EL TEMA DE LA “CAPACIDAD PESQUERA” EN EL OCÉANO PACÍFICO ORIENTAL

Carlos Giménez y Alvin Delgado – FUNDATUN - (25 de mayo 2019)

Introducción

El tema de la capacidad, resulta inevitable abordarlo en una pesquería, cuando ya los niveles de explotación se acercan a lo que llaman capacidad de carga de las zonas o de las poblaciones objeto de explotación comercial. Es decir, cuando ya se está llegando al llamado Rendimiento Máximo Sostenible (RMS).

El origen de las controversias (a veces evitables, a veces no) posiblemente se encuentra en el tradicional libre acceso, que no solamente se aplica a aquellas pesquerías que se encuentran en las aguas jurisdiccionales de los países sino también a aquellas que operan en Alta Mar (Áreas más allá de las Jurisdicciones Nacionales ó ABJN, por sus siglas en ingles). Es un tema profundamente complejo que van desde una menor complejidad, para el acceso de unidades pesqueras nacionales en las zonas circunscritas de cada país, hasta la situación más compleja, cuando se trata de pesquerías en áreas o ecosistemas amplios en que convergen varias jurisdicciones nacionales e incluso en alta mar (ABJN).

En el primero de los casos, los Organismos Nacionales de Ordenación Pesquera, deben conciliar las posiciones de los administrados; asegurando un equilibrio, no solamente ecológico sino de tipo social y económico.

El caso de las pesquerías en aguas internacionales, que normalmente se basan en especies migratorias y altamente migratorias que comparten áreas patrimoniales de países ribereños con zonas de Alta Mar, se debe conciliar la posición de jurisdicción soberana con derechos de soberanía derivados por la tradición histórica en un área que es patrimonio común de la humanidad, como lo son las Áreas más allá de las Jurisdicciones Nacionales (ABJN). La situación es, desde luego, mucho más difícil de manejar, pero, afortunadamente los países, desde hace algún tiempo, han instrumentado mecanismos de tratamiento común para esas áreas, a través de las Convenciones internacionales de Ordenación Pesquera; las cuales dieron paso al origen de Organismos Regionales de Ordenación Pesquera (OROP´s).

Venezuela, al igual que otros Estados, sellaron compromisos en materia pesquera y en el área de delimitaciones desde 1976, antes de la aprobación de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CONVEMAR o CNUDM) en 1982; la cual entró en vigor en 1995. Este instrumento se transforma, para la mayoría de los países, en el marco o Constitución de los Mares. Aun cuando existen países que no la han firmado, tal como es el caso de Estados Unidos, Venezuela y Perú, muchas de sus decisiones y leyes se basan en los textos del Nuevo Derecho del Mar, en sustitución de las Convenciones de Ginebra de comienzo de la década de los sesenta.

los mares reafirma como condición indispensable, para el manejo de pesquerías migratorias, la adopción de convenciones multilaterales eficaces.

Este marco jurídico coloca a las especies migratorias en una situación especial e insta a los países a manejar las pesquerías soportadas por estas especies, a través de organizaciones multilaterales (Organismos Regionales de Ordenación Pesquera u OROP´s). Por cierto, cuando se adoptan los textos del Nuevo Derecho del Mar, ya existían convenciones internacionales que interpretaban esa realidad de las especies migratorias; de ahí la existencia de la Comisión Interamericana del Atún Tropical (CIAT) y de la Comisión Internacional para la Conservación del Atún Atlántico (CICAA o ICCAT, por sus siglas en ingles). En todo caso, el nuevo ordenamiento de

Pesca de atún en el Océano Pacífico Oriental

La pesquería de atunes en la zona del Océano Pacífico Oriental (OPO), quizás representa la mejor expresión del manejo sustentable de una pesquería multinacional sobre especies objetivos y “no objetivo”. No parecieran existir antecedentes más claros de eficacia y coordinación entre la armonización de las normas y el desempeño de la flota, como la experiencia de la pesca de túnidos en el Océano Pacífico Oriental (OPO) que posee la Comisión Interamericana del Atún Tropical (CIAT). Sobre esto, indudablemente se podrían escribir varios tomos de convincente literatura en cuanto a la dinámica de las poblaciones pesqueras, la interacción con mamíferos marinos, la aplicación de modelos para estimar niveles de explotación óptimos y otras cuestiones de interés para una sana administración de recursos pesqueros.

Especies objetivos: Organismos a los cuales está dirigido el esfuerzo de la captura en el curso de una operación pesquera.

Especies “no objetivo” o captura secundaria (By-catch): Captura de especies, distintas a la especie-objetivo, en el curso de una operación pesquera.

La Comisión Interamericana del Atún Tropical (CIAT) fue creada por la Convención para el Establecimiento de una Comisión Interamericana del Atún Tropical, firmada entre los Estados Unidos y Costa Rica el 31 de mayo de 1949. La convención fue inicialmente firmada por el Secretario de Estado de los Estados Unidos Dean Acheson y el Embajador de Costa Rica en los Estados Unidos, Mario Echandi Jiménez; posteriormente varios países adicionales se fueron uniendo a la CIAT. En Junio de 2003, los miembros de la CIAT adoptan la Convención de Antigua, fortaleciendo los poderes de la Comisión. La mayoría de los miembros de la Comisión ratificaron la Convención de Antigua de 2004 a 2009; por lo que entra en vigor el 27 de agosto de 2010, al ser ratificada por 11 Partes Miembros adheridos a la Convención de 1949 y a pesar que aún permanecen países sin ratificarla. La sede de la CIAT se encuentra en La Jolla, San Diego, California, Estados Unidos.

La primera respuesta que los países solicitan de la organización internacional CIAT, encargada del manejo en el área de la convención, fue la clarificación de las denuncias hechas por las organizaciones ambientalistas debido a la excesiva mortalidad de delfines, asociados a la pesca con el cerco en el área. Eso obligó a que Estados Unidos, casi único país participante de la pesquería, adoptara una Ley en 1972 y una Enmienda en 1988 para disminuir la incidencia en la muerte de delfines. Sin embargo, cuando la CIAT toma cartas en el asunto y se le encomienda formular un programa multinacional para el control de la mortalidad de delfines. No tardó mucho tiempo en demostrarse que el foro de la CIAT era el apropiado para llevar adelante un programa que consiste en la captura de túnidos orientados por los delfines; pero, salvaguardando en máximo grado la integridad física de los mismos. Hoy representa la mejor expresión de una pesquería sustentable y que, tiene un costo ecológico infinitamente menor a cualesquiera de las alternativas de captura masiva (brizas, Objetos flotantes y palangre). Asimismo, esta práctica apoya la consecución de un Rendimiento Máximo Sostenible (RMS) para el atún aleta amarilla que es principal objetivo de la Convención CIAT.

Rendimiento Máximo Sostenible (RMS): La media máxima de captura (rendimiento) que se puede extraer a largo plazo de un stock, que corresponde al rendimiento máximo esperado de una pesca con una tasa de mortalidad por pesca que, si se aplica de forma constante, produciría un Rendimiento Máximo Sostenible (FRMS). El objetivo global es asegurar que los stocks se mantendrán a niveles que permitan capturas.

Circunstancias muy controversiales entraron en juego en la pesquería de la zona, debido a la mezcla de los elementos comerciales (como embargos pesqueros y boicots) con la “a veces” poco clara pretensión conservacionistas o ambientalista de algunas organizaciones; sin embargo, la CIAT logró mantener una relativa independencia de criterio en el problema y se ha desarrollado una gran pesquería, soportada por una gran flota internacional con los mejores instrumentos de manejo hasta ahora conocidos en una pesquería internacional. Se logró crear otra Convención, el Acuerdo sobre el Programa Internacional para la Conservación de los Delfines (APICD), contando con un apoyo tan importante de la CIAT que se trata de dos convenciones enlazadas en elementos prácticos que hoy por hoy son inseparables.

Capacidad de acarreo

Las Altas Partes Contratantes de la CIAT, conscientes de los problemas puntuales y potenciales que se estaban presentando con la capacidad, establecen un Grupo de Trabajo Permanente sobre Capacidad de Flota (GTPCF) en junio del año 1998; para estudiar la capacidad de la flota en el OPO; a los efectos de evaluar y formular las recomendaciones sobre medidas de control de la capacidad, observando y tomando como base los legítimos intereses y derechos de los estados ribereños y la consideración apropiada de la participación histórica de la pesquería, en el sentido que el crecimiento de la capacidad de acarreo podría, en un momento dado, afectar el MRS de las poblaciones de atunes del área. A los efectos de las subsecuentes disposiciones y resoluciones del GTPCF se tomó, como marco de referencia, la capacidad de acarreo existente al 12 de junio de 1998.

Capacidad de acarreo: Se refiere a la capacidad de carga (bodega) de productos en un barco pesquero

En octubre de 1998, la CIAT publica la Resolución Sobre la Capacidad de la Flota (Resolución C-98-11). En dicha resolución, se establece la capacidad en términos de toneladas métricas por países. A México le correspondieron 49.500 Tm, a Ecuador 32.203, a Venezuela 25.975, a Estados Unidos 8.969 y España 7.885, Vanuatu 12.121, Colombia 6.608, Costa Rica 6.000, Panamá 3.500m y Nicaragua 2.000 TM. Algunas de estas asignaciones obedecían a peticiones de otros países ribereños.

En junio de 1999, la CIAT pone en vigor la Resolución Sobre la Administración de la Capacidad Pesquera de la Pesquería Atunera con Palangre a Gran Escala (Resolución C-99-04). Esta resolución es consistente con la preocupación de las partes de la CIAT en tomar medidas en un marco sistémico de las pesquerías; es decir que tome en cuenta no solo el efecto de las unidades cerqueras mayores de 400 Tm de capacidad, sino también, embarcaciones menores y otros sistemas (como el palangre) que es sabido afectan las poblaciones reproductoras.

El Grupo de Trabajo Permanente sobre Capacidad de Flota (GTPCF) realizó su segunda reunión, en octubre de 1999, sobre la necesidad de limitar el crecimiento de la flota, haciendo referencia a lo acordado en octubre de 1998. Obviamente que lo primera que se planteó fue la petición de los países ribereños de contar con una porción del límite total y señalaron planes para construir barcos y plantas procesadoras. Se señaló que solamente el 40% de la captura total del OPO proviene de las zonas jurisdiccionales de los países ribereños; mientras que el 60% proviene de Alta Mar. Se planteó la necesidad de cuantificar la capacidad de acarreo en términos de volúmenes (m 3 ) en lugar de toneladas métricas.

Posteriormente se realizaron reuniones en enero y agosto de 2000. En esa última fecha se puso en vigor la Resolución C-00-10, del 19 de Agosto del mismo año, que llama la atención sobre el incremento excesivo de la capacidad pesquera en la zona y que se debe buscar una cifra de capacidad cónsona con los niveles de sostenibilidad del área, además de dar seguimiento a la capacidad presente en el área y poner en vigencia la Resolución sobre un Registro Regional de Buques (Resolución C-00-06) aprobado en la 66 ava reunión de la CIAT. En tal sentido, se recomendó desarrollar un plan para reducir al nivel de 135.000 Tm (158.000 m 3 ) de capacidad de acarreo a más tardar el 1 ro de enero de 2005 y que además se incluya un plan integral para la ordenación regional, así como reconocer y afirmar los derecho de los Estados ribereños y otros estados con interés prolongado y significativo en la pesquería de atún del OPO a mantener sus propias industrias pesqueras y, por último, admitir el compromiso de los Estados y Organismos Regionales de Integración Económica (ORIE) de limitar la capacidad a un nivel consistente con los esfuerzos señalados en el plan de ordenación.

En la 69 ava Reunión de la CIAT, celebrada del 26 al 28 de junio de 2002 en Manzanillo (México), se aprueba la Resolución C-02-03, vigente hasta hoy. Se plantea el análisis regular para modificación, en caso necesario, del nivel objetivo de 135.000 Tm (158.000 m 3 ) planteadas en el año 2000; usar el Registro Regional de Buques establecido en junio de 2002 como lista definitiva. Todo buque no incluido menoscaba las medidas de la CIAT. Solamente se incluirán buques que enarbolen el pabellón de países participantes. Un participante podrá eliminar del Registro cualquier buque que enarbole su pabellón mediante notificación al Director, se prohíbe la incorporación de nuevos buques, excepto para sustituir eliminados del registro con arreglo a la capacidad sustituida, prohibido el incremento de la capacidad de buques pesqueros. Sin embargo, antes del primero de enero de cada año, un participante podrá notificar al Director de cualquier buque cerquero operando bajo su jurisdicción e inscrito en el Registro que no pescará en el OPO en ese año. El buque permanecerá inscrito en calidad de inactivo.

En la resolución se permite un incremento de la capacidad (en m 3 ) de 9.364 para Costa Rica, 861 para El Salvador, 5.300 para Nicaragua, 3.195 para Perú y 1.700 para Guatemala.

Actualmente hay 55 resoluciones de la CIAT y 15 del APICD en vigor. La CIAT tiene en vigencia la Resolución Sobre la Capacidad de la Flota Atunera Operando en el Océano Pacifico Oriental (Resolución C-02-03). Las resoluciones vigentes, son producto de la sistemática actuación de la CIAT y del APICD.

Movimientos de la capacidad

En la 7 ma Reunión del GTPCF, celebrada en febrero de 2004, recomendó hacer algunos cambios, en los que básicamente indican que cualquier cambio de pabellón será reconocido con el consentimiento de ambas partes participantes; es decir de los dos países representantes. Esto surge ante las pretensiones de algunos países de preservarse la capacidad pesquera; ya que desde esa 7ª Reunión del GTPCF, el Gobierno de Guatemala solicitó reemplazar la capacidad de dos buques que cambiaron su bandera a la Panameña; al considerar que la capacidad es del país. En la 91 a Reunión extraordinaria de la CIAT, realizada en febrero de 2017, por consenso se le autorizo la activación a Guatemala de la capacidad en reclamación y también se aprobó que parte de la reclamación de Venezuela de 1.680 m 3 que se activarla.

Durante el transcurso de los últimos años se han desplazado barcos atuneros de Vanuatu a Panamá, Bolivia a Colombia; de Venezuela a Panamá; y de Panamá a Ecuador; entre otros cambios de banderas ocurridos. Muchos casos más se han presentado y, en todos ellos, las embarcaciones han traspasado tanto la capacidad como los Límites de Mortalidad sobre Delfines (LMD). La más reciente disputa entre Bolivia y Colombia se resolvió y los barcos cambiaron de bandera boliviana a colombiana sin ningún problema. Pese a la resolución de las disputas recientes, este proyecto de recomendación, emanado del seno de la 7 ma Reunión del GTPCF, aún no está en vigor.

Capacidad de acarreo de la Flota Pesquera Venezolana

Actualmente Venezuela dispone de 30.098 m 3 de capacidad de acarreo, de las cuales 30.067 m 3 están en el registro regional de la CIAT como activas y 31 m 3 están como capacidad disponible no asignada aún.

Ahora bien, la capacidad total aplicada en el Océano Pacífico Oriental, tomando en cuenta la flota cerquera y la flota cañera es de 212.923 m 3 para el año 2005. Es importante destacar, que la flota cañera ha venido desapareciendo, puesto que de 137 unidades que existían en el año 1976, solamente 4 barcos están operando en el 2005, con una capacidad cercana a los 500 m 3 . Mayor relevancia tiene la flota palangrera en la zona.

La flota cerquera tiene actualmente una capacidad de 288.850 m 3 en el Registro Regional de Buques de la CIAT y están operando 263.858 m 3 . La capacidad de acarreo ha venido disminuyendo desde los ochenta hasta llegar a su mínimo histórico (últimos 30 años) en el año 1993 con 117.017 m 3 . A partir de ahí, ha venido repuntando hasta la cifra actual- podría decirse que ha tenido una tasa de recuperación de casi un 7% interanual.

La pesca con palangre, particularmente del Atún Aleta Amarilla se ha venido contrayendo desde 1990 que se situó en 34.600 Tm. En el año 2004 llega a nivel de 18.779 Tm y para el año 2017 se reduce aún más, hasta las 10.523 Tm. La única pesquería que sostiene niveles interesantes con el sistema de palangre es el patudo (ojo gordo) cuyo nivel actual es de 35.340 mil Tm (2017). Siendo, de todas formas, una cifra históricamente baja si tomamos en cuenta que la pesca de esta especie se situó en el año 91 en más 100 mil Tm.

El tema capacidad

El tema de la capacidad se ha ido complicando con el tiempo y quizás hoy día sea de difícil definición, por cuanto han sido cambiantes y variadas las interpretaciones dadas. Ante la persistencia de esa realidad, se requiere que esta situación sea debidamente tratada en la instancia correspondiente; como lo es la reunión de las Altas Partes Contratantes de la CIAT.

Las operaciones pesqueras atuneras del OPO, estuvieron dominadas, hasta mediados y finales de la década de los setenta, por los Estados Unidos y México. A partir de los ochenta, se inicia un proceso de incorporación de barcos de distintas banderas, particularmente de los países latinoamericanos en la zona. Un análisis de la tendencia de capacidad aplicada en el área demuestra que la diversificación de países operando en el OPO no significó, hasta el año 2002, una incorporación neta de barcos en la región. Es a partir de esa fecha que se inicia un incremento que ha sido significativo y sostenido, al pasar de 200.075 m 3 a 288.850 m 3 (cifra actual).

La situación señalada, demuestra simplemente que los Estados Unidos vendió gran parte de su flota a otros países, con todas las condiciones de operatividad, ya que su interés se concentró en procesar el atún y no en producirlo; dada las dificultades que ocasionaba esa particular actividad. De esa forma entran en juego países ribereños del OPO, con modalidades de adquisición ventajosas, y países distantes que, como el caso de Venezuela, podían ejercer faenas largas; dada la ventaja competitiva de un combustible a bajo costo. Estos países siguieron operando en el OPO dada la situación privilegiada que brindaban las operaciones en el Pacífico occidental y central.

Las operaciones de la flota americana y ecuatoriana se concentraron en buena medida en la “pesca sobre objetos flotantes” y con las llamadas “brisas o cardúmenes no asociados”. La “pesca sobre delfines” era muy onerosa ecológicamente; no obstante, las bondades de capturar atún de mayor tamaño y, en consecuencia, de mayor precio. En la medida que se alentaba la captura de atún adulto, en esa misma medida se sacrificaba mayor número de delfines; por eso, la solución ha sido compatibilizar la pesquería sobre delfines, sacrificando el menor número de ellos, tal como lo demostró primero el Acuerdo Intergubernamental de La Jolla y posteriormente, a partir de 1999, el Acuerdo sobre el Programa Internacional para la Conservación de los Delfines (APICD).

Desde los noventa se ha incorporado la “pesca sobre plantados u objetos flotantes artificiales”, cuya pesca objetivo que es el atún barrilete; pero que sobre todo capturan gran número de ejemplares de primera edad de crecimiento y ejemplares de pequeño tamaño de túnidos (Aleta Amarilla y Patudo); adicional a sobre otros peces como fauna de acompañamiento (pesca incidental).

Comúnmente se llama “PLANTADOS” a los Dispositivos Concentradores de peces (DCP´s); mejor conocidos por sus siglas en inglés como FAD´s.

La solución a este problema deberá ser parecido al de la pesca con delfines: compatibilizar, vía identificación tecnológica, las posibilidades de establecer esta pesquería con dispositivos de escape de ejemplares muy pequeños y de la fauna acompañante; por cuanto, buena parte de lo capturado son ejemplares juveniles de atún aleta amarilla que están siendo comercializados. Este aspecto ya está siendo estudiado en el Pacífico oriental, a nivel experimental.

La presión que se ha hecho sobre la pesca, en distintos momentos y con sistemas distintos, ha logrado cambios muy importantes en los parámetros de manejo de la CIAT. El llamado “Rendimiento Máximo Sostenible” (RMS) se ha venido recalculando en función del tipo de pesquería imperante; por cuanto, la situación ha sido distinta cuando se han adoptado sistemas también diferentes. La predominancia del sistema de cerco y pesca sobre delfines incidió en un recálculo de los parámetros de manejo, aumentándolos de forma significativa. Eso determinó, de alguna manera y en todo caso, un regular incremento de la flota; de ahí la preocupación por la capacidad.

Vale señalar que la formación de la flota latinoamericana dependió fundamentalmente de la venta de barcos que antes tenían bandera norteamericana; adicional a que algunos países, como México y Venezuela, complementaron sus flotas con la construcción de algunas nuevas unidades, a finales de la década de los setenta y comienzo de los ochenta. De allí se puede entonces deducir que, los barcos adquiridos y cambiados de bandera, les fue traspasado el poder operar en el OPO; o sea, fue traspasado el derecho de su capacidad de acarreo. Esa situación era así de forma espontánea, porque no existían niveles críticos de tamaño de flota; pero, con la incorporación de unidades europeas, ha cambiado la situación. A la luz de los indicadores hay mucha incertidumbre sobre las poblaciones de Aleta Amarilla y Patudo; las cuales presionan para una reducción de la capacidad de pesca a niveles que garanticen un Rendimiento Máximo Sostenible.

Lo delicado de la situación puede verse en los argumentos de la Resolución C-98-11 Sobre la Capacidad de la Flota de 1998, que regula la capacidad asignada a cada país en Tm. La mencionada resolución es digna de analizar principalmente por dos razones: (1) por el convencimiento que los niveles del recurso eran preocupantes; y (2) por la falta de voluntad para enfrentar esa realidad. Eso explica que en la misma resolución se asigna cerca de 159.000 toneladas métricas (aprox. 198.000 m 3 ) como máxima capacidad (que por cierto sobrepasaba la recomendación técnica de capacidad de acarreo para la flota hecho por un grupo ad hoc) y, por otra parte, abre las posibilidades de reservas de capacidad para países ribereños como Francia y Guatemala; así mismo, se evidencia que parte de las asignaciones eran frívolas y plasma el interés de otras naciones (Colombia, El Salvador, Nicaragua, Panamá, y Perú) de incrementar su capacidad de acarreo. Todo esto último representa, en la práctica, una posibilidad potencial de incremento real en la capacidad pesquera. Sin embargo, como análisis complementario tenemos que significar que con una capacidad parecida a la actual (1980), se obtuvieron rendimientos menores. No obstante, no deja ser preocupante los niveles de producción en los recientes años; porque la causa puede ser imputable al sistema de pesca imperante, más que la misma capacidad pesquera.

La evolución permite observar entonces que la relación entre la capacidad y la captura no es tan clara. Pero si deja advertir que incorporaciones netas a la zona de pesca pueden ser económicamente no rentables y a primera vista plantea una revisión de los sistemas de pesca y de las medidas de ordenación.

BIBLIOGRAFIA A REVISAR: Convención de Antigua https://www.iattc.org/PDFFiles/IATTC-

Instruments/_Spanish/Convencion_de_Antigua_Jun_2003.pdf Documentos CIAT http://www.iattc.org/IATTCDocumentsSPN.htm Convención Ginebra Derechos del Mar http://legal.un.org/avl/pdf/ha/gclos/gclos_ph_s.pdf

Convención sobre pesca y conservación de los recursos vivos de la alta mar. Ginebra, 29 de abril de 1958 https://www.dipublico.org/10530/convencion- sobre-pesca-y-conservacion-de-los-recursos-vivos-de-la-alta-mar-ginebra- 29-de-abril-de-1958/