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ÍNDICE
I – INTRODUÇÃO .......................................................................................................................... 7 II – O PROBLEMA .......................................................................................................................... 8 III – O OBJECTIVO .........................................................................................................................9 IV – A PROPOSTA........................................................................................................................12 b) IRC ......................................................................................................................................13 c) Tributação do Património ...................................................................................................15 d) Impostos sobre o consumo ................................................................................................15 e) Outros impostos .................................................................................................................15 f) Reforço das garantias dos contribuintes .............................................................................15
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I – INTRODUÇÃO Portugal atravessa uma grave crise económica e financeira cujas causas são sobejamente conhecidas: falta de competitividade da economia nacional, dificuldade na captação de capitais estrangeiros, generalizada desconfiança no funcionamento das instituições, excessiva pressão da carga fiscal – ainda assim insuficiente para fazer face ao desmedido peso da despesa pública no Produto Interno Bruto –, falta de flexibilidade na regulamentação das relações laborais, baixos níveis da qualidade e da quantidade de produção interna, etc. Longe de pretender oferecer uma solução milagrosa para todos os problemas nacionais, este documento aspira apenas a suscitar um debate que mobilize as novas gerações para aquele que bem pode vir a ser o combate das suas vidas: o de tornar Portugal num país aonde valha a pena preparar o futuro. É indiscutível a importância decisiva de uma política fiscal coerente no desenvolvimento das economias e na criação da riqueza das nações. De resto, disso mesmo tem sido exemplo o sucesso das profundas reformas que países que nos havíamos habituado a ver como periféricos levaram a cabo: países como a Estónia, a Lituânia, a Eslováquia, a Rússia ou a Letónia – apesar das suas enraizadas tradições e dos fortes constrangimentos económicos e políticos a que se viram sujeitas, ao menos nos últimos 60 anos –, foram capazes, por via da implantação de um sistema fiscal adequado a objectivos bem definidos, de relançar as suas economias e de as tornar tão competitivas que elas representam já hoje uma séria ameaça ao lugar de Portugal na Europa. As propostas que se seguem não podiam deixar de reflectir, por um lado, o resultado dessas experiências – as quais, aliás, vêm inspirando os mais modernos paradigmas da fiscalidade – e, por outro, uma certa compreensão do papel e das funções do Estado. É recorrente, nos dias que correm, a invocação da falência da organização do Estado em Estado Providência enquanto modo eficaz de atenuação das desigualdades. A ideia de que o bem estar comum se alcança primordialmente pela apropriação pública da riqueza produzida e pela sua redistribuição pelos cidadãos provou ser – pela sua intrínseca incapacidade de funcionar com equidade – não só geradora de profundas injustiças como até a grande responsável pela manutenção das principais causas da pobreza. Este documento, na tradição do que vem sendo defendido pela Juventude Popular, é pois tributário de um modelo de organização de sociedade em que o bem-estar comum se alcança pela soma do bem-estar de cada um dos indivíduos; em que os agentes económicos, actuando em livre concorrência e de acordo com as leis do mercado, são capazes de maximizar a utilização dos recursos; em que a inexistência de entraves à circulação dos factores produtivos gera competitividade, mais emprego e maior qualidade de produção e, sobretudo, em que a função do Estado no funcionamento da economia tende a limitar-se à de fiscalizador e de garante do cumprimento das regras jurídicas democraticamente estabelecidas. A radical redução do peso do sector público na economia – que a reforma aqui proposta naturalmente exige – não exclui, todavia, as preocupações de justiça social que, de resto, sempre marcaram a postura
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humanista da Juventude Popular. Bem ao invés, a concepção do Estado aqui pressuposta é, acredita-se, a que mais potencia a igualdade de oportunidades, a valorização das carreiras profissionais, o pleno emprego e o acesso generalizado aos bens de primeira necessidade. A concepção de Estado aqui pressuposta é – note-se – ainda a concepção de um Estado. Um Estado de Direito, que ofereça garantias do regular funcionamento das suas instituições, mas também de um Estado que, por estar organizado com racionalidade e eficiência, pode oferecer um nível mínimo de serviços essenciais – evitando que o respectivo preço, se encontrado no mercado, os torne inacessíveis a significativos sectores da população –, cujo custo seja preferencialmente suportado pelos seus beneficiários directos, de acordo com a sua ability to pay. À luz destes pressupostos, tentar-se-á assinalar o diagnóstico da actual conjuntura económica e política fiscal, para de seguida traçar os principais objectivos de uma fiscalidade para as novas gerações, de forma a tornar compreensíveis os aspectos concretos da reforma aqui proposta.
II – O PROBLEMA A actual situação de deficit em que se encontram as contas do Estado deve-se a numerosos factores: se por um lado foi determinante a incapacidade de gerar riqueza que permitisse atingir os altíssimos níveis de protecção social de que gozam os portugueses, não é menos verdade, por outro, que o próprio funcionamento obsoleto da Administração pública tem sido responsável pela deficiência, ineficiência e irracionalidade da sua própria estrutura de custos. O contínuo aumento da pressão fiscal – ainda para mais desacompanhada de uma melhoria significativa da qualidade da maioria dos serviços públicos –, revelou-se, aos olhos dos governos, a principal e mais eficaz forma de financiamento e preservação dos vícios do sistema. São conhecidos os números que ilustram a nossa realidade: a carga fiscal representa perto de 37% do PIB; a despesa pública é superior a 50% do PIB, as receitas correntes do Estado apenas cobrem 92% das despesas correntes e apenas cerca de 2,6 milhões de portugueses se encontram activos no sector privado (os restantes 7,4 milhões obtêm os seus rendimentos através de prestações ou de salários pagos pelo Estado); nos últimos 4 anos, o PIB aumentou 12% enquanto a receita fiscal aumentou 15,5%; 90% da receita do Estado é financiada por impostos e outros tributos e só o IRS representa mais de ¼ dessa receita. Acresce ao quadro uma proverbial incapacidade de o Estado fiscalizar o cumprimento das obrigações tributárias o que, aliado à existência de um generalizado sentimento de impunidade e de suspeita sobre o funcionamento e a morosidade da justiça, potencia a fraude fiscal e permite que as chamadas economias paralelas apresentem um peso mais que excessivo no sistema.
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O clima instalado, para o qual indiscutivelmente concorrem quer a falta de modernização das nossas indústrias quer a inexistência de políticas sérias de valorização profissional que caracterizem a nossa mão-de-obra, vem suscitando a falta de confiança dos investidores estrangeiros e nacionais. Por sua vez, o nosso ordenamento jurídico-fiscal actual – resultante de uma intensa reforma iniciada em 1989 – é bem reflexo das circunstâncias políticas e do modelo de organização económica que resultaram do post 25 de Abril. Com efeito, a política fiscal enquanto instrumento de diminuição das desigualdades e de repartição justa dos rendimentos e da riqueza e a tradução expressa disso mesmo na nossa Constituição, acabaram por permitir um crescimento desmesurado das prestações sociais fornecidas pelo Estado, acompanhado de um reiterado e insuportável crescimento da carga fiscal sobre os cidadãos (em 2006, as prestações sociais e os encargos com o pessoal representaram 66% da despesa corrente). As desesperadas e sucessivas tentativas de encontrar na fiscalidade a solução do deficit revelaram, ao longo dos tempos, uma completa cegueira quanto aos objectivos estratégicos da nação: os elevados níveis de tributação desincentivaram o investimento e o aforro, a complexidade do sistema fiscal incentivou o incumprimento, a longa manus do poder tributárioimpediu a importação de capitais e, consequentemente, Portugal perdeu competitividade, endividou-se e reduziu as exportações. Tendo bem presente esta dura realidade, enunciam-se de seguida os principais desafios de uma fiscalidade para as novas gerações.
III – O OBJECTIVO O objectivo estratégico da economia nacional, no actual quadro comunitário e de globalização, só pode ser o da competitividade. É, portanto, imperioso que a política fiscal se torne num poderoso instrumento desse que tem de ser o grande desígnio nacional. A fiscalidade deve pois estar ao serviço de uma economia: - Que apresente competitividade nos mercados internacionais; - Que se desenvolva como forte pólo de importação de capitais; - Que cumpra os critérios de convergência; - Que se promova pela internacionalização; - Que sustente políticas de emprego;
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- Que favoreça o investimento em I&D. Um sistema fiscal que cumpra tal tarefa tem, prioritariamente, de ser um sistema: - Simples; - Eficiente; - Transparente. Gerador de um maior nível de: - Justiça; - Igualdade; - Cumprimento. A simplicidade das regras fiscais tem sido uma das principais reivindicações dos contribuintes, magistrados, técnicos da Administração Fiscal e advogados. Se até aqui a construção de “um direito fiscal acessível aos leigos” parecia mera utopia, a realidade de outros sistemas tem provado que é possível construir um ordenamento jurídico-fiscal sem regras complexas que todos possam entender e, sobretudo, a que todos possam aderir. Um sistema fiscal complexo aumenta o custo dos negócios: as empresas e os indivíduos têm de gastar proporcionalmente mais tempo e dinheiro a entender as consequências fiscais das suas decisões, desviando das actividades produtivas os seus recursos. Por sua vez, a complexidade aumenta o efeito de distorção dos impostos: as empresas e os indivíduos são tentados a estruturar as suas transacções de forma a minimizar mais as respectivas consequências fiscais do que a maximizar os seus efeitos económicos. Não faltam exemplos de operações que não chegam a concretizar-se ou que só se concretizam por causa do seu impacto fiscal. Ora, isto distorce os processos económicos de decisão e desencoraja o investimento. Por outro lado, o excesso de complexidade é, em si mesmo, gerador de desigualdades, na medida em que é inatingível para os não peritos. Aqueles que não estão em condições de suportar os custos do aconselhamento fiscal beneficiam menos dos inúmeros incentivos, isenções e reduções previstos na lei fiscal. Por fim, complexidade gera complexidade e anima um ciclo vicioso de futuras mudanças complexas, resultantes num interminável quadro de instabilidade. As modernas experiências de flat tax – com a ilimitada vantagem de terem provocado a queda do mito da progressividade do imposto – ilustram bem como um tributo proporcional, com poucas deduções, que não discrimine a fonte dos rendimentos, permite uma mais justa repartição dos encargos e até um aumento da receita. Com efeito, a adopção de uma taxa progressiva – para além de traduzir uma decisão de uma maioria a que apenas uma minoria fica sujeita – desincentiva a produção de riqueza, o investimento e a valorização profissional. Um sistema fiscal simples reduz igualmente a conflitualidade e potencia a eficácia na fiscalização do cumprimento das obrigações tributárias, o que é condição irrenunciável da sua
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eficiência. Por sua vez, a complexidade do sistema incentiva a fraude a o recurso a esquemas mais ou menos complexos de fuga ou atenuação do efeito das normas de incidência, o que logo recomenda vivamente a adopção de uma taxa única e de uma taxa baixa: se todos pagarmos pouco, mas se todos pagarmos, a todos custa menos.
A reforma fiscal tem pois de ser presidida por critérios: - De justiça, que permitam a estabilidade da vigência das normas tributária e a sua adequação social; - De racionalidade, que permitam o financiamento das despesas do Estado; - De flexibilidade, que permitam controlar, em situações conjunturais, o aumento da inflação ou das necessidades de investimento público através dos impostos directos (cujo aumento, por não gozar do efeito anestesiante que assiste aos impostos indirectos, oferece garantias de transitoriedade); - De neutralidade, que impeçam que a estrutura do consumo familiar, o comportamento dos agentes na obtenção de recursos gerados pelo mercado e a oferta de trabalho, aforro ou investimento não se alterem pela estrutura do sistema; - De eficiência no combate à fraude, designadamente através do reforço das garantias dos particulares, da atribuição de “igualdade de armas”, da facilidade na derrogação do segredo bancário através de um due process e do combate à morosidade e inércia da justiça administrativa; - De descentralização na obtenção da receita e de aproximação aos contribuintes das decisões de investimento. Por outro lado, os impostos devem ser tão baixos quanto possível, por forma a não distorcer as opções económicas ou a desencorajar o crescimento económico e o esforço empresarial individual. É que – está provado – uma descida da carga fiscal pode pagar-se a ela própria: uma vez que taxas muito elevadas têm um impacto muito negativo na economia, é lógico que a sua descida tenha um impacto positivo. As análises demonstram que uma redução fiscal de 1€ pode beneficiar a economia em mais de 1€. É verdade que a questão de saber como, porquê e com que extensão devem os impostos ser diminuídos para favorecer a economia, para que essa redução se pague a si própria, tem sido objecto de controvérsia ao longo das últimas décadas. Por um lado, a abordagem mais tradicional e “estática” – e hoje muito difícil de sustentar – defende que as mudanças fiscais não têm impacto no comportamento dos agentes nem no crescimento económico; por outro, os modernos autores defendem um entendimento mais dinâmico das reacções dos agentes aos cortes fiscais, provando como estes se podem auto-financiar mais frequentemente do que se tem julgado. A famosa curva de Laffer demonstra que, em certas situações, uma diminuição da taxa de imposto resulta
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num aumento da receita fiscal. Um exemplo da pertinência destas conclusões pode ser encontrado no passado recente da economia nacional: de 2005 para 2006 a receita líquida do IRC cresceu 16, 4%, enquanto a respectiva taxa se reduziu de 30% para 25%. E note-se que o apregoado crescimento da eficiência do combate à fraude, no que ao IRS diz respeito, apenas permitiu um crescimento de 6,2 %.
IV – A PROPOSTA a) IRS Isenção do nível mínimo de existência, determinado em função da composição do agregado familiar: A lei deve definir anualmente o valor que considera mínimo para uma vida condigna, devendo esse valor crescer em função do número de membros do agregado familiar. Apenas os rendimentos superiores a esse mínimo são tributados. Por exemplo, se a lei fixar em 1000€ o mínimo de existência de um agregado familiar de dois adultos e duas crianças, os rendimentos dos adultos só devem ser tributados na medida em que excedam esses 1000€. Evidentemente, os mínimos de existência terão de aumentar menos que proporcionalmente com o aumento do número de membros. Adopção de uma taxa única e proporcional, na ordem dos 20%, que não discrimine os rendimentos pela sua proveniência, a aplicar acima do nível mínimo de existência: Uma taxa de 20% é ainda uma taxa alta, especialmente quando comparada com a de outros países. Todavia, ainda que a sua adopção implique uma imediata e drástica redução da despesa pública, é evidente que a diminuição da taxa pode não ser acompanhada de imediato de um aumento da receita ou de um acentuado crescimento económico. O elevado nível de prestações sociais de que depende uma boa parte dos portugueses impede leviandades na reforma fiscal. Possibilidade de apuramento e reporte integral de prejuízos: Actualmente, o reporte dos prejuízos encontra-se limitado aos rendimentos empresariais por um máximo de 6 anos. Eliminação da tributação de mais valias quando reinvestidas em bens da mesma espécie e destino: Actualmente, apenas beneficiam deste regime as mais-valias reinvestidas na aquisição de habitação própria permanente.
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Eliminação da dupla tributação na distribuição de rendimentos, qualquer que seja a sua proveniência: O recebimento de dividendos por pessoas singulares deve estar isento, uma vez que eles já foram tributados na entidade que os gerou (a actual lei prevê apenas uma eliminação de 50%). Adopção progressiva da obrigação de sujeição a regimes simplificados de apuramento da matéria colectável até determinado nível de volume de negócios: Contanto que os regimes simplificados não imponham o pagamento de imposto a quem não revela qualquer capacidade contributiva, a sua adopção é muito desejável e, acredita-se, um importante factor de eficiência fiscal. Extinção de todos os benefícios fiscais: A actual panóplia de benefícios fiscais é complexa, pouco racional e geradora de desigualdades: retirando certos rendimentos do campo da tributação (como as mais valias reinvestidas, os dividendos) e adoptando um mínimo de subsistência isento de imposto, boa parte dos benefícios fiscais deixam de fazer sentido, especialmente para as pessoas singulares. Possibilidade de deduzir integralmente despesas de educação, valorização profissional e saúde até um montante fixo igual para todos os contribuintes: Por se revelarem indispensáveis a uma vida condigna e para a real promoção da igualdade de oportunidades, estas despesas devem ser deduzidas à matéria colectável, até um montante fixo que seja igual para todos.
b) IRC Adopção de uma taxa única, não superior a 20%: O efeito da diminuição da taxa, em especial nas empresas, tem um efeito multiplicador na receita, como se viu atrás, 20% é já uma taxa competitiva no panorama europeu actual. Possibilidade de amortização do good-will na aquisição de participações sociais: Actualmente, as empresas apenas podem revelar as perdas de good-will no momento da transmissão das participações sociais – e só em 50% – e em caso de dissolução, o que não só distorce a fotografia fiscal da empresas em cada momento como desincentiva o investimento. Note-se que as actuais regras internacionais de contabilidade obrigam as empresas a testes de paridade frequentes, que não têm ainda qualquer consequência fiscal.
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Eliminação da tributação de mais-valias, qualquer que seja a sua proveniência: A eliminação da tributação das mais valias apresenta-se uma excelente medida de atracção de investimento estrangeiro; além do mais, a tributação das mais valias é sempre uma dupla tributação da mesma riqueza, que foi já sujeita a imposto na esfera do adquirente. Eliminação total da dupla tributação na distribuição de dividendos: Para além de incentivar o investimento e de atrair capitais estrangeiros, a eliminação da tributação na distribuição dos dividendos é uma medida da maior justiça na medida em que elimina a dupla tributação. Eliminação total da dupla tributação internacional em condições de reciprocidade: O facto de um determinado rendimento poder ser tributado na fonte e no local da residência do seu titular dificulta o repatriamento de capitais e entrava o tráfego internacional. Em condições de reciprocidade, o Estado português não se deve opôr a não tributação dos lucros obtidos em Portugal por não residentes, desde que eles sejam tributados no destino. Dedutibilidade integral dos prejuízos fiscais: A complexidade dos actuais ciclos económicos e os avultados investimentos necessários em certas indústrias comportam a necessidade de dedução integral dos prejuízos. Na verdade, uma empresa só deve pagar imposto quando os seus resultados positivos anuais já cobriram os prejuízos transitados, Antes disso, não há verdadeiramente capacidade contributiva. Isenção integral dos rendimentos obtidos a partir da Zona Franca da Madeira em operações realizadas com não residentes: A transformação estável da Madeira num centro internacional de negócios traria competitividade à economia nacional e fomentaria o tráfego internacional. A situação actual, além de transitória, comporta uma instabilidade que afasta muitos investimentos. Recuperação integral de despesas com I&D e sua dedutibilidade como custo fiscal: As despesas com I&D, na medida em que favorecem largamente o crescimento económico e a competitividade
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representam
um
investimento
reprodutivo,
devem
poder
ser
integralmente recuperadas sempre que, por causa delas, aumente o resultado liquido da empresa. Para além disso, a sua dedutibilidade como custo fiscal deve ser imediata e completa. Dedutibilidade imediata de créditos de cobrança duvidosa: O actual sistema da consideração fiscal do crédito mal parado é complexo, penalizador dos cumpridores e injusto. Eliminação da despesa fiscal na concentração de capitais: A concentração de capitais deve ser pouco dispendiosa a todos os níveis e não deve ser tributada.
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Adopção do sistema fiscal às actuais IAS: A obrigação de muitas empresas efectuarem a sua contabilidade de acordo com a IAS e não com o POC obriga-as muitas vezes a possuir contabilidades paralelas. Adopção progressiva da obrigação de sujeição a regimes simplificados de apuramento da matéria colectável até determinado nível de volume de negócios: Contanto que os regimes simplificados não imponham o pagamento de imposto a quem não revela qualquer capacidade contributiva, a sua adopção é muito desejável e, acredita-se, um importante factor de eficiência fiscal.
c) Tributação do Património - Eliminação progressiva da tributação sobre o património, que representa, de resto, uma dupla tributação sobre os rendimentos que permitiram a sua acumulação; - Criação de pequenas taxas devidas às autarquias, determinadas em função da área ocupada, com vista a custear os encargos municipais com a conservação do parque imobiliário.
d) Impostos sobre o consumo - Diminuição radical da carga fiscal sobre o parque automóvel; - Eliminação da taxa intermédia do IVA, redução da taxa de bens de primeira necessidade para 4% e adopção da taxa normal para 17%; - Redução do imposto sobre os combustíveis.
e) Outros impostos Simplificação da tributação do imposto do selo com adopção de taxa única sobre o valor do acto.
f) Reforço das garantias dos contribuintes
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Filipa Correia Pinto 8 de Dezembro de 2007
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