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ÍNDICE OS SISTEMAS DE GOVERNO .................................................................................................................. 7 PARLAMENTARISMO .............................................................................................................................. 7 b) Vantagens do Parlamentarismo................................................................................................... 9 PRESIDENCIALISMO .............................................................................................................................. 10 a) Vantagens do Presidencialismo ................................................................................................. 11 b) Críticas ao Presidencialismo ....................................................................................................... 11 SEMI-PRESIDENCIALISMO .................................................................................................................... 11 a) Vantagens do Semi-Presidencialismo ....................................................................................... 12
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OS SISTEMAS DE GOVERNO Os sistemas de governo são a forma pela qual o poder político se encontra dividido e é exercido dentro de um Estado, identificando os mecanismos de distribuição horizontal do poder político, bem como o modo como se articulam os poderes do Estado, nomeadamente o poder legislativo e o poder executivo. Existem dois tipos de sistemas de governo clássicos dominantes no mundo – o parlamentarismo e o presidencialismo e um modelo híbrido, que combina elementos destes dois sistemas – o semi-presidencialismo. A diferença entre estes três modelos reside fundamentalmente no grau de separação dos poderes, que vai desde a separação rigorosa entre os poderes legislativo e executivo, no caso do presidencialismo com a sua expressão máxima no sistema de governo norte-americano, até à total dependência do governo face ao poder legislativo, como é o caso do sistema parlamentar britânico. A importância de uma análise cuidada dos diversos sistemas de governo é essencial para conhecer o modo de funcionamento das instituições políticas de um país, a integração e relação entre os vários poderes e as responsabilidades dos diferentes órgãos de soberania, conjuntamente com os mecanismos de controlo e de responsabilização políticos nas tomadas de decisão e na elaboração das leis que regem um Estado. Em vésperas de eleições presidenciais, o Gabinete de Estudos Gonçalo Begonha da Juventude Popular tomou a iniciativa de organizar um seminário de conferências e debates sobre Os sistemas de Governo e o Caso Português, visando por meio de uma análise comparativa, analisar o sistema português, examinando os seus pontos fortes e fracos, bem como a sua influência na conjuntura político-institucional que se tem vivido desde 1974. Para acompanhar a dinâmica das conferências e com vista à integração todos os participantes no espírito do debate, são sucintamente recordadas neste documento algumas das características dos diversos tipos de sistemas de governo existentes, documento a partir do qual será elaborado o caderno de formação política alusivo a esta temática.
PARLAMENTARISMO O Parlamentarismo é o sistema de governo mais adoptado e mais comum, bem como o sistema preferencial nos regimes monárquicos, constituindo o sistema britânico a referência e berço do sistema parlamentar, no qual muitos outros países se inspiraram. E assim, sendo que também o próprio sistema foi resultado de uma longa evolução histórica e tendo as suas características sido definidas ao longo dos séculos, este só ficou finalmente consolidado no século XIX. Os dois grandes tipos de parlamentarismo são precisamente o britânico e o -7-
continental e alguns dos exemplos deste incluem, para além da Inglaterra, a Suécia, a Dinamarca ou a Espanha. No Governo Parlamentar, o Governo e o Parlamento equilibram-se e imbricam-se, resultando um dualismo de poder na determinação das decisões políticas. O Parlamentarismo é essencialmente caracterizado pela divisão do poder executivo entre um chefe de Estado e um chefe de Governo, sendo este último denominado e escolhido pelo Parlamento. O chefe de Governo é o Primeiro-Ministro, que depende da manutenção do apoio parlamentar para a estabilidade do seu governo, sem o qual custosamente permanece no poder. A separação de poderes no sistema parlamentar é menos vincada do que no sistema presidencial, dada a interdependência entre Governo e Parlamento. Os ministros do governo são simultaneamente membros do Parlamento, o que por sua vez, permite um maior e melhor controlo destes por parte da Assembleia. Uma dualidade que é fundamental no sistema parlamentar. Portanto, outra característica marcante desta modalidade é igualmente o controlo recíproco entre governo e parlamento, estando o governo responsável perante o parlamento, que assim o pode demitir através da apresentação de uma moção de censura ou de confiança. Também a dependência do Parlamento face ao Governo é de realçar com a sua capacidade de dissolução daquele. O chefe de Estado exerce funções predominantemente protocolares de representação simbólica do Estado, de tal forma que, em muitos dos países onde este sistema vigora, o regime é monárquico, como são os exemplos da Grã Bretanha, Dinamarca e Holanda. O Parlamentarismo conheceu várias modalidades, que são explicadas de seguida.
a) Modalidades do Sistema Parlamentarista Parlamentarismo Puro, do qual é exemplo o caso italiano. Caracterizado primeiramente por um dualismo do executivo entre o Presidente e o Governo, embora ficando o Presidente ensombrado pelo Primeiro-Ministro; mas também pela instabilidade Governativa causada pela incapacidade do governo de dissolver o Parlamento e que não corresponde à excessiva dominância do Parlamento sobre o Governo que se verifica. A falta de disciplina partidária contribui igualmente para esta instabilidade. Mas como atenuante, o parlamentarismo puro favorece a estabilidade e solidez da administração pública e reforça o Conselho de Estado como instância de protecção dos cidadãos. -8-
Parlamentarismo racionalizado ou controlado, como é o caso típico alemão desde a República de Weimar. Nesta modalidade há uma limitação do direito de dissolução do Parlamento pelo Governo e uma limitação do direito de demissão do Governo pelo Parlamento, através respectivamente da nomeação pelo presidente do Chanceler que não pode ser demitido durante o mandato, por reunir os votos da maioria; e através de uma moção que terá de indicar o Chanceler substituto – a chamada “moção de censura construtiva”. Vantajosamente, a maioria parlamentar, ao estar sujeita ao Governo, dificulta a influência da opinião pública tanto sobre a maioria parlamentar como sobre o governo. O governo de Chanceler caracteriza-se por uma autonomia e proeminência do Primeiro-Ministro que escolhe e designa os seus ministros; o Chanceler é escolhido pelo Presidente, sendo para tal necessário ter a maioria necessária perante o Parlamento, caso contrário o Presidente pode escolher um com maioria relativa; a demissão do governo exige indicação de novo Chanceler (moção de censura construtiva), senão há dissolução do Parlamento e; o Chanceler pode legislar, mesmo com minoria, mas com acordo do Presidente e da Câmara Alta (estado de necessidade legislativa por 6 meses). Parlamentarismo de Gabinete, como é o caso típico inglês. Nesta modalidade é de destacar a preponderância do Governo. O Gabinete é um pequeno comité de líderes do partido maioritário nomeado pelo Rei, com aceitação das Câmaras. O Gabinete é um mediador entre o Rei e o Parlamento; beneficia de maioria parlamentar; os ministros são parlamentares e estão presentes nas reuniões das Câmaras. Tem funções governativas e políticas. Há uma colegialidade e responsabilidade solidária do governo, mas uma preponderância do Primeiro Ministro como chefe da maioria e do Governo. O Governo controla o Parlamento, fixando a ordem do dia, dominando a iniciativa legislativa e detendo o poder de dissolução; de igual modo, também o Parlamento controla o governo através de perguntas, debates e censura. A disciplina partidária é forte.
b) Vantagens do Parlamentarismo Harmonização entre o poder executivo e o poder legislativo e maior eficiência governativa, não havendo possibilidade de existência ou de sobrevivência de um Governo que não tenha apoio do Parlamento; o Governo é formado a partir do legislativo ao ser indicado pelo partido que obteve maioria nas eleições parlamentares, obtendo assim um apoio que lhe facilita a governação e a actuação política. Por outro lado, quando o governo perde o apoio do Parlamento, aquele é substituído através de uma moção de censura, sem necessidade de novas eleições parlamentares. -9-
Maior propensão à superação de crises políticas e maior capacidade de resistência à opinião pública: em caso de moção de censura ao Governo, o processo de substituição deste não exige um processo tão complexo ou conturbado como o de impeachment ou impugnação do mandato. O sistema parlamentar, mesmo em casos de trocas sucessivas de Governo, oferece mecanismos mais céleres e menos traumáticos para a superação das crises. No entanto, é criticado pelo carácter de governos instáveis que podem ser originados por esta situação, tendo a República de Weimar e a IV República Francesa representado tais períodos de instabilidade. Por outro lado, também o Governo tem à sua disposição mecanismos para evitar a obstrução contínua por parte do Parlamento, recorrendo ao Presidente para a dissolução da legislatura.
PRESIDENCIALISMO O Presidencialismo é o sistema de governo exclusivo da forma republicana, em que a chefia do Estado e a chefia do Governo estão concentradas num só indivíduo – o Presidente da República. A Constituição estabelece assim uma divisão de poderes entre o legislativo e o executivo, em que o Presidente detém na sua figura a representação formal do país, enquanto responsável pelo poder executivo e é eleito de forma directa. O Presidencialismo foi uma criação dos Estados-Unidos em 1787 para estruturar a separação de poderes contra a figura do monarca. O sistema de separação dos poderes reside na não responsabilização do Presidente perante o Parlamento, que por seu turno não pode demitir o Presidente. Uma vez eleito, o Presidente tem de cumprir o mandato até ao fim e enquanto este durar, ele não poderá ser substituído mesmo que o governo deixe de contar com o apoio da maioria parlamentar e do povo, salvo procedimentos extraordinários, como são os casos de impeachment ou o recall. Também o Parlamento não pode ser dissolvido pelo Presidente. O Parlamento e o Governo são incompatíveis na medida em que o Presidente, ao contrário do Primeiro-Ministro, não pode ser simultaneamente membro do Parlamento. O Presidente é eleito por períodos fixos constitucionalmente pré-estabelecidos pelos cidadãos e não pelo Parlamento. O Executivo é de uma pessoa e não do colectivo e os membros do Governo são escolhidos pelo Presidente e pertencem à sua equipa, sendo que o Presidente os pode nomear sem intervenção por parte do legislador. Todavia, há países, como nos EUA, onde é necessário a confirmação por parte do legislativo. Enquanto o Presidente tem poderes de iniciativa, o Parlamento tem poderes de controlo e de fiscalização. Por outro lado, o Presidente recebe um mandato nacional e enquanto tal, não é - 10 -
líder político. Ao Presidente ainda é reservado o direito de veto. O presidencialismo, por gerar resultados de soma-zero, favorece a democracia maioritária e o bipartidarismo, contrariamente à dualidade de poderes que acaba por favorecer a consociatividade e o multipartidarismo.
a) Vantagens do Presidencialismo Maior legitimidade do chefe do Executivo: na maioria dos países que adoptam o sistema presidencialista, a eleição do Presidente é feita de forma directa, o que facilita a tomada de decisões mais polémicas; Garantia de maior estabilidade administrativa dada a impossibilidade de interrupção dos mandatos ou de substituição do mesmo, salvo pelas razões excepcionais acima mencionadas, podendo o programa de governo gozar de um prazo mais alargado para ser levado até ao fim.
b) Críticas ao Presidencialismo A concentração do poder numa só figura pode potenciar autoritarismos, através do reforço do poder executivo, em detrimento do legislativo. No entanto, o poder judicial é mais incisivo no presidencialismo do que no parlamentarismo, precisamente para evitar este tipo de situações, apesar de historicamente se terem verificado casos de autoritarismo em ambos os sistemas de governo – caso da América Latina (presidencialismo) e Alemanha Nazi (parlamentarismo da república de Weimar). Possibilidade de crises institucionais graves e bloqueio político-legislativo causados por divergências entre o executivo e o legislativo que se podem prolongar perante a dificuldade de demitir o executivo constitucionalmente.
SEMI-PRESIDENCIALISMO O Semi-Presidencialismo tenta conciliar as vantagens dos dois modelos clássicos – o parlamentarismo e o presidencialismo –, surgindo como alternativa e procurando resolver as suas disfunções, através de uma maior democraticidade no que respeita a governabilidade e a eficiência governativa, bem como o aumento da capacidade estrutural para a ultrapassagem de eventuais crises políticas. Vigora em países como Portugal, França, Finlândia e Polónia.
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No Semi-Presidencialismo, também existe uma dualidade do Executivo, com o Presidente na figura do chefe de Estado, eleito pelo voto direto do povo, e o Primeiro-Ministro como chefe de Governo, nomeado pelo Presidente e aprovado pela maioria no Parlamento. Contudo, enquanto no parlamentarismo a chefia de Estado tem funções meramente formais, no semi-presidencialismo são-lhe atribuídas importantes funções políticas. O Presidente pode então nomear o Primeiro-Ministro, dissolver o Parlamento, propor projetos de lei e conduzir a política externa, exercer poderes especiais em momentos de crise, submeter leis ao Supremo Tribunal de Justiça, exercer o comando das Forças Armadas, nomear alguns funcionários de alto-escalão e convocar referendos. O semi-presidencialismo nos países que o adoptam pode diferenciar-se através da maior ou menor actuação do Presidente na vida política, pendendo respectivamente para uma vertente mais presidencial ou mais parlamentar. Deste modo, o semi-presidencialismo de características presidenciais destaca-se pela eleição directa do Presidente por sufrágio universal; pela existência de um Governo responsável pelo Presidente; e pelos amplos poderes do Presidente que tem poderes de veto suspensivo, de dissolução do Parlamento e de nomeações importantes. Por sua vez, no semi-presidencialismo de características parlamentares, o governo depende dos resultados das eleições legislativas e é responsável perante o Parlamento, que apoia o seu programa e o confirma através de moções de confiança, ou o demite através de moções de censura; o Parlamento é passível de ser dissolvido pelo Presidente.
a) Vantagens do Semi-Presidencialismo Herda do parlamentarismo mecanismos céleres para a substituição do Governo, sem que com isso se provoquem crises institucionais graves. O Primeiro-Ministro pode ser substituído sem que tenha de se submeter aos complexos e demorados mecanismos do impeachment e do recall. Por outro lado, se o Parlamento for incoerente com a vontade popular, cabe ao Presidente dissolvê-lo e convocar novas eleições; Do presidencialismo, mantém a eleição do Presidente da República e parte de suas competências. A eleição directa garante a legitimidade ao mandatário na actuação política; O Presidente da República adquire uma posição de superioridade institucional em relação ao executivo e ao legislativo, sendo a sua actuação direccionada para a superação de crises políticas e para a recomposição dos órgãos do Estado (funções que se aproximam daquelas atribuídas ao Poder Moderador de Benjamin Constant).
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