DESARROLLO DE UN PLAN DE ORDENACIÓN DE CAPACIDAD DE FLOTA Y MEDIDAS ASOCIADAS

Alvin Delgado – FUNDATUN - (26 de abril 2019)

El presente constituye una versión revisada del informe del taller realizado para analizar el documento técnico, preparado por el consultor, con miras al desarrollo de un plan de ordenación de capacidad de flota y medidas asociadas por parte de la Comisión Interamericana del Atún Tropical (CIAT). El taller se realizó en la ciudad de La Jolla (California – USA) del 23 al 25 de abril de 2019; el cual contó con la participación del Consultor el Dr. Dale Squires y los miembros de las Partes de la CIAT: Belice, Colombia, Ecuador, Estados Unidos, Guatemala, México, Nicaragua, Perú y Venezuela. Adicionalmente contó con personal de la Comisión. El taller fue financiado por la Dirección General de Asuntos Marítimos y Pesca (DG MARE) de la Unión Europea.

Introducción

El taller se realizó con miras a proporcionar una hoja de ruta de pasos graduales y sistemáticos para la ordenación de la capacidad pesquera en el Océano Pacifico Oriental (OPO) mediante un plan de acción. El plan se basa en la Resolución Sobre la Capacidad de la Flota Atunera Operando en el Océano Pacifico Oriental (Resolución C- 00-10), el documento del 2005 denominado “Plan para la ordenación regional de la capacidad de pesca” (2005), el documento denominado “Elementos para la implementación de un plan de ordenación de la capacidad de la flota atunera en la CIAT” (2016), y muchas otras resoluciones de este organismo.

La propuesta

Las principales recomendaciones son:

1.- Reducción del exceso de capacidad: El exceso de capacidad ha sido identificado como un problema crítico por más de veinte años, durante los cuales ha habido diversas propuestas para reducir la capacidad; mismas que aún no lo han logrado y, por lo tanto, se justifica un enfoque diferente. Este informe, en vez de abordar directamente la capacidad y la propia flota atunera de cerco, se “hace a un lado” para proporcionar un ángulo diferente para reducir la capacidad.

2.- Incentivos y reducción de la capacidad: La capacidad no puede reducirse hasta que los incentivos económicos actuales cambien. Los incentivos actuales aumentan la capacidad y el esfuerzo; ya que incitan el comportamiento de competir por pescar (la “carrera por la pesca”) y competir por invertir (la “carrera por invertir”) bajo la tragedia de los comunes. La reducción de la capacidad y los incentivos actuales tienen fines opuestos. La reducción de la capacidad a través de recompras de buques u otros medios fracasará hasta que cambien los incentivos que actualmente aumentan la capacidad.

3. Plan de acción propuesto para reducir la capacidad: El primer paso cambia los incentivos de aquéllos que aumentan la capacidad y el esfuerzo. El sistema propuesto de crédito transferible de días de buque es un límite anual individual de días por buque, completado por la opción de compensar el exceso de uso de días por un buque con días subutilizados (es decir créditos) por otro buque, obtenido a través de un intercambio (pero solo dentro de las mismas clases de capacidad y estrategias de pesca). Este sistema aplica a buques cerqueros de clase 4, 5 y 6.

4.- Fundamentos del sistema: bajo el programa actual, todos los buques deben estar en puerto durante 72 días consecutivos, por uno o dos periodos al año. En consecuencia, cada buque puede pescar por hasta 293 días cada año, salvo por uno de los dos períodos consecutivos prescritos. Bajo el sistema propuesto, cada buque puede pescar el promedio de sus días en el mar durante los últimos tres años, lo que constituye un límite. Los buques pueden pescar en cualquier momento del año y los días no son necesariamente consecutivos.

5.- El sistema reduce la capacidad: El sistema de crédito transferible de esfuerzo incentiva la reducción de la capacidad porque: (i) las empresas se enfrentan a incentivos más débiles o nulos para aumentar la capacidad, ya que reciben días seguros de un Año de Ordenación; y (ii) las empresas consolidan los días en menos buques para aumentar sus ganancias. Si el sistema se vuelve permanente, entonces se pueden introducir medidas adicionales para reducir la capacidad en la siguiente fase, tales como recompras voluntarias de buques, ya sea por parte de los Miembros o Nomiembros Cooperantes (CPC) de manera individual o a nivel de toda la CIAT.

6.- El sistema propuesto es una prueba a tres años: El diseño simplificado del sistema de crédito transferible de esfuerzo, a ser puesto a prueba, y su duración limitada de tres años minimiza el riesgo y la incertidumbre para todas las partes. El periodo de tres años concuerda con el periodo de tres años de las resoluciones de la CIAT sobre medidas de conservación y ordenación de los atunes tropicales. La prueba y su diseño permiten la reversibilidad total a la ordenación actual y, al mismo tiempo, permiten aprender sobre la naturaleza del sistema, sus fortalezas, sus debilidades, sus beneficios y costos. El sistema de prueba mantiene la estructura industrial y los patrones operativos actuales; por lo que no se pierde capacidad de forma permanente debido al diseño del sistema. Algunos beneficios económicos que se sacrifican durante la prueba (debido al diseño simplificado) pueden obtenerse si se continúa con el sistema después del periodo de prueba de tres años y si se le añaden nuevas características.

7.- Evaluación del sistema después de tres años: Las tres opciones después del sistema prueba de tres años son: (i) continuar con él tal y como se encuentra; (ii) continuar con el sistema, pero mejorar su diseño y añadir características; y (iii) regresar a la ordenación existente, mediante vedas estacionales, con un mínimo de perturbación y costo para la industria. Durante el período de prueba inicial de tres años, el sistema mantiene el statu quo respecto a los reclamos de capacidad pendientes y no se pierde ninguna capacidad registrada, a menos que la capacidad se cancele voluntariamente.

8.- Beneficios del sistema: Los buques se benefician al utilizar sus días de manera más flexible y rentable. Los buques aumentan sus ingresos brutos en 9% en promedio por buque y en todas las clases de buques cuando no se transfieren días entre buques. Los buques aumentan sus ganancias operativas (ingresos brutos menos costos operativos como combustible y mano de obra) en todas las clases de buques debido a la operación flexible de sus buques a lo largo del año y a la transferibilidad de días entre buques. Una de las mayores fuentes de beneficio en cuanto a eficiencia y ganancias operativas se presenta cuando las empresas consolidan sus días en sus buques más eficientes y reducen o cesan la pesca con sus buques menos eficientes. El sistema crea un flujo más constante de pescado a los procesadores a lo largo de todo el año.

9.- Problemas potenciales con el sistema: El esfuerzo se hará más efectivo con el tiempo a medida que los buques se vuelvan más eficientes. Los días de buques reactivados y nuevos aumentaran el esfuerzo nominal. El aumento del esfuerzo efectivo y nominal requerirá que se reduzcan los de los buques existentes. La dinámica biológica subyacente podría ser significativamente negativa o positiva para los ingresos calculados y las ganancias operativas con el tiempo. El Esfuerzo Total Permisible (total de días en el mar para toda la flota) también podría cambiar.

10.- Peces pequeños: Consultas con la industria y los gobiernos indicaron que los atunes pequeños y juveniles, así como otras capturas incidentales, son problemas importantes relacionados con el exceso de capacidad. El sistema, a través de su reducción de la capacidad, podría ayudar a reducir la captura de peces pequeños y juveniles. En el futuro, aumentar el rendimiento por recluta abordaría el problema de los peces pequeños y juveniles, permitiendo a la CIAT ocuparse más directamente de ellos.

La discusión

Luego de la presentación del informe por parte del consultor se identificó lo siguiente:

1.- El aumento de la capacidad es un problema crítico que, por más de veinte años, viene teniendo la Comisión y en los últimos años se ha acrecentado de manera significativa.

2.- El aumento de capacidad y el exceso de pesca que tienen actualmente algunas especies de atunes, como los Aleta Amarilla y los Atunes Patudo, los ponen en una situación alarmante y ameritan tomar medidas urgentes para mejorar el estado de sus poblaciones.

3.- Durante los últimos vente años se ha abordado esta problemática, se han adoptado algunos planes de acción, se han adoptado medidas de conservación y ordenación para las especies de túnidos tropicales, se han discutido varias propuestas para reducir la capacidad, pero no han sido lo suficientemente efectivas para mantener saludables algunas de las especies de atunes tropicales y no han sido posible regular el exceso de la capacidad de pesca.

4.- La propuesta presentada por el consultor se basa en un enfoque diferente de la manera como se ha tratado esta problemática dentro de la Comisión. Los aspectos más resaltantes son:

‣ Cambia el actual sistema de conservación basado en vedas por días de pesca.

‣ Mantendrían las vedas espacio temporales y, si el personal científico de la CIAT recomienda su ampliación o la creación de nuevas áreas y son adoptadas, no afectarían al sistema.

‣ Si el personal científico de la CIAT recomienda medidas adicionales de conservación, para mantener o mejorar las poblaciones de atunes, se podrían adoptar si hay consenso.

‣ El sistema se basa en un sistema de créditos trasferibles de esfuerzo de días de pesca entre buques, basados en eliminar progresivamente los buques menos eficientes y transferirles sus días de pesca a los buques más eficientes, y aumentar las ganancias de estos.

El sistema operaria de la siguiente forma:

• solo se puede instrumentar en buques de la misma clase, y puede ser entre empresas, entre buques diferentes y entre buques de diferente bandera.

• Estará a de prueba por tres años, basado en que es el tiempo de duración de las medidas de conservación y ordenación de atunes tropicales de la CIAT. De no ser considerado efectivo, una vez terminado los tres años, se regresaría al sistema de ordenación existente o a uno nuevo que se adopte.

• Las reclamaciones, disputas y nuevas solicitudes de capacidad se mantendrían en “statu quo” mientras dure el periodo de prueba del sistema.

• Estaría basado en que los días sean transferidos de los buques menos eficiente a los más eficientes para incrementar sus ganancias. Los buques se beneficiarían al utilizar sus días de manera más flexibles y rentable.

• El total de días permisible para la flota (total de días en el mar para toda la flota) podría cambiar. De la siguiente manera:

o Solo podrán utilizar este sistema los buques que están activos en el Registro Regional de Buques de la CIAT.

o El número de días permisibles por buque se basaría en su historial de los últimos tres años y, los buques con menos años, se les asignaría un promedio basado en el promedio del resto de buques con tres años pescando

o Los días utilizables solo se podrán usar durante cada año de ordenación y no podrán ser transferible de un año a otro.

o El Esfuerzo Total Permisible (ETP) es el límite para toda la industria sobre el número total de días nominales disponibles para pescar, estimado y actualizado con una frecuencia decidida por la CIAT, basado en la Mortalidad por Pesca en el Rendimiento Máximo Sostenible (FRMS.) El Rendimiento Máximo Sostenible (RMS) estará basado en la mortalidad por pesca actual y por la edad.

o La porción de Esfuerzo Proporcional Permisible (PEPP) de los Países Miembros y No Miembros Cooperantes (CPC) es una parte (porción) del Esfuerzo Total Permisible (ETP), denominada “días de mar permisibles” y se asignaran por tres años. Los días serán considerados como límites, no como cuotas o derechos. El Esfuerzo Permisible (EP) de los CPC, en días para cada año de ordenación, se obtienen multiplicando el ETP por el PEPP de la CPC.

• Los Créditos son la porción no utilizada del EP de un buque durante un Año de Ordenación. Cada buque que se le haya asignado un EP debe dejar de pescar, en un Año de Ordenación, cuando alcance su EP; a menos que obtenga créditos de otro buque dentro del mismo Año de Ordenación. Un receptor de crédito solo necesita créditos para compensar los días que excedan su EP.

• Se verificará que los buques dejen de pescar una vez alcanzado su límite de días permisible. Los días comienzan el primer día que salen a pescar y termina el día que llegue. No se considerará partes de días como fracción, no existirán solicitudes de exención por fuerza mayor. En los buques clase 6 hay obligatoriedad de tener observador a bordo y es fácil hacerle el seguimiento, en los buques pequeños clase 5 y 4 serán monitoreados basados en los reportes de salida y llegada confirmados, por una Parte, y/o basados en el Sistema de Seguimiento Satelital (VMS) obligatorio según Resolución C-14-02, para todo buque con más de 24 metros de eslora.

• Se trabajará en un sistema de penalización para todos aquellos buques que excedan de los días permisibles de pesca.

Las conclusiones

1.- Es un sistema novedoso que puede mejorarse y adoptarse en un futuro si incorpora medidas para mitigar las capturas de atunes pequeños y juveniles; adicional a que se regule la pesca sobre objetos flotantes.

2.- No se aclaró cuál sería el número de días permisibles de pesca; lo cual es importante saber antes de adoptar un sistema como este. Algunos consideran que el número de días debería ser igual para todos los buques, basado en la capacidad del buque y no en promedios de los últimos tres años.

3.- No aclara cómo sería tratado lo referente a las capturas de atunes pequeños y juveniles a bordo.

4.- Habría que trabajar en un sistema de penalización de buques que se excedan del número de días que tiene permitido pescar al año. Esta penalización debe ser efectiva para evitar el “pescar más de lo permitido” y debe ser similar a los Límites de Mortalidad de Delfines (LMD) del APICD, que le restan el número excedido de delfines más un porcentaje.

5.- Si bien es un sistema que puede ser mejorado, algunos opinaron que aumentaría el esfuerzo de pesca; ya que se les permitiría pescar más a los buques más eficientes con los días de los menos eficientes. El sistema beneficiaría principalmente a los buques que pescan con plantados, ya que ellos se dirigirían a los plantados que le están enviando información que tienen pescado, en detrimento de aquellos que pescan sobre delfines, que tienen que salir a buscar a los delfines con probabilidad o no de conseguirlos.

6.- Algunos consideran que este sistema, al eliminar los días de veda, incrementará las capturas, con un mayor beneficio económico y en perjuicio de la salud de los recursos atuneros. La eliminación de los días de pesca de los buques menos eficientes, para dárselo a los buques más eficientes, eliminaría el beneficio que esto representaba a las poblaciones de túnidos, por los días no efectivos de pesca.

7.- Algunos consideran que el sistema está basado más en el aumento de los beneficios económicos que el bienestar de los recursos y la única manera que esto puede funcionar es existiendo un equilibrio entre el beneficio y el bienestar de las poblaciones de atunes.

8.- La distribución de días de pesca entre los buques clase 6 se debería analizar; debido al rango tan grande que existe entre las capacidades de esta clase, que va desde 363 a 2.799 toneladas de acarreo. Otros dicen que hacer cambios podría ser más complicado. El Director de la CIAT comentó que esta clase de barco se basó en la capacidad operacional de pesca del buque no en la capacidad como tal del barco.

9.- Hay preocupación por la forma que se pueden transferir los días entre barcos o banderas, se habla de vender y esto puede ser un problema si se maneja de manera inescrupulosa.

10.- Al ser considerado los días efectivos de pesca desde el día que sale el barco a pescar, pudiera compensar los días no efectivos de pesca para los buques clase 6 o con observador a bordo; ya que casi todos los barcos tardan mucho en ir y regresar a los caladeros de pesca, mientras que la medida de veda actual es desde que comienza la veda (el barco puede salir antes de la veda para estar en ella el primer día que se termina la misma y así comenzar a pescar) y termina dejando de pescar el día que comienza la veda (muchos casos estarían muy lejos del puerto de desembarque).

11.- El tipo de pesca que realizan los buques cerqueros en el OPO es variable, buques que casi en su totalidad pescan “sobre delfines” o “sobre objetos flotantes” y una gran parte que pesca, en proporción muy variada, de ambas maneras. Esto debería ser abordado de alguna forma por el sistema; ya que el impacto sobre los juveniles por parte de la flota que pesca “sobre objetos flotantes” es muy alto y no así los que pescan “sobre de delfines”. Adicionalmente el aumento de la tecnología en las boyas satelitales y las sondas, que tienen incorporadas los Dispositivos Concentradores de Peces (DCP´s o plantados), hacen a esta pesquería más efectiva, al dirigir a los buques hacia DCP´s con mayor abundancia de peces, incrementando la efectividad de los lances y sus capturas; lo que no ocurre con los buques que pescan sobre de delfines.

12.- Aunque no se discutió durante el taller el tema de la pesca con Dispositivos Concentradores de Peces (DCP´s o plantados), por lo problemático del asunto y que el taller era para explicar más bien el funcionamiento del sistema, este debería ser incorporado, si realmente se quiere que funcione y se adopte el mismo.

13.- Aunque no se discutió a fondo el estado de los recursos, los que ya leyeron algunos de los documentos que serán discutidos durante el Consejo Científico Asesor a celebrarse en mayo próximo, expresan preocupación por el estado de las poblaciones de los atunes Aleta Amarilla y Patudo; así como del continuo aumento de los lances sobre objetos flotantes y el aumento de efectividad de estos. Se debe recordar que el sistema beneficiaria a la flota que pesca exclusivamente sobre objetos flotantes, al permitirles más días productivos de pesca, por la eficiencia actual de los dispositivos de localización y de detección de cardúmenes colocados a los plantados.

Observaciones finales

1.- El sistema es un mecanismo novedoso que tiene algunas bondades, pero el enfoque que parece dar es privilegiar el incremento del beneficio económico más que el beneficio de mejorar el estado de las poblaciones de túnidos; lo cual no lo hace un sistema afectivo para solucionar los problemas de “sobre capacidad” y “sobre esfuerzo” pesquero. En tal sentido, si no se incorporan medidas efectivas para compensar la eliminación de los días de veda en pro de mejorar las poblaciones de los atunes (como limitar las capturas de juveniles, limitar el número de lances sobre objetos flotantes, la ampliación o incorporación de vedas espacio temporales donde exista evidencia científica que hay abundancia de juveniles) no resolvería esos problemas; ya que se le está traspasando la ineficiencia de los buques que no pescan a los buques con mejor tecnología y capacidad de pesca, incrementando más el esfuerzo de pesca que es realmente el problema.

2.- El problema del exceso de capacidad es real, pero más problemático es el aumento significativo año a año del número de lances “sobre objetos flotantes”, a tal extremo que, según datos de la CIAT “el número de días de pesca por buques que pescan sobre objetos flotantes a lo largo del tiempo ha ido disminuyendo, mientras que el número de lances sobre objetos flotantes ha aumentado, lo que indica que los buques se han vuelto más eficaces en la búsqueda de plantados con suficiente atún asociado para realizar un lance”. El número de lances sobre objetos flotantes ha aumentado de 12.840 (2015) a 16.806 (2018) y las capturas de Aleta Amarilla (en su mayoría atunes pequeños) de 43.603 toneladas a 68.428 toneladas; siendo aún más significativo si lo comparamos con años anteriores. Por lo tanto, el sistema no es efectivo realmente, al no poder controlar este problema sino más bien incrementarlo.