26 septembrie 2015
Cum încurajăm societatea civilă la firul ierbii?
Raport sinteză audiere publică
ÎÎn perioada mai-iunie 2015 Fundația pentru o societate deschisă a analizat activitatea grupurilor de initțiativaă civicaă din Romaâ nia. Raportul de cercetare a identificat 513 de grupuri informale, dintre care 48 au apaă rut spontan, la initțativa membrilor, iar 465 au fost create prin programe de sprijin ale statului sau prin fonduri private ale unor organizatții umbrelaă . Concluzia imediataă este aceea caă îânfiintțarea grupurilor de initțiativaă are loc mai degrabaă ca reactție la stimuli externi: organizatții-suport care faciliteazaă coagularea grupurilor sț i acordaă asistentțaă sț i finantțare pentru ca grupurile civice saă -sț i atingaă obiectivele. Demersul de cercetare a fost continuat de o analizaă juridicaă a cadrului legislativ din Romaâ nia, care a subliniat accesul restrictiv la participare publicaă pentru grupurile informale, o situatție similaraă îânregistraâ ndu-se sț i la nivelul accesului la resurse financiare publice. Pentru caă grupurile informale sunt formate din cetaă tțeni implicatți civic sț i politic la nivel local, care provoacaă schimbarea de jos îân sus, fiind astfel de facto parteneri de dialog legitimi îân interactțiunea cu institutțiile publice, Fundația pentru o societate deschisă sț i-a propus saă identifice metode de stimulare a aparitției sț i dezvoltaă rii grupurilor informale din Romaâ nia, prin intermediul audierii publice Cum încurajăm societatea civilă la firul ierbii?, organizataă pe 30 septembrie 2015. Audierea publică este o procedură transparentă de colectare de opinii prin care orice grup, organizaţie, instituţie şi persoană fizică interesată îşi poate aduce contribuţia în definirea şi adoptarea politicilor publice de interes local şi / sau naţional.
Lista persoanelor sț i organizatțiilor care au contribuit cu depozitții scrise sț i verbale pentru audierea publicaă din 30 septembrie se aflaă la finalul acestui raport.
Sinteza raă spunsurilor colectate a fost realizataă de o comisie de expertți independentți formataă din: ● Prof. Univ. Dr. Mihaela Lambru, sociolog, profesor de sociologie îân cadrul Facultaă tții de Sociologie sț i Asistentțaă Socialaă , Universitatea din Bucuresț ti; autor sț i co-autor al unor lucraă ri de specialitate privind sectorul neguvernamental din Romaâ nia, din care enumeraă m: (Lambru, M.; Vamesț u, A. (coord.) România 2010- Sectorul Neguvernamental-profil, tendințe , provocări, 2010, Editura Litera; Lambru, M.; Maă rginean, Î. (coordonator, coautor) Parteneriatul Public-Privat în furnizarea de servicii sociale, 2004 Editura Ziua; Lambru, M. Organizațiile de ajutor reciproc, 2013, Editura Polirom; a fost membru al CD pentru organizatții precum FRDS sau Estuar; a colaborat cu organizatții neguvernamentale diverse îân programe de cercetare, design sț i evaluare de programe de finantțare pentru ONG-uri. ● Codru Vrabie, membru al Asociatției Funky Citizens, activist, trainer sț i consultant îân domeniul bunei guvernaă ri, cu preocupaă ri privind reformele anticoruptție îân justitție sț i îân administratția publicaă ; licentțiat îân sț tiintțe politice sț i drept, masterat îân afaceri europene sț i administratție publicaă ; fost reprezentant al organizatțiilor societaă tții civile îân Consiliul Natțional de Întegritate (2007-2012), fost membru al comitetului internatțional de coordonare al retțelei activisț tilor pentru accesul la informatții, FOÎadvocates.net (2010-14); ● Valentin Burada, director de program, Fundatția pentru Dezvoltarea Societaă tții Civile. Îpoteza care a stat la baza procesului de colectare a opiniilor a fost aceea caă Romaâ nia are un cadru juridic care nu stimuleazaă asocierea cetaă tțenilor, implicarea spontanaă sau voluntaraă îân viatța comunitaă tților. ÎÎntrebaă rile supuse procedurii de audiere publicaă au fost: 1. Care sunt mecanismele de stimulare a implicării civice la nivel local? 2. Cum poate fi încurajată legislativ participarea publică a grupurilor informale? 3. Au nevoie grupurile informale de o procedură de înregistrare? Dacă da, care ar fi limita până la care înregistrarea nu le-ar încălca principiile de funcționare? 4. Care este cea mai potrivită modalitate de finanțare a grupurilor informale? Învitatția a fost trimisaă caă tre 600 de organizatții non-guvernamentale, grupuri informale, reprezentantți ai autoritaă tților publice.
Concluziile audierii publice raă maâ n incerte îân ceea ce privesț te nevoia de reglementare a activitaă tții sț i functționaă rii grupurilor informale. Majoritatea depozitțiilor scrise sț i verbale, alaă turi de opiniile membrilor comisiei de expertți, arataă caă mecanismele de stimulare a implicaă rii civice îân bunaă parte nu pot fi reglementate, iar cadrul legal îân vigoare asiguraă suficiente garantții pentru participarea cetaă tțenilor îân viatța comunitaă tții. De asemenea, legislatția existentaă contține suficiente instrumente aflate la dispozitția grupurilor de cetaă tțeni care doresc o mai mare legitimitate îân relatția cu institutțiile publice, faă raă saă fie nevoite saă obtținaă personalitate juridicaă . Nu îân ultimul raâ nd, bunele practici administrative sau instrumentele de drept civil identificate mai jos pot fi utilizate ataâ t pentru a evita (ori chiar complini) o proceduraă de îânregistrare, caâ t sț i pentru a asigura finantțarea privataă a grupurilor informale. O serie de amendamente la O.G. 26/2000, privind debirocratizarea, pot fi benefice sț i pentru grupurile informale care îâsți propun îânregistrarea formalaă .
1. Mecanisme de stimulare a implicării civice Toate organizatțiile prezente au subliniat faptul caă , îân Romaâ nia, participarea civicaă a cetatțenilor organizatți formal sau informal cunoasț te o serie de dificultaă tți majore. O parte a acestor dificultaă tți se datoreazaă nivelului scaă zut de educatție civicaă , incluzîând aici educatția pentru participare cetaă tțeneascaă la luarea deciziilor de politicaă publicaă la nivel central sau local. O a doua parte a problemelor identificate se referaă la dificultaă tți îân implementarea cadrului legal privind transparentța si sustținerea participaă rii publice (Legea 52/2003). La nivel general, participantții (Ce-Re) au semnalat nevoia reformei administratției publice, îân care buna guvernare saă joace un rol mai important. Majoritatea participantților au subliniat posibilitatea de a îântaă rire a sanctțiunilor pentru îâncalcarea prevederilor îân vigoare pentru Legea 544/2000 sț i 52/2003. S-a afirmat caă existaă îân Romaâ nia multe institutții publice care îâncaă nu aplicaă îân mod corect prevederile legale care ar facilita participarea publicului la luarea deciziilor (Legea 24/2000 privind normele de tehnicaă legislativaă , Legea 544/2001 privind liberul acces la informatții sț i Legea 52/2003 privind transparentța decizionalaă ). Pe de altaă parte, îân absentța cererii de transparentțaă sț i participare, administratția publicaă nu are posibilitatea saă exerseze, saă îântțelegaă sț i saă internalizeze utilitatea participaă rii publicului la decizia de alocare de resurse publice. A fost promovataă ideea caă , îânainte de a solicita îânaă sprirea sanctțiunilor, saă fie promovate mecanisme care saă sustținaă cererea de participare, nu
doar la nivelul orasț elor mari, ci mai ales la nivelul comunelor nesustenabile financiar (~2.200 din 2.860 de comune). Centrul pentru Înovare Publicaă (Π) a araă tat, îân depozitția verbalaă , caă problema cea mai serioasaă este accesul la oamenii dispusț i saă se implice îân viatța comunitaă tții. Depozitția Expert Forum (EFOR) confirmaă caă astfel de oameni sunt greu de gaă sit îân zonele saă race sț i/sau dependente financiar de sisteme clientelare. Centrul de Resurse pentru participare publicaă (Ce-Re), la raâ ndul saă u, arataă caă oamenii sunt interesatți de problemele concrete ale existentței lor, nu de conceptele abstracte ale democratției sț i participaă rii la luarea deciziilor. Astfel, raă maâ ne o provocare pentru organizatțiile societaă tții civile saă gaă seascaă modalitaă tțile de cooperare, cel putțin la nivel de informare, dacaă nu chiar de sprijin, instruire sț i colaborare îân coalitții. Mecanismele de stimulare a implicaă rii civice se pot grupa pe 3 mari directții de actțiune: a) Actțiuni de promovare a elementelor de educatție civicaă /educatție pentru participare civicaă , precum: actțiuni de advocacy privind introducerea îân sistemul formal de educatție îân scoli, dar sț i îân sistemul de educatție pentru adultți, a unor pachete educative/de informare specifice. b) Înfrastructura pentru stimularea participaă rii/implicaă rii publice, care cuprinde deschiderea autoritaă tților publice (locale sț i centrale) caă tre alocarea de resurse publice care saă vizeze democratizarea unor spatții comunitare, deschiderea de spatții publice, suport pentru dezvoltarea de parteneriate comunitare care saă favorizeze implicarea cetaă tțeanului îân decizie. c) Monitorizarea straâ nsaă a performantțelor guvernaă rii (central sț i local) îân materia bunei guvernaă ri. Existaă legislatție, dar ea trebuie monitorizataă îân implementare. Trebuie gaă site mecanisme care saă permitaă sț i saă includaă accesul la decizie sț i pentru grupurile defavorizate. Ariile principale de monitorizare raă maâ n îân continuare cele legate de bugetare participativaă , design de programe publice pornind de la analize de nevoi, implicarea grupurilor afectate de deciziile de politicaă publicaă . 2. Legislație pentru încurajarea participării publice Nivelul participaă rii publice este recunoscut ca extrem de scaă zut de caă tre toate persoanele sț i organizatțiile implicate îân audierea publicaă . Experientțele facilitate de Ce-Re sau Fundatția PACT, alaă turi de depozitțiile grupurilor informale prezente la audiere (Grupul de Înitțiativaă Favorit sț i
Grupul de Înitțiativaă Prelungirea Ghencea), arataă caă participarea publicului este posibilaă , mai ales acolo unde activitatea concretaă a cetaă tțenilor (sț i comunicarea eficientaă a actțiunilor lor) conferaă legitimitate, credibilitate sț i autoritate îân relatția directaă cu institutțiile responsabile de luarea deciziilor. Astfel, pare saă se contureze o opinie majoritaraă , conform caă reia nu este nevoie de legislatție suplimentaraă pentru îâncurajarea participaă rii, ci doar de gaă sirea oamenilor dedicatți, care saă coaguleze grupuri de initțiativaă sț i saă mobilizeze implicarea cetaă tțenilor îân viatța comunitaă tții. Majoritatea depozitțiilor au araă tat ca nu e necesaraă o amendare de legislatție sau dezvoltarea de legislatție nouaă pentru a sustține activitatea grupurilor informale. Trebuie subliniat faptul caă îân acest grup majoritar de opinie s-au regasit organizatții cu experientțaă îân sustținerea grupurilor informale (PACT,CE-Re, FRDS) precum sț i reprezentantți ai unor astfel de grupuri informale cu initțiative de succes (Grupul de Înitțiativaă Favorit, Grupul de Înitțiativaă Prelungirea Ghencea). Propunerile minoritare (Π sau CLNR) au vizat mai degraba proceduri de debirocratizare, care pot fi urmaă rite îân cadrul unor procese de advocacy mai largi, cum ar fi revizuirea cadrului de politici publice pentru asociatții sț i fundatții (proiect initțiat de CLNR).
3. Procedura de înregistrare a grupurilor informale Depozitțiile au evidentțiat trei grupuri de opinie. Majoritatea depozitțiilor au subliniat caă una dintre nevoile esentțiale ale grupurilor informale este nevoia de recunoasț tere. Aceastaă recunoasț tere vine îânsaă din capacitatea grupurilor de a-sț i sustține interesele îân fatța autoritaă tților sț i a publicului. Grupurile informale prezente la audiere (Grupul de Înitțiativaă Favorit sț i Grupul de Înitțiativaă Prelungirea Ghencea) s-au pronuntțat îâmpotriva unei proceduri de îânregistrare, araă taâ nd caă o haâ rtie nu poate tține locul legitimitaă tții sț i credibilitaă tții care decurg din activitatea unui grup informal, respectiv caă un pas birocratic suplimentar, interpus îân relatția dintre cetaă tțeni sț i institutția publicaă , poate fi interpretat ca o restraâ ngere nejustificataă a drepturilor constitutționale.
Organizatțiile formale care sprijinaă organizatții informale (ex. Ce-Re sau PACT) au formulat pozitții asemaă naă toare. Alte organizatții prezente nu au formulat vreo pozitție fermaă îân sprijinul procedurii, ci doar au trecut îân revistaă eventualele beneficii. O opinie îântaâ lnitaă îân cadrul a caâ torva depozitții propune ca instrument de raă spuns la nevoia de recunoasț tere a grupurilor informale, îân spiritul
autoreglementaă rii, crearea unui portal natțional care saă cartografieze grupurile informale din Romaâ nia. CLNR a precizat caă îânregistrarea ar putea facilita cartografierea grupurilor informale, accesul la resurse informatționale sț i modele de bune practici, eventual sț i tranzitția caă tre o proceduraă administrativaă de îânfiintțare a organizatțiilor neguvernamentale. Raă spunsurile la propunerea de îânregistrare au cuprins sț i procedura notarialaă de consfintțire a responsabilitaă tților îân cadrul unui grup informal, pe calea constituirii asociatțiilor faă raă personalitate juridicaă , conform art. 5, alin. 2, coroborat cu art. 4 din OG 26/2000. Astfel, prin autentificarea actului constitutiv (îân fatța notarului sau avocatului), grupul informal îâsți afirmaă existentța sț i face un pas îân directția constituirii unei organizatții neguvernamentale, dar nu-sț i asumaă caă va face acest pas îân mod necesar. ÎÎnsaă o astfel de „îânregistrare” îâi poate conferi unui grup informal „autoritatea” suplimentaraă de care ar putea avea nevoie îân relatția cu o institutție publicaă , avaâ nd îân vedere caă asociatțiile faă raă personalitate juridicaă astfel constituite sunt „asociatții legal constituite,” îân sensul art. 3, lit. f) din Legea 52/2003 privind transparentța decizionalaă .
4. Modalitatea de finanțare a grupurilor informale Depozitțiile verbale din partea Grupului de Înitțiativaă Favorit sț i a Grupului de Înitțiativaă Prelungirea Ghencea sustțin caă finantțarea nu este o problemaă , donatțiile private din partea membrilor fiind suficiente pentru activitaă tțile lor. Experientța PACT sț i FRDS arataă caă existaă suficiente instrumente la dispozitția donatorilor, dacaă doresc saă sprijine/micro-finantțeze activitatea grupurilor informale, putaâ nd pune la dispozitția doritorilor sț i modele contractuale, care pot reprezenta bune practici. Mai cu seamaă grupurile informale care au faă cut pasul autentificaă rii (îân fatța notarului sau avocatului) pot avea o capacitate sporitaă de a primi donatții private, dacaă actul constitutiv contține sț i clauze privind responsabilitatea financiaraă a membrilor grupului informal, îân conditțiile legii civile. ÎÎn ceea ce privesț te eventualitatea finantțaării din fonduri publice, aceasta a fost respinsaă de majoritatea deponentților, din considerente care tțin de responsabilitatea cheltuirii banului public.
Este important ca grupurile informale saă aibaă acces la informatția privind modalitaă tțile prin care îâsți pot finantța activitaă tțile sț i prin care pot atrage resurse din comunitate.
Puncte de vedere ale experților Stimularea implicării civice
Utilizarea bibliotecilor publice din retțeaua Biblionet/ANBPR, care pot pune spatții la dispozitția grupurilor care doresc saă dezbataă probleme ale comunitaă tților.
Încurajarea participării publice
Cadrul legislativ permite participarea sț i chiar a fost recent îâmbunaă taă tțit, prin Legea 281/2013. Asț a cum rezultaă sț i din rapoartele misiunilor de evaluare din cadrul Strategiei Natționale Anticoruptție (SNA), unde transparentța decizionalaă sț i accesul la informatții sunt asumate ca maă suri preventive sț i indicatori de progres, institutțiilor le lipsesț te capacitatea administrativaă (resurse umane, bugetare sț i informatționale) pentru a îâmbunaă taă tți aplicarea legilor îân vigoare. Chiar sț i la acest nivel se simte nevoia de informare/instruire sț i de diseminare/promovare a bunelor practici. Înterpretarea cadrului legislativ dincolo de standardul minimal reglementat, cu scopul de a veni îân îântaâ mpinarea nevoilor cetaă tțenilor: Conform art. 1 din Legea 52/2003, „regulile procedurale minimale aplicabile pentru asigurarea transparentței decizionale” pot fi interpretate (sau chiar trebuie) îân sensul de a spori „gradul de responsabilitate a administratției fatțaă de cetaă tțean” sț i de a implica „participarea activaă a cetaă tțenilor îân procesul de luare a deciziilor [...] sț i îân procesul de elaborare a actelor normative.” Împlicarea grupurilor formale sau informale îân co-design, co-management sț i co-productție de servicii publice.
Înregistrarea grupurilor informale
Procedura de îânregistrare poate face obiectul unei initțiative de autoreglementare îân cadrul sectorului non-profit, similaraă Codului de conduitaă ONG. Accesul la o forma oarecare de îânregistrare ar acorda o mai bunaă protectție legalaă , acces la beneficii pe care le au asociatțiile formale (cont îân bancaă , posibilitatea de dezvolta contracte etc). Preferintța pentru fiecare dintre aceste douaă mari optțiuni este dataă , asț a cum e sț i firesc, de interesele particulare ale fiecaă rui grup sț i de experintța personalaă a membrilor grupului.
Grupurile informale au nevoie de recunoasț tere. ÎÎnregistrarea lor formalaă nu este o garantție a recunoasț terii, asț a cum arataă sț i experientța organizatțiilor neguvernamentale. Grupurile informale sunt (sau ar trebui saă fie) creatții spontane. ÎÎnregistrarea marcheazaă un pas echivalent mai degrabaă cu îânregistrarea ca organizatție neguvernamentalaă . Dacaă vointța grupului merge îân aceastaă directție, procedura îânregistraă rii ca organizatție neguvernamentalaă nu este prohibitivaă îân prezent.
Finanțarea grupurilor informale
Faptul caă unele grupuri informale sunt deja cunoscute sț i au acces datoritaă reputatției la finantțaări private, nu trebuie saă transț eze problema finantțaării. Existaă grupuri informale nouconstituite sau mai putțin cunoscute opiniei publice pentru care sursele de finantțare pot fi o problemaă . Nevoia analizei pe termen lung, îân ipoteza îân care finatțarea pentru organizatțiile suport va intra îân declin. Grupurile informale ar trebui saă aibaă capacitatea de a straâ nge resurse prin intermediul propriilor membri (fie caă este vorba despre bani sau, mai ales, de contributții îân naturaă ). Este mai degrabaă important ca grupurile informale saă aiba acces la informatție privind modalitaă tțile legale prin care aceste contributții pot fi colectate sț i gestionate, precum sț i la metodologii de fundraising sț i crowdsourcing. Acestea pot fi realizate fie prin crearea îân mod natural a unor comunitaă tți online de grupuri informale, fie prin suportul unor organizatții neguvernamentale specializate.
Lista depozițiilor scrise: 1. Aliantța pentru o Romaâ nie Curataă 2. Centrul pentru Înovare Publicaă 3. Centrul de Resurse pentru Participare Publicaă 4. Centrul pentru Legislatție Non-Profit 5. Expert Forum 6. Fondul Romaâ n pentru Dezvoltare Socialaă
7. Freedom House 8. Fundatția Comunitaraă Bucuresț ti 9. Fundatția PACT 10. Grupul Academic din Îasț i 11. United Way Romaâ nia 12. Centrul pentru Dezvoltare Democraticaă 13. Fundatia Aviator Alexandru Sț erbaă nescu
Intervenții orale: 1. Grupul de initțiativaă Favorit 2. Militția Spiritualaă
Audierea publicaă este o activitate a proiectului Dezvoltarea capacității ONG-urilor și a grupurilor informale, finantțat prin granturile SEE 2009- 2014, îân cadrul Fondului ONG îân Romaâ nia. Contținutul acestui material nu reprezintaă îân mod necesar pozitția oficialaă a granturilor SEE 20092014.
Pentru informatții suplimentare despre proiect, accesatți www.centrulpublic.ro. Detalii despre finantțator gaă sitți pe www.eeagrants.org sț i pe www.fondong.fdsc.ro