Magisterio 15
MIÉRCOLES, 5 DE MARZO DE 2014 Profesional
GESTIÓN Y DIRECCIÓN •• I+D+i •• NORMATIVA Y LEGAL •• SALUD •• DIDÁCTICA Suplemento Nº 9
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Miércoles, 5 de marzo de 2014
La autonomía de la escuela pública El autor explica el nivel de autonomía escolar en las escuelas de Inglaterra, Holanda o Suecia y se pregunta qué nos aportan los países que se orientan en esa dirección. De ese análisis comparado se desprende que el mayor grado de flexibilidad permite más calidad.
Miguel Ángel Sancho, presidente de la Fundación Europea Sociedad y Educación.
E
l análisis comparado de aquellos países que han implementado políticas educativas para dotar al sistema público de mayor flexibilidad y autonomía nos permite detectar qué modelos han sido exitosos y la posibilidad de que sean una referencia en la que mirarse otros países que se planteen avanzar por esta línea. Los últimos informes educativos de referencia como Eurydice (2008), Mackinsey (2010) y OECD (2012) , asignan a la autonomía de los centros, entre otros factores y unida a la fijación de estándares de referencia y rendición de cuentas, una importancia cada vez mayor como factor de calidad. Estas tendencias internacionales que relacionan calidad con autonomía se van concretando en algunos países en la aparición de nuevos modelos, de nuevos tipos de configurar la escuela que la dotan de una mayor flexibilidad para adaptarse a entornos cultural y socialmente diversos, a la creciente demanda de mayor personalización de la enseñanza o a la necesidad de atender a necesidades educativas especiales por parte de una población determinada. Otras iniciativas responden a la idea de dar el prota-
gonismo en la Educación a los principales actores: profesores y padres cuya motivación y responsabilidad les lleva a una posición activa para impulsar proyectos educativos y hacerlos realidad mediante su mayor implicación en el gobierno de los centros. Detrás de todo subyace una evolución del papel del Estado y la sociedad, dando a esta la primacía natural que tiene y configurando al primero como garante de los derechos fundamentales y sociales. La nueva gobernanza de lo público estaría afectando a la manera de concebir el sistema educativo público para dotarlo de una mayor flexibilidad y autonomía. Inglaterra muy recientemente ha emprendido una amplia reforma educativa con la introducción de las free school y la nueva configuración de las academy que están suponiendo una importante novedad al dar una mayor capacidad de decisión a los actores (padres, profesores, sponsors, entornos empresariales) no sólo en la gestión sino en la iniciativa de creación de los centros. Estos centros, manteniendo su consideración de state school, no dependen de la autoridad local, como es tradicional en ese sistema educativo donde ha tenido siempre un papel determinante en las escuelas. Por otra parte se les capacita para establecer su propio sistema de remuneración y las condiciones laborales de su staff. Gozan también de mayor libertad con relación al currículo en el que caben que se especialicen y pueden también modificar los horarios y calendarios escolares. Como se ve prácticamente afecta a todos los campos: or-
Sección coordinada por la Fundación Europea Sociedad y Educación
* Sociedad y Educación no se hace responsable de las ideas vertidas por los autores en los artículos publicados.
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ganizativo, pedagógico, personal, y también en el aspecto financiero gozan de un tratamiento especial en el que tienen más apoyo económico en función de las necesidades que tienen que atender. También tienen la capacidad de gestionar sus presupuestos con mayor libertad en función de las necesidades de sus alumnos. Con relación al gobierno de estas escuelas, también tienen más competencias y sobre todo tienen una composición que representa a la propia sociedad y, por lo tanto, opera como órgano de control y supervisión al mismo tiempo. Nos referimos a la figura del governing body existente en todas las escuelas estatales y que en el caso de las academy tienen que contar entre sus miembros al menos con dos padres. También existe otro ente, los sponsors, en la mayoría de
las academy. Los sponsors pueden ser una amplia variedad de entidades, desde otras escuelas con buenos resultados, compañías, universidades, fundaciones e instituciones religiosas. Lo común es que asuman una posición de responsabilidad para velar por la mejora educativa de la escuela, pues normalmente se suele dar en escuelas que precisamente se han transformado en ‘academies’ para superar sus malos resultados. Los sponsors están llamados a facilitar un cambio en el ambiente del centro, una visión y un liderazgo vital para cada proyecto, según explica el propio Departamento de Educación inglés. Otros países como Holanda presentan en los rankings internacionales (OECD 2012) la posición más avanzada en autonomía escolar desde hace años, haciendo de la libertad de enseñanza y la au-
Las tendencias internacionales relacionan calidad y autonomía con nuevos modelos En el gobierno de estas escuelas está representada la sociedad como órgano de control tonomía un elemento estructural y estratégico de su sistema educativo. Para analizar y poder comparar con mayor precisión es necesario determinar qué se entiende por escuela pública. En el sistema holandés nos encontramos con que
la primera distinción que se hace es la de centros sostenidos con fondos públicos y, dentro de estos, distingue entre los centros estatales y los no estatales. Estos representan dos tercios del total de los centros sostenidos con fondos públicos. Es decir, hay una clara mayoría de centros no estatales. La Educación pública está regida por los municipios y la escuela no estatal con financiación pública depende de las instituciones, asociaciones o entidades sin ánimo de lucro, que las han promovido y ostentan su titularidad. La neutralidad es la nota característica de la escuela pública, prestando atención por igual a las religiones y creencias más extendidas en la sociedad. La accesibilidad es también nota dominante. Los padres tienen el derecho a organizar lecciones filosóficas y religiosas dadas por profesores y además en Primaria esas clases están financiadas por el Estado. Tienen la misma autonomía pedagógica que las no estatales, pudiendo elegir su propio material de enseñanza, y de alguna manera enseñar desde unas determinadas convicciones pedagógicas. En este sentido es competencia del Estado establecer el contenido de las materias curriculares fundamentales y el mínimo de horas lectivas. Asimismo determina los objetivos educativos que se han de alcanzar al final de la Educación básica y después de los tres primeros años de Educación Secundaria. También el Estado es competente para establecer un test para cada escuela y cada alumno al terminar la Educación básica y un examen nacional al final de la Educación Secundaria. Las escuelas tienen una limitada capacidad por tiempo y recursos educativos de impartir sus propios temas o diseñar proyectos educativos específicos. Recientemente se observa una tendencia de
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Colegio 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
Local
Regional o subregional
Central o estado
Grecia
mayor control de los resultados por parte del Estado con motivo de mejorar la calidad de la Educación. Los padres gozan de libertad para escoger escuela. Si no pueden escoger dentro de su zona, pueden solicitar una ayuda del municipio para el transporte. La capacidad de elección es favorecida por el gobierno mediante la publicación cada año de un Mapa de Calidad. Las escuelas están obligadas a publicar información detallada sobre sus proyectos y planes pedagógicos. Los padres tienen representación en los consejos de las escuelas para apoyar la gestión de las mismas. Podríamos decir que Holanda goza de un sistema más descentralizado, con más autonomía, al no tener un currículo nacional excesivamente determinado y gozar los centros de autonomía pedagógica, al tiempo que se observa una tendencia a la privatización del gobierno de las escuelas. En el informe de la Inspección de Holanda sobre el estado de la Educación en 2012, comentando los efectos de una mayor profesionalización de los consejos escolares (boards), se manifiesta que no es suficiente para mejorar la calidad de cada escuela. Dice que los consejos deben prestar más atención a la garantía de calidad de sus escuelas y de sus programas de estudio. Deben estimular una enseñanza orientada a resultados y hacer responsables a los directivos de las escuelas de esos resultados (The Dutch Inspectorate of Education, 2012). El Ministerio de Educación holandés, en sus objetivos para la Educación Primaria para el curso 2012-13 declara que quiere establecer un currículo personalizado para cada alumno (http://www.government.nl/issues/education). Para eso manifiesta que las escuelas son libres de emplear la financiación que reciben como ellas vean más adecuado, “por ejemplo en personal o en ICT”. Esta mayor libertad y flexibilidad lleva aparejada la responsabilidad por los resultados que se alcanzan. Por último, Suecia ha introducido en los últimos años una serie de cambios en sus sistemas educativos. A co-
Porcentaje de decisiones que se toman en cada nivel gubernamental (2011)
Países Bajos Inglaterra Estonia Bélgica (Fl) Rép. Checa Hungría Islandia Eslovaquia Indonesia Eslovenia Irlanda Australia Escocia Polonia Suecia Chile Dinamarca Media OCDE Corea Italia Israel Francia Austria Bélgica (Fr) Suiza España Alemania Portugal EEUU Japón Canadá Turquía México Noruega Luxemburgo
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FUENTE: OCDE.
Toma de decisiones en Inglaterra
Toma de decisiones en Holanda
Colegio
Local
Colegio
Local
Regional o subregional
Central o estado
Regional o subregional
Central o estado
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Inglaterra Inglaterra (Organización de (Gestión de la instrucción) Personal)
Inglaterra (Planificación y estructuras)
Inglaterra (Gestión de recursos)
FUENTE: OCDE.
mienzos de los 90, Suecia se caracterizaba por no tener apenas escuelas independientes en su sistema educativo. Sin embargo desde la publicación de la Ley de Reforma de los colegios Independientes de 1992 ha experimentado un notable crecimiento al plantearse como objetivo el que los padres pudiesen elegir en igualdad de condiciones colegios públicos y privados. El Ministerio de Educación sueco señala que de tan solo un 0,9% de los alumnos suecos de enseñanza que asistían en 1990 a colegios independientes, se pasó a un 20% de alumnos que asisten a preescolar, 13 % a la Secundaria obligatoria y 25% a la Educación Secundaria Superior. (http://www.government.se/sb/d/2098). Los colegios independien-
Holanda Holanda (Organización de (Gestión de la instrucción) Personal)
Holanda (Planificación y estructuras)
Holanda (Gestión de recursos)
FUENTE: OCDE.
tes son financiados con fondos públicos en iguales condiciones que los públicos, en base a una cantidad por alumno (voucher) equivalente a la que se asigna a los propios centros públicos. También cabe recibir recursos extras en función de las necesidades específicas del alumnado. A su vez los colegios independientes no pueden cobrar cantidad alguna a los alumnos. Dichos centros tiene un proceso de autorización por parte del Swedish Schools Inspectorate de dos fases. En la primera se obtiene el permiso para iniciar las actividades como una escuela autorizada. En la segunda, la Inspección concede el derecho a obtener fondos mediante el sistema de financiación por alumno (voucher). Deben seguir el currículo nacional y son evaluados por las pruebas
Toma de decisiones en Suecia Colegio
Local
Regional o subregional
Central o estado
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Suecia Suecia (Organización (Gestión de de la instrucción) Personal) FUENTE: OCDE.
Suecia (Planificación y estructuras)
Suecia (Gestión de recursos)
nacionales establecidas. Dentro de este marco general, la escuela independiente tiene la libertad de organizar sus propios programas y horarios. Otro aspecto interesante de la flexibilidad que se ha ido introduciendo en el sistema es que algunos centros públicos se han transformado en independientes. Y estos a su vez han podido especializarse siempre que respetasen los objetivos de conocimientos comunes establecidos a nivel nacional. Podemos concluir que se observa una evolución de las políticas educativas enfocada al logro de mejores resultados por medio de dotar a los centros de mayor autonomía y exigir una mayor rendición de cuentas con relación a unos estándares educativos de calidad. Se confirma la tendencia internacional que se observa en los países que están implementando políticas educativas para mejorar los resultados: dar mayor flexibilidad y autonomía a las escuelas para adaptar los programas a sus necesidades y entornos específicos y hacer responsables a los equipos directivos de la consecución de unos objetivos que a su vez son establecidos como estándar de referencia por los propios gobiernos, cuando no por organizaciones internacionales (piénsese en las evaluaciones PISA de la OCDE y el influjo que están teniendo en tantos países a la hora de evaluar sus sistemas educativos y trazar objetivos). Dar mayor protagonismo a los padres y profesores y buscar una mayor implicación de los entornos empresariales y sociales que rodean los centros con fórmulas que favorecen la financiación, la orientación o el empleo. También se observan resistencias de determinados sectores educativos u orientaciones de política educativa que ven un peligro de privatización o mercantilización de la Educación. En el ámbito de la escuela pública aunque hay significativos avances, la autonomía es limitada, dándose más en las cuestiones pedagógicas y menos en los temas de personal y curriculares. Por eso hay un campo amplio de evolución para que el progresivo peso de la escuela independiente financiada con fondos públicos y su mayor autonomía en personal y currículo ejerza su influjo en el ámbito público.
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¿En qué ahorran las familias cuando optan por colegios privados? gran tiempo en una situación de desempleo. El porcentaje de familias que trabajan ambos cónyuges es muy superior entre las familias que utilizan centros privados. Por ejemplo, en 2007, antes de la crisis económica, el 81,3% de los hogares usuarios de colegios privados presentaban dos personas activas, frente al 57,5% en el caso de las familias que utilizan centros públicos o concertados. 4. Este tipo de hogares presentan unas pautas de gasto diferenciadas respecto a los que utilizan centros concertados o públicos. En concreto,
Gonzalo Sanz-Magallón, coordinador del Grupo de Investigación Eleduca. Universidad San Pablo CEU
U
n trabajo de investigación que se publicará en el próximo número de la Revista de Educación analiza mediante la explotación de los microdatos de la Encuesta de Presupuestos Familiares del INE las pautas de consumo diferenciadas de las familias que utilizan colegios privados no concertados, así como el impacto de la crisis económica sobre este colectivo. El trabajo se enmarca dentro de una línea de investigación más amplia desarrollada por el Grupo de Investigación Eleduca, dirigida a proponer cambios regulatorios que permitan la mejora de la calidad y la mayor eficiencia en asignación de recursos en el sistema educativo español. En el citado trabajo se establecen las siguientes conclusiones: 1. Aunque la enseñanza privada presenta una penetra-
La Privada tiene más penetración cuanta mayor renta, pero no en exclusiva ción superior en las familias con mayor nivel de renta, no es un servicio de disfrute exclusivo entre aquéllas, sino que está presente, en media apreciable, en los diferentes estratos de renta. Las otras características que, junto con la renta, están asociadas a la mayor demanda de enseñanza privada son que los padres hayan completado estudios universitarios, ser familia numerosa, que trabajen ambos cónyuges, o que el sustentador principal sea directivo de empresas o de Administraciones públicas. 2. La enseñanza privada no es un “bien superficial o de lujo” del que están dispuestas a deprenderse las familias cuan-
El mayor gasto en enseñanza lo compensan con menos gasto en alimentación Las familias que utilizan centros privados gastan 1.000 euros más en mobiliario
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Distribución de los gastos anuales de los hogares según utilicen enseñanza privada o no. Periodo 2007-2010
Grupo 1. Alimentos y bebidas no alcohólicas
Promedio de hogares
Efecto (+ ó -) en caso de que el hogar utilice enseñanza privada
5.136,5
-969,2
Grupo 2. Bebidas alcohólicas y tabaco
760,2
Grupo 3. Artículos de vestir y calzado
2.163,0
Grupo 4. Vivienda, agua, electricidad, gas y otros combustibles
9.524,0
Grupo 5. Mobiliario, equipamiento del hogar y gastos de conservación de la vivienda Grupo 6. Salud
1.371,1
+1.025,3
843,2
Grupo 7. Transportes
4.824,1
-4.068,7
Grupo 8. Comunicaciones
1.100,4
-272,5
Grupo 9. Ocio, espectáculos y cultura
2.590,1
Grupo 10. Enseñanza
293,3
Grupo 11. Hoteles, cafés y restaurantes
3.265,8
Grupo 12. Otros bienes y servicios
2.452,2
FUENTE: Elaboración propia. (a) Efecto observado en 2010.
+4.149,7 -1.589,7 (a)
do la economía familiar empeora. Por el contrario, el gasto en enseñanza privada ha aumentado su participación dentro de la “cesta de la compra” de los hogares en los últimos años. Así, mientras que los gastos totales disminuyeron un 2,7% entre 2007 y 2010, el gasto en enseñanza primaria y secundaria se redujo en menor medida, un 1,2%. Esta evolución es llamativa entre las familias de menores ingresos, donde los gastos totales disminuyeron un 7% en este periodo, mientras que sus gastos en enseñanza primaria y secundaria aumentaron un 59%, pasando de 126 a 200 euros al año. 3. Enviar a los hijos a centros privados implica, en la mayoría de los casos, la imposibilidad de que alguno de los padres se dedique a “sus labores”, o pueda permanecer
controlando el nivel de gasto del hogar, se observan las siguientes características (ver Tabla): a) El mayor gasto anual en enseñanza, estimado en 4.150 euros de media, lo compensan con un menor gasto en alimentación y bebidas no alcohólicas (969 euros) y, sobre todo, con el ahorro en transportes y automóviles (4.069 euros). Además, en 2010, a raíz de la crisis económica, este tipo de familias registró un ahorro en la partida de otros bienes y servicios por valor de 1.590 euros. b) Por otra parte, las familias que utilizan centros privados tienden a gastar en torno a 1.000 euros más que el resto en mobiliario, equipamiento del hogar y conservación de la vivienda. Este conjunto de conclusiones permite comprender mejor la naturaleza de la demanda de enseñanza privada no estatal en España, lo que deberá permitir diseñar cambios regulatorios destinados a mejorar la equidad y la eficiencia del sistema educativo y de la fiscalidad española.
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