Lov og Land

SAMLET / NOT PRESS

25 mm

201 mm

44 mm

25 mm

201 mm

Grundlove er lige så meget kultur, som de er jura. De udtrykker statsmagtens syn på samfundets medlemmer og sig selv, og de fordeler magten mellem samfundets øverste organer.

LOV & LAND gennemgår alle de grundlove – fra Jyske Lov i 1241 til vore dages Lissabontraktat – som det danske folk har levet under. Bogen handler om de sædvaner, som igennem historien er blevet sat på juridisk formel, og kulturkampen om, hvilke af disse det var værd at bevare.

LOV & LAND fortæller næsten 800 års danmarkshistorie med grundlovene som prisme. Den beretter om de kulturhistoriske og kulturpolitiske forhold, der ligger til grund for lovene, og om de magtkampe, som i den forbindelse er blevet udkæmpet: mellem konge, kirke, adel og borger; mellem bønder, arbejdere og arbejdsgivere; mellem mænd og kvinder og alle de andre samfundsgrupper, som har kæmpet for at præge både lov og land.

KAARE R. SKOU (f. 1947) er journalist af uddannelse og har i 30 år dækket det politiske liv for Radioavisen og TV 2 fra Christiansborg. Han er forfatter til et omfattende politisk leksikon og flere bøger om folkestyrets funktion og historie.

251 mm

KAARE R. SKOU

ISBN 978-87-12-05311-8

9

788712

053118

En fortælling om Danmarks grundlove gennem 800 år

KAARE R. SKOU

198.0 x 245.0 mm

BOGEN ER UDGIVET MED STØTTE FRA Augustinus Fonden Bestles Fond Dronning Margrethe og Prins Henriks Fond Den Hielmstierne-Rosencroneske Stiftelse G.E.C. Gads Fond

198.0 x 245.0 mm

KAA RE R. SKOU

Lov og Land En fortælling om Danmarks grundlove gennem 800 år

GADS FORLAG

198.0 x 245.0 mm

Ethvert samfund, i hvilket menneskerettighederne ikke er sikret og magtfordelingen ikke fastlagt, har ingen forfatning.

Mirabeau, 1789.

198.0 x 245.0 mm

Indhold INDLEDNING 8 MELDINGEN FRA TÅRNET

16

DE STORE FORTÆLLINGER

20

Bibelens og kirkens fortælling Oplysningstidens fortællinger

20 25

JYSKE LOV Jyske Lov som forfatning

HÅND­FÆSTNIN­GERNES TID

KONGELOVEN 1665

83

Tre døgns undtagelsestilstand 86 Kongeloven 91

DE RÅDGIVENDE STÆNDER­ FORSAMLINGER 99

37

Stænderanordningen af 28. maj 1831 105 Et bidrag til almenåndens oplivelse 108 En svær begyndelse 114 Forfatningssagens opkomst 119

43

OPGØRET MED ENEVÆLDEN 123

33

Erik Klippings håndfæstning 1282 46 Christoffer 2.s håndfæstning 1320 49 Valdemar 3.s håndfæstning 1326 54 Landefreden 1360 og Oluf 2.s håndfæstning 1376 57 Kong Hans’ håndfæstning 1483 62 Christian 2.s håndfæstning 1513 65 Frederik 1.s håndfæstning 1523 69 Reformationstidens håndfæstninger 73

Martsdagene 1848

LOV OG LAND

126

5

198.0 x 245.0 mm

1849-GRUNDLOVEN 135 Den Grundlovgivende Rigsforsamling 137 Debatten om Juni­grundloven begynder 139 Statskirke eller folkekirke 140 Kongens fremtid 143 Regeringens rolle 147 Rigsdagens forhold 153 Den dømmende magt 163 Kirken – endnu en gang 167 Borgerrettighederne 172

1866-GRUNDLOVEN 179 Fællesforfatningen af 1855 181 De store og de små bønder finder sammen 189 Den gennemsete grundlov 196

6

INDHOLD

PARLAMENTARIS­MEN 1901 – PRINSESSE MARIES ­REVOLUTION

199

Armen vrides om på kongen Dronningerunden som statsskik

202 207

1915-GRUNDLOVEN 213 Klaus Berntsens projekt 213 C.Th. Zahles projekt 218 Kvinderne kommer 227 På kant med Grundloven 233 Tvind-sagen 241 De islandske håndskrifter 245

GENFORENINGEN 1920 OG DE MISLYKKEDE FORSØG 251 Parlamentarismen under pres – statslånskrisen 255 Parlamentarismen under pres – påskekrisen 1920 259 Det overflødige ting 273

198.0 x 245.0 mm

1953-GRUNDLOVEN 281 Venstre tvinges på banen Folketingets og folkets tillidsmand En studehandel Problemet Grønland Den udenrigspolitiske magt De konservative garantier

285 293 300 304 309 316

DEN EUROPÆISKE MENNESKE­ RETTIGHEDS­KONVENTION 323

EUROPAS KAMP FOR EN FÆLLES FORFATNING

349

Rom-traktaten 351 EF-pakken 359 Maastricht-traktaten 366 Edinburgh-afgørelsen 372 Grundlovssagen 381 Amsterdam-traktaten 385 Nice-traktaten 394 Den kuldsejlede forfatningstraktat 396

Inkorporeringen 326

FORSLAGENE OG DEN SKJULTE ÆNDRING 337 Foghs skjulte grundlovsændring

345

RED, HVAD REDDES KAN – ­LISSABON-TRAKTATEN Problemet Europol Det nationalistiske stormvejr

407 411 415

LITTERATUR 420 ILLUSTRATIONSFORTEGNELSE 424 PERSONREGISTER 427

LOV OG LAND

7

198.0 x 245.0 mm

Indledning Krigerkongernes tid udrandt op mod år 1300. Da kom det til at hedde ”med lov skal land bygges”, underforstået ikke med sværd. Danmark havde haft lovgivning også under krigerkongerne, men deres love beskæftigede sig udelukkende med at regulere ejendomsretten og fastslå, hvad undersåtterne måtte og ikke måtte. Det nye efter krigerkongerne var, at loven også handlede om magtens fordeling og udøvelse i det allerøverste samfundslag. Bestemmelser om magtdelingen ned gennem samfundets rækker kaldes grundlove eller forfatninger. De har først og fremmest til formål at skabe orden og struktur i staten og sekundært til at trække grænser mellem det fælles – staten – og det individuelle.

Kirken spillede en betydelig rolle gennem den kulturændring, der var tale om i den tidlige middelalder. Det var i kirkelige kredse, man læste og skrev, og det var her, man tænkte mere abstrakte tanker om samfundets indretning.

Denne kirke – den katolske kirke med alle dens institutioner – fandt det naturligt, at den besad sin del af magten. Med udgangspunkt i pavestolen i Rom bredte dens tankegang sig ud over Europa så at sige fra kirke til kirke og ikke mindst fra kloster til kloster.

I det, der efterhånden kunne kaldes et samlet dansk rige, havde Danmark Skånske Lov og Sjæl-

8

Indledning

landske Lov, men da jyderne efterfølgende skulle have deres egen lov, skete der noget. Påvirkningen sydfra betød, at denne landskabslov, som disse egnslove kaldes med et dårligt udtryk, blev udstyret med en indledning, der beskrev magtfordelingen. Danmark fik sin første grundlov. Den gjaldt ikke hele Danmark – kun Jylland og Fyn – men var Valdemar Sejr ikke død i 1241 straks efter dens udstedelse, er det mit udgangspunkt, at Skånske Lov og Sjællandske Lov kort efter var blevet udstyret med samme beskrivelse af magtfordelingen som i fortalen til Jyske Lov. Det må have været Valdemar Sejrs intention. Den blev blot ikke fulgt op af hans efterfølger, Erik Plovpenning, der havde nok at gøre med simpelthen at bekæmpe sin bror og rival, hertug Abel af Slesvig.

Inspirationen for Valdemar Sejr kom fra Bologna i Italien, hvor munken Johannes Gratian, som vi ellers ikke ved ret meget om, omkring 1139 samlede sin tids katolske ret – 4.000 bestemmelser fra Bibelen, pavestolen i Rom og diverse kirkemøder – i en komplet lovbog, Gratians Dekret.

Ikke nok med, at han samlede bestemmelserne.

Han systematiserede dem også og fjernede modsigelser. Hidtil havde kanonisk ret – den katolske kirkes ret – været ét stort kaos, hvor hver biskop udstedte sine egne love, som kun gjaldt i hans stift.

198.0 x 245.0 mm

Stort set uafbrudt siden 1241 har danskerne levet med nedskrevne bestemmelser om grænserne for de øverste samfundsorganers magtudøvelse. Disse bestemmelser har altid lige så meget været kulturpolitiske manifestationer, som de har været jura. Skal man forstå grundlove, er det ikke nok blot at kigge på teksterne med juristens kølige blik. Man må have historien og samtidens kultur med i bagagen. Det kan heller ikke nytte at lade grundlovsfortolkningerne ligge i hænderne på historikerne alene, for grund-

Gratians Dekret. Den katolske kirkes første lovsamling og inspirationskilden til fortalen til Jyske Lov.

lovsgiverne mente dem jo som regler for fremtidens samfund.

Det første spørgsmål, der rejser sig, drejer sig om, hvem det tilkommer at give grundlove, eller med andre ord: Hvem der har magten til det. Ligger magten hos Gud, kongen eller folket – og i givet fald, hvem omfatter folket? Er folket som i vore demokratiske tider med visse mindre

LOV OG LAND

9

198.0 x 245.0 mm

undtagelser alle en stats indbyggere, eller er det kun aristokratiet, godsejerne eller måske kun mændene? Hvad med de formuende – er de pengestærke de virkelige magthavere? Alle steder i verden spiller kirken en rolle som magthaver, og nogle steder også hæren. Hvor kommer dommerne ind i billedet, og hvor stærk er kongen i dette spil? Alt det er det forfatningernes opgave at sætte skik på.

Hurtigt efter Jyske Lov udviklede samfundet sig i feudalistisk retning. Herremændene, den senere adel, der leverede kongen soldater, gjorde krav på betaling i form af magt. Til tider blev de støttet af kirken, og i andre tider var kirken på kongens side, men også den gjorde krav på sin del af magten og støttede, hvem det bedst kunne betale sig. Kongerne måtte underskrive håndfæstninger dikterede af denne rigmandsklasse, så gennem middelalderen var kongen ofte mere konge af navn end af gavn. Kongerne snoede sig for at undgå håndfæstningernes bestemmelser, blot med det resultat, at de blev mere og mere rigoristiske og omfattende.

Efterhånden blev borgerstanden så stærk i mængde og også i økonomisk henseende i dette stærkt standsopdelte samfund, at den begyndte at gøre krav på sin del af magten. Det måtte komme til et opgør. Kongen mente ikke at skylde adelen noget – den havde gang på gang svigtet ham ved ikke at stille med de militære styrker, som den havde forpligtet sig til, og dette opgør i 1660, som nærmest havde karakter af et statskup, førte til enevælden. Som noget ganske enestående i verden fik danskerne en nedskreven enevoldsforfatning i form af Kongeloven.

10

Indledning

I mellemtiden var kirkens rolle blevet en helt anden. Nok gjorde den stadig krav på både respekt og magt, men katolicismen var fordrevet og erstattet af den lutherske protestantisme. Paven i Rom var erstattet af kongen i København.

Enevælden udviklede sig i perioden fra 1660 til dens afskaffelse i 1848. Fra at være enevælde i dette ords egentlige forstand gled den over i den oplyste enevælde, ikke upåvirket af den store franske revolution i 1789. Kongen blev påtvunget rådgivende stænderforsamlinger af omverdenen i den nærmest uendelige kamp om, hvor rigets sydgrænse egentlig lå. Disse stænderforsamlinger kunne i virkeligheden ses som en slags vuggestue for demokratiet.

Enevælden forsvandt ikke gennem et kup.

Den udåndede. Dens tid var simpelthen forbi i 1848, hvor folket tog magten og kongen resignerede. Men den demokratiske forfatning af 1849 var provokerende i forhold til statssynet i de omgivende stormagter, specielt Rusland, og danskere måtte kæmpe en ikke altid lige fornuftigt udkæmpet kamp for at bevare den.

For første gang var menneskerettighederne – eller borgerrettighederne – kommet på tryk. De spillede en sekundær rolle, men efter fransk forbillede var de der trods alt. De skulle, som årene gik, komme til at spille en større og større rolle.

Efter 2. Verdenskrig var mange parate til at opgive nationalstaten, og der blev gjort utallige forsøg på at forene de europæiske lande. Der blev sat en ny dagsorden for Europa, som der var blevet det med den franske revolution i 1789. Det lykkedes aldrig rigtig at samle dette kulturelle kludetæppe, men i EU er man nået frem til det mulige.

198.0 x 245.0 mm

Der står Danmark så i dag.

Den franske menneskerettighedserklæring fra den store revolution i 1789 satte dengang som sagt en helt ny politisk dagsorden for Europa, som stadig er gældende. I den næstsidste af sine 17 artikler slog hovedforfatteren, Gabriel Honoré Riquetti de Mirabeau, fast, at Ethvert samfund, i hvilket menneske­ rettighederne ikke er sikret og magtfordelingen ikke fastlagt, har ingen forfatning.

Måske var netop denne artikel fra Mirabeau årsagen til, at Grundloven af 1849 overhovedet kom til at indeholde et kapitel om menneskerettigheder. De interesserede ikke Grundlovens hovedforfatter, præsten Ditlev G. Monrad, og det tog da også kun Den Grundlovgivende Rigsforsamling tre dage at behandle og vedtage hele kapitlet om dem, og det endda kun fordi den evigt oppositionelle konservative juraprofessor Anders Sandøe Ørsted havde så mange indvendinger, som han havde, mod kapitlet, der forekom ham at bestå af ukonkrete vidtløftigheder. Ørsted forligte sig aldrig med, at grundlovsudkastet var skrevet af en teolog, hvis hovedinteresse var østerlandsk filologi, og ikke af en jurist, og han forstod aldrig, at forfatninger er lige så meget kulturpolitiske manifester, som de er jura.

Sædvanligvis er grundlove vanskeligere at ændre end ordinære love, og der er derfor i grundlove normalt også medtaget bestemmelser, som ikke direkte har med magtfordelingen at gøre, men som grundlovsgiverne ikke ønsker ændret,

uden at der er tungtvejende grunde til det. For eksempel beskæftigede Jyske Lov sig detaljeret med ejerskabet til ellers herreløse bisværme og fastsatte bestemmelser, der i øvrigt i det store og hele også gælder i dag uden at stå i Grundloven.

I stedet står de i bog 5 i Danske Lov fra 1683, som aldrig er blevet erstattet, skønt der i dag eksisterer en lov om biavl: Hitter mand bier i skov, på mark, eller på kirkegård, og ingen følger dem, da hører de ham til. Thi så snart som bier flyver ud af ejermandens øjesyn, da må han tage dem, som dem først finder, dog skal han holdes skadesløs, som stedet ejer, hvor bierne tages.

Et af medlemmerne af Den Grundlovgivende Rigsforsamling i 1848-49, den ordentlige og punktlige L.C. Brinck-Seidelin, der var regnskabschef i den sene enevældes finansministerium, Rentekammeret, foreslog for eksempel med stor alvor en bestemmelse optaget i Grundloven om, at staten havde eneret på postbesørgelse.

Hans begrundelse var, at det var afgørende for samfundet, at der fandtes et effektivt postvæsen, som befolkningen havde tillid til. Infrastruktur som postvæsenet var det farligt, ja, forkasteligt at privatisere.

Brinck-Seidelin, der i øvrigt var blandt de første i stænderforsamlingerne til at kræve en fri forfatning, var tidens fremmeste ekspert i landets skattesystem og havde med mistrøst set på, hvordan den forgældede Frederik 3. havde privatiseret postvæsenet til den holstenske købmand Paul von Klingenberg i 1653. Klingenberg

LOV OG LAND

11

198.0 x 245.0 mm

havde kun været interesseret i at lænse det for penge, og da der ikke umiddelbart var flere likvider, havde han solgt det videre til ”den ødsle frue”, som hun blev kaldt, Dorothea Krag, og hendes søn, greven af Samsø, Christian Danneskiold-Samsøe fra Gisselfeld, et gods, som han i sit korte liv formåede at formøble.

Det lykkedes for de to at vride endnu flere penge ud af postvæsenet. Servicen dalede, mens portoen steg, hvorefter Frederik 4. måtte købe det tilbage i 1711 for en betydelig årlig afgift for igen at få et system, hvor posten overhovedet kom ud, og hvor befolkningen ikke ustandselig klagede. I 2002 blev postvæsenet igen privatiseret. Denne gang af den konservative trafikminister Flemming Hansen, der solgte det til en kreds af spekulanter i Luxembourg. Servicen dalede, mens portoen steg ganske som på Frederik 3.s tid. Det er til dato ikke bevist eller bare sandsynliggjort, at privatiseringer forbedrer hverken den offentlige økonomi eller servicen over for brugerne. I dag er postvæsenet et aktieselskab ejet af den svenske og den danske stat med et lige antal stemmer til hver, og belgiske og luxembourgske kapitalfonde er købt ud. Det blev aldrig en del af grundloven og er i dag kun en skygge af sig selv. Det tager med venstreministeren Hans Chr. Schmidts postlov af 2016 længere tid for et brev at komme på tværs af landet, end det gjorde i 1711.

Den danske grundlov fra 1953 er en af verdens korteste med sine cirka 4.000 ord, mens grundlove i flere af de amerikanske stater er hele bøger. En stat behøver heller ikke kun at have én lov af forfatningsmæssig karakter. Danmark har

12

Indledning

nu fem akter af forfatningsmæssig karakter, og USA’s føderale forfatning er, med sine cirka 225 år på bagen som den ældst eksisterende, delt op i den oprindelige forfatning fra 1787 og 27 senere tilføjelser, amendments.

Grundlove er i vidt omfang sædvanerne og erfaringerne i samfundet sat på paragraffer. Ja, faktisk behøver de ikke engang at være sat på paragraffer – de kan også bestå uudtalt og ikke nedskrevne, bare alle accepterer dem som sædvane. Når middelalderens håndfæstninger af kongen efterhånden blev længere og længere med flere og flere detaljer, var det en reaktion på de erfaringer, man havde gjort sig med den tidligere konges forhold til sin håndfæstning. Det er på den måde, at grundlove mindst lige så meget bliver symbolske kulturpolitiske dokumenter som en egentlig juridisk tekst. Hvor anden lovgivning tilstræber størst mulig præcision og entydighed, bærer bestemmelserne i en forfatning ofte programerklæringens præg med åbning for mange fortolkninger. En grundlov hænger uløseligt sammen med den politiske situation på den tid, hvor den bliver givet.

Et forslag fra Højre under Den Grundlovgivende Rigsforsamlings arbejde i 1848-49 udsprang som eksempel netop af sædvanen og traditionen og repræsenterede samtidig den symbolske kulturpolitik. Skønt der var tale om at skabe en demokratisk grundlov, krævede professor og senere finansminister C.N. David støttet af Ribes biskop Tage Müller, at det skulle fremgå af Grundloven, at en ny konge skulle krones og salves af kirken. Det ville, sagde de, være en understregning af kirkens selvstændige og bærende rolle i samfundet. Forslaget faldt. Ikke

198.0 x 245.0 mm

så meget, fordi kirken gik fra at være en statskirke til at være en folkekirke, som fordi de sparsommelige Bondevenner – forløberen for vor tids Venstre – mente, at de festligheder, der fulgte i kølvandet på en kroning, blev så omfattende, at man kunne finde bedre anvendelse for pengene på anden måde. Bondevennerne og senere Venstre har alle dage set med mistro på offentlige udgifter og dybest set været tilhængere af minimalstaten.

Sædvaner ændres med tiden, og de politiske magtstrukturer forskydes. Hvad alle indforstået betragtede som en sædvane, da forfatningen blev skrevet, kan en generation senere være uforståeligt. Men med den indbyggede fleksibilitet, der er i det anvendte sprog, accepteres det, at en paragraf i dag skal læses på en anden måde, end da den blev til. Endog meget store ændringer i det politiske system har kunnet udvikle sig, uden at forfatningen af den grund er blevet ændret.

Det gælder for eksempel indførelsen af parlamentarismen i 1901, hvor Grundlovens bestemmelse i paragraf 14 om, at kongen udnævner og afskediger statsministeren og de øvrige ministre, gik fra at være en bestemmelse med reelt indhold i hvert fald for statsministerens vedkommende til at være en rent ceremoniel bestemmelse. Systemskiftets regeringschef, venstremanden J.H. Deuntzer, var den sidste, kongen udnævnte af egen fri vilje, hvis vi ser bort fra en paradoksal situation i 1910, hvor Venstres stærke mand, J.C. Christensen, ikke selv ville være statsminister, men gav Frederik 8. de tre venstremænd husmanden Anders Nielsen, akademikeren Niels Neergaard og friskolelæreren Klaus Berntsen at

vælge imellem for at undgå at skabe splid i partiet. Alle senere statsministre med undtagelse af påskekrisens statsminister Otto Liebe i 1920, der sad i mindre end en uge, har enten skullet præstere et flertal i Folketinget (positiv parlamentarisme) eller i hvert fald ikke have et flertal imod sig (negativ parlamentarisme).

Der er selvfølgelig grænser for, hvor frit en grundlov kan tolkes, selv hvor sædvaner efter magthavernes eller det altovervejende flertals opfattelse har ændret sig. Paragraffer kan så at sige uddø, fordi bestemmelsen ikke længere har nogen relevans. Mange mente, at bestemmelsen i Grundloven om Rigsretten var en sådan uddød paragraf, til Folketinget i 1995 besluttede at tiltale den konservative tidligere justitsminister Erik Ninn-Hansen for at have forvaltet udlændingeloven retsstridigt, for så vidt angik tamilers familiesammenføringer.

I dag må bestemmelsen i paragraf 51 om, at Folketinget kan nedsætte kommissioner af sine medlemmer til at undersøge almenvigtige sager, anses for at være en død paragraf. Det skyldes ikke, at behovet for undersøgelser er blevet mindre, men at det efter 2. Verdenskrigs afslutning viste sig, at folketingsmedlemmer ikke er de rette til at undersøge en sag til bunds. Den store parlamentariske kommission efter krigen arbejdede i otte år med, om der var blevet handlet landsforræderisk af ministre og højtstående embedsmænd under besættelsen. Kommissionen indsamlede et omfattende kildemateriale, der blev offentliggjort i en betænkning og 13 beretninger med bilag, men da Folketinget ti år efter besættelsen endelig behandlede materialet, lød konklusionen, at der ikke var anledning til at

LOV OG LAND

13

198.0 x 245.0 mm

gøre ansvar gældende over for nogen. Kun Kom­ munisterne med Aksel Larsen i spidsen oppone­ rede. Politikerne havde undersøgt sig selv med hjælp fra embedsmændene, og det duede ikke for fremtiden, som de konservative kommis­ sionsmedlemmer Poul Møller og Edward Tes­ dorpf konkluderede. Politikerne var ikke gode som udspørgere og undersøgere.

I stedet for Grundlovens parlamentariske kommissioner har Folketinget i 1999 vedtaget en lov om undersøgelseskommissioner. Disse kom­ missioners formænd skal være jurister og med­ lemmerne – op til fem – være uvildige og uaf­ hængige af de myndigheder og personer, hvis forhold undersøges. Den første kommission ef­ ter denne lov blev den konservative justitsmini­ ster Lene Espersen tvunget til at nedsætte i 2002 af et flertal i Folketinget uden om Anders Fogh Rasmussens regering for at kulegrave venstre­ manden Peter Brixtoftes ageren som borgmester i Farum. Udslagsgivende var Dansk Folkepartis præsidiemedlem i Folketinget, Poul Nødgaard.

Dansk Folkeparti var regeringens parlamentari­ ske basis, og det vil næsten altid være sådan, at for at få sat en undersøgelse i gang så skal ét el­ ler flere af en regerings parlamentariske støtte­ partier svigte den. Det er selvfølgelig uhensigts­ mæssigt set ud fra et retfærdighedssynspunkt, men sådan er de politiske vilkår. Kulegravnin­ gen i denne første sag førte senere til, at Peter Brixtofte blev idømt en længere fængselsstraf.

Grænsen for paragraffer, der så at sige kan uddø, går i demokratiske systemer, hvor de øverste statsorganer gennem en programerklæring har stillet befolkningen eller dele af den noget i ud­

14

Indledning

sigt. Selv om danske grundlove siden 1849 har stillet i udsigt, at folkekirkens forfatning skul­ le ordnes ved lov (paragraf 66), så har kirken al­ drig fået en synode, men arbejdet er ikke opgi­ vet.

Fem kirkekommissioner har tygget på sagen gennem årene. Senest har Folketingets tidligere ombudsmand Hans Gammeltoft-Hansen været formand for et udvalg, som i 2014 afleverede en betænkning om en kirkeforfatning til den radi­ kale kirkeminister Marianne Jelved. Hun arbej­ dede på at fremsætte et lovforslag i den følgen­ de folketingssamling, men kunne ikke samle det ønskede brede flertal.

Det Konservative Folkeparti og Dansk Fol­ keparti meldte straks fra, og Venstres kirkeord­ fører, Flemming Damgaard Larsen, kunne ikke samle sin gruppe, så også her blev det et nej efter flere ugers betænkningstid. Det, mange i Venstre ikke ville være med til, var et landsdækkende, fol­ kevalgt kirkeråd – en form for synode – som de frygtede ville blive politiserende. Så hellere leve videre med den kirkeministerielt styrede, stærkt decentraliserede folkekirke, som ikke havde et eget talerør. Det lykkedes Flemming Damgaard Larsen at få den traditionelt stærke gruppe af grundtvigianere i Venstre med sig, men det kir­ keligt uinteresserede flertal i Venstres folke­ tingsgruppe lå under for påvirkning fra det po­ litisk meget efne, men i kirkelig henseende lille mindretal i Tidehverv, der var stærkt repræsen­ teret i Folketinget gennem familierne Krarup og Langballe fra Dansk Folkeparti. Det kirke­ ligt indifferente handelshøjskolevenstre tænk­ te politisk strategisk. Det var Dansk Folkeparti, der efter et valg skulle bære deres formand, Lars

198.0 x 245.0 mm

Løkke Rasmussen, tilbage til Statsministeriet.

Det luthersk fundamentalistiske Tidehverv sikrede sig til gengæld, at det fra sine få platforme rundtom i landets sogne stadig kunne opnå lydhørhed, hvor det ville være druknet, hvis kirken fik én stemme.

Et andet eksempel på, at løfter kan være længe om at blive opfyldt, er løftet i Grundloven af 1849 om, at der i retsplejen skulle indføres offentlighed og mundtlighed i videst muligt omfang. Retsmøder for lukkede døre skulle høre til undtagelsen og sager afgøres ved afhøring af den tiltalte og vidner og ikke bare ved, at advokater udvekslede skriftlige dokumenter. Bestemmelsen blev først realiseret med retsplejeloven af 1916.

Selv bestemmelser, der helt fra begyndelsen har været tænkt som programerklæringer, kan ikke totalt tømmes for indhold. De står i Grundloven og må have en eller anden form for betydning – ellers havde de ikke stået der. Når det i Grundlovens paragraf 75 fra 1953 hedder, at til fremme af almenvellet bør det tilstræbes, at enhver arbejdsduelig borger har mulighed for at arbejde på vilkår, der betrygger hans tilværelse, så kan der ikke øves ret ved domstolene efter bestemmelsen. En regering kan ikke tiltales for retten for at føre en politik, der ikke mindsker eller måske ovenikøbet øger arbejdsløsheden. Der er tale om en moralsk, ikke en retlig anvisning.

På den anden side kan en regering næppe heller gøre arbejdsløshedsforsikringen til et helt privat anliggende uden at bringe sig i konflikt med Grundloven. Det er i sidste ende Højesteret, der fastlægger, om en konkret lovbestemmelse er i strid med forfatningen.

Når paragraf 75 opfattes som stort set blot værende en programerklæring, skal man lægge mærke til ordene bør og tilstræbes, som er ret uforpligtende, og selve paragraffens tilblivelseshistorie peger også i den retning. I 1953 havde kommunistlederen Aksel Larsen været en meget aktiv og konstruktiv deltager i arbejdet med at revidere Grundloven, selv om alle vidste, at Danmarks Kommunistiske Parti i sidste ende måtte stemme imod den, fordi den stadig ville være liberalistisk i sit udgangspunkt, som 1849-grundloven havde været. Grundlovskommissionens medlemmer ville imidlertid på en eller anden måde takke Aksel Larsen for hans indsats, og det konservative medlem, fiskegrosserer Halfdan Hendriksen, fik da ideen til paragraf 75, der kunne opfattes som kommunistisk og en cadeau til Aksel Larsen.

Statsretskyndige opfattede også gennem mange år Grundlovens paragraf 3 om magtfordelingen mellem en lovgivende, en udøvende og en dømmende magt som blot en sådan programerklæring. Men i 1999 dømte Højesteret den radikale undervisningsminister Ole Vig Jensens Tvindlov, som fratog en række navngivne Tvindskoler deres statstilskud, i strid med denne paragraf og annullerede Tvindloven. Ole Vig Jensen og Folketingets flertal havde optrådt som dømmende magt over for disse navngivne Tvindskoler, og det tilkommer alene domstolene at afsige domme.

Det er i dette spændingsfelt mellem historie, kultur, sædvaner og jura, at denne bog skal ses.

Bogen er kronologisk opbygget dog med enkelte sidespring bortset fra næste kapitel, der giver en status over, hvor Grundloven befinder sig i dag.

LOV OG LAND

15

198.0 x 245.0 mm

Meldingen fra tårnet Den 17. september 2011 samledes de, der netop var valgt som rigets bedste mænd og kvinder, i al hemmelighed på 25. etage i det sorte tårn på Hotel Crowne Plaza i Ørestaden på Amager, byens dengang hotteste hotel. Her i værelse 2502 med tilhørende mødelokale skulle Socialdemokratiets formand Helle Thorning-Schmidt, Det Radikale Venstres politiske leder Margrethe Vestager og Socialistisk Folkepartis formand Villy Søvndal udforme den nye regerings program.

Valgresultatet havde i og for sig ikke været overraskende. Venstres Anders Fogh Rasmussen var draget til Bruxelles for at blive NATOs civile førstemand, og efterfølgeren, Lars Løkke Rasmussen, havde kun med nød og næppe bestået prøven som statsminister – hvis han da overhovedet havde bestået den. Mange også dybt ind i Venstre mente, at han ikke havde formatet.

Socialdemokratiet og SF var gået til valg på det fælles program En Fair Løsning, men med De Radikales styrke i den nye regering blev det meste af programmet lagt til side under møderne i værelse 2502. I stedet blev det til regeringsgrundlaget Et Danmark, der Står Sammen med endog meget tydelige radikale aftryk. Blandt punkterne i det omfattende program var et længe næret ønske fra i hvert fald De Radikale og SF om at tage hul på en revision af Grundloven:

16

Meldingen fra tårnet

Det er regeringens opfattelse, at Danmark har brug for en ny diskussion om Grundloven. Regeringen vil tage initiativ til brede drøftelser med alle Folketingets partier om et kommissorium for nedsættelse af en grundlovskommission.

I al sin vaghed et programpunkt, man ikke ville have hæftet sig særligt ved, hvis ikke det var, fordi Helle Thorning-Schmidt grundlæggende hyldede samme form for kontraktpolitik, som Anders Fogh Rasmussen havde ført gennem ti år, og som var inspireret af den politiske filosofi, der førte den britiske Labour-leder Tony Blair til magten i Storbritannien i 1997. Vælgeren skulle have et klart program fra politikerne, hvor han kunne sætte flueben ud for punkterne i regeringsprogrammet, efterhånden som de blev gennemført, hvad enten det på tidspunktet var gavnligt for samfundet eller ej. For Tony Blair førte det til succes, mens resultatet for Anders Fogh Rasmussen var mere broget.

Med Helle Thorning-Schmidts tilgang til politik skulle der altså i løbet af de næste fire år kunne sættes et flueben ud for punktet Grundlovskommission.

Mod programpunktet stod Justitsministeri-

198.0 x 245.0 mm

ets embedsmænd, som ikke var meget for dette kæmpearbejde, og de fik i den socialdemokratiske justitsminister Morten Bødskov en konservativ, yderst loyal forbundsfælle.

Efter meldingen fra tårnet skete der da heller ikke noget. Grundlovskommissionen endte som endnu et eksempel på, hvad oppositionen kaldte regeringens løftebrud – et begreb, der kom til at ride den som en mare under hele dens eksistens.

Sagen forholdt sig sådan, at det altid var oppositionen, der var mest interesseret i at tale grundlovsændringer – eller i hvert fald dele af oppositionen. En grundlovskommission var et ønske fra Socialdemokratiet, De Radikale og Socialistisk Folkeparti i perioden under Venstres Anders Fogh Rasmussen og Lars Løkke Rasmussen. Og mens socialdemokraten Poul Nyrup Rasmussen var statsminister, talte Venstres forfatningsretlige spydspids, Birthe Rønn Hornbech, for at komme i gang med arbejdet: Venstre foreslår, at der nedsættes et udvalg af eksperter i statsret for at få kortlagt de punkter, hvor der eventuelt måtte være juridiske behov for ændringer i Grundloven, blandt andet under indtryk af udviklingen i internationale konventioner, i den teknologiske udvikling og udviklingen i lovgivningen i det hele taget siden 1953.

Når intet skete, skyldtes det ikke mindst Dansk Folkeparti i almindelighed og dets stifter, Pia Kjærsgaard, i særdeleshed. Direkte i forlængelse af Birthe Rønn Hornbechs udmelding i 1999

skrev Pia Kjærsgaard i forordet til den udgave af Grundloven, som partiet sendte sine medlemmer, at: Grundloven er i vore øjne god nok, som den er. Og sætter – såfremt den ellers bliver fulgt i ord og ånd – nemlig grænser og yder med sit enkle sprog beskyttelse mod en udlevering af det danske folks arvegods og frihedsrettigheder. Grundloven er med andre ord danskernes værn. Siger vi først ja til så meget som at indlede arbejdet frem mod en ny grundlov, vil hele det solide fundament, det danske folk i dag bygger på, skride.

Set ud fra den politiske situation i 2014, hvor Dansk Folkeparti ikke havde ændret opfattelse gennem de 15 år, der var gået, ville det være umuligt at gennemføre en grundlovsændring mod dette partis og dets vælgeres ønske. De, der mente, at tiden var inde til at modernisere Grundloven af 1953, som for de allerfleste bestemmelsers vedkommende i virkeligheden stammer tilbage fra 1849, måtte nøjes med to debatter, som Folketinget havde tilbage i 1999 og 2006 på foranledning af henholdsvis Kristeligt Folkeparti, Socialistisk Folkeparti og Socialdemokratiet.

For statsminister Poul Nyrup Rasmussen var der i 1999 tre grundlæggende betingelser, som skulle opfyldes, før han ville anbefale at nedsætte en forfatningskommission. Der skulle være et påtrængende samfundsmæssigt behov, der skulle være konkrete ændringsforslag, som kunne samle et meget bredt flertal, og Folketin-

LOV OG LAND

17

198.0 x 245.0 mm

get skulle på forhånd være nogenlunde sikker på, at en ændring ville gå igennem ved folkeafstemningen. Det fik Dansk Folkepartis politiske hjerne, Kristian Thulesen Dahl, til med det samme at fastslå, at så kom der ingen forfatningskommission ud af, hvad han kaldte attentatet mod Grundloven, for det var umuligt at pege på et påtrængende samfundsmæssigt behov.

Birthe Rønn Hornbech kunne alligevel pege på fem konkrete problemstillinger, som måtte diskuteres. For det første måtte man erkende, at Grundlovens ejendomsretsbestemmelser efterhånden var aldeles udhulede af flere og flere erstatningsfri reguleringer under påberåbelse af for eksempel miljøhensyn. For det andet fandt hun husfredens ukrænkelighed ”gennemhullet til det ukendelige”. Der eksisterede over hundrede lovbestemmelser, der gav myndighederne

18

Meldingen fra tårnet

Den kontroversielle imam Abu Bilal fra Grimhøjmoskeen i Aarhus, der i 2016 fik Folketingets flertal til at udfordre Grundloven.

lov til at foretage undersøgelser på privat område uden dommerkendelse. For det tredje fandt hun den personlige frihed ”udsat for et massivt angreb” med masseovervågning og registrering.

Hun krævede for det fjerde en sikring af den negative foreningsfrihed, så man ikke kan krænkes, fordi man for eksempel ikke er medlem af en bestemt fagforening, og endelig måtte ytringsfrihedsbestemmelsen udvides med en ret for befolkningen til at få informationer.

Den konservative ordfører, Henning Grove, var kort og klar: En debat om Grundloven var spild af tid. Debatten døde, og det gik ikke bedre i 2004 og 2006, da blandt andre socialdemokra-

198.0 x 245.0 mm

ten Svend Auken og SF’eren Ole Sohn arbejdede intenst for en forfatningskommission.

Statsminister Anders Fogh Rasmussen sagde, at han ikke havde konstateret utidssvarende elementer i Grundloven, som fordrede en ændring, og han mente, at der heller ikke i befolkningen var noget ønske om en revision. Tiden var ikke moden, som han sagde, og de problemer, der var, kunne løses ved almindelig, fornuftig lovgivning.

Tidens største grundlovskender, højesteretsdommer Jens Peter Christensen, konkluderede i 2013 om behovet for en modernisering: Nogle steder er Grundloven nok bedre end sit rygte. Andre steder er den nok ikke så god, som mange tror. Om Grundloven bør ændres, er til syvende og sidst et politisk spørgsmål. Der er ingen juridisk facitliste til, hvad Grundloven skal indeholde.

Med Lars Løkke Rasmussen som statsminister i en meget snæver Venstreregering fra 2015 byggende på Dansk Folkeparti, der var blevet landets næststørste parti efter Socialdemokratiet, Liberal Alliance og Det Konservative Folkeparti, var der ikke udsigt til grundlovsændringer.

Indirekte erkendte regeringen, at der var problemer ikke mindst som følge af indvandringen, der blandt andet havde medført, at nogle yderliggående muslimer var kommet til landet og prædikede deres shariakultur i nogle af landets moskeer. Regeringen nøjedes imidlertid med at ”ville udfordre Grundloven og konventionerne ved at prøve deres grænser af”. Man var vil-

lig til at løbe ”en vis procesrisiko”, som det hed.

Med andre ord var regeringen klar til at tage sager ved både Højesteret, EU-Domstolen og Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol om for eksempel indskrænkninger i imamers ytringsfrihed, begrænsninger i religionsfriheden og fremmedes ophold på dansk territorium. Det gjorde den vel vidende, at sager tog lang tid, og så længe den gik, så gik den. Den danske udlændingelovgivning blev første gang dømt i strid med Den Europæiske Menneskerettighedskonvention i 2016 i en sag, der havde sit udspring i en lovændring fra 2003.

Det, der synes at være det store politiske flertals opfattelse, er, at så længe den altovervejende del af befolkningen er enige om at læse Grundloven forkert på den samme måde, så er der ingen behov for ændringer. Grundlovsændringer ender nemlig altid i det store spil om magt og magtfordeling. Det har de gjort fra Jyske Lov i 1241 og frem til EU’s seneste traktater, der på visse områder fungerer som grundlove.

Situationen er i dag, at der gælder fem retsakter i Danmark med forfatningsmæssigt indhold: • Danmarks Riges Grundlov af 5. juni 1953.

• Tronfølgeloven, lov nr. 528 af 12. juni 2009.

• Lov nr. 285 af 29. april 1992 med ændringer ved lov nr. 1080 af 20. december 1995 om Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.

• Lissabon-traktaten, ikrafttrådt 1. december 2009.

• Protokol til Lissabon-traktaten omfattende Det Europæiske Charter om Grundlæggende Rettigheder, ikrafttrådt 1. december 2009.

LOV OG LAND

19

198.0 x 245.0 mm

De store fortællinger I den kulturkreds, som Danmark er en del af, konkurrerer to grundopfattelser eller store fortællinger om samfund, stat og magt. Normalt lever de side om side, og oftest filtret ind i hinanden. Den ene er den religiøse baseret på Bibelen og især den katolske kirke, mens den anden skyldes 1600- og 1700-tallets oplysningsfilosoffer og har en klar tilknytning til humanismen og naturvidenskaben.

Kristendommen giver en forklaring på menneskets opståen, men ikke på samfundets og magtens, ud over at de stammer fra Gud, mens oplysningsfilosofferne har en forklaring på samfundets dannelse og magtens opståen, men ikke på menneskets oprindelse. Fra oplysningsfilosoffernes tid i renæssancen var der endnu 150 år til Darwins opsigtvækkende udviklingslære om arternes oprindelse.

BIBELENS OG KIRKENS FORTÆLLING For jøderne og senere de kristne begyndte det hele med, at Gud skabte Jorden og alle dens skabninger, som han afsluttede på den sjette dag med mennesket i form af Adam og Eva. I Edens Have blev de fristet af slangen til at spise af frugterne

20

De store fortællinger

fra Kundskabens Træ og derefter fordrevet.

Der var tale om et tillidsbrud mellem Gud og mennesket, fordi Gud havde forbudt Adam at spise af netop denne frugt, og mennesket måtte i al fremtid leve med synden, som ville gå i arv fra slægtled til slægtled gennem selve kønsakten. Arvesynden fremgår ikke af Bibelen, men blev introduceret af den første store kirkefader, Aurelius Augustinus, kort efter at Romerriget var blevet kristnet omkring år 380, til forklaring på, hvor det onde stammer fra, når Gud ellers både er almægtig og god.

Augustinus blev født i Souk Ahras, hvilket på dansk betyder berberløvemarkedet. Det ligger i Algeriet ved grænsen til Tunesien, et område, der dengang var en del af Romerriget. Den store berberløve, som fandtes dér, og som uddøde i 1922 i vild form, eksporterede man til Rom, hvor den indgik i gladiatorkampene på Forum Romanum. Det var et rigt område, men Augustinus’ drøm var at blive advokat i hovedstaden Rom. Han rejste da også til Rom og Milano for at studere, men endte efter at være blevet døbt i 386 som biskop i Hippo Regius, det nuværende Annaba i Algeriet. Også det var et rigt område. Hippo Regius var romernes indgang til det nordlige Afrika, men blev ødelagt af araberne i 697. Gennem hele sin tid som biskop beskæftigede han

198.0 x 245.0 mm

sig med spørgsmålet, hvor det onde stammer fra.

Gud har ifølge ham forudbestemt livsbanen for hvert enkelt menneske og i sin visdom udvalgt, hvilke individer der skal opnå den evige frelse. Men da vi er uvidende om vores udstukne bane, vil vi alle forsøge at gøre os fortjent til frelsen. Gudsriget, de frelstes rige, er kærlighedens og retfærdighedens stad, og den er på Jorden repræsenteret af kirken, mens Jordens stad – den verdslige magt – er begærets og det ondes stad, mener Augustinus.

Videre kom han frem til, at man kan være embedsmand i den jordiske stad – eller stat – og samtidig kristen, men den jordiske stat kan ikke kræve noget af én, som strider mod den kristne tro, hvis beskytter og talerør er kirken.

I sit syn på staten henviser Augustinus til kapitel 13 i Paulus’ brev til romerne: Alle skal underordne sig under de myndigheder, som står over dem, for der findes ingen myndighed, som ikke er fra Gud, og de, som findes, er forordnet af Gud. Den, som sætter sig op imod dem, der har en myndighed, står derfor Guds ordning imod, og de, der gør det, vil pådrage sig dom. De styrende skal jo ikke skræmme dem, der gør det gode, men dem, der gør det onde. Vil du slippe for at frygte myndighederne, så gør det gode, og du vil blive rost af dem; for de er Guds tjenere til dit eget bedste. Men gør du det onde, må du frygte. Ikke for ingenting bærer myndighederne

sværd; de er Guds tjenere og skal lade vreden ramme dem, der gør det onde. Derfor skal man underordne sig, ikke kun for vredens, men også for samvittighedens skyld. Derfor betaler I jo også skat, og de styrende er Guds tjenere, når de tager vare på det. Giv alle, hvad I skylder dem: den, der har krav på skat, skat; den, der har krav på told, told; den, I skylder frygt, frygt; den, I skylder ære, ære.

Med andre ord, da mennesket efter syndefaldet, hvor Adam lod sig friste af slangen, ikke har en naturlig retfærdighed indbygget i sig, har Gud indstiftet en verdslig ret. Den omfatter blandt andet efter Augustinus' opfattelse ejendomsretten og skatteudskrivningsretten, og de udvalgte med kejseren i spidsen har pligt til at understøtte denne ret med magt, for de er Guds tjenere.

Det er bemærkelsesværdigt, at kirken, lige fra det øjeblik kejser Konstantin den Store gjorde kristendommen til Romerrigets officielle religion, oftest ubetinget har stillet sig på de jordiske magthaveres side, hvis den da ikke ligefrem opfattede sig selv som selve magtens indehaver, til trods for at meget i beretningerne om Jesu liv tyder på, at han var i opposition til tidens magthavere. På den baggrund ville det måske have været naturligt, om kirken historien igennem havde taget afstand fra den verdslige magt og ikke søgt at dele magten på jorden med den, endsige tage den hele.

Kirkens overvejelser om magten tager udgangspunkt i fortolkningen af Lukasevangeliets kapitel 22 med dets fortælling om de to sværd,

LOV OG LAND

21

198.0 x 245.0 mm

Skt. Peter giver kongen og biskoppen hver sit sværd.

Symbolet blev i middelalderen tillagt afgørende betydning for delingen af magten mellem det verdslige og det religiøse. Kalkmaleri fra ca. 1150 i klosterkirken i Prüfening nær

Apostlen Peter, der oprindelig hed Simon, blev af Jesus gjort til kirkens grundlægger ved den såkaldte nøgleoverrækkelse i Matthæus­ evangeliets kapitel 16, hvor Jesus siger til Peter:

Regensburg i Tyskland.

som apostlen Peter ville overrække Jesus skær­ torsdag aften, før de bevægede sig ind i Getsema­ ne Have, men som Jesus lod Peter beholde. Disse to sværd gav middelalderen igennem anledning til mange teologiske diskussioner, hvis fælles ud­ gangspunkt var, at de to sværd repræsenterede henholdsvis den verdslige og den kirkelige magt.

22

De store fortællinger

Salig er du, Simon, Jonas’ søn, for det har kød og blod ikke åbenbaret dig, men min fader i himlene. Og jeg siger dig, at du er Peter, og på den klippe vil jeg bygge min kirke [Peter er på græsk ordet for en klippe, jf. petroleum, der betyder stenolie el. jordolie], og dødsrigets porte skal ikke få magt

198.0 x 245.0 mm

over den. Jeg vil give dig nøglerne til Himmeriget, og hvad du binder på jorden, skal være bundet i himlene, og hvad du løser på jorden, skal være løst i himlene.

Peter kom hermed for katolikker til at stå som den første i paverækken, direkte udnævnt af Jesus. Middelalderen igennem kaldte kirken nøgleoverdragelsen for ”lovens overgivelse”. Til trods for kirkens store betydning som forkynder og fortolker af Bibelen er den kun nævnt få gange i selve Bibelen og må derfor siges at være svagt funderet i betragtning af den magtposition, institutionen efterhånden fik eller tiltog sig.

Spørgsmålet var, om kirken i navn af Peter ved lovens overgivelse havde fået overladt begge sværd og derefter, da Romerriget under Konstantin den Store fra omkring år 313 blev kristnet, betroede kejseren det ene, så kejseren blev kirkens underordnede, eller om de to sværd var ligeværdige.

Pave Gelasius, den sorte pave fra det romerske Afrika – i dag Algeriet – der var en flittig skribent og meget ortodoks i sin tro, hævdede, at kirken stod til ansvar over for Gud også for den verdslige magt. Derfor måtte den verdslige magt logisk være underordnet kirken. Kirken besad begge sværd. Den verdslige magt skulle måske nok i det daglige optræde som uafhængig, men de to magter skulle arbejde sammen i harmoni, skrev han i 494 i et brev til kejser Anastasios 1. i Det Østromerske Rige.

Gelasius’ og Augustinus' synspunkt kom til at stå uanfægtet i små tusinde år. Den romerske kejser havde allernådigst fået overladt det ene

sværd, men det var vel at mærke kun den romerske kejser og ikke hvilken som helst kejser, slet ikke den østromerske. På den baggrund rettede pave Gregor 7. henvendelse til kongerne blandt andet i Frankrig og England om at underkaste sig paven og opfatte sig selv som lensbestyrere med paven som lensherre. Også den danske Svend Estridsen fik en sådan henvendelse.

Først da den anden store kirkefader, Thomas Aquinas, dukkede op omkring 1250, blev der sat spørgsmålstegn ved Augustinus’ teorier om forholdet mellem kirke og kejser. Thomas Aquinas genopdagede oldtidens græske filosoffer fra før Romerrigets tid og søgte at forene Aristoteles’ tanker med kristendommens tankesæt, som det var udlagt af blandt andre Augustinus.

Som Aristoteles hævder Thomas Aquinas, at mennesket fra naturens side er et samfundsvæsen. Lever man uden for staten, er man enten en halvgud eller et dyr, som Aristoteles formulerede det. Formålet med staten var for ham borgernes almene vel, og her giver Thomas Aquinas ham ret. Staten varetager borgernes verdslige, dennesidige interesser, ikke mindst ordenens opretholdelse. Kirken tilhører derimod en højere, overnaturlig orden, som Aristoteles ikke havde øje for. Dermed blev sværdene ligestillede hos Aquinas, men opererede på hver sit område.

Han opfattede ikke på samme måde som Augustinus staten som ond og det enkelte menneske som et væsen, hvis liv fra fødslen var forudbestemt af Gud. Tværtimod kunne man ved at leve et retskaffent liv efter Guds vilje i den verdslige stat kvalificere sig til hans frelse.

Thomas Aquinas var ikke som Augustinus

LOV OG LAND

23

198.0 x 245.0 mm

Denne side fra det norske håndskrift Hardenbergs Codex fra begyndelsen af 1300-tallet viser Jesus med de to sværd og under ham henholdsvis en fyrste og en biskop.

pessimist på menneskehedens vegne. Han var yngste søn af en syditaliensk greve, og som sådan var det ventet, at han blev munk i benediktinerordenen, men som 14-årig, hvor han var kommet til Paris, sluttede han sig dominikanerordenen, sortebrødrene, der blev set på med stor mistro fra andre munkeordeners side, fordi de var udadvendte og intellektuelle. Det var på universitetet i Paris, han stiftede bekendtskab med Aristoteles, som araberne netop havde genopda-

24

De store fortællinger

get, og Thomas Aquinas står i dag i den katolske kirke som universiteternes og de højere læreanstalters skytshelgen.

Guds vilje var ifølge Aquinas at opfatte som den evige og uforanderlige lov, der gælder overalt i universet. Menneskene kan herudover med deres frie vilje udforme deres egne love, der dog kun er gyldige, hvis de er i overensstemmelse med fornemmelsen for den evige lov, som den er nedlagt i mennesket i form af fornuften. Denne fornemmelse betegnede Aquinas som den naturlige lov, naturretten eller Guds lov. Forestillingen om en sådan evig lov, der gælder for alle mennesker til alle tider – en grundlovenes grundlov – har siden præget retsudviklingen i hele den vestlige kultur kulminerende med forestillingen om nogle ufortabelige menneskerettigheder.

Endnu på Thomas Aquinas' tid op til omkring 1300 hævdede de fleste af de fremtrædende teologer som for eksempel Egidio Colonna – eller på latin Ægidius Romanus – der var elev af Thomas Aquinas og blev udnævnt til ærkebiskop i det franske Bourges, pavens suverænitet i alle forhold, men så begyndte kirken at miste herredømmet over begge sværd.

Omkring 1320 vandt den tysk-romerske kejser Ludvig 4.s livlæge Marsilius af Padova gehør for et synspunkt om, at kejseren stod over paven i verdslige spørgsmål, fordi Jesus, da han gik på jorden, gav afkald på at gennemføre sine påbud med magt. Det måtte betyde, at den guddommelige lov kun angik samvittighedsspørgsmål, som ikke kan styres med menneskelige magtmidler.

Love, der håndhæves af mennesker, stammer fra mennesker. Marsilius skelnede mellem tro og kirke, og selv administrationen af kirkens jor-

198.0 x 245.0 mm

der og besættelsen af præsteembeder mente han måtte sortere under kejseren. Heller ikke kirkelige domstole kunne han acceptere. Topmålet for Ludvig 4. nåede han i 1328, da han gik ind i Rom og lod sig krone som kejser, samtidig med at han afsatte pave Johannes 22. og udnævnte franciskaneren Pietro Rainalducci som modpave under navnet Nikolas 5. I lange perioder var der nu både en pave og en modpave med hver sin opfattelse af magtens fordeling.

I løbet af 1400-tallet vandt kongemagten endnu mere frem på kirkens bekostning, og kampen endte i 1500-tallet med reformationen, hvor personer som Calvin og Luther gjorde op med den katolske kirkes pavedømme og endegyldigt underordnede kirken den verdslige magt.

Trods Bibelen og de gamle kirkefædre manglede kirken dog stadig svar på, hvordan staten opstod, og hvordan den kunne blive nærmest guddommelig.

Et forsøg på et svar fandt man hos oplysningstidens filosoffer, som slog igennem i slutningen af 1600-tallet og begyndelsen af 1700-tallet. For dem var individet grundlaget for staten.

Den byggede ikke så at sige på en tilladelse fra Gud til at skabe orden i det jordiske samfund som en forberedelse til sjælenes optagelse i Gudsriget, men var noget i sig selv. Religionens metafysik afløstes af fornuften, og den videnskabelige erkendelse slog igennem på alle felter. Ligesom der i naturen herskede naturlove – tyngdekraften for eksempel – var der også i samfundsdannelsen og dermed i juraen naturlove. Det enkelte menneske havde en række naturlige rettigheder, som ingen fyrste eller religion kunne fratage det.

Leviathan, Det Gamle Testamentes kaosuhyre, som han er fremstillet i Hobbes’ værk. Uden en statsmagt ville verden blive styret af Leviathan.

OPLYSNINGSTIDENS FORTÆLLINGER Englænderen Thomas Hobbes opererede med en ulidelig menneskets urtilstand, en naturtilstand, som det fra naturens side i grunden dybt egoistiske, men totalt frie menneske havde opgivet af fornuftsgrunde for at slutte sig sammen

LOV OG LAND

25

198.0 x 245.0 mm

med andre mennesker i samfund, stater, der udpegede en hersker – suverænen. Og der var virkelig for ham tale om en suveræn, en person, der besad den hele magt.

Hobbes var godt klar over, at hans forestilling om en samfundskontrakt var en fiktion, men den var nødvendig som baggrund for hans politiske filosofi. I hans naturtilstand var livet ”ensomt, fattigt, modbydeligt, bestialsk – og kort”. Hobbes skriver i sit hovedværk Leviathan fra 1651: Af denne alles krig mod alle følger det som konsekvens, at der ikke kan være noget, som er uretfærdigt. Begreberne rigtigt og forkert, retfærdigt og uretfærdigt, har ingen plads her. Hvor der ikke er nogen overordnet magt, og hvor der ikke er nogen lov, er der ingen uretfærdighed.

Herskerens opgave er at forvalte individernes afgivne frihed mod at beskytte dem ved at indføre og håndhæve love, der fortæller, hvad der er rigtigt og forkert. Han ser kun én grænse for herskeren, nemlig individets selvopretholdelse, som den fremgår af naturretten. For Hobbes er den stærke stat med en absolut enevældig fyrste i spidsen det eneste alternativ til naturtilstandens krig og ufred. Ja, det måtte endog stå i denne suveræns magt at udpege sin egen efterfølger.

Suverænen stod så at sige uden for folket eller mængden, som Hobbes kaldte folket.

Hobbes var stærkt præget af Den Engelske Borgerkrig, hvor kong Charles 1. og parlamentet førte krig mod hinanden med hver sin hær. Den-

26

De store fortællinger

ne krig var efter Hobbes’ analyse et resultat af magtdelingen mellem konge og parlament.

Krigen udløstes af, at kongen ville udskrive en række skatter uden om parlamentet, men havde dybe religiøse årsager. England havde frigjort sig fra den katolske kirke, men i virkeligheden ikke i ret stort omfang. Kongen var blot indsat som religiøst overhoved i stedet for paven, men resten var i sin form og indhold katolsk. Parlamentshæren under ledelse af Oliver Cromwell – kaldet puritanerne eller de gudelige – følte sig kaldet af Gud til at gennemføre en dyberegående reformation.

Hobbes var søn af en præst, men i hans statstænkning spillede religionen ingen rolle. Tværtimod udgjorde religiøs hengivenhed og kirkelig magt den direkte vej til borgerkrig.

Denne samfundspagt, der i urtiden var indgået mellem mængden og herskeren, førte for andre af oplysningstidens filosoffer til det modsatte af enevælde, nemlig til en hævdelse af borgernes frihedsrettigheder, idet mennesket selvfølgelig ikke havde overladt mere af sin frihed til fællesskabet, end hvad der var strengt nødvendigt for at bevare det. Og videre, at individerne hele tiden måtte have mulighed for at kontrollere de beskyttende magthavere, for at de ikke skulle tiltage sig urimelig magt.

Thomas Hobbes’ landsmand, lægen og filosoffen John Locke anerkendte Hobbes fortælling om samfundskontrakten, men han var ikke grundlæggende så pessimistisk i sit syn på det enkelte menneske som Hobbes og mindre paranoid i sin frygt for borgerkrig. Hos Locke var suverænen en del af folket. Samfundskontrakten skulle efter hans mening så at sige kunne ta-

198.0 x 245.0 mm

ges op til revision af folket, hvor det kunne ud­ pege en ny leder. Folkets kontrol med magten burde ligge hos et parlament. Stemmeret til det­ te skulle alle ejendomsbesiddere have, da det netop var ejendomsretten, som var det væsent­ lige at beskytte. Locke bliver hermed den demo­ kratiske liberalismes far.

Hans udgangspunkt i hovedværket Two Trea­ties of Government fra omkring 1680 er, at menneskene i naturtilstanden for så vidt er inte­ resserede i ganske fredeligt at arbejde sammen på naturrettens grundlag. Naturen gør bare det­ te fredelige samarbejde umuligt. Naturretten be­ står ifølge ham ikke af nogen universelle love gi­ vet af Gud, men i at mennesket er født med nogle universelle rettigheder til livet, friheden, sund­ heden og udbyttet af eget arbejde. Og i tillæg til det sidste, hvad man arver fra sin fader. Naturen er menneskenes fælles ressource, og det er først ved, at man selv har bearbejdet noget i naturen forekommende, at man erhverver sig ejendoms­ ret. Til gengæld er naturen ifølge Locke så rig, at der er tilstrækkeligt til alle, så længe ingen tager mere, end de selv har brug for – et grundsyns­ punkt i liberalismen, der gør, at liberalister har svært ved at indse behovet for en miljøpolitik og udtryk som en bæredygtig udvikling. Gud har ifølge Locke skabt mennesket og givet det disse naturlige rettigheder, og derfor må ingen – heller ikke en enevældig hersker – undertrykke dem.

Selv om naturvidenskaben på Lockes tid fik sit gennembrud blandt andet med Newtons be­ skrivelse af de fysiske naturlove, bevarede Locke sin tro på Gud, men religionsdyrkelse skulle være personlig og staten uvedkommende. Sta­ ten skulle alene bygge på fornuft.

Locke skelner mellem legitim og illegitim magt. Så længe myndighederne, som han adskil­ ler i en lovgivende og en udøvende myndighed, stræber efter at sikre borgerne liv, frihed, sund­ hed og ejendomsret, er der tale om legitim magt.

Er man utilfreds med myndighederne, kan man skifte dem ud ved næste valg, men man må i det daglige finde sig i, at flertallet bestemmer. Mag­ ten bliver illegitim, når myndighederne går ud over grænserne for naturretten. I det tilfælde har borgerne nærmest pligt til at gøre oprør og omgående indsætte en ny ledelse. Og det er ale­ ne de naturlige rettigheder, myndighederne skal kere sig om, hvorved Locke ikke alene bliver libe­ ralismens far, men også minimalstatens.

Locke afskaffer så at sige enevælden ved at fratage suverænen den lovgivende magt, så kun den udøvende magt bliver tilbage. Den dømmen­ de magt tillægger Locke lovgiverne. Også i dag er det engelske Overhus den øverste domstol i lan­ det.

Hundrede år senere blev Lockes samfunds­ tanker den røde tråd gennem den amerikanske uafhængighedserklæring fra 1776: Vi anser disse sandheder for selvindlysende, at alle mennesker er skabt lige, og at de af deres Skaber har fået visse umistelige rettigheder, heriblandt retten til liv, frihed og stræben efter lykke. At for at sikre disse rettigheder er blandt mennesker oprettet regeringer, hvis retfærdige magt hviler på de styredes samtykke, og når som helst nogen regeringsform bliver ødelæggende for disse formål,

LOV OG LAND

27

198.0 x 245.0 mm

er det folkets ret at ændre eller ophæve den og at indsætte en ny regering, baseret på sådanne grundsætninger og med magtbeføjelser organiseret på den måde, som efter dets opfattelse mest sandsynligt vil bringe dem sikkerhed og lykke. Klogskab påbyder så sandelig, at regeringer, der har bestået i lang tid, ikke ændres af ubetydelige eller forbigående årsager; i overensstemmelse hermed har al erfaring vist, at menneskeheden er mere tilbøjelig til at lide, så længe onderne er til at bære, end til at skaffe sig ret ved at afskaffe de vante former.

Men når en lang række misbrug og overgreb, der alle sigter mod det samme mål, røber en plan om at bringe dem ind under et fuldstændig despotisk styre, er det deres ret og pligt at skaffe sig af med en sådan regering og sørge for nye vogtere af deres fremtidige sikkerhed.

Få år senere – i 1789 – førtes Lockes tankegang videre i Den Franske Revolution med dens menneskerettighedserklæring, som igen dannede grundlag for Den Europæiske Menneskerettighedskonvention af 1950, der fra 1992 med sin ordlyd har været en integreret del af dansk lov.

Lockes tanker er dybest set også grundlaget for Grundloven, som dermed bygger på en liberalistisk ideologi.

Den franske aristokrat Charles-Louis de Montesquieu fulgte op på Lockes tanker. Hans mest

28

De store fortællinger

betydningsfulde bidrag til afklaring af magtbegrebet er hans tese om, at ”magt skal begrænse magt”. Magt kan ikke afbalanceres af et hierarkisk persongalleri, af love eller af religion, men kun af modmagt. For at den lovgivende og den udøvende magt ikke skulle udarte til tyranni, måtte den dømmende magt gøres uafhængig af de to andre. Med Montesquieus ord: Sammenlægges den lovgivende og den udøvende magt, munder det ud i tyranniske love, som bliver udført tyrannisk. Sammenlægger man den lovgivende og den dømmende magt, kan det føre til vilkårligheder. Og sammenlægger man den udøvende og den dømmende magt, fører det til undertrykkelse.

Hos ham skulle domstolene i øvrigt være den bredest folkevalgte magt. Han ønskede ikke juridiske dommere, men at forbrydere blev dømt af deres ligemænd – også med den usikkerhed, det måtte medføre i forhold til, om ens sager blev bedømt ens. Adelsmænd bør dømmes af adelsmænd, for ellers kommer misundelsen let til at spille en rolle, argumenterede Montesquieu.

Montesquieu kerede sig meget om, hvad han kaldte borgernes sindsrolighed, som vi i dag nok ville kalde retssikkerhed, og han beskæftigede sig meget med strafferetten, hvor han ville, at kun det skulle være strafbart, der bevisligt skadede samfundet eller dets individer. Alt andet var at betragte som privat. Det gjaldt blandt andet at synde mod Gud, hvorfor kætteri ikke skulle være strafbart, men alene straffes af kirken

198.0 x 245.0 mm

med ekskommunikation. Det gjaldt også for seksuelle afvigelser som for eksempel homoseksualitet, at de ikke skulle være strafbare.

Sådanne synspunkter blev for meget for den katolske kirke, der satte hans bøger på listen over forbudt litteratur, hvilket dog blot medførte en endnu større interesse for hans tanker og var med til at gøre dem til et almindeligt samtaleemne. Hans hovedværk Om lovens ånd, der udkom i 1748, blev på halvandet år trykt i 22 oplag.

I første omgang brugte Montesquieu ellers den satiriske roman til at fremlægge sine synspunkter. I bogen De Persiske Breve, der udkom i 1721, rejser to persere (iranere), Usbek og Rica, på dannelsesrejse til Europa, hvor de forundres over mangt og meget, som de skriver hjem om.

Blandt andet finder Usbek, at paven er en stor troldmand, fordi han er i stand til at bilde folk ind, at brød ikke er brød og vin ikke vin, men Jesu legeme og blod. Rica forundres over, hvordan alt er i bevægelse i Paris, mens byerne i sultanernes riger i Orienten er øde og tavse. Han kommer frem til, at det skyldes, at i Paris hersker loven, der hele tiden må være under revision, mens det er frygten for vilkårligheder, der hersker i sultanernes tyrannier.

Et dynamisk samfund kan ikke leve med en lovpause eller et skattestop, for enten så forsvinder dynamikken, eller også vokser frygten for vilkårligheder ganske langsomt frem, fordi lovene ikke længere svarer til samfundsudviklingen.

Montesquieu foretager også den første udvidelse af den kreds i befolkningen, der skal have indflydelse på magten. Én herskerklasse var for lidt. En kongeslægts medlemmer og deres hoffer kunne være dovne og totalt uvidende om, hvad

der foregik i samfundet. Adelen har normalt et skødesløst forhold til civile love, og borgerskabet er grådigt og betragter love som et forsøg på benspænd, noterede han sig. Montesquieus parlament skulle derfor også have repræsentanter fra andre samfundsklasser end ejendomsbesiddernes.

Med fiktionen om samfundskontrakten og tankerne om det nødvendige i magtens tredeling i en lovgivende, en udøvende og en dømmende myndighed var fundamentet støbt for de moderne forfatninger i den vestlige kulturkreds. I 1849-grundlovens paragraf 2 hedder det: Den lovgivende magt er hos Kongen og Rigsdagen i forening. Den udøvende magt er hos Kongen. Den dømmende magt er hos domstolene.

Dette magtfordelingsprincip er ført videre i alle senere danske grundlove, og selv om beskrivelsen ikke i praksis er fuldt dækkende, så er det idealet. Den lovgivende magt er i dag hos Folketinget og regeringen i forening, mens kongen i den forbindelse kun spiller en symbolsk rolle ved at skulle underskrive vedtagne love uden i praksis at kunne nedlægge veto mod dem.

I 1849 lå den udøvende magt hos kongen, i og med at han udnævnte sine ministre, som det hed, uden om Rigsdagen, men fra systemskiftet i 1901 og med parlamentarismens grundlovsfæstelse i 1953 har kongen været bundet af Rigsdagens sammensætning ved udnævnelsen af ministrene. Endelig blev domstolene først helt uafhængige af den udøvende magt med opret-

LOV OG LAND

29

198.0 x 245.0 mm

Det republikanske styre er det, hvor folket som helhed, eller blot en del af folket, har den højeste magt. Monarkiet er det, hvor en enkelt er hersker, men efter urokkelige og fastsatte love, mens det under det despotiske styre er en enkelt uden lov eller regel, der udfører alt efter sin vilje og sit forgodtbefindende.

Den schweizisk-franske filosof Jean-Jacques Rousseau i naturen. Rousseaus tanker om almenviljen hos folket var med til at danne grundlaget for de demokratiske forfatninger.

telsen af Domstolsstyrelsen i 1999. Indtil da blev dommerne udnævnt af justitsministeren. De kunne ganske vist ifølge Grundloven ikke afskediges, når de først var udnævnt, men ved selve udnævnelsen var de afhængige af den udøvende magt.

For såvel Locke som Montesquieu kunne samfundskontrakten og magtadskillelsesprincippet opfyldes i både et demokrati og i et monarki. Montesquieu forklarede det således:

30

De store fortællinger

Først med den schweizisk-franske levemand og filosof Jean-Jacques Rousseau blev hele folket det centrale element i samfundspagten. Han accepterede også fortællingen om en samfunds­ pagt, men tilføjede et nyt element. Det enkelte individ fødes som natur og må opdrages til at være deltager i samfundspagten. Rousseau var ikke bange for at bruge store ord i den forbindelse. Man fødes som et stupidt og indskrænket dyr og udvikles til et intelligent væsen, et menneske.

Et samfunds stade kunne måles på dets undervisningssystem, dets måde at opdrage på – på dets dannelse – og hans indsats for pædagogikkens udvikling er måske i virkeligheden væsentligere end hans statstanker.

Da kun de enkelte folk kender deres sæder, skikke og kultur og derfor kan lære dem fra sig, skal stat og folk ifølge Rousseau være identiske.

Han grundlagde dermed 1800-tallets nationalisme, hvor Det Danske Rige bestående af det danske Danmark, det blandede Slesvig og de tyske hertugdømmer Holsten og Lauenburg var en håbløs konstruktion.

Rousseau siger, at lovgiverne til enhver tid skal udtrykke almenviljen, som den er til stede i befolkningen. I oldtidens græske bystat kunne

198.0 x 245.0 mm

hele folket samles for at deltage i lovgivningsprocessen, men da det er umuligt i blot lidt større stater, bliver den ideelle styreform, hvad han kalder ”det valgbare aristokrati”. I dette repræsentative system kan den lovgivende forsamling samles hurtigere end i det direkte demokrati, sagerne diskuteres bedre, ekspederes med større orden og hurtighed, og statskreditten er bedre opretholdt i udlandet af ærværdige valgte senatorer end af en ukendt eller måske ovenikøbet af en foragtet mængde. Hobbes’ og Lockes suveræn bliver folket, mens han overlader den udøvende magt til et særskilt organ af embedsmænd.

Rousseau mener, at almenviljen er ufejlbarlig af natur, da den altid stræber efter den fælles nytte. Problemet i det valgbare aristokrati er, at disse aristokrater, som danskerne betegner folketingsmedlemmer, ikke altid har mulighed for at erkende, hvad almenviljen går ud på, for råbene fra dem, der kun forfølger deres egne snævre interesser. Det er derfor vigtigt, at de, når de først er valgt, kun stemmer i overensstemmelse med sig selv. Deraf bestemmelsen i Grundlovens paragraf 56:

Han afviser i modsætning til Hobbes og Locke monarkiet som statsform og gør grin med de monarkier, hvor kongemagten nedarves gennem en bestemt slægt. I sådanne vil man, siger han, åbenbart hellere have børn, uhyrer eller imbecile som ledere end have en åben diskussion om valget af en god leder.

Med Rousseau som det sidste element har man alle byggestenene til vor tids forfatninger.

Store samfundstænkere som Karl Marx, Karl Popper, Herbert Marcuse og Jürgen Habermas har nok bidraget til forståelse af samfundet, men de har ikke på samme måde som Hobbes, Locke, Montesquieu og Rousseau haft betydning for skabelsen af moderne forfatninger, det vil sige de grundlæggende bestemmelser om magtens fordeling i samfundene.

Indtil oplysningstiden byggede forfatninger i vid udstrækning på kirkens lære og dens magt, således også den lovgivning af forfatningsmæssig karakter, der fandtes i Danmark helt op til Grundloven af 1849.

Folketingsmedlemmerne er ene bundet ved deres overbevisning og ikke ved nogen forskrift af deres vælgere.

LOV OG LAND

31