pentru dezvoltare’. Este chiar cazul Ungariei113 (printre alţii), care, în raportul activităţilor de cooperare pentru dezvoltare internaţională pe anul 2007114, arată ştergerea unor părţi consistente din datoriile Etiopiei şi Mozambicului. Din punctul de vedere al standardelor internaţionale, acţiunea maghiară este perfect justificată, ‘ştergerea’ datoriilor fiind oficial acceptată că şi contribuţie ODA, dar este relevant faptul că pe baza unor relaţii şi înţelegeri din trecut şi a unor standarde internaţionale ale prezentului, noii donatori îşi pot întări statutul de ‘donatori internaţionali’.

113 114

Anterior citatǎ pentru ‘dezminţirea’ importanţei relaţiilor asistenţiale din trecut. Textul Raportului poate fi accesat la

http://www.mfa.gov.hu/NR/rdonlyres/B7A232DE-1A66-4E74-9D94-C3BDE3334D5D/0/besz2007EN.pdf,

septembrie, 2008.

178

Sub presiunea societǎţii civile şi a ‘vechilor’ State Membre care aşteaptǎ ca ‘noile’ State Membre sǎ înceapǎ sǎ contribuie la fondurile comune de cooperare pentru dezvoltare, acestea trebuie sǎ arate cifre. O soluţie rapidǎ, dar poate prea rapidǎ, a fost cea a raportǎrii ca ODA a datoriilor şterse. “Cine sapǎ groapa altuia cade singur în ea’. Dupǎ ce au ‘umflat’ cifrele cu datoriile şterse, NSM nu mai pot reveni la un nivel modest al contribuţiilor ODA, fiind pradǎ uşoarǎ pentru strategiile ‘name and shame’ ale celor care urmǎresc atent felul în care statele îşi menţin ‘promisiunile’. Este o ‘capcanǎ’ în care România a evitat sǎ cadǎ (nu a raportat ca ODA ştergerea datoriilor), sugerând capacitatea de a învǎţa din ‘greşelile’ altora şi de a se introduce cu relativǎ uşurinţǎ în acest discurs complex al cooperǎrii pentru dezvoltare. Este acest ‘joc’ un pericol pentru ţǎrile în curs de dezvoltare. Dupǎ ce vor epuiza toate creditele trecutului, vor trece ‘noile’ State Membre la a acorda noi credite pe care mai apoi sǎ le şteargǎ, într-un etern cerc vicios de subvenţionare a propriilor interese şi trecere a lor la capitolul ‘ajutor pentru dezvoltare’?

Un caz chiar mai interesant în acest sens poate fi cel al României (vezi tabloul de mai jos) care va stârni un adevărat val de proteste cu ocazia ‘ştergerii’ datoriei unei alte ţări în curs de dezvoltare cu care în trecut a avut strânse relaţii de cooperare economică şi de dezvoltare.

179

ZBOR DEASUPRA… UNUI CUIB DE VULTURI In anii socialişti, România – o voce sonoră în promovarea intereselor ţărilor în curs de dezvoltare – afirma că ajutorarea acestora era o îndatorire pentru fostele puteri coloniale. Dar ca ‘ţară - prietenă’, nu ezită să angajeze credite pentru dezvoltare în valoare de sute de milioane de dolari (a se vedea tabelul 1). In pas cu vremurile, după 1989, argumentul colonial este înlocuit, iar responsabilitatea se transferă spre ‘ţările (mai) bogate’: ‘noi’ înşine fiind încă prea săraci pentru a ne asuma astfel de obligaţii . Dar acţiunile trecute şi deciziile prezente – riguros în-afara conştiinţei publice, primele, în egală măsură ca şi ultimele - au efecte dintre cele mai concrete. Iată un exemplu.

In 1979, Guvernul român acorda Zambiei un credit de 15 milioane de dolari (pentru achiziţionarea de tractoare româneşti). Lovită de o serie de crize politice şi economice, Zambia va fi în imposibilitatea de a restitui împrumutul. In anul 1999, o delegaţie a Guvernului zambian iniţiază unele negocieri pentru ‘stingerea’ datoriei, contra unei sume de aproximativ 3 milioane de dolari. In timpul acestor negocieri, firma Donegal International, cu sediul în British Virgin Islands, ‘cumpără’ drepturile asupra datoriei zambiene pentru suma de 3,3 milioane de dolari (un ‘câştig’ pentru România de 0,3 milioane de dolari). Ulterior, Donegal International solicită Zambiei plata a 55 milioane de dolari, reprezentând întreaga sumă datorată plus dobânzile aferente. O Inaltă Curte din una dintre capitalele financiare ale lumii (Londra) decide că Donegal International nu este îndreptăţită la această sumă; totuşi, Zambia va fi obligată să ‘restituie’ acestei firme de cinci ori mai mult (15,5 milioane de dolari) decât suma vehiculată în negocierile cu statul român. Decizia este primită cu foarte multă iritare de presa şi reprezentanţii organizaţiilor non-guvernamentale londoneze şi europene, care arată că o astfel de sumă are potenţialul de a submina multe eforturi de dezvoltare ale Zambiei, o ţară în care 80% din populaţie trăieşte la limita sărăciei absolute. Cazul nu stârneşte nici o reacţie la Bucureşti. Oficial negat sau ajutorul socialist pentru dezvoltare receptatprofit şi admis Organizaţii de ‘dezminţit’, tipul Donegal International – care caută săeste realizeze prinîn sfera discursului neoficial, fiind utilizat ca şi argument chiar de unele voci din cumpărarea datoriilor115ţărilor foarte sărace - au ajuns să fie denumite ‘fonduri ale administraţiile publice . Acestea sunt primele care vorbesc despre ‘capitalul de vulturilor’ - ‘vulture funds’. de care noile State Membre s-ar bucura în rândul ţărilor în imagine’ sau de ‘simpatie’ curs de dezvoltare şi care ar putea fi revitalizat prin politica de cooperare pentru dezvoltare. Motivele acestei ‘simpatii’ sunt variate, dar cel mai adesea se menţionează absenţa trecutului colonial şi existenţa unor relaţii privilegiate între ţările Europei de est şi unele ţări în curs de dezvoltare care anterior anului 1989 aveau o orientare sau un curs socialist de dezvoltare. Cei care au lucrat în aceste ţări par să confirme acest

115

Afirmaţia este documentatǎ mai ales cu date culese din România, dar şi din Cehia şi Ungaria.

180

‘capital de imagine’ şi se exprimă în sensul cultivării lui. Aşa cum relatează un consultant român ce a fost parte a unei echipei de implementare a unui proiect în Burundi: ‚Ca român în Africa te simţi extraordinar. Cele mai multe dintre persoanele cu care am lucrat nu numai că auzit despre România, dar unii chiar au studiat în ţara noastră. Auzind că sunt în Burundi, o doamnă a făcut rost de numărul meu de telefon şi, cu o voce foarte emoţionată mi-a spus la telefon că în urmă cu 20 de ani studiase la Bucureşti’. In acelaşi sens, o reprezentantă a Ministerului român al Afacerilor Externe a arătat că politica de cooperare pentru dezvoltare a României ar trebui să înceapă de ‘acolo’, de la acel ‘capital de simpatie’ care în anii tranziţiei a fost neglijat şi care ar trebui acum redescoperit şi abordat cu o ‘nouă’ atitudine116.

ROMÂNIA ŞI CELELALTE ‚NOI’ STATE MEMBRE ÎN CEEA CE PRIVEŞTE POLITICA DE COOPERAREA PENTRU DEZVOLTARE. CONSIDERAŢII ALE PREZENTULUI VIZAVI DE TRECUT. O întrebare importantă în legătură cu poziţionarea României şi a celorlalte ‚noi’ State Membre în rândul donatorilor internaţionali este dacă acestea – în timp ce au devenit ‚noi’ entităţi ale unei Uniuni de donatori117 - vor deveni totodată şi ‚noi’ donatori sau se vor comporta mai degrabă ca şi ‚vechi noi donatori’. Aşa cum am văzut în secţiunile anterioare, diferiţi comentatori, unii chiar din ‚noile’ State Membre arată că, deşi unele foste state socialiste contribuiau la cooperarea pentru dezvoltare118, această contribuţie avea o puternică orientare ‚strategică’, focusată pe aliaţii politici de orientare socialistă. Astfel, cel mai adesea se ajunge la concluzia că ‚noile’ State Membre nu au o ‚tradiţie’ a cooperării pentru dezvoltare, cel puţin nu în sensul ‚modern’ al acestei practici119. Mereu se revine la întrebarea concretă, aşadar, dacă activităţile fostelor state socialiste în ţările ‚Lumii a Treia’ pot fi definite ca ‚adevărate’ politici de cooperare pentru dezvoltare sau nu. Aceasta este una dintre întrebările complexe ale domeniului, la care se poate răspunde din cele mai variate perspective, variind de la cei statistici şi economici, la cei antropologici şi filozofici. In ce ne priveşte, vom încerca o abordare discursivă, sprijinindu-ne pe termenii sugeraţi de profesorul Lucian Boia în discuţia sa despre imaginarul istoric. Astfel, vom reformula într-o oarecare măsură întrebarea şi vom încerca să înţelegem dacă ajutorul internaţional al fostelor ţări socialiste este de domeniul ‚realului’ sau mai degrabă de cel al ‚imaginarului’. In sensul unora dintre argumentele prezentate în capitolele anterioare, s-ar putea contura mai degrabă concluzia că ‚noile’ State Membre nu sunt întru totul novice în ceea ce priveşte cooperarea pentru dezvoltare internaţională, atâta vreme cât într-o etapă istorică anterioară ele formulau un discurs oficial clar şi coerent de sprijinire a ţărilor în curs de dezvoltare şi chiar dedicau importante resurse pentru determinarea unor 116

Aceeaşi persoanǎ aratǎ, însǎ, cǎ nu existǎ diferenţe substanţiale între ‘noii’ donatori şi ‘vechii’ donatori ai Uniunii Europene, întrucât ‘avem cu toţii aceleaşi valori’ şi ‘gândim cu toţii în mod foarte asemǎnǎtor. 117 Aşa cum adesea se repetǎ, Uniunea Europeanǎ este cel mai important donator colectiv al lumii. 118 Şi cel mai adesea se sublinizǎ contribuţiile prin intermediul COMECON şi mai puţin pe cele ‘naţionale’, ale fiecǎrui stat în parte. 119 http://www.trialog.or.at/images/doku/lightfoot_eu-dev-policy-after-enlargement.pdf

181

schimbări ‚ghidate’ în aceste ţări. Ghidul folosit de fostele ţări ‚socialiste’ în acele timpuri era diferit de ghidul folosit de ţările ‚capitaliste’ de atunci şi de azi, însă destinaţia era aceeaşi: cel puţin la nivel declarativ – atunci ca şi acum - se încerca scoaterea ţărilor sărace din orbita propriei indigenţe, după un proiect care era (şi este în continuare) propriu unor spaţii geografice şi culturale diferite de cele ale ‚beneficiarilor’ finali ale proiectelor de dezvoltare. Pentru ne-iniţiaţi ar putea să pară bizar: ‘capitalele umanitare ale lumii’ (humanitarian capitals) nu se află în ţările cel mai adesea afectate de dezastre naturale şi umanitare, ci în ţări care se bucură de cea mai mare bunăstare şi stabilitate politică şi socială. Astfel, principalele capitale umanitare ale lumii sunt: Washington / New York (sediu al Naţiunilor Unite), Bruxelles (sediu al celui mai important donator colectiv al lumii), Geneva, Londra (important centru intelectual în domeniu) şi Roma (sediu al organizaţiilor care se ocupă de planificarea şi distribuirea ajutoarelor alimentare).

Astfel, ar putea apărea ca nefirească încadrarea ‚noilor’ State Membre ca ‚noi’ donatori atâta vreme cât experienţa lor anterioară este consemnată istoric şi poate fi reamintită. Dar după cum spuneam, alţii120 ‚dezmint’ şi contestă statutul de ‚adevărat’ donator al ţărilor foste socialiste, aducând două tipuri de argumente. Primul este cel deja amintit, legat de influenţele ‚ideologice’ care ar descalifica din start orice intenţie asistenţială a acestor ţări. Al doilea este susţinut de cei care observă că practicile de cooperare ale ţărilor est-europene nu corespundeau normelor care în cele din urmă s-au afirmat ca standarde ‚de bună practică’ (ex. standardele OECD-DAC). Intre aceste două extreme, o cale conciliantă este a acelora care arată că ‚noile’ State Membre sunt nişte ‚noi vechi’ donatori care la un anumit moment istoric (aşa-numita perioadă de tranziţie) au renunţat la activităţile lor de factură ‚asistenţială’ în ţările în curs de dezvoltare, doar pentru a le relua o dată cu integrarea în Uniunea Europeană, dintrun punct de vedere care este comun sau similar acesteia. Fiecare din aceste versiuni poate să fie validă sau nu, în funcţie de sensul care se conferă conceptului mai larg de ‚cooperare pentru dezvoltare’. Lucian Boia arăta că ‚istoria este un discurs al prezentului despre trecut’, implicând posibilitatea plasării acesteia în sfera imaginarului. Dacă putem sau nu să plasăm istoria în sfera imaginarului depinde în bună măsură de definiţia care se dă imaginarului. Astfel, dacă imaginarul ar fi domeniul ficţiunii pure, istoria s-ar găsi în-afara domeniului acestuia. Dar 120

Chiar din rândul profesioniştilor şi oficialilor din ‚noile’ State Membre. In cadrul primei şcoli de varǎ pentru cooperarea pentru dezvoltare autoarea a formulat întrebarea: ‚Existǎ diferenţe fundamentale între noile state membre şi vechile state membre în ceea ce priveşte modul în care este privit domeniul cooperǎrii pentru dezvoltare? Dacǎ da, care ar fi aceastea?’. Rǎspunsurile primite se pot încadra în douǎ mari categorii: 1. negaţionist – nu existǎ nici un fel de diferenţe întrucât România aderǎ la toate valorile europene în ceea ce priveşte cooperarea pentru dezvoltare; 2. ambiguu – existǎ unele diferenţe, dar acestea privesc mai degrabǎ practicile, felul concret în care ‚reuşim’ sǎ facem cooperare pentru dezvoltare, în condiţiile în care ‚noi’ avem mai puţinǎ experienţǎ în domeniu decât vechile State Membre.

182

imaginarul – în definiţia propusă de Boia - nu se referă la categoriile ‚adevărat’ şi ‚neadevărat’, ci la acea structură mentală capabilă să asimileze, conform regulilor sale, adevărul şi falsul în egală măsură. Ca şi istoria însăşi, discursul cooperării pentru dezvoltare este cu atât mai susceptibil de a reintra în sfera imaginarului cu cât acesta depăşeşte limitele unei singure discipline şi ale unei singure profesiuni. Astfel, o ştiinţă precum fizica este un produs al fizicienilor, dar toată lumea participă la crearea unei conştiinţe a ‚solidarităţii internaţionale’: propaganda politică şi mediul academic, şcoala şi Biserica, mass-media şi simplul cetăţean. In perioada dinaintea anului 1989, toţi aceşti factori – poate mai puţin Biserica - aveau un rol al lor în promovarea discursului solidarităţii internaţionale în fiecare dintre fostele ţări socialiste, actuale ‚noi’ State Membre. România este un studiu de caz interesant în acest sens. Astfel, Preşedintele Ceauşescu se exprima şi comporta ca un adevărat ‚prieten’ al tuturor ţărilor în curs de dezvoltare, indeosebi al acelora înscrise pe o ‚cale socialistă’ de dezvoltare. El vorbea cu autoritate despre acest subiect şi era ascultat în cele mai importante foruri de dezbatere internaţională a problemelor sub-dezvoltării. Mult mai multe volume academice121 şi articole122 pe teme de cooperare pentru dezvoltare internaţională erau publicate în România înainte de 1989 decât în toţi anii care s-au scurs de atunci şi până în prezent. Cetăţenii puteau citi în ziarele vremii nenumărate articole nu numai despre ‚turneele de pace şi prietenie’ în ţările în curs de dezvoltare ale Preşedintelui Ceauşescu, dar şi despre deciziile organizaţiilor internaţionale, despre propunerile pentru o dezvoltare internaţională ‚armonioasă’ sau despre efectele sărăciei extreme. In această bogăţie de pronunţări, discursul cooperării pentru dezvoltare se putea construi inclusiv din fragmente de adevăr sau adevărate distorsionări ale situaţiilor ‚reale’. Exemplele sunt nenumărate. Un articol (text reprodus în capitolul 2) publicat în Scînteia zilei de duminică 28 mai 1978, vorbeşte de ‚veştile alarmante’ din Sahelul lovit de o nouă secetă. După conturarea unui tablou mai mult decât tragic, autorul articolului lasă să se înţeleagă că soluţia pentru a evita curmarea a sute de mii de vieţi omeneşti ar putea fi un import masiv de... tractoare şi ‚supercargoboturi aeriene care sa debarce febril maşini agricole’. Propunerea trădează o concepţie a ajutorului umanitar care ţine de soluţiile tehnologice şi / sau un interes al României care la acea dată era un important exportor de astfel de maşini agricole. Soluţiile tehnologice au stat mereu la baza filosofiei asistenţei internaţionale: să nu uităm că ‘fondatorul’ domeniului – Preşedintele Truman – îşi fundamenta propunerea de a iniţia ‘un program nou, curajos’123 de ajutorare a ţărilor sub-dezvoltate pe capacităţile tehnologice impresionante ale lumii ‘avansate’. Criticii – mulţi chiar din aceste ţări nedezvoltate – au sesizat mereu ineficienţa soluţiilor tehnologice care, în mai mult de o jumătate de secol de ‘dezvoltare’, nu au reuşit niciodată să conducă la îndeplinirea obiectivului iniţial stabilit: eradicarea sărăciei în ţările în care s-a întreprins vreodată proiectul asistenţei internaţionale pentru dezvoltare, fie că acest proiect era coordonat de ţările foste ‘socialiste’ sau de cele ‘capitaliste’. Din această perspectivă, dezvoltarea nu este mai mult decât un mit al Vestului care a ajuns să se impună şi Rest-ului124, un produs al imaginarului colectiv (definit ca structură mentală capabilă să integreze adevărul şi falsul ‘în egală măsură’) ce continuă să 121

Ex. Horja, Sava, Maliţa, Preda. Ex. în Lumea, Probleme ale vieţii economice, Scînteia. 123 ‘a bold, new program’. 124 Rist, 1997. 122

183

crească şi să îşi exercite puterea de atracţie pe măsură ce tot mai mulţi ‘donatori’ se propun pe scena internaţională. In acelaşi timp, rămâne evident faptul că în perioada de ‚tranziţie’ viitoarele ‚noi’ State Membre au trecut printr-o fază de rarefiere a discursului şi practicilor dezvoltării internaţionale. In România acest domeniu a fost complet şi imediat discreditat din anul 1989, nu în ultimul rând datorită aversiunii tuturor cetăţenilor faţă de tot ceea ce ţinea de sfera de interes a Preşedintelui Ceauşescu. La fel ca şi în celelalte ţări foste socialiste, toate eforturile s-au reorientat spre proiectul propriei dezvoltări sociale şi economice. Mai târziu, pe măsura apropierii de Uniunea Europeană, s-au constituit două mecanisme – unul relativ endogen şi altul relativ exogen - pentru (re)construirea relaţiilor şi a politicilor de cooperare pentru dezvoltare cu ţările ‚Lumii a Treia’. Cele mai multe dintre ţările fostului bloc comunist au început acest efort de re-construcţie o dată cu planificarea paşilor pentru integrarea europeană şi mai ales prin presiunea exercitată de către Uniune în calitatea sa de ‚cel mai mare donator al Lumii’. Alte ţări – în număr mult mai restrâns – iniţiază primele demersuri post-1989 cu mult înainte ca presiunile Uniunii Europene să se facă simţite. In Cipru125 prima iniţiativă în sensul cooperării pentru dezvoltare a fost lansată încă din anul 1994 prin programul ‚Technical Assistance Scheme for Foreign Countries’ care îşi propunea să faciliteze transferul de expertiză şi know-how cipriot altor ţări din regiune. Astfel, într-un interval de 10 ani (1994-2004) guvernul cipriot a alocat numeroase (1155) burse de studiu pentru cetăţeni ai altor ţări, a acordat granturi126 pentru diverse proiecte de dezvoltare sau ajutoare umanitare (alimente, îmbrăcăminte şi medicamente). Cehia este un alt ‘nou’ Stat Membru care a reintrodus asistenţa internaţională pentru dezvoltare fără ca aceasta să fie strict legată de proiectul integrării în Uniunea Europeană. Documentele oficiale cehe nu omit niciodată să menţioneze faptul că ‘Republica Cehă a reintrodus un program de cooperare internaţională în 1995 fiind prima ţară în tranziţie din Centrul şi Estul Europei’ (care a făcut acest lucru n.a.). Dar în aliniere cu vocile care contestă valoarea contribuţiei fostelor ţări socialiste la cooperarea pentru dezvoltare pe fondul apartenţei acestora la idologia marxistă, aceste documente precizează şi faptul că ‘Programul a continuat lunga şi bogata tradiţie a relaţiilor dintre fosta Cehoslovacie şi ţările în curs de dezvoltare, dar cu reprehensibila povară ideologică eliminată’127. Violenta revocare a analizelor, crezurilor şi practicilor de extracţie marxistă de pe toate palierele vieţii publice este resimţită, aşadar, şi în ceea ce priveşte discursul fostelor ţări socialiste faţă de ţările în curs de dezvoltare, aceasta în ciuda multor asemănări existente între teoria modernizării – profesată de Vest – şi cea a căii socialiste spre dezvoltare – susţinută de către Est. Celelalte noi state membre, între care şi România, au (re)introdus programele de asistenţă pentru dezvoltare mult mai târziu, o dată cu cerinţele formulate de către Uniunea Europeană. In acest grup există două cazuri distincte. Pe de o parte se regăsesc acele ţări precum cele Baltice care înainte de 1989 nu dispuneau de 125

Cyprus Aid, The Development Cooperation Service of the Republic of Cyprus. Inclusiv prin intermediul unor organizaţii non-guvernamentale precum Crucea Roşie – Cipru, Medecins du Monde Cipru sau Biserica Greco-Ortodoxa. 127 ‘…but with the objectionable ideological encumbrance removed’, traducerea mea, conform Adamcova (coord.). 2006. ‘International Development Cooperation of the Czech Republic’, Prague. 126

184

posibilitatea de a coordona o politică externă proprie şi deci nu conduceau nici o politică de asistenţă internaţională pentru dezvoltare. Pe de altă parte, se prezintă cazul României şi al celor ‚cinci loiali’ care nu erau complet absorbiţi în sistemul sovietic şi care - cu grade diferite de independenţă sau autonomie - conduceau un tip de politică externă care permitea sau chiar cerea o exprimare de tip ‚cooperare pentru dezvoltare’ faţă de ţările ‚Lumii a Treia’. Teoretic între aceste două categorii ar putea exista diferenţe majore, date fiind provocările unei simple reluări versus înfiinţarea ‚de la zero’ a oricărui tip de politică publică. In practică, diferenţele par să fie mult mai puţin semnificative decât ne-am putea aştepta, în principal datorită faptului că nici România şi nici foştii ‚cinci loiali’ nu îşi propun o ‚reluare’, ci mai degrabă o pre-luare a politicilor de cooperare pentru dezvoltare. Astfel, provocările par să fie aceleaşi şi într-un caz şi în celălalt. Alte diferenţe între ţările care îşi formulează politicile de dezvoltare sub ‚presiunea’ Uniunii Europene nu sunt atât de substanţă cât de ritm sau de organizare internă a structurilor care vor avea rol în coordonarea acestei politici. In general, se poate argumenta că toate cele douăsprezece ‚noi’ State Membre par să se îndrepte spre aceeaşi direcţie – cea trasată de donatori cu mai multă ‚experienţă’ - în ceea ce priveşte cooperarea pentru dezvoltare. Astfel, deşi noile State Membre par să pună un mai mare accent pe democratizare decât pe eradicarea sărăciei, toate noile State Membre se alătură ‚luptei’ pentru îndeplinirea Obiectivelor de Dezvoltare ale Mileniului deja stabilite de aceşti donatori ‚cu mai multă experienţă’128; să adopte acele ‚bune practici’ dezvoltate şi promovate de aceştia (exemplu: Declaraţia de la Paris); să instituţionalizeze şi să profesionalizeze ajutorul internaţional după modelele propuse de donatorii care compun Uniunea Europeană (ex. un departament în cadrul Ministerelor de Afaceri Externe, agenţii de dezvoltare, centre de cercetare şi colectare a datelor, etc.).

Cel mai articulat discurs în ceea ce priveşte preponderenţa democratizării versus importanţa luptei împotriva sărăciei globale pare să îl aibă Republica Cehă,

care

propune

conceptul

‘cooperare

pentru

transformare’

(tranformation cooperation). In definiţia cehă, cooperarea pentru transformare presupune promovarea democraţiei şi apărării drepturilor omului, creearea şi întărirea instituţiilor democratice, a domniei legii (rule of law), a societăţii civile şi a principiilor de bună guvernare. Toate acestea prin educaţie, răspândirea informaţiei, a ideilor şi experienţelor. Volumul asistenţei pentru transformare era de 466,000 de USD în 2004 (în principal pentru proiecte în dolari) şi de 585,000 USD în 2005 (pentru toate ţările de interes prioritar).

Falii de diferenţiere între aceşti (vechi) noi donatori şi donatorii cu mai multă ‚tradiţie’ pot să fie observate în ceea ce priveşte unele practici, dar mai puţin în ceea ce priveşte 128

In limba englezǎ: ‘more established donors’.

185

discursul cu care este abordat acest domeniu al cooperării pentru dezvoltare. Aşa de exemplu, aşa cum se poate vedea din tabelul de mai jos129, ţările aşa-zis ‚prioritare’ pentru ‚noii’ donatori sunt mai degrabă ţări din fostul spaţiu socialist şi în mai mică măsură ţări ale Africii, despre care se spune că au cele mai acute nevoi de dezvoltare şi cele mai puţine şanse de a putea eradica sărăcia fără sprijinul donatorilor internaţionali. CZ HU PL SK SI EE LV LT MT CY BG RO TĂRI ALE FOSTULUI SPAŢIU SOCIALIST Albania Bosnia-Herţegovina Macedonia Muntenegru Serbia Bielorusia Moldova Ucraina Armenia Azerbaigean Georgia Afganistan Kazakhstan Kirghistan Turkmenistan Mongolia Vietnam Cuba

129

Sursa: Mirko Dautović, ODA priority territories of the New EU Member States (NMS), accesibil la http://www.trialog.or.at/images/doku/nms_oda_priority_countries.pdf la data de 26 septembrie 2008.

186

AFRICA Egipt Angola Mali Tanzania Lesotho Zambia ALTE TARI Irak Palestina

Doar patru - Cehia, Polonia, Ungaria şi Cipru - dintre cei doisprezece ‚noi’ donatori îşi identifică recipienţi prioritari printre ţările Africii, iar acest fapt oferă teren pentru temerile europene cu privire la un posibil efect negativ al extinderii Uniunii asupra focusului său în ceea ce priveşte ajutorarea ţărilor celor mai sărace ale lumii. Fiecare dintre extinderile anterioare s-a asociat cu temeri similare. Aşa de exemplu, extinderea din 1973 care a cuprins Marea Britanie a comportat o ‚extindere’ a politicii europene de cooperare pentru dezvoltare spre fostele colonii ale acestei ţări, în timp ce extinderea spre peninsula iberică a adus pe agenda dezvoltării internaţionale ţări din America Latină care până atunci nu făceau obiectul vreunui interes european de acest fel. Temerile nu sunt noi. Ceea ce este nou este faptul că în nici o ocazie anterioară Uniunea nu s-a extins spre atât de multe ţări în atât de scurt timp. In trecut, ţările cele mai sărace ale lumii – grupul ţărilor din Africa, Caraibe şi Pacific – nu aveau a se teme de o scădere a semnificaţiei lor pentru donatorii europeni. Geografia europeană a cooperării pentru dezvoltare a fost în continuă mişcare în cele şase decenii care au trecut de la ‚inventarea’ sa, însă Africa şi eradicarea sărăciei sale au fost mereu un centru de interes. Cu un grup atât de important de State Membre care au puţine (sau îşi dezmint) legăturile istorice cu Africa, se conturează pentru prima oară o întrebare cu privire la această importanţă până acum de necontestat a ţărilor ACP pentru politica europeană pentru dezvoltare internaţională130. Aceasta şi datorită faptului că voturile noilor state Membre reprezintă un procent important din totalul voturilor din Consiliul European (25%), ceea ce ar putea avea un rol important în conturarea deciziilor ce vor fi luate în viitor. Un alt motiv de îngrijorare este dat de posibilitatea apariţiei unor falii de diferenţiere netă între ‚noile’ şi ‚vechile’ State Membre. Până în anul 2004 se vorbea despre formula 15+1 130

Dauderstadt, M. (2002) ‘Eastern enlargement and development policy’ in Michael Dauderstädt (ed.). EU Eastern enlargement and development cooperation, Friedrich-EbertStfitung: Bonn.

187

pentru a indica numărul actorilor activi în cooperarea pentru dezvoltare: 15 State Membre, la care se adăuga Comisia Europeană ca al şaisprezecelea donator distinct şi decident important în materie de politică de cooperare pentru dezvoltarea internaţională. In cadrul unei dezbateri131, s-a remarcat faptul că după cea de-a cincea extindere, nu se poate vorbi de un 27+1 ci, mai degrabă, de 15+12+1, ca pentru a sublinia existenţa unor diferenţe majore între practicile de cooperare pentru dezvoltare ale ‚vechilor’ şi ‚noilor’ donatori. Anumite practici pot să fie, într-adevăr, diferite; însă temerile de mai sus sunt prea puţin justificate în condiţiile în care discursul cooperării pentru dezvoltare utilizat de către ‚vechii’ donatori pare să ocupe tot mai mult spaţiu lingvistic şi mental în noile State Membre. Un exemplu concret sunt Obiectivele de Dezvoltare ale Mileniului. Strâns îmbrăţişate de toţi donatorii UE-15, aceste obiective au devenit un punct fix de referinţă şi pentru UE-12. In ciuda preferinţei sale pentru democratizare şi ‚transformare pentru dezvoltare’, Republica Cehă se declară un susţinător ferm al celor opt obiective de dezvoltare ale Mileniului132, chiar dacă nici unul dintre acestea nu se referă în mod strict şi direct la promovarea democraţiei şi a bunei guvernări. Noile State Membre nu doar acceptă să fie penetrate de discursul ‚vestic’ al cooperării pentru dezvoltare, dar chiar se pun la completa sa dispoziţie. Astfel, invită proiecte de ‚înfrăţire instituţională’ pentru a ‚învăţa’ despre cooperarea pentru dezvoltare de la instituţii cu mai multă experienţă; acceptă finanţări de la alte agenţii bilaterale pentru a-şi creea propriile agenţii de cooperare pentru dezvoltare133; acceptă asistenţa tehnică a unor agenţii multilaterale, pentru a pune bazele sistemelor de asistenţă bilaterală134. Din interiorul sistemului reprezentat de ‚noii’ donatori, mulţi justifică acest mod de a proceda prin existenţa unui ‚decalaj’ de 50 de ani de experienţă în domeniul cooperării pentru dezvoltare. Ibolya Bárány, Director al HUN-IDA (agenţia maghiară pentru cooperare pentru dezvoltare) arată că noile State Membre nu sunt încă pregătite să devină donatori ‘normali’, nefiind capabili să ţină pasul cu volumul asistenţei şi problematicile cooperării pentru dezvoltare135 propuse de ‘vechii’ donatori. Mai sugestiv, Marija Adanja - reprezentantă a Ministerului sloven al afacerilor externe - exprimă cel mai bine acest tip de atitudine, atunci când arată că datorită faptului că există regiuni în care Slovenia nu este foarte activă (ţările ACP, Asia, Africa şi America Latină). Ea arată 131

Simon Lightfoot, p. 20, http://www.trialog.or.at/images/doku/lightfoot_eu-dev-policy-afterenlargement.pdf (septembrie, 2008). 132 ‘We fully support the Millenium Development Goals’ este primul enunţ al capitolului ‘Goals and Motivation of the International Development Cooperation of the Czezh Republic’ din Raportul pe anul 2006 privind cooperarea pentru dezvoltare. 133 Exemplu: programul ODACE – Official Development Assistance in Central Europe – prin care Aegnţia canadezǎ pentru cooperare internaţionalǎ investeşte 15 milioane de dolari pentru consolidarea Agenţiilor de cooperare pentru dezvoltare ale Ungariei, Poloniei, Cehiei şi Slovaciei. Mai multe informaţii: http://www.acdi-cida.gc.ca/CIDAWEB/acdicida.nsf/En/JUD-327134440-PYY (august, 2008). 134 Cazul UNDP România care este finanţat de Ministerul Afacerilor din România pentru a derula un proiect de întǎrire a capacitǎţii în domeniul cooperǎrii pentru dezvoltare, sau al UNDP sau al Biroului Regional al UNDP Bratislava care, dupǎ ce oferǎ asistenţǎ tehnicǎ pentru creearea politicilor slovace de cooperare pentru dezvoltare, înfiinţeazǎ împreunǎ cu Ministrul slovac al afacerilor externe Fondul Comun Slovacia – UNDP (the Slovak-UNDP Trust Fund) ca o componentǎ a Departamentului Naţional Slovac de Asistenţǎ Oficialǎ pentru Dezvoltare. 135 Prezentare în cadrul conferinţei internaţionale ‘Development Assistance Operators from EU New Member States: Experiences, Trends and Challenges’, Ljubljiana, Slovenia, 3-4 iunie, 2008. Raportul conferinţei: http://www.cef-see.org/oda/ODA_NMS_conference_final_report.pdf (septembrie 2008).

188

că ‚acolo avem nevoie de ajutor din partea altor instituţii UE, a ‚vechilor’ State Membre şi a altor donatori; iar noi trebuie să lucrăm în sensul principiilor diviziunii muncii136’. Din exterior, am putea cita o pleiadă întreagă de îndemnuri, dacă nu avertismente de tipul: ‚dacă ‚noile’ State membre doresc să aibă un impact larg cu politicile lor de cooperare pentru dezvoltare, atunci ele ar trebui să lucreze în strânsă colaborare cu alţi donatori’137.

IN LOC DE CONCLUZII, RECOMANDĂRI IMPLICITE ŞI O ÎNTREBARE FINALĂ. ‘Orice istorie se scrie din centru’138. Istoria cooperării pentru dezvoltare s-a scris din ‘centrul’ lumii occidentale, al Vestului şi mai puţin al Sudului sau – de ce nu? – al Estului (înţeles aici ca fostul spaţiu socialist). Astfel, în momentul (re)venirii ‘noilor’ State Membre la practica şi discursul cooperării pentru dezvoltare singura ‘versiune’ credibilă şi la îndemână cu privide la acest mod de a acţiona pe plan internaţional este cea creeată de actualele ‘vechi’ State Membre şi partenerii lor în cooperarea pentru dezvoltarea Sudului. Este foarte probabil ca prin influenţa exercitată de către instituţiile şi practicile ‘vestice’ (ex. Rapoarte de Progres, proiecte, ‘cadre’ politice şi instituţionale, structuri de coordonare, Zilele Europene ale Dezvoltării) ‘dezvoltarea internaţională’ să dobândească ‘un status al certitudinii’139 şi în rândul ‘noilor’ State Membre, aşa cum este cazul în toate celelalte ţări ‘dezvoltate’. Deja este nevoie de un oarecare efort de voinţă pentru a vedea că, teoretic, ar putea exista şi câteva diferenţe semnificative între poziţiile ‘Estului’ şi cele ale ‘Vestului’. Aşa de exemplu, ‘vechile’ State Membre au ajus la această credinţă universală a dezvoltării într-o vreme în care părea aproape imposibil să gândeşti relaţiile dintre Nord şi Sud în alţi termeni140. In schimb, România şi celelalte noi State Membre (re)vin la statutul de ţări donatoare într-un moment în care tot mai mulţi practicieni ai domeniului (îndeosebi cei provenind din ţările în curs de dezvoltare) şi exponenţi ai mediului academic (atât în Sud cât şi în Nord) dezvoltă o atitudine critică faţă de paradigma dezvoltării, invitând spre abordare şi gândire alternativă. Mai mult România şi vecinele sale din estul Europei ajung la discursul Vestic al cooperării pentru dezvoltare după ce l-au cunoscut pe cel Estic (socialist) şi după ce au fost, pentru o lungă perioadă de timp, ‚receptori’ de asistenţă vestică pentru dezvoltare. Având în vedere trecutul istoric, ar putea fi imaginate diferite trasee ale României şi a celorlalte noi State Membre spre cooperarea pentru dezvoltare. La o extremă, am putea imagina o încercare de a ‚recupera’, re-construi, re-creea şi ‚up-data’ fostul lor statut de donatori (e adevărat, minori). In cazul României acest proces de reconstrucţie s-ar putea baza pe vechea sa apartenenţă la Grupul celor 77 şi la mişcarea pentru realizarea unei 136

“There we need help from other EU institutions, “old” member states, and other donors; and we need to work in line with the principles of division of labour.” http://www.cefsee.org/oda/ODA_NMS_conference_final_report.pdf, pagina 9, accesat 27 septembrie 2008. 137 Carlos Montes, Director of Development Strategies şi co-autor al Europe Donor Atlas, la conferinţa internaţionale ‘Development Assistance Operators from EU New Member States: Experiences, Trends and Challenges’, Ljubljiana, Slovenia, 3-4 iunie, 2008. Cf. Raportul conferinţei: http://www.cef-see.org/oda/ODA_NMS_conference_final_report.pdf , pagina 10 (septembrie 2008). 138 Lucian Boia, Jocul cu trecutul, p. 56. 139 Demonstratǎ de Escobar (1995). 140 Escobar, 1995.

189

noi ordini economice mondiale, la ‚prietenia’ sa cu ţările în curs de dezvoltare şi la ‚capitalul de imagine’141 de care încă se mai bucură în rândul acestora. La cealaltă extremă, am putea imagina o încercare de ‚ştergere’ a tuturor experienţelor anterioare, a construirii ‚de la zero’ a unei identităţi de donator/i, prin copierea fidelă a discursului vestic de cooperare pentru dezvoltare. Intre aceste două extreme se pot afla, evident, diferite modele de construire a identităţii de noi donatori, prin menţinerea a unor elemente ale trecutului şi adaptarea unor practici ale trecutului la noile standarde (şi viceversa). Pentru moment, este destul de devreme pentru a observa o orientare clar definită, deşi, multe dintre alegerile României şi ale celorlalte NSM par să fie orientate spre discursul dominant al cooperării pentru dezvoltare, cel propus de Uniunea Europeană şi partenerii săi tradiţionali în dezvoltarea conceptului şi practicilor în acest domeniu (SUA, Canada, Australia). Astfel, proiectul TRIALOG vorbeşte de o nevoie a integrării experienţelor vechilor şi a noilor State Membre în materie de cooperare pentru dezvoltare. In ceea ce o priveşte, România pare, într-adevăr, să ‘datoreze’ mult donatorilor cu ‘experienţă’: strategia naţională de cooperare pentru dezvoltare se face cu referire explicită la practicile europene; instituţiile sale par să se creeze pe modele care există în celelalte state donatoare; platforma sa naţională a ONG-urilor de dezvoltare s-a creat sub ‘îndrumarea’ reprezentanţilor ONG-urilor europene şi, în continuare, cu greu ar putea funcţiona fără sprijinul acestora. Aceeaşi situaţie se va regăsi – în mai mare sau mică măsura - în toate celelalte noi State Membre. Pe de altă parte, însă, România şi celelalte noi State Membre par să aibă o influenţă neglijabilă în orientarea politicilor europene de cooperare pentru dezvoltare. Cel puţin la nivel de discurs, este vorba despre o integrare uni-direcţională. Se vorbeşte mult de orientarea noilor State Membre spre fostele state ale blocului comunist (în termenii ajutorului pentru dezvoltare pe care îl vor acorda), cu temerea că, in extremis, acest fapt ar putea ‘deturna’ atenţia celui mai important donator al lumii de la problemele Sudului, acel spaţiu geografic despre care se spune că este cel în care disperarea umană atinge cotele cele mai elevate. Această ipoteză rămâne de testat, însă chiar în eventualitatea în care ‘noile’ State Membre vor putea impune un astfel de ‘nou curs’, acest lucru se va întâmpla în numele aceluiaşi discurs al dezvoltării şi a cooperării pentru dezvoltare şi nu împotriva sa. Aşa cum în anii în care erau receptoare de asistenţă ţările Europei Centrale şi de Est erau ocupate cu ‘absorbirea fondurilor’, tot aşa în primii lor ani de existenţă ca noi State Membre şi donatoare ele sunt ocupate cu ‘absorbţia de experienţă’ pentru angrenarea lor în acest nou domeniu. Dar totul vine cu un ‘cost al oportunităţii’. Un astfel de cost pe care România şi NSM par să îl plătească pentru aceste importuri masive de ideologie a dezvotării este reprezentat de o restrângere a spaţiului pentru gândire alternativă în domeniul cooperării pentru dezvoltare. In termenii lui Foucault142, în ceea ce priveşte cooperarea pentru dezvoltare, România se dotează cu o serie de mecanisme (un departament ministerial pentru cooperarea pentru dezvoltare, o platformă naţională a ONG-urilor modelată dupa modele europene, o strategie naţională, un buget special pentru asistenţă pentru dezvoltare şi pentru situaţii de urgenţă) prin care o anumită ordine a discursului – în principal cea propusă de Uniunea Europeană şi alţi donatori majori – produce anumite modele de existenţă şi gândire ce au capcitatea de a descalifica şi chiar de a le face pe altele să pară imposibile.

141

Expresie şi idee adeseori folositǎ de cǎtre reprezentanţii Ministerului Afacerilor Externe din România. 142 Citat de Escobar, pag. 5.

190

Anumiţi autori143 arată că există două tragedii în ceea ce priveşte sărăcia în lume: prima constă în faptul că atât de multe persoane par să fie sortite unei vieţi mizerabile şi unor morţi premature, în ciuda existenţei unor soluţii neverosimil de ieftine (ex. medicamentul împotriva malariei – boală fatală în multe ţări - costă doar 12 cenţi). Mai importantă este însă a doua tragedie care constă în faptul că după cincizeci de ani şi mai mult de 2.3 trilioane de dolari de asistenţă pentru dezvoltare, rezultatele ce pot fi demonstrate sunt şocant de puţine. Pentru aceşti autori, una dintre sursele acestei duble tragedii este faptul că discursul dominant al cooperării pentru dezvoltare se bazează în mult prea mare măsură pe credinţa şi practicile ‘Marilor Planuri’, ale unui mereu înnoit ‘Big Push’144, pe grandioase Obiective de Dezvoltare ale Mileniului145 – soluţii utopice pe care Vest-ul le propune pentru soluţionarea problemelor de dezvoltare ale Rest-ului146. Dar cerinţa ca agenţiile de dezvoltare şi profesioniştii dezvoltării să lucreze pentru a atinge idealuri utopice îi face pe aceştia să fie mult mai puţin orientaţi spre atingerea lucrurilor realizabile, cum ar fi creşterea numărului de persoane care au acces la medicamente esenţiale care costă doar 12 cenţi şi care pot salva vieţi omeneşti sau care pot eradica maladii ce în alte părţi ale lumii nu mai există deja de decenii sau chiar secole. In faţa unei inflaţii de obiective utopice care nu sunt niciodată atinse, criticii observă că domeniul cooperării pentru dezvoltarea internaţionale supravieţuieşte prin capacitatea sa de a stabili noi şi tot mai ambiţioase obiective atunci când cele vechi nu pot fi îndeplinite, mai degrabă decât prin capacitatea acestuia de a atinge un obiectiv după altul şi de a eradica o problemă după alta. Nimeni nu poate fi făcut responsabil (în sens de ‘accountable’) pentru că toţi donatorii existenţi lucrează după aceeaşi schemă, iar donatorii ‘emergenţi’ sunt socializaţi astfel încât să ridice prea puţine semne de întrebare cu privire la viabilitatea modelului. In acest context, putem oare considera că cerând României şi altor noi State Membre să se alăture Uniunii Europene pentru a atinge obiectivele sale utopice, îi împiedică pe aceşti noi donatori cu o experienţă recentă de ‘receptori’ de asistenţă să reflecte în mod critic asupra propriei experienţe şi să identifice acele lucruri realizabile care pot să funcţioneze în interiorul sau – de ce nu? – în exteriorul acestor ‘Mari Planuri’ ale ţărilor Vestice? Cu alte cuvinte: România şi celelalte ‘noi’ State Membre încep să înveţe despre prima tragedie. Dar se vor alătura ele continuării celei de-a doua?

ACRONIME ACP (ţările) – Africa, Caraibi şi Pacific CONCORD – Confédération Européne des ONG d’Urgence e de Devéloppement (Confederaţia Europeană a ONG-urilor de urgenţă şi dezvoltare) FOND – Federaţia organizaţiilor non-guvernamentale pentru dezvoltare ECHO – European Commission Humanitarian Office 143

Esterly (2006) este cel mai articulat dintre aceştia. Ultimul propus de Tony Blair. 145 Exemplu sunt faimoasele Obiective de Dezvoltare ale ‘Mileniului’. 146 Insiprat de Easterly, 2006. 144

191

MAE – Ministerul Afacerilor Externe NSM – ‘Noi’ State Membre – se referă la cele 12 state care au aderat la Uniunea Europeană după anul 2004 AOD – asistenţă oficială pentru dezvoltare ODM – Obiectivele de Dezvoltare ale Mileniului OECD - Organisation for Economic Cooperation and Development OECD-DAC – Organisation for Economic Cooperation and Development-Development Assistance Committee ONG – organizaţie non-guvernamentală ONU – Organizaţia Naţiunilor Unite UE – Uniunea Europeană UNCTAD (United Nations Conference for Trade and Development) – Conferinţa Naţiunilor Unite pentru Comerţ şi Dezvoltare

MIC GLOSAR DE TERMENI Asistenţa oficială pentru dezvoltare – se referă la granturi şi credite oferite ţărilor şi teritoriilor cuprinse în Partea I a Listei DAC (Development Assistance Committee) a Recipienţilor de Asistenţă, care sunt: a) acordate de sectorul public; b) promovează dezvoltarea economică şi bunăstarea populaţiei ca principale obiective; c) oferite în termeni financiar concesionali, având o componentă de grant de cel puţin 25%. A nu se confunda cu asistenţa oficială, care este acordată în aceleaşi condiţii, dar ţărilor din partea a II-a a listei (considerate mai puţin afectate de sărăcie decât cele din Partea I a Listei). Beneficiari – acele persoane sau grupuri de persoane pe care un proiect de dezvoltare îşi propune să le asiste Donator – agenţii guvernamentale, agenţii multilaterale sau ONG-uri care finanţează proiecte de dezvoltare în diferite ţări în care operează 'Sudul' / 'Nordul' – termen mai recent, introdus ca alternativă pentru expresia ‘Lumea a Treia’, despre care se consideră că a devenit depreciativă Proiect (de cooperare pentru dezvoltare) – intervenţie realizată în scopul promovării unei schimbări sociale (de obicei realizată cu sprijinul unui donator extern) Lumea a Treia – termen creat la sfârşitul celui de-al doilea război mondial pentru a desemna ariile cele mai sărace ale Lumii, diferite de ‘Lumea Intâi’ – capitalstă – şi Lumea a Doua – socialistă Discurs – bazată pe ideile dezvoltate de Michel Foucault, teoria discursului se referă la ideea că modul în care vorbim,s criem şi gândim despre lume este o reflecţie a relaţiilor de putere şi că, de vreme ce acestea sunt corelate cu practica, sunt ele însele importante în menţinerea structurilor de putere

192

BIBLIOGRAFIE Pentru analiza discursului oficial al Republicii Socialiste România asupra dezvoltării internaţionale recomandăm în mod deosebit colecţia ziarului Scînteia, precum şi a revistei Lumea. Dintre autori, lucrările cele mai cuprinzătoare sunt cele ale scrise de Sava, Horja şi Bari. Pentru o analiză ‚din-afară’ a relaţiilor României Socialiste cu ţările în curs de dezvoltare: Barnett, Linden, Radu, Remington. O viziune critică asupra discursului contemporan al cooperării pentru dezvoltare provine mai ales din sfera literaturii antropologice prin autori precum Escobar, Esteva, Rist, Raff, Gardner, Ferguson. Pentru priorităţile şi acţiunile ‚noilor’ State Membre în ceea ce priveşte cooperarea pentru dezvoltare internaţională: site-urile ministerelor afacerilor externe ale respectivelor ţări, precum şi site-ul TRIALOG www.trialog.or.at. Pentru înţelegerea domeniului analizei discursive: în principal Fairclogh, alături de van Dijk, Gumperz, Howarth, Mills, Nunan, Schiffrin, Wodak, Wood. •

Albu, A. D. (coord.). 1995. Cooperarea economică internaţională. Tehnici, virtuţi, oportunităţi. Editura Expert, Bucureşti.

•

Arefieva, E. B.; Bragina, E.A. 1991. Changing Approaches to Developmetn Strategy and Development Assistance. In Feinberg, R. E.; Avakov, R. M. 1991. U.S. and Soviet Aid to Developing Countries. From Confrontation to Cooperation? Overseas Development Council, Washington, D.C.

•

Bari, I; Dumitrescu, S. 1988. Sansele unei lumi: subdezvoltarea – fenomen ireversibil?. Editura Politică, Bucureşti.

•

Barnett, Thomas. 1992. Romanian and East German Policies in the Third World: Comparing the Strategies of Ceaușescu and Honecker, Westport, Conn: Praeger.

•

Boia, L. 2008 (ed. a 3-a). Jocul cu trecutul: Istoria între adevăr şi ficţiune. Editura Humanitas, Bucureşti.

•

Calafeteanu, I. 2003. Istoria politicii româneşti în date. Editura Enciclopedică, Bucureşti.

•

Cercelescu, G. 1978. Seceta Sahelului. Scînteia, duminică 28 mai 1978.

•

Cristureanu, T. 1969. Istoricul relaţiilor României cu ţările în curs de dezvoltare. In Maliţa, M.; Murgescu, C.; Surpat, G. (coord). 1969. România Socialistă şi cooperarea internaţională, Editura Politică, Bucureşti.

•

Coffin (1964)

•

COM (2003) 675 final Brussels. 2003. Comprehensive Monitoring Report of the European Commission on the state of preparedness for EU membership of the Czech Republic, Estonia, Cyprus, Latvia, Lithuania, Hungary, Malta, Poland, Slovenia and Slovakia. http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2003:0675:FIN:EN:PDF (accesat august 2008).

•

COM (2005) 534 final Brussels. 2005. Comprehensive monitoring report on the state of preparedness for EU membership of Bulgaria and Romania. http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2005:0534:FIN:EN:PDF (accesat august 2008). 193

•

Dauderstädt, M. (ed.) 2002. EU Eastern enlargement and development cooperation. Friedrich-Ebert-Stfitung: Bonn.

•

Dautović, M. ODA priority territories of the New EU Member States (NMS), http://www.trialog.or.at/images/doku/nms_oda_priority_countries.pdf, 26 septembrie 2008.

•

Degnbol-Martinussen, J.; Engberg-Pedersen, P. 2003. Aid: Understanding Development Cooperation. Zed Books Ltd. London, New York.

•

Escobar, Arturo. 1995. Encountering development : the making and unmaking of the third world. Princeton University Press, Princeton.

•

Easterly, W. 2006. The white man's burden: why the Wests efforts to aid the rest have done so much ill and so little good. The Penguin press, New York.

•

Foucault, Michel L' ordine del discorso ; traduzione di Alessandro Fontana. Torino : Einaudi, 1985.

•

Gardner, K., Lewis, D. 1996. Anthropology, Development and the Post-modern Challenge. London; Chicago, Ill.: Pluto press.

•

Graf, W. D. 1989. The Theory of the Non-Capitalist Road. In Schulz, B. H.; Hansen, W. W (ed.). 1989. The Soviet Bloc and the Third World. Westview Press, Boulder, San Francisco & London.

•

Horja, G. N. 1981. Invingerea subdezvoltării: cauză a întregii omeniri. Editura Stiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti.

•

Horký, O. 2006. Development policy in new EU member states. Re-emerging donors on the way from compulsory altruism to global responsibilit. Lucrare prezentată la conferinţa ‘Reflecting on a wider Europe and beyond: norms, rights and interest. http://www.ceeisaconf.ut.ee/orb.aw/class=file/action=preview/id=166463/horky.pd f, (accesat septembrie 2008).

•

Lightfoot, S. http://www.trialog.or.at/images/doku/lightfoot_eu-dev-policy-afterenlargement.pdf (accesat septembrie, 2008).

•

Linden, R. (ed.). 1980. The foreign policies of East Europe: new approaches. New York, N.Y. : Praeger.

•

Maliţa, M.; Murgescu, C.; Surpat, G. (coord). 1969. România Socialistă şi cooperarea internaţională, Editura Politică, Bucureşti.

•

Popişteanu, C. 1976. Cronologie politico-diplomatică românească: 1944-1974. Editura Politică, Bucureşti.

•

Preda, E; Popişteanu, C. 1965. Dialog cu trei continente: relaţiile României cu ţările în curs de dezvoltare. Editura Politică, Bucureşti.

•

Radu, Michael. 1981. Eastern Europe and the Third World: East Vs. South. New York, N.Y.: Praeger.

•

Raff, C. 1996. Autonomous development: humanizing the landscape: an excursion into radical thinking and practice. London; Atlantic Highlands, NJ, USA: Zed Books

•

Riddell, R. C. 2007. Does Foreign Aid Really Work?. Oxford University Press, Oxford.

194

•

Rist, Gilbert. 1997. Lo sviluppo: storia di una credenza occidentale. Torino: Bollati Boringhieri. (Traducere Alfredo Salsano)

•

Sava. S. (coord.) 1979. Căi şi strategi de lichidare a subdezvoltării. Probleme ale făuriri unei noi ordini economice internaţionale. Editura Politică, Bucureşti.

•

Surotchak, L. Slovak Development Aid: A Case Study of NGO-Government Cooperation. http://www.efc.be/cgi-bin/articlepublisher.pl?filename=LS-SE-01-041.html, (accesat septembrie 2008).

•

Raportul conferinţei internaţionale ‘Development Assistance Operators from EU New Member States: Experiences, Trends and Challenges’, Ljubljiana, Slovenia, 3-4 iunie, 2008. http://www.cefsee.org/oda/ODA_NMS_conference_final_report.pdf (accesat septembrie 2008).

•

Report on the Hungarian International Development Cooperation Activities in 2007. http://www.mfa.gov.hu/NR/rdonlyres/B7A232DE-1A66-4E74-9D94C3BDE3334D5D/0/besz2007EN.pdf, (accesat septembrie 2008).

•

***. ‘Un ambasador îşi aminteşte’, Magazin Istoric, http://www.itcnet.ro/history/archive/mi2000/current2/mi24.htm (accesat iunie 2008).

•

***. The National Strategy on International Development Cooperation Policy, http://www.mae.ro/poze_editare/2007.01.31_StrategiePCD_en.pdf (accesat august 2008).

Resurse internet: •

www.trialog.or.at, www.concordeurope.org

•

www.mae.ro, despre politica de cooperare pentru dezvoltare internaţională la: http://www.mae.ro/index.php?unde=doc&id=26427&idlnk=1&cat=3 (accesat septembrie 2008).

•

http://ec.europa.eu/enlargement, pentru rapoartele de progres şi monitorizare ale României: http://ec.europa.eu/enlargement/archives/romania/key_documents_en.htm .

•

http://www.trialog.or.at/images/doku/lightfoot_eu-dev-policy-afterenlargement.pdf

195

IMPLEMENTAREA POLITICILIOR SOCIALE ÎNTRE TEORIE ȘI PRACTICĂ CONTRACTAREA SERVICIILOR SOCIALE ÎN DOMENIUL PROTECŢIEI COPILULUI: OPORTUNITĂŢI, PROVOCĂRI ŞI REPERE ROXANA CARMEN GIRIP Prezentul raport tratează contractarea de servicii sociale ca modalitate şi instrument de implementare a politicilor sociale pentru promovarea şi protecţia drepturilor copilului, un concept relativ nou în România, frecvent adus în discuţie începând cu anul 2005, încă instabil şi neconsolidat, deseori supus polemicilor si dezbaterilor de către actori din sectorul public şi cel privat, ceea ce provoacă specialiştii din arealul stiintelor sociale la reflecţie şi cercetare ştiinţifică. Această lucrare îşi propune o analiză comparativă a fenomenului de contractare de servicii sociale în domeniul protecţiei drepturilor copilului în România şi în Statele Unite cu scopul de a oferi informaţii pentru o mai bună înţelegere a dinamicii şi problematicii asociate acestui fenomen, şi de a identifica măsuri şi intervenţii care s-au dovedit funcţionale şi eficiente, şi pot fi adaptate în contextul ţării noastre.

INTRODUCERE Această lucrare îşi propune o analiză comparativă a fenomenului de contractare de servicii sociale în domeniul protecţiei drepturilor copilului în România şi în Statele Unite cu scopul de a oferi informaţii pentru o mai bună înţelegere a dinamicii şi problematicii asociate acestui fenomen, şi de a identifica măsuri şi intervenţii care s-au dovedit funcţionale şi eficiente, şi pot fi adaptate în contextul ţării noastre. Începând cu ultimile decenii ale secolului XX, la nivel global, sectorul administraţiei publice a manifestat interes crescut pentru implementarea politicilor sociale prin contractare de servicii şi parteneriate între organizaţii din sectorul public şi privat. Această abordare implică renunţarea la modelul ierarhic de furnizare a serviciilor sociale numai de către structurile de stat şi dezvoltarea unor modele noi în care structurile guvernamentale trebuie să îşi asume răspunderea pentru serviciile furnizate de actori privaţi. În consecinţă, autorităţile administraţiei publice centrale şi locale din domeniul social devin parte a unor constelaţie de actori implicaţi în furnizarea serviciilor, dar au responsabilitate majoră pentru asigurarea unor servicii accesibile şi de calitate pentru toate categoriile de beneficiari. În acest context, serviciile sociale sunt “co-produse” de instituţii din sectorul public şi sectorul privat. Literatura de specialitate subliniază că deşi aceşti actori îşi desfăşoară activităţile în relaţii contractuale, există un grad foarte ridicat de interdependenţă, ceea ce în practică creează, de cele mai multe ori, serioase probleme de management, de definire a rolurilor şi responsabilităţilor şi de asumare a răspunderii publice (Kettl 1988, 1993; Salamon 1989; Dubnick and Romzek 1993; Smith and Lipsky 1993; Ghere 2001; Klinger, Nalbandian and Romzek 2002; Considine 2002; Hill and Hupe 2002; Freundlich and Gerstenzang 2003; Cooper 2003; Ludowise 2004; Frederickson and Ghere 2005).

196

Acest raport se conturează pornind de la aceste premise teoretice şi reprezintă o analiză comparativă a problematicii ridicate de contractarea de servicii în domeniul protecţiei drepturilor copilului în Statele Unite şi România. Scopul general este de a identifica proceduri, instrumente şi modele de succes ce pot reprezenta argumente în favoarea construirii unei noi viziuni asupra contractării de servicii sociale care să depăşească stadiul de „mecanism experimental pentru furnizarea de servicii”, şi să evolueze în „ politică publică pentru îmbunătăţirea calităţii serviciilor furnizate”. În vederea atingerii acestui scop ambiţios, analiza a fost efectuată din prisma următoarelor obiective: (1) Identificarea dificultăţilor şi riscurilor ce pot apărea în procesul de contractare a serviciilor sociale, indiferent de experienţa practică în domeniu şi de momentul contractării; (2) Examinarea modului în care actorii din sectorul public şi privat definesc, înţeleg şi conştientizează tipul şi nivelul lor de responsabilitate în raport cu complexitatea problematicii contractării în contextul actual al descentralizării administraţiei publice în România; (3) Elaborarea unor recomandări de ordin structural, procedural şi instituţional pentru construirea unei strategii unitare în domeniu. Având în vedere că în România contractarea de servicii sociale un concept relativ nou, frecvent adus în discuţie începând cu anul 2005, dar încă instabil şi neconsolidat, deseori supus polemicilor şi dezbaterilor de către agenţi sociali din sectorul public şi cel privat, metodologia de cercetare propusă pentru culegerea informaţiilor este cercetarea exploratorie147 Teoreticienii recomandă ca cercetarea exploratorie să fie utilizată cînd problema abordată este complexă şi nu este clar definită (Selnes, 1997), şi subliniază eficienţa sa în obţinerea de informaţii preliminare care pot fi de folos în clarificarea problemelor şi elaborarea ipotezelor (Kotler et al. 2006). Cercetarea exploratorie presupune cu precădere colectarea datelor secundare prin analiza şi sinteza literaturii de specialitate în combinaţie cu metode şi tehnici de cercetare calitativă cum sunt: discuţii informale cu subiecţi relevanţi, interviuri structurate, discuţii de tip focus group, studii de caz, sau studii pilot. Acest raport are la bază date şi informaţii acumulate prin sinteza literaturii de specialitate, analiza documentelor (diferite rapoarte, inclusiv ale unor cercetări şi studii de specialitate, articole din ziare, date şi analize furnizate de Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, Direcţiile Generale de Asistenţă Socială şi Protecţia Copilului care au acceptat să participe in cadrul cercetării empirice, Autoritatea Naţională Pentru Protecţia Drepturilor Copilului, Societatea Civilă Profesională de Asistenţă Socială "Lavric şi Porumb"), interviuri structurate şi discuţii de tip focus grup cu specialişti din sistemul de protecţie a drepturilor copilului implicaţi direct sau indirect in problematica contractării de servicii. Datorită naturii deosebit de complexă a temei de faţă şi a unei dinamici intense, sinteza literaturii de specialitate şi analiza documentelor s-a efectuat cu precădere în primele şase luni ale cercetării, respectiv perioada Aprilie – Septembrie 2008, dar ultimele actualizări au fost făcute în perioada Ianuarie – Martie 2009. Cercetarea practică pentru susţinerea demersului explorativ s-a realizat pe parcursul perioadei Mai – Iulie 2008 şi sa desfăşurat în şase judeţe (Alba, Braşov, Buzău, Hunedoara, Suceava, Ialomiţa) şi Bucureşti.

147

P. Kotler, S. Adam, L. Brown, G. Armstrong. 2006. Principles of Marketing, 3rd Edition. Prentice Hall

197

Prezenta lucrare punctează elementele cheie ce caracterizează contextul actual cu privire la contractarea de servicii în domeniul protecţiei copilului în România şi Statele Unite, ilustrează câteva măsuri şi intervenţii care s-au dovedit funcţionale şi eficiente, şi pot fi adaptate în contextul ţării noastre, aduce în discuţie o parte din dilemele, provocările şi oportunităţile relevante temei cercetate şi avansează un set de recomandări de ordin structural, procedural şi instituţional pentru construirea unei strategii unitare în domeniu şi transformarea unui mecanism experimental de furnizare a serviciilor în politică de contractare a serviciilor sociale sociale în domeniul protecţiei copilului din România. Autoarea aduce multumirile sale Fundaţiei Soros Romania, organizaţie care a iniţiat proiectul Romania Policy Fellows şi a asigurat cadrul instituţional şi material pentru concretizarea acestei idei de cercetare şi Doamnei Prof. Univ. Dr. Larkin Dudley (Center for Public Administration & Policy, Virginia Tech University) care a susţinut şi supervizat cu rabdare, diligenţă şi receptivitate activitatea de documentare în Statele Unite, asigurând o traiectorie optimă pentru atingerea obiectivelor propuse în această cercetare. Mulţumiri speciale sunt aduse tuturor profesioniştilor şi instituţiilor din domeniul protecţiei copilului care şi-au adus o contribuţie deosebită în realizarea acestei cercetări prin acceptarea de a participa şi prin prin sprijinul profesional neconditionat în timpul interviurilor şi a discuţiilor în grup.

CONTRACTAREA DE SERVICII SOCIALE ÎN STATELE UNITE Dinamica contractării Raportul Departamentului de Stat pentru Sănătate şi Servicii Sociale (2001) sublinia că 58% din serviciile pentru familie, 42% din serviciile de tip rezidenţial şi 52% din serviciile de management de caz în domeniul adopţiilor sunt contractate către furnizorii din sectorul privat şi non-profit. Expansiunea contractării de servicii în domeniul social în SUA a avut la bază argumentul teoretic prin care se susţinea idea că exploatarea competiţiei între furnizorii de pe piaţă, reducerea şi chiar eliminarea monopolului statului în furnizarea de servicii va rezulta în scăderea costurilor, creşterea calităţii şi a eficienţei serviciilor (Morgan & England, 1988; Slyke, 2003). Contractarea de servicii în domeniul social, aşa cum a fost studiată empiric şi reflectată în conţinutul documentelor legislative şi de analiză a implementării politicilor sociale în Statele Unite, se defineşte ca fiind un concept dinamic care presupune un proces competitiv cu reguli, proceduri, instrumente şi exigenţe bine definite în cadrul căruia se transferă total sau parţial responsabilităţi publice către actori din sectorul privat, cu păstrarea răspunderii totale de către agenţia guvernamentală, în timp ce răspunderea pentru performanţa serviciului contractat revine în totalitate actorului privat (Savas, 1987; Donahue, 1989; Cooper, 2003; Florida House of Representatives HB 1827/2005). În Statele Unite, agenţiile guvernamentale centrale şi locale au acordat fonduri organizaţiilor din sectorul neguvernamental, în baza unor contracte de finanţare, pentru furnizarea de servicii în domeniul protecţiei copilului încă din anii 1800 (Rosenthal, 2000), deci contractarea de servicii nu este un concept nou. Cu toate acestea, la nivel instituţional, contractarea de servicii s-a conturat ca mechanism de furnizare a serviciilor odată cu promulgarea în anul 1967 a legislaţiei pentru securitate socială (Social Security Act) şi s-a manifestat prin:

198

(1) achiziţionarea de servicii de sprijinire a familiilor cu copii aflaţi în diferite situaţii de risc (de exemplu, probleme de dezvoltare şi dizabilităţi, abuz şi neglijenţă, delincvenţa juvenilă) în cadrul programului Aid To Families With Dependent Children (AFDC), şi (2) prin creşterea semnificativă a finanţărilor de la bugetul federal (de la $350 milioane la peste $2.5 bilioane)148 acordate sectorului neguvernamental în baza programelor de finanţare, pentru furnizarea de servicii specifice în domeniul adopţiilor sau plasamentului familial. Astfel, agenţiile publice au optat pentru contractarea de servicii pentru a face faţă intensificării intervenţiilor sociale într-o problematică socială diversificată şi complexă care impunea totodată noi arii de expertiză. Experienţele şi încercările de achiziţionare şi/sau finanţare de servicii pe parcursul a 20 de ani au fost valorificate în perioada anilor 1990 prin modificări legislative dominate de accentul pus pe performanţă, ceea ce a determinat schimbări la nivelul relaţiilor contractuale dintre actorii publici şi cei privaţi. Astfel, în anul 1991, The Office of Federal Procurement Policy in the Office of Management and Budget a introdus conceptul de ”performance based contracting” (PBC) (contractare bazată pe performanţă) şi a solicitat ca indicatorii de performanţă şi standardele de calitate să stea la baza definirii termenilor contractuali şi a cadrului de referinţă al procesului de contractare. Un alt moment crucial în instituţionalizarea contractării în domeniul protecţiei copilului a fost reprezentat de adoptarea în anul 1997 a legislaţiei pentru adopţie şi securitatea familiei (The Adoption and Safe Families Act - ASFA) care a vizat armonizarea legislaţiei în domeniu, reautorizarea programelor existente, precum şi adoptarea unor strategii mai eficiente de furnizare a serviciilor. În anul 1998 a fost elaborat un ghid de bune practici în contractarea bazată pe performanţă, înlocuit ulterior, în anul 2004, cu un document intitulat ”Seven Steps to Performance Based Service Acquisition”149, care prezintă o descriere a procesului de contractare şi elementele esenţiale ale unui contract de success.150 Reglementările ASFA au fost anunţate de către U.S. Health and Human Services Department pe data de 25 ianuarie 2000, cu intrare în efect începând cu luna martie, dar statele au avut la dispoziţie un an pentru a proceda cu modificările necesare astfel încât să răspundă noilor exigenţe stabilite la nivel federal. Contractarea de servicii din fonduri publice a fost implementată ca politică publică, având un cadru legislative specific, dar experimentată diferit de la stat la stat şi cu diferite rate de success. Florida, Texas, Kansas şi Michigan au fost printre primele state care au integrat în pachetele legislative specifice prevederile referitoare la contractare şi au experimentat proiecte pilot începînd cu anul 1997. Cu toate acestea, chiar la nivelul aceluiaşi stat, au existat diferenţe semnificative în ceea ce priveşte etapizarea procesului de contractare şi conţinutul contractelor deoarece caracteristicile locale ale grupului ţintă au influenţat semnificativ alegerea serviciilor eligibile pentru contractare, selecţia indicatorilor de performanţă şi modalitatea de plată al serviciilor. După anul 2000, din ce în ce mai multe state au început să investească resurse şi să construiască sisteme robuste care să

148

Kamerman, Sheila B; Kahn Alfred J. 1998. Privatization, Contracting, and Reform of Child and Family Social Services. The Finance Project. http://www.financeproject.org/Publications/private.htm 149

http://www.acquisition.gov/comp/seven_steps/step2_decide.html Preparing Effective Contracts in Privatized Child Welfare Systems, U.S. Department of Health and Human Services Office of the Assistant Secretary for Planning and Evaluation (ASPE), Topical Paper #5 , August 2008 150

199

valorifice avantajele contractării de servicii151. Principalii factori motivatori pentru expansiunea contractării au fost următorii: (1) şi,

noile prevederi legislative în domeniu (Adoption and Safe Families Act of 1997)

(2) solicitarea, în anul 2000, din partea administraţiei federale pentru implementarea unei evaluări complexe a calităţii serviciilor şi performanţelor furnizorilor lor - Child and Family Service Review (CFSR). Aceste iniţiative reprezintă repere cruciale pentru politica de contractare pentru că au introdus un cadru unitar de evaluare a perfomanţelor la nivel local prin stabilirea unor standarde şi obiective generale, a unui set comun de indicatori de performanţă şi a factorilor sistemici esenţiali, elemente care, la recomandarea specialiştilor, ar trebui să fie incluse în prevederile contractuale pentru a asigura realizarea dezideratului care vizează creşterea calităţii serviciilor în interesul beneficiarilor (McCullough and Freundlich, 2007). CFSR este un proces structurat în trei etape pentru a identifica punctele forte şi ariile care necesită mai mult efort pentru îmbunătăţirea activităţii, managementului şi programelor din domeniu, şi constă din următoarele etape: (1)

Evaluare complexă realizată la nivelul fiecărui stat (Statewide Assessment),

(2) Evaluare de tipul “On-site Review” a serviciilor pentru copil şi familie cu un accent pus pe rezultate şi aspecte sistemice care influenţează implementarea programelor şi, (3) Elaborarea unui plan de îmbunătăţire a situaţiei identificată (Program Improvement Plan - PIP). Aceste evaluări au în vedere trei obiective generale (securitatea copilului, caracterul de permanenţă a intervenţiilor şi bunăstarea copilului şi a familiei) şi şapte factori sistemici (sistemul de stocare, circulare şi utilizare a informaţiilor la nivel de stat; managementul cazului; sistemul de asigurare a calităţii; dezvoltarea profesională a resursei umane; paleta de servicii existente, modul de diversificare a acestora; dezvoltarea resurselor; capacitatea agenţiei de a veni în întâmpinarea nevoilor comunităţii şi măsura în care aceasta este reflectată în practică; licenţierea familiilor adoptive şi a familiilor foster, recurtarea şi menţinerea motivaţiei acestora). Pe lîngă faptul că CFSR oferă statelor un set comun de exigenţe, furnizează şi un model de monitorizare a progresului. De exemplu, CFSR a recomandat, în mod special unor state, expansiunea contractării de servicii pentru a răspunde mai bine nevoilor specifice identificate la nivel local. În acest context, s-a intensificat utilizarea contractelor bazate pe performanţă, dar şi alte forme de contracte centrate pe eliminarea riscurilor152, ceea ce a implicat nevoia pentru o mai bună monitorizare şi management al contractelor, aspect considerat încă din 1997 de către U.S. Government Accountability Office (GAO) ca fiind ”punctul slab” al procesului de contractare. Numeroase studii realizate în ultimii zece ani au evidenţiat că o parte din cauzele care au condus la rezultate nesatisfăcătoare ale procesului de contractare sunt legate şi de lipsa personalului 151

Child Welfare Privatization Initiatives — Assessing Their Implications for the Child Welfare Field and for Federal Child Welfare Programs.Ensuring Quality in Contracted Child Welfare Services U.S. Department of Health and Human Services Office of the Assistant Secretary for Planning and Evaluation (ASPE), Topical Paper #6 , December 2008

152

Program and Fiscal Design Elements of Child Welfare Privatization Initiatives . U.S. Department of Health and Human Services Office of the Assistant Secretary for Planning and Evaluation (ASPE), Topical Paper #2 , December 2007 http://aspe.hhs.gov/hsp/07/CWPI/models/index.shtml

200

calificat cu expertiză în managementul, monitorizarea şi evaluarea contractelor, inconsistenţa în monitorizarea şi evaluarea performanţelor contractuale şi lipsa de contact între autorităţile publice şi părţile contractante (Freundlich & Gerstenzang, 2003; McCullough & Freundlich, 2007). În anul 2007, The Office of the Assistant Secretary for Planning and Evaluation (ASPE) din cadrul U.S. Department of Health and Human Services (HHS) a lansat Child Welfare Privatization Initiatives Project (CWPI) destinat să identifice şi să prezinte elemente şi practici de succes care trebuie considerate de către autorităţile publice atunci când intenţionează să investească efort şi resurse pentru intensificarea contractării sau îmunătăţirea practicilor existente. Cele mai recente discuţii cu privire la contractarea de servicii datează din luna martie 2009 şi se înregistrează în statul Washington cu privire la legislaţia propusă de Senat (SB 5943)153 ale cărei prevederi stipulează, printre altele, următoarele: •

Până la 1 iulie 2010, contractarea bazată pe performanţă trebuie revizuită pentru a creşte gradul de responsabilitate al contractorilor pentru calitatea serviciilor şi a revizui procesul de furnizare a acestora;

•

Autorităţile publice îşi vor intensifica eforturile pentru o mai bună monitorizare şi evaluare a performanţelor contractorilor;

•

După 1 iulie 2012, autorităţile publice vor furniza direct servicii pentru protecţia copilului numai în situaţii de urgenţă, sau dacă au fost epuizate toate variantele existente în secorul privat şi nu există o altă soluţie pentru contractarea serviciilor.

Un număr important din rândul practicienilor consideră că obiectivul de a contracta masiv serviciile pentru protecţia copilului nu reprezintă o soluţie optimă care să răspundă problematicii curente154. Cele mai vehiculate controverse se referă la faptul că SB 5943 nu reduce încărcătura şi volumul de muncă, ci pur şi simplu le transferă din sistemul public în cel privat; nu prevede restructurarea autorităţii publice deşi stipulează introducerea unor responsabilităţi adiţionale care să asigure monitorizarea contractelor şi asigurarea performanţelor prevăzute în termenii contractuali; şi favorizează crearea unor structuri paralele de management la nivelul operatorilor privaţi. Contractarea de servicii în Statele Unite a evoluat într-un cadru instituţional pe parcursul a peste 40 de ani de la statutul de ”instrument” la cel de ”obiectiv în sine” a politicilor în domeniul protecţiei copilului, reglementat prin prevederi legislative specifice la nivel federal, adaptate la contextul fiecărui stat şi pus în practică de către entităţi organizate în cadrul departamentelor de servicii sociale la diferite nivele administrative printr-un proces elaborat şi bine documentat, cu o atenţie din ce în ce mai crescută pentru monitorizare, management şi evaluare. Contractarea între Teorie şi Practică: Argumente ”Pro” şi ”Contra” Contractarea de servicii în scopul implementării politicilor sociale pentru protecţia copilului este un proces complex, dinamic şi un subiect destul de controversat în SUA. 153

SB 5943 - 2009-10. Requiring performance-based contracts for the provision of child welfare services. http://apps.leg.wa.gov/billinfo/Summary.aspx?bill=5943&year=2009 154 Wholesale contracting of child welfare services is not a solution http://www.unionvoice.org/wfse/alert-description.tcl?alert_id=23196524

201

Deşi există numeroase studii şi o vastă colecţie de literatură de specialitate atât în sprijinul cît şi în defavoarea contractării, mulţi practicieni şi specialişti în domeniu susţin că ipotezele teoretice sunt totuşi insuficient documentate prin cercetări empirice a căror concluzii pot fi generalizate, şi încă nu există o formulă de contractare care să fie considerată ideală. Cooper (2003) atrage atenţia asupra unor provocări fundamentale pe care le implică decizia guvernamentală de a contracta servicii şi sarcini publice actorilor din sectorul privat: (1) identificarea corectă a tipului de servicii şi a responsabilităţilor care pot fi sau nu contractate, (2) anticiparea riscurilor care pot apărea în fiecare fază a procesului de contractare, precum şi identificarea alternativelor pentru atenuarea sau prevenirea consecinţelor, (3) dezvoltarea competenţelor şi a capacităţii de a selecta cea mai avantajoasă ofertă pentru beneficiari. Deşi prin contractare, responsabilitatea pentru furnizarea serviciilor se deleagă unor actori privaţi care sunt mai aproape de beneficiari, autorităţile publice au răspunderea pentru furnizarea unor servicii corespunzătoare standardelor şi prevederilor legislative şi au obligaţia de a armoniza interesul general al comunităţii locale, nevoile grupului ţintă şi interesele contractantului. Din punct de vedere moral şi profesional, această răspundere este împărţită între operatorul privat şi autoritatea publică, dar dincolo de răspunderea contractuală, statul trebuie să se asigure că prin contractare nu se aduc prejudicii beneficiarilor şi că banii publici sunt eficient administraţi. Din această perspectivă, se identifică nevoia ca la nivelul autorităţilor să se creeze mecanisme specifice şi practice prin care să se detecteze şi să se corecteze eventuale probleme (Kearns, 1996), şi care să depăşească stadiul de formalism birocratic al rapoartelor elaborate în baza unor aprecieri subiective fără implicarea beneficiarilor şi a tuturor părţilor interesate (stakeholders). Promotorii contractării susţin contribuţia strategică a acesteia pentru realizarea obiectivelor reformelor de descentralizare a administraţiei şi serviciilor publice şi aduc în discuţie avantajele155: • Scăderea costurilor din bani publici pentru furnizarea serviciilor: Peste 100 de studii au evidenţiat că prin contractare costurile serviciilor au scăzut cu valori medii între 20% şi 40% (Hilke, 1993). Mai mult, prin contractare se pot genera venituri din plata taxelor pentru acreditare şi licenţiere pe care furnizorii privaţi sunt obligaţi să le obţină pentru a putea intra în competiţiile pentru contractare. • Creşterea flexibilităţii în acordarea serviciilor de interes public: Prin contractare, statul îşi creşte capacitatea de a răspunde specific nevoilor în continuă schimbare a comunităţilor şi a diferitelor categorii de grupuri ţintă (adresabilitate crescută), iar cea mai mare provocare rămâne ca statul, prin funcţionarii publici şi specialiştii implicaţi în elaborarea politicilor, să identifice cele mai bune mecanisme prin care ”să cumpere cu înţelepciune şi inspiraţie” cele mai bune oferte de pe piaţă (”state as a smart buyer” - Kettl,1993). În consecinţă, managerii din structurile guvernamentale se vor putea concentra pentru o mai bună administrare şi furnizare a serviciilor care, prin natura problematicii şi a complexităţii acesteia, sunt delicate şi nu sunt încă recomandate pentru contractare. 155

U.S. Department of Health and Human Services. Administration for Children and Families. 1997. A Guide to Developing Public-Private Partnerships In Child Support Enforcement, Chapter 2: Privatization, Competition, and Partnership http://www.acf.hhs.gov/programs/cse/pubs/1997/reports/pvt/ch2.htm#anchor341081

202

• Îmbunătăţirea calităţii serviciilor. Acest avantaj al contractării se atinge prin exploatarea competţiei de pe piaţă şi valorificarea experienţelor şi a expertizei actorilor privaţi în domenii care au ajuns mai târziu pe agenda politicilor elaborate stat. Practica a dovedit că utilizarea contractelor elaborate pe baza standardelor de calitate şi performanţă contribuie semnificativ la o calitate superioară a serviciilor furnizate. • Creşterea eficienţei şi stimularea inovaţiei în abordarea problematicii sociale. Pentru a îşi construi reputaţia şi a face faţă competiţiei, furnizorii privaţi gândesc şi implementează practici de management flexibile, contextualizate şi inclusive care stimulează implicarea personalului, a voluntarilor, a comunităţilor dar şi a beneficiarilor în furnizarea serviciilor şi evaluarea acestora, dar asigură şi o utilizare eficientă al resurselor. • Creşterea eficienţei în elaborarea politicilor şi administrarea serviciilor sociale. Contractarea de servicii facilitează liderilor şi experţilor guvernamentali de la nivel central şi local să îşi concentreze eforturile în direcţia elaborării, monitorizării şi evaluării politicilor sociale şi să fie mai puţin preocupaţi de partea de furnizare, administrare şi micromanagement al serviciilor. Oponenţii şi-au manifestat scepticismul cu privire la avantajele contractării şi au adus în discuţie următoarele aspecte: • Scăderea costurilor sub semnul întrebării. Contractarea nu contribuie neapărat la scăderea costurilor de furnizare a serviciilor dacă sunt luate în calcul şi costurile de management, monitorizare şi evaluare a procesului de contractare. • Contractarea – instrument restrictiv, coercitiv şi de manipulare? Contractarea poate crea situaţii de corupţie, conflict de interese, angajarea de personal cu experienţă şi competenţe mai reduse pentru a ţine costurile cu salariile mai scăzute, fluctuaţie de personal, dependenţa statului de actorii privaţi - situaţii care pot afecta atât sistemul (tensiuni, restructurări, scăderea încrederii cetăţenilor în structurile guvernamentale, îngreunarea implementării politicilor, programelor sau măsurilor sociale, scandaluri şi imagine negativă reflectată în mass-media) cât şi calitatea serviciilor către beneficiari. Mai mult, organizaţiile neguvernamentale de talie mică sau medie (fie cu experienţă în domeniu, fie nou înfiinţate) nu îndeplinesc întotdeauna criteriile stricte de eligibilitate pentru a intra în competiţie şi au şanse limitate de a câştiga contracte atunci când competitorii lor sunt organizaţii mari, cu experienţă bogată şi/sau cu reputaţie în domeniu. • Creşterea calităţii, un obiectiv sub ameninţare. Numărul redus al organizaţiilor neguvernamentale sustenabile şi care au capacitate organizaţională adecvată pentru furnizarea serviciilor propuse spre contractare nu favorizează creşterea calităţii serviciilor. Unele voci îşi exprimă îngrijorarea nascută din experienţa practică care, în unele cazuri, a dovedit că unele dintre organizaţiile din sectorul non-profit în calitate de contractant pot deveni dependente de fondurile publice şi, pentru a ţine pasul cu toate exigenţele contractării, se pot transforma în ”structuri paralele organizaţiilor guvernamentale care le vând serviciile” şi, treptat, adoptă modelul birocratic şi rigid al acestora, ceea ce limitează eficienţa şi obstrucţionează creşterea calităţii. • Contractarea, penduluum între probleme şi soluţii iluzorii. Contractarea afectează capacitatea managerilor publici de a avea control asupra situaţiilor neprevăzute şi complică procesul de rezolvare a eventualelor probleme. Pe de altă parte, nu toate situaţiile pot fi prevăzute şi stipulate în contract, iar organizaţia contractoare nu poate fi responsabilizată pentru îndeplinirea sarcinilor care nu se 203

regăsesc în prevederile contractuale. Contractarea poate reprezenta, pentru unii oficiali publici din administraţie şi legislativ, un argument elegant prin care să se disculpe ori să învinovăţească o terţă parte (contractor) în cazul în care politicile sau serviciile sociale eşuează.

PRACTICI DE CONTRACTARE. MODELE, PROVOCĂRI ŞI IMPACT Considerente generale Decizia autorităţilor publice de a contracta serviciile sociale pentru copii trebuie susţinută de o analiză atentă a consecinţelor asupra beneficiarilor şi bugetului public pe termen scurt, mediu şi lung deoarece, în general, programele guvernamentale se adresează copiilor, o categorie vulnerabilă şi dependentă de decizia adulţilor. Pe de altă parte, trebuie să fie considerate temeririle şi rezistenţa la schimbare a managerilor şi funcţionarilor publici, care ar putea afecta o decizie favorabilă pentru contractare. În acest curs logic, politicienii, a căror carieră depinde de suportul beneficiarilor, cetăţenilor şi celor care lucrează în administraţie, se pot opune adoptării unei politici de contractare în domeniul social şi pot fi oponenţi puternici în faţa celor care susţin contractarea argumentând că o administraţie de tip gigant, birocratică şi ineficientă nu reprezintă o soluţie viabilă pentru rezolvarea unor probleme complexe care se întâmplă de cele mai multe ori la nivel micro-comunitar. Din păcate este foarte greu de estimat în ce măsură prin contractare se pot reduce costurile şi se poate îmbunătăţii calitatea şi eficienţa serviciilor deoarece nu se poate preciza cu exactitate nivelul actual de performanţă, eficienţă şi calitate a servciilor pentru că lipsesc evaluările complexe în domeniu. În Statele Unite, decizia pentru adoptarea politicii de contractare a reprezentat o luptă continuă între motivaţia politică, factorii emoţionali şi argumentele ”pro” sau ”contra” deşi acestea sunt mai mult sau mai puţin susţinute de evidenţa din practică. Realitatea este că emoţiile, ideologiile şi interesele părţilor au dominat această luptă, uneori în detrimentul argumentelor şi evidenţei generată de practica contractării. Pe parcursul anilor s-au conturat două mecanisme distincte de contractare156 a căror implementare a necesitat modificări structurale specifice şi a generat provocări în ceea ce priveşte capacitatea organizaţională, nevoia de noi competenţe specifice procesului de contractare, capacitatea de a armoniza resursele şi aşteptările tuturor părţilor interesate cu interesul superior al copiilor: • •

Contractare preferenţială - ”Lead Agency Model”; Contractarea bazată pe performanţă care presupune existenţa unor furnizori multipli.

Lead Agency Model a fost utilizat cu precădere în perioada de mijloc a anilor `90 şi la începutul anilor 2000 şi presupune contractarea, la iniţiativa agenţiilor guvernamentale, cu unul sau un număr foarte limitat de furnizori a unor servicii specifice pentru un grup ţintă bine determinat într-o arie geografică bine delimitată.

156

204

Agenţiile contractoare de tip lider sunt de regulă organizaţii bine dezvoltate, sustenabile şi cu tradiţie în furnizarea de servicii în domeniul protecţiei copiilor. Alianţele, coaliţiile şi parteneriatele organizaţiilor neguvernamentale, formate chiar pentru a exploata oportunitatea de contractare pot fi candidaţi redutabili în procesul de contractare. Agenţiile contractoare de tip lider pot folosi subcontractori în implementarea prevederilor contractuale, dar îşi asumă răspunderea în totalitate pentru respectarea termenilor contractuali în ceea ce priveşte datele limită şi standardele de performanţă. Implementarea acestui model este mai avantajoasă pentru autoritatea contractantă în ceea ce priveşte costurile şi eforturile de management, monitorizare şi evaluare a contractelor precum şi costurile eforturilor de coordonare a nevoilor locale în continuă schimbare şi integrare a serviciilor corespunzătoare (McCullough & Schmitt, 2003; McCullough, 2005). Dezavantajul constă în faptul că limitează competiţia şi inovaţia care se reflectă în general negativ în oferta de programe şi servicii. Contractarea bazată pe performanţă (CBP)157 presupune furnizori multiplii şi este competitivă, apreciază şi stimulează astfel inovaţia pentru obţinerea calităţii serviciilor, pune mai puţin accent pe experienţa anterioară a furnizorilor, dar consideră măsura în care aceştia demonstrează un minim de capacitate şi expertiză/profesionalism a membrilor echipei. Acest tip de contractare este inclusivă deoarece permite unei palete mai largi de organizaţii intrarea pe ”piaţa furnizării de servicii” atât timp cât îndeplinesc un minim de condiţii de eligibilitate. CBP conduce la o mai eficientă apropiere a agenţilor sociali de beneficiari şi la o mai bună adresabilitate faţă de problemele lor. CBP necesită o colaborare strânsă între agenţiile contractante, contractori şi beneficiari şi stimulează armonizarea intereselor tuturor părţilor implicate într-un cadru formalizat prin contract. Dezavantajul dominant se identifică pe termen scurt şi este reprezentat de creşterea costurilor pentru administrarea, managementul şi evaluarea procesului de contractare. CBP s-a conturat ca opţiune politică pentru implementarea programelor sociale în domeniul protecţiei copilului pe fondul prevederilor legislaţiei la nivel federal ”Government Performance and Results Act of 1993”: În practică, eforturile pentru experimentarea şi expansiunea CBP s-au contretizat după anul 2000 prin legislaţie specifică la nivelul fiecărui stat care a optat pentru această iniţiativă. CBP are câteva caracteristici care o delimitează de contractarea tradiţională: • • •

Accentul este pus pe rezultate (îndeplinirea şi calitatea acestora) şi mai puţin pe modalităţile prin care activităţile sunt puse în practică; Obiectivele contractuale şi termenele de realizare sunt foarte specific definite; Standardele de performanţă, planul de asigurare a calităţii şi de evaluare a rezultatelor fac parte din prevederile contractuale;

157

Office of Financial Management. Best Practices and Trends in Performance Based Contracting. Prepared by FCS Group, December 2005. Sursa: http://www.ofm.wa.gov/contracts/perf_based_contracting.pdf

205

•

Contractul include referiri la indicatorii de performanţă, măsurarea gradului de îndeplinire dar şi penalităţi (vezi Tabel)

Tabel: Indicatori de performanţă şi penalităţi maxime în cadrul unui contract de 3 ani. 158. Indicator

Benchmark

Penalită ţi

Servicii corespunzătoare 90 % din serviciile licenţiate la nivel $5,000 sunt accesibile în toate naţional sunt accesibile în orice zonă zonele în funcţie de nevoile şi problematica acesteia Planurile individuale şi rapoartele de progress demonstrează că nevoile beneficiarilor sunt adresate corespunzător.

Fiecare plan individualizat cuprinde $ 5,000 un mix de intervenţii şi servicii şi demonstrează echilibrul între intervenţia speciştilor şi implicarea familiei

Serviciile de plasament sunt Evaluare lunară a tuturor $ 5,000 stabile şi răspund nevoilor intervenţiilor copilului Specificarea rezultatelor şi problemelor aşteptate sau neaşteptate şi a planului pentru $30,000 soluţionarea acestora Respectarea costurilor în echitabil pentru fiecare copil

mod

Contractorul monitorizează Rapoarte de monitorizare lunară, $ 20,000 corespunzător bugetul, trimestrială şi anuală $10,000 calitatea serviciilor, şi Respectarea termenelor limită îndeplinirea prevederilor contractuale în legătură cu beneficiarii

158

Extras din Iniţiativa ”Creative Connections”, Hamilton County, Statul Ohio Freundlich, M and Gerstenzang, S. 2003. An assessment of the Privatization of Child welfare Services. CWLA Press. USA

206

Modele de Contractare în Statele Unite Experienţa Statului Florida

159

Privatizarea serviciilor sociale din domeniul protecţiei copilului a fost reglementată printro legislaţie specifică (HB 3217/1998) care a introdus obligativitatea contractării serviciilor de tip foster care, rezidenţial, „adapost pentru situaţii de urgenţă”, servicii pentru dezvoltarea deprinderilor de viaţă independentă, management de caz şi a serviciilor pentru familii la risc, în termen de trei ani (până în anul 2001), cu organizaţii competente din sectorul non-profit servcii. Astfel, Florida este unul dintre primele state care, în perioada 1997-2000, în baza deciziei legislativului (Florida Statutes 409.1671(1)) a implementat cinci programe pilot cu un buget total de $27.5 milioane pentru experimentarea contractării în domeniul protecţiei copilului. Scopul acestor programe pilot a constat în experimentarea privatizării serviciilor de tip plasament familial (foster care) şi a unor servicii colaterale relevante pentru realizarea programelor foster care. Două dintre cele cinci proiecte pilot au înregistrat eşec şi contractele au fost anulate, în timp ce factorii de decizie ai unui alt proiect au decis să renunţe pe parcursul experimentului. Doar unul dintre cele cinci proiecte iniţiale este şi astăzi operaţional (Sarasota County)160. În Florida, contractarea de servicii a vizat îmbunătăţirea calităţii serviciilor, eficientizarea acestora şi creşterea gradului de asumare a răspunderii de către toate părţile interesate pentru serviciile furnizate. Departamentul Pentru Copil şi Familie (DCF) şi-a asumat responsabilităţile desemnate de legislativ şi a manifestat determinare în realizarea acestora. Primul pas, în conformitate cu prevederile legislative, a constat în elaborarea unui plan de privatizare care să fie adaptat problematicii specifice a fiecărei comunităţi locale. În acest sens, DCF a organizat grupuri de discuţii focalizate şi forumuri la nivelul comunităţilor pentru a stimula participarea tuturor părţilor interesate, inclusiv a membrilor comunităţilor şi dialogul cu aceştia în vederea elaborării principiilor cheie pentru asigurarea securităţii şi stabilităţii vieţii copilului şi eficientizarea serviciilor destinate acestora (implicarea şi responsabilizarea tuturor actorilor cheie la nivel comunitar, precum şi stimularea asumării răspunderii de către aceştia). Mai mult, prevederile legislative au obligat Departamentul Pentru Copil şi Familie (DCF) să conceapă un mecanism de alocare echitabilă a resurselor la nivelul comunităţilor în funcţie de natura şi intensitatea problemelor prioritare, să elaboreze un sistem de transfer şi monitorizare a cazuisticii şi intervenţiilor, precum şi o metodologie de evaluare şi măsurare a perfomanţelor şi eficienţei serviciilor care să informeze prin date relevante deciziile viitoare în legătura cu fezabilitatea şi finanţarea serviciilor şi programelor. Statul Florida a implementat modelul de contractare “Lead Agency” pe care l-a implementat prin iniţierea unui proces cunoscut sub denumirea de “invitaţie la negociere” (ITN) care presupune :

159

Freundlich, M and Gerstenzang, S. 2003. An Assessment of the Privatization of Child welfare Services, CWLA Press, USA. 160 Myslewicz, M. 2007. Privatization of Child Welfare Services: An Analysis of the Kansas and Florida Initiatives A Degree project at University of Washington, Daniel J. Evans School of Public Affairs Sursa: evans.washington.edu/files/Myslewicz_2007.pdf

207

(1) O solicitare de oferte (lansarea competiţiei prin anunţuri şi workshopuri de informare a potenţialilor candidaţi) pentru asumarea rolului de “lead agency”, proces în care potenţialii competitori sunt provocaţi să-şi evidenţieze competenţa prin valorificarea spiritului creator şi inovator în implementarea politicilor din domeniu şi furnizarea de servicii şi, (2)

Evaluarea ofertelor în doi paşi: •

Pasul I: Evaluare cantitativă sau screening standard pentru a determina capacitatea general a ofertantului de a îşi asuma rolul de “lead agency”;

•

Pasul II: Evaluare calitativă pentru a determina măsura în care potenţialul contractor are capacitatea să răspundă nevoilor specific ale comunităţilor în care îşi propune să acţioneze).

Candidatul cel mai bine plasat este invitat la un set de negocieri deschise publicului cu o echipă formată din reprezentanţi ai serviciilor stat de la nivelul statului dar şi de la nivel local pentru a negocia un contract de tranziţie (6-9 luni), perioadă în care “lead agency” trebuie să detalieze modelul de furnizare de servicii propus, să elaboreze planul de implementare a acestuia şi să definitiveze orice cerinţă suplimentară de infrastructură). La finalul contractului de tranziţie, în cazul în care toate cerinţele rezultate din negocieri au fost îndeplinite se semnează contractul final a cărui durată poate varia între un an şi cinci ani în funcţie de o serie de factori. În consecinţă, în procesul de selectare a contractorilor, DCF valorizează mai mult măsura în care ofertantul este pregătit să îşi asume rolul de “lead agency” (relevanţa misiunii, obiectivelor şi activităţilor pentru comunitate şi legătura cu membrii acesteia, existenţa unui sistem pentru asigurarea calităţii, stabilitatea organizaţională – dovada unor resurse care să asigure funcţionarea agenţiei pentru cel puţin 60 de zile, capacitatea privind managementul resurselor umane şi financiare, managementul riscului, mangementul informaţiilor şi satisfacerea standardelor elaborate de agenţiile de stat pentru diverse servicii) şi potenţialul acestuia pentru calitate reflectată de informaţiile cu privire la specializare, sistemul de relaţii şi imaginaţia acestuia în furnizarea serviciilor. DCF a concluzionat că pentru îndeplinirea dezideratului contractării la timpul stabilit, fiecare regiune a statului (county) trebuie privită prin prisma tuturor particularităţilor sale înainte de a accentua necesitatea şi avantajele furnizării de servicii sociale de către actorii privaţi. De exemplu, DCF a determinat că întârzierile înregistrate în unele zone au fost generate de unul sau o combinaţie a următorilor factori: •

Sentimentul comunităţii că serviciile pentru asigurarea securităţii şi bunăstării copilului reprezintă o responsabilitate a statului şi nu a comunităţii locale;

•

Specificul zonelor rurale în ceea ce priveşte problemele legate de accesul la mijloace de transport;

•

Absenţa furnizorilor privaţi locali care să îşi asume rolul de “lead agency” şi teama că furnizori externi nu pot înţelege comunitatea în complexitatea sa;

•

Obiceiul de a nu aloca resurse financiare pentru sprijinirea serviciilor pentru copii şi familie;

•

Percepţia că sistemul şi modelul actual de furnizare a serviciilor este funcţional şi nu necesită schimbare.

208

Deşi, conform prevederilor legislative, statul Florida viza până la finele anului 2001 o privatizare totală a serviciilor amintite anterior, în practică, la nivelul lunii August 2002 datele statistice documentau că privatizarea era în diferite stadii în 61 din cele 67 de “county” după cum urmează: •

privatizare totală (5 counties),

•

privatizare în faze incipiente (7 counties),

•

privatizare la stadiul de contract de tranziţie (7 counties),

•

iniţierea procesului ITN (42 counties).161

În aceste condiţii, DCF a revizuit termenul limită pentru finalizarea contractărilor în proporţie de 100% şi a adus în discuţie un nou termen de referinţă, Decembrie 2004. În ultimii ani, statul Florida a reuşit să atingă acest deziderat, dar multe sunt dezbaterile în legătură cu impactul contractării asupra beneficiarilor. In fiecare “county” există un “lead agency” care a preluat funcţiile administrative ale DCF şi are responsabilitatea furnizării serviciilor în conformitate cu standardele stabilite. Modelul ”Sarasota County”162 pentru implementarea proiectului pilot de privatizare a furnizării serviciilor de protecţia copilului iniţiat la nivelul statului Florida evidenţiază câteva aspecte critice pentru succesul contractării, dar provoacă la reflecţie şi prin sublinierea unor dificultăţi întâmpinate în acest process. Primii paşi… 1. După ce în 1996 ”Sarasota County” a fost identificat ca zona administrativă pentru implementarea proiectului pilot, prima mişcare pentru demararea acestei iniţiative a constat în reunirea tuturor părţilor interesate (reprezentanţii diferitelor comisii de la nivel local, sistemului de învăţământ, sistemului de justiţie relevant protecţiei copilului, poliţiei, departamentului de sănătate, comunităţii medicilor de familie, agenţiilor furnizoare de servicii sociale, dar şi avocaţi specializaţi în protecţia copilului şi dreptul familiei) pentru planificarea acţiunilor viitoare. Această primă întâlnire s-a concretizat în formarea unei coaliţii care şi-a asumat răspunderea pentru implementarea demersurilor de privatizare a protecţiei copilului în „county”. 2. Coaliţia a elaborat planul operaţional şi principiile de implementare în paralel cu identificarea surselor de finanţare la nivel local în completarea fondurilor de la nivel naţional şi formalizarea traseelor financiare. În fapt, aceste demersuri au stat la baza elaborării unei legislaţii specifice în anul 2000 la nivelul statului Florida care mandata formarea unor astfel de coaliţii pentru implementarea noilor modele de furnizare de servicii sociale. 3. Identificarea matricei de servicii existente la nivelul comunităţii, clarificarea particularităţilor şi a standardelor de calitate, identificarea şi selecţia agenţiilor care pot îndeplini responsabilităţile atribuite unei ”lead agency” şi, concomitent, stabilirea serviciilor care sunt fezabile pentru ”privatizare” pe termen scurt în funcţie de capacitatea şi expertiza ”lead agency” (de exemplu, serviciile pentru dezvoltarea timpurie a copilului, servicii pentru copii abuzaţi şi familiile lor, 161

Freundlich, M and Gerstenzang, S. 2003. An Assessment of the Privatization of Child welfare Services, CWLA Press, USA. 162 Freundlich, M and Gerstenzang, S. 2003. An Assessment of the Privatization of Child welfare Services, CWLA Press, USA.

209

servicii rezidenţiale pentru copii – foster care, servicii relevante pentru diferite stadii în procesul de adopţie, servicii penru dezvoltarea deprinderilor de viaţă, intervenţii în situaţii de criză). Lecţiile primilor paşi…  Alegerea unui model de furnizare a serviciilor în sistem privat care este agreat de majoritatea actorilor cheie şi care va fi sprijinit de către aceştia necondiţionat, mai ales în momentele dificile generate fie de relaţiile greoaie de colaborare dintre unele părţi, fie de alţi factori cum ar fi restricţiile financiare, sistemele de management, monitorizare şi evaluare deficitare. 

Definirea unor obiective măsurabile pentru procesul de privatizare.

 Evaluarea măsurii în care furnizorii privaţi şi comunitatea locală sunt pregătiţi şi au capacitatea să adopte şi să absorbe această iniţiativă inovatoare, întreprinzătoare şi provocatoare totodată.  Alocarea a şase – nouă luni pentru planificarea procesului de privatizare a sistemului de protecţie a copiilor în paralel cu identificarea actorilor cheie şi detalierea rolului acestora în procesul privatizării, identificarea infrastructurii existente şi necesare, precum şi structurarea procesului cu înţelepciune, în trepte şi cu perioade de tranziţie între acestea.  Folosirea perioadelor de tranziţie a dovedit diminuarea rezistenţei la schimbare din partea personalului afectat de acest proces fie prin transferul unor responsabilităţi din domeniul public spre cel privat, fie prin apariţia unor noi sarcini cum ar fi cele legate de monitorizare şi evaluare pentru asigurarea calităţii sau managementul contractelor.  Necesitatea mecanismelor care să clarifice rolul şi responsabilităţile fiecărei părţi interesate implicată în process şi să asigure că fiecare ştie ce face în fiecare zi, specific pentru fiecare etapă a procesului.  Evaluarea riscurilor şi elaborarea unor măsuri fezabile pentru managementul acestora şi rezolvarea potenţialelor probleme.  Dezvoltarea unor sisteme infomaţionale adecvate care să asigure îndeplinirea tuturor etapelor legate de contractare şi managementul contractelor în mod susţinut şi cu respectarea termenelor stabilite.  Identificarea unei formule standard de contract, dar care poate fi adecvată specificului fiecărui serviciu propus pentru privatizare.  Formalizarea procesului de privatizare este necesară, dar promovarea unui cadru flexibil de implementare este esenţială.  Informarea periodică a comunităţii asupra progreselor sau problemelor înregistrate în implementarea noului model de furnizare a servciilor (workshop-uri trimestriale în primul an şi ulterior forumuri anuale).  Clarificarea surselor de finanţare pe termen scurt şi mediu, stabilirea unor costuri reale pentru serviciile care se pretează pentru privatizare şi identificarea resurselor viitoare într-o abordare sustenabilă.  Atenţie alocată pentru managementul riscurilor. În procesul de contractare în Statul Florida s-a urmărit ca, în baza termenilor contractuali, managementul riscurilor aferente transferului de responsabilităţi din sfera publică în sfera privată să fie echitabil 210

distribuit între Departamentul Pentru Copil şi Familie (DCF) şi ”lead agency”. Astfel, Florida este singurul stat care finanţează cu o rată fixă per copil asistat (sau numărul estimate de asistaţi) şi trage la răspundere „lead agency” atunci când nu răspunde nevoilor copiilor din asistenţă, chiar şi atunci când riscurile nelimitate şi uneori greu de anticipat sunt generate de factori care nu pot fi ţinuţi sub control. Experienţa Statului Florida evidenţiază că eşecul proiectului pilot în patru din cele cinci locaţii a fost cauzat de refuzul furnizorilor privaţi identificaţi ca ”lead agency” să îşi asume în procent egal cu statul răspunderea pentru managementul riscurilor. Consiliile de Conducere ale acestor agenţi privaţi nu au agreat ideea asumării răspunderii pentru riscuri care pot afecta interesul public şi care pot fi cauzate de factori care nu depind de organizaţia lor. Controversa la adresa Modelului ”Sarasota County”, se identifică de fapt cu cele mai severe critici la adresa modelului ”Lead Agency” şi se poate rezuma prin această dilemă aparent fără răspuns, dar generatoare de nenumărate dezbateri atât în rândul practicienilor, cât şi în comunitatea cercetătorilor din domeniu: Sunt aceste ”lead agency” extensiile departamentelor locale din structurile guvernamentale pentru protecţia copilului, sau sunt structuri private şi independente cu responsabilităţi clare generate de relaţiile contractuale cu Statul?” Pe de o parte, consider că acest model este o idee fezabilă, cu un grad ridicat de eficacitate pentru că poate stimula o mai bună planificare, alocare şi valorificare a resurselor locale alături de promovarea principiului că ”oamenii comunităţii pot ajuta semenii lor, oamenii aceleiaşi comunităţi”. Pe de altă parte, am convingerea că sunt necesare evidenţe clare că Statul, mai presus de toate, este facilitatorul procesului de privatizare a serviciilor sociale şi nu transformă un ”lead agency” într-o ramificaţie a statului (cum spunem noi românii, aceeaşi Mărie cu altă pălărie)”. Astfel, se poate vorbi de contractare ca măsură pentru creşterea eficienţei şi mobilizarea resurselor, şi nu ca modalitate de transfer din sfera publică în sfera privată a criticilor la adresa eficienţei serviciilor în rezolvarea problemelor comunităţii. Oficiul pentru Analiză Politicilor şi Răspundere Guvernamentală (The Office of Program Policy Analysis And Government Accountability - OPPAGA) a identificat în raportul din Ianuarie 2006163 următoarele probleme care necesită rezolvare cu prioritate : •

În practică nu a existat un sistem de monitorizare a agenţiilor ”lead”, deşi în prealabil s-au stabilit rolurile şi paşii procesului contractare şi s-a elaborat un plan de monitorizare a contractelor.

•

Cu toate că agenţiile ”lead” subcontracteză servicii, nu a existat un plan adecvat de monitorizare a subcontractorilor. De exemplu, în Florida agenţiile ”lead” au contractat cu 64 manageri de caz şi 436 subcontratori pentru alte tipuri de servicii. În aceste condiţii, dacă agenţiile ”lead” nu monitorizează adecvat subcontractorii, statul nu are garanţia asupra calităţii serviciilor pentru copii şi familiile lor, nu pot detecta măsura în care standardele au fost îndeplinite şi nu pot determina dacă banii publici au fost cheltuiţi eficient.

•

Evaluările nu au fost realizate în conformitate cu planificarea iniţială.

•

Personalul responsabil cu managementul contractelor fie a fost insufficient, fie nu a demonstrate că deţine abilităţile necesare.

163

Florida Legislature: Office of Program Policy Analysis & Government Accountability. (January 2006). Retrieved March 2, 2007 from http://www.oppaga.state.fl.us/reports/pdf/0605rpt.pdf

211

•

În cazul nerespectării termenilor contractuali, s-a demonstrat că pentru corectarea erorilor este recomandată înlocuirea sancţiunilor punitive cu asistenţă tehnică.

Având în vedere că fiecare arie administrativă trebuie considerată din perspectiva unicităţii sale – problematică specifică, resurse diferite care sunt deseori în disonanţă cu nevoile reale şi dimensiunile problemelor este destul de greu ca studiile empirice să identifice ”Adevărul Pur” despre succesele şi eşecurile contractării ca model de implementare a politicilor sociale în domeniul bunăstării copilului.

212

Experienţa Statului Kansas164 În anul 1996, Guvernatorul Statului Kansas a iniţiat strategia de privatizare în domeniul protecţiei copilului cu accent pe serviciile de susţinere a familiilor, foster care şi adopţie. Acest demers a reprezentat o formă de răspuns la un set de probleme sistemice (lipsa de coordonare a serviciilor şi o abordarea de furnizare a serviciilor centrată pe intervenţie în situaţii de criză) identificate de Departmentul Social şi al Serviciilor de Reabilitare – Kansas în urma unor evaluări şi sondaje de identificare a gradului de satisfacţie a clienţilor cu serviciile accesate. Implementarea acestei iniţiative a fost ghidată de patru principii esenţiale: •

Furnizorii privaţi trebuie să dovedească capacitatea de a îndeplini obiectivele programelor la standarde de calitate prestabilite într-o manieră centrată pe cost eficienţă;

•

Agenţiile ”lead” for fi identificate la nivel regional pentru foster care şi serviciile de support pentru familii şi la nivel naţional pentru adopţii;

•

Utilizarea contractelor bazate pe performanţă care include referiri la indicatorii de performanţă şi măsurarea gradului de îndeplinire a acestora;

•

Determinarea unor procente în funcţie de cazuistică pentru calcularea costurilor serviciilor în regim privat.

Planificarea procesului de privatizare s-a întins pe o durată aproximativă de nouă luni (Iulie 1996 – Februarie 1997). A urmat apoi competiţia pentru selectarea agenţiilor ”lead” fără a fi implementat un proiect pilot pentru detectarea costurilor acestei iniţiative, sau pentru identificarea capacităţii furnizorilor privaţi de a furniza serviciile la noile standard stabilite. Un grup de advocacy – Kansas Action For Children (1998) a comentat că toţi copiii beneficiari ai serviciilor contractate în primul an de privatizare reprezintă în fapt ”studiu de caz” pentru stat în efortul de a măsura efectele acestei iniţiative. După prima rundă de contractare, au fost atribuite cinci contracte pentru furnizarea serviciilor de support pentru familie (cu scopul prevenirii abandonului, reducerii numărului de copii eligibili pentru foster care), trei contracte pentru furnizarea serviciilor de tip foster care (recrutarea, menţinerea, instruirea şi supervizarea familiilor foster care, asistenţa acordată cazurilor de copii reuniţi cu familia naturală) şi un contract pentru serviciile de adopţii (recrutarea şi instruirea familiilor adoptive, identificarea părinţilor adoptivi potriviţi profilului copiilor eligibili pentru adopţie, furnizarea serviciilor postadopţie pentru o perioadă de 18 luni). Fiecare contract a specificat ponderea cazuisticii, structura de plată a sumei contractate în funcţie de dovada parcurgerii unor etape standard şi atingerii perfomanţelor prestabilite exprimate prin obiective şi indicatori de calitate. Perioada de contractare a fost de un an cu posibilitate de extindere, în funcţie de performanţe, la doi sau trei ani. În ceea ce priveşte formula de finanţare, dacă iniţial s-a pornit cu opţiunea de rata fixă pentru fiecare caz ($3,412 - $ 4,481), ulterior s-a considerat potrivită plata lunară a unei sume fixe pentru fiecare copil ($ 1,958 - $2,381). Contractorii au agreat să îşi asume răspunderea pentru tot ceea ce ţine de furnizarea serviciilor şi luarea deciziilor de zi cu zi. Departmentul Social şi al Serviciilor de Reabilitare şi-a păstrat răspunderea pentru investigarea şi analiza cazurilor de protecţie 164

Freundlich, M and Gerstenzang, S. 2003. An Assessment of the Privatization of Child welfare Services, CWLA Press, USA.

213

a copilului; furnizarea serviciilor de tip preventiv pentru familie şi orice alt serviciu din afara obiectului contractelor încheiate; managementul cazurilor; monitorizarea serviciilor şi evaluarea acestora pentru a verifica măsura în care sunt în conformitate cu standardele prevăzute prin lege. Pe parcursul a cinci ani (1997 – 2002) dinamica privatizării serviciilor pentru protecţia copilului a cunoscut o oarecare stabilitate în ceea ce priveşte acoperirea zonală (cinci regiuni încă de la început), standardele de calitate (de exemplu, numărul de cazuri pe fiecare asistent social – până la 10 pentru categoria serviciilor pentru susţinerea familiilor în stare de criză, până la maximum 25 de familii pentru foster care şi adopţii) în timp ce numărul agenţiilor ”lead” variază în funcţie de serviciul ţintă supus privatizării. Acest număr a scăzut de la cinci la două ”lead agency” în cazul serviciilor pentru familie; a crescut de la trei la cinci în cazul foster care şi a rămas constant – un lead agency în cazul adopţiilor. Lecţii din practică… 1. Absenţa unor informaţii detaliate despre tendinţele evoluţiei costului serviciilor furnizate obstrucţionează estimarea adecvată a costurilor curente cu furnizarea aceloraşi servicii; 2. Costurile reale ale privatizării sunt mai ridicate decât economiile estimate (de exemplu, costurile lunare pentru furnizarea serviciilor relevante pentru foster care şi adopţii au fost cu 65% şi respectiv 13.5% mai ridicate decât cifrele estimate; în unele situaţii costurile de tip start-up pe care le implică contractarea la nivelul furnizorului privat poate creşte semnificativ costul serviciului contractat). 3. Furnizorii privaţi s-au confruntat cu probleme financiare datorită perspectivei diferite a statului cu privire la costul serviciilor în raport cu realitatea contractorilor; 4. Datorită metodologiei iniţiale de finanţare, rata fixa pentru fiecare caz, contractorii aveau motivaţia financiară să ”împingă cât mai repede copilul prin verigile sistemului” şi să resolve problematica cazului în cel mai scurt timp posibil, dar de multe ori în detrimentul calităţii; 5. Privatizarea a creat nivele adiţionale în lanţul birocratic care separă actorii guvernamentali de actorii cheie din comunităţile locale şi beneficiarii serviciilor; 6. Lipsa coordonării în furnizarea serviciilor limitează accesul grupului ţintă la noile oportunităţi; 7. Lansarea periodică (un ciclu de maxim trei ani) a licitaţiilor coroborat cu revizuirea criteriilor de eligibilitate şi a formulelor de finanţare contribuie la fluctuaţii crescute în rândul contractorilor şi schimbări frecvente a modelelor de furnizare a serviciilor; 8. Sistemul de stimulente financiare, dar şi a sancţiunilor punitive afectează în mod negativ calitatea serviciilor precum şi relaţia dintre agenţia contractantă, contractor şi beneficiar. În concluzie, experienţa statului Kansas evidenţiază importanţa identificării unor obiective SMART (S-specifice; M – măsurabile; A – abordabile; R – realiste; T – tangibile) şi a unor indicatori de performanţă care pot fi monitorizaţi uşor şi actualizaţi periodic. Totodată, recomandă implementarea strategiei de privatizare a serviciilor sociale în trepte având în vedere o analiză a riscurilor (resursa umană, resursele

214

materiale, traiectoriile decizionale, canalele de comunicare, alte servicii existente la nivelul comunităţii, specificul serviciului sau activităţilor propuse spre contractare, etc.) şi existenţa unor alternative pentru cazul în care sunt identificate slăbiciuni în diferite etape ale procesului de contractare, care pot favoriza succesul sau genera presiuni asupra autorităţilor contractante (agenţiile guvernamentale), actorilor privaţi (organizaţii neguvernamentale), dar şi asupra beneficiarilor, împiedicând astfel atingerea obiectivelor desirabile. Experienţa Statului Texas Texas face parte din grupul primelor state preocupate de reforma sistemului de protecţie socială. În anul 1995, legislativul statului Texas a revizuit cadrul legislativ care reglementează şi în prezent sistemul de protecţie socială (House Bill 1863) şi, totodată defineşte principiile de guvernare: (1) descentralizare şi control la nivel local; (2) aparat guvernamental caracterizat de o structură la scală redusă centrată pe eficienţă; (3) responsabilitatea este asumată de fiecare individ. Deşi la nivelul statului Texas, pentru multe dintre programele sociale responsabilitatea a fost delegată la nivel local, implementarea politicilor sociale pentru protecţia copilului s-a realizat de către 275 agenţii locale ale Texas Department of Protective and Regulatory Services (TDPRS), în 11 districte, dar cu un grad ridicat de centralizare până în anul 2006165. Acestă centralizare presupune că toate deciziile cu privire la alocaţiile bugetare, politici, strategii şi resursa umană sunt luate la nivel central al statului Texas. TDPRS a fost creat în 1993 cu scopul de a unifica instituţional serviciile pentru protecţia copilului şi adulţilor, dar şi licenţierea şi acreditarea furnizorilor de servicii în acest domeniu. În anul 2006, în contextul mandatului legislativ (SB6) care viza privatizarea până în anul 2011 a tuturor serviciilor de tip foster care, adopţii şi management de caz, agenţia guvernamentală responsabilă în acest domeniu - Department of Family and Protective Services (DFPS) a demarat procesul de privatizare. DFPS a anunţat o licitaţie pentru un Administrator Independent (IA), similar modelului ”Lead Agency” din Florida. Administratorul independent urma să fie responsabil cu procesul de contractare a serviciilor sociale vizate şi management al contractelor. Implementarea acestui proces a fost planificată în formula denumită ”cascadă”, de la o regiune la alta, la nivelul întregului stat. Texas este unul dintre statele cu o bogată experienţă în ceea ce priveşte contractarea serviciilor de foster care, un grad mai scăzut de experienţă în ceea ce priveşte contractarea serviciilor de adopţie, dar nu la nivel de politică de contractare şi nici în formula propusă cu un administrator independent. Texas nu a avut la acel moment nici un fel de experienţă pe linia contractării managementului de caz. Imediat ce a fost lansată licitaţia, dar şi pe tot parcursul evaluării, negocierii şi selecţiei contractului, oponenţii acestui model de privatizare au fost deosebit de vehemenţi. Evenimentele ulterioare au condus la abandonul iniţiativei de privatizare în anul 2007, chiar înainte de semnarea contractului. Unele voci susţin că această iniţiativă ar fi putut fi concretizată cu success dacă statul ar fi propuse spre contractare serviciile de tip foster care şi adopţie şi nu ar fi optat şi pentru contractarea managementului de caz.

165

Preparing Effective Contracts in Privatized Child Welfare Systems. August 2008. US Department of Health and Human Services. Office of the Assistant Secretary for Planning and Evaluation. Topical Paper #5.

215

Anul 2009 166, readuce în discuţie ideea contractării doar a unor segmente din sistemul de protecţie a copilului ca strategie de reducere a costurilor şi creştere a eficienţei în procesul de implementare a politicilor din domeniu. Oponenţii (e.g. Sindicatul Funcţionarilor Publici ai Statului Texas) susţin că această masură nu este potrivită deoarece, în procesul de transfer a unor responsabilităţi din domeniul public în cel privat, problemele legate de asumarea răspunderii şi discreţia administrativă (atribute care cântăresc greu în demersurile de zi cu zi pentru furnizarea serviciilor pentru protecţia copilului) se complică. Acest grup de opoziţie exemplifică vulnerabilitatea contractării prin prezentarea unor puncte slabe care pun în pericol atingerea dezideratelor legate de asigurarea bunăstarii copilului, aşa cum au fost identificate de Center for Public Policy Priorities într-un raport din anul 2008: fluctuaţie mare a asistenţilor sociali, manageri de caz; creşterea masivă a numărului de cazuri per asistent social; resurse inadecvate pentru serviciile destinate familiilor. Pe de altă parte, Jane Nelson, R-Flower Mound preşedinta Comisiei de Senat pe probleme de sănătate şi servicii sociale, a iniţiat o lege prin care solicită crearea unui proiect pilot prin care să se experimenteze privatizarea managementul de caz în proporţie 10% cu asigurarea de aistenţă tehnică de către stat, în cazul în care este necesară, pentru a se asigura interesul superior al copilului cu privire la plasament şi servicii de suport pentru familie, şi să se monitorizeze susţinut progresul copiilor din foster care. Cred că cea mai importantă lecţie pe care o oferă trecerea în revistă a cazului statutului Texas este că, la fel ca şi în alte domenii, furnizarea serviciilor prin promovarea contractării sau altfel spus, privatizarea protecţiei copilului, este o alegere riscantă care nu garantează rezultatele dorite, ba chiar mai mult, poate implica pericole deosebite pentru securitatea copiilor şi bunăstarea copiilor prin deciziile luate de asistenţii sociali direct responsabili cu rezolvarea cazurilor. În viziunea oponenţilor privatizării în statul Texas, deciziile cu privire la securitatea copiilor (menţinerea sau îndepărtarea copilului din mediul familial, plasarea acestuia în regim foster care, reintegrarea copilului în familia naturală, repunerea părinţilor/unuia dintre părinţi în drepturile părinteşti, plasarea copilului în familia extinsă, identificarea suspiciunii de abuz sau a unor pericole ameninţătoare pentru viaţa copilului) sunt decizii pe care ar trebui sa le ia asistenţii sociali angajaţi în sistemul de stat şi nicidecum cei din sistemul privat. Consider ca această poziţie este rigidă şi exclusivistă, mai ales dacă de gîndim la complexitatea practicii de asistenţă socială în general şi, cu atât mai mult în domeniul protecţiei copilului, un domeniu în care de cele mai multe ori, adulţii sunt cei care decid ce este bine şi ce nu este bine pentru copii. Unii dintre ei poate ca au capacitatea şi puterea să strige după ajutor, alţii poate nu, sau poate ca nici nu au ajuns încă la vârsta la care pot verbaliza experienţele, trăirile, emoţiile şi nevoile lor. Din această perspectivă, consider oportună o abordare de genul ”privatizare experiment dublată de asistenţă tehnică” care să balanseze (1) temerile celor care consideră că statul este în ultimă instanţă responsabil cu luarea deciziilor în interesul superior la copilului, cu (2) oportunităţile şi contribuţiile pe care contractarea le-ar putea aduce oricărui demers al cărui deziderat este asigurarea securităţii şi bunăstării copilului.

166

Corrie MacLaggan. 2009. Health and Human Services are battleground http://www.statesman.com/news/content/region/legislature/stories/02/10/0210hhsc.html

216

for

State

Privatization.

Experienţa Statului Ohio În statul Ohio, promotorii privatizării sistemului de protecţie a copilului au pornit de la premiza că nu există o soluţie magică pe care statul să o poată oferi pentru rezolvarea problemelor deosebit de complexe cu care se confruntă sistemul, dar că valorificarea resurselor de la nivelul comunităţilor concretizată în practică prin exploatarea sentimentului de compasiune a membrilor comunităţii, stimularea şi susţinerea alianţelor formate din organizaţiile comunitare poate contribui la crearea unui model fezabil şi performant de furnizare a serviciilor centrate pe îmbunătăţirea condiţiei psiho-socioeconomică a copiilor şi familiilor acestora, precum şi la reducerea costurilor asociate cu furnizarea acestora. Primele demersuri privind contractarea au fost implementate în anul 1995 când departamentele locale pentru protecţia copilului au contractat cu un ”lead agency”, Family and Children First Management, furnizor privat de servicii, care la rândul său a sub-contractat cu 22 furnizori privaţi pentru asigurarea serviciilor directe pentru copii şi familiile lor şi cu alte trei organizaţii din sectorul non-profit pentru a asigura managementul şi coordonarea serviciilor, fără a fi responsabilizate şi cu asigurarea calităţii acestor servicii.167, situaţie care a condus la lipsa de uniformitate în procesul de implementare a politicilor sociale. Iniţial s-a dorit ca prin contractare să asigure o mai bună funcţionare a partneriatelor public-privat cu scopul eficientizării furnizării serviciilor pentru copiii confruntaţi cu probleme de natură diversă şi intensitate diferită, dar în practică relaţia dintre departamentele locale şi contractori a devenit tensionată şi distantă. O altă problemă asociată cu această iniţiativă de contractare a fost legată de creşterea costurilor legate de furnizarea serviciilor. Astfel, în condiţiile în care în mod tradiţional bugetele locale sunt limitate, la nivel federal s-a decis ca pentru acordarea statutului de ”lead agency” criteriul determinant să fie capacitatea financiară a organizaţiilor aplicante şi angajamentul acestora de a contribui financiar pentru asigurarea serviciilor pentru copiii vulnerabili şi familiile lor. Logica în luarea acestei decizii a vizat o mai bună coordonare a resurselor financiare alocate de actorii publici şi privaţi pentru domeniul protecţiei copilului, precum şi asigurarea sustenabilităţii în furnizarea serviciilor. Toate ceste probleme au fost luate în consideraţie şi, în anul 1998, s-a pus în practică un model revizuit de contractare denumit Creative Connections, care a avut ca prinicipiu de implementare o formulă îmbunătăţită a modelului ”lead agency” şi a pus accent cu precădere pe managementul serviciilor, monitorizarea şi asigurarea calităţii acestora. Acest model de contractare revizuit, ”Creative Connections”, a introdus câteva aspecte inovatoare printre care, în opinia mea, cele mai importante sunt următoarele: •

Responsabilitatea pentru furnizarea serviciilor în condiţiile optime subliniate de standardele din domeniu a fost atribuită în exclusivitate agenţiei denumită contractor principal;

•

Contractul prezenta în detaliu un set de indicatori de performanţă şi indicii de referinţă pentru măsurarea acestora, precum şi termenii de referinţă pentru raportare, atribute care determină procentul în care ”lead agency” urmează să fie rambursată în legătură cu sumele aprobate pentru cheltuielile operaţionale şi de

167

Freundlich, M and Gerstenzang, S. 2003. An Assessment of the Privatization of Child welfare Services, CWLA Press, USA.

217

management asociate cu furnizarea serviciilor la calitatea dorită de autoritatea contractantă. •

Monitorizarea lunară a datelor şi informaţiilor de orice natură în raport cu indicatorii si standardele stabilite pentru a crea baza de date necesară pentru efectuarea evaluărilor bi-anuală asupra progresului şi rezultatelor înregistrate în procesul de contractare.

După trei ani de implementare, Creative Connections a fost auditat la nivel naţional (the Auditor of the State of Ohio, 2001) şi ca urmare au fost identificate următoarele aspecte pozitive: •

Îmbunătăţirea coordonării serviciilor;

•

Creşterea calităţii serviciilor;

•

Creşterea accesului la servicii pentru un număr mai mare de copii şi familii care înainte de contractare nu erau eligibili pentru a beneficia de servicii din cauza limitelor impuse de localizarea acestora în arii mai puţin accesibile;

•

Dezvoltarea unor servicii noi la nivel local.

Raportul de audit a subliniat şi cîteva arii care au ridicat o serie de provocări şi care necesită un plan de îmbunătăţire: •

Probleme legate de absenţa unui sistem computerizat pentru asigurarea managementului şi rapoartelor financiare în conformitate cu particularităţile specificate în contract;

•

Metodologia de rembursare a cheltuielilor (folosirea unei rate fixe per beneficiar fără a fi considerate particularităţile cazului care pot influenţa durata furnizării serviciilor, volumul de intervenţii necesare, resursele comunităţii ce pot fi folosite pentru rezolvarea eficientă a cazuisticii);

•

Implicarea tuturor părţilor interesate (stakeholders) în procesul de evaluare;

•

Dificultatea recrutării, angajării şi retenţiei profesioniştilor cu competenţe în contractarea şi managementul serviciilor sociale. De exemplu, pentru poziţia de director al iniţiativei Creative Connections, modificările de personal au survenit destul de des, într-o perioadă de trei ani, cu următoarea frecvenţă: la cinci luni de la lansarea modelului; după 11 luni de la prima modificare; şase luni de căutare a unui alt director care a fost angajat şi a prestat în această poziţie aproximativ 10 luni. În aceste condiţii de instabilitate la nivel de top leadership al echipei s-a luat decizia ca această iniţiativă – Creative Connections să fie condusă de o echipă managerială formată din două persoane din sistemul administrativ al protecţiei copilului şi familiei, una cu experienţă administrativă şi o alta cu experienţă în practica furnizării serviciilor contractate.

Exemplul contractării în statul Ohio oferă spre reflecţie următoarele învăţăminte: • Schimbarea dramatică a procesului de furnizare a serviciilor într-o structură multisistemică reprezintă o decizie majoră ale cărei implicaţii trebuiesc analizate în profunzime. • Pentru reuşita oricărei iniţiative de privatizare a sistemului de servicii sociale şi asigurarea sustenabilităţii acesteia, printre atributele esenţiale sunt incluse voinţa politică şi angajamentul funcţionarilor publici (atât din structurile de management, dar cât şi din rândurile întâi care implică contactul direct cu clienţii) manifestate concomitent.

218

• Înainte de luarea oricărei decizii, este necesară identificarea şi înţelegerea naturii nevoilor prioritare la nivel local, precum şi tipul de servicii care vin să răspundă acestor nevoi. • Existenţa unei viziuni comune asupra procesului şi modelului de contractare, principiilor şi canalelor de comunicare agreată şi împărtăşită atât de autoritatea contractantă cît şi de agentiile contractoare reprezintă un factor cheie pentru reuşita unei iniţiative de contractare. • Toţi factorii de decizie din sistemul public şi cel privat trebuie să conştientizeze că este foarte dificil să se previzioneze cu acurateţe volumul cheltuielilor asociat cu implementarea un model nou (contractare) în furnizarea serviciilor pentru că realitatea sistemului public a dovedit că nu există toate datele necesare care să contribuie la realizarea unor estimări valide. De aceea previziunile de execuţie bugetară ar trebui dintr-o perspectivă orientativă şi nu una definitivă. • Competenţa şi profesionalismul sunt atribute esenţiale pentru a asigura succesul contractării, dar în cazul în care acestea sunt deficitare, investiţiile în dezvoltarea profesională, identificarea practicilor de succes, dialogul şi împărtăşirea experinţelor accumulate pot creşte şansele de succes şi atenua eventualele provocări pe alte dimensiuni. • O deosebită importanţă trebuie acordată gradului de conştientizare pe care îl dovedeşte sectorul privat în legătura cu realităţile politice şi fiscale de la nivelul comunităţilor, element care influenţează într-o foarte mare măsură evoluţia relaţiilor în cadrul partneriatului public-privat generat de decizia de contractare a serviciilor sociale.

CONTRACTAREA DE SERVICII SOCIALE ÎN ROMÂNIA Dinamica contractării În România, contractarea de servicii sociale în domeniul potecţiei drepturilor copilului este un concept relativ nou adus în atenţia actorilor cheie din sectorul public şi cel privat într-o manieră structurată începând cu anul 2005 de către Agenţia Statelor Unite pentru Dezvoltare Internaţională (USAID) şi organizaţia americană World Learning în cadrul programului ChildNet derulat în perioada Iulie 15, 2001 – Octombrie 31, 2007 în baza Memorandului de Înţelegere încheiat cu Guvernul României reprezentat de Ministerului Muncii, Solidarităţii Sociale şi a Familiei (MMSSF) şi Autorităţii Naţionale Pentru Protecţia Drepturilor Copilului (ANDPC). Programul ChildNet, caracterizat printr-o abordare pro-activă care a pus accent pe flexibilitate, planificare, mobilizarea resurselor şi alocarea înţeleaptă a acestora într-un mod coordonat în funcţie de ariile prioritare, dialog permanent, promovarea managementului inclusiv şi a procedurii de codecizie care împărţea în mod egal puterea decizională între toţi partenerii memorandului, a reprezentat un factor cheie pentru înregistrarea progreselor în implementarea reformei din domeniu. Având în vedere acest cadru, inclin să cred că ideea de contractare a fost promovată ca o posibilitate de a diversifica şi coorodona în acelaşi timp resursele destinate implementării politicilor sociale cu privire la protecţia copilului, având în vedere mai ales bugetele deficitare ale Consiliilor Judeţene pentru acest sector. Pe de altă parte, o parte

219

dintre documentele analizate168 evidenţiază că, în principal, contractarea a fost promovată ca instrument de implementare a politicilor sociale care, în acord cu unul principiile de bază ale programului ChildNet, să contribuie la crearea unui model de furnizare a serviciilor care să răspundă nevoilor complexe ale copiilor şi familiilor lor prin intervenţii creative şi la un grad crescut de competitivitate. Este important de notat că terenul propice pentru experimentarea contractării în domeniul protecţiei copilului s-a conturat în contextul în care principiile unui nou val de management denumit Noul Management Public definit de teoreticieni ca “managementul pentru toate anotimpurile” (Hood 1991), “managementul ideal” (Gendron, Cooper, et. al. 1999),“management doctrinal neo-liberal” promovat de “econocraţi” şi “consultocraţi” (Hood and Jackson, 1991) a început să pătrundă şi în România în ultima perioadă a anilor ’90, dar mai ales după anul 2000 prin intermediul consultanţilor diferitelor proiecte de reformă care aveau drept obiectiv descentralizarea sistemului administrativ şi erau finanţate de agenţii guvernamentale, interguvernamentale sau organizaţii private internaţionale. Toate aceste proiecte îşi propuneau găsirea unor soluţii descentralizate pentru a corecta erorile manageriale şi de implementarea politicilor publice care au fost detectate pe parcursul anilor de după 1989. În contextul eforturilor pentru a îndeplini criteriile de aderare la Uniunea Europeană şi a implementa recomandările oficialilor europeni, ideea descentralizării a început să capete rapid susţinere politică, mai ales la nivel declarativ. În practica din domeniul social, organizaţiile neguvernamentale au început să fie percepute ca un partener cheie în furnizarea de servicii, mai ales la nivel local, atât datorită diversităţii serviciilor sociale oferite celor aflaţi în nevoie, cât şi prin capacitatea de acoperire geografică. Aprobarea Legii 34/1998, iniţiată de Ministerul Muncii şi Protecţiei Sociale, prin care se urmărea, cel puţin la nivel teoretic, asigurarea unui cadru legal, instituţional şi financiar pentru participarea organizaţiilor societăţii civile şi de cult în procesul de implementare a politicilor sociale a însemnat practic primul act de recunoaşterede către stat a rolului organizaţiilor neguvernamentale în furnizarea de servicii. Cu toate acestea, având la bază experienţa personală ca manager al unei organizaţii neguvernamentale care furniza servicii sociale pentru protecţia copilului şi a familiilor lor la nivel local, consider că din perspectiva gestionării relaţiilor contractuale dintre sectorul public şi cel privat, această lege a fost lacunară, nu a avut la bază o cercetare riguroasă a nevoilor reale din sistem şi nu a fost implementată în baza unui cadru metodologic logic şi eficient sau a unei planificări strategice bine documentată. Pe de altă parte, legea viza coexistenţa unor formule diverse de implementare de servicii, abordare modernă dar nouă care implica o viziune diferită asupra rolurilor multiple ale statului (strateg, finanţator, administrator şi furnizor de servicii de asistenţă socială) şi creşterea rolului organizaţiilor neguvernamentale ca furnizor de servicii în baza unor relaţii de tip contractual cu statul, situaţie pentru care cele două sectoare nu erau pregătite atât din punct de vedere metodologic, cât şi din punct de vedere al resursei umane. Mai mult, existenţa unei puternice culturi totalitariste în ceea ce priveşte furnizarea serviciilor sociale, conform căreia acestea erau oferite, finanţate şi administrate integral de stat alături de eterna problemă a insuficienţei resurselor alocate acestui domeniu, a contribuit la menţinerea unei stări de criză permanentă a sistemului 168

World Learning. 2007. The USAID ChildNet Program: Romanian –American Partnership for the Welfare of Children. Report prepared for review by the United States Agency for International Development. Cooperative Agreement No.:186A-00-01-00102-00

220

de protecţie a copilului din acea perioadă şi a ridicat probleme în aplicarea unitară şi coerentă a acestei legi. Un alt element de referinţă care a marcat un nou moment în dezvoltarea conceptuală şi a practicilor de contractare în România a fost elaborarea Ordonanţei Guvernamentale nr.68/2003 privind serviciile sociale care introduce noţiunile de contracte de servicii şi contracte de parteneriat şi le defineşte ca fiind instrumente de dezvoltare şi diversificare a serviciilor sociale. În mod specific face referire la externalizarea serviciilor sociale prin contractul de acordare (furnizare) a serviciilor sociale de către serviciul public de asistenţă socială organizat la nivel local sau judeţean, către orice alt furnizor de servicii sociale, în condiţii de concurenţă prevăzute de legislaţia în vigoare (Articolul 12, alineat 1). Conceptul de contract de acordare a fost abordat ulterior în Ordinul MMSSF nr.71/2005 în încercarea de a se reglementa juridic, dar se pare că ambiguitatea şi neclaritatea au persistat.169 În anul următor, Programul de Guvernare al noului guvern instalat la conducere în urma alegerilor din Noiembrie, sublinia că achiziţionarea de servicii, intensificarea relaţiilor de colaborare cu organizaţiile neguvernamentale, instituţionalizarea unor practici inovatoare pentru descentralizarea şi diversificarea serviciilor din domeniul protecţiei copilului, aliniate la standardele internaţionale, vor reprezinta arii prioritare ale procesului de reform a sistemului de protecţie socială a copilului în România. Acest obiectiv politic s-a materializat prin adoptarea Legii 272/2004 privind promovarea şi protecţia drepturilor copiilor, care deşi face referiri la finanţarea serviciilor sociale destinate protecţiei copilului din resurse de la bugetele locale sau judeţene (Articolul 118) fără să menţioneze expres organizaţiile neguvernamentale ca şi posibil contractor şi fără să specifice detalii despre procedura de acordare. Mărginean (2004) susţinea că, în domeniul serviciilor sociale, rolul asumat de stat se diferenţiază de la realizarea integrală a activităţilor de finanţare, producere şi distribuţie la asigurarea doar a finanţării, urmând ca producerea şi distribuţia să fie realizată prin contracte de management, respectiv prin parteneriate170. Din această perspectivă, rolurile asumate de către stat încep să se situeze pe un continuum între calitatea de finanţator şi cea furnizor integral al serviciilor, în timp ce maniera mai mult sau mai putin haotică în care statul îşi propune să utilizeze şi să gestioneze instrumente noi pentru implementarea politicilor din domeniu ramâne cea mai mare provocare în încercarea de a clarifica şi echilibra relaţiile de tip contractual între sectorul public-privat. La începutul anului 2005, Agenţia Statelor Unite pentru Dezvoltare Internaţională (USAID) şi organizaţia americană World Learning au lansat în cadrul proiectului ChildNet derulat în perioada Iulie 15, 2001 – Octombrie 31, 2007, ideea contractării serviciilor sociale de către autorităţile guvernamentale locale cu furnizori privaţi (organizaţii neguvernamentale) cu scopul de a experimenta un model cuprinzător şi flexibil care să stimuleze creativitatea şi competitivitatea în furnizarea de servicii pentru protecţia copilului şi a familiilor lor (Raport World Learning, 2007). 171 Un an mai tirziu, în contextul oportunităţilor create de proiectul ChildNet în termeni de resurse şi strategie aşa cum se întrezăreau în discuţiile oficiale premergătoare acordului final pentru experimentarea contractării, reprezentantul ANDPC a subliniat necesitatea revizuirii modelului de intervenţie izolată, continuării descentralizării serviciilor şi a 169

Fundaţia pentru Dezvoltarea Societăţii Civile. 2007. Reforma Contractării în Romania: Raport de politică publică Marginean, Ioan. 2004. Politica socială. Studii 1990-2004, Editura Expert World Learning. 2007. The USAID ChildNet Program: Romanian –American Partnership for the Welfare of Children. Report prepared for review by the United States Agency for International Development. Cooperative Agreement No.:186A-00-01-00102-00 170 171

221

responsabilizării comunităţilor locale; a pus accent pe importanţa mobilizării tuturor resurselor şi specializarea personalului din sistem şi a profesioniştilor care intră în contact cu copii; şi a punctat necesitatea valorificătii experienţei tuturor actorilor cheie în materie de contractare şi furnizare de servicii în domeniul protecţie. Astfel că, fără ezitare, a declarat că până la finele anului 2008, contractarea a cel puţin 40% din serviciile pentru copil şi familie va reprezenta un obiectiv primar al eforturilor guvernamentale pentru avansarea reformei din domeniul protecţiei copilului care are drept scop principal devoluţia responsabilităţilor statului dinspre nivelul central către cel local, spre comunităţi şi organizaţii din sectorul privat. 172 Şase luni mai târziu, membrii ai executivului - reprezentanţi ai Ministerului Muncii, Solidarităţii Sociale şi a Familiei (MMSSF) şi Autorităţii Naţionale Pentru Protecţia Drepturilor Copilului (ANDPC) - şi-au manifestat acordul pentru punerea în practică a acestei idei şi s-au angajat, prin semnarea cu reprezentanţii USAID şi World Learning a Memorandumului nr. 8143/17.07.2006, pentru a susţine crearea la nivel local a unui sistem în care actorii neguvernamentali alături de autorităţile locale să asigure furnizarea de servicii în procesul de implementare a politicilor pentru protecţia copiilor. În cadrul aceluiaşi acord, oficialii şi experţii programului ChildNet s-au angajat să asigure asistenţă tehnică şi să sprijine financiar ANDPC pentru a pune bazele unui mecanism instituţional şi a cadrului legal care să stimuleze Consiliile Judeţene să aloce fonduri şi să susţină în plan local contractarea serviciilor sociale de către Direcţiile Judeţene Pentru Protecţia Drepturilor Copilului cu ONG-urile locale. Elaborarea de către ANPDC standardelor minime obligatorii (SMO) în domeniul protecţiei copilului şi a ghidurilor metodologice pentru implementarea acestora (de exemplu, centrul maternal, centrul de pregătire şi sprijinire a reintegrării sau integrării copilului în familie, managementul de caz în domeniul protecţiei drepturilor copilului, centrul de consiliere şi sprijin pentru părinţi şi copii) şi aprobarea acestora au reprezentat realizări importante ale anului 2006, esenţiale pentru susţinerea şi crearea unor mecanisme funcţionale de contractare. Programul ChildNet a susţinut formarea unui Grup de Lucru (Task Force) care avea ca sarcină principală identificarea potenţialelor problemele generate de implementarea contractării de servicii explicată prin prisma procesului de ”achiziţionare de servicii” şi elaborarea unui model de contractare inspirat din experienţa americană şi adaptat la contextul românesc ţinând seama şi de lecţiile învăţate de sectorul privat din România pe parcursul a peste 15 ani de tranziţie şi practică în furnizarea de servicii în domeniul protecţiei copilului. Acest grup de lucru a inclus reprezentanţii ANDPC; USAID, World Learning precum şi reprezentanţi ai unor ONG-uri. Deşi au fost considerate criterii specifice precum experienţa organizaţiei în furnizarea serviciilor, numele şi poziţia ONGului pe piaţa de servicii pe parcusul istoriei sale, existenţa unor relaţii anterioare cu USAID sau World Learning, capacitatea organizaţională, conform unor surse şi comentarii anecdotice, se pare că alegerea acestor reprezentanţi a fost preferenţială. După numeroase întâlniri preliminare şi discuţii controversate, a elaborat manualul operaţional pentru implementarea contractării de servicii în domeniul protecţiei copilului, precum şi un proiect de Hotărâre de Guvern privind contractarea de servicii sociale în domeniul protecţiei drepturilor copilului pentru crearea unui cadru legal specific care să stimuleze şi să faciliteze implementarea contractării în acest domeniu. Proiectul de 172

Rompress, 12 ianuarie 2006. Government-Civil Society Partnership. Civil Society in Mass-Media. ANPDC îşi propune implicarea societăţii civile şi a.autorităţilor locale în activităţile de protecţie a copilului. http://ro-gateway.ro/node/193598/comnews/item?item_id=289145

222

Hotarâre de Guvern privind contractarea de servicii sublinia că pentru a putea fi date spre contractare serviciile sociale trebuie in prealabil sa fie acreditate si licenţiate şi stipula că sunt exceptate de la contractare serviciile de primire în regim de urgenţă şi serviciile de evaluare a copilului. De asemenea, se preciza că lista serviciilor sociale pentru protecţia drepturilor copilului care pot fi contractate urma să fie stabilită în baza unui studiu de oportunitate efectuat de •

autoritatea contractantă în acord cu strategia judeţeană în domeniu.Manualul operaţional pentru implementarea contractării a punctat câteva principii care urmau să stea la baza contractării serviciilor sociale după cum urmează:

•

asigurarea stabilităţii şi continuităţii în acordarea serviciilor sociale;

•

asigurarea condiţiilor pentru ca furnizorii privaţi să aibă dreptul de a participa, în condiţiile legii, la oricare dintre procedurile prevăzute de prezenta ordonanţă;

•

eficacitatea utilizării fondurilor publice; transparenţa, respectiv punerea la dispoziţia tuturor celor interesaţi a informaţiilor referitoare la aplicarea procedurilor pentru contractarea serviciilor sociale; tratamentul egal, respectiv aplicarea în mod nediscriminatoriu a criteriilor de selecţie şi a criteriilor pentru contractarea serviciilor sociale, astfel încât orice furnizor privat să aibă şanse egale de a încheia contractul respectiv;

•

asumarea răspunderii şi implicarea comunităţii în identificarea, prevenirea şi soluţionarea problemelor sociale.

Contractarea de servicii sociale în domeniul potecţiei drepturilor copilului în România173, în accepţiunea grupului de lucru ChildNet, se defineşte ca fiind procedura prin care autoritatea administraţiei publice locale asigură furnizarea serviciilor sociale în unitatea administrativ-teritorială fie prin achiziţionarea acestora de la furnizorii privaţi, fie prin finanţarea sau subvenţionarea serviciilor sociale acordate de furnizorii privaţi, fie prin concesionarea serviciilor sociale publice către furnizorii privaţi. Astfel, conceptul de contractare este asociat cu etichete (achiziţionarea de servicii, subvenţionare şi concesionare) într-un amalgam nu tocmai prielnic, în opinia mea, fără să se facă distincţie între acestea în funcţie de particularităţile fiecărei posibile situaţii. Termenul amalgam este folosit pentru a susţine această opinie printr-o paralelă cu ceea ce presupune termenul amalgam în chimie. Amalgamul este o substanţă formată din reacţia mercurului cu majoritatea metalelor cu excepţia fierului şi platinei în anumite condiţii termice şi sub influenţa anumitor factori chimici. În cazul contractării, aceasta este “mercurul”, în timp ce eticheta “achiziţionarea de servicii”, “subvenţionare” şi “concesionare” reprezintă elementul “metal”. Dacă aplicăm aceeaşi logică şi secvenţialitate ca şi în chimie, pentru obţinerea unor rezultate de succes ar trebui să ştim care sunt excepţiile, iar definiţia grupului de lucru ChilNet ar trebui completată cu factorii specifici de mediu intern (de exemplu, piaţa furnizorilor privaţi, prioritizarea serviciilor care sunt fezabile pentru contractare, resursa umană, buget disponibil, legislaţie specific, etc.) şi extern (cadru legislativ general relevant contractării, identificarea suprapunerilor sau contradicţiilor dintre prevederile pachetului legislativ general relevant contractării şi pachetului legislativ specific contractării în domeniul protecţiei copilului, sistemul public administrativ la nivel central şi local, priorităţi guvernamentale, contextul politic, etc.) precum şi condiţiile în care aceşti factorii specifici pot facilita sau obstrucţiona procesul contractării. În opinia mea, aceste lipsuri sunt 173

Proiect de lege privind contractarea de servicii sociale in domeniul protectiei drepturilor copilului

223

critice şi analizarea lor poate explica de ce iniţiativa contractării demarată oficial în anul 2006, a fost inhibată complet odată cu terminarea finanţării USAID în octombrie 2007. În paralel, grupul de lucru a demarat o campanile de promovare a ideii de contractare de servicii în domeniul protecţiei copilului prin organizarea unor acţiuni informative pentru liderii locali – oameni politici, manageri ai structurilor guvernamentale locale reprezentative, reprezentanţi ai ONG-urilor locale, mass-media lansând invitaţia tuturor celor interesaţi să îşi exprime acordul pentru a participa într-un proiect pilot, după ce majoritatea stakeholder-ilor (actorii cheie, părţile interesate) de la nivel local au ajuns la o decizie favorabilă prin consens. În urma acestui proces au fost identificate cinci judeţe (Alba, Arad, Hunedoara, Sibiu, şi Timiş) care au reuşit să obţină consensul actorilor cheie din sectorul public şi privat pentru a experimenta modelul contractării serviciilor din domeniul protecţiei copilului. În judeţul Arad, de exemplu, s-a hotărât demararea procesului pentru a identifica dacă prin contractare va creşte calitatea serviciilor şi a detecta măsura în care se vor îndeplini standardele de performanţă174. Direcţia Generală de Asistenţă Socială şi Protecţia Copilului Arad a demarat procesul contractării pentru următoarele casele de tip familial (Orhideea, Magnolia, Iris) pentru copii cu dizabilităţi severe din subordinea Serviciului de recuperare, prevenţie şi recuperare a copilului cu dizabilităţi. Raportul menţionează că sa înregistrat un număr mare de organizaţii neguvernamentale interesate, dar a fost selecţionat doar un furnizor privat, Fundaţia Creştină RCE Speranţa Copiilor, cu care s-a încheiat un contract în urma derulării procedurilor impuse de legislaţia în vigoare. Astfel, la nivelul administraţiei locale, prin contractarea de servicii sociale în domeniul protecţiei drepturilor copilului se înţelege transferul dreptului de administrare a serviciilor sociale pentru protecţia drepturilor copilului destinate prevenirii separării copilului de familia sa şi a celor de protecţie specială a copilului lipsit temporal sau definitiv de ocrotirea părinţilor săi, precum şi a responsabilităţii privind acordarea serviciilor sociale pentru protecţia drepturilor copilului de la Consiliul Judetean către furnizorii privaţi de servicii sociale care acţioneaza pe riscul şi pe răspunderea lor în interesul beneficiarului în vederea menţinerii şi creşterii serviciilor sociale acordate175 Anul 2007 a reprezentat ultimul an de derulare a proiectului ChilNet şi activitatea în legătură cu contractarea la nivelul ANDPC a fost centrată pe finalizarea legislaţiei specifice. Din păcate o analiză a sintezelor legate de contractare nu a identificat evidenţe (rapoarte USAID sau ANDPC, articole, baze de date, documente legislative) care să documenteze rezultate specifice obţinute ca urmare a acestor eforturi - succesul sau eşecul experimentului numit contractare, lecţiile învăţate sau paşii următori în materie de contractare de servicii în domeniul protecţiei copilului. Contractarea introdusă în cadrul proiectului ChildNet a fost concepută ca model de furnizare de servicii pentru dezvoltare şi diversificare care să ofere un punct de referinţă pentru luarea unor decizii de politică publică. Deşi a demarat promiţător şi a înregistrat în primul an (2005-2006) rezultate tangibile (cointeresarea factorilor de decizie şi a actorilor cheie, stabilirea procedurii şi metodologiei de contractare, elaborarea unei propuneri legislative şi demararea proiectului pilot pentru experimentarea contractării de servicii sociale în domeniul protecţiei copilului), a sucombat la fel de repede precum a început şi fără a documenta rezultatele obţinute (succesul sau eşecul) în baza unei evaluari coerentă şi unitară. 174

Direcţia Generală de Asistenţă Socială şi Protecţia Copilului Arad. Raport de Activitate nr. 15287 din 14.04.2008 înaintat către Consiliul Judeţean http://www.cjarad.ro/uploads/files/Rap_Activ_Instit 175 Oana Bimbirică. 2007. Transfer de Servicii - Articol online disponibil la http://www.servuspress.ro/hd/articol.php?id=481

224

În baza acestor afirmaţii, consider că declaraţia de la începutul anului 2006 a reprezentantului ANDPC prin care stabilea drept obiectiv privatizarea până în anul 2008 a cel puţin 40% din serviciile din domeniu, a avut mai mult rezonanţă politică decât aplicabilitate practică pentru că nu a fost întărită de o clarificare a ceea ce înseamnă conceptul de contractare în contextul protecţiei drepturilor copilului; nu a identificat scopul contractării şi nivelul de performanţă dorit; potenţialele bariere sau factorii de succes; nu a precizat care vor fi aranjamentele instituţionale care să susţină îndeplinirea acestui deziderat; şi nu a marcat aspecte critice în implementarea unui nou model de furnizare a serviciilor în domeniul social printre care aş enumera asumarea răspunderii, asigurarea egalităţii de şanse şi acessabilităţii, asigurarea transparenţei şi participării, respectarea dreptului fiecărui beneficiar de a alege serviciul care răspunde cel mai adecvat nevoilor şi circumstanţelor sale la un moment dat, respectarea independenţei, individualităţii şi demnităţii fiecărei persoane, asigurarea confidenţialităţii, şi asigurarea furnizării unor servicii integrate caracterizate de o intervenţie planificată asupra tuturor aspectelor problemei de rezolvat. Această percepţie pare a fi susţinută şi de opinia exprimată de Federaţia Organizaţiilor Neguvernamentale pentru Copil (FONPC) în cadrul unui raport176 în care a sesizat că, deşi se pilotează în cinci judeţe (Alba, Arad, Huneadoara, Timiş şi Sibiu), obiectivul ANPDC pare puţin realizabil. Preocuparea FONPC în materie de contractare de servicii s-a conturat în luna iunie 2005, la sfârşitul lucrărilor seminarului “Serviciile sociale: Realităţi şi Perspective”. Cu această ocazie, organizaţiile neguvernamentale membre ale FONPC, autorităţi locale, experţi francezi şi internaţionali, specialişti ai Autorităţii Naţionale pentru Protecţia Drepturilor Copilului dar şi ai altor instituţii centrale au analizat situaţia serviciilor sociale din România, au discutat despre mecanismele pentru reglementarea serviciilor sociale şi au făcut propuneri pentru îmbunătăţirea proiectului legislativ privind contractarea serviciilor materializată ulterior în adoptarea Legea 350/2005 lege cadru care reglementează cadrul juridic pentru atribuirea contractelor de finanţare nerambursabilă din bani publici către organizaţii de interes general din sectorul nonprofit,act normativ care, în opinia FONPC, nu corespunde aşteptărilor şi intereselor ONG-urilor şi nu ia în consideraţie aspectele importante ale sectorului ONG semnalate ANPDC-ului în repetate rânduri. FONPC este de părere că în procesul de delegare a responsabilităţii către ONG-uri pentru frunizarea unor servicii în efortul de reducere a costurilor şi îmbunătăţirea calităţii acesora, statul riscă acuzaţia de conflict de interese generat de statutul dublu al DGASPDC-urile care sunt atât organ administrativ cât şi furnizor de servicii. Ca furnizor de servicii, DGASPDC poate deţine anumite servicii sociale pe care le consideră ineficiente sau problematice şi pe care încearcă să le eficientizeze prin intermediul ONG-urilor fără să considere principalele bariere care pot obstrucţiona construirea unui mecanism sănătos şi eficient de contractare de servicii. Pe de altă parte, FONPC afirmă că discuţiile cu privire la experimentarea contractării în domeniul protecţiei copilului au loc în absenţa evaluărilor cu privire la capacitatea actorilor privaţi pentru a contracta servicii sociale şi la capacitatea instituţiilor guvernamentale pentru a asigura implementarea procesului de contractare. Absenţa standardelor profesionale şi financiare pentru serviciile care se doresc a fi contractate reprezintă un obstacol major în atingerea rezultatelor dorite şi a beneficiilor contractării. De asemenea, susţine că ONGurilor nu manifestă interes şi nu deţine presupusa motivaţie pentru a contracta serviciile publice în conditiile legislaţiei actuale. 176

PROCOPIL, Program Concertat pentru Initiativa Locala in Europa de Est. Federatia Organizatiilor Neguvernamentale pentru Copil (FONPC). 2006. Raportul Reuniunii Grupului de Lucru: Contractarea de servicii

225

FONPC s-a remarcat ca actor cheie în domeniul contractării serviciilor din domeniul protecţiei copilului şi prin susţinerea financiară a iniţiativelor locale. De exemplu, în perioada septembrie -decembrie 2007, FONPC a susţinut realizarea unui studiu privind contractarea socială în judeţul Iaşi în cadrul proiectului “GLSC (Grupul de Lucru pentru Societatea Civilă)” activitate considerată esenţială pentru planificarea eficientă a unor campanii de advocacy la nivelul autorităţilor locale în anii 2007 şi 2008 pentru promovarea contractării. Acest studiu177 a avut scop inventarierea serviciilor sociale furnizate de ONG-urile de din judeţul Iaşi; aprecierea gradului în care aceste servicii completează sau substituie servicii derulate de autorităţi şi ar putea fi concesionate; identificarea serviciilor directe care ar necesita finanţare directă din bugetul local, având în vedere că donatorii externi îşi restrâng activitatea în România, iar fondurile structurale sunt axate în special pe dezvoltarea de resurse umane; identificarea analizelor de cost per beneficiar pe diferite categorii de servicii. O altă iniţiativă în domeniu aparţine Fundaţiei pentru Dezvoltarea Societăţii Civile (FDSC) care, în parteneriat cu Centrul de Asistenţă pentru Organizaţii Neguvernamentale (CENTRAS), a derulat în perioada septembrie 2006 – septembrie 2007 proiectul „Advocacy pentru îmbunătăţirea mecanismelor de finanţare ale ministerelor privind alocarea de fonduri pentru ONG-uri de la bugetul de stat”. În cadrul proiectului a fost elaborată o analiză a mecanismelor de finanţare ale autorităţilor centrale din România şi au fost organizate trei mese rotunde cu participarea organizaţiilor neguvernamentale şi autoritatilor centrale finanţatoare (din domeniile social, cultură, mediu şi tineret), cu scopul de a dezbate principalele probleme care afectează finanţarea guvernamentală. În urma acestui proces de cercetare si de consultare au fost formulate 10 propuneri pentru imbunatatirea cadrului normativ şi procedural de alocare a finanţărilor178. De asemenea, FDSC a iniţiat Coaliţia Organizaţiilor Neguvernamentale pentru Servicii Sociale care şi-a intensificat activitatea pe parcursul anului 2007 şi a adus pe agenda instituţională la scară largă problematica contractării serviciilor sociale prin organizarea unor serii de seminarii şi dezbateri la nivel local, precum şi a unor studii pe teme relvante contractării sociale, termen sugerat de FDSC şi definit prin: •

Subventionare definită ca fiind acoperirea din fonduri publice a cheltuielilor de funcţionare a serviciilor sociale administrate de furnizorii privaţi.

•

Finanţare coneptualizată ca fiind alocarea de fonduri publice în vederea înfiinţării de către furnizorii privaţi a unor servicii sociale.

•

Concesionare definită prin darea în administrarea furnizorilor privaţi a serviciilor sociale publice şi alocarea de fonduri publice, în scopul acoperirii cheltuielilor de funcţionare a acestor servicii.

•

Achiziţie de servicii sociale care are ca obiect furnizarea de sociale de catre furnizori privati.

Un raport FDSC de politică publică pe tema contractării sociale în România179 susţine că autorităţile publice locale au la îndemână patru instrumente total diferite de contractare şi, de aceea, este necesară clarificarea relaţionării între acestea şi legislaţia specială (ex: legea achiziţiilor publice). FDSC (2007) a atras atenţia asupra suprareglementării 177

Contractarea Socială a ONG-urilor în Judeţul Iaşi. 2007. Fundaţia Alături de Voi România. Finanţator: FONPC Fundaţia pentru Dezvoltarea Societăţii Civile. 2007. Raport: Alianţa pentru Schimbare! Coaliţia pentru îmbunătăţirea mecanismelor de finanţare pentru organizaţii neguvernamentale. 179 Fundaţia pentru Dezvoltarea Societăţii Civile. 2007. Reforma Contractării în Romania: Raport de politică publică 178

226

mecanismelor de finanţare a serviciilor prestate de furnizorii privaţi şi importanţei respectării principiilor transparenţei şi responsabilităţii cheltuirii banului public. De asemenea, a punctat nevoia de dezvoltare a capacităţii autorităţilor publice locale pentru a elabora programe şi a asigura managementul financiar al programelor în mod corespunzător. La sfârşitul anului 2007, pornind de la propunerea FDSC pentru modificarea Ordonanţei de Guvern nr. 68/2003 privind serviciile sociale, s-a constituit un grup de lucru din care au făcut parte reprezentanţi ai Ministerului Muncii, Familiei şi Egalităţii de Şanse, Ministerului Economiei şi Finanţelor, Autorităţii Naţionale pentru Protecţia Drepturilor Copilului şi experti ai FDSC. Grupul de lucru a elaborat un proiect de ordonanţă privind contractarea serviciilor sociale acordate de către stat cu furnizorii privaţi, pe care l-a supus dezbaterii la nivel regional în cadrul unei serii de patru evenimente regionale cu participarea tuturor actorilor implicaţi în realizarea politicilor sociale de la nivel judeţean şi local. Contractarea serviciilor, colaborarea cu organizaţiile nonprofit, precum şi instituţionalizarea practicilor inovatoare într-un sistem global coerent şi diversificat de protecţie a copilului a fost listat ca obiectiv în sine în Raportul de Activitate al ANDPC pentru anul 2008. Cu toate acestea, o trecere în revistă a activităţilor desfăşurate şi a rezultatelor obţinute de către ANDPC pe parcursul anului 2008 documentează eforturi izolate care pot contribui indirect la realizarea unei pieţe a ONG-urilor care să fie cointeresate într-un eventual proces de contractare (de exemplu, adoptarea Hotărârii a nr. 433/2008 pentru modificarea alin. (1) şi (2) ale art. 27 din Hotărârea Guvernului nr. 1.440/2004 privind condiţiile şi procedura de licenţiere şi de inspecţie a serviciilor de prevenire a separării copilului de familia sa, precum şi a celor de protecţie specială a copilului lipsit temporar sau definitiv de ocrotirea părinţilor săi). Mai mult, secţiunea şapte a acestui raport aduce în discuţie demararea procesului de contractare de servicii în contextul prezentării propunerilor pentru remedierea deficienţelor identificate în activitatea desfăşurată pe parcursul anului 2008, dar nu face nici o referire la aspectele practice care trebuiesc clarificate şi reglate pentru a beneficia de avantajele contractării şi a eficientiza implementarea politicilor sociale din domeniul protecţiei copilului. La începutul anului 2009, deputata arădeancă Claudia Boghicevici împreună cu managerul DGASPC Arad au reprezentat România la o reuniune internaţională desfăşurată la Sofia180 pe teme legate de contractarea serviciilor sociale, reuniune la care au participat specialişti din Bulgaria, Moldova, Franţa şi România. Realizată în cadrul programului PROCOPIL coordonat în România de Federaţia Organizaţiilor Neguvernamentale pentru Protecţia Copilului (FONPC). Reuniunea şi-a propus o cunoaştere în profunzime a problemelor care ţin de delegarea atribuţiilor şi responsabilităţilor privind protecţia copilului către ONG-uri. Ca urmare a participării la acest eveniment, având în vedere experienţa bulgară, deputata arădeană şi-a exprimat intenţia politică de a propune o iniţiativă legislativă prin care procedura de contractare să fie reglementată printr-o lege specifică pentru a se putea realiza într-un cadru unitar. Să fie aceast eveniment scânteia care să pună capăt stării de transă cotidiană care domină instituţiile din ambele sectoare, public şi neguvernamental? Până când vom putea identifica evidenţe care să documenteze progresul în concretizarea acestui obiectiv, declaraţia acestui deputat se încadrează în tendinţele generale de teoretizare a temelor legate de contractarea de servicii sociale în domeniul protecţiei copilului prin declaraţii politice aparent atractive pentru practică, dar insuficient susţinute în fapt pentru a produce modificări de fond în sistem. 180

Glasul Aradului: Implicarea ONG-urilor în zona serviciilor sociale . Ianuarie 2009. http://www.glsa.ro/informatii/actualitati/15611-implicarea_ong_in_zona_serviciilor_sociale.html

227

Practici de Contractare: O Analiză a Stării de Fapt Conceptul de „reinventare a guvernarii (reinventing government)” propus în anul 1992 de Osborne and Gaebler în procesul de reformă a administraţiei publice din SUA a dominat cu rapiditate agendele guvernelor lumii cu privire la reformarea structurilor de stat, mai ales că, ultimile decade ale secolului XX au fost caracterizate de un amplu proces de globalizare, în care tot mai mult statele au început să se prezinte bugete nationale insuficiente, în timp ce aşteptarile şi cerinţele cetăţenilor au devenit tot mai presante. 181 Astfel, într-o eră de declin a tuturor guvernelor, care practic au recunoscut incapacitatea lor de a răspunde eficient tuturor problemelor cetăţenilor, cei doi autori lansează o provocare acestora ca în procesul de reformă să devină „catalizatori”, vizionari” , să poată anticipa problemele în timp ce caută şi promovează soluţii inovatoare şi mecanisme de soluţionare generate de piaţă într-un anumit sector de interes. În acest cadru global, începe să se manifeste diferenţiat în funcţie contextul socioeconomic şi politic al fiecărei entităţi ( la nivel macro - stat, sau micro - unitate de administraţie centrală, unitate administrativă locală, etc.) interesul din ce în ce mai crescut al instituţiilor publice pentru realizarea de parteneriate cu sectorul privat, atât cel profit cât şi cel non-profit. De exemplu, în anul 1994 stretegia de reformă administrativă din Statele Unite sublinia că pentru a fi de succes în viitor structurile guvernamentale trebuie să adopte metode moderne de management, în mod similar sectorului pentru profit, să identifice indicatori pentru măsurarea performanţelor, să îmbunătăţească măsurile destinate motivării personalului angajat şi să devină mai flexibile în procesul de luare a deciziilor şi furnizare a serviciilor dar să păstreze şi să îşi asume acelaşi grad de răspundere pentru calitatea serviciilor şi adresarea tutoror problemelor complexe ale cetăţenilor (The Government Management Reform Act of 1994, USA). Cu alte cuvinte, noul val de reforme administrative a stimulat o regândire a parteneriatului public-privat în forma contractării de servicii. În România, ca şi în alte părţi, contractarea de servicii sociale ca modalitate şi instrument de implementare a politicilor sociale pentru promovarea şi protecţia drepturilor copilului, a reprezentat un concept relativ nou frecvent adus în discuţie începând cu anul 2005 în contextul unor programe de reformă a sitemului de protecţie a copilului finanţate de Statele Unite sau Franţa. Din păcate, interesul faţă de acest subiect a fost marcat doar pe parcursul derulării acestor proiecte. Analiza situaţiei de fapt cu privire la contractarea serviciilor pentru protecţia copilului a inclus o cercetare empirică (Aprilie – Septembrie 2008) şi analiza secundară de date (Ianuarie 2008 – Iulie 2009). Acest studiu îşi propune să ofere informaţii actuale despre evoluţia acestui demers în ţara noastră şi punctează ca şi concluzie generală faptul că, în domeniul protecţiei drepturilor copilului, contractarea de servicii reprezintă încă un subiect sensibil, un concept lipsit de claritate, instabil şi neconsolidat supus cu inconsecvenţă polemicilor şi dezbaterilor de către actorii din sectorul privat mai ales în contextul unor acţiuni punctuale care fac parte din proiecte finanţate din surse externe. Cu toate acestea trebuie să remarcăm utilitatea tuturor eforturilor din ultimii patru ani pentru potenţiala revitalizare şi formalizare coerentă a contractării ca modalitate şi instrument de implementare a politicilor publice din arealul asistenţei sociale. 181

Osborne, D and Gaebler, T. 1993. Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector, Published by Penguine Group, NY, USA.

228

Secţiunea următoare va sintetiza realitatea românească aşa cum a fost desprinsă prin prelucrarea datelor culese de la reprezentanţi ai structurilor publice locale şi centrale (Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, Autoritatea Naţională Pentru Protecţia Drepturilor Copilului, Direcţiile Generale de Asistenţă Socială şi Protecţia Copilului din Alba, Braşov, Buzău, Hunedoara, Ialomiţa), şi câţiva reprezentanţi ai altor părţi interesate (Consiliul Judeţean şi Societate Civilă Profesională de Asistenţă Socială). În cadrul a 15 interviuri aprofundate desfăşurate în teren am analizat semnificaţia contractării de servicii sociale (CSS) la nivelul sectorului public, aspecte cu privire la elementele care favorizează şi/sau obstrucţionează contractarea, aspecte pozitive şi negative cu privire la cadrul legal existent, beneficiile şi costurile CSS, serviciile care se pretează cu prioritate pentru contractare, locul implicării beneficiarilor în procesul de contractare, rolurile şi/sau funcţiile D.G.A.S.P.C. care pot asigura o practică pozitivă în CSS, rolurile şi/sau funcţiile contractorului care pot asigura o practică pozitivă în CSS, aspecte legate de modul în care CSS afectează răspunderea pentru calitatea serviciilor şi impactul acestora asupra beneficiarilor şi nevoile de training resimţite la nivelul serviciilor publice pentru a răspunde corespunzător provăcărilor CSS. Subiectele supuse dezabterii în cadrul discuţiilor de tip focus grup (3) care au implicat un total de 19 specialişti s-au centrat pe definirea contractării; identificarea posibilelor provocări, oportunităţi, puncte tari şi puncte slabe; delimitarea răspunderii pentru furnizarea serviciilor având în vedere că se cheltuiesc bani publici; realitatea românească cu privire la CSS; nevoile de training pentru o abordare sănătoasă şi integrată a tuturor aspectelor legate de CSS. În cadrul analizei datelor secundare am studiat procedura de contractare, cadrul legal şi practica de contractare din România. Având în vedere stadiul experimental şi specificul contractării în România (subiect sensibil, concept încă lipsit de claritate, instabil şi neconsolidat supus cu inconsecvenţă polemicilor şi dezbaterilor de către actori din sectorul privat mai ales în contextul unor acţiuni punctuale care fac parte din proiecte finanţate din surse externe) s-a creat un eşation nonprobabilistic determinat de logica şi judecata realizatorului acestei cercetări în baza a două considerente majore: I. Cadrul general de organizare şi funcţionare a instituţiilor de la nivel central şi local responsabile cu garantarea şi promovarea respectării drepturilor copiilor din cele 41 de unităţi administrativ-teritoriale (judeţe) grupate în opt zone de dezvoltare regională constituite ca o asociere benevolă de judeţe vecine. •

Regiunea Sud-Est(Judeţele Vrancea, Galaţi, Brăila, Tulcea, Buzău, Constanţa)

•

Regiunea Bucureşti-Ilfov (Bucureşti şi Ilfov)

•

Regiunea Sud-Vest Oltenia (Judeţele Mehedinţi, Gorj, Vâlcea, Olt, Dolj)

•

Regiunea Sud Muntenia (Judeţele Argeş, Dâmboviţa, Prahova, Ialomiţa, Călăraşi, Giurgiu, Teleorman)

•

Regiunea de Vest (Arad, Caraş-Severin, Hunedoara şi Timiş)

•

Regiunea Centru (Alba, Sibiu, Mureş, Harghita, Covasna, Braşov)

229

•

Regiunea Nord-Vest (judeţele Bihor, Bistriţa-Năsăud, Cluj, Maramureş, SatuMare şi Sălaj)

•

Regiunea Nord-Est (judeţele Iasi, Botoşani, Neamţ, Suceava, Bacău, Vaslui)

II. Implicarea sau neimplicarea în proiectul pilot finanţat de către Agenţia Statelor Unite pentru Dezvoltare Internaţională (USAID) şi organizaţia americană World Learning în cadrul programului ChildNet derulat în perioada Iulie 15, 2001 – Octombrie 31, 2007 în baza Memorandului de Înţelegere încheiat cu Guvernul României reprezentat de Ministerului Muncii, Solidarităţii Sociale şi a Familiei (MMSSF) şi Autorităţii Naţionale Pentru Protecţia Drepturilor Copilului (ANDPC).

Regiunea de dezvoltare nu este unitate administrativ-teritorială şi nu are personalitate juridică. Sursa: Ministerul Dezvoltării Regionale şi Locuinţei http://www.mie.ro Au fost trimise 26 solicitări, inclusiv ghidul de interviu, către Direcţii Judeţene Pentru Protecţia Copilului pentru sprijinirea aceastei cercetări, ceea ce reprezintă o rată de acoperire geografică de 63.4% raportat la întreaga arie administrativ-teritorială: •

Regiunea Sud-Est(Galaţi, Brăila, Tulcea, Buzău, Constanţa)

•

Regiunea Bucureşti-Ilfov ( Ilfov)

•

Regiunea Sud-Vest Oltenia (Olt, Dolj)

•

Regiunea Sud Muntenia (Ialomiţa, Călăraşi, Giurgiu, Teleorman)

•

Regiunea de Vest (Arad, Hunedoara şi Timiş)

•

Regiunea Centru (Alba, Sibiu, Harghita, Braşov)

•

Regiunea Nord-Vest (Bistriţa-Năsăud, Cluj)

•

Regiunea Nord-Est (Iaşi, Neamţ, Suceava, Bacău, Vaslui)

230

Răspunsul la solicitările trimise a fost după cum urmează: cinci instituţii (19%) şi-au exprimat acordul pentru a participa în cadrul acestui studiu calitativ; două instituţii (8%) au manifestat interes pentru a participa în cadrul acestui studiu calitativ, dar din motive obiective în ultimul moment nu au mai putut răspunde pozitiv solicitării; 19 instituţii nu au răspuns deloc solicitării (73%). Această rată scăzută de răspuns poate fi explicată prin faptul că subiectul contractării în domeniul protecţiei copilului este sensibil care nu reprezenta la acel moment o prioritate în practică pe agenda instituţiilor de stat. Rezultatele cercetării 1. Semnificaţia contractării de servicii sociale (CSS) la nivelul sectorului public Analiza răspunsurilor exprimate în cadrul interviurilor structurate documentează faptul că participanţii (100%) sunt familiarizaţi cu toate semnificaţiile atribuite conceptului de contractarea de servicii sociale în domeniul protecţiei drepturilor copilului în România (concesionare, achiziţionare de servicii, subvenţionare, acordare de finanţări nerambursabile), dar ei nu consideră că definiţiile existente ating toate aspectele generate de complexitatea acestui concept. În cele ce urmează sunt prezentate câteva percepţii ale intervievaţilor în legătură cu acest subiect.

Percepţii asupra contractării în domeniul protecţiei copilului prin asocierea cu definiţiile existente în domeniul asistenţei sociale (N=15)

60% 93%

40% Concesionare

13%

Achiziţie de servicii Atribuire0% de finanţări nerambursabile Subvenţionare Externalizare

Majoritatea celor intervievaţi 93% (N=15) înţeleg contractarea în domeniul protecţiei copilului în termeni de externalizare aşa cum este descrisă de Articolul 12, alineatul 1 din Ordonanţa nr. 68 din 28 august 2003 (OG 68/2003). Acesta face referire expresă la externalizarea furnizării serviciilor sociale şi prevede ca modalitate contractul de acordare (furnizare) a serviciilor sociale, de către serviciul public de asistenţă socială organizat la nivel local sau judeţean, către orice alt furnizor de servicii sociale, în conditii de concurenţă prevăzute de legislaţia în vigoare. „Contractul de furnizare de servicii sociale este actul juridic ce reprezintă acordul de voinţa încheiat între serviciul public de asistenţă socială, în calitate de autoritate

231

contractantă, şi un furnizor autorizat de servicii sociale, în calitate de furnizor.” (specialist în domeniul protecţiei copilului, Serviciul Juridic) “Contractarea presupune naşterea unei concurenţe şi se poate defini ca un proces de transfer al serviciilor furnizate de stat până la un moment dat către organisme private (manager, direcţie locală pentru protecţia copilui)”. Mai mult, OG 68/2003 defineşte parteneriatul şi contractarea de servicii ca fiind instrumente de dezvoltare şi diversificare a serviciilor sociale la nivel local sau judeţean de către serviciile publice de asistenţă socială şi majoritatea celor intervievaţi consideră că rostul contractării este argumentat chiar de nevoia de diversificare a serviciilor, mai ales în zonele rurale. De asemenea, cei mai mulţi dintre participanţii în acest studiu au menţionat că pentru a asigura succesul contractării, contractul trebuie bine pregătit şi detaliat astfel încât să cuprindă în mod obligatoriu serviciile oferite, natura şi costurile acestora, drepturile şi obligatiile părţilor, perioada şi conditiile de furnizare cu respectarea standardelor de calitate stabilite pentru fiecare tip de serviciu, precum şi sancţiunile aplicate atunci când sunt înregistrate situaţii de calitate necorespunzătoare (elemente care sunt de asemenea stipulate de OG 68/2003, art. Art.12, alin.4 ). “Contractarea este o noutate, o provocare şi nu poate fi asociată cu o continuare a formulelor precedente în legătură cu parteneriatul public-privat pentru că presupune elemente specifice care îngrădesc organismele private (solicitarea de oferte, criteriile de eligibilitate, caietul de sarcini, etc).” (specialist în domeniul protecţiei copilui – Serviciul Alternative Familiale şi Consiliere) Un procent ridicat (60%) din cei intervievaţi apreciază că în domeniul protecţiei copilului este fezabil să se definească contractarea în termeni de concesiune, procedura prin intermendiul căreia contractantul, în calitate de concesionar, primeşte dreptul de a exploata serviciile, preluînd astfel şi cea mai mare parte din riscurile aferente exploatării acesteia182. Toţi respondenţi (100%) consideră că subvenţionarea, aşa cum este reglementată de Legea 34/1998, nu poate fi una dintre noţiunile folosite pentru a defini contractarea. Organismele private din România cu personalitate juridică pot primi prin convenţii cu consiliile locale subvenţii de la bugetele locale pentru serviciile de asistenţă socială acordate beneficiarilor din judeţul respectiv, dar discuţiile purtate în cadrul acestei cercetări sugerează că elementele esenţiale ale acestei legi reprezintă obstacole în calea contractării. “Contractarea se poate defini ca normalizarea parteneriatului public-privat deoarece până în prezent ONG-urile au fost furnizori de servicii pe fondurile lor, în timp ce prin contractare în mod normal toată alocaţia de buget pentru fiecare copil aprobată de Consiliul Local va fi administrată de ONG(specialist în domeniul protecţiei copilui – Serviciul de Protecţie de tip Rezidenţial). “ De exemplu, costul mediu al serviciului social pentru un beneficiar calculat la nivelul costurilor lunare de întreţinere pe persoană asistată, din unităţile de asistenţă socială de stat, cu profil similar, nu reflectă preţurile reale necesare pentru a obţine calitatea prevăzute de standardele din domeniu şi nu motivează participarea organizaţiilor. O altă problemă este legată de obligativitatea ca organismele private care primesc subvenţiile 182

Proceduri Comparate. Iulie 2008. Document intern pus la dispoziţie de Ministerului Muncii, Familiei şi Egalităţii de Şanse. Iulie 2008.

232

să completeze resursele financiare (obligativitate care a generat şi unul dintre criteriile de evaluare) dar nu se precizează procentul de cofinanţare. Având în vedere insuficienta dezvoltare a pieţei de furnizori şi problema sustenabilităţii intervenţiilor după încetarea finanţării, mai ales în contextul unor crize economice globale, cadrul care reglementează subvenţiile poate constitui un punct de refeinţă important pentru construirea unei politici de contractare în domeniul protecţiei copilului, dar nu este suficient. Rezultatele acestei cercetări documentează de asemenea că 13% din cei intervievaţi consideră că termenul de contractarea poate fi definit prin utilizarea conceptului de finantare nerambursabilă din fonduri publice aşa cum este reglementat de Legea 350/2005 cu privire la acordarea unor alocaţii financiare din bani publici de către o autoritate de stat către o organizaţie nonprofit pentru desfaşurarea unei activităţi de interes public. Legea prevede cofinanţarea de minim 10% din valoarea totală a finanţării din partea organismului privat, cuantum considerat de cei intervievaţi necesar pentru a putea asigura suplimentarea dar şi coordonarea fondurilor disponibile din diferite surse alocate pentru protecţia copiilor şi îmbunătăţirea standardelor de viaţă a acestora. “Contractarea se poate defini ca o înţelegere contractuală între doi sau mai mulţi parteneri cu scopul de a creşte calitatea unor servicii prin cheltuirea cu înţelepciune a banilor publici. (specialist în domeniul protecţiei copilui – Serviciul Alternative Familiale şi Consiliere) În ceea ce priveşte înţelegerea şi definirea contractării din domeniul protecţiei copilului prin prisma noţiunii de achiziţie publică, 40% dintre participanţii la această cercetare şiau exprimat acordul în acest sens şi au subliniat faptul că Ordonanţa de Urgenţă nr. 34 din 19 Aprilie 2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii achiziţia de servicii prevede o procedură de implementare care poate asigura transparenţa şi eficienţa cheltuirii banilor publici. În privinţa achiziţionării serviciilor sociale, această ordonanţă prevede obligativitatea respectării procedurii doar pentru sume ce depasesc 125.000 Euro. “Contractarea poate reprezenta un proces prin care serviciile finanţate integral de stat sunt date spre administrare unui ONG (specialist în domeniul protecţiei copilui – Serviciul Financiar-Contabil)”. Guvernul a modificat normele de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achiziţie publică din OUG nr. 34/2006 prin Hotărârea nr. 834/2009 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, Nr. 512, 513, 514 si 515, din 27 iulie 2009. Potrivit HG nr. 834/2009, autoritatea contractantă este responsabilă pentru modul de atribuire a contractului de achiziţie publică/acordului-cadru, cu respectarea tuturor dispoziţiilor legale aplicabile, dar modificările aduse prin această schimbare nu contribuie la clarificarea contractării de servicii sociale. În acest cadru de analiză se conturează din ce în ce mai clar necesitatea unei legislaţii specifice în domeniu care poate fi realizată prin modificări punctuale şi completări la Legea 272/2004 privind promovarea şi protecţia drepturilor copilului care să valorifice prevederile legale şi principiile de implementare prevăzute de Legea 34/1998 care reglementează acordarea de subvenţii, OG 68/2003 care face referire expresă la externalizarea furnizării serviciilor sociale şi prevede ca modalitate contractul de acordare (furnizare) a serviciilor sociale şi Legea 350/2005 privind regimul finanţărilor nerambursabile din fonduri publice alocate pentru activitati nonprofit de interes general care pot favoriza dezvoltarea unei politici de contractare eficientă în domeniul protecţiei copilului. 233

“Contractarea este un element de noutate şi nu poate fi definită ca o continuare a formulelor precedente în legătură cu parteneriatul public-privat (specialist în domeniul protecţiei copilui – Serviciul de Achiziţii Publice)”. 2. Elementele care favorizează şi/sau obstrucţionează CSS Majoritatea participanţilor în această cercertare au identificate un număr semnificativ de elementele care favorizează cel mai frecvent CSS şi rezultatele sunt reflectate în funcţie de frecvenţă în graficul de mai jos şi sintetizate în paragrafele următoare: • Voinţa şi deschiderea faţă de CSS la un moment dat la nivel de leadership politic şi administrativ; “Directorul adjunct al direcţiei locale pentru protecţia drepturilor copilului a sprijinit foarte mult idea contractării în instituţia noastră pentru că a participat la un curs pe această temă organizat de Institutul de Administraţie Bucureşti şi a înţeles importanţă, utilitatea, avantajele şi costurile CSS.” • Viziune unitară asupra contractării agreată de toţi specialiştii şi factorii de conducere; “Cred că este foarte important ca toţi factorii de decizie să fie la unison când vine vorba de contractare. O viziune comună şi consensul în ceea ce priveşte contractarea sunt critice pentru succesul acesteia, mai ales în domeniul nostrum de activitate, dacă ne gândim că cei cu care lucrăm sunt copii, persoane vulnerabile care nu pot lua deciziile singuri.” • Existenţa unui cadru legislativ specific şi clar definit cu privire la contractarea de servicii; • Co-interesarea tuturor părţilor implicate (dialogul competitiv a fost menţionat ca un potenţial factor de succes în acest sens); • Elaborarea în detaliu a procedurii de contractare, ghidului de implementare şi instrumentelor de lucru (contract, instrumente de monitorizare, evaluare, etc.) Existenţa unui contract detaliat care să vină în întâmpinarea riscurilor anticipate; • Existenţa unei pieţe concurenţiale solide formată din furnizori privaţi competitivi, acreditaţi şi licenţiaţi conform prevederilor legale; • Atitudinea personalului din instituţiile de stat faţă de CSS şi eforturile de pregătire a acestora pentru a înţelege mai bine CSS şi implicaţiile sale; •

Capacitatea şi seriozitatea ONG-urilor;

•

Încrederea autorităţilor contractante în contractori;

•

Existenţa şi suficienţa resursei umane şi financiară;

• Valorificarea diversităţii profesionale, de opinie, de experienţă pentru luarea unor decizii pertinente; • Dimensiunea şi tipul serviciului contractat. Unele opinii exprimate în legătură cu acest element sprijină contractarea serviciilor de dimensiuni reduse. În cadrul unui focus grup s-a sugerat chiar că într-o fază de început CSS ar fi mai potrivită la nivelul comunităţilor locale unde nu există capacitate pentru diversificarea serviciilor şi adresarea tuturor nevoilor locale.

234

Următoarele tipuri de servicii au fost menţionate ca fiind servicii care pot fi contractate cu prioritate: •

Servicii de prevenire a separării copilului de familie (consiliere pentru părinţi, centre de zi, centre maternale, pregătirea asistenţilor maternali);

•

Servicii furnizate pentru reducerea fenomenului “copiii străzii” şi a impactului acestuia în comunitate;

•

Servicii pentru dezvoltarea serviciilor de viaţă independentă;

•

Servicii pentru copii cu disabiltăţi;

•

Servicii profesionale necesare pentru a rezolva problematica complexă a cazului –de exemplu serviciile medicale de specialitate – neurochirurgie, psihoterapie, logopedie, etc. Elemente care favorizează contractarea în domeniul protecţiei copilului: Distribuţia în funcţie de frecvenţă Frevenţa

120% 100%

100%

93%

100%

100% 73%

73%

67%

53% 47%

60% 40%

100%

87%

80%

20%

Nu a fost menţionat de mai multe persoane intervievate 100%

60%

53% 47% 27%

20%

40%

33%

27% 13%

În percepţia unor reprezentanţi ai D.G.A.S.P.C-urilor participante (60%) în această cercetare, domeniul adopţiilor nu constituie un domeniu prioritar pentru implementarea contractării deoarece se pare că această componentă a domeniului protecţiei copilului este destul de bine structurată şi organizată la nivelul structurilor guvernamentale chiar dacă sunt anumite arii care necesită îmbunătăţire (de exemplu, compartimentul post adopţie). Mai mult, s-a susţinut că la nivelul D.G.A.S.P.C există resursă umană specializată în furnizarea serviciilor de adopţie şi, începând cu anul 2005, a avut loc o împărţire a responsabilităţilor şi specializare chiar şi la nivelul serviciului juridic. În prezent, câteva organisme private, care au istoric şi experienţă bogată în domeniu, au calitatea de partener în furnizarea serviciilor de instruire a familiilor pentru a obţine atestatul de familie adoptivă şi astfel complementează serviciile oferite de D.G.A.S.P.C pentru asigurarea unei calităţi superioare a viitorilor părinţi adoptive şi acest mode de lucru pare a fi funcţional raportat la cazuistică şi volumul de muncă.

235

Valorificarea diversităţii profesionale, de opinie, de experienţă

Resursa Umană şi Financiară

Încrederea autorităţilor contractante în ONG

Seriozitatea ONG

Capacitatea ONG

Pregătire personalului din instituţiile pentru CSS

Atitudinea personalului din instituţiile de stat faţă de CSS

Dimensiunea şi tipul serviciului contractat

Piaţă concurenţială

Procedura de contractare şi instrumente

Co-interesarea tuturor părţilor implicate

Cadru legislativ specific şi clar

Viziune unitară asupra CSS

Voinţa şi deschiderea faţă de CSS (leadership politic şi administrativ)

Sursele de îngrijorare exprimate de cei intervievaţi atunci când au fost întrebaţi despre potenţialele bariere în procesul de contractare se referă atât la factori de natură sistemică cât şi de natură psihologică cu precizarea că este practice imposibil să identifici apriori tot ceea ce poate obstrucţiona procesul de contractare. Rezultatele acestei cercetări confirmă practic majoritatea barierelor în calea contractării identificate de Fundaţia pentru Dezvoltarea Societătii Civile în studiul Locul şi Rolul Organizaţiilor Neguvernamentale pe piaţa de servicii sociale din România efectuat în perioada ianuarie – martie 2007.183 Analiza datelor culese după un an de la realizarea acestui studiu indică patru obstacole principale care împiedică CSS în România menţionate de toţi (100%) participanţii la această cercetare: •

Contractarea de servicii nu este reglementată unitar în legislaţia actuală;

“Există reglementări utile atât în O.U.G 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică cât şi în O.U.G 68/2003 privind serviciile sociale, dare le nu sunt armonizate şi cuprinse într-o legislaţie specific, care ar fi mult mai facilă contractării.” (specialist în domeniul protecţiei copilui – Serviciul de Protecţie de tip Rezidenţial). • ONG – urile au capacitate organizaţională limitată în timp în funcţie de disponibilitatea finanţărilor externe; “Nu există certitudinea că după finalizarea contractului (termenul propus de 2 - 3 ani) furnizorul unui serviciu contractat va dovedi capacitatea necesară care să argumenteze şi să justifice prelungirea contractului.” (specialist în domeniul protecţiei copilului, Serviciul de Monitorizare şi Evaluare) • Furnizorii privaţi nu par a fi convinşi asupra beneficiilor contractării şi nu manifestă interes crescut pentru a participa la licitaţii pentru contractare; “Majoritatea dezbaterilor pe tema contractării au transmis un raţionament nu tocmai convingător. În discursurile lor, reprezentanţii instituţiilor de stat au recunsocut că nu sunt cel mai bun administrator al fondurilor, nu tocmai suficiente, în timp ce încercau să convingă ONG-urile că ele pot oferi soluţia magică pentru a creşte calitatea serviciilor prin administrarea aceloraşi fonduri, la fel de insuficiente. Din păcate aceştia nu au adus şi argumentele care să convingă ONG-urile că ele deţin soluţia magică.” (specialist în domeniul protecţiei copilului, Serviciul de Achiziţii Publice) • Personalul anagajat în sistemul public manifestă rezistenţa faţă de contractare; “…personalul din direcţie şi din centrele rezidenţiale manifestă rezistenţă faţă de contractare în mod similar rezistenţa generate de teama pierderii locului de muncă manifestată când s-a decis închiderea unităţilor rezidenţiale mamut în care se acordau servicii unui număr impresionant de copii uneori atingând chiar cifre de ordinul mai multor sute”. (specialist în domeniul protecţiei copilului, Seriviciul de tip Rezidenţial) • Birocraţia din sistem care în ciuda tuturor eforturilor de reform din ultimii 15 ani pare să reziste şi să reprezinte una dintre cele mai mari provocări şi pentru CSS. • Suprapunerea competenţelor sau neclaritate în definirea competenţelor pentru furnizarea unor servicii necesare, mai ales când acestea cad sub incidenţa de responsabilitate a mai multor insituţii guvernamentale a fost menţionată (60%); 183

Fundaţia pentru Dezvoltarea Societătii Civile. 2007. Locul şi Rolul Organizaţiilor Neguvernamentale pe piaţa de servicii sociale din România. Studiu realizat sprijinul financiar oferit de misiunea din Romania a Agentiei de Dezvoltare Internationala a Statelor Unite ale Americii (USAID), prin intermediul proiectului “Programului de consolidare a societatii civile din Romania”.

236

Alte bariere în implementarea cu succes a contractării menţionate de intervievaţi dar cu o frecvenţă mai redusă (60% - 67%) includ următoarele probleme: Neîncrederea autorităţilor de stat în furnizorii privaţi;

•

• Lipsa specialiştilor în domeniul contractării asociată cu lipsa specialiştilor în domeniul protecţiei copilului, mai ales la nivelul autorităţilor locale din zone care se confruntă cu probleme de natură socio-economică; “În urma oricărui concurs, ne confruntăm cu situaţia în care trebuie să angajăm personal care se formează în timp. “ (Manager, direcţia locală pentru protecţia copilului) • Discrepanţa între sumele alocate pentru costurile legate de furnizarea serviciilor şi realitatea pieţei; • Autorităţile publice nu cunosc sufficient realitatea cu care se confruntă sectorul non-profit; • În mod frecvent, CSS are conotaţii negative (de exemplu, personalul din instituţiile de stat asociază frecvent CSS cu schimbarea de personal şi cu riscul pierderii locului de muncă). Toate aceste bariere sunt reprezentate grafic în figura de mai jos. Elemente care obstrucţionează contractarea în domeniul protecţiei copilului: Distribuţia în funcţie de frecvenţă Frevenţa

120%

100%

100% 80% 60% 40%

Nu a fost menţionat de mai multe persoane intervievate

60% 40%

67%

100%

60%

100%

60%

40%

33%

67%

33%

100%

67%

33%

20% Birocraţia

Rezistenţa personalului din sistemul public faţă de CSS

Lipsa de motivare a ONG

Conotaţii negative ale CSS

Insuficienta cunoaştere a sectorului ONG

Discrepanţă între bugetul alocat de stat şi costurile reale

Capacitatea organizaţională a ONG limitată

Neincrederea autorităţilor de stat în furnizorii privaţi

CSS nu este reglementată unitar în legislaţia actuală

Lipsa specialiştilor

Suprapunere/neclaritate în definirea competenţelor

3. Aprecieri cu privire la cadrul legal existent Toţi cei intervievaţi au fost de acord că un cadrul legal specific şi clar definit determină într-o măsură considerabilă succesul contractării în domeniul social ca şi în alte domenii, deoarece stabilişte condiţiile şi normele de furnizare a serviciilor, reglementează procedura de atribuire, obligă contractorul să gândească metodologia de furnizare a serviciilor într-o manieră competitivă, şi asigură transparenţa procesului de contractare. Majoritatea subiecţilor intervievaţi consideră că, în prezent, cadrul legal nu încurajează ONG-urile să participe la competiţia pentru contractare şi nu oferă norme metodologice coerente pentru sprijinirea CSS.

237

“Externalizarea unui serviciu care aparţine unei instituţii mamut este o noutate şi provocare în acelaşi timp şi necesită a foarte bună pregătire. În opinia mea, ideea contractării este foarte bună şi binevenită în domeniu pentru că prin utilizarea banilor alocaţi de Consiliul Judeţean pe anumite direcţii prin contractare se poate atinge calitatea dorită. De exemplu, ONG-urile ar putea fi contractate pe o perioadă de trei ani şi acestea ar putea poate ca să completeze resursele necesare pentru furnizarea serviciilor de calitate. Mai mult, prin accesarea fondurilor structurale sau din alte surse externe îşi pot spori capacitatea de a atrage personal specializat care să contribuie la atingerea standardelor dorite. Din păcate, contractarea este doar o idee frumoasă pentru nu a fost legiferată, a rămas la stadiu de proiect, uitat poate într-un sertar, sau ….nu ştiu….s-a împotmolit cumva pe undeva …sau poate cuiva îi este frică de ruperea aceasta, cuiva … statului pentru că rămâne fără o parte din banii administraţi în timp ce o parte din personal îşi poate pierde locul de muncă pentru că ONG-urile în calitatea lor de contractor, în mod normal vor dori să lucreze cu profesionişti (specialist în domeniul protecţiei copilui – Serviciul de Evaluare Complexă şi Monitorizare a copiilor cu Dizabilităţi). Mai mult, s-a menţionat că “prevederile proiectului de Hotărâre de Guvern cu privire la contractare nu ţine seama de sistemul de valori şi realitatea românească din domeniu (specialist în domeniul protecţiei copilui – Serviciul de Protecţie de tip Rezidenţial). De asemenea, în cadrul discuţiilor de tip focus grup s-a desprins ideea că “legea trebuie să stipuleze obligativatea Consiliului Judeţean pentru a contracta serviciile sociale pentru protecţia copilului la nivel local şi să precizeze procedura de urmat în situaţia în care la nivel local nu există o piaţă de furnizori privaţi acreditaţi şi licenţiaţi” (manager, direcţie locală pentru protecţia copilului). 4. Beneficiile şi costurile CSS O mare parte din cei intervievaţi au subliniat că beneficiile contractării pot fi resimţite pe termen scurt numai dacă ONG-urile au capacitatea să contribuie financiar şi să suplimenteze astfel resursele existente pentru furnizarea serviciului. Creşterea calităţii serviciilor a fost amintită în mod frecvent ca unul dintre principalele beneficii ale contractării dar în strânsă legătură cu detalierea în termenii contractuali a ceea ce presupune “calitatea” şi “competitivitatea”.Diversificarea serviciilor, reducerea costurilor, creşterea accesului la servicii în rândul beneficiarilor, răspuns rapid la problemele acestora reprezintă un alt set de avantaje identificate de subiecţii intervievaţi. “Când beneficiarul se adresează unei instituţii de stat are senzaţia, aşteptarea şi dorinţa ca toate problemele sale să fie rezolvate indiferent de tipul acesteia şi particularităţile cazului. Astfel, are o atitudine pasivă în ceea ce priveşte mobilizarea altor resurse şi implicarea sa în soluţionarea problemei. Atunci când, acelaşi beneficiar, se adresează unui organism privat, deşi poate aceeaşi percepţie este prezentă, abordarea de lucru a ONG-urilor stimulează implicarea sau cel puţin deblochează rezistenţa beneficiarului de a se implica în soluţionarea problemelor sale. Pe de altă parte, soluţionarea problemei de către un organism privat se poate produce mai rapid decât atunci când intervine un specialist din structura de stat pentru că, aşa cum se ştie foarte bine, în structura de stat trebuie parcurs un circuit decizional foarte “înalt”care ne obligă să parcurgem toate nivelele birocratice până la luarea

238

deciziei finale.” (specialist în domeniul protecţiei copilui – Servicii Alternative Familiale şi Consiliere). De asemenea, a fost indicat că prin contractare se combate rutina şi birocraţia frecvent întâlnite în furnizarea serviciilor. O parte dintre respondenţi apreciază că alt efect al contractării poate fi degrevarea de sarcini şi scăderea presiunii generată de complexitatea şi volumul cazurilor asupra anagajaţilor din cadrul D.G.A.S.P.C. “Prin contractare noi, angajaţii D.G.A.S.P.C. ne eliberăm de un set de probleme şi am putea să ne canalizăm toate resursele pentru rezolvarea problemelor ce au rămas în responsabilitatea noastră directă şi să atingem standardele de calitate aşteptate”. (specialist în domeniul protecţiei copilui – Servicii Alternative Familiale şi Consiliere). Pe baza datelor culese se poate concluziona că impactul emoţional negativ asupra beneficiarilor şi personalului, nevoia de pregătire şi specializare a personalului precum şi crearea unor noi structuri pentru managementul, monitorizarea şi evaluarea contractului reprezintă cel mai frecvent enunţate costuri associate cu contractarea. Din punct de vedere organizaţional, contractarea poate fi integrată în cadrul serviciului de monitorizare şi evaluare, a serviciul de acreditare şi licenţiere sau în cadrul compartimentului juridic. “Ideal ar fi un serviciu specializat pe problematica contractării, dar pentru început contractarea poate cădea sub incidenţa Serviciului de Monitorizare sau a Serviciului Strategii, Programe, Acreditare şi Licenţiere.” (specialist în domeniul protecţiei copilui – Servicii Alternative Familiale şi Consiliere) Din perspectivă procedurală, o parte dintre cei intervievaţi susţin că este esenţială conceptualizarea şi implementarea CSS în trepte (faza de pregătire a procesului definirea scopului contractării, a obiectivelor, a indicatorilor de performanţă, elaborarea metodologiei, elaborarea documentaţiei; faza de evaluare a pieţei de servicii cu precădere cea de la nivel local; faza de contractare propriu zisă), fiecare dintre acestea fiind asociată cu costuri noi care nu sunt prevăzute la acest moment. 5. Locul beneficiarilor în procesul de CSS Cea mai mare parte a celor intervievaţi, deşi apreciază importanţa feedback-ului din partea beneficiarilor, atunci când este posibil, având în vedere particularităţile grupului ţintă, nu consideră oportună implicarea beneficiarilor în procesul de CSS. Rezultatele datelor obţinute sugerează că este fezabil să fie identificate modalităţi de implicare a beneficiarilor în procesul de evaluare a calităţii serviciilor contractate ţinând seama de vârsta grupului ţintă şi de particularităţile beneficiarilor indirecţi. O persoană dintre cele intervievate a menţionat că ideal ar fi implicarea beneficiarilor în selecţia contractorilor ori de câte ori este posibil pentru că este dreptul lor să participe în luarea deciziilor care urmează să îi afecteze în mod direct. 6. Rolurile şi/sau funcţiile contractantului şi contractorului pentru a asigura o practică pozitivă în CSS Informaţiile culese prin această cercetare indică o diversitate de roluri şi funcţii care pot asigura o practică pozitivă în CSS. Astfel, în opinia unei majorităţi semnificative, în primul rând autoritatea contractantă are obligaţia de a organiza şi reglementa toate particularităţile serviciului ce urmează a fi contractat. Într-o treaptă superioară trebuie să exercite funcţia de manangement a contractelor, ceea ce în principal echivalează cu a 239

coordona şi a controla modul în case sunt cheltuiţi banii publici. De remarcat este faptul că majoritatea celor intervievaţi consideră că pentru a face efective şi eficiente serviciile publice în raport cu obiectivele lor şi nevoile grupului ţintă funcţia de control văzută în mod tradiţional şi asociată cu aplicarea sancţiunilor trebuie înlocuită cu întărirea rolului autorităţii contractante în procesul de evaluare descris ca un proces de scanare şi monitorizare nu numai a CSS, dar şi a mediului în care se transpun în practică politicile adoptate pentru protecţia copilului în România. “Consider că trebuie eliminată percepţia conform căreia evaluarea este o formă de control pentru aplicarea sancţiunilor şi promovată o nouă cultura a evaluării prin care aceasta este un proces de colectare a informaţiilor din teren şi a feedback-ului de la cei direct implicaţi în furnizarea serviciilor pentru a detecta ceea ce merge mai bine au mai puţin bine pentru a aduce permanent îmbunătăţiri sistemului. (specialist în domeniul protecţiei copilui – Serviciul de Protecţie de tip Rezidenţial) Funcţiile de monitorizare şi evaluare exercitate de direcţiile locale pentru protecţia copilului au scopul de a identifica atât tendinţele pozitive prezente şi viitoare (adică a oportunităţilor), cât şi a tendinţelor negative (adică a ameninţărilor) care pot influenţa capacitatea tuturor celor implicaţi în CSS pentru a obţine beneficiile scontate la costurile cele mai reduse. Exercitarea acestor funcţii este aşteptată şi la nivelul contractorului pentru a obţine răspunsuri la un alt gen de întrebări critice: Care sunt forţele concurente şi cât de puternic vor afecta ele organizaţia şi derularea contractului? Ce factori creează schimbări de dinamică şi afectează desfăşurarea activităţii? Care sunt opiniile altora (colaboratori, parteneri, concurenţa, oponenţi, etc.) despre serviciul furnizat în comunitate de un organism privat? Care sunt aşteptările celorlalţi de la un contractor? Ce trebuie să preocupe un potenţial contractor? “Contractarea în domeniul protecţiei copilului este un domeniu foarte sensibil şi dacă nu este foarte bine pus la punct, inclusiv din punct de vedere al rolurilor şi funcţiilor tuturor actorilor implicaţi, s-ar putea să fie mai multe probleme decât sunt acum în sistem.” (specialist în domeniul protecţiei copilui-Servicii Alternative Familiale şi Consiliere). Din cele de mai sus rezultă că în mod ideal autoritatea contractantă controlează, orientează, mediază şi facilitează procesul de contractare, în timp ce legislativul entuziasmează, iar contractorul serveşte beneficiarii în conformitate cu termenii contractuali şi standardele din domeniu, informează politica publică din domeniu prin feedback şi aproprierea de beneficiari în procesul de furnizare a serviciilor, sesizează eventualele probleme şi solicită asistenţă pentru rezolvarea acestora. Eforturile de până acum reprezintă doar un prim pas în analizarea posibilităţii de către stat de a contracta servicii din domeniul protecţiei copilului către organisme private. 7. Răspunderea pentru calitatea serviciilor contractate Relaţiile contractuale generează un grad ridicat de interdependenţă între contractant şi contractor. În practică, ele creează de cele mai multe ori serioase probleme de management, de definire a rolurilor şi responsabilităţilor şi de asumare a răspunderii publice. În general, răspunderea pentru furnizarea serviciilor trebuie să fie analizată din perspectiva conformităţii cu legea. Statul îşi asumă răspunderea prin intermediul DGASPC pentru realizarea măsurilor şi acţiunilor prevăzute în actele normative privind serviciile sociale, inclusiv pe cele pentru protecţia copilului, dar problematrica răspunderii trebuie analizată în profunzime.

240

Răspunderea poate fi analizată din perspectiva punitivă şi poate fi de ordin disciplinar, administrativ, penal, contravenţional, şi financiar – contabil. Răspunderea pentru pentru furnizarea serviciilor trebuie să fie abordată integrat din perspectivă legală, din perspectiva spaţiului de lucru, din perspectivă morală şi profesională dar coborâtă la nivelul persoanei direct implicată la un moment dat în furnizarea serviciului, ceea ce poate fi rezolvată printr-o corecţie legislativă care să armonizeze toate prevederile existente. “În opinia mea, în contextul contractării ONG-ul contractat ar trebui să deţină 70% din responsabilitatea pentru furnizarea serviciului, în timp ce DGASPC ar trebui să păstreze 30% din responsabilitate “(specialist în domeniul protecţiei copilui – Serviciul de Protecţie de tip Rezidenţial) De exemplu, în cazul serviciilor de protecţie de tip rezidenţial, pentru un copil pentru care se aplică o măsură luată în instanţă, reprezentantul legal al acestuia este coordonatorul centrului de plasament în care se află, deci răspunderea pentru securitatea copilului îi revine integral. Cu toate acestea, unele voci afirmă că răspunderea trebuie împărţită în mod egal între DGASPC şi organism privat cu menţiunea că “dacă în procesul de furnizare a serviciilor o persoană se face vinovată de vătămarea fizică, psihică a copilului sau pune în pericol securitatea copilului atunci în baza legislaţiei existente vorbim despre răspundere individuală în baza prevederilor legislaţiei civile şi penală”. (specialist în domeniul protecţiei copilui – Serviciul Juridic) Informaţiile obţinute prin această cercetare nu sunt suficiente pentru a analiza în profunzime problematica răspunderii în contextual contractării. Ideile exprimate de participanţi pot reprezenta însă un punct de pornire pentru o analiza aprofundată şi găsirea unor termeni de referinţă care pot sprijini în efortul de anticipare a riscurilor contractării şi implicaţiile acestora asupra beneficiarilor şi tipului de relaţie autoritate contractantă – furnizor privat. Ca o concluzie general însă se poate afirma că într-o fază iniţială, Ministerul Muncii, Familiei şi Egalităţii de Şanse prin Autoritatea pentru Protecţia Drepturilor Copilului trebuie să îşi asume răspunderea pentru elaborarea unei politici publice de contractare şi reglementarea cadrului legal, urmând ca ulterior, să îşi asume răspunderea pentru monitorizarea şi evaluarea impactului contractării atât la nivelul beneficiarilor cât şi la nivel instituţional. Organizaţiile neguvernamentale sunt cei mai importanţi parteneri de dialog în stabilirea strategiei de contractare şi trebuie implicaţi în toate etapele procesului de conturare a unui cadru instituţional cu privire la contractarea serviciilor pentru protecţia copilului. La nivel descentralizat, autorităţile publice locale trebuie să îşi assume răspunderea pentru punerea în practică a politicii de contractare şi să se asigure că gestionează eficient procesul astfel că serviciilor sociale contractate respectă toate standardele de calitate şi nevoile beneficiarilor sunt satisfăcute în mod corespunzător. Pentru a atinge acest deziderat, autorităţile publice locale vor fi nevoite să identifice toate nevoile sociale şi să adapteze împreună cu furnizorii de servicii politica de contractare din domeniu. Monitorizarea şi evaluarea implementării contractului de prestare reprezintă o altă arie pentru care autorităţile locale va trebui să îşi assume răspunderea. “Responsabilitatea cu privire la managementul şi evaluarea progresului înregistrat prin implementarea contractării, pe de o parte, ar putea fi atribuită unei singure persoane din structura Direcţiei pentru Protecţia Copilului specifică serviciului contractat pentru că acea persoană înţelege foarte bine cum trebuiesc aplicate standardele şi poate urmări şi verifica cu uşurinţă performanţa pentru atingerea calităţii. Pe de altă parte, având în vedere noutatea problematicii pe care o poate ridică contractarea şi lipsa specializării în 241

acest domeniu, poate că ar fi indicat ca gestionarea tuturor aspectelor contractării să fie responsabilitatea unui organism de sine stătător care să valorifice expertiza din domeniu, atât cea din sectorul public cât şi din cel privat, prin intermediul consultanţilor. (specialist în domeniul protecţiei copilui – Servicii Alternative Familiale şi Consiliere). În conformitate cu preverile legislative actuale contractul de frunizare de servicii se poate încheia numai dacă există o Hotărâre a Consilului Local/Judeţean în acest sens. Provocarea cea mai mare la nivel local va rămâne integrarea intereselor comunităţii în agenda politică locală având în vedere că deseori tensiunile şi interesele divergente ale consilierilor locali de diferite coloraturi politice se relfectă în deciziile adoptate de Consilului Local/Judeţean fără a urmări întotdeauna dezideratul cu privire la respectarea interesului superior al copiilor. 8. Nevoile de training resimţite la nivelul serviciilor publice pentru a răspunde corespunzător provocărilor CSS Datele obţinute prin această cercetare oferă informaţii importante cu privire la nevoile de training semnalate de către cei intervievaţi. Aceste nevoi pot fi grupate în cinci categorii principale: •

Cadrul legislativ al contractării de servicii sociale;

•

Managementul contractării de servicii sociale;

•

Particularităţile sectorul ONG din România şi stadiul actual de dezvoltare;

•

Monitorizare şi Evaluare în contractarea de servicii sociale ;

•

Experienţa altor ţări sau a altor judeţe cu privire la implementarea contractării de servicii în domeniul protecţiei copilului.

Toţi cei intervievaţi (100%) au subliniat că este esenţial ca orice modul de training pe tema contractării să pună accent pe prezentarea experienţei altor ţări sau a altor judeţe cu privire în domeniul contractării de servicii în domeniul protecţiei copilului. Instruirea pe teme de monitorizare şi evaluare reprezintă a doua categorie frecvent menţionată (87%) de intervievaţi. Nevoia de instruire pe subiecte legate de cadrul legislativ ocupă locul trei (73%) din punct de vedere al frecvenţei pe lista de nevoi identificată de participanţi. Managementul în contextul contractării şi training pe teme legate de diferite aspecte din viaţa ONG şi a sectorului non-profit au fost amintite cu aceeaşi frecvenţă (67%) de către participanţi.

242

Nevoile de Training: Distribuţia în funcţie de frecvenţă

120%

80%

100%

87%

100%

73%

67%

60% 40%

27%

33%

33% 13%

20% 0% Cadrul legislativ al Managementul CSS Particularităţile CSS sectorul ONG din România şi stadiul actual de dezvoltare

Frevenţa menţionării ca nevoie de training

Monitorizare şi Evaluare în CSS

Experienţa altor ţări sau a altor judeţe cu privire la CSS

Nu a fost menţionat de mai multe persoane intervievate

În general, participanţii au subliniat necesitatea unei abordări practice atât în elaborarea suportului de curs prin exemplificare şi punctarea elementelor esenţiale care stau la baza procesului de contractare, cât şi în procesul de instruire prin crearea unui cadru de dezvoltare a unor abilităţi specifice necesare în practica contractării. Această abordare practică poate ajuta pe cei interesaţi să identifice şi să înţeleagă transformările instituţionale din sistemul public şi privat în contextul contractării şi să îşi formeze o viziune adecvată asupra implementării şi gestionării acesteia. 9. Realitatea românească cu privire la contractare Discuţiile purtate cu reprezentanţii celor cinci direcţii au accentuat în proporţie de 100% nevoia unei analize obiective asupra avantajelor şi dezavantajelor contractării pentru a determina în ce măsură acest demers este eficient având în vedere atât interesul superior al copilului cît şi interesul instutuţiei de stat (DGASPC) cât şi costul instituţional al contractării (de exemplu, nevoia de personal specializat, crearea unor noi structuri pentru managementul contractelor, monitorizare, şi evaluare). Toţi cei intervievaţi au subliniat faptul că nu există dovada în ceea ce priveşte funcţionarea sau eşecului contractării în România pentru că nu s-a realizat o valorificare a lecţiilor învăţate de către direcţiile care au fost selectate pentru a participa în proiectul pilot derulat în cadrul programului ChildNet. „Scopul oricărui proiect pilot este de a experimenta o aumită abordare şi de a detecta cauzele unor posibile disfuncţionalităţi. Situaţia actuală este caracteristică oricărui demers în regim de pionierat, caracterizat de elan şi zel în faza incipientă şi de latenţă imediat ce au fost înregistrate primele obstacole” (specialist în domeniul protecţiei copilui – Serviciul de evaluare complexă). Un procent important al specialiştilor intervievaţi (53%) susţin că este critic ca orice demers de contractare să fie implementat în paşi mărunţi şi gândit contextualizat în funcţie de particularităţile locale şi tipul de servicii care se pretează contractării. Mai mult, mulţi dintre ei afirmă că “înainte să ne putem gândi la contractare trebuie în primul rând să cunoaştem foarte bine potenţialii furnizori din punct de vedere al capacităţii şi abordării de lucru” (Manager, direcţia locală pentru protecţia copilului). 243

În legătură cu fezabilitatea contractării, 40% din cei intervievaţi sugerează ca prin contractare să se realizeze un transfer parţial de responsabilităţi din partea statului către furnizorii privaţi implementată în trepte. Câteva dintre persoanele intervievate (33%) au afirmat că decizia în favoarea contractării reprezintă mai degrabă o soluţie pentru structurile descentralizate responsabile cu furnizarea de servicii la nivelul comunităţilor locale pentru că la nivelul direcţiilor locale există într-o mare măsură o arie diversificată de servicii integrate. Pe de altă parte este de remarcat scepicismul mai mult sau mai puţin justificat al unora dintre cei intervievaţi (40%) cu privire la eficienţa contractării pe termen scurt dat fiind lipsa de interes politic atât în sectorul public cât şi în cel privat pentru promovarea contractării ca principal mod de implementare a politicilor sociale din domeniu. În acest context discuţiile au marcat importanţa pe care o are conceperea şi implementarea unui sistem cuprinzător şi unitar de colectare a datelor în domeniul protecţiei copilului şi realizarea unui analize de situaţie pentru a identifica contextul specific fazei precontractare. De asemenea, participanţii la acest studiu şi-au exprimat temerea cu privire la impactul negativ pe care îl pot avea constrângerile financiare în general şi bugetele locale în mod particular asupra calităţii serviciilor furnizate de organismele private. Mai mult, opinia unei majorităţi importante a celor intervievaţi (60%) este reflectată de următoarea afirmaţie: Deşi suntem conştienţi asupra potenţialelor avantaje ale contractării, considerăm că o provocare majoră pentru sistem va fi identificarea unor măsuri prin care să se evite transformarea organismelor private în “structure paralele ale DGASPC” (Manager, direcţie locală pentru protecţia copilului) . Ca o concluzie generală se poate afirma că toţi participanţii la această cercetare au punctat clar că în România ideea de contractare a rămas la faza teoretică de proiect şi nu s-a întreprins nimic specific pentru concretizarea acesteia. Se pare că toate frământările din sectorul public şi cel privat în legătură cu contractarea de servicii au cunoscut maximă intensitate la nivelul anului 2007, după care a intrat într-un trend descendent pe care aş îndrăzni să îl asociez o stare de transă generată de iluzia realizărilor care s-au blocat pe undeva pe traiectoria canalului birocratic pe care îl parcurge orice iniţiativă, propunere până să devină LEGE. Atât cercetarea empirică cât şi analiza datelor secundare au surprins o stare de relaxare, a părţile interesate în legătură cu plasarea contractării pe agenda politicilor publice şi nu par să consecvenţă în afirmarea principiilor şi ideilor care au mobilizat dezbaterile pe tema contractării sociale începînd cu finele anului 2006 până la începutul anului 2008. Cred că această stare de transă în materie de contractare de servicii în domeniul protecţiei copilului a fost indusă de mai mulţi factori care afectează principalele atribute ale unui proces funcţional de contractare: • • • • •

244

instabilitatea politică şi haosul din administraţie; epuizarea fondurilor externe care să susţină experimentarea şi evaluarea unui astfel de demers; procedura greoaie şi uneori contradictorie pentru a obţine acreditarea sau/şi licenţa de furnizor; capacitatea redusă a organizaţiilor neguvernamentale de a participa la licitaţiile de proiecte existente pe piaţă; lipsa de mobilizare la nivelul organizaţiilor neguvernamentale pentru a lua atitudine prin activităţi intensive de advocacy care să rezulte în corectarea

deficienţelor indentificate, corelarea mecanismelor de contractare şi aerisirea cadrului legal aferent Această stare de fapt subliniază teoretizarea contractării şi mai puţin voinţa politică şi anagajamentul pentru susţinerea acţiunilor care pot transforma teoria în practică cu scopul de a asigura o împărţire echitabilă a răspunderii pentru calitatea prestaţiei şi satisfacţia beneficiarilor. Armonizarea legislaţiei din domeniul social cu cea din domeniul contractării, susţinerea formării unei pieţe de ONG-uri cu putere financiară şi capacitate organizaţională care să susţină activitatea unui serviciu social şi să corecteze imperfecţiunile ofertei de servicii, dezvoltarea capacităţii structurilor guvernamentale pentru ca să îşi poată execita atribuţiile de coordonare metodologică şi întocmire a strategiilor din domeniu, stimularea competiţiei prin elaborarea şi revizuirea permanentă a standardelor şi indicatorilor de performanţă, dezvoltarea competenţelor autorităţilor contractante pentru managementul şi monitorizarea contractorilor sunt doar câteva măsuri prioritare care trebuiesc implementate pe termen scurt pentru a asigura funcţionalitatea contractării în România şi a valorifica beneficiile acesteia. 10. Experimentul Contractării în Domeniul Protecţiei Copilului: Perspective şi Repere din Experienţa La Nivel Local Primii Paşi…. Imediat după ce a fost lansată ideea contractării, D.G.A.S.P.C. Hunedoara a început organizarea unor întâlniri succesive cu organismele private din judeţ şi a prezentat posibilele implicaţii ale contractării la nivelul tuturor părţilor interesate (ONG, D.G.A.S.P.C., beneficiari). În paralel s-a început informarea şi consilierea personalului şi a copiilor cu privire la modificările ce pot surveni ca urmare a contractării. Pe de altă parte, specialiştii din cadrul instituţiei au început să analizeze în baza unor criteria stabilite de ei care din serviciile oferite de direcţie pot fi propuse pentru experimentarea proiectului pilot. Următoarele criterii au fost stabilite pentru luarea unei decizii în acest sens avându-se în vedere obiectivul final – experimentarea contractării pentru a testa fezabilitatea acesteia şi a identifica aspectele ce pot favoriza valorificarea avantajelor contractării identificate la nivel theoretic şi din experienţa altor ţări: • • • • • • • •

Complexitate redusă şi dimensiune mică a serviciului; Serviciul a fost licenţiat şi acreditat şi îndeplineşte toate normele prevăzute; Există standarde de calitate elaborate şi aprobate de instituţiile responabile; Există o piaţă de furnizori care dovedesc capacitate organizaţională şi profesională pentru a contracta serviciul respectiv; Atitudinea şi calitatea personalului D.G.A.S.P.C. care furnizează actualmente acel serviciu; Durata de existenţă a acelui serviciu; Experienţa D.G.A.S.P.C. Hunedoara în furnizarea acelui serviciu; Costul relativ moderat al serviciului şi resursele D.G.A.S.P.C. Hunedoara pentru furnizarea serviciului.

245

În baza acestor criterii, specialiştii D.G.A.S.P.C. Hunedoara au propus factorilor de decizie două servicii: un centru de zi şi o casă de tip familial pentru copilul cu handicap care deservea 24 de beneficiari. Decizia unanimă a conducerii instituţiei a fost în favoarea contractării casei de tip familial pentru copilul cu handicap care deservea 24 de beneficiari şi a fost aprobată în şedinţa de Consiliu Judeţean.Pe tot parcursul acestei etape întreaga echipă responsabilă cu implementarea proiectului pilot cu privire la CSS a muncit intens pentru a adresa toate problemele. “…au fost probleme….reticenţa ONG-urilor, mai ales că s-a pus în discuţie necesitatea contribuţiei financiare a acestora cu un minim 10% din costul pentru un an a serviciului cotractat, dar şi reticenţa unui număr important din efectivul de personal al D.G.A.S.P.C. De exemplu, am constatat că la nivelul centrului copiii erau dezinformaţi şi bulversaţi de personal în legătură cu viitorul lor, începând chiar cu şeful de centru. În acelaşi timp ONG-urile îşi exprimau temerile cu privire la capacitatea lor de a face faţă unor situaţii neprevăzute (creşteri salariale prevăzute de lege, inflaţia şi creşterea preţurilor) care ar fi putut afecta buna desfăşurare a activităţilor în furnizarea de servicii.” (Director, D.G.A.S.P.C. Hunedoara) Progresul şi saltul către un alt nivel de implementare…. Specialiştii D.G.A.S.P.C. Hunedoara care au primit ca responsabilitate principală implementarea proiectului pilot au participat la sesiuni de informare şi dezbaterile organizate în cadrul ChildNet, au comunicat în permanenţă cu iniţiatorii acestui demers şi au început să îşi dezvolte cunoştinţele şi deprinderi specifice pentru a elabora procedura de contractare. Tot procesul a fost însă o muncă de echipă. Pentru elaborarea caietului de sarcini, în absenţa unui cadru legal specific pentru contractarea de servicii, s-a decis aplicarea prevederilor Ordonanţei 34/2006 cu privire la achiziţii şi dialogul competitiv. D.G.A.S.P.C. Hunedoara a prevăzut în caietul de sarcini durata de contract de 3 ani şi obligativitatea ca pe parcursul primilor doi ani de contractare să nu fie nici o modificare de personal, două elemente critice pentru a diminua riscul de eşec al contractării şi eventualele efecte negative ale acesteia. De asemenea, s-a optat pentru stabilirea unor criterii rigide de eligibilitate la început pentru a asigura funcţionalitatea contractării, cu posibilitatea de flexibilizare a acestora după ce se conturează o practică şi se atinge o bună înţelegere asupra problematicii contractării. Caietul de sarcini a fost elaborat şi revizuit de ANPDC şi de alţi specialişti care lucrau în proiectul pilot, şi a fost considerat chiar ca model de referinţă de către aceştia şi distribuit şi altor direcţii.Ulterior, caietul de sarcini a fost aprobat şi de Consiliul Judeţean şi au fost parcurse etapele de licitaţie în conformitate cu prevederile OUG 34/2006 cu privire la achiziţia de servicii, cu respectarea regulilor de publicitate (publicare în SEAP, M.O, invitaţii) în vederea solicitării de oferte, a verificării documentaţiei depusă de aplicanţi, selectarea candidaţilor, dialogul şi negocierea cu candidaţii selectaţi. Licitaţia a avut loc la finele anului 2007 şi planul era ca implementarea contractării să se facă începând cu Ianuarie 2008. Două ONG-uri s-au prezentat la licitaţie, au fost selecţionate şi au acceptat toate condiţiile impuse de direcţie.

246

Blocajul…. Pasul următor consta în aprobarea celor două ONG-uri de către Consiliul Judeţean, dar “ne-am împotmolit pentru că proiectul de Hotărâre de Guvern cu privire la contractatrea de servicii în domeniul protecţiei copilului nu fusese aprobat şi nu exista un cadru legal clar definit” (Director, D.G.A.S.P.C. Hunedoara. În acest context, conducerea instituţiei a început un proces intens de informare a membrilor Consiliului Judeţean şi a Preşedintelui aupra avantajelor pe care le poate aduce decizia de contractare. De exemplu, s-a accentuat că la nivelul D.G.A.S.P.C. ca instituţie publică există obligativitatea licitaţiei pentru achiziţionarea tuturor produselor pentru beneficiari (hrană, îmbrăcaminte, produse de igienă, etc.), în timp ce la nivelul ONG-ului este mult mai mare flexibilitate şi nu sunt îngrădiţi de tot felul de detalii legislative şi administrative şi pot achiziţiona aceste produse direct şi economisi sumele pe care direcţia le plătea pentru transport mai ales în condiţiile în care serviciul contractat era de dimensiuni reduse (deservea 24 beneficiari). Toate economiile puteau fi folosite pentru acoperirea alte nevoi şi furnizarea serviciului se eficientiza. Din păcate toate argumentele aduse în atenţia Consiliului Judeţean nu au fost suficiente pentru a determina aprobarea demersul iniţiat de D.G.A.S.P.C. şi astfel, totul a fost blocat. “Deşi am explicat Preşedintelui şi Consilierilor Judeţeni că de fapt se desprinde decât o parte din bugetul direcţiei şi nimic nu este afectat şi se pot face economii, aceştia nu au fost de acord să aprobe faza următoare a contractării motivând că nu se poate lua o decizie în absenţa unui cadrul legal bine definit.” (Director, D.G.A.S.P.C. Hunedoara)

Concluzie… În încercarea de răspunde problematicii ridicate de o cazuistică complex şi pentru a menţine funcţionarea unei palete bogate de servicii create prin accesarea fondurilor nerambursabile, D.G.A.S.P.C. Hunedoara a considerat oportună experimentarea contractării de servicii sociale în domeniul protecţiei copilului. Din păcate, pe fondul unui cadru legislativ lacunar şi neadecvat problemelor specifice din sistem în congruenţă cu birocraţia excesivă care obstrucţionează orice demers inovativ, fără o susţinere în fapt la nivel local, experimentarea contractării de servicii sociale în domeniul protecţiei copilului s-a blocat şi de la finele anului 2007 este în stare latentă. Cu toate acestea, D.G.A.S.P.C. Hunedoara poate împărtăşi câteva lecţii valoroase desprinse din încercarea de a transforma teoria contractării în practică. • • • • •

Alegerea tipului de serviciu ce urmează a fi contractat în funcţie de criteriile menţionate anterior; Promovarea unei abordări multidisciplare pentru surprinderea a cît mai multor aspecte legate de contractare; Identificarea şi conştientizarea riscurilor contractării în funcţie de particularităţile locale; Discuţii cu ONG-uri acrediate şi prezentarea obiectivelor privind contractarea; Pregătirea şi consilierea personalului; 247

• • •

•

• • •

Identificarea resurselor financiare; Elaborarea documentaţiei de atribuire; Stabilirea unor criterii rigide de eligibilitate la început pentru a asigura funcţionalitatea contractării, cu posibilitatea de flexibilizare a acestora după ce se conturează o practică şi se atinge o bună înţelegere asupra problematicii contractării; În faza incipientă, responsabilitatea pentru elaborarea strategiei şi instrumentelor de contractare poate fi asimilată în cadrul serviciului de monitorizare dar, în funcţie de nevoi şi volum de contractare, ar fi indicat un compartiment care să se ocupe cu precădere de tot ceea ce presupune contractarea; Răspunderea trebuie să revină în totalitate unităţii contractante, ONG-ul pentru că administrează şi gestionează activităţile şi resursele. Din punct de vedere al răspunderii economice au fost foarte multe discuţii contradictorii, nu s-a ajuns la un consens şi nici nu s-a găsit o soluţie fezabilă. În cele din urmă s-a considerat că este suficientă monitorizarea financiară trimestrială pentru că, o abordare invazivă pentru verificarea modului în care au fost folosiţi banii publici nu contribuie la degajarea presiunii generate de volumul crescut de muncă. Prin contractare se pot prevedea însă clauze speciale vis-à-vis de asumarea diferitelor forme ale răspunderii (legală, economică, etc.). Monitorizarea şi evaluarea în contextul contractării trebuie percepută ca supervizare şi nu ca o formă de control în sensul coercitiv şi punitiv. Armonizarea prevederilor legale relevante într-o lege specifică contractării reprezintă unul dintre aspectele critice care pot induce succesul contractării. Gândirea unui proces de contractare în faze de implementare (pregătirea, pilotarea, monitorizarea şi evaluarea, tranziţia şi extinderea) este esenţială. În implementarea acestei secvenţialităţi DGASPC trebuie să îşi exercite rolurile de coordonare, facilitare şi catalizare a procesului de contractare.

RECOMANDĂRI “Contractarea de servicii nu ar trebui să fie bătută în cuie, ci mai degrabă bine organizată, flexibilă, evaluată şi re-evaluată permanenţă în paralel cu implementarea ideilor de îmbunătăţire aşa cum reies din practică.” (specialist în domeniul protecţiei copilui – Servicii Alternative Familiale şi Consiliere). Recomandările propuse pentru dezvoltarea contractării serviciilor sociale din domeniul protecţie copilului repezintă o sinteză a diferitelor experienţe din Statele Unite, valorificarea sugestiilor venite din partea participanţilor la această cercetare şi integrarea lecţiilor desprinse din experienţa contractării la nivelul judeţului Hunedoara. De asemenea, aceste recomandări reflectă opinia personală a autorului acestei lucrări dezvoltată în baza experienţă practice în domeniul protecţiei copilului din România şi Statele Unite şi a cunoştiinţelor teoretice cu privire la contractare, tema de interes principal la nivel academic şi de cercetare.

248

Faza I: Consolidarea Contractării ca Mecanism de Furnizare a Serviciilor Sociale pentru Protecţia Drepturilor Copiilor în România. Din această perspectivă, consider oportună o abordare de genul ”privatizare experiment dublată de asistenţă tehnică” care să balanseze (1) temerile celor care consideră că statul este în ultimă instanţă responsabil cu luarea deciziilor în interesul superior la copilului, cu (2) oportunităţile şi contribuţiile pe care contractarea le-ar putea aduce pentru asigurarea securităţii şi bunăstării copilului.  Redefinirea conceptului de contractare prin implicarea a cât mai multor părţi interesate şi într-o abordare multidiscipliniară având în vedere că acesta este un concept dinamic care presupune un proces competitiv care are la bază reguli, proceduri, instrumente şi exigenţe bine definite şi în baza căruia se transferă total sau parţial responsabilităţi publice către actori din sectorul privat cu păstrarea integrală a răspunderii de către agenţia guvernamentală în timp ce răspunderea pentru performanţa serviciului contractat va fi atribuită în totalitate actorului privat.  Crearea unui cadru unitar de evaluare a perfomanţelor la nivel local prin stabilirea unor standarde şi obiective generale şi a unui set comun de indicatori de performanţă însumate într-o procedură de evaluare complexă – Analiza de Situaţie a Serviciilor Pentru Protecţia Copilului în România. Această iniţiativă poate fi coordonată şi implementată prin valorificarea structurii la nivel naţional şi local a Inspecţiei Sociale cu scopul identificării stării de fapt a sistemului de protecţie a copilului, a tipului de servicii şi a responsabilităţilor care pot fi sau nu contractate, anticipării riscurilor care pot apărea în fiecare fază a procesului de contractare şi poate cuprinde următoarele etape: (1)

Evaluare complexă realizată la nivelul fiecărui judeţ (ECJ);

(2) Evaluarea situaţiei copilului în funcţie de zonele de dezvoltare (ECD) cu un accent pus pe aspecte regionale care influenţează implementarea programelor; (3) Elaborarea unui plan de îmbunătăţire organizaţională şi de furnizare a serviciilor (PIOS); Aceste etape pot avea în vedere trei obiective generale (securitatea copilului, caracterul de permanenţă a intervenţiilor, bunăstarea copilului şi a familiei) şi opt factori sistemici (sistemul de stocare, circulare şi utilizare a informaţiilor la nivel de stat; managementul cazului; sistemul de asigurare a calităţii; dezvoltarea profesională a resursei umane; paleta de servicii existente, modul de diversificare a acestora; dezvoltarea resurselor; capacitatea agenţiei de a veni în întâmpinarea nevoilor comunităţii şi măsura în care aceasta este reflectată în practică; acreditarea şi licenţierea). În acest context, se pot pune bazele unui model de contractare bazat pe performanţă care poate fi eficient în reducerea şi chiar eliminarea riscurilor, dar care implică necesitatea dezvoltării unor deprinderi pentru monitorizarea şi managementul contractelor.  Printr-o abordare de tip competitiv se poate forma o echipă multidisciplinară care poate include aproximativ 7 membrii, consultanţi independenţi cu experienţă în domeniul protecţiei copilului şi 5 specialişti din cadrul Ministerului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, Autorităţii Naţionale penru Protecţia Copilului, Inspecţia Socială, Ministerul Justitiţiei şi Ministerul Finanţelor Publice care vor îndeplini două responsabilităţi majore: a. Identificarea unor mecanisme de contractare care şi-au dovedit funcţionalitatea sistemele de protecţie a copilului din alte ţări şi adaptarea acestora contextului

249

românesc. De exemplu, pot fi luate în discuţie modelul de contractare preferenţială (MCP) şi modelul de contractarea bazată pe performanţă (CBP). b. Armonizarea legislaţiei actuale într-o propunere legislativă clară şi specifică care să reglementeze contractarea de servicii în domeniul protecţiei copilului, să asigure clarificarea răspunderii publice şi private pentru furnizarea unor servicii corespunzătoare standardelor şi să echilibreze interesul general al comunităţii locale, nevoile grupului ţintă şi interesele contractantului astfel încât, prin contractare nu se vor aduce prejudicii beneficiarilor iar banii publici vor fi eficient administraţi (revizuirea şi completarea Legii 272/2004 privind promovarea şi protecţia drepturilor copilului prin valorificarea prevederilor legale şi principiilor de implementare prevăzute de Legea 34/1998, OG 68/2003 şi Legea 350/2005). c. Elaborarea unui proiect de experimentare a modelelor de contractare – Iniţiativa de Contractare în Domeniul Protecţiei Copilului (ICDPC), proiect care să fie implementat la nivelul celor 8 regiuni de dezvoltare cu respectarea tuturor standardelor specifice cercetării exploratorii cu privire la eşantionare, metodologie şi implementare.  Testarea Iniţiativei de Contractare în Domeniul Protecţiei Copilului (ICDPC) pe o perioadă de trei ani.  Organizarea unor campanii de informare a comunităţii asupra beneficiilor şi costurilor contractării, dar şi asupra condiţiilor pe care trebuie să le îndeplinească potenţialii contractori. Faza 2: Conturarea unei Politici de Contractare a Serviciilor Sociale pentru Protecţia Drepturilor Copiilor în România Pornind de la premiza că nu există o soluţie magică pe care statul să o poată oferi pentru rezolvarea problemelor deosebit de complexe cu care se confruntă sistemul, valorificarea resurselor de la nivelul comunităţilor poate contribui la crearea unui model fezabil şi performant de furnizare a serviciilor centrate pe îmbunătăţirea condiţiei psihosocio-economică a copiilor şi familiilor acestora, precum şi la reducerea costurilor asociate cu furnizarea acestora. În rândurile de mai jos sunt accentuate câteva aspecte care pot influenţa substanţial atingerea acestui obiectiv major.  Evaluarea Iniţiativei de Contractare în Domeniul Protecţiei Copilului (ICDPC), prezentarea practicilor de contractare, revizuirea şi adaptarea procedurilor de contractare şi a legislaţie prin valorificarea experienţelor din practică.  Definirea unor obiective măsurabile pentru procesul de privatizare şi elaborarea unor standarde cu privire la contractarea de servicii în domeniul protecţiei copilului.  Revizuirea criteriilor de eligibilitate şi a formulelor de finanţare, identificarea unor formule standard de contract care să poată fi adecvată specificului fiecărui serviciu propus pentru privatizare.  Clarificarea surselor de finanţare pe termen scurt şi mediu, stabilirea unor costuri reale pentru serviciile care se pretează pentru privatizare şi identificarea resurselor viitoare într-o abordare sustenabilă.  Evaluarea riscurilor şi elaborarea unor măsuri fezabile pentru managementul acestora şi rezolvarea potenţialelor probleme.

250

 Evaluare cantitativă sau screening standard pentru a determina capacitatea generală a potenţialilor furnizori privaţi de servicii;  Evaluare calitativă pentru a determina măsura în care potenţialii contractori au capacitatea să răspundă nevoilor specifice ale comunităţilor în care îşi propune să acţioneze.  Elaborarea unei legislaţii specifice care să introducă obligativitatea contractării la nivel local ca primă opţiune de furnizare a serviciilor destinate protecţiei copilului care sunt identificate ca fiind oportune pentru contractare.  Conceperea unui mecanism de alocare echitabilă a resurselor la nivelul comunităţilor în funcţie de natura şi intensitatea problemelor prioritare, elaborarea unui sistem de transfer şi monitorizare a cazuisticii şi intervenţiilor, precum şi o metodologie de evaluare şi măsurare a perfomanţelor şi eficienţei serviciilor care să informeze prin date relevante deciziile viitoare cu privire la finanţarea serviciilor şi programelor.  Cuprinderea perioadelor de tranziţie în strategia de contractare pentru diminuarea rezistenţei la schimbare din partea personalului care poate fi afectat de acest proces fie prin transferul unor responsabilităţi din domeniul public spre cel privat, fie prin apariţia unor noi sarcini cum ar fi cele legate de monitorizare şi evaluare pentru asigurarea calităţii sau managementul contractelor.  Dezvoltarea unor sisteme infomaţionale adecvate care să asigure îndeplinirea tuturor etapelor legate de contractare şi managementul contractelor în mod susţinut şi cu respectarea termenelor stabilite.  Informarea periodică a comunităţii asupra progreselor sau problemelor înregistrate în implementarea noului model de furnizare a serviciilor (workshop-uri trimestriale în primul an şi ulterior forumuri anuale) pentru a stimula participarea tuturor părţilor interesate, inclusiv a membrilor comunităţilor şi dialogul cu aceştia în vederea elaborării principiilor cheie pentru asigurarea securităţii şi stabilităţii vieţii copilului şi eficientizarea serviciilor destinate acestora (implicarea şi responsabilizarea tuturor actorilor cheie la nivel comunitar, precum şi stimularea asumării răspunderii de către aceştia).  Stabilirea unui mecanism de urmărire, control şi evaluare a contractelor (se poate valorifica în acest sens instituţia Inspecţia Socială , structură nou creată pentru promovarea unui sistem de inspecţie calitativ, performant şi eficient a prestaţiilor şi serviciilor sociale, capabil să asigure respectarea drepturilor sociale ale persoanelor sau grupurilor aflate în situaţii de dificultate sau risc de excluziune socială).  Schimbarea dramatică a procesului de furnizare a serviciilor într-o structură multisistemică reprezintă o decizie majoră ale cărei implicaţii trebuiesc analizate în profunzime. Implicarea tuturor părţilor interesate (stakeholders) pe cât posibil în toate etapele contractării este esenţială pentru atingerea rezultatelor aşteptate.

251

Reflecţii finale... Această cercetare trebuie privită ca o încercare de a readuce în discuţie tema contractării în domeniul protecţiei copilului prin sintetizarea unor practici relevante din Statele Unite şi valorificarea experienţei româneşti în acest domeniu. Rezultatele acestei analize oferă informaţii pentru o mai bună înţelegere a dinamicii şi problematicii asociate acestui fenomen şi fundamentează cea mai mare parte din recomandările sugerate pentru construirea unei strategii unitare în domeniu şi transformarea contractării definită ca instrument experimental de furnizare a serviciilor într-o politică de contractare a serviciilor sociale sociale în domeniul protecţiei copilului din România. Dincolo de acest scop general, această lucrare urmăreşte revitalizarea interesului pentru contractare întro formulă structurată şi stimularea unificării eforturilor tuturor celor interesaţi pentru obţinerea unor rezultate tangibile în acest domeniu. Pentru reuşita oricărei iniţiative de privatizare a sistemului de servicii sociale şi asigurarea sustenabilităţii acesteia, voinţa politică şi angajamentul funcţionarilor publici (atât din structurile de management, dar cât şi din rândurile întâi care implică contactul direct cu clienţii) trebuie să se manifestate concomitent. Toţi factorii de decizie din sistemul public şi cel privat trebuie să conştientizeze că este foarte dificil să se previzioneze cu acurateţe volumul cheltuielilor asociat cu implementarea un model nou (contractare) în furnizarea serviciilor pentru că realitatea sistemului public a dovedit că nu există toate datele necesare care să contribuie la realizarea unor estimări valide. De aceea previziunile de execuţie bugetară au caracter orientativ. Beneficiile contractării nu trebuiesc supralicitate, dar nici ignorate şi întotdeauna trebuiesc asociate cu evaluarea gradului de conştientizare a realităţilor politice şi fiscale de la nivelul comunităţilor atât de către sectorul public cât şi cel privat. Dezvoltarea unei infrastructuri cu competenţe specifice şi viziune coerentă asupra contractării împărtăşită atât de sectorul public cât şi de cel este esenţială pentru implementarea cu succes a contractării.Competenţa şi profesionalismul sunt atribute esenţiale pentru a asigura reuşita contractării, dar în cazul în care acestea sunt deficitare, investiţiile în dezvoltarea profesională, identificarea practicilor de succes, dialogul şi împărtăşirea experinţelor accumulate pot creşte şansele de succes şi atenua eventualele provocări pe alte dimensiuni. Întrebarea insuficient abordată de această cercetare, care poate stimula cercetări viitoare în acest domeniu se referă la capacitatea şi nevoile sectorului public din România pentru a se transforma într-un “cumpărător isteţ” de servicii care să facă cele mai bune alegeri într-un sistem de furnizare a serviciilor suprareglementat, puternic centralizat şi îngropat în birocraţie parte dintr-un sistem administrativ confruntat în permanenţă cu haosul generat de confruntări politice şi crize financiare.

BIBLIOGRAFIE •

Cooper, P. J. (2003). Governing by contract: challenges and opportunities for public managers. Washington, DC: CQ Press.

•

Corrie MacLaggan. 2009. Health and Human Services are battleground for State Privatization.

252

http://www.statesman.com/news/content/region/legislature/stories/02/10/0210hhs c.html •

Figgs, J. & Ashlock, S. (2001). Family preservation/foster care/adoption: Kansas public/private partnership initiative. 2001 Better Government Competition: Honorable Mention Paper. Retrieved February 2, 2006 from http://www.pioneerinstitute.org/pdf/bgc01_kansas.pdf

•

Freundlich, M. (2007). Dollars and sense: A guide to achieving adoptions through public-private contracting. Retrieved August 29, 2007 from http://www.adoptuskids.org/images/resourceCenter/dollarsAndSense.pdf

•

Freundlich, M. & Gerstenzang, S. (2003). An assessment of the privatization of child welfare services: Challenges and successes. Washington, DC: CWLA Press.

•

Hansen, S. J. & Weisman, J. (1998). Performance contracting: expanding horizons. Lilburn, GA: Fairmont Press.

•

Hollingsworth, A & Roth, J. (2006). Implementing performance management and enabling partnership in child welfare. Unpublished paper prepared for the Philadelphia Department of Human Services.

•

Harry, H. & Durman, E. (1985). Issues in Competitive Contracting for Social Services. Falls Church, VA: The National Institute of Governmental Purchasing, Inc.

•

Kahn, A. J. & Kamerman, S. B. (1999). Contracting for child and family services: A mission-sensitive guide. Baltimore: Annie E. Casey Foundation. (ERIC Document Reproduction Service No. ED450179). Retrieved August 2, 2007

•

from: http://www.eric.ed.gov/ERICDocs/data/ericdocs2sql/content_storage_01/000001 9b/80/16/d9/51.pdf

•

Kamerman, Sheila B; Kahn Alfred J. 1998. Privatization, Contracting, and Reform of Child and Family Social Services.

•

Kearney, K. & McEwen, E. (2007). Striving for excellence: Extending child welfare performance-based contracting to residential, independent, and transitional living programs in Illinois. Professional Development: The International Journal of Continuing Social Work Education. Vol. 10, No. 3. Pp.3248 253

•

P. Kotler, S. Adam, L. Brown, G. Armstrong. 2006. Principles of Marketing, 3rd Edition. Prentice Hall

•

Marginean, Ioan. 2004. Politica socială. Studii 1990-2004, Editura Expert

•

Martin, L. (2003). Performance-based contracting (PBC) for human services: A review of the literature. Center for Community Partnerships. http://www.ofm.wa.gov/contracts/perf_based_contracting.pdf

•

McConnell, S., Burwick, A., Perez-Johnson, I., & Winston, P. (2003). Privatization in practice: Case studies of contracting for TANF case management, final report. Submitted to the Office of the Assistant Secretary for Planning and Evaluation, Department of Health and Human Services. Washington, DC: Mathematica Policy Research. http://aspe.hhs.gov/hsp/privatization-rpt03/index.htm

•

McCullough, C. & Freundlich, F. (2006). The impact & risk of child welfare privatization. Unpublished report prepared for the Arizona Department of Economic Security.

•

McCullough, C. & Schmitt, B. (2003). 2000-2001 Management, finance, and contracting survey final report. Washington, DC: CWLA Press.

•

McEwen, E. (2006). Performance-based contracts as a strategy for improving child welfare: Lessons learned in Illinois. Unpublished report.

•

Myslewicz, M. 2007. Privatization of Child Welfare Services: An Analysis of the Kansas and Florida Initiatives A Degree project at University of Washington, Daniel J. Evans School of Public Affairs Sursa: evans.washington.edu/files/Myslewicz_2007.pdf

•

Rosenthal, M. G. (2000). Public or private children’s services? Privatization in retrospect. Social Service Review, 74(2), 281-305.

Rapoarte, Documente Legislative şi Articole (surse online) •

254

Articol online: Bimbirică Oana. 2007. http://www.servuspress.ro/hd/articol.php?id=481

Transfer

Servicii.

•

Fundaţia pentru Dezvoltarea Societăţii Civile. 2007. Reforma Contractării în Romania: Raport de politică publică

•

Fundaţia Alături de Voi România. 2007. Contractarea Socială a ONG-urilor în Judeţul Iaşi. Finanţator: Federatia Organizatiilor Neguvernamentale pentru Copil (FONPC).

•

Fundaţia pentru Dezvoltarea Societăţii Civile. 2007. Raport: Alianţa pentru Schimbare! Coaliţia pentru îmbunătăţirea mecanismelor de finanţare pentru organizaţii neguvernamentale.

•

Federatia Organizatiilor Neguvernamentale pentru Copil (FONPC). 2006. Raportul Reuniunii Grupului de Lucru: Contractarea de servicii în cadrul Programului PROCOPIL, Iniţiativă Locală în Europa de Est.

•

Florida Legislature: Office of Program Policy Analysis & Government Accountability. January 2006. Retrieved March 2, 2007 from http://www.oppaga.state.fl.us/reports/pdf/0605rpt.pdf

•

FCS Group. (2005). Best practices and trends in performance based contracting. Unpublished reports prepared for the Washington State Office of Financial Management. Retrieved January 10, 2008 from: http://www.ofm.wa.gov/contracts/perf_based_contracting.pdf

•

The Finance Project. http://www.financeproject.org/Publications/private.htm

•

Office of Financial Management. Best Practices and Trends in Performance Based Contracting. Prepared by

•

FCS Group, December 2005. http://www.ofm.wa.gov/contracts/perf_based_contracting.pdf

•

Office of the Assistant Secretary for Planning and Evaluation (ASPE), Topical Paper #2 , Ensuring Quality in Contracted Child Welfare Services, December 2007

•

http://aspe.hhs.gov/hsp/07/CWPI/models/index.shtml

Sursa:

255

•

Office of the Assistant Secretary for Planning and Evaluation (ASPE). Topical Paper #5 Preparing Effective Contracts in Privatized Child Welfare Systems, August 2008

•

Office of the Assistant Secretary for Planning and Evaluation (ASPE), Topical Paper #6 , Program and Fiscal Design Elements of Child Welfare Privatization Initiatives, December 2008

•

Office of Federal Procurement Policy. (1998). A guide to best practices for performance-based service contracting. Washington, D.C.http://www.whitehouse.gov/omb/procurement/pbsa/guide_pbsc.html

•

Office of Federal Procurement Policy. Seven Steps to Performance-Based Service Acquisition. Washington, D.C. retrieved March 2, 2008 http://www.acquisition.gov/comp/seven_steps/library.html

• •

•

U.S. Department of Health and Human Services

•

http://www.acquisition.gov/comp/seven_steps/step2_decide.html

•

U.S. Department of Health and Human Services, Child Welfare Privatization Initiatives — Assessing Their Implications for the Child Welfare Field and for Federal Child Welfare Programs.

•

U.S. Department of Health and Human Services, Administration for Children and Families. (2001). National survey of child and adolescent well-being (NSCAW). State child welfare agency survey: Report. Washington, DC. http://www.acf.hhs.gov/programs/opre/abuse_neglect/nscaw/reports/nscaw_oyfc/ oyfc_title.html

•

US Department of Health and Human Services. Office of the Assistant Secretary for Planning and Evaluation. Topical Paper #5. August 2008. Preparing Effective Contracts in Privatized Child Welfare Systems.

•

256

http://www.acf.hhs.gov/programs/cse/pubs/1997/reports/pvt/ch2.htm#anchor341 081 •

U.S. Department of Health and Human Services Office of the Assistant Secretary for Planning and Evaluation (ASPE), Topical Paper #2, December 2007, Program and Fiscal Design Elements of Child Welfare Privatization Initiatives . http://aspe.hhs.gov/hsp/07/CWPI/models/index.shtml

•

U.S. Department of Health and Human Services, Administration for Children and Families, Office of Child Support Enforcement. (1997). A guide to developing public-private partnerships in child support enforcement. Washington, DC. http://www.acf.hhs.gov/programs/cse/rpt/pvt/contents.htm

•

U.S. General Accounting Office. (2002). Report to the Chairman, Subcommittee on Technology and Procurement Policy, Committee on Government Reform, House of Representatives; Contract Management: Guidance Needed for Using Performance-Based Service Contracting. Washington, DC. Author. http://www.gao.gov/new.items/d021049.pdf

•

U.S. General Accounting Office (1997) Privatization lessons learned by state and local governments. Washington, DC. Author. http://www.gao.gov/cgibin/getrpt?GGD-97-48

•

SB 5943 - 2009-10. Requiring performance-based contracts for the

provision of child welfare services. http://apps.leg.wa.gov/billinfo/Summary.aspx?bill=5943&year=2009

•

Vinson, E. (1999) Governing-for-Results and Accountability: Performance Contracting in Six State Human Services Agencies. Washington, DC: The Urban Institute. http://www.urban.org/url.cfm?ID=310328

•

Wholesale contracting of child welfare services is not a solution

•

http://www.unionvoice.org/wfse/alert-description.tcl?alert_id=23196524

•

257