MOVILIDAD DE LA CAPACIDAD DE BUQUES CERQUEROS MAYORES DE 363 TM

Carlos Giménez y Alvin Delgado – FUNDATUN - (25 de mayo 2019)

El registro

En la 61ª Reunión de la Comisión Interamericana del Atún Tropical (CIAT), realizada en La Jolla (California), el director Dr. James Joseph, a petición del presidente de la CIAT, comentó sobre la capacidad de flota en el Océano Pacifico Oriental (OPO) “que en general, los stocks de atunes en el OPO están en buenas condiciones, pero que existe la preocupación que la capacidad creciente de la flota de superficie podría resultar en una pesca excesiva en un futuro cercano, y por lo tanto el personal solicitaba que se consideraran límites sobre la capacidad de pesca para proteger el Aleta Amarilla y el Patudo.” El presidente, notando que todos estaban de acuerdo en que la capacidad de flota era un problema importante, solicitó que se creara un Grupo de Trabajo que abordara los problemas de capacidad y fue aprobado en la Resolución C-98-06. Esta fue la primera iniciativa en la Comisión para regular el creciente aumento de capacidad en el área de la CIAT. La primera reunión de este grupo se celebró en septiembre de 1998, en La Jolla, y recomendó para que se revisará un proyecto de propuesta para limitar la capacidad de flota existente y contemplaba asignaciones posteriores para otros países costeros. En la 62ª Reunión de la CIAT se aprobaron, por primera vez, limites sobre la capacidad de la flota en el OPO (Resolución C-98-11); los cuales comenzarían a regir en enero de 1999.

En San José de Costa Rica, en junio del 2000, fue aprobada la Resolución Sobre un Registro Regional de Buques (Resolución C-00-06), posteriormente en agosto de ese mismo año es revisada y adoptada por correspondencia la Resolución Sobre la Capacidad de la Flota Atunera Operando en el Océano Pacifico Oriental (Resolución C- 00-10); la cual: establece normas para el registro de buques pesqueros en el OPO; acuerda establecer un Grupo de Trabajo Permanente para estudiar y dar seguimiento a todo lo relacionado con la capacidad de flota, así como formular recomendaciones para la Comisión; acuerda que el nivel objetivo de la capacidad debe situarse en 135.000 toneladas (158.000 metros cúbicos); también se acuerda que el personal, en cooperación con la Partes, preparará un proyecto para la ordenación de la capacidad de pesca en el OPO; y finalmente reconoce y afirma el derecho histórico de los estados ribereños y otros estados con interés prolongado y significativo en la pesquería de atún en el OPO de desarrollar y mantener sus propias industrias pesqueras atuneras.

En la 69ª Reunión de la CIAT de junio de 2002, realizada en Manzanillo (México), se aprobó la Resolución Sobre la Capacidad de la Flota Atunera Operando en el Océano Pacífico Oriental -Modificada- (Resolución C- 02-03) en la que se conviene: mantener el nivel objetivo de 158.000 m3; finalizar y adoptar, a la brevedad posible, un “plan para la ordenación regional de la capacidad de pesca”, que los buques cerqueros certifiquen su capacidad de bodega en metros cúbicos; dar la oportunidad a Costa Rica, El Salvador, Nicaragua, Perú y Guatemala para añadir buques cerqueros después del 28 de junio de 2002; ratificar la posibilidad que 32 buques de Estados Unidos autorizados puedan realizar un viaje de no más de 90 días; y, en un pie de página, se expresa que Costa Rica, Colombia y Perú mantienen solicitudes a largo plazo.

Es importante resaltar que las resoluciones adoptadas sobre capacidad hasta el momento no se refieren a quien le corresponde la capacidad, solo la Comisión solicitaba que si un barco cambiaba de bandera se le notificara por parte de ambas banderas (de donde provenía el barco y la que lo recibía) a los efectos de regístralo en el Registro Regional de Buques. Hasta ese entonces, los buques se movían fácilmente entre los países que eran miembros o no miembros cooperantes de la Comisión y pescaban en el OPO.

Cambio de pabellón de buques registrados

El espíritu era la “libre movilidad”. La Parte que ofreciera las mejores condiciones atraería a los buques; así venía funcionando desde los inicios, cuando cambiaron las leyes de Estados Unidos, durante los años ochenta, y gran parte de esta flota fue vendida a terceros países latinoamericanos. Desde esa época, los armadores normalmente se cambiaban de bandera entre los países, siendo Colombia, Ecuador, Panamá, Vanuatu y Venezuela donde más ocurrían comúnmente estos traslados. Con la entrada en vigor de la Resolución C-02-03, que se les permitió a varios países costeros desarrollar a futuro pesquerías con buques preferiblemente de la región, se comenzó a manejar la situación de otra manera; se había asignado la posibilidad a unos países a desarrollar sus pesquerías y estos asumieron que esa asignación era propia del país y le pertenecía. En algunos países como México, desde el comienzo de la pesquería, la capacidad era y es del armador; quien la puede manejar como quiera, pero dentro de México. Estados Unidos, en el 2005, cambio su legislación y comenzó a manejar que la capacidad es del país, esto para preservar y garantizar que la capacidad disponible la pudiese mantener y disponer en cualquier momento. Países como Costa Rica, Perú y Nicaragua parten del criterio que la capacidad asignada es del país; pero en el caso de Nicaragua, que recién cambio su ley de pesca, permite que buques de otros países se abanderen en Nicaragua y mantienen su capacidad, pudiendo cambiarla cuando quieran. Panamá y Vanuatu mantienen la libre movilidad. Otros países como Colombia y Ecuador no han legislado al respecto; en el caso de este último, esto le ha permitido ser el país con mayor crecimiento en la región y con la mayor capacidad (al 30 de abril del 2009 tenía una capacidad registrada de 93.646 m 3 ).

La posición de que la capacidad es del país puede crear situaciones adversas al mismo, ya que existe la posibilidad que: (1) los países (Gobiernos) se queden con capacidad de acarreo pero sin barcos y (2) que los armadores se lleven los barcos a otro destino o vendan la embarcación a terceros que posean capacidad; como algunos países que aún no han desarrollado su capacidad (Costa Rica y Perú) u otros que operen en otros océanos.

El costo de una embarcación es bastante significativo y variable, de acuerdo con su capacidad y sus condiciones; por lo que es poco probable que si una flota es vendida se la pueda reemplazar, no solo por el costo sino también por la disponibilidad de unidades para ser adquiridas. Esta situación no sería deseable, porque podría generar la posibilidad de incorporar nuevas unidades de otras latitudes en la zona, sin tomar en cuenta la capacidad de carga o capacidad de producción inherente a la misma.

Las características pesqueras de los buques que operan en el OPO no son iguales a aquellos que operan en el Pacífico occidental, en el Atlántico o en el Indico; por lo que incluirlos en operaciones en el OPO implica modificaciones estructurales en los barcos.

Existe entonces, en el fondo del planteamiento de la ordenación pesquera, la necesidad de armonizar los requerimientos pesqueros de los Países Pesqueros Ribereños, Pesqueros Distantes y Entidades (como los Organismos Regionales de Integración Económica u ORIE) con el código de conducta para la pesca responsable y los propósitos de la Comisión Interamericana del Atún Tropical (CIAT); para lo cual se requiere armonizar las posiciones de todos ellos con las medidas más convenientes que garanticen la sostenibilidad de los recursos objeto de explotación.

El problema con la capacidad

Uno de los problemas reales que pueden presentarse en la pesquería del Océano Pacífico Oriental (OPO), es precisamente los mecanismos de movilidad; necesarios para aquellos barcos de banderas distintas, que pertenecen al Registro, que requieren transferirse a otro participante miembro Parte o no Parte Cooperante de la CIAT.

En la 8ª Reunión de Grupo de Trabajo Permanente sobre Capacidad de la Flota, realizada en Lanzarote (España), se discutieron los procedimientos para los cambios de pabellón, reconociendo que los cambios de pabellón de bandera son asuntos de los gobiernos y no un tema en que la Comisión debería estar metida; adicionalmente se reconoció que la Comisión necesita establecer reglas para mantener el Registro Regional de Buques y que esto requiere tomar decisiones con respecto al pabellón de los buques.”

En la 73ª Reunión de la CIAT, también celebrada en Lanzarote (España), se adoptó el Plan para la Ordenación Regional de la Capacidad Pesquera. Este plan ha sido elaborado en el marco de los documentos “Plan Internacional de Acción para la Ordenación de la Capacidad de Pesca“ y “Declaración de Roma Sobre la Aplicación del Código de Conducta para la Pesca Responsable“ de Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO).

Este plan, en la Sección 9 (Procedimientos Operacionales), contempla:

“30. El Grupo de Trabajo Permanente sobre la Capacidad de la Flota debería recomendar a la CIAT medidas para tratar cuestiones relacionadas con el Plan del OPO, inclusive ajustes según proceda, y revisar cada año el ingreso de nuevos buques a la flota que pesca especies amparadas por la Convención. El ingreso de buques nuevos debería ser regido por las consideraciones siguientes:

a. La transferencia, de la jurisdicción de una CPC o participante en estas pesquerías a la de otro, de cualquier buque que pescará especies amparadas por la Convención y que será incluido en el Registro Regional de Buques, estará regida por las resoluciones pertinentes de la Comisión.

b. Se debería elaborar un sistema para tratar los buques nuevos (definidos como aquéllos no incluidos en el Registro Regional de Buques) que ingresen a la flota que pesca especies amparadas por la Convención. Dicho sistema debería incluir reglas sobre la eventual participación futura en la pesca de especies amparadas por la Convención de buques que no participan actualmente, y el reemplazo de buques perdidos o retirados.

31. Las CPC y todos los participantes en estas pesquerías deberían proveer al Director, de forma oportuna y de conformidad con las resoluciones de la Comisión, la información sobre los buques de su pabellón necesaria para poder mantener debidamente el Registro.”

En tal sentido, independientemente de la legislación de cada país, para transferir un buque de una Parte a otra Parte indica que: la que va a transferir el buque deberá enviar la baja del buque y la autorización si va a transferir la capacidad; y, por otro lado, la Parte receptora de igual forma remitirá la aceptación de dicha incorporación. Una vez recibida las solicitudes, la Comisión enviará una nota a cada país para que confirme la aceptación de los cambios y prevenir problemas, como los que se han presentados en el pasado. Aun cuando el espíritu de la Comisión ha sido la de libre transferencia, en el plan no se incluyó nada de los derechos de propiedad; ya que a raíz de la entrada de la Resolución C-02-03, los países tienen interpretaciones distintas sobre la propiedad de la misma. Aunque desde que inició operaciones la CIAT, en 1949, los buques se han transferido de una Parte a otra sin ningún problema. El armador dueño de la embarcación escogía el país que mejores condiciones le proporcionaba y esto hacía que hubiese una competencia, por así decirlo, entre las Partes para ofrecer mejores condiciones. La creación de este plan obedecía más bien, o estaba orientado, a que la Comisión tuviese un mecanismo para regular la capacidad y disminuirla al nivel objetivo de 158.000 m 3 o a nuevo nivel que el personal científico recomendara, dependiendo de la evaluación de las diferentes poblaciones de túnidos abarcados por la Comisión. También para tener mecanismos claros para la incorporación y transferencias de las unidades pesqueras.

El caso venezolano

En el caso de Venezuela, empezó a manejarse que la capacidad era del país, lo que desemboco en que entre 7 y 8 embarcaciones cambiaran de bandera; por las que actualmente se mantiene una reclamación en la CIAT por tres de ellas y en virtud que, en 2017, se logró el reconocimiento de 1.680 m 3 de una de estas embarcaciones.

El país perdió la posibilidad de haber aumentado significativamente esta capacidad a mediados de los años dos mil, cuando el precio del petróleo estaba en alza y nuestro combustible era barato; cuando adicionalmente contábamos con una infraestructura en puerto para descarga y almacenamiento; así como también de instalaciones de procesamiento. Sumado a ello, somos el país estratégicamente mejor situado para los principales consumidores de atún por excelencia, como Europa y Estados Unidos; agregado al potencial mercado del Mercosur. Para finalizar, el país contaba con toda una buena infraestructura para reparación y mantenimiento de barcos y redes.

Las necesidades actuales de Venezuela pueden recomendar que se incremente la capacidad, tanto para la provisión de materia prima como para la elaboración de productos o conservas. Venezuela, además de las ventajas comparativas, tiene necesariamente que poner en funcionamiento condiciones de descarga que le permitan acopiar la producción, transformar la materia prima y exportar en mercantes desde nuestro país a otros mercados. Antecedentes existen y son recientes- Venezuela fue exportador, a partir de 1995, de lomos de atún, luego de lograr la extensión de las preferencias andinas (Sistema Generalizado de Preferencias o SGP) por parte de la Unión Europea.

Afortunadamente, existen abundantes instrumentos legales internacionales a los cuales pertenece el país y propias regulaciones normativas internas que en su conjunto orientan la necesidad de un manejo adecuado de los recursos, sean éstos circunscritos o migratorios. El mejor testimonio de ese propósito es la participación de Venezuela en las dos principales Convenciones de especies migratorias como son: la Comisión Internacional para la Conservación del Atún del Atlántico (CICAA) y la Comisión Interamericana del Atún Tropical (CIAT); con sedes en Madrid-España y La Jolla-California-USA, respectivamente.

No se puede olvidar que nuestro país no es ribereño de la zona del OPO y, en consecuencia, no tiene jurisdicción ni soberanía sobre esas aguas; sin embargo, nuestro país posee derechos históricos en la zona debido a la permanencia prolongada en el área de la Comisión y es miembro de pleno derecho en la Comisión Interamericana del Atún Tropical (CIAT), cumplimiento las normas y, sobre todo, el ejercicio de un derecho de pesca en la zona de Alta Mar, que es patrimonio común de la humanidad según el Derecho del Mar.

Pudiese parecer que a un país como Venezuela, que pudiese trazarse como meta apuntar al incremento sustantivo de flota en el OPO una vez recuperadas las ventajas comparativas que tiene (precio del combustible, condiciones de desembarco, infraestructura de procesamiento, etc.), le sería fácil; adicional a que actualmente hay armadores que buscan mejores condiciones, ya que donde están operando no se las están ofreciendo. A corto plazo hay maneras de operar, desembarcando el pescado en algún puerto de un país ribereño del Pacifico y enviarlo a Venezuela en barcos frigoríficos (para cubrir la demanda nacional) y descargar el resto si tiene buenas condiciones en otros países en el Pacífico. Se puede buscar que en el o los países que se decida realizar estas operaciones se les envié combustible a mejores precios, aprovechando las ventajas que ofrece Venezuela en cuanto a los combustibles se refiere (no subsidios). Hay muchos aspectos atractivos de los que goza nuestro país y que pudiese atraer a que muchas embarcaciones se acojan a nuestra bandera; lo que hay es que ofrecer es la garantía que sus barcos puedan cambiar de bandera cuando lo deseen y mantener nuestras ventajas, porque de lo contrario es difícil que lo hagan.

Observaciones generales y recomendaciones

El tema de los niveles de capacidad de acarreo no debe analizarse unilateralmente, sin tomar en cuenta los sistemas de pesca puestos en operación en la zona del OPO y, particularmente, las posibilidades de control de esos sistemas de pesca para asegurarse que los mismos no comprometan, la Capacidad de Carga de esta zona.

Si bien el problema de sobre capacidad es un algo que en la Comisión no se ha podido manejar de la mejor forma, la Resolución C-02-03 no fue muy clara principalmente con la capacidad disponible para algunas Partes; ya que le dio ventaja a algún país en particular, al que se le permitió tener una capacidad disponible para operar en cualquier momento y sin haber participado muchos años antes de crearse esta resolución, mientras que al resto se les restringió a los buque que operaron en la pesquería a una fecha específica anterior a la llegada de los últimos. El incremento ha sido de tal magnitud que actualmente está por el orden 302.361 m 3 y el nivel recomendado es de 158.000 m 3 . Por otro lado, se está enfrentando un aumento significativo en la pesquería con “plantados”; con una afectación significativa a las poblaciones de los atunes Aleta Amarilla y Patudo, por las altas capturas de juveniles de estos. Si bien inicialmente esta pesquería no representaba un problema, hoy en día sí; gracias a que la incorporación de boyas satelitales de última generación con sondas que indican cuanto pescado se ha agregado, han hecho que la pesca sea más efectiva con este método (las capturas de Aleta Amarilla pasaron de 37.850 en 2010, a 68.428 toneladas en 2018 y para el Patudo 57.059 a 64.395 toneladas en el mismo período) y ha incrementado significativamente el número de lances en los últimos años (pasaron de 8.831 en el 2010 a 16.806 en el 2018). El aumento de las capturas ha incidido sobre menores tallas de los individuos, compuestas por una mayoría individuos juveniles que no han desovado la primera vez; requisito indispensable para mantener saludable una pesquería.

Por otro lado, se ha disminuido el número de días de campaña, haciendo que las medidas de conservación de la CIAT sean poco eficientes y que las últimas evaluaciones de recurso de las especies Aleta Amarilla y Patudo, presentadas en la 10ª Reunión del Comité Científico Asesor, sean preocupantes; a tal medida que el personal recomienda que se limiten los lances sobre objetos flotantes.

En cuanto a los lances asociados sobre delfines estos se han mantenido al igual que sus capturas y la mortalidad incidental sigue disminuyendo año tras año.

Los miembros Parte y no Partes Cooperantes tienen ante sí un gran reto, no solo para disminuir la capacidad potencial de buques (que de por sí es el gran problema y pareciera que ninguno quiere tomar la iniciativa) sino que ahora se suma la problemática de la pesca sobre plantados; la cual pareciese que no se está abordando como debe ser, ya que todo lo que se está haciendo es para que: los plantados sean biodegradables, las mallas colgantes no sean enmallantes, se controle el número de dispositivo concentradores instalados, entre otros, y nada significativo en disminuir las capturas de juveniles. En la realidad la capacidad sigue aumentando, el esfuerzo sigue aumentando y los recursos está empezando a mostrar sobre pesca y sobre explotación.