Mundo Nuevo. Revista de Estudios Latinoamericanos_04_B by Preparador IAEAL

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MUNDO NUEVO REVISTA DE ESTUDIOS LATINOAMERICANOS

“Es una idea grandiosa pretender formar de todo el MUNDO NUEVO una sola nación con un solo vínculo que ligue sus partes entre sí y con el todo” SIMON BOLIVAR

UNIVERSIDAD SIMON BOLIVAR INSTITUTO DE ALTOS ESTUDIOS DE AMERICA LATINA

Caracas, Año II, Nº 4. (Julio-Diciembre) 2010

UNIVERSIDAD SIMÓN BOLÍVAR “MUNDO NUEVO. REVISTA DE ESTUDIOS LATINOAMERICANOS” Rector: Enrique Planchart Vicerrector académico: Rafael Escalona

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La Integración y las Relaciones Económicas entre Venezuela y Colombia: Evolución reciente y Perspectivas

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ALBA en el contexto de la Integración Latinoamericana

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Propuestas para fortalecer la Integración Regional en el actual contexto Hemisférico y Global

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La Comunidad Andina y las Perspectivas Suramericanas

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Cincuenta años de participación chilena en los procesos de Integración Latinoamericana: 1960-2010

CARLOS A. ROMERO

Las relaciones Económicas y Comerciales entre Venezuela y Estados Unidos (1944-2009): de socio “confiable” a socio “necesario”

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EL INSTITUTO DE ALTOS ESTUDIOS DE AMÉRICA LATINA de la UNIVERSIDAD SIMÓN BOLÍVAR realiza actividades de investigación, docencia y extensión referidas a la realidad de América Latina y a la que, fuera del área, afecta a su desenvolvimiento. “MUNDO NUEVO, REVISTA DE ESTUDIOS LATINOAMERICANOS” es una publicación semestral del Instituto y, si bien difunde los resultados de sus propias investigaciones y aportes científicos que le sean enviados en forma de artículos o notas. Las opiniones en ellos vertidas no comprometen necesariamente la del Instituto. La correspondencia deberá dirigirse a: INSTITUTO DE ALTOS ESTUDIOS DE AMÉRICA LATINA. UNIVERSIDAD SIMÓN BOLÍVAR. CAMPUS UNIVERSITARIO. EDIFICIO BIBLIOTECA CENTRAL, NIVEL JARDÍN. SARTENEJAS, BARUTA. ESTADO MIRANDA-VENEZUELA. Dirección electrónica: www.iaeal.usb.ve

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LOS AUTORES

ALEJANDRO GUTIÉRREZ. Economista (ULA, 1977), M. Sc. en Economía Agrícola (Universidad del Estado de Iowa-Estados Unidos), Doctor en Estudios del Desarrollo (mención honorífica-Universidad Central de Venezuela). Ha sido Director de la Escuela de Economía y del Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales (IIES) de la Universidad de Los Andes (ULA) - Venezuela. Es Profesor titular jubilado de la ULA y Director fundador del Centro de Investigaciones Agroalimentarias (CIAAL) de la ULA. Es miembro del Sistema Nacional de Promoción al Investigador (PPI-Nivel III). MARITZA ROSALES. Economista (ULA, 2006). Ha sido Analista de Proyectos en el Fondo Merideño para el Desarrollo Económico y Sustentable (FOMDES). Es ganadora de la beca de investigador novel de la ULA (Plan II). Actualmente es investigadora novel adscrita al Centro de Investigaciones Agroalimentarias (CIAAL) de la ULA, desarrolla su tesis de Maestría sobre el comercio bilateral agroalimentario entre Venezuela y Colombia. ROSALBA LINARES. Geógrafa, Universidad de los Andes, Mérida Venezuela. PhD en Geografía, Universidad de Notthingham, RU. Investigadora CEFI, Profesora de pregrado (Geografia de Venezuela, Venezuela, límites y fronteras), en Postgrado (Desarrollo y Fronteras en América Latina, Proyecto I), PPI 2 (2005), PEI, Investigadora-Becario CELARG. Editora de la Revista Aldea Mundo. Varias publicaciones en libros y revistas académicas sobre desarrollo, fronteras e integración. EDITH GUERRERO LUGO. Licenciado en Educación (NUTULU, Táchira), Msc. En Ciencia Política. Mención Geopolítica y Fronteras (ULACEPSAL), Investigador CEFI. Profesor en Pregrado (Geografía de Venezuela, Educación y Fronteras y Organización del Espacio), en Postgrado (Venezuela y sus Fronteras. Coordinador Académico del CEFI. Investigador del CDCHTA. SAÚL PINEDA HOYOS. Economista de la Universidad de Medellín especialista en Política Económica de la Universidad de Antioquia. Visiting

Scholar en la Universidad de California, Berkeley, en el Instituto de Desarrollo Urbano y Regional. Con amplia experiencia en las Cámaras de Comercio de Colombia, se desempeñó como Director Económico de la Cámara de Comercio de Medellín y Vicepresidente de Gestión Cívica y Social de la Cámara de Comercio de Bogotá. Ha sido consultor del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), en calidad de Consejero de Competitividad para Medellín y Secretario Ejecutivo del Plan Estratégico de Medellín y el Área Metropolitana. A su vez, estuvo vinculado a la Secretaría General de la Comunidad Andina como Asesor del Secretario General de ese organismo (2002 – 2006). En la actualidad ejerce como Director del Centro de Pensamiento en Estrategias Competitivas de la Universidad del Rosario. SOCORRO RAMÍREZ. Licenciada en Historia de la Universidad Pedagógica de Bogota. Magíster en Análisis de problemas políticos, económicos e internacionales contemporáneos. Doctorado en Ciencia Política de la Universidad Sorbona, París 1. Posdoctorado, Institut des Hautes Études de l´Amérique latine (IHEAL), Universidad Sorbonne Nouvelle ? París III, 2006-2007. Profesora Investigadora del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales (IEPRI), Universidad Nacional de Colombia. ISABEL RODRÍGUEZ ARANDA. Doctora en Ciencia Política y Sociología, Universidad Complutense de Madrid, España. Magíster en Estudios Internacionales, Universidad de Chile. Postgrado en Procesos de Integración, Universidad de Leiden, Holanda. Licenciada en Historia, Universidad Católica de Valparaíso, Chile. Académica y Directora del Magíster en Gobierno y Sociedad del Departamento de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Alberto Hurtado. CARLOS A. ROMERO. Politólogo. Licenciado en Ciencias Políticas y Administrativas con Maestría y Doctorado en Ciencias Políticas. Experto en asuntos internacionales. Profesor Titular Jubilado de la Universidad Central de Venezuela. Profesor e investigador en varias universidades venezolanas y extranjeras. Autor de libros y artículos sobre temas internacionales y sobre política exterior de Venezuela.

ESTUDIOS Alejandro Gutiérrez y Maritza Rosales LA INTEGRACIÓN Y LAS RELACIONES ECONÓMICAS ENTRE VENEZUELA Y COLOMBIA: EVOLUCIÓN RECIENTE Y PERSPECTIVAS

RESUMEN

ABSTRACT

El presente artículo analiza las relaciones económicas y el proceso de integración económica entre Venezuela y Colombia antes y después de 1999. Venezuela a partir del mencionado año comenzó un proceso de cambios con nuevas orientaciones ideológicas, modelo de desarrollo y estrategias de inserción internacional, marcadamente diferentes a las de Colombia. Esto ha generado controversias de carácter diplomático, comercial, de inversión e integración. No obstante, han existido períodos de fuerte intensificación de los intercambios comerciales, aunque la inversión binacional se ha estancado en los últimos años. Finalmente, se presentan las perspectivas futuras de la integración económica binacional para discusión.

This paper analyzes the economic relations and the process of economic integration between Venezuela and Colombia before and after 1999. Venezuela from the said year began a process of changes, with new ideological orientations, development model and international integration strategies, which are different from those of Colombia. This has created controversies in different areas, such as diplomatic, trade, investment and integration. However, there have been periods of increased trade when economic growth is present, like the period 2004-2008, but investment flows are still stagnated. Finally, some future prospects of economic integration between Venezuela and Colombia are presented for discussion.

Palabras clave: Comercio bilateral, Colombia, Venezuela, Relaciones Comerciales.

Keywords: Bilateral trade, Colombia, Venezuela, Economic integration.

267

INTRODUCCIÓN

La integración económica entre Venezuela y Colombia mostró progresos importantes durante la década de los 1990s, período que estuvo marcado por la vigencia de programas de ajustes y reformas económicas con fuerte orientación de mercado, aunque con marchas y contramarchas en el caso de Venezuela. Los progresos en la integración binacional también tuvieron como contexto decisiones de política exterior de los gobiernos, que minimizaron las tradicionales controversias en materia de límites territoriales y fomentaron el resurgimiento de la integración andina. Colombia y Venezuela asumieron el liderazgo de la integración en la Comunidad Andina de Naciones (CAN), convertida en una imperfecta unión aduanera desde 1995. Ambos países habían iniciado una zona de libre comercio desde 1992, adelantándose en el proceso de liberación comercial al resto de los países de la CAN, y llegaron a concentrar la mayor parte del comercio y de las inversiones intrarregionales. El inicio de un nuevo gobierno constitucional en Venezuela, en 1999, encabezado por el Comandante Hugo Chávez Frías, ha significado un cambio radical, tanto en la política exterior de Venezuela como en la orientación de las políticas económicas, ahora de marcada intervención gubernamental en los mercados, signadas por los controles (de precios, del tipo de cambio, de las tasas de interés, las expropiaciones, estatizaciones y nacionalizaciones de empresas privadas (nacionales y extranjeras)) y opuestas a las reformas económicas que le dan prioridad al funcionamiento de los mercados. En el plano ideológico el discurso gubernamental promueve el denominado “socialismo del siglo XXI”, propuesta que no está totalmente definida pero que en su instrumentación se asemeja a las experiencias del socialismo del siglo XX en la Unión Soviética, Europa del Este y Cuba. La política exterior de Venezuela apoya el surgimiento de un sistema mundial multipolar, las alianzas con países que confrontan a Estados Unidos (Cuba, Irán, China entre los más importantes) y el apoyo a movimientos revolucionarios antiimperialistas dentro y fuera de América Latina.

268

Los cambios en la política exterior y en la política económica se han reflejado en una nueva estrategia de integración. Venezuela, se ha opuesto radicalmente a la propuesta de Estados Unidos de establecer una zona de libre comercio (denominada ALCA)1 en el hemisferio occidental. La crítica venezolana también se proyecta sobre los acuerdos de integración vigentes, por cuanto le otorgan prioridad a la liberación del comercio intrabloque y a la libre movilidad de los factores de producción. Entre tanto, los países y algunos de los acuerdos de integración vigentes concretan acuerdos de libre comercio, con países y/o bloques dentro y fuera de la región (EE.UU., Unión Europea, China, Israel, y países de Asia). En el contexto de su nueva estrategia de desarrollo nacional e inserción internacional, Venezuela decidió abandonar la CAN y el grupo de los tres (G-3) en 2006, mientras que tramita su ingreso como miembro pleno del Mercosur (su estatus actual es el de socio en proceso de adhesión) e impulsó la creación de la Unión Suramericana de Naciones (UNASUR). Desde 2004, Venezuela mantiene en vigencia un acuerdo de libre comercio con los países de Mercosur (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay), en el marco del acuerdo de libre comercio CAN-Mercosur. La propuesta de integración venezolana se caracteriza por tener un fuerte componente de cooperación, de discurso antiimperialista y antimercado. Venezuela ha propuesto como modelo alternativo al ALCA y a las experiencias de integración que actualmente conviven en la región, la denominada Alternativa (ahora Alianza) Bolivariana para los pueblos de América (ALBA). En síntesis, la estrategia de integración de Venezuela consiste en: •

Oponerse a la integración que prioriza lo económico y la liberación del comercio. Esto se evidencia en el rechazo a los modelos de integración vigentes, especialmente la CAN y el Mercosur y a los Tratados de Libre Comercio (TLC) con países de América Latina y el Caribe con Estados Unidos y la Unión Europea (UE).

•

Promover una integración que prioriza lo político, lo social, las alianzas militares, el trato especial y diferenciado, el comercio complementario y el trueque. Es por ello que los modelos de integración vigentes deben ser revisados según la propuesta de Venezuela.

Área de Libre Comercio para las Américas.

269

•

Fortalecer el eje Venezuela-Cuba-Bolivia-Nicaragua para la consolidación de la ALBA y ejercer fuerte oposición a los TLC.

•

La integración se concibe con un fuerte contenido de cooperación, o se confunden ambos conceptos. 2 La cooperación económica de Venezuela, gracias a los recursos que genera la exportación de petróleo, se convierte en un medio para exportar el modelo de la revolución bolivariana o el denominado “Socialismo del Siglo XXI” y para promover alianzas antiimperialistas.

•

El petróleo y el poder financiero que éste otorga es un medio a través del cual se promueve la cooperación y la ayuda a países y movimientos sociales alternativos especialmente en Centroamérica, el Caribe y México.

•

Incorporarse como miembro pleno al Mercosur, ejercer un liderazgo en UNASUR y abandonar la CAN y el G-3.

•

Fortalecer la ALBA y la alianza antiimperialista haciendo uso de la cooperación financiera y en materia energética. La ALBA se convierte en la propuesta Venezolana para sustituir a los modelos de integración existentes en la región.

Toda esta política de integración y de inserción internacional de Venezuela se ha ejecutado en un contexto nacional de conflictividad política, con importantes victorias electorales para el gobierno del Presidente Chávez (salvo en el referéndum constitucional de diciembre 2007), de políticas económicas y cambios institucionales poco propicios para cumplir con los compromisos que implica la integración y con marcadas diferencias con las estrategias de desarrollo económico de sus principales socios comerciales. Contrariamente a Venezuela, Colombia ha impulsado un modelo de desarrollo que le da prioridad al funcionamiento de los mercados y a la creación de

Balassa (1980) considera que la integración se define como un proceso y como una situación de las actividades económicas. Al ser considerada como un proceso, la integración adopta medidas cuyo objetivo es el de eliminar la discriminación entre las unidades económicas pertenecientes a diferentes naciones. Al ser considerada como una situación, la integración se caracteriza por la ausencia de varias formas de discriminación entre economías nacionales. Para este autor también es importante distinguir el concepto de integración del de cooperación. La cooperación se refiere a acciones con el objetivo de disminuir la discriminación, mientras que la integración económica requiere de medidas destinadas a suprimir la discriminación en el comercio entre naciones.

270

condiciones favorables para la inversión nacional y extranjera. En el plano de la política interna, Colombia ha intensificado la lucha contra los grupos guerrilleros (FARC y ELN), y en su política exterior mantiene una firme alianza estratégica con Estados Unidos. En su política comercial Colombia mantiene una posición favorable al libre comercio, y en ese contexto, Colombia concluyó en 2005 las negociaciones para la firma de un Tratado de Libre Comercio (TLC) con Estados Unidos, el cual no ha sido todavía ratificado por el Congreso de ese país. No obstante, en mayo de 2010 firmó un TLC con la Unión Europea. Es decir, la estrategia de desarrollo nacional de Colombia, la orientación ideológica de su gobierno y la estrategia de inserción internacional es radicalmente diferente de la que plantea Venezuela. En ese contexto, es lógico pensar que el proceso de integración económica y las relaciones económicas entre Venezuela y Colombia retrocedieran en comparación con lo que se logró en los 1990s. Paradójicamente, a pesar de las diferencias en estrategias de desarrollo y de las controversias de toda naturaleza que han surgido entre los dos gobiernos han existido períodos de fuerte intensificación de los intercambios comerciales, aunque los flujos binacionales de inversión se han estancado. En otras palabras, el proceso de integración económica binacional está en crisis debido a las marcadas diferencias ideológicas de los gobiernos y a sus estrategias de inserción internacional y de sus modelos de desarrollo. Sin embargo, la fuerte complementariedad e intensidad del comercio que se conformó en los 1990s y la vecindad geográfica ha impulsado el crecimiento del comercio colombovenezolano en aquellos períodos en que los dos países han tenido crecimiento de su economía, como lo fue el período 2004-2008. En el marco de los antecedentes expuestos, en este artículo se pretenden alcanzar los siguientes objetivos: a)

Presentar un breve análisis histórico de las relaciones económicas y del proceso de integración económica entre Venezuela y Colombia en el período previo 1999.

Analizar los principales cambios que se han dado en el proceso de integración y en los flujos de comercio entre Venezuela y Colombia, en el período posterior a 1999.

Plantear una discusión sobre el futuro de la integración y de las relaciones económicas binacionales.

271

II.

BREVE HISTORIA DE LAS RELACIONES ECONÓMICAS BINACIONALES

A.- El comienzo Puede afirmarse que desde la disolución de la Gran Colombia en 1830 y hasta 1989, las relaciones económicas entre Venezuela y Colombia estuvieron subordinadas a una política exterior marcada por las controversias surgidas de las negociaciones para la delimitación de fronteras terrestres (hasta 1941)3 y de las aguas marinas y submarinas en el Golfo de Venezuela.4 El Tratado Romero-Pombo firmado en 1842, es el antecedentes histórico más relevante de las relaciones económicas binacionales.5 En ese tratado se establecía la libertad de comercio y navegación entre ambos países, las cuales deberían ser perpetuamente obligatorias. No obstante, las relaciones económicas no fueron fluidas por los problemas limítrofes, el poco desarrollo de infraestructura de puertos, carreteras, ríos navegables y otros factores que facilitarán el comercio. En el siglo XX, en la década de los cuarenta, se realizó la construcción del puente internacional en la frontera Estado TáchiraSantander del Norte. En esos años Colombia envió su primera misión comercial y se logró el primer acuerdo para regular el comercio de la sal, ganado y mercancías en tránsito. La instauración de una dictadura militar en Venezuela desde 1948 y hasta enero de 1958 congeló las relaciones comerciales. En las áreas de frontera se mantuvo el tradicional intercambio de mercancías a pesar de la falta de voluntad política de los gobiernos para estrechar las relaciones económicas binacionales. En 1958, con la instauración de un régimen democrático en

El 5 de abril de 1941 Venezuela y Colombia firmaron en Cúcuta el tratado sobre la delimitación de la frontera terrestre y la navegación de los ríos comunes. Como consecuencia de ese tratado Venezuela perdió parte importante de su territorio (108.350 Km2).

Para más detalles ver: León Ramírez, “Colombia y Venezuela. Profundizar la vecindad sin permitir el conflicto” en Socorro Ramírez y Luis Restrepo, Colombia entre la inserción y el aislamiento. La política exterior colombiana en los años noventa (Bogotá: Siglo del Hombre Editores, IEPRI Universidad Nacional, 1997), 261-295. También ver: Socorro Ramírez et al., “Colombia y Venezuela Proyección internacional y relación bilateral” en Socorro Ramírez y José María Cadenas, Colombia-Venezuela Agenda común para el siglo XXI (Bogotá: Grupo Académico Binacional, 1999), 117-206.

Eglé Iturbe de Blanco, Las relaciones de comercio e inversión entre Colombia y Venezuela (Buenos Aires, Serie Intal-BID, Documento de trabajo 3, 1997).

272

Venezuela, se retomaron las iniciativas para regular los flujos comerciales y se creó un espacio más propicio para la cooperación, pero no se concretaron aumentos importantes de los intercambios comerciales. Aunque los problemas limítrofes impedían una relación de mayor acercamiento en lo económico, más allá de las zonas de frontera, la vigencia del modelo de desarrollo basado en la industrialización sustitutiva de importaciones (modelo ISI), caracterizado por las políticas de protección a la producción nacional, también explicaba los bajos montos del comercio bilateral. El modelo ISI obstaculizaba la concreción de los compromisos para liberar el comercio entre los países del Pacto Andino, acuerdo de integración regional al cual Venezuela había ingresado en 1973, cuatro años después de su creación (1969) por Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador y Perú. Es importante destacar que históricamente siempre han existido fuertes lazos comerciales entre Colombia y Venezuela en las áreas fronterizas. Estos intercambios no siempre se incluyeron en las estadísticas oficiales, debido a que parte de esas transacciones comerciales se daban (y continúan realizándose) al margen de la legalidad. También debe señalarse que debido a la mayor estabilidad política y fortaleza económica de Venezuela, durante la mayor parte del siglo XX, se produjeron fuertes migraciones de población colombiana hacia Venezuela. Al respecto URDANETA6 ha denominado integración espontánea a las relaciones económicas, sociales y culturales que se dan entre los pobladores de la frontera, y la define como: “un tejido social homogéneo con estrechos lazos de amistad, familiares, económicos, laborales, comerciales, con plena convivencia, en franca solidaridad y paz. Es difícil encontrar enfrentamientos entre los de un lado y los del otro porque prácticamente son la misma gente…Ha habido políticas que han intentado vanamente separar estas comunidades, pero la realidad histórica existente ha privado por encima de los obstáculos artificiales que han querido colocarse para impedir el que hayan perdurado en su estado de franca convivencia vecinal”

Alberto Urdaneta, “Complejidades para entender y actuar en la frontera”, en Venezuela y Colombia. Debates de la historia retos del presente (Caracas: Grupo Académico Colombia-Venezuela, Universidad Central de Venezuela,-IEPRI de la Universidad Nacional de Colombia, Ministerio de Ciencia y Tecnología, 2005, pp. 224-225).

273

En cuanto al comercio, Gutiérrez afirma que el comercio bilateral se dinamizó una vez que Venezuela ingresó al Pacto Andino en 1973, situación que continúo hasta que irrumpió la crisis de la deuda externa en Venezuela (1983).7 El impulso del comercio bilateral entre 1973 y 1982 se explica por el crecimiento económico8 en ambos países al compás del auge de los ingresos petroleros (Venezuela) y de la bonanza del café en Colombia.9 Durante el período 1973-1982, a pesar de que se evidenció el crecimiento del comercio binacional, las exportaciones de Venezuela hacia Colombia (XCOL) nunca significaron más del 2% de sus exportaciones totales. Las importaciones de Venezuela desde Colombia (MCOL), que habían sido en promedio de US$ 21 millones en 1973, se elevaron a US$ 366 millones en 1982. En el caso de Venezuela, entre 1973 y 1982, las exportaciones hacia Colombia (XCOL) crecieron desde US$ 6 millones a US$ 250 millones. También se puede constatar el aumento del comercio bilateral (XCOL+MCOL) al crecer éste desde US$ 63 millones en 1973 hasta US$ 663 millones en 1982. Según Lanzeta y García, Colombia mostró desde el comienzo una oferta exportable más diversificada que la de Venezuela.10 Venezuela concentraba sus exportaciones básicamente en hidrocarburos y derivados, pero para 1982 Colombia había consolidado el mercado de maquinaria y equipos, textiles y químicos en Venezuela. Las exportaciones no tradicionales de Colombia hacia Venezuela llegaron a significar el 95% del total de las exportaciones no tradicionales del vecino país. Al auge del comercio bilateral durante ese período contribuyó, como ya se mencionó, el crecimiento del ingreso per cápita en ambos países, gracias al “boom” de los precios de los principales productos de exportación (petróleo

Alejandro Gutiérrez, “Hacia una redefinición de las relaciones económicas entre Venezuela y Colombia”, Revista del Banco Central de Venezuela, Vol. XXI, Nº 1 (2007): 23-75.

Durante 1973-1982 el PIB de Colombia creció al ritmo promedio anual de 4,2 %. Por su parte, el PIB de Venezuela creció, durante ese mismo período, al 3,2% anual, a pesar de la desaceleración que se dio en la economía desde 1978. Durante el lapso 1973-1978 la tasa media de crecimiento del PIB había sido de 5,9 %.

Mónica Lanzeta y Humberto García Larralde, “Relaciones económicas y comerciales entre Venezuela y Colombia” en Colombia-Venezuela Agenda común para el siglo XXI (Bogotá: Grupo Académico Binacional, 1999), 362-391.

10.

Ibidem.

274

y café). También debe señalarse que en esos años, Venezuela presentaba un signo monetario (Bolívar) fortalecido frente al peso colombiano. La oferta exportable más diversificada de Colombia y la apreciación del bolívar frente al peso explican la existencia de una tendencia favorable de la balanza comercial para Colombia durante todo el período de 1973-1982. B.

EL ESTANCAMIENTO DEL COMERCIO BINACIONAL DURANTE LA DÉCADA DE LOS 1980s

Durante los 1980s (década perdida para el desarrollo), disminuyeron los flujos de comercio intrarregional en América Latina y en el área de la CAN. El intercambio entre Colombia y Venezuela no fue la excepción.11 Para 1988, las importaciones venezolanas desde Colombia (MCOL) se habían reducido a US$ 157 millones, y las de Venezuela a Colombia (XCOL) también disminuyeron a US$ 168 millones. En 1989 Venezuela puso en vigencia un programa de estabilización y ajuste estructural que contenía un paquete de reformas económicas amigables con el mercado, supervisado por el Fondo Monetario Internacional y la banca multilateral. Como consecuencia de las reformas, inicialmente se dio la depreciación real del tipo de cambio y una profunda recesión con la disminución de la demanda agregada interna, lo que permitió un incremento de las exportaciones hacia Colombia (XCOL). La balanza comercial se tornó favorable para Venezuela durante la mayor parte de la década de los ochenta. Sin embargo, para 1988 el comercio bilateral (XCOL+MCOL) se había reducido a US$ 325 millones, cifra inferior a la de 1982 (US$ 366 millones) e inferior a los US$ 426 millones promedio del período 1984-1985. Este monto reflejaba, por sí sólo, el retroceso que se había producido en el comercio binacional.

11.

No se puede desconocer el hecho de que la crisis de la economía venezolana desde 1983 obligó a una devaluación real del bolívar, al establecimiento de controles de precios y del tipo de cambio, tipos de cambio diferenciales, mantenimiento de subsidios a bienes de consumo básico y restricciones al comercio exterior. La consecuencia fue que se produjo un aumento de las exportaciones y del comercio no registrado desde Venezuela hacia Colombia. Urdaneta y León (1991:19) afirman que el efecto de mayor trascendencia de la crisis de 1983, en cuanto a las relaciones bilaterales fue “...la reversión del flujo comercial, rompiendo abruptamente con la rutina tradicional. La salida masiva de productos venezolanos hacia el mercado colombiano y de allí al Ecuador y Perú significó un cambio radical en las relaciones entre ambos países. El lado colombiano perdió un volumen apreciable del excedente económico generado por el comercio, trasladándose los mayores beneficios al lado venezolano”.

275

En los años 1990 y 1991, producto de la recuperación de las economías y las reformas de la política comercial adelantadas por ambos países, tendentes a liberar el comercio exterior, se observó un incremento tanto de XCOL como de las importaciones desde Colombia (MCOL), esto es, del comercio binacional (ver gráfico 1). Sin embargo, no es sino a partir de 1992, cuando se inició la zona de libre comercio, que los intercambios bilaterales repuntaron hasta alcanzar montos sin precedentes históricos (Ver Gráfico 1). Durante la mayor parte de los 1980s y hasta antes del inicio de la zona de libre comercio en 1992, la balanza comercial se tornó favorable para Venezuela. En total entre 1982 y 1991 Venezuela acumuló un saldo favorable de la balanza comercial de US$ 295 millones. A la obtención de este resultado contribuyó la menor apreciación del tipo de cambio real y la eliminación de los obstáculos para exportar desde Venezuela al entrar en vigencia el programa de ajustes de 1989. Para finalizar esta parte debe destacarse que en 1991, el año previo al inicio de la zona de libre comercio binacional, las XCOL estaban muy concentradas y eran poco diversificadas. Igualmente sucedía con las MCOL (Gutiérrez, 2007; ICE, 1996). Según los datos del Instituto de Comercio Exterior de Venezuela (ICE, 1996), en 1991 las diez principales partidas arancelarias exportadas hacia Colombia representaban el 95,6% de las XCOL. Del lado de las importaciones desde Colombia (MCOL), las diez primeras partidas arancelarias importadas concentraban el 94,4% de las MCOL. Según Gutiérrez12 los productos líderes exportados hacia Colombia (XCOL) en 1991 eran: aleaciones de aluminio, urea, aluminio en bruto, productos laminados de aluminio, trifosfato de sodio, polietileno, alambre de aluminio sin alear, dodecilbenceno, vehículo con cilindraje superior a 3000 c.c., arroz descascarillado y polímeros de etileno. Las principales MCOL eran para 1991: algodón sin cardar, azúcar, cloruros de polivinilo, epsilon caprolactama, demás ropa interior, las demás papas, diarios y publicaciones impresas, demás polímeros de etileno, fibras textiles acrílicas y cloruro de polivinilo sin plastificar. Este era un comercio basado en ventajas comparativas, de carácter interindustrial, concentrado en pocas partidas y poco diversificado. Para ese entonces ya se avizoraba una excelente oportunidad para las XCOL, pues a pesar de su poca importancia relativa (apenas representaban para 12.

Véase: Alejandro Gutiérrez, “Hacia una redefinición de las relaciones económicas entre Venezuela y Colombia” Revista del Banco Central de Venezuela, Vol. XXI, Nº.1 (2007): 23-75.

276

1991 el 2,0 % de las exportaciones totales de Venezuela), estaban compuestas fundamentalmente por exportaciones no petroleras manufacturadas. C.

LA ÉPOCA DORADA DE LA INTEGRACIÓN BINACIONAL EN LOS 1990s

El período 1992-1998 fue de intenso crecimiento del intercambio comercial entre las dos naciones. Esto se explica por la drástica disminución de las trabas al comercio recíproco, en el contexto de la reforma de la política comercial que instrumentaron ambos países y de los Acuerdos de Barahona (1991) que aceleraban la integración andina al prever el inicio de una zona de libre comercio en 1992 y la fijación de un arancel externo común simplificado (0, 5, 10, 15 y 20 %). En ese marco fue posible que Venezuela y Colombia se adelantaran a sus socios de la CAN y establecieran una zona de libre comercio desde 1992. Un crecimiento promedio anual del PIB para Colombia de 3,8% y de Venezuela del 2,0%, durante el lapso 1991-1998, en un contexto de apoyo político al proceso integracionista andino contribuyó también a impulsar el crecimiento del comercio bilateral.13 Los resultados del comercio binacional durante el lapso 1992-1998 fueron altamente positivos. Un resumen de los logros obtenidos es el siguiente (Ver gráfico 1): •

El comercio bilateral que apenas rondaba como promedio los US $ 736 millones en 1991 se elevó hasta US $ 2.575 millones en 1998. (ver Gráfico 1).

•

Las exportaciones de Venezuela hacia Colombia (XCOL) que en 1991 eran de US$ 306 millones se diversificaron y alcanzaron un monto de US$ 1.429 millones en 1998, mostrando un crecimiento promedio interanual superior al del total de las exportaciones no petroleras (XNP) de Venezuela. En el Gráfico 1 se puede observar que en general, durante el lapso 1992-1998 se alcanzaron valores máximos para XCOL y el saldo de la balanza comercial (XCOL-MCOL) fue favorable para Venezuela, excepto en el año 1993.

13.

Gutiérrez (2001) concluyó que el auge del comercio bilateral durante este lapso se debió en gran medida a los proceso de reforma comercial emprendidos por ambos países, los cuales crearon condiciones para liberar el comercio bilateral. En las variaciones anuales de los flujos de comercio bilateral surgen como variables explicativas los tipos de cambio real cruzados y los niveles del Producto Interno Bruto (PIB) de cada país.

277

•

Igualmente, las importaciones desde Colombia (MCOL) se incrementaron a tasas elevadas. Debe destacarse que las importaciones desde Colombia (MCOL) se expandieron a un ritmo promedio anual mayor que las importaciones totales (MT) realizadas por Venezuela durante el mismo período. En 1991 las MCOL eran de US$ 430 millones, pero en 1998 se ubicaron en US$ 1.146 millones.

El hecho de que Venezuela incrementara sus MCOL no se convirtió en un obstáculo para que aumentaran las importaciones provenientes del resto del mundo o extrarregionales (MER). Las importaciones extrarregionales (MER) aumentaron sustancialmente en valor absoluto en el período posterior al inicio de la zona de libre comercio en comparación con los montos que tenían antes de liberarse el intercambio bilateral (1991). Este resultado sugiere que el crecimiento de las MCOL no obstaculizó el aumento de la MER. Llama la atención que diversos estudios presentaron evidencias de que el mayor crecimiento del comercio bilateral no se dio a expensas del desplazamiento del comercio con terceros países. La razón es que tanto Colombia como Venezuela habían avanzado en su proceso de integración económica mientras que simultáneamente ponía en práctica una reforma comercial orientada hacia la liberación de los intercambios con el resto del mundo, bajo la orientación de los principios de regionalismo abierto. Es por ello que los estudios realizados sobre el tema en cuestión muestran resultados de poca existencia de desviación neta comercio para la mayoría de capítulos arancelarios14 en los que se daba el comercio binacional.15 También llama la

14.

Sobre el tema, es de interés los siguientes trabajos: Daniel Luzardo, Integración colombo-venezolana. Una evaluación luego de tres años de funcionamiento (Caracas: Trabajo presentado para la obtención del grado de Máster en Administración, IESA, 1995); Helena Villamizar, “Integración con Venezuela y creación de comercio”, Planeamiento y Desarrollo, Vol. XXV, Nº 2 (1997): 119-158; Mónica Lanzeta y Humberto García, “Relaciones económicas y comerciales entre Venezuela y Colombia”, en Colombia-Venezuela Agenda Común para el siglo XXI (Bogotá: Grupo Académico Binacional, 1999): 362-391; Alejandro Gutiérrez, El comercio bilateral agroalimentario entre Colombia y Venezuela: evaluación, principales problemas y perspectivas (Caracas: Universidad Central de Venezuela, Centro de Estudios del Desarrollo, Tesis Doctoral (Mención Publicación), 2001); Alejandro Gutiérrez, Reformas e integración económica: efectos sobre el comercio exterior agroalimentario entre Venezuela y Colombia (Caracas: Fundación Polar, 1998).

15.

Desde el punto de vista de la teoría de la integración económica, la desviación de comercio se considera negativa porque significa que fuentes de aprovisionamiento eficiente y barato están siendo sustituidas por fuentes de aprovisionamiento más caras (menos eficientes) por ser discriminados al no gozar de las preferencias arancelarias que tienen los miembros del acuerdo de integración. La razón es que

278

atención el mejoramiento de los índices de comercio intraindustrial,16 de otras ganancias de carácter dinámico17 y del incremento del flujo de inversiones asociado al crecimiento del comercio bilateral.18 Las inversiones directas de Colombia en Venezuela aumentaron desde US 39,6 millones de dólares en 1991 a US dólares 54,3 millones en 1998. En ese año Colombia ocupó el tercer lugar en nuevas inversiones extranjeras (no petroleras) en Venezuela (superado por las Islas Caimán y EE.UU.). Por su parte, Venezuela también incrementó sus inversiones directas por año en Colombia. Así, desde valores muy bajos en 1991 (menores a US$ un millón), para 1998 superaban los US$ 50 millones, con un valor máximo alcanzado en 1995 por un monto de US dólares 89 millones.19 gracias a las preferencias arancelarias de que gozan los miembros de un acuerdo de integración, pueden desplazar a las más fuentes más baratas (terceros países no socios del acuerdo de integración), por cuanto las mercancías de éstos pagan arancel dentro de la zona de integración, debido a que no son miembros del acuerdo. Esto significa que hay discriminación contra terceros países (no socios) y se promueve un comercio no basado en las ventajas comparativas de cada país, lo que promueve asignación ineficiente de los recursos. 16.

El comercio intraindustrial es un comercio entre bienes diferentes pero de la misma naturaleza. Por ejemplo, automóviles de una marca por automóviles de otra marca. Se considera que este tipo de comercio es beneficioso para los acuerdos de integración económica porque: 1) al generarse una mayor competencia entre dos o más productos similares, pero de diferente modelo y marca se pueden tener menores precios para los consumidores; 2) un mayor aprovechamiento de las economías de escala, pues al liberarse el comercio entre países se facilita el acceso de los bienes a mercados de mayor tamaño, lo que implica usar capacidad ociosa y obtener economías de escala, mientras que simultáneamente se intercambia una mayor variedad de productos diferenciados; y 3) mejora en la satisfacción de necesidades de productos diferenciados y una mayor oferta para los consumidores (Tugores, 1999).

17.

Mónica Lanzeta y Humberto García, “Relaciones económicas y comerciales entre Venezuela y Colombia”, en Colombia – Venezuela Agenda Común para el siglo XXI (Bogotá: Grupo Académico Binacional, 1999): 362-391; Alejandro Gutiérrez, El comercio bilateral agroalimentario entre Colombia y Venezuela: evaluación, principales problemas y perspectivas (Caracas: Universidad Central de Venezuela, Centro de Estudios del Desarrollo, Tesis Doctoral (Mención Publicación), 2001);

18.

Eglé Iturbe de Blanco, Las relaciones de comercio e inversión entre Colombia y Venezuela (Buenos Aires, Serie Intal-BID, Documento de trabajo 3, 1997); Alejandro Gutiérrez, “El comercio bilateral entre Colombia y Venezuela: evolución, tendencias recientes y características relevantes”, Integración y Comercio, Año 2, No 6 (1998 b): 35-64; Alejandro. Gutiérrez, Las trabas no arancelarias en el comercio bilateral agroalimentario entre Venezuela y Colombia (Buenos Aires: Banco Interamericano de Desarrollo-INTAL, Documento de Trabajo 11, 2002).

19.

Las inversiones venezolanas en Colombia estuvieron dirigidas hacia los sectores financiero industria manufacturera y comercio en menor medida. Por su parte las

279

•

La expansión del intercambio comercial bilateral produjo cambios notorios en cuanto a la importancia que cada país juega en el comercio total. En el caso de Venezuela, Colombia se convirtió desde 1993, y al menos hasta 1998, en el primer destino de sus exportaciones no tradicionales, desplazando a Estados Unidos del primer lugar que tradicionalmente había ocupado. Para 1998, el 26% de las exportaciones no tradicionales de Venezuela tenían como destino Colombia, mientras que Estados Unidos ocupaba el segundo lugar de importancia con 23,3%. Por su parte, para 1998, Colombia fue el segundo proveedor de importaciones para Venezuela con un 5,3%, detrás de Estados unidos de donde provenía el 41,7% de las importaciones venezolanas.

•

Visto desde la óptica de Colombia, también se dieron cambios interesantes. Venezuela se convirtió en el destino más importante de sus exportaciones no tradicionales y ocupaba para 1998 el segundo lugar (10,6%) después de Estados Unidos (37,5%) como destino de las exportaciones totales de Colombia. Desde el lado de las importaciones, Venezuela representó para 1998 el 9,7% de las importaciones totales realizadas por Colombia, ocupando el segundo lugar después de Estados Unidos (34,7%). Tales resultados reflejaban la intensificación de las relaciones comerciales en un contexto de fortalecimiento del proceso de integración binacional y en la CAN.

•

En la década de los noventa la balanza comercial fue favorable para Venezuela durante la mayor parte de dicho período (ver Gráfico 1). La tendencia de saldos favorables de la balanza comercial para Venezuela a lo largo de la década no significa que Colombia no obtuviera beneficios. Ambos países, como se ha mostrado en otros estudios, obtuvieron ganancias estáticas y dinámicas (crecimiento de las inversiones, aumento del comercio intraindustrial, diversificación y mejora de la calidad de las exportaciones (fundamentalmente se intercambian bienes manufacturados), procesos de aprendizaje para exportar hacia otros países, alianzas estratégicas entre empresarios, inversiones colombianas se han concentrado en la industria manufacturera y en el sector comercio. Es de hacer notar que algunos análisis, basados en información del Banco de la República de Colombia argumentan que las cifras de inversión de Colombia en Venezuela fueron superiores a las presentadas por la superintendencia de inversiones extranjeras de Venezuela (Iturbe de Blanco, 1997).

20.

Helena Villamizar, “Integración con Venezuela y creación de comercio”, Planeamiento y Desarrollo, Vol. XXV, Nº 2 (1997): 119-158; Eglé Iturbe de Blanco, Las relaciones de comercio e inversión entre Colombia y Venezuela (Buenos Aires, Serie Intal-BID,

280

proyectos conjuntos de construcción de infraestructura y otros) en un marco de mayor libertad comercial, lo cual les permitió un mejor aprovechamiento de sus ventajas comparativas y competitivas.20

Gráfico 1: Evolución del Comercio entre Venezuela y Colombia (1988-2009)

Documento de trabajo 3, 1997); Mónica Lanzeta y Humberto García, “Relaciones económicas y comerciales entre Venezuela y Colombia”, en Colombia-Venezuela Agenda Común para el siglo XXI (Bogotá: Grupo Académico Binacional, 1999): 362-391; Alejandro Gutiérrez, El comercio bilateral agroalimentario entre Colombia y Venezuela: evaluación, principales problemas y perspectivas (Caracas: Universidad Central de Venezuela, Centro de Estudios del Desarrollo, Tesis Doctoral (Mención Publicación), 2001); Alejandro Gutiérrez, Reformas e integración económica: efectos sobre el comercio exterior agroalimentario entre Venezuela y Colombia (Caracas: Fundación Polar, 1998 a); Alejandro Gutiérrez, “El comercio bilateral entre Colombia y Venezuela: evolución, tendencias recientes y características relevantes”, Integración y Comercio, Año 2, Nº 6, (1998 b): 35-64.

281

Los productos líderes de exportación hacia Colombia (XCOL) para 1998 eran fundamentalmente: derivados de petróleo, vehículos de transporte de diferente cilindrada, productos de la industria metalmecánica, productos de la industria química y petroquímica, fertilizantes, medicamentos, neumáticos, arroz, descascarillado, harina de soya y cerveza de malta. En el cuadro 1 se presentan las veinte (20) partidas arancelarias líderes exportadas hacia Colombia en 1998, la cuales aportaban el 52,77 % del total de XCOL. Fueron notorios los cambios que se dieron desde 1992 con respecto a al situación previa. El peso que tenían las primeras diez partidas líderes exportadas hacia Colombia (XCOL) con relación al total en 1991 era de 95,6 %, para 1998 se había reducido a 41,3 %. Es decir, en 1998 las XCOL estaban menos concentradas que en 1991. Igual conclusión se tiene para el caso de las MCOL, pues mientras las diez partidas arancelarias líderes en 1991 aportaban el 94,4 %, para 1998 apenas aportaba el 28,3 %. Esto puede considerarse positivo pues revela un cierto proceso de diversificación21. Un segundo elemento a considerar es que las principales partidas líderes corresponden en su mayor proporción a productos manufacturados, y en el caso de Venezuela las principales XCOL eran básicamente partidas arancelarias no petroleras. En resumen, el período que cubre el inicio de la zona de libre comercio binacional (1992) hasta 1998 fue de franca expansión del comercio bilateral. Es por ello que esta experiencia fue calificada como uno de los grandes éxitos del nuevo movimiento de integración en América Latina en la década de los 1990s.22 Los éxitos obtenidos, durante esta etapa, en materia de relaciones económicas bilaterales se explican por:

21.

García (2002: 243) destaca los avances en la diversificación del comercio bilateral de bienes agroalimentarios manufacturados: “un aspecto interesante del comercio binacional es la creciente diversidad de los productos intercambiados. Venezuela ha pasado de exportar 68 rubros en 1990 a 107 en 1998. Por su parte, Colombia pasó de exportar a Venezuela 18 rubros en 1990 a 67 en 1998. Este hecho indica que empresas y productos manufacturados, cuya posibilidad de exportación no se habían planteado antes, han visto en el mercado binacional una oportunidad para la expansión internacional”.

22.

Miguel Rodríguez Mendoza,“Apertura económica e integración en América Latina. La estrategia de Venezuela”, en Venezuela del siglo XX al siglo XXI: un proyecto para construirla (Caracas: COPRE-PNUD-Editorial Nueva Sociedad, 1993), 171-191.

282

Cuadro 1. Veinte Partidas arancelarias lĂderes exportadas hacia Colombia (XCOL)

283

Cuadro 2. Veinte Partidas arancelarias lĂderes importadas desde Colombia (MCOL)

284

•

La eliminación de las trabas al comercio. Colombia redujo su arancel promedio simple desde el 44,6% en 1989 hasta 11,4% desde 199523 (BID, base de datos en internet). Además, eliminó la mayor parte de las restricciones cuantitativas al comercio exterior. Venezuela, igualmente, disminuyó su arancel promedio desde el 37 % en 1989 al 11,8 % en 1995; su rango de aranceles que estaba entre 0-135 % se redujo a 0-20 % (con la excepción del sector automotor); los tramos arancelarios se redujeron solo a 4 (en concordancia con el arancel externo común de la CAN, el cual también es aplicado por Colombia) y las restricciones cuantitativas que afectaban al 40 % del universo arancelario habían disminuido casi totalmente para 1995. Colombia y Venezuela profundizaron la apertura y la liberación comercial suscribiendo los acuerdos de la Ronda Uruguay del Acuerdo General de Aranceles y Tarifas (GATT) en 1994 y se convirtieron en miembros de la Organización Mundial de Comercio (OMC), cuando ésta fue creada (en 1994). Además, se promovieron los acuerdos de integración económica con otros países de América Latina a la par que se fortaleció la integración andina, hasta conformar la unión aduanera en 1995. En 1998, tanto Colombia como Venezuela, en su condición de miembros de la CAN iniciaron las negociaciones para la firma de un acuerdo de libre comercio con el MERCOSUR. Puede afirmarse que tanto Colombia como Venezuela liberaron su comercio actuando en tres niveles: de manera unilateral, multilateral y mediante los acuerdos de integración económica.24 Paralelamente, los dos países adoptaron sistemas cambiarios más flexibles (flotación con intervención de los bancos centrales)25 Venezuela abandonó el control de cambio vigente desde 1983 en 1989 y lo reestableció a raíz de la crisis financiera desde 1994 hasta mediados de 2006 cuando estableció un sistema de flotación con bandas. Este esquema se mantuvo en vigencia hasta febrero de 2002.

23.

Ocampo y Villar, “Trayectoria y vicisitudes de la apertura económica colombiana”, Pensamiento Iberoamericano, Nº 21 (1992): 165-185.

24.

Juan José Echavarría y Cristina Gamboa, Colombia and Venezuela alter the Uruguay Round: trade policy reforms and institutional adjustments (Bogotá: Latin American Trade Network (LATN) y FEDESARROLLO, 2000).

25.

Venezuela abandonó el control de cambio vigente desde 1983 en 1989 y lo reestableció a raíz de la crisis financiera desde 1994 hasta mediados de 2006 cuando estableció un sistema de flotación con bandas. Este esquema se mantuvo en vigencia hasta febrero de 2002.

285

•

La voluntad política de los gobiernos de los dos países por salvar los obstáculos y controversias alrededor del comercio binacional. Durante el período 1992-1998 hubo controversias comerciales por la existencia de trabas no arancelarias y de otra naturaleza al comercio. Sin embargo, ello no fue obstáculo para que se incrementaran sustancialmente los intercambios comerciales.26 Sin embargo, al final del período se comenzó a observar una merma de la voluntad política para intensificar el proceso de integración.

•

El crecimiento económico, sobre todo el presentado por Colombia. El crecimiento promedio anual del PIB durante el lapso 1991-1998 para Colombia fue de 3,8% y para Venezuela fue de menor magnitud (1,9 %) para el mismo lapso.27 Existen evidencias empíricas que muestran el importante rol del crecimiento económico para explicar los resultados del comercio binacional.28

26.

A pesar de que hasta 1998 el comercio bilateral creció sostenidamente, todavía persistían una serie de obstáculos y trabas que afectaban el funcionamiento de la zona de libre comercio. Entre esa trabas no arancelarias pueden mencionarse: el uso inadecuado de las salvaguardas andinas, el retardo en la entrega de permisos fito y zoosanitarios para las importaciones, las deficiencias en los sistemas de aduanas, el mal estado de las vías de comunicación, la volatilidad macroeconómica, los problemas de seguridad en la frontera, y la menor voluntad política, para avanzar en el proceso de integración, eran factores que ya se asomaban, para fines de 1998, como serios obstáculos al avance de la integración andina. Para más detalles sobre las trabas no arancelarias en el comercio entre Venezuela y Colombia ver Gutiérrez (2002).

27.

No debe olvidarse que la economía venezolana presentó fuertes signos de inestabilidad económica y política durante los años del auge del comercio binacional: dos intentos de golpe de estado en 1992, destitución del Presidente Carlos Andrés Pérez en 1993, crisis financiera y recesión económica en 1994-1996, programa de estabilización con recesión en 1996, e inicio de una fuerte recesión económica con disminución del PIB en 1998 (-0,7%). Colombia, país que tradicionalmente había mostrado una fuerte estabilidad y crecimiento económico sostenido comenzó a presentar problemas desde 1996.

28.

Gutiérrez (2007) reportó una fuerte correlación positiva entre las variaciones en las XCOL y las variaciones en el PIB de Colombia. Igualmente encontró una correlación positiva y estadísticamente significativa entre las variaciones en XCOL y la relación de tipos de cambio real entre Venezuela y Colombia. Por lo tanto, si la economía colombiana crece y el tipo de cambio real de Venezuela se deprecie en relación al de Colombia pueden esperarse incrementos de las XCOL. Por su parte, Gutiérrez (2007) también encontró una fuerte correlación positiva entre las variaciones en las MCOL y el PIB de Venezuela. Para las MCOL resulta determinante el crecimiento de la economía Venezolana, pero no encontraron evidencias de una fuerte correlación entre las MCOL y los movimientos del tipo recambio real entre Venezuela y Colombia.

286

III. LA INTEGRACIÓN Y LAS RELACIONES ECONÓMICAS BINACIONALES EN EL PERÍODO DE LA REVOLUCIÓN BOLIVARIANA (1999-2010) A.

LA CRISIS DEL COMERCIO BINACIONAL (1999-2003)

En 1999 se inició un nuevo gobierno presidido por el Comandante Hugo Chávez Frías. Desde ese momento comenzó un período de cambios en la política exterior, en la política económica, y en el marco institucional de Venezuela. La etapa que comenzó en 1999 se ha caracterizado por las frecuentes confrontaciones diplomáticas entre los gobiernos de Venezuela y Colombia, cuyas orientaciones ideológicas, estilos de desarrollo y estrategias de inserción internacional eran y son cada vez más diferentes. Desde 1999 han existido relaciones tensas entre los gobiernos de Venezuela y Colombia. En 1999, además de la recesión que enfrentaron ambas economías y de la fuerte depreciación del tipo de cambio real de Colombia mientras Venezuela mantenía su política de apreciación real del bolívar, se agudizaron los conflictos de carácter comercial, los flujos de inversión se paralizaron y se sintió el efecto negativo que sobre el proceso de integración ejercía la guerrilla colombiana. La acción de la guerrilla colombiana también afectó negativamente los flujos de comercio al incrementar la inseguridad personal en áreas por donde transitaban las mercancías. Un incidente que afectó negativamente las relaciones comerciales entre Venezuela y Colombia fue la suspensión unilateral por parte de Venezuela, el 12 de mayo de 1999, del libre tránsito del transporte de carga colombiano por su territorio. Venezuela argumentó que la inseguridad generada por las acciones de la guerrilla impedía a los transportistas venezolanos circular libremente por Colombia y, por lo tanto, no existía reciprocidad. Sin embargo, la decisión del gobierno de Venezuela fue declarada ilegal por la Secretaría de la Comunidad Andina de Naciones, sin que posteriormente se reestableciera el libre transito por territorio venezolano del transporte de carga colombiano. A esta circunstancia le siguió la instrumentación de practicas proteccionistas por el gobierno de Venezuela, violatorias de la normativa que regía la zona de libre comercio andina, y las declaraciones hostiles entre la diplomacia de ambos países, agudizadas por la acusación

Es decir, los resultados reportados sugieren que un factor determinante del crecimiento del comercio binacional es el desempeño económico tanto de Colombia como de Venezuela.

287

que se le hizo al gobierno de Venezuela de apoyar a la guerrilla colombiana. El deterioro de las relaciones políticas se evidenció en el congelamiento de las reuniones de las comisiones bilaterales que trataban los asuntos puntuales que generaban controversias en las relaciones comerciales entre ambos países.29 Durante este período ambos países tuvieron un retroceso en materia de crecimiento económico, con consecuencias negativas sobre los flujos de comercio binacional. Durante el período 1998-2003 el PIB de Colombia apenas creció al 1,2 % como promedio anual.30 Como causas fundamentales de este menor crecimiento económico se mencionan: la salida de capitales consecuencia de la crisis asiática, el aumento del déficit fiscal que obligó posteriormente a un ajuste del gasto, los problemas del sistema financiero colombiano, la crisis del mercado hipotecario de viviendas y el alza de las tasas de interés.31 En el período 1998-2003 el PIB de Venezuela decreció a la tasa media anual de 3,8%. Decrecimiento que se agudizó en 2003, con una reducción del PIB del 9,4 %, como resultado de los efectos de la huelga nacional que duró aproximadamente 2 meses entre noviembre de 2002 y enero de 2003. Posteriormente, en 2003, después de la gran huelga nacional, Venezuela

29.

Ramírez (2002: 61) describe de la siguiente forma el deterioro de las relaciones políticas entre Venezuela y Colombia: “…desde la elección de Hugo Chávez como presidente de Venezuela, comenzaron dos años de continuas recriminaciones entre Caracas y Bogotá que fueron subiendo de tono en sus declaraciones a los medios masivos y escalando peligrosamente sus divergencias hasta el punto de retirar sus respectivos embajadores. Se dieron, además, sucesivas suspensiones de reuniones entre presidentes, cancilleres, comisiones militares y de funcionarios que desde hace una década sistemáticamente se encontraban para el manejo de asuntos claves de una activa vecindad. Las comisiones presidenciales de diálogo y negociación bilateral, no se reunieron ni una sola vez desde 1999, y en 2000 Venezuela impuso el trasbordo de carga internacional en la frontera con Colombia”. En 2002 retornaron los conflictos políticos entre Venezuela y Colombia. También consultar: Alejandro. Gutiérrez, Las trabas no arancelarias en el comercio bilateral agroalimentario entre Venezuela y Colombia (Buenos Aires: Banco Interamericano de Desarrollo-INTAL, Documento de Trabajo 11, 2002).

30.

En 1999 Colombia sufrió la más fuerte recesión económica en 100 años, cuando su PIB cayó en 4,2% con respecto al valor de 1998 y la tasas de desempleo se incrementó a 18 % (Banco de la República de Colombia-Grupo Macroeconomía., 2006).

31.

Banco de la República de Colombia-Grupo Macroeconomía, La economía colombiana: situación actual frente a los noventa y sus perspectivas (Bogotá: Banco de la República de Colombia, 2006).

288

instauró una nueva política económica marcada por el control del tipo de cambio,32 de los precios, una creciente intervención del Estado en los mercados y reformas institucionales que amenazaban a la propiedad privada. Adicionalmente, con la finalidad de disminuir la tasa de inflación, se mantuvo una política económica de apreciación del tipo de cambio real (hasta febrero de 2002) y de fuerte expansión del gasto público, en un contexto de alza de los precios del petróleo, de los ingresos fiscales, de déficit fiscal y de salida de capitales. Entre 1998 y 2001 el tipo de cambio real se apreció en 18,4% (estimaciones de CEPAL). A partir de 2002 se inició un proceso de depreciación del tipo de cambio real de Venezuela en relación al de Colombia que se mantuvo hasta 2005 (Ver Gráfico 2). En medio de las controversias diplomáticas y el deterioro de las economías de ambos países, a finales de 2003, se inició un nuevo período de diálogo y de facilitación del comercio bilateral con la instauración del sistema de pagos de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI)..33 El decrecimiento del PIB per cápita tanto de Colombia como de Venezuela durante el lapso 1998-2003 repercutió negativamente en los flujos de comercio (Ver Gráfico 1).

32.

La restricción al comercio exterior que generaba el control de cambios instrumentado por Venezuela fue sancionado por la CAN, por cuanto según el Art. 84 del Acuerdo de Cartagena todo país miembro de la unión aduanera debe abstenerse de aplicar gravámenes y de introducir restricciones de todo orden a las importaciones de bienes originarios de la subregión. Adicionalmente, la CAN tomó en consideración que Venezuela no solicitó autorización de la Secretaría general para extender las medidas que discriminan al comercio regional de productos que pueden circular libremente por la unión aduanera. Para más detalles ver resolución 715 de la CAN, con fecha 23 de abril de 2003, Gaceta oficial de la CAN Nº 920.

33.

A finales de 2003 se inició un nuevo período de diálogo y de facilitación del comercio bilateral con la instauración del Convenio de pagos y créditos recíprocos (CPCR) de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI). Este es un mecanismo financiero a través del cual los bancos centrales se otorgan líneas de crédito bilaterales para realizar sus operaciones comerciales. El objetivo principal es minimizar la transferencia de divisas al permitir los pagos en moneda nacional a los exportadores a través de los respectivos Bancos Centrales, quienes finalmente harán una compensación entre ellos cada cuatro meses (ver Banco central de Venezuela. Informe Económico 2005: 214). La adopción del CPCR de la ALADI, se aplica a todo el universo arancelario, por lo que no hay productos excluidos, como fue el caso de la lista de rubros con derecho a acceso al tipo de cambio oficial, situación que prevaleció durante la mayor parte de 2003.

289

•

El comercio bilateral decreció en términos nominales desde el valor pico alcanzado en 1998 de US $ 2.575 millones a los US$ 1.424 millones en 2003, para una reducción promedio interanual para el lapso 19982003 de 11,2 %.

•

Por su parte las XCOL declinaron drásticamente desde los US$ 1.429 millones en 1998 a US$ 729 millones para 2003, esto es, una declinación promedio anual de 12,6 %. La reducción de las XCOL, en mayor proporción que las MCOL, influyeron en el deterioro del comercio binacional durante este lapso.

•

Las MCOL declinaron desde los US$ 1.146 millones para 1998 a US $ 696 millones para 2003, lo que significó una reducción promedio anual de 11,2 %.

•

El saldo de la balanza comercial se tornó favorable para Colombia, lo que marcó una tendencia contraria a la que había existido hasta 1998.

De acuerdo con Gutiérrez,34 los factores que explican la disminución del comercio binacional se mencionan los siguientes: a) la reducción del crecimiento económico tanto en Venezuela como en Colombia, lo cual se reflejó negativamente en la demanda de importaciones en ambos países;35 b) el incremento de las trabas no arancelarias al comercio bilateral (entre éstas el control de cambios de Venezuela que se inicio en 2003); c) la poca voluntad política de los dos países para solventar las controversias comerciales; d) la política de apreciación del tipo de cambio real de Venezuela hasta febrero de 2002, lo que unido a la merma del crecimiento económico de Colombia repercutió negativamente en las XCOL; e) el clima de confrontación política en Venezuela, el cual se agudizó a finales de 2002 con la huelga nacional, obstaculizando la producción nacional y el comercio exterior. Esto afectó negativamente tanto a las XCOL como las MCOL; y f) la aplicación del control de cambios por parte de Venezuela desde comienzos de 2003, lo que indudablemente, en sus inicios, obstaculizó la realización de importaciones, entre ellas las provenientes de Colombia (MCOL). Sin embargo, a finales de 2003 con la aplicación del convenio de pagos y créditos 34.

Alejandro Gutiérrez, “Hacia una redefinición de las relaciones económicas entre Venezuela y Colombia”, Revista del Banco Central de Venezuela, Vol. XXI, Nº 1 (2007): 23-75.

35.

Las importaciones totales de Venezuela declinaron desde los US$ 16.755 millones en 1998 a US$ 10.687 millones en 2003. En el caso de Colombia para los mismos años las importaciones de bienes y servicios declinaron desde los US$ 17.346 millones a US$ 16.618 millones.

290

recíprocos de la ALADI y la mejora en el ritmo de la entrega de divisas para importar por parte de la oficina administradora del control de cambios (CADIVI) se crearon las condiciones para que las operaciones comerciales binacionales se realizaran con mayor fluidez y crecieran a partir de 2004. Según Gutiérrez,36 como consecuencia de la reducción de las XCOL al finalizar 2003 Venezuela había sido desplazado por Brasil como el segundo abastecedor de importaciones de Colombia (después de Estados Unidos), siendo relegado al cuarto lugar después de México. Adicionalmente, su participación en el total de las importaciones realizadas por Colombia declinó desde el 10,4 % en 1998 a apenas un 5,2 % en 2003. Este resultado evidenciaba pérdida de competitividad de las XCOL en el mercado colombiano. Para Colombia la reducción de sus exportaciones a Venezuela se reflejaron en que Venezuela fue desplazada por Ecuador del segundo lugar como destino de las exportaciones de Colombia. En 1998 Colombia dirigió hacia Venezuela el 10,5% de sus exportaciones, pero para 2003 esta importancia se había reducido al 5,3 %, por debajo de Estados Unidos y de Ecuador.37 Desde la perspectiva venezolana, en 2003, Estados Unidos ocupó el primer lugar como destino de exportaciones no petroleras (XNP), lugar del cual desplazó a Colombia. Así, mientras en 1998 hacia Colombia se dirigió el 26,0 % de la XNP, siendo el principal destino de las mismas, para 2003 hacia Colombia apenas se dirigió el 12,9 % de las XNP, siendo superado como destino por Estados Unidos con el 32,4 %. Colombia conservó en 2003 el segundo lugar como proveedor de importaciones para Venezuela. En 1998, Colombia era el segundo proveedor de importaciones para Venezuela con el 5,9 % del total importado, superada por Estados Unidos (48,1 %). En 2003, Colombia continuaba en el segundo lugar con el 8,3 % del total importado, mientras que Estados Unidos aportaba el 32,9 %, porcentaje inferior al de 1998 (48,1 %).38

36.

Alejandro Gutiérrez, “Hacia una redefinición de las relaciones económicas entre Venezuela y Colombia”, Revista del Banco Central de Venezuela, Vol. XXI, Nº 1 (2007): 23-75.

37.

Para más detalles ver estadísticas de comercio exterior de Colombia disponibles en: http://www.dane.gov.co/files/investigaciones/comercio_exterior/; consulta 16/01/ 2006.

38 .

Para más detalles ver Banco Central de Venezuela Informes Económicos 1998 y 2003 disponible en: http://www.bcv.org.ve/Upload/Publicaciones/; consulta 16/01/2007.

291

B. - EL AUGE COMERCIAL DEL PERÍODO 2004-2008 El período 2004-2008 fue de expansión del comercio binacional, el cual alcanzó niveles sin precedentes en valores nominales y reales.39 Lo aparentemente paradójico es que ese crecimiento del comercio binacional se dio en medio de la agudización de las controversias diplomáticas, causadas por las marcadas diferencias ideológicas, estrategias de desarrollo, políticas económicas, formas de inserción internacional y de relaciones con Estados Unidos, el primer socio comercial de Colombia y Venezuela. No obstante, como se ha planteado en otro trabajo (Gutiérrez, 2007), las relaciones binacionales se fueron canalizando hacia posiciones más pragmáticas que en medio de un fuerte crecimiento económico en ambos países permitió la expansión del comercio binacional. Entre las principales controversias diplomáticas y acciones en materia de integración económica, en el período 2004-2008 pueden mencionarse: •

En 2005 fue detenido en territorio venezolano un alto jefe de la guerrilla colombiana (Rodrigo Granda). El gobierno de Venezuela argumentó que los organismos de inteligencia colombiana habían operado ilegalmente en el territorio nacional, secuestraron en territorio venezolano y posteriormente trasladaron a territorio colombiano al guerrillero detenido, lo cual se consideraba una violación de la soberanía nacional. El Presidente Chávez amenazó con suspender las relaciones con Colombia, lo cual incluía las relaciones económicas.

•

En abril y en mayo de 2006, Venezuela abandonó respectivamente, mediante denuncia, la Comunidad Andina (CAN) y el Grupo de los Tres (G-3). Según GUTIÉRREZ40en cuanto a la salida de la CAN Venezuela argumentó.41

39.

Al respecto consultar: Alejandro Gutiérrez, “Hacia una redefinición de las relaciones económicas entre Venezuela y Colombia”, Revista del Banco Central de Venezuela, Vol. XXI, Nº 1 (2007): 23-75; y Alejandro Gutiérrez y Maritza Rosales, Comercio bilateral agroalimentario Venezuela-Colombia (1998-2008), (Mérida, 19 y 20 de noviembre de 2009).

40.

Alejandro Gutiérrez, “Hacia una redefinición de las relaciones económicas entre Venezuela y Colombia”, Revista del Banco Central de Venezuela, Vol. XXI, Nº 1 (2007), p. 53.

41.

Para más detalles ver Rodríguez Araque (2006).

292

“La firma de los TLC de Colombia y Perú con EE.UU. distorsionan la normativa legal de la CAN cambiando su naturaleza y objetivos originales; b) Los TLC privilegian los intereses individuales sobre los intereses de los pueblos; c) Los TLC promueven desigualdad en la distribución de la riqueza y la desaparición progresiva de sectores productivos nacionales lo que afecta la soberanía de los pueblos; d) Los TLC poseen la misma concepción neoliberal del ALCA y establecen nuevas formas de colonialismo; e) A pesar de haberse autorizado en la CAN la negociación de estos TLC, Venezuela no está dispuesta a asumir su normativa toda vez que ésta se identifica con la propuesta por el ALCA”.

A pesar de la salida de Venezuela de la CAN debe señalarse que las relaciones comerciales de Venezuela con el resto de los países andinos se regirían por lo establecido en el Artículo 135 del Acuerdo de Cartagena, el cual establece que la salida implica que dejan de tener efectos para el denunciante (Venezuela) los derechos y obligaciones derivados de su condición de Miembro, con excepción de las ventajas recibidas y otorgadas de conformidad con el Programa de Liberación Comercial de la Subregión Estas permanecerán en vigencia por un plazo de cinco años a partir de la denuncia. Es decir, dicho lapso se vence en abril de 2011. Gutiérrez (2007) destaca que también se acordó que el convenio que regula el comercio de automotores, suscrito entre Colombia, Venezuela y Ecuador permanecerá en vigencia42 •

En diciembre de 2005 el Consejo Presidencial del Mercosur aprobó el Ingreso de Venezuela como miembro pleno de ese bloque de integración. Previamente en 2004 se había firmado el Tratado de Libre Comercio (TLC) entre los países de la CAN (excepción Bolivia y Perú que habían firmado previamente TLCs con Mercosur) con Mercosur. En junio de 2006 se firmó en Caracas el Protocolo de Adhesión de Venezuela al Mercosur. Este Protocolo ha sido ratificado por Argentina, Brasil y Uruguay, pero todavía falta la ratificación del Congreso de Paraguay, por lo que a mediados de 2010, Venezuela continuaba en condición de miembro en proceso de adhesión al Mercosur.

•

A finales de 2007 (21 de noviembre) se presentó una crisis diplomática por la desautorización del Gobierno de Colombia para que el Presidente Chávez de Venezuela continuará ejerciendo el papel de mediador en un acuerdo humanitario para la entrega de Rehenes retenidos por el Grupo

42.

Para más detalles véase el Memorando de entendimiento suscrito entre los Países Miembros de la Comunidad Andina y la República Bolivariana de Venezuela, sucrito el 6 de agosto de 2006, Decisión 646 de la CAN.

293

Guerrillero Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC). En esta oportunidad nuevamente el Gobierno de Colombia acusó al de Venezuela de apoyar a las FARC y de querer instaurar un gobierno de esa guerrilla en Colombia. Esta medida se interpretó como una represalia por la crisis en las relaciones diplomáticas que vivían ambos países. •

En enero de 2008, Venezuela anunció una reducción drástica (más del 50 %) de las importaciones de automóviles y vehículos automotores desde Colombia.

•

En marzo de 2008, en una operación militar de Colombia en territorio de Ecuador, murió Raúl Reyes, considerado el segundo en la línea de mando de las FARC. El gobierno de Venezuela se solidarizó con el de Ecuador, que acusó a Colombia de invadir su territorio. Como consecuencia de este incidente, en solidaridad con Ecuador, Venezuela ordenó movilizar tropas a la frontera con Colombia, expulsar al Embajador de Colombia en Venezuela y cerrar la Embajada venezolana en Colombia. El Gobierno de Venezuela ordenó congelar las relaciones con Colombia, aunque no se rompieron formalmente las relaciones diplomáticas y económicas, pero se amenazó con sustituir las importaciones desde Colombia por las de otros proveedores (Brasil, Argentina, Uruguay, Centroamérica). Los exportadores colombianos comenzaron a preocuparse por las consecuencias que pudiera tener la concreción de las amenazas del gobierno venezolano. Posteriormente se paralizaron momentáneamente los intercambios comerciales binacionales en la frontera (por una semana), siendo afectadas también las exportaciones venezolanas hacia Colombia, ante la no emisión de los certificados de origen por los organismos oficiales. Como se mostrará más adelante, esta situación en combinación con el resto de restricciones a las exportaciones, la fuerte apreciación del tipo de cambio real de Venezuela frente a Colombia y la declinación del crecimiento económico en ese país explican la contracción de las XCOL en 2008.

•

El 7 de marzo de 2008, durante la realización de la Cumbre del Grupo de Río en Santo Domingo, República Dominicana, se produjo un acercamiento entre los Presidentes de Colombia, Ecuador y Venezuela, con el Presidente Leonel Fernández (República Dominicana) en rol de mediador. Este gesto sirvió para disminuir el clima de confrontación que había existido en los días previos a esta reunión.

294

•

El 11 de julio de 2008 se realizó un encuentro entre los Presidentes de Colombia y Venezuela en territorio venezolano. Allí se anunció una nueva etapa en las relaciones diplomáticas y comerciales. Con este evento se superaba, al menos coyunturalmente, la crisis en las relaciones diplomáticas binacionales.

Durante el lapso 2004-2008 las variables económicas más relevantes que estuvieron incidiendo sobre los flujos de comercio se relacionan, en primer lugar con el crecimiento económico que experimentaron Colombia y Venezuela en un contexto marcado por el auge de precios de las materias primas y “commodities” agrícolas en los mercados mundiales. El auge de precios permitió mejorar sustancialmente los términos de intercambio, el valor de las exportaciones y la demanda agregada en ambos países. Ambas economías, tanto la venezolana como la colombiana experimentaron un fuerte crecimiento económico. Durante el lapso 2003-2008, el PIB de Venezuela creció a la tasa media anual 10,3 %, con un fuerte crecimiento del gasto público y del consumo privado. Aún así el crecimiento de la demanda agregada interna no pudo ser satisfecho por la producción nacional, por lo que la brecha se tuvo que satisfacer con crecientes importaciones, entre ellas las provenientes de Colombia. Por su parte la economía colombiana también experimentó durante 2003-2008 un crecimiento promedio anual del PIB de 5,3 %, lo que permitió aumentar las importaciones, entre ellas las originarias de Venezuela.. Un segundo factor a destacar es la fuerte apreciación del tipo de cambio real de Venezuela frente al de Colombia., especialmente desde 2006 (Ver gráfico 2). Este factor contribuyó a abaratar las importaciones provenientes de Colombia, lo que aunado al crecimiento del PIB impulsó el aumento de las importaciones desde Colombia (MCOL), aún en un contexto de fuertes controversias diplomáticas, como se ha expuesto antes. La apreciación del tipo de cambio real de Venezuela frente al de Colombia también incidió en la perdida de competitividad de las exportaciones venezolanas no petroleras hacia el mundo y hacia Colombia. La apreciación cambiaria unida a las restricciones que impuso el gobierno venezolano para exportar (no pago de la devolución de impuestos a los exportadores (“draw back”), retardo en la entrega de certificados de origen, exigencias de certificados de suficiencia del abastecimiento del mercado interno, prohibiciones para exportar y otros) junto con la expansión de la demanda interna, explican la fuerte caída de las exportaciones venezolanas hacia Colombia (XCOL) en 2007 y 2008, después de un recuperación entre 2004 y 2006 (Ver gráfico 1).

295

En síntesis, los resultados más importantes desde el punto de vista comercial fueron los siguientes (Ver gráficos 1 y 3): •

Incremento del comercio binacional. Este creció desde los US $ 1.424 millones en 2003 hasta los US $ 7.290 millones en 2008, para una tasa media de crecimiento anual de 38,6 %, la más elevada desde que se instauró la zona de libre comercio en 1992.

•

Las importaciones origen Colombia (MCOL) marcaron la pauta del comercio bilateral al crecer desde los US $ 696 millones en 2003 hasta los US $ 6.092 millones en 2008, para una tasa media de crecimiento promedio anual de 54,3 %. Por su parte las exportaciones venezolanas hacia Colombia (XCOL) aumentaron desde los US $ 728 millones a los US $ 1.198 millones, para una tasa media decrecimiento promedio anual del 10,5 %, sensiblemente inferior al dinamismo mostrado por las MCOL. En 2008, Colombia continuaba como el segundo proveedor de Venezuela al contribuir con el 15,1 % del total importado, sólo superada como origen de importaciones por Estados Unidos con el 27,5 % del total, pero por encima de Brasil (9,0 %), país que ya se asomaba como un importante competidor de Colombia en el mercado venezolano.

•

Como resultado de la evolución de MCOL y XCOL, debe señalarse que la balanza comercial mostró un déficit creciente para Venezuela, hasta llegar a alcanzar un saldo de US$ 4.893 millones en 2008 (Ver Gráfico 1).

•

Un elemento a destacar es que el crecimiento de las MCOL en el período 2004-2008 pareciera haber sido desviador neto de comercio, pues Colombia disfrutaba de privilegios en su acceso al mercado venezolano al cual no tenían derecho otros países. Colombia tenía ventajas para acceder al mercado venezolano tanto en materia de preferencias arancelarias como en su condición de país miembro de la ALADI, por lo cual puede beneficiarse del sistema de pagos de la ALADI. Otros estudios del Banco de la República43 revelan que el control de cambios aplicado por Venezuela desde 2003 terminó favoreciendo a las exportaciones colombianas hacia Venezuela por que le daba ventajas a Colombia frente a otros países. En consecuencia,

43.

Para más detalles ver: María del Pilar Esguerra Umaña, et. al., El comercio colombovenezolano: características y evolución reciente (Bogotá: Banco de la República, Borradores de Economía, Nº 602).

296

las empresas colombianas terminaron vendiendo en Venezuela a precios más altos que los que hubieran obtenido en otros mercados. Es por ello que se concluye que el comercio bilateral de los últimos años fue más desviador que creador de comercio, lo que repercute negativamente sobre la posibilidad de que las empresas colombianas puedan en muchos productos sustituir a Venezuela como mercado de destino. •

En 2008, Venezuela todavía era para Colombia el segundo destino de sus exportaciones con un 12,3 % del total, superada por Estados Unidos (37,3 %), pero por encima de Ecuador (4,0 %). Como proveedor de importaciones para Colombia, Venezuela había sido desplazado al cuarto lugar con una contribución a las importaciones totales de Colombia de 3,1 %, superada por Estados Unidos (28,9 %), México (8,0 %) y Brasil (5,9 %).

•

Un cambio importante es lo sucedido con la estructura del comercio bilateral. En el caso de Venezuela, para 2008 las 20 principales partidas arancelarias o productos líderes exportados hacia Colombia (XCOL) concentraban el 61,09 % del total exportado, pero en 2003 tal porcentaje había sido de 48,5 %. Estos resultados reflejan un retroceso en el proceso de diversificación de las XCOL. Por su parte, en el caso de las MCOL, la primeras veinte partidas arancelarias apenas incrementaron su contribución en el total de MCOL, pues en 2008 aportaron el 34,3 % del total, mientras que en 2003 el aporte había sido de 32,4 %. Es decir, en Colombia no se dio un proceso de retroceso en la diversificación de las MCOL de la misma magnitud que sucedió con Venezuela para las XCOL. (Ver cuadro 3)

•

Para 2008, Venezuela exportaba hacia Colombia básicamente productos de la industria metalmecánica (aluminio, fundiciones de hierro y acero, productos químicos, calderas, y productos de la industria farmacéutica). Algunas partidas que en 2003 se exportaban hacia Colombia en 2003 habían desaparecido de los principales productos líderes, tales como los automóviles y los productos plásticos. El mercado colombiano continúo en 2008, como el segundo destino en importancia de las exportaciones no petroleras de Venezuela, sólo superado por Estados Unidos. Según el Banco Central de Venezuela,44 en 2008, las exportaciones no petroleras de Venezuela hacia Colombia

44.

Banco Central de Venezuela. Informe Económico (Caracas: Banco Central de Venezuela, 2010).

297

representaron el 16,9 % del total, sólo superado como destino por Estados Unidos con un 29,2 % y por encima de Japón (5,7 %). Ver cuadro 3. •

Colombia también modificó la estructura de sus exportaciones hacia Venezuela. En 2008, adquirieron mayor importancia entre los productos líderes exportados hacia Venezuela: las carnes, las pieles, los productos de la industria editorial. Particularmente importante fue en el lapso 2004-2008 el crecimiento de las importaciones de alimentos, pues Colombia se reafirmó como un importante proveedor de alimentos para Venezuela (ocupando el primer y segundo lugar según el año que se analice), en un período de escasez y de incremento de los precios en los mercados internacionales.45 Ver cuadro 4.

•

Por último debe señalarse que si bien en el pasado hubo importantes avances en materia de comercio intraindustrial entre Colombia y Venezuela, en el lapso 2004-2008 hubo un retroceso, pues el saldo ampliamente deficitario de la balanza comercial de Venezuela con Colombia revelaba un comercio de casi una sola vía, de poco intercambio de bienes de la misma naturaleza, y esto incidió en que el comercio tuviera más carácter interindustrial que intraindustrial. Esto, sin duda alguna, representa un cambio negativo en la calidad del comercio binacional.

45.

Alejandro Gutiérrez y Maritza Rosales, Comercio bilateral agroalimentario VenezuelaColombia (1998-2008), Ponencia presentada en el VI Simposio Nacional de Fronteras, Integración y Cooperación, realizado en el marco de la LIX Convención Anual de AsoVAC, Mérida, 19 y 20 de noviembre de 2009.

298

Cuadro 3. Venezuela: Veinte partidas arancelarias lĂderes exportadas hacia Colombia (XCOL) en 2008 (Miles de US$)

299

Cuadro 3. Venezuela: Veinte partidas arancelarias l铆deres exportadas hacia Colombia (XCOL) en 2008 (Miles de US$) (Continuaci贸n)

300

Cuadro 4. Venezuela: Veinte partidas arancelarias lĂderes importadas desde Colombia (MCOL) en 2008 (Miles de US$)

301

Gráfico 2: Relación de los índices del tipo de cambio real entre Venezuela (ITCRVEN) y Colombia (ITCRCOL)- (ITCRVEN/ ITCRCOL)

Gráfico 3: Comercio Venezuela – Colombia. Tasas de Crecimiento (%)

302

DE NUEVO LA CRISIS COMERCIAL Y DIPLOMÁTICA (20092010)

En 2009 tanto Venezuela como Colombia sufrieron los efectos negativos de la crisis económica mundial, que se había asomado desde el segundo semestre de 2008. Ya en 2008 se empezó a observar una merma en las tasas de crecimiento del PIB en ambos países, pero en 2009, con la crisis mundial se redujeron los precios de los productos exportados tanto por Colombia como Venezuela. En ese contexto hubo una reducción del ritmo de crecimiento económico, con mayores impactos en Venezuela, cuyo PIB decreció en 3,3 % en 2009, mientras que el de Colombia apenas creció al 0,3 %. La reducción del ritmo de la actividad económica ya presagiaba una merma del comercio binacional. Pero un evento que definitivamente terminó por afectar negativamente el comercio bilateral fue la crisis diplomática que surgió en julio de 2009, como resultado de la fuerte oposición de Venezuela al Acuerdo militar de Colombia con Estados Unidos, el cual permitía instalar bases militares y la participación de efectivos militares de Estados Unidos en territorio colombiano. Los efectos combinados del retroceso en crecimiento económico y las restricciones comerciales que le impuso Venezuela a Colombia como represalia por el Acuerdo militar firmado con estados Unidos, redujeron drásticamente el intercambio comercial en 2009, y es ya casi una realidad que el comercio binacional también se reducirá drásticamente en 2010. En 2009 el comercio bilateral (XCOL+MCOL) cayó en 36,7 %, alcanzando los US $ 4.613 millones, por debajo del monto de 2008 (US $ 7.290 millones). Para 2010, durante el primer cuatrimestre y con respecto a 2009 el comercio bilateral había mermado en más del 70 %. Las MCOL estaban limitadas por restricciones comerciales pararancelarias entre las cuales se pueden mencionar entre otras la no entrega de los permisos sanitarios para importar, retardo en los pagos a los exportadores colombianos, restricciones para la entrega de divisas al tipo de cambio oficial para las importaciones provenientes de Colombia, firma de convenios y otorgamiento de preferencias para las importaciones provenientes de países del Mercosur y de la ALBA, otras. Es por estas razones que Colombia decidió denunciar el comportamiento de Venezuela ante la Organización Mundial de Comercio (OMC), acusándola de bloquear y utilizar restricciones paraarancelarias para restringir sus exportaciones hacia Venezuela. Por su parte las XCOL también se ha reducido drásticamente en lo que va de 2010, comportamiento que responde a las múltiples restricciones que existen para exportar, a la ausencia de una estrategia destinada a incrementar

303

las exportaciones no petroleras, a la crisis de producción y de pérdida de competitividad que vive el sector privado en Venezuela y las empresas públicas que conforman el complejo metalmecánico exportador, donde se han concentrado principalmente las XCOL en los últimos años ( Ver cuadro 3). En 2009 las XCOL se redujeron a US $ 563 millones, una baja del 53 % con respecto a 2008. A este resultado también contribuyó la fuerte apreciación del tipo de cambio real de Venezuela frente al de Colombia. Por su parte, las MCOL cayeron en 33,5 % al ubicarse en US $ 4.050 millones, cuando en 2008 habían sido de US $ 6.092 millones. Con esos resultados la balanza comercial fue desfavorable para Venezuela, y el déficit comercial fue de US$ 3.486 millones. A la declinación de los intercambios comerciales señalados anteriormente se le suma una nueva crisis diplomática. El 22 de julio de 2010 el presidente de Venezuela anunció el rompimiento de relaciones diplomáticas con Colombia, en respuesta a las denuncias hechas por el representante de Colombia (Luis Alfonso Hoyos) en la sesión extraordinaria del Consejo Permanente de la Organización de Estados Americanos (OEA) sobre la presencia de grupos guerrilleros (FARC y ELN) en territorio venezolano, bajo la protección del gobierno venezolano. Colombia pidió ante el Consejo Permanente de la OEA la constitución de una comisión internacional de “verificación” para que en un máximo de 30 días visitara las localizaciones en Venezuela donde asegura se encuentran campamentos con hasta 1.500 guerrilleros, así como también la cooperación por parte de Venezuela para la lucha contra el terrorismo. IV. EL FUTURO DE LA INTEGRACIÓN Y DE LAS RELACIONES ECONÓMICAS BINACIONALES Lo sustantivo en las relaciones entre los gobiernos de Venezuela y Colombia en el presente es que tienen marcadas diferencias en sus estrategias de desarrollo, en las políticas económicas, en el marco institucional, en la ideología que orienta sus acciones políticas, en la forma de relacionarse con la potencia dominante (Estados Unidos), en su visión geopolítica del mundo y en la forma de insertarse en la economía internacional. En ese contexto es muy difícil que se desarrolle una agenda común destinada a fortalecer la integración económica. Sin embargo, existen realidades que pudieran abrir espacios para el entendimiento y el pragmatismo. En primer lugar debe mencionarse la vecindad geográfica y el compartimiento de una frontera común de 2.219 Km. Esta realidad acompañada de la creciente complementariedad productiva y patrones de consumo similares facilita el intercambio comercial con bajos costos de

304

transporte. Venezuela necesita de Colombia el suministro de importaciones que le permita satisfacer la demanda doméstica. El mercado venezolano es, a su vez, prioritario para la economía colombiana debido a su magnitud. Por su parte, el mercado colombiano representa para Venezuela una oportunidad para diversificar sus exportaciones no petroleras y hacerse menos dependiente del hidrocarburo, a la vez que puede desarrollar procesos de aprendizaje para exportar hacia otros países. La vecindad geográfica, la complementariedad comercial, la intensidad del comercio, superior a la que presenta Venezuela con Mercosur;46 las relaciones establecidas entre empresarios venezolanos y colombianos y otros factores podrían aprovecharse para desarrollar cadenas de valor agregado en la producción de diferentes bienes, con miras a exportar hacia el mercado binacional y hacia el resto del mundo. Obstaculizar el comercio con trabas no arancelarias sustentadas en las diferencias ideológicas significa retroceder a los tiempos en que el comercio ilegal (contrabando) era el de mayor importancia. Debe destacarse que en abril de 2011 se terminará el plazo por el cual los países de la CAN y Venezuela estaban obligados a mantener las preferencias comerciales que recíprocamente se habían otorgado en el marco de la CAN. En consecuencia, Colombia y Venezuela deben redefinir un nuevo marco legal que facilite esas relaciones comerciales. En ese contexto surge como opción la firma de una cuerdo de complementación económica en el marco de la ALADI, que permita preservar hasta donde sea posible los avances derivados de la zona de libre comercio establecida en el marco de la CAN, que incluya el tratamiento a los movimientos de capitales y de factores de producción. Esta posibilidad se enfrenta a la oposición de Venezuela a los acuerdos de libre comercio, a la eventual entrada en vigencia, cuando sea ratificado por el Congreso de Estados Unidos el TLC entre Colombia y ese país. Pero, también es cierto que Venezuela desea entrar al Mercosur como miembro pleno lo que la obligaría a liberar el comercio con los países miembros de este bloque en un lapso muy corto. Es decir, Venezuela al convertirse en miembro pleno del Mercosur tendría que acatar las normas que rigen la zona de libre comercio de esa unión aduanera ¿Por qué no instrumentar un TLC con Colombia? En segundo lugar se debe señalar la existencia de una amplia frontera terrestre y marítima entre Colombia y Venezuela, con una población que ha establecido

46.

Alejandro Gutiérrez, “Hacia una redefinición de las relaciones económicas entre Venezuela y Colombia”, Revista del Banco Central de Venezuela, Vol. XXI, Nº 1 (2007): 23-75.

305

lazos de toda naturaleza desde la separación de Venezuela de la Gran Colombia (la llamada integración espontánea). Esta es una realidad que no deben desconocer los gobiernos. La mejora de las condiciones de vida de esa población requiere de acuerdos, de cooperación y entendimiento para desarrollar proyectos conjuntos en materia social, de salud, educación, construcción de infraestructura, cooperación energética, manejo de las externalidades ambientales, seguridad personal, entre otras. Esta necesidad crea condiciones para presionar por un mayor diálogo y el reestablecimiento de las relaciones diplomáticas y comerciales. En tercer lugar, Colombia eligió en junio de 2010 un nuevo Presidente constitucional, el Doctor Juan Manuel Santos. En consecuencia surge una nueva oportunidad para redefinir, aun en medio de las diferencias existentes, las relaciones diplomáticas y económicas entre los dos países. La normalización de las relaciones económicas y diplomáticas no significa que el comercio recuperará en el corto plazo los niveles de 2008. La razón es que aunque Colombia inició un proceso de recuperación económica en 2010, Venezuela se encuentra sumergida en una fuerte recesión económica, lo que limitará el crecimiento de las importaciones totales y las realizadas desde Colombia (MCOL). Por lo demás, la crisis de las empresas básicas venezolanas donde se produce el grueso de las exportaciones no petroleras de Venezuela hacia Colombia (acero, aluminio, hierro y otros productos metalmecánicos) y del sector productivo privado, aunado a las restricciones para exportar y a la política cambiaria de Venezuela hacen difícil una recuperación de las exportaciones venezolanas hacia Colombia (XCOL), al menos en el corto plazo. En consecuencia, el resultado de ambas tendencias será el de una merma del comercio binacional en 2010, que se recuperará sólo en la medida en la medida que cesen las restricciones no arancelarias que le ha impuesto Venezuela a las importaciones provenientes de Colombia, se recupere el crecimiento económico en ambos países y Venezuela pueda estimular las exportaciones no petroleras. Venezuela y Colombia están unidas por la geografía, la historia y la cultura. Los últimos veinte años han demostrado que también pueden estar unidos en sus relaciones económicas, con amplios beneficios para ambos países. Los gobiernos de Venezuela y Colombia deben apostar por el fortalecimiento de la integración aún en medio de las diferencias ideológicas y de estrategias de desarrollo. Por lo tanto, deben crearse espacios para una actitud más pragmática y para darle sostenibilidad a los acuerdos que fortalezcan el desarrollo de las zonas de frontera, la cooperación y la integración binacional.

306

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309

Rosalba Linares y Edith Guerrero Lugo ALBA EN EL CONTEXTO DE LA INTEGRACIÓN LATINOAMERICANA

RESUMEN

ABSTRACT

Desde el 2001, Venezuela desarrolla la propuesta ALBA, como una alianza estratégica de integración dentro de una agenda de comercio justo, basada en el ideario de libertad, justicia y paz expuesto por Bolívar para el beneficio de los pueblos de América, en un abierto rechazo a la política económica y hegemónica de los Estados Unidos para la región. La alianza ALBA emerge entre la ola de nuevos regionalismos que dominan el escenario de integración económica en la búsqueda de la unidad regional. Este trabajo destaca la naturaleza y filosofía del ALBA y trata de identificar qué tipo de integración representa.

Since 2001, Venezuela government develops the ALBA proposal, as a strategic alliance for integration within a Fair Trade agenda, based on the ideals of freedom, justice and peace exposed by Bolivar in order to benefit the peoples of America, in an entire rejection to the economic and political hegemony provide by United States to the region. The ALBA alliance emerges between the new wave of regionalism that dominates the scene of economic integration toward to regional unity. This paper highlights the nature and philosophy of ALBA and tries to identify what type of integration is.

Palabras clave: Alianza, ALBA, Integración Latinoamericana, Nuevos Regionalismos.

Keywords: Alliance, ALBA, LatinAmerican integration, New Regionalism.

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Introducción

El ALBA surge como una iniciativa del gobierno venezolano, lanzada como idea por el Presidente Chávez en el 2001 en Margarita. Desde entonces la propuesta ha ido transformándose en una estrategia impregnada con una gran carga filosófica e idolología del pensamiento latinoamericanista manifestado por Bolívar. Esta propuesta va tomando fuerza en la región como un nuevo estilo de hacer integración, transformando el componente político en un factor estratégico para el desarrollo, la defensa y seguridad de la región, en donde lo económico es visto como compensación comercial justa entre las partes, colocando mayor énfasis en la integración sociocultural para la construcción de políticas públicas. El estudio de la iniciativa ALBA en el contexto de la integración latinoamericana constituye el objeto de análisis dentro de una investigación más amplia que se viene desarrollando en el Centro de Estudios de Fronteras e Integración de la Universidad de Los Andes. El diseño metodológico seguido es de tipo documental. Este trabajo tiene el propósito de reportar la naturaleza de la propuesta desde su origen, destacando el ideario e imaginario que sustenta su filosofía histórica; así como develar las características del tipo de regionalismo en el contexto de la integración latinoamericana. 2.

Integración Latinoamericana: La Alianza ALBA, desde Montevideo a UNASUR

Examinar los cincuenta años de la integración latinoamericana, desde el Tratado de Montevideo 1 de 1960 al presente, involucra una mirada retrospectiva a los múltiples escenarios e iniciativas puestas en prácticas en la región y su vinculación con las estrategias para el desarrollo económico

Firmado el 18 de febrero de 1960. Para mayor información consultar la página Web República Oriental del Uruguay, Poder Legislativo “Tratado de Montevideo 1960” disponible en http://www.parlamento.gub.uy/htmlstat/pl/tratados/trat12859.htm (Consultado el 22 de marzo de 2010).

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regional establecidas para dinamizar la América Latina (Ver Cuadro 1). En dicho año, Venezuela junto a Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, México, Paraguay, Perú y Uruguay suscriben tal acuerdo con el fin de impulsar las estructuras económicas regionales a partir de la industrialización, la manufacturación de bienes y servicios. Durante la década de los 60 la integración económica regional emerge como un instrumento para superar los obstáculos que el modelo de Industrialización por Sustitución de Importaciones (ISI) no había alcanzado. Este proceso de integración regional cuenta con el soporte de la políticas de desarrollo económico motorizadas por las Naciones Unidas desde 1948 a través de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Para Sunkel (1998) estas aspiraciones para alcanzar la integración económica en América Latina se fundamentan en un conjunto de factores favorables y comunes a los países del área. Entre ellos destaca: la unidad geográfica; la contigüidad física; la afinidad en el legado cultural iberoamericano, los intereses comunes en los temas de política, economía y cultura; y el desarrollo evolutivo de los organismos regionales y estrategias de integracionistas a nivel subregional y regional. Durante los sesenta la integración comercial latinoamericana se caracterizo por un tipo de regionalismo cerrado, con una gran apertura dentro del grupo, manteniendo un espacio determinado con una serie de medidas de protección; en otras palabras, se propicia el descenso de aranceles dentro de los Estados miembros, la fijación de un arancel externo común y la libre circulación entre los países signatarios (Reyes y Briceño, 2006).

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Cuadro 1. Rese帽a hist贸rica de los organismos regionales y esquemas para la integraci贸n latinoamericana

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(Continuaci贸n)

Cuadro 1. Rese帽a hist贸rica de los organismos regionales y esquemas para la integraci贸n latinoamericana

Dentro de este tipo de regionalismo emerge el Tratado de Montevideo (1960), en el cual nace la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) y que plantea entre sus objetivos la construcción de una Zona de Libre Comercio para 1972. No obstante, la falta de mecanismos y la ausencia de un liderazgo regional hicieron difícil el alcance de ésta. Para ese mismo año 1960 emerge el Tratado de Managua que propicia la creación del Mercado Común Centroamericano (MCC), el cual viene orientado a unificar las economías e impulsar el desarrollo de Centroamérica. En respuesta a la falla de la ALALC, los países andinos Chile, Colombia, Bolivia, Ecuador y Perú, firman el Acuerdo de Cartagena en 1969, dando origen al Grupo o Pacto Andino, al cual Venezuela se suma en 1973 y Chile se retira en 1976 (Casas, 2005). Para los setenta, en el contexto de un regionalismo autonómico, los países localizados en la región del Caribe se plantean el fortalecimiento de lazos comerciales y cooperación funcional al asumir con el Tratado de Chaguaramas la creación de la Comunidad del Caribe (CARICOM) en 1973. Posteriormente en 1975, 27 países de América Latina y el Caribe se reúnen para conformar un organismo regional intergubernamental que les permita promover un sistema de consulta y coordinación de estrategias de integración económica mediante la firma del Convenio Constitutivo de Panamá, dando inicio al Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe (SELA). Los acuerdos de integración concebidos durante los años sesenta y setenta perseguían alcanzar un desarrollo industrial adecuado, acelerar el crecimiento y mejorar los niveles de vida de sus ciudadanos e incorporarse al mercado común amplio, el cual se vio afectado por la crisis de los años ochenta que frenó los avances en los acuerdos regionales. El Tratado de Montevideo se modifica en 1980, luego de no superar las medidas incorporadas en el Protocolo de Caracas en 1969, surgiendo la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) abierta a múltiples formas de participación, que a juicio de Vacchino (2002) se caracterizó por ser un esquema abierto y flexible para la configuración de un área de preferencias económicas, previo al establecimiento de un área común, en la cual los países se irán incorporando según los distintos grados y velocidades de integración. Es en el contexto de la globalización de los años noventa, cuando se produce un relanzamiento de los procesos de integración subregional en Latinoamérica, el Mercado Común Centroamericano (MCC), la Comunidad del Caribe (CARICOM), el Grupo Andino se transforma en la Comunidad

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Andina (CAN) en 1996. Emerge el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) en 1991, el cual guarda sus antecedentes en 1965 con la firma del Pacto Automotor entre Canadá y Estados Unidos y el Programa de Maquiladoras y Braceros por parte de México. La creación el Mercado Común del Sur (MERCOSUR) en 1991 con el Tratado de Asunción, el Grupo de los Tres (G-3: México, Colombia y Venezuela) en 1994, al igual que el Acuerdo hemisférico para la instauración de un Área de Libre Comercio para las Américas (ALCA). En este sentido Vieira (2008: 112) argumenta que los Estados respondieron al llamado de la globalización “procediéndose al relanzamiento o negociación para la creación de nuevos grupos comerciales de integración…convirtiéndose la integración en una herramienta de apoyo a la apertura de mercados”. La orientación economicista de los acuerdos comerciales dirigidos a la liberalización del intercambio regional mantiene su correspondencia con la política de “laissez-faire” propia de las leyes de libre mercado que caracteriza a la globalización económica. Desde este punto de vista, se espera que los aumentos en el comercio internacional y del volumen de inversiones extrajeras generen crecimiento y desarrollo económico, irradiando bienestar a la población. No obstante, el modelo económico neoliberal aplicado en la región, dejó de lado la intervención del Estado, además de dificultar la posibilidad de consolidación de un mercado interno y la búsqueda de opciones propias para el desarrollo, aun cuando la CEPAL reporta que entre los años 60 al 90 la mayoría de los países de la región lograron elevar la tasa de crecimiento del PIB de 5,1% a casi 6% dentro de un esquema de ISI y de protección local a la producción, los resultados de la integración económica regional fueron bastante limitados en cuanto a la irradiación de beneficios a la sociedad, quedando insatisfechos los grupos sociales que esperaban no solo en lo económico, sino también en materia política y social. Al final de los noventa y primera década del siglo XXI, se registran una serie de transformaciones políticas, económicas y sociales en América Latina. En Venezuela, Brasil, Argentina, Uruguay, Bolivia, Ecuador, Nicaragua y más recientemente Paraguay se instalan gobiernos progresistas, elegidos democráticamente, en repuesta al resurgimiento de movimientos sociales contrarios a las imposiciones de la política económica y de desarrollo aplicadas durante los noventa. La insatisfacción generada en los sectores sociales por los escasos beneficios aportados por la integración económica regional inciden en la no consolidación de acuerdos hemisféricos como el ALCA y se apuesta por la integración subregional por bloques junto a la

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búsqueda de un nuevo escenario de desarrollo que permita reducir no solo inequidad, sino también la exclusión, los desequilibrios territoriales y al aprovechamiento de sus capacidades productivas, tecnológicas y de innovación para atacar los problemas que aquejan a la región (Linares, 2006). El resurgimiento y proliferación de bloques subregionales durante los noventa, junto a las características antes descritas facilitan el establecimiento de nuevos regionalismos estratégicos en Suramérica durante la década del 2000. En el 2001surge la Alternativa Bolivariana para las Américas y el Caribe (ALBA) en contraposición al ALCA, con una férrea oposición por parte de Venezuela a la propuesta hemisférica, y se fortalece la Comunidad Suramericana de Naciones (CSN) con la Declaración de Cusco en el 2004, la cual se transforma en la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) en el 2008. La búsqueda de una unidad Latinoamericana se da en momentos que se produce el colapso de la CAN, Venezuela se retira y entra en un proceso de desvinculación de cinco años a partir del 2006 por finalizar en el 2011. Al mismo tiempo que Venezuela busca su anexión al Mercosur. Colombia y Perú se adhieren al ALCA al igual que Chile y a un grupo de gobiernos de Centroamérica, que bajo la figura del CAFTA firman su incorporación al ALCA, en medio de una falta de consenso entre sus connacionales, y la oposición de una gran mayoría de países en la región con las condiciones de negociación y la agenda temática propuesta por el ALCA. El clima político para la unidad regional se ve afectado y enrarecido por posiciones ideológicas entre los países progresistas como Venezuela, Ecuador, Bolivia, Nicaragua y la posición radicalizada de Colombia a favor de los Estados Unidos, en defensa de sus intereses político-económicos internos y de choque-fricción con sus vecinos al facilitar el uso de siete de sus bases militares por parte del ejército estadounidense con el objeto de combatir el narcotráfico y terrorismo en la región a juicio de sus interlocutores, pero visto por sus vecinos como una provocación, amenaza y control militar sobre los países de Suramérica en particular. La acción militar de Colombia en la frontera con Ecuador en el 2008, tras la búsqueda de grupos insurgentes de la Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) con apoyo de tecnología y fuerzas militares foráneas, acrecienta la incertidumbre sobre el papel de Colombia en la región y genera la protesta de la mayoría de los mandatarios regionales, haciendo tambalear la integración suramericana y la paz en la región (Guerrero, 2009). En consecuencia la UNASUR se apresura en la invitación a la construcción de

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un Consejo Sudamericano de Defensa a fin de reducir los conflictos y desconfianza entre los países miembros. Esta propuesta motivada por Brasil, anterior al conflicto, es retomada y pretende sentar las bases para la formulación de una política militar común contando con el apoyo de Argentina, Venezuela, Bolivia y Ecuador, destacando Colombia su falta de apoyo a tal iniciativa, a pesar de manifestar su deseo de continuar participando en el grupo de trabajo. Entre el 2008 y 2009, las relaciones entre Venezuela y Colombia se agudizan, por divergencias diplomáticas, políticas e ideológicas en relación al uso de bases militares por efectivos estadounidenses, se produce un distanciamiento entre ambos gobiernos, afectando el comercio internacional binacional, a nivel local la realidad fronteriza cotidiana se ve impregnada por la “diplomacia de micrófono” entre ambos mandatarios, el flujo de personas se ve reducido, al mismo tiempo que se registra una sensible disminución en el comercio a ambos lados de frontera, el transporte de carga internacional se ve severamente afectado, la actividad cambiaria se ve perturbada por los asuntos fronterizos y nuevos controles de CADIVI en el país, el control militar se acentúa y las fricciones entre grupos organizados alrededor de las actividades asociadas al contrabando de extracción de combustible y alimentos produce choques entre sectores de la población colombiana y los medios policiales tanto de Venezuela como de Colombia. Las situaciones fronterizas nunca antes vistas van propiciando fricciones a ambos lado del límite creando condiciones para la cristalización de un conflicto, fortalecidas por el papel distorsionador de las grandes cadenas de comunicación privada en los dos países. En este escenario de integración latinoamericana, la administración Chávez apuesta por la construcción de una integración más solidaria, de cooperación y complementación mediante la propuesta del ALBA anunciada por el primer mandatario en el 2001. La propuesta se inicia como una idea que va adquiriendo fuerza y forma luego del apoyo del gobierno de Cuba en el 2005 con la firma de la Declaración de La Habana. En los años subsiguientes se ha ido transformando de una idea a realidad, y convirtiéndose en una iniciativa regional fuera del esquema tradicional establecido en las teorías clásicas del comercio internacional, motorizada por el recurso energético y priorizando en los aspectos políticos, sociales y culturales, en el fortalecimiento de una economía social para el aprovechamiento de las capacidades productivas locales.

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Naturaleza del ALBA (origen, miembros, arquitectura institucional)

La propuesta ALBA surge en diciembre de 2001, cuando el Presidente de la República Bolivariana de Venezuela, Hugo Chávez Frías, expone “lo que pudiera llamarse el ALBA, un nuevo camino para la integración” durante su alocución en la III Cumbre de Mandatarios de la Asociación de Estados del Caribe en Margarita, Venezuela. Chávez plantea la idea de desarrollar una estrategia regional opuesta al ALCA indicando “Contra el ALCA, el ALBA” ratificando así la posición anti-ALCA del gobierno venezolano. Meses antes, en la Tercera Cumbre de las Américas o Cumbre de Québec, el 22 de abril de 2001 en Canadá, la delegación de Venezuela había manifestado sus reservas políticas frente al ALCA, quedando plasmadas en la Declaración Final de la cumbre en la cual expresan su objeción a limitar la democracia al carácter representativo y no participativo, y a la fecha para concluir las negociaciones.2 Es a partir del lanzamiento de la idea del ALBA, que ésta comienza a tomar forma e impulso. Cuba, a través de su presidente Fidel Castro, manifestó interés en la novedosa estrategia de unión latinoamericana planteada por su homólogo Chávez, y solicita a Venezuela los documentos que sustentan la idea de creación del ALBA para examinar y considerar su posible adhesión. El mandatario venezolano confiesa que “no había ni un papel escrito” y solicita a Cuba colaboración para elaborar los primeros documentos sobre el proyecto ALBA (Cárdenas, 2007). Entre el 2002 y 2003 no hay mayores avances en el ALBA. Venezuela es afectada por una serie de problemas internos relacionados con el golpe de Estado (abril 2002) y el Paro Petrolero (diciembre 2002- enero 2003) lo que entorpece dicho proceso y argumenta el petitorio de auxilio a Cuba. A pesar de las vicisitudes domésticas, la Comisión Presidencial Asesora en las negociaciones del ALCA presenta en el 2003 el documento “Una visión

Reservas de la República Bolivariana de Venezuela en la Declaración de Québec:

•

“La delegación de Venezuela reserva su posición acerca de los párrafos 1 y 6 de la Declaración de Québec, por cuanto a juicio de nuestro gobierno la democracia debe ser entendida en su sentido mas amplio y no únicamente en su carácter representativo…el ejercicio democrático abarca además la participación de los ciudadanos en la toma de decisiones y en la gestión del gobierno,…el gobierno de Venezuela hubiese preferido…quedase expresamente reflejado el carácter participativo de la democracia”.

•

“La delegación de Venezuela reserva su posición sobre el párrafo 15…y el párrafo 6-A del Plan de Acción, …para dar cumplimiento a los compromisos que se deriven de la entrada en vigor del ALCA en el año 2005”.

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comparativa entre el ALCA y el ALBA” en el cual se expone y contrasta los elementos básicos que hacen la diferencia entre ambas propuestas. Ese mismo año, en septiembre del 2003, el gobierno venezolano divulga un documento oficial donde se resumen las premisas de la propuesta ALBA titulado “De la Integración Neoliberal a la Alternativa Bolivariana para América Latina: Principios Rectores del ALBA” (Chávez, 2003). En este manuscrito, se exhibe la perspectiva oficial de Venezuela frente el ALCA, identifica los riegos y amenazas del tratado hemisférico, y expone las bondades del ALBA, sin ser un plan detallado ni maestro, como una nueva estrategia de desarrollo y mecanismo para una integración concertada, de cooperación, solidaridad, complementariedad y ayuda mutua para combatir tanto la pobreza como la exclusión social. El proyecto se centra en avanzar hacia niveles de crecimiento y bien vivir colectivo, ajeno a toda influencia de los organismos internacionales. A juicio de Rinaldi (2006) comienza entonces a delinearse una agenda latinoamericana de unidad propia, genuina, endógena que recoge el sentir de la región, ante las luchas por liberarse de las ataduras impuestas por potencias extranjeras.3 En el 2003, la administración Chávez presenta el documento “Venezuela frente al ALCA: Alternativa Bolivariana para América Latina y el Caribe. Principios rectores del ALBA” en el cual se presentan por primera vez los preceptos y razones que sustentan el ALBA. Destacando una abierta oposición a las reformas de libre mercado por la dificultad en irradiar bienestar colectivo, a la limitada acción reguladora del Estado frente a la apertura económica, la cual no es garantía de crecimiento y desarrollo, y la necesidad de armonizar la relación Estado Mercado bajo condiciones particulares y contextos específicos. Estos principios se fundamentan en la frase “tanto Mercado como sea posible y tanto Estado como sea necesario”4 (Chávez, 2003), la cual ilustra el principio básico de la social democracia que debe prevalecer en la relación idealista entre el Estado y el Mercado.

Ver Sergio, Rinaldi (2006) editor de los discursos de Hugo Chávez desde Brasil, mayo 1999 hasta en Nueva York, septiembre 2006 y titulado «La Unidad Latinoamericana», Editorial Ocean Sur.

Esta frase fue acuñada por Felipe González durante los noventa, ex-presidente de España, del Partido Socialista Obrero Español (PSOE), dentro de la corriente del socialismo democrático o libertario que rompe con los dogmas fundamentales del marxismo leninismo.

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La puesta en práctica de los principios rectores amerita una revisión al rol del Estado, por uno que dé cabida a la participación ciudadana dentro de los asuntos públicos y esta a su vez, pueda jugar un papel preponderante en la búsqueda de mayores niveles de crecimiento y bienestar social colectivo. Bajo esta premisa, la liberalización del mercado, comercio e inversiones entre países con rentas desiguales, requiere un nuevo modelo integracionista en donde se dé prioridad a las opciones culturales, a las formas de ocupación del territorio, brinde ventajas a la producción interna en resguardo de la seguridad y soberanía alimentaria, se oriente al tratamiento integral y no discriminatorio del sector agrícola, a la promoción y desarrollo del aparato productivo y a la mejora en los servicios públicos, todo esto tendiente a satisfacer las necesidades esenciales de sus conciudadanos en general, dentro de un Estado de Derecho pluralista y participativo. El ALBA se muestra como una estrategia alternativa para el desarrollo dentro del escenario de la integración regional, coincide con lo que Sunkel (2005: 29) denomina el proceso hacia una nueva fase del desarrollo del capitalismo, e identifica como “fase sociocéntrica”, dentro de la cual la “sociedad impone al Estado el conjunto de políticas que se requieren para que la sociedad satisfaga sus necesidades y aspiraciones, y el Estado gobierne al mercado para que esas necesidades se satisfagan”. Dentro de esta perspectiva, el Estado debe controlar el mercado en el contexto de la globalización capitalista, puesto que es necesario mantenerse interactuando dentro del mercado internacional, pero al mismo tiempo urge socializar el sistema económico capitalista, orientando hacia la promoción de una economía socializada. Dentro del postulado idealista en la relación Estado-Mercado, el ALBA centra su interés en luchar contra la pobreza y la exclusión social imperante en la región. Ante lo cual plantea el manejo de los asuntos sociales, culturales, históricos, económicos y ambientales a partir de razonamientos más sensibles y socializantes en la relación Estado-Sociedad-Ambiente. Estas razones se enmarcan en la importancia y respeto a los temas de derechos humanos, laborales y de género, defensa del ambiente y la integración física, temas pocos relevantes en el proyecto ALCA (Briceño y Linares, 2004). El ALBA es innovador en el planteamiento de los Fondos Compensatorios o de Convergencia Estructural como un mecanismo orientado a reducir las asimetrías entre los niveles de desarrollo y entre los sectores productivos existentes en la región. Para la aplicación del Fondo se propone identificar un trato especial y diferenciado según el nivel de desarrollo del país participante, brindando especial atención hacia las regiones y sectores más necesitados (Chávez, 2003). En este sentido Sunkel (1998) destaca que la asignación de los Fondos de Convergencia Estructural es un tema crítico a

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seguir para el logro del desarrollo en la región, puesto que la amplia disparidad en los niveles de desarrollo y la distribución desigual de los costos y beneficios de la integración, pudieran generar tensión entre los países, las regiones y los grupos sociales en el interior de cada país. El Presidente Chávez,5 en continuidad a su postura asumida desde el 2001, eleva ante la reunión de la ALADI en agosto del 2003 el ideario que perfila los caminos del ALBA, los cuales se resumen en:

Hugo Chávez. De la Integración Neoliberal a la Alternativa Bolivariana para América Latina. Principios rectores del ALBA. ALADI, Montevideo, 16 de Agosto de 2003.

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El ALBA responde a la concepción integracionista definida por Venezuela en los objetivos de su política exterior desde 1999,6 cuyas estrategias están orientadas a: • Promover la integración de América Latina y el Caribe para abordar los altos niveles de pobreza, desocupación, desigualdades sociales y territoriales que afectan a los países del área. • Consolidar y diversificar las relaciones internacionales dirigidas a promover un nuevo mundo multipolar y el fortalecimiento del diálogo Sur-Sur. • Favorecer y fortalecer las relaciones de Venezuela con los sistemas multipolares de cooperación e integración mundial, regional y local, con miras a la ampliación de las exportaciones no tradicionales hacia otras regiones y países. En el 2004, luego del triunfo de Chávez en el referendo revocatorio, la Propuesta ALBA se cristaliza con la Declaración de la Habana en diciembre de 2004.7 Venezuela y Cuba suscriben el acuerdo para avanzar con pasos concretos al proceso de integración. Para ello sienta sus bases en los principios de cooperación y solidaridad, garantizando el intercambio de bienes y servicios que resulten con más beneficios para las necesidades económicas y sociales entre ambas partes. En la Declaración Conjunta de los Jefes de Estado, de la misma fecha, plantea que “…el ALBA no se hará realidad con criterios mercantilistas ni intereses egoístas de ganancia empresarial o beneficio nacional en perjuicio de otros pueblos.” Añadiendo que el objetivo del ALBA se centra en “…la transformación de las sociedades latinoamericanas, haciéndolas más justas, cultas, participativas y solidarias”. Los tres fundamentos rectores del ALBA, trazados al inicio de la propuesta, se amplían hasta constituir los 11 preceptos que orientan el proyecto en la actualidad (MICE, 2006: 4-6):8

Para mayor información sobre el tema se sugiere revisar los objetivos, estrategias y políticas definidos en el Plan de la Nación 2001-2007 y 2007-2013, respectivamente.

Declaración de la Habana: Declaración Conjunta, Disponible en: http://www.cuba.cu/ gobierno/discursos/2004/esp/d141204e.html , [Consultado, marzo 2006]

El Alba en el Caribe (2006) Documento del Ministerio de Integración y Comercio Exterior (MICE) (06 de marzo del 2006. Disponible en http:// www.alternativabolivariana.org/pdf/alba_mice_es.pdf pp 4-6

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La iniciativa ALBA se orienta a repensar el proceso de integración en la América Latina y el Caribe, y plantea la unión de los países de la región, para constituir un solo bloque económico, político y socio-cultural basado en los preceptos de solidaridad, equidad, cooperación, complementariedad, justicia, respeto a la soberanía y autodeterminación de los pueblos, centrado en el desarrollo humano y social e inspirada en el sueño de la integración continental propuestas por Bolívar en 1820. Por su fundamento filosófico esta propuesta se contrapone al modelo de integración influenciado por las ideas neoliberal impuestas por el “Consenso de Washington” para el logro de la unidad latinoamericana a través del ALCA (Linares, 2006). El ALBA se ha transformado de una idea a realidades. Desde la firma de la Declaración en el 2004 nueve (9) países se han incorporado al ALBA (Ver

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Mapa 1). Bolivia ingresó en abril del 2006 e introduce el novedoso Tratado de Comercio de los Pueblos (TCP) subscritos por Cuba y Venezuela. Nicaragua se adhiere al tratado en enero del 2007 mediante una serie de acuerdos y convenios. En enero del 2008 el gobierno de la Mancomunidad de Dominica firma su Adhesión al ALBA. Honduras, país observador solicita su ingreso en agosto del 2008. Esta adhesión genera expectativas y un conjunto de críticas por los adversarios al ALBA dada su participación en el CAFTA y del cual, en palabras del Presidente Manuel Zelaya9, no hay huellas positivas en el país desde la firma del TLC con los Estados Unidos. En junio de 2009 ingresa Antigua y Barbuda como miembro pleno al igual que San Vicente y Las Granadinas, y la República de Ecuador. Haití participa como observador en tanto Paraguay, Uruguay, San Cristóbal y Nieves en calidad de países invitados. Desde su puesta en marcha la cooperación en los múltiples acuerdos del ALBA se ha centrado en las áreas de: • Salud y medicina

•

Educación

•

Cultura

•

Energía

•

Seguridad y soberanía alimentaría

•

Industria

•

Intercambio comercial

•

Desarrollo rural

•

Promoción de inversiones públicas y privadas

•

Agricultura y ganadería

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Infraestructura

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Turismo

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Adiestramiento en el área de recursos humanos

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Ciencia y tecnología

•

Ambiente

•

Cualquier otra área de común acuerdo a las partes

Con el golpe de Estado en Honduras en junio de 2009 y la deposición de Zelaya en el gobierno, los países del ALBA reiteran mantener el acuerdo y el no reconocimiento al gobierno de facto, mientras se suspendió de PETROCARIBE. Luego de las elecciones presidenciales en noviembre del 2009 donde resultara electo Porfirio Lobo, éste descarto adherirse al ALBA. En enero 2010, el congreso de Honduras aprobó el retiro del ALBA. La permanencia de Honduras en el acuerdo es más simbólica y en apoyo del Grupo ALBA al depuesto presidente Zelaya

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Diversas cumbres se han producido desde la firma de la Declaración Fundacional y Acuerdo de Cooperación, Solidaridad e Intercambio entre Cuba y Venezuela. Entre diciembre del 2004 a junio de 2010 se han celebrado 15 reuniones entre jefes de Estados y Representantes de Gobierno, de las cuales han sido nueve (9) Cumbres Ordinarias, y seis (6) Cumbres Extraordinarias del ALBA (Ver Cuadro 3). La Convocatoria a Cumbres no presentan una periodicidad pre-determinada, por el contrario el llamado a la reunión o encuentro obedece bien por la solicitud de un nuevo país a adherirse a la propuesta o por la necesidad de solidarizarse con problemas de orden político, económico y social-cultural que esté afectando algún país miembro u observador en la región.

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Cuadro 3. Evoluci贸n del ALBA: Cumbres y Declaraciones (2004-2010) Continuaci贸n

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Cabe destacar, que luego de crear la base fundacional en la I Cumbre, el Plan Estratégico para la aplicación de la propuesta se desarrolla en la II Cumbre, Cuba oferta personal, formación y asistencia al área de salud y educación, en tanto Venezuela desarrolla la actividad de hidrocarburos y sus derivados, en todas sus áreas en conjunto con Cuba, desde La Habana. Adicionalmente se despliegan varios proyectos de complementación económica en las áreas propuestas, ya antes indicadas en el marco de las distintas Misiones gubernamentales (Barrio Adentro, Milagro, Robinson I y II, Ribas, Vuelvan Caras, entre otras). En la III Cumbre se adhiere Bolivia e introduce el Tratado Comercial de los Pueblos (TCP), el cual va perfeccionando los principios y filosofía que regirán el comercio regional basado en la complementariedad solidaridad y cooperación para el “vivir bien” en la VII Cumbre. Nicaragua se incorpora en la IV Cumbre. A partir de la V Cumbre ordinaria, se consolida la nueva estrategia de integración regional, muy distinta a las iniciativas económicas establecidas en el marco de la teoría clásica del comercio internacional y de las relaciones internacionales. El tema de energía se convierte en el punto central de la agenda y se apunta a una integración energética en los países de la región. Se firma el Tratado Energético del ALBA con el objetivo de desarrollar los ejes fundamentales de acción en Petróleo, Gas, Energía Eléctrica, Energías Alternativas (Geotermia, Hidroeléctricas, Eólica, Solar, etc), Ahorro de Energía y se funda la Empresa Grannacional de Energía. En conjunto se consolida el proceso de Cooperación energética fundamentado en los esquemas de PETROAMERICA, PETROANDINA, PETROCARIBE y PETROSUR a fin de garantizar un intercambio favorable, equitativo y justo entre los pueblos. Asimismo, se procede a la aprobación de una serie de proyectos Grannacionales en 12 áreas como son educación, cultura, comercio justo, finanzas, alimentación, salud, telecomunicaciones, transporte, turismo, minería, industria, energía, los cuales se remiten para su aprobación a las comisiones instituidas para tal fin: la Social, Económica, de Inversión y Finanzas, y Energética. En el contexto de la V y VI Cumbre se fortalece la institucionalidad del ALBA con la instalación y funcionamiento periódico de los órganos de decisión tales como el Consejo de Ministro y el Consejo de Movimientos Sociales a la cual se adscriben siete comisiones de trabajo: Política, Social, Economía, Inversión y Finanzas, Energética, Ambiente y Juventud.

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Posteriormente se une la Mancomunidad de Dominica y se desarrollan una serie de Cumbres Extraordinarias del ALBA, Honduras ingresa en la III Cumbre, se designan los directivos del Banco y los Altos Comisionados presidenciales y la Secretaria Ejecutiva para llevar adelante la institucionalidad y en la VI Cumbre Extraordinaria se incluye el Consejo Ministerial de Complementación Económica y el Consejo Ministerial de Mujeres, así como la constitución de grupos de trabajo sobre los temas en común a desarrollar de acuerdo a la agenda de trabajo establecida entre las partes. En la VII Cumbre Ordinaria se adecua la estructura institucional del ALBA-TCP, se definen los tres consejos ministeriales (Político, Complementación Económica y Social) así como los comités, comisiones y grupos de trabajos para tareas específicas (Ver Cuadro 4) Cuadro 4: Estructura Institucional del ALBA

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Ecuador, Antigua y Barbados se incorporan al ALBA-TCP en la VI Cumbre extraordinaria. Además se registran logros importantes en materia política, económica y socio-cultural a lo largo de las Cumbres Ordinarias y Extraordinarias. El ALBA emite Declaraciones de Solidaridad y Apoyo ante la situación política interna que transitan Bolivia, Ecuador, Nicaragua y Honduras; expone sus posiciones políticas mediante críticas y preocupación por la crisis financiera mundial y el capitalismo, condena al bloqueo de Cuba, rechazo al terrorismo; y propone conformar una nueva Organización de Estados Latinoamericanos y Caribeños (sin Estados Unidos y Canadá) e impulsar la UNASUR, Conmemoración del Bicentenario de la Independencia y ratifica el compromiso con las Declaraciones de las Naciones Unidas sobre los Derechos de Los Pueblos indígenas, el Programa de Acción Durban (contra el racismo, xenofobia e intolerancia), y la Declaración de la UNESCO sobre Diversidad Cultural. En materia económica se plantea la construcción de una Zona Económica de Desarrollo Compartido y la creación de una moneda virtual dentro de un Sistema Unitario de Compensación Regional (SUCRE) acompañado de un Fondo de Reservas y Convergencia Comercial, además de alianzas estratégicas del Banco del ALBA con el Banco Iraní-Venezolano y Banco Desarrollo de Asia Central. El ALBA desarrolla programas de acción dirigido a cumplir con los fines y principios de la Alianza entre las partes signatarias, que involucra dos o más países en beneficio de las mayorías sociales denominado Proyectos Grannacionales.10 Dentro de este esquema se despliegan las empresas Grannacionales, en oposición al concepto de empresas transnacionales, las cuales se orientan a privilegiar la producción de bienes y servicios para la satisfacción de las necesidades humanas dentro de una nueva lógica de la unión ALBA y contraria a la reproducción y acumulación del capital. Al respecto destacan las empresas de Energía, Gas y Petróleo, ALBAMED, Universidad del ALBA, ALBAXIM, INGEOALBA, de Minería y Metalúrgica, y en el sector de Hierro y Acero, Cadena de Hoteles ALBA, ALBA educación, ALBA Cultura y Fondo Cultural del ALBA, Fondo Editorial Educativa, ALBATEL. El ALBA crea la Brigada Internacional de Ayuda Humanitaria, y brinda apoyo a Haití participando en la recuperación de dicho país luego del

10.

Ver documentos de la VI Cumbre del ALBA sobre «Conceptualización de Proyecto y Empresa Grannacional en el marco del ALBA. Disponible en http:// www.alianzabolivariana.org/modules.php?name=Content&pa=showpage&pid=2074

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terremoto, además de ayuda previa en el proceso de alfabetización y desarrollo agrícola.11 4.

ALBA: Sustento imaginario histórico

La idea del ALBA, como nuevo concepto de integración, surge como una repuesta política con un alto contenido ideológico fundamentada en los vínculos históricos, culturales, políticos y sociales que unen a Latinoamérica y apuntan hacia la construcción de una integración más humana, justa y solidaria. Desde el discurso de Chávez en Margarita, la idea del ALBA comienza a sustentarse y construirse a partir de un grueso cuerpo teórico, a lo largo del camino. Mora García (2007) señala al respecto que el ALBA tiene sus huellas en la filosofía y teología de la liberación latinoamericana, particularmente inspirada en el pensamiento de Simón Bolívar manifiesta en la Carta de Jamaica (1815) y la necesidad de conformar un bloque geopolítico en América Latina ante el Congreso de Angostura en 1819. La ideología política de Bolívar por la unidad latinoamericana toma forma en el Congreso de Panamá (1824) ante la propuesta de crear una Confederación de Estados Latinoamericanos, partiendo de un pasado común, lengua, raza, tradición, que permitiera avanzar hacia la transformación social, económico, político, cultural y militar de los países emancipados (Correa, 2004). El ideario de Bolívar encuentra receptividad en las propuestas constitucionales de Francisco de Miranda en los “Planes de Gobierno”, de 1801, y la “Proclama de Coro”, de 1806, que sientan bases para la integración de América Latina y el Caribe. Esta corriente de unidad se enriquece con el ideario de Martí y muchos otros próceres como Hidalgo, Artigas, Monteagudo, José Cecilio del Valle y Sandino, entre otros destacados pensadores latinoamericanos contemporáneos. El extraordinario legado histórico latinoamericano demuestra como próceres de independencia, muchos de ellos conocidos y otros desconocidos, gestaron la noción de integración (concebida como una unidad territorial) pero desde una concepción con sentido más social, cultural y política, muy contraria a la percepción económica que domina en la actualidad. García, Padrón y Ortiz (2007) argumentan que la formación intelectual de los principales precursores del movimiento independentista en América Latina, entre los que destacan Simón Bolívar, Francisco de Miranda, Simón Rodríguez, José

11.

Para más información sobre los avances en materia de proyectos consultar los Convenios, Acuerdos y Tratados firmados en la Cumbres Ordinarias y Extraordinarias del ALBAs. Disponible en http://www.alternativabolivariana.org/ modules.php?name=Content&pa=showpage&pid=230

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de San Martin, José Gervasio Artigas, y otros, se forjaron en el pensamiento del movimiento de la filosofía de la Ilustración de el Barón Montesquieu, Juan Jacobo Rousseau, Francisco María Voltaire, Dennos Deiderot, John Locke, y Etienne Bonnet de Condillac, entre otros grandes letrados. Para García y otros (2007:1) “el proyecto constitucional de Hispanoamérica, diseñado por Miranda, constituye el antecedente más importante de la propuesta bolivariana”. Miranda esboza en su propuesta la posibilidad de constituir una gran unidad territorial iberoamericana. En tanto, Bolívar durante el Congreso de Panamá (1824) hace énfasis en la unidad de las repúblicas nacientes dentro de un marco de políticas coherente. En otras palabras, conformar una unidad integral territorial proyectada en la Confederación de Naciones Latinoamericanas, su proyecto político visionaba la necesidad de fundar la Gran Colombia en términos políticos como antes lo expresa en la Carta de Jamaica (Correa, 2004). La idea de Bolívar de desarrollar una Hispanoamérica igualitaria y unida para promocionar la paz y el bienestar mutuo en la región, tanto como para la defensa común contra las agresiones de los EEUU, se contrapone a la Doctrina Monroe que aseguraba el predominio y ambiciones expansionistas de los sectores dominantes de los EEUU (Valencia, 2006a; García y otros, 2007) El sueño de unidad latinoamericana de Bolívar se ve entorpecido por una serie de adversidades históricas potenciadas por obstáculos de orden económico y ambiciones políticas, arrastrados desde la etapa colonial, y los cuales abonan el camino a la desintegración del proyecto en 1830 (Bello, Urdaneta, León y Ortiz, 2007). No obstante, otro grupo de líderes regionales que impulsan el ideal de la unidad latinoamericana persisten en dichos planteamientos. Cabe destacar, a Bernardo Monteagudo con el planteamiento de una Federación de estados Hispanoamericanos en 1815; a José Martí con su trabajo “Nuestra América” publicado en 1891; Augusto César Sandino, en 1929, con su escrito “La América Latina unida se salvará, desunida, perecerá” donde recoge el ideal bolivariano de unidad; a José Carlos Mariátegui (1924) cuando invita a la “unidad de la América Indo-española”; a Víctor Raúl Haya de La Torre (1924) quien invoca a luchar por la justicia la unidad de la América Latina; a Ernesto “Che” Guevara cuando solicita a la América unirse como un todo homogéneo para oponerse a la primacía capitalista norteamericana en la región; a Salvador Allende cuando en 1971 planteó la necesidad de fortalecer la unidad y lucha de Latinoamérica por un fin común y colectivo ante los EEUU; y más recientemente a Fidel Castro, Evo Morales y Hugo Chávez quienes surgen con una nueva visión emergente de la integración, que trasciende el concepto de desarrollo imperante, para impulsar una unidad en pro de lo humano y su razón de ser social, y

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beneficiar a las mayorías históricamente excluidas, el pueblo, lo cual fundamenta la razón de ser del ALBA.12 El imaginario histórico latinoamericano sustenta la filosofía del ALBA como proyecto político opuesto al ALCA, al expansionismo de los Estados Unidos y las políticas neoliberales y mercantilistas que caracterizan la integración regional en América Latina. Katz (2006) plantea que el ALBA se identifica como una estrategia defensiva contra el imperialismo particularmente por las amenazas de EEUU hacia Venezuela. Efectivamente, el ALBA responde al proyecto político bolivariano que se viene construyendo en Venezuela desde 1999 con el proceso constituyente que fraguó en una nueva Carta Magna. Aguilar y Carrillo (2005) exponen que en la Constitución de 1999 ya estaba el germen de oposición al ALCA, puesto que en ella se consagra los derechos sociales, culturales, económicos, ambientales y se da reconocimiento a los pueblos indígenas, los derechos políticos y se enuncia el reconocimiento correspondiente al territorio y demás espacios geográficos, afianzan la soberanía y autodeterminación de los pueblos. En tanto que en materia de política exterior la agenda venezolana se ha centrado en concebir un nuevo escenario geopolítico contraviniendo los intereses de los EEUU en la región. En este sentido se ha centrado en promover un mundo multipolar para minimizar en lo posible el poder político de los EEUU y criticar los avances en las negociaciones del ALCA, tal y como insistentemente lo señala en los distintos escenarios, utilizando el petróleo como instrumento para promover la ruptura con la dependencia económica de los EEUU en la región (Revanales, 2007). El ALBA se ha transformado en una estrategia de política de Estado para abordar los aspectos en el orden social, económico, infraestructura, telecomunicaciones, financiero, energético, ambiental, político territorial, internacional en la promoción de una unidad latinoamericana. Para los EEUU, el ALBA representa un instrumento para el expansionismo a escala regional del proceso bolivariano, socialista y revolucionario impulsado por Venezuela, que persigue trascender la visión hegemónica y monopolista del libre mercado, aunado al resurgimiento de nacionalismos progresistas en la región como en el caso de Brasil, Argentina, Uruguay, Bolivia, Chile, Nicaragua y Ecuador generando una coyuntura más favorable para reorientar los procesos de

12.

Para ahondar sobre estas reflexiones se recomienda la lectura del trabajo “Fundamentos filosóficos de la nueva integración del sur”. Documento oficial donde se discute ampliamente la filosofía de la propuesta venezolana desde un enfoque histórico, político y sociocultural que sienta las bases teóricas de la dicha propuesta.

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integración y de continuidad a la unidad latinoamericana. Para González, Liendo, Bravo y García (2007:63) el ALBA es “una propuesta liberadora versus una propuesta de dominación: ALBA versus ALCA” y representa un desafió a los EEUU por el acercamiento de Venezuela a Cuba, desafiando el embargo imperialista impuesto a la isla, y al fortalecimiento de esa unión con la adhesión de nuevos miembros como Bolivia, Nicaragua y Dominica. El ALBA se asienta en aspectos básicos como son: complementación, cooperación, solidaridad y respeto a la soberanía de los países. Esta concepción filosófica para la unidad territorial del ALBA supera el enfoque economicista de la integración que da prioridad al territorio como espacio de libre circulación de mercancías y capitales, desconociendo las realidades políticas, sociales y culturales de los pueblos latinoamericanos e ignorando los intereses, necesidades y demandas de las naciones. El ALBA promociona una integración comercial complementaria y de cooperación, no competitiva, considerando la relación entre medioambiente y desarrollo, asentada en el respeto por las culturas e identidad de los pueblos y las minorías sociales históricamente excluidas. Al respecto, Valencia (2006b) plantea que el ALBA es algo diferente “propone integrar las capacidades humanas junto a las riquezas territoriales, para satisfacer necedades y necesidades culturales”. 5.

El ALBA dentro de la integración latinoamericana

Una vez evaluada la naturaleza y particularidades internas así como la filosofía e imaginario histórico de la propuesta, la principal característica a destacar es el carácter político del ALBA sustentado en una nueva visión o cambio de enfoque para abordar las relaciones económicas entre los países de la región que la integran. El ALBA construye una forma distinta de integración comercial asegurando una complementación productiva a partir de las ventajas territoriales y aprovechamiento de los recursos con sustentabilidad ecológica, potenciando la solidaridad y beneficio mutuo entre los pueblos, la cual se traduce en una ruptura con la visión economicista clásica de la integración y la cooperación internacional. Desde esta mirada, urge identificar qué tipo de estrategia regional para la integración comercial es el ALBA, y sí esta encaja en el contexto de la nueva ola de regionalismo latinoamericano. El ALBA es una propuesta innovadora desde su aparición a principios de la década de los 2000, emerge como un proyecto político desde Venezuela contra la hegemonía de los Estados Unidos en la región. Desde el 2001, el discurso del gobierno Venezolano coincide con el afianzamiento de los movimientos sociales antiglobalización en un “No al ALCA” y la propuesta logra captar el apoyo

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de grupos sociales organizados a su favor; en particular, a partir de la Cumbre de Quebec, cuando la delegación Chávez manifiesta públicamente su rechazo a la política comercial hemisférica de los Estados Unidos y firma con reservas la Declaración Final de la Cumbre. Venezuela justifica su postura en la profundización de los problemas estructurales en la región como resultado de las políticas neoliberales, de desregulación, liberación y apertura de mercado ante la reducción del rol del Estado y la privatización de los servicios públicos, lo cual debilitó aun más el crecimiento económico en Latinoamérica, acompañado del deterioro del aparato productivo, en los salarios y las condiciones laborales, aumento de las tasas de desempleo, disminución del sistema de seguridad social, y marginalidad, entre otros. Con el lanzamiento de la idea del ALBA, Venezuela promueve el debate sobre la democracia participativa y plural, en distintos foros multilaterales, exponiendo los riesgos que representan tanto para la gobernabilidad, la estabilidad y la seguridad de los Estados, la no solución a los problemas estructurales y coyunturales de la región como la falta de participación de los grupos sociales en la construcción de las políticas públicas (Blanco y Linares, 2008). La administración Chávez eleva el proyecto ALBA a los distintos foros y encuentros de movimientos sociales captando la atención en particular del Congreso Bolivariano de los Pueblos, quienes brindan un importante apoyo a través de diferentes espacios para la discusión entre distintas organizaciones populares, políticas y sociales que contribuyen con el desarrollo y fortalecimiento de la propuesta, las cuales se resumen en el documento “Construyendo el ALBA desde los Pueblos”: Una propuesta de Unidad para los pueblos de nuestra América. La falta de espacios para la participación y de organización ciudadana de los movimientos sociales en la región es capitalizada por el ALBA, promoviendo un nuevo estilo de diplomacia ciudadana, la cual denomina diplomacia de los pueblos (Blanco y Linares, 2008). Efectivamente, en la década de los noventa y dos mil la realidad política, económica y social de la región se ve influenciada por la globalización y la insurgencia de movimientos sociales, al mismo tiempo que se registran los efectos de la democratización y el auge de nuevo gobiernos progresistas, el cambio del papel de la integración regional como estrategia de desarrollo económico, la insatisfacción con el funcionamiento del régimen multilateral de comercio, el abandono a las estrategias de la CEPAL, y la multiplicación de acuerdos comerciales con el resurgimiento y nacimiento de nuevas

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iniciativas lo cual facilitó las condiciones para la aparición en el panorama de nuevos regionalismos en Latinoamérica. A partir del 2004, luego de la consolidación de Chávez con el referéndum revocatorio, el ALBA se convierte en una nueva modalidad de integración (Briceño, 2006), se amplia y profundiza mediante la práctica de un comercio compensado reflejado en los convenios firmados. Dentro de esta ola de regionalismo el ALBA puede ubicarse en el contexto del “regionalismo no geográfico” definido por Hurrel en 1995, este tiene la particularidad de no ser espontáneo sino que parte de un regionalismo voluntario, debido a los compromisos políticos entre los miembros fundamentado en criterios comerciales y razones históricas, políticas, sociales y culturales que los acerca. Por otra parte, el “regionalismo no geográfico” es más abstracto, por la falta de contigüidad territorial entre los Estados miembros, por no estar estos necesariamente localizados en espacios inmediatos dentro de una misma área geográfica (Hurrel 1995, citado en Casas, 2005: 70-72). En el caso del ALBA, es importante destacar el papel que juegan los Mandatarios o Jefes de Estado a los cuales los une no solo la voluntad política para la Alianza; sino además, la necesidad de elaborar una agenda económica dentro de una visión de “comercio justo” y el compartir la fundamentación filosófica e histórica alrededor del pensamiento de Bolívar y otros próceres de la región en la búsqueda de la tan ansiada unidad latinoamericana, basados en el principio de mutuo beneficio y sustentada en la complementación, solidaridad y cooperación para potenciar los pueblos miembros. El “regionalismo no geográfico” se sustenta en criterios económicos, en este caso por la atracción que el recurso energético representa, conllevando entre los países miembros del ALBA a la “reducción de barreras para un mutuo intercambio de bienes, servicios, capitales y personas” (Hurrel, 1995: 43 en Casas, 2005). Una característica de este tipo de regionalismo es que se mueve entre acuerdos bilaterales, trilaterales o multilaterales con base en criterios económicos y políticos dentro de los que se conocen como “acuerdos preferenciales de comercio y de cooperación regional”, estos se encuentran motivados por iniciativas intergubernamentales entre Estados y bajo instancias institucionales puntuales de cooperación, sin intención supranacional (Casas, 2005: 74). Así ocurre entre los signatarios de los distintos acuerdos que conforman el ALBA, solo basta chequear la lista de proyectos subscritos en los cuales

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destacan una agenda muy variada y diversa de temas tradicionales y recientes como son de inversiones, normas técnicas, medidas sanitarias y fitosanitarias, servicios, políticas de competencia, solución de controversias, propiedad intelectual, ambiente, género, normativa laboral, educación, salud, entre otros. La inclusión de nuevos temas más allá de lo comercial y político los cuales trascienden el diálogo político (sobre el fortalecimiento de la democracia, derechos humanos, desarrollo sostenible), los vínculos económicos y comerciales, la cooperación al desarrollo y a la complementación y ayuda en tecnología, ciencia, educación, cultura y energía son características de los acuerdos comerciales de última generación. Particularmente, de los acuerdos de tercera y cuarta generación desarrollados en Europa que van más allá de la concertación y cooperación política a escala regional o continental para fomentar la integración regional, mediante el mecanismo de asociación estratégica (Casas, 2005). Desde esta óptica, el ALBA clasifica en una estrategia de “regionalismo no geográfico”, de última generación con un conjunto de particularidades propias expresadas en el Tratado Comercial del los Pueblos,13 el cual se presenta como una “integración comercial regional basada en la complementariedad, solidaridad y cooperación y la voluntad común de avanzar hacia niveles aun más altos de desarrollo, puede satisfacer las necesidades y anhelos de los países latinoamericanos y caribeños, y a la par preservar su independencia y soberanía e identidad”.14 Es por ello que para sus oponentes, el ALBA no clasifica como estrategia regional de integración subscribiéndola apenas solo como un esquema de cooperación internacional. Por otra parte si se examina el ALBA, desde la teoría clásica del comercio internacional esta no cumple con las etapas o grados expuestos por Bela Belassa y dentro del cual la promoción, fortalecimiento y liberalización del mercado juega un papel fundamental en el proceso. Asimismo, sus adversarios destacan que los mecanismos institucionales y el procedimiento para establecer la cooperación y a la integración son muy distintos entre el ALBA y los acuerdos regionales de libre comercio (Briceño, 2006). En este sentido, la arquitectura institucional ALBA se va elaborando y adecuando a

13.

En e 2010 el Consejo económico comenzara las negociaciones en el marco del TCP para con todos sus miembros, una vez definido el objeto, pautas y la filosofía de negociación

14.

Declaración de la Habana: Declaración Conjunta, Disponible en: http://www.cuba.cu/ gobierno/discursos/2004/esp/d141204e.html , [Consultado, marzo 2006]

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partir de una agenda de trabajo perfilada dentro de un plan estratégico que ha permitido garantizar el mutuo beneficio entre las partes firmantes del acuerdo. El ALBA incorpora elementos integracionistas e integradores, que se construyen sobre la práctica, es una iniciativa de tipo social, cultural, político y económico que persigue resolver los desequilibrios y asimetrías de la región. A nivel de la política del Estado venezolano, el ALBA se concibe como objetivo en la política exterior y regional para la promoción de la integración latinoamericana y en la formulación de un nuevo modelo de desarrollo regional a partir del paradigma endógeno (Linares y Guerrero, 2008: 229). Desde una dimensión social el ALBA favorece el desarrollo de un modelo más inclusivo y participativo, de hecho durante las cumbres, las discusiones y mesas de trabajo, los grupos sociales constituidos tienen una amplia participación en el debate. 6.

Reflexiones finales

La integración latinoamericana desde Montevideo al presente, luego de transcurridos 50 años, arroja resultados interesantes y complejos, considerando que el proceso de integración regional en Latinoamérica ha estado históricamente dominado por fluctuaciones de carácter político, económico, geopolítico, tanto de origen interno como externo, haciendo lucir la integración como difícil de alcanzar. Ese conjunto de fuerzas participantes establecen una relación en el contexto de las interacciones regionales que hacen la balanza inclinar según el grado de las motivaciones e intereses, posibilidades, limitaciones y presiones entre los actores regionales e internacionales. El resurgimiento de los bloques subregionales y la aparición de nuevas alianzas estratégicas regionales hacia América Latina condicionan un escenario de estrategias múltiples recientes como CAN, Mercosur, el ALCA y sus derivaciones en TLC-Estados Unidos luego de la Cumbre de Buenos Aires, la Alianza ALBA y la UNASUR enrareciendo las posibilidades para el logro de una unidad latinoamericana; pero que al mismo tiempo pareciera dinamizar y capitalizar el interés de los Jefes de Estado de Sur América en manifestar su voluntad política para participar en las recientes asociaciones mirando hacia la unidad suramericana extensiva gradualmente a Latinoamérica, independiente de las fricciones regionales registradas. El panorama de la integración regional se caracteriza por un conjunto de situaciones asociadas a la desvinculación de Venezuela de la CAN, a partir

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del 2011, el ingreso de Venezuela al Mercosur, una vez superada la instancia negativa de Paraguay, la futura adhesión de Colombia y Perú al TLC-Estados Unidos, fuera de las negociaciones de Chile y Brasil con el TLC-Estados Unidos en áreas muy específicas. Así como por la incorporación de países centroamericanos que subscribieron el CAFTA como Honduras y Nicaragua al ALBA, aparte de la adhesión de Bolivia, Ecuador (miembros de la CAN), y la participación de países del Caribe en el Acuerdo de Cooperación Energética PETROCARIBE basado en el ALBA. Adicionalmente, el llamado a la unidad sudamericana por la UNASUR, en medio de las divergencias político-ideológicas y diplomáticas regionales, prevaleciendo la voluntad política a la hora de fortalecer el comercio regional, hacen que existan puntos de convergencia. Es bien cierto que la posición de Venezuela en el contexto regional, con la propuesta ALBA, ha contribuido por una parte en aumentar las diferencias regionales, en relación a su posición radical e ideológica de enfrentamiento con los Estados Unidos; pero por otro lado, con el Acuerdo Energético, las inversiones financieras, la zona de complementación económica y los proyectos y empresas grannancionales han abierto la posibilidad de construir otros estilos de compensación comercial y económica más justa y con mayor sentido social en la región, y que Venezuela viene extendiendo en su impulso de la UNASUR. Todo lo anterior se resume en señalar que el proceso de integración en el contexto regional se ha visto afectado pero más fortalecido con la proliferación de acuerdos comerciales, contribuyendo a la construcción de un panamericanismo más auténtico y de interés común entre los pueblos latinoamericanos.

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Saúl Pineda Hoyos PROPUESTAS PARA FORTALECER LA INTEGRACIÓN REGIONAL EN EL ACTUAL CONTEXTO HEMISFÉRICO Y GLOBAL* RESUMEN

ABSTRACT

En el marco de las tendencias más recientes de la globalización, en los planos político, económico y social, se ha generado un nuevo espacio para la integración regional. No obstante los procesos de integración en el continente ocurren en un ambiente de confrontaciones ideológicas entre los países de Suramérica alrededor de los modelos de desarrollo y de la inserción internacional. En este contexto, la nueva integración tendrá que recurrir a criterios más flexibles y a nuevos temas, que están más allá del libre comercio, con el fin de propiciar una mayor convergencia entre la naciones, al tiempo que se promueva la mayor participación de grupos de interés como los tomadores de decisiones, los empresarios y la sociedad civil. A la luz de estas reflexiones, el presente documento elabora algunas conclusiones sobre el grado de compromiso de Colombia con los escenarios de integración que hoy conviven en América Latina.

A new scenario for regional integration has been shaped, in light of recent social, economic and political trends. Nevertheless, integration processes in the Continent are going on in an environment of ideological confrontation among South American Countries, in terms of developing models and international insertion approaches. In this context, the new integration will need flexible criteria and new topics beyond free trade, with the aim of bringing about more convergence among nations, and at the same time promoting higher participation of interest groups, such as policy makers, businessmen and civil society. Regarding these considerations, the present document develops some conclusions about the commitment levels of Colombia in Latin

Palabras claves: Nueva integración, relaciones colombo-venezolanas globalización, Comunidad Andina. *

American integration scenarios. Keywords: New Integration, Relations colombo-venezolanas, Glabalization, Andian Comunity.

Este trabajo recoge, con algunos matices, reflexiones personales y profesionales desarrolladas de manera conjunta con el ex - Canciller colombiano y ex - Secretario General de la Comunidad Andina, Guillermo Fernández de Soto, en el curso de los últimos dos años. La versión original fue presentada en el Seminario Internacional “Integración Regional en un contexto de Crisis” organizado por la Red Latinoamericana de Política Comercial –LATN por sus siglas en inglés– el día 7 de diciembre de 2009, en la ciudad de Lima. Por supuesto, las afirmaciones centrales de este artículo, así como los errores de apreciación en que esas afirmaciones incurran, sólo son responsabilidad del autor. Esta versión se publica con la debida autorización de la Red LATN.

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Las tendencias recientes de la economía global, así como de la geopolítica hemisférica y mundial, han puesto de nuevo en vigencia el debate sobre la capacidad de las naciones para enfrentar de manera individual los retos que se avecinan y, en particular, sobre el papel que podría jugar la integración regional en un contexto internacional atravesado por la transición y la incertidumbre en diferentes frentes. Conviene, por lo tanto, hacer una breve revisión de estas tendencias, a fin de establecer, con algún grado de realismo, el margen de maniobra de que disponen los escenarios de integración regional –con énfasis en el área andina y sudamericana– para enfrentar estos desafíos. Creemos que sólo de esta manera será posible ponderar el alcance práctico de las alternativas con que en la actualidad cuenta la región para fortalecer sus procesos de integración y, por esta vía, evaluar su posible incidencia en la superación de la pobreza, la inequidad y la exclusión, así como en el mejoramiento en la calidad de la inserción internacional de nuestros países. Veamos entonces las tendencias recientes, en los planos económico, político y social, tanto en el ámbito hemisférico como mundial: Las tendencias de la economía global En la presente década hemos asistido a la aceleración de los profundos cambios que ocurren desde hace tres décadas en los patrones de producción y distribución de bienes y servicios a escala mundial, que se expresan en la emergencia permanente de nuevos procesos productivos –fuertemente basados en investigación, desarrollo e innovación– y que estimulan la competencia entre los países por la atracción de firmas globales, crecientemente integradas en cadenas de valor. En este contexto, resultan evidentes las dificultades al interior de la OMC para avanzar en acuerdos de libre comercio e inversión que reflejen las nuevas realidades económicas y productivas. En consecuencia, en la presente década, se han fortalecido las aproximaciones entre los países, por la vía de negociaciones bilaterales, para negociar acuerdos de complementación

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productiva o TLCs (OMC plus), que buscan acceso amplio a mercados1 y, al mismo tiempo, la atracción de inversiones estratégicas en nuevas actividades. En un grupo importante de naciones en desarrollo es creciente el interés en aquellas inversiones que son intensivas en capital y conocimiento y que responden a los procesos de transformación productiva que se impulsan en aquellos países.2 De otro lado, el ambiente de recesión que se vivió durante el último año y que se sintió especialmente en los Estados Unidos, Europa y, en menor medida, en las economías emergentes, no resultará finalmente en una crisis tan profunda como la que se había previsto en un comienzo, gracias a la configuración de varios motores en la economía mundial. Es cierto que una recuperación sostenida dependerá, en gran medida, del ritmo que adquiera la economía norteamericana durante los próximos dos años, pero en el presente se ha evitado una recesión más profunda como resultado del buen desempeño de China e India y, en general, del grupo de países asiáticos, que hoy se han convertido en la gran locomotora mundial. A ellos deberían incorporarse también Brasil y Rusia en los próximos años. Las tendencias de la geopolítica mundial La paulatina consolidación de nuevos actores en la economía y en la política mundial, podría contribuir al avance hacia un mundo más multipolar. En este grupo ya han ingresado desde hace algunos años Brasil, Rusia, China e India, a través de la denominada coalición de los BRICs. Y a ellos probablemente se incorpore Suráfrica en los próximos años, que hoy ostenta un liderazgo muy visible en su continente. De esta manera, se favorecería un ambiente de convergencia colegiada en torno a temas en los que hasta hace solo unos meses imperaba la visión unilateral de los Estados Unidos, tales como el medio ambiente, la lucha contra el terrorismo, la promoción y

Véase al respecto: González Vigil, Fernando. Vías de liberación comercial: superioridad de los TLCs. Punto de Equilibrio (publicación virtual). Universidad del Pacífico. Perú, 2009.

Resulta evidente, sin embargo, que estas negociaciones entrañan con frecuencia grandes asimetrías y costos para los países en desarrollo, especialmente para aquellos que buscan flexibilizar condiciones de acceso a los inversionistas foráneos con el propósito de obtener, por su parte, un acceso creciente a mercados con gran potencial de diversificación de exportaciones. Véase al respecto un informe reciente de UNCTAD: The Role of International Investment Agreements in Attracting FDI to Developing Countries. UNCTAD Series on International Investment Policies for Development, 2009.

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defensa de los derechos humanos, así como la lucha contra la pobreza. Esta tendencia podría fortalecerse en un escenario en el cual puedan concretarse las expectativas en torno al cambio de orientación en la política exterior de Estados Unidos. Persisten, sin embargo, tensiones derivadas de la emergencia de liderazgos múltiples, que se expresan en confrontaciones veladas o abiertas en diversos escenarios de la geografía mundial y que tienen una clara incidencia en la redefinición de estrategias de alianzas entre los países. El resurgir del protagonismo internacional de Rusia en diferentes ámbitos de la geografía global, así como el liderazgo que ha manifestado Brasil en Suramérica, para conducir un franco proceso de redefinición de las relaciones del continente con los Estados Unidos, son un claro ejemplo de los posibles alcances de esta tendencia. En el contexto de la reciente crisis económica global –que amenaza con una lenta recuperación, sobre todo a las economías occidentales– y en el marco de las tensiones descritas en la geopolítica global, en la presente transición parecería conformarse un escenario, que podríamos llamar de “globalización moderada”, y que coincidiría con las dificultades que se han hecho evidentes en torno a una convergencia multilateral en escenarios como las Naciones Unidas ó la Organización Mundial de Comercio. Esta tendencia apuntaría al fortalecimiento o a la revitalización de los bloques regionales, como bien se puede ejemplificar en los casos de Europa y Asia y, en todo caso, sería compatible con las posibles alianzas transatlánticas o transpacíficas en temas de interés común entre bloques y naciones. Una muestra de que esto último también es posible lo revela el proyecto integracionista de los Estados Unidos, Chile, México y Perú en el marco de APEC, frente a las indefiniciones de la Ronda Doha. Las tendencias sociales En medio de la actual coyuntura mundial, las tendencias resultan poco estimulantes en los indicadores de cohesión e inclusión social en un numeroso grupo de países en desarrollo. El nuevo paradigma tecnoeconómico –que se ha profundizado en la presente década– tiene como una de sus características centrales, la fuerte exclusión de aquellas naciones que siguen presentando dificultades para acceder a las nuevas fuentes de la productividad y la competitividad. En consecuencia, se han acumulado demandas insatisfechas, especialmente en los países de menor desarrollo relativo, que imponen

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retos de gran magnitud a sus estrategias de desarrollo y a sus procesos democráticos e institucionales. A todo ello habría que agregar la preocupación creciente por la incidencia de largo plazo de los procesos productivos modernos sobre el cambio climático y su impacto en la sostenibilidad del desarrollo humano en los próximos cincuenta años. Las reacciones frente a esta realidad desafiante no se han hecho esperar. La más común de ellas ha sido la proliferación de movimientos antiglobalización que se expresan con frecuencia en las grandes cumbres mundiales y cada vez con mayor notoriedad en las redes sociales de Internet. En América Latina, en particular, estos procesos han culminado con la reactivación de tentaciones populistas en algunos países, que son expresión del desencanto de las poblaciones locales con la incapacidad de la democracia formal para responder a expectativas de mayor equidad y mejores condiciones de vida, en el contexto de una creciente apertura de estas economías a los influjos de la economía global. Pero al mismo tiempo, se expresan en visiones constructivas que apuntan a la preservación de espacios para la cooperación y la integración, con el fin de hacer posible la construcción de bienes públicos que atiendan necesidades comunes de los países y que no pueden ser provistos de manera exclusiva por la economía de mercado. Las sinfonías inconclusas de América Latina Las tendencias descritas actúan con diferentes grados de profundidad en América Latina y plantean nuevos desafíos a los países y a la integración regional. La recesión experimentada por la economía mundial y, en particular, por la economía norteamericana y la europea, con las cuales presentan importantes nexos la mayoría de los países de ALC, incidió directamente en el fin de un período de permanente expansión de la producción y el comercio en la región. En efecto, durante el período 2003 – 2008 el crecimiento económico de América Latina y el Caribe había experimentado una tasa promedio anual del alrededor del 5%,3 mientras que las exportaciones al mundo habían manifestado un dinamismo notable alrededor del 16,8%4 anual para el período 2002 - 2008. 3.

Comisión Económica para América latina y el Caribe -Cepal- (2009). Sistema de consulta virtual CEPALSTAT, www.eclac.org/estadisticas/.

International Trade Centre (2009). Sistema de consulta virtual Trade Map: Trade Statistics for International Business Development. www.trademap.org.

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La menor tasa de crecimiento del producto para el año 2009, que se estima en un -2,5%,5 y el menor dinamismo de las exportaciones, que se expresa en una caída del 24%6 en el valor exportado por la región, al comparar el año completo de 2008 y 2009, señalan claramente un punto de inflexión en el desempeño económico de la región de los últimos 8 años. De hecho, el Fondo Monetario Internacional estima un crecimiento ligeramente superior al 2% de América Latina y el Caribe para el año 2010, que no será un ambiente propicio para recuperar el camino perdido en los años anteriores, en materia de indicadores sociales. En consecuencia, el reciente ciclo recesivo de la economía mundial que se traducirá –según los vaticinios más autorizados– en una lenta recuperación durante los próximos años, impondrá nuevos retos a la región, que no tomó provecho cualitativo del finalizado período de bonanza para adelantar las tareas pendientes de su desarrollo. Así se deriva de la observación de por lo menos tres tendencias de largo plazo: a)

Los índices de pobreza relativa en el continente –si se considera el ingreso de 9 millones de personas a esta condición durante el último año– amenazan hoy con devolver estos índices a los existentes en los comienzos de los años ochenta, según las cifras de la CEPAL.

Durante estos años la región no introdujo cambios de fondo en sus patrones de inserción internacional y en la sociedad global del conocimiento. Así se evidencia en la baja participación de las exportaciones de manufacturas de media y alta tecnología en el total de las exportaciones industriales (con la notable excepción de México y Brasil), así como en los niveles de acceso de la población a las TICs, que resultan muy inferiores al promedio de los países desarrollados y que tienen impactos negativos en los índices de inclusión y cohesión social.

La tasa de desempleo –en el período de crecimiento mencionado– disminuyó en casi todos los países, pero en un contexto de persistencia de la informalidad, baja calidad del empleo y coberturas insuficientes en seguridad y protección social. En la presente coyuntura altas tasas

Fondo Monetario Internacional (2009). Perspectivas de la economía mundial Octubre 2009.

Comisión Económica para América latina y el Caribe -Cepal- (2009). Panorama de la inserción internacional de América Latina y el Caribe 2008-2009: Crisis y espacios de cooperación regional.

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desempleo han regresado a un grupo importante de países –de nuevo con la notable excepción de Brasil– y será uno de los frentes de mayor desafío a las políticas macroeconómicas en el escenario previsible de lenta recuperación de la economía mundial. En estas condiciones, resulta previsible la permanencia de altos índices de insatisfacción ciudadana con el funcionamiento de la democracia, cuya legitimidad y eficacia se pondrán de nuevo aprueba en los procesos electorales que se vivirán en un grupo importante de países durante los próximos dos años. El complejo panorama de la integración regional Pero más allá de los impactos de la actual coyuntura económica global, las tendencias geopolíticas más recientes también han contribuido a crear un nuevo panorama en el sistema interamericano. A ello ha contribuido, sin duda, la ausencia de una agenda de Estados Unidos para América Latina durante la era del Presidente Bush, que solo se limitó a la promoción de tratados de libre comercio con algunos países. Y esta tendencia parece confirmarse con la creciente concentración del Presidente Obama en los temas de la agenda interna de su país, así como en la atención de los diversos escenarios en que hoy se juega el liderazgo estadounidense. De esta manera, se ha reducido margen de maniobra de la Casa Blanca para avanzar en la agenda “con” América Latina, que fuera anunciada en la última Cumbre de las Américas en Trinidad y Tobago, el mes de abril del 2009. Bajo estas circunstancias, no habría mucho espacio en la convergencia hemisférica en torno a un escenario de “globalización moderada” al que apuestan otras regiones. El ALCA ya es un asunto del pasado y la Organización de Estados Americanos (OEA) pasa tal vez por la crisis más profunda de su historia. No obstante, tampoco es posible comprobar en la actualidad un esfuerzo generalizado de los países de América Latina por hacer “causa común” frente a la turbulencia del entorno internacional. Las opciones son más bien diversas: algunos apuestan por fortalecer su alianza con Norteamérica, en la búsqueda de un equilibrio que les evite aislarse de la región, como es el caso de México; otros apuestan por diversas plataformas de cooperación regional e internacional, por la vía multilateral y bilateral, como ocurre con Chile; algunas naciones han enfatizado en el relacionamiento bilateral, como se puede observar en las actuaciones más recientes de Colombia y Perú; un grupo importante de países, bajo el liderazgo de Brasil, apunta a la consolidación de un escenario de convergencia suramericano; mientras que Venezuela, al tiempo que apuesta por este foro

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de concertación, impulsa un proyecto como el ALBA, que claramente se orienta a la expansión de su proyecto bolivariano. Dentro de este panorama, no es posible omitir el hecho de que América Latina enfrenta las tendencias más recientes de la globalización en medio de un ambiente regional en el que, desde hace varios años, ha llegado a su fin el “consenso liberal” de la década de los noventa. Esta dinámica interna de la región –que también se nutre de las negociaciones en torno un nuevo “orden mundial”– hace aun más complejas las relaciones entre los países y su encuentro en los escenarios de la integración. Hoy resulta evidente, en distintos ámbitos, el enfrentamiento de visiones en torno a las tareas del regionalismo latinoamericano y la emergencia de enfoques diferentes en los modelos de desarrollo y de inserción internacional. A esta realidad se viene a sumar el escepticismo ciudadano, así como el de las organizaciones gremiales y sindicales de nuestros países, en torno al alcance de los acuerdos de integración subregional. Estos procesos se concentraron desde sus comienzos en los asuntos de una agenda comercial ambiciosa, en medio de esquemas institucionales bastante rígidos, pero sin lograr los resultados previstos inicialmente por sus inspiradores. En la práctica, después de cuatro décadas, se conservan las disparidades entre los países miembros de los diferentes acuerdos, mientras que los problemas de pobreza, exclusión e inequidad persisten al interior de las naciones. Las tendencias más recientes de la globalización, más allá de las dificultades mencionadas, otorgan una vigencia renovada a la integración regional por dos razones de peso. En primer lugar, porque muchas de las tareas pendientes del desarrollo de América Latina solo pueden ser abordadas de manera exitosa con acciones colectivas e instrumentos de carácter regional. Y en segundo lugar, porque la gestión de aquellos aspectos en los cuales el continente es jugador relevante en el panorama mundial –como en el caso de la energía y la biodiversidad –requiere de mucho trabajo conjunto entre los países para sacar el máximo provecho de esa condición frente a otros bloques regionales. Sin embargo, también es necesario enfatizar que las dinámicas que hoy ocurren en el panorama internacional, plantean nuevas exigencias a la agenda de la integración latinoamericana, que deben ser atendidas con realismo para evitar, en todo caso, que sobrevengan nuevas frustraciones. Las tendencias políticas, económicas y sociales que han sido descritas, así como las diversas reacciones de los países de América Latina frente a ellas, sugieren, al menos, las siguientes reflexiones preliminares de cara a la identificación de los temas centrales y los escenarios de la integración regional hacia el futuro:

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•

Hoy existe poco espacio para el multilateralismo comercial al interior de la región.

Las sensibilidades existentes alrededor del libre comercio van desde el fuerte debate ideológico sobre este asunto, liderado por algunos países, hasta el escepticismo de los ciudadanos en este aspecto, que se ha percibido en amplios grupos de la población como la única dimensión de la integración que ha operado hasta el presente, sin efectos visibles en el mejoramiento de su calidad de vida. Estas realidades se expresan en las dificultades que ha presentado la Comunidad Andina para avanzar en las tareas del mercado común, que hoy resultan tema del pasado, así como en las disciplinas propias para profundizar la zona de libre comercio. Algo similar ocurre al interior de la Unión Suramericana de Naciones –UNASUR– que después de un programa inicial para la convergencia comercial, que fuera acordado en la Cumbre de Brasilia, en septiembre de 2005, poco más de un año después claramente bajó su nivel de ambición en esta materia, con ocasión de la Cumbre de Bolivia de diciembre de 2006. Las dificultades de convocatoria que ha presentado la ALADI durante la presente década para avanzar en las tareas de conformación de un Espacio de Libre Comercio latinoamericano (ELC), a pesar de las distintas resoluciones de sus ministros, se inscriben en estas mismas realidades. •

Tampoco existe un amplio espacio para los acuerdos de inversión por la vía multilateral.

Los países han venido haciendo concesiones en esta materia a través de negociaciones bilaterales, en el marco de una fuerte competencia por la atracción de capitales productivos a la región. Así lo han expresado a través TLCs ó acuerdos de protección de inversión con terceros países o bloques extra-regionales, y solo se han mostrado dispuestos, en muchos casos, a avanzar por esta misma vía con socios estratégicos de la región. Así, por ejemplo, los acuerdos bilaterales de Argentina para profundizar su integración económica y comercial con Brasil, han permitido que en los últimos seis años, la inversión de origen brasilero en la Argentina se hubiera ubicado en torno al 20% de la inversión extranjera directa en ese país (IED). Un 52% de ese total fue destinado al sector industrial, casi un 40% al del petróleo y gas, en tanto que un 8% se orientó a construcción y un 0.3% a los servicios.7 Mención específica también merecen los importantes acercamientos

Sica, Dante. Las claves [de Brasil]: constancia y planificación. En: Revista Veintitrés Internacional. Buenos Aires, octubre de 2009.

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bilaterales que existen en esta materia entre Perú - Colombia y Chile Colombia en el período más reciente. •

Hay poca voluntad para asumir compromisos con esquemas institucionales rígidos.

En la presente década han surgido dificultades para la profundización de esquemas institucionales propios de los acuerdos subregionales de primera generación. Dos razones de diversa índole explican, en gran medida, esta falta de consenso: mientras algunas naciones desconfían del libre comercio y prefieren converger en torno a esquemas de cooperación y solidaridad, que encuentran más ajustadas a su enfoque del desarrollo (la cooperación entre los pueblos), otras naciones consideran poco flexibles esos acuerdos en la perspectiva de sus negociaciones con terceros, que involucran metas ambiciosas en materia de acceso a mercados y protección de inversiones, pero sin incursionar en esquemas institucionales vinculantes. •

Construir un consenso de “mínimos” sobre el desarrollo resulta una condición catalizadora de la nueva integración.

El momento de fuerte polarización que vive la región –y que probablemente se profundizará en el futuro próximo como resultado de los procesos electorales en curso– obliga a una ingente tarea por parte de los organismos de la integración, en todas sus dimensiones, para propiciar “acuerdos mínimos” entre los países alrededor de las estrategias de desarrollo de nuestras naciones. Esto supone esfuerzos colectivos para la reconstrucción de consensos básicos en torno al papel del estado democrático, la seguridad, la “prosperidad común” y los bienes públicos regionales, a partir del respeto a la diversidad y el pluralismo en la región. La articulación realista entre los intereses nacionales y los alcances del trabajo conjunto entre los países, resulta decisiva en esta dirección. •

Existe amplio espacio para la integración profunda en áreas estratégicas para la región.

Las proyecciones sobre demanda mundial de energía para los próximos 25 años, ratifican el papel de ALC como jugador relevante en la provisión de energía y gas. Esta tendencia es especialmente importante en el caso de los países de la región andina –Venezuela, Colombia, Ecuador, Perú y Bolivia– y Brasil que representan más del 90% de las reservas existentes en la región, cifras clave en la convergencia suramericana. Entre tanto, los informes del Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), señalan a América Latina como la región más rica en biodiversidad del planeta. En

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un contexto de incertidumbre global sobre la disponibilidad futura de agua, la región concentra en la Amazonía el 20% de la oferta mundial de agua dulce y el 50% de la biodiversidad del planeta. En estas condiciones, existe mucho espacio para el trabajo conjunto de los países suramericanos para garantizar el abastecimiento energético de la región en su conjunto y ejercer la coordinación de posiciones en los foros internacionales alrededor del aprovechamiento sostenible de su biodiversidad y la defensa de sus ecosistemas estratégicos. •

La integración regional debe abordar temas que propicien una mayor adhesión por parte de grupos de interés.

Los países estarán interesados en la integración regional si esta les ofrece la oportunidad de una inserción competitiva en los mercados de la región y del mundo, con una consideración específica de las asimetrías en el caso de los países de menor desarrollo relativo. Por su parte, los ciudadanos adquieren interés en la integración en la medida en que esta les ofrezca oportunidades para mejorar su calidad de calidad de vida y les facilite su libre circulación en el espacio regional. Entre tanto, amplios grupos empresariales están dispuestos a avanzar en las apuestas integracionistas cuando encuentran reglas de juego precisas y estables entre los países, en aspectos cada vez menos asociados a las regulaciones arancelarias – temas en los cuales han sido evidentes los avances de la integración - y cada vez más vinculados con decisiones sostenibles alrededor de las infraestructuras viales y de transporte, el adecuado funcionamiento de las aduanas, la eliminación de trabas en los pasos de frontera y reglas estables para las inversiones. TLCs e integración regional8 En la actualidad la integración andina pasa tal vez por la crisis más profunda en sus cuarenta años de existencia. Ya desde finales de 2003 se hacía evidente que los acuerdos formales para adoptar un arancel externo común no contaban con mayor asidero en la realidad. La falta de voluntad política del Perú –que heredó del régimen de Fujimori el desinterés por el proceso– y el deterioro lento pero seguro del “núcleo duro” de la integración, conformado por Colombia y Venezuela, hacían cada vez más visibles las dificultades para avanzar en la integración.

Véase: Pineda (2009).

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A lo anterior vendría a sumarse la casi total concentración de Colombia y el Perú en la búsqueda de un TLC con los Estados Unidos, después del enfriamiento del ALCA a comienzos del 2004, lo cual contribuyó a profundizar los desacuerdos entre los países andinos y a reiterar los incumplimientos, ya no solo en las metas del mercado común sino además en las disciplinas de la zona andina de libre comercio. El triunfo del Presidente Chávez en el referendo revocatorio de agosto de 2004 le dio un gran impulso a su proyecto político y con ello estimuló un tono mayor de sus funcionarios en las sesiones de la CAN. La denuncia del Acuerdo de Cartagena por parte de Venezuela, en abril de 2006, fue apenas el resultado de este “in crescendo” que le llevó a posiciones “irreconciliables” con Colombia y Perú en torno a “temas sensibles” negociados en el TLC con los Estados Unidos, particularmente en los temas de propiedad intelectual y de protección de inversiones. En esta posición estuvo acompañado de Bolivia desde el comienzo de los debates y, más recientemente, de Ecuador que también se ha alineado recientemente con estos países alrededor del ALBA. Solo recientemente los empresarios colombianos y venezolanos han podido comprobar que sin este escenario catalizador, en que se había convertido la CAN para las relaciones comerciales entre sus dos países, el futuro podría deparar sorpresas, como las que hoy se están viviendo con el cierre unilateral del comercio por parte del Presidente Chávez. Se trata, sin duda, de un costo muy alto si se tiene en cuenta que en la actualidad, entre los países de la Comunidad Andina, solo el Perú cuenta con un TLC en vigencia con los Estados Unidos, mientras que Colombia –que firmó el tratado en el año 2006– no ha logrado su aprobación por parte del Congreso norteamericano. De otro lado, la CAN perdió una de las últimas oportunidades de avanzar en una mayor cohesión a su interior, una vez que fue imposible llegar a un consenso para iniciar un Acuerdo de Asociación, que incluía un tratado de libre comercio, con la Unión Europea. Como se recordará, las aproximaciones iniciales contemplaban una serie de condiciones que obligaban a los países andinos a profundizar su zona de libre comercio. En la actualidad, las negociaciones con este bloque, cuyo cierre se hizo efectivo en los primeros meses de 2010, ocurren de manera conjunta entre Colombia y Perú, con un nivel de ambición similar al planteado por estos países con los Estados Unidos. Aunque con la única excepción del capítulo de inversiones, para el cual no contaban con mandato habilitante los negociadores europeos.

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Las decisiones de Perú y Colombia de avanzar conjuntamente en estas negociaciones con la Unión Europea, han contribuido, sin duda, a profundizar la crisis de la CAN, a pesar de que Ecuador se ha mantenido en calidad de observador a lo largo del último año. El distanciamiento entre los países se ha hecho aún más notorio con la decisión reciente adoptada por Bolivia de marginarse temporalmente de los escenarios de cooperación política contemplados en el Acuerdo de Cartagena. El panorama descrito permite concluir que, al menos para la Comunidad Andina, las profundas divisiones entre los países miembros alrededor de los beneficios del libre comercio, no dejan mucho espacio para el optimismo en torno a la compatibilidad entre los TLCs en marcha y las posibilidades de una mayor integración subregional. Aun así, creemos que no deben ser abandonados los esfuerzos por buscar opciones realistas, que hagan posible la integración de nuestros países en las diversas plataformas regionales, hemisféricas y globales con que ellos cuentan, en el marco de un sano pluralismo y el respeto por la diversidad. Avanzar bajo este criterio resulta decisivo, si es que se quiere evitar que estériles confrontaciones ideológicas se impongan sobre las enormes posibilidades de abordar aspectos centrales de la integración económica, política y social. Y dentro de esta visión multifacética de la integración, la profundización de los acuerdos económicos y comerciales entre nuestros países, resulta un componente importante para fortalecer la credibilidad de los actuales esfuerzos de convergencia regional. Hacia un regionalismo de plataformas diversas y agenda múltiple En el marco de las consideraciones realizadas, queremos identificar, de manera preliminar, algunos de las plataformas de integración que adquieren vigencia frente a las tendencias descritas, así como los aspectos centrales de la agenda que corresponde abordar a estos escenarios, en la perspectiva de obtener el fortalecimiento de la integración como proyecto político vigente y estrategia eficaz para el desarrollo de nuestros países. •

Comunidad Andina: a precisar el nivel de ambición de los países

En el contexto de la profunda crisis de confianza que hoy presenta la CAN, los países se encuentran en la obligación de definir con precisión cuál es su nivel de ambición en este escenario de integración regional y ponderar, en particular, cual podría ser el costo político que representaría para cada uno de ellos el eventual abandono de este proceso. Mientras esta decisión se

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adopta, Colombia y Perú, cuyas afinidades son crecientes en la actualidad, han decidido profundizar sus acercamientos con el fin de preservar por la vía bilateral los logros alcanzados en la CAN en los aspectos comerciales y ampliarlos hacia otros campos que no han podido abordar al interior del tratado subregional (servicios e inversiones, entre otros). Existen razones de peso, que se adentran en la larga historia del proceso, para señalar que estos dos países deberían asumir una alta responsabilidad en el desarrollo de temas de la agenda multilateral que han permanecido en el diseño estratégico de la CAN durante los últimos años –especialmente en los aspectos ambiéntales y sociales–, pero que paulatinamente se han venido desdibujando. No obstante, es muy probable que la convergencia entre estos dos países no vaya en esta dirección. De hecho, Colombia, el país que más beneficios ha recibido del acuerdo en los planos económico, político y social, seguramente no dará el primer paso para cerrar este escenario de integración, pero tampoco hace en la actualidad esfuerzos significativos para fortalecerlo. En consecuencia, es previsible que en los próximos años se reduzca aún más la “masa crítica” de la CAN y que se consolide una tendencia hacia el re-encuentro de los países en otros espacios de integración. •

UNASUR: escenario de concertación para una agenda ampliada

En los últimos diez años han aparecido varios escenarios que confirman, una vez más, la vigencia de la integración como alternativa para fortalecer la cooperación y la identidad regional, integrar los mercados y, al mismo tiempo, facilitar los acercamientos con otros bloques regionales. Desde diciembre de 2004, la Unión Suramericana de Naciones se abre paso como un escenario de concertación subregional que busca fortalecer la identidad propia de América del Sur como actor político y económico diferenciado en las relaciones internacionales. Sus miembros son los 12 países suramericanos. Si bien no existe un amplio acuerdo sobre la pertinencia y los verdaderos alcances del proyecto suramericano, hoy resulta indiscutible la importancia de este espacio como una oportunidad para la construcción de acuerdos entre los países de la región en torno a temas estratégicos de la agenda común, tales como seguridad, comercio, energía, infraestructura, seguridad alimentaria, medio ambiente, agua y defensa de la biodiversidad.

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Los acuerdos iniciales en el marco de este escenario en materia de libre circulación de personas, que deberían expresarse de manera creciente en los desplazamientos de los ciudadanos y de los hombres de negocios en el espacio suramericano, podría contribuir a elevar el nivel de ambición en otros frentes. En la actualidad, la Unión Suramericana de Naciones (UNASUR) contempla, además, iniciativas para el fortalecimiento de la cooperación, en un marco de reconocimiento de las asimetrías entre los países. Este podría ser el escenario adecuado para propiciar el trabajo conjunto de las naciones en algunos de los temas como la generación de capacidades competitivas, especialmente en los sectores de las pequeñas y medianas industrias urbanas y rurales, ó en áreas como la promoción de las exportaciones, la incorporación de la ciencia, la tecnología y la innovación ó el cumplimiento de estándares técnicos y fitosanitarios.9 •

El Tratado de Cooperación Amazónica: alianza para el desarrollo sostenible

La condición de naciones megadiversas, que los países de la región andina comparten con Brasil, debe ser entendida como una oportunidad, pero también como una fuente de legitimidad, de cara a la construcción de alianzas sólidas para exigir la corresponsabilidad global en los temas críticos del cambio climático, la defensa de la biodiversidad regional y, particularmente, de sus fuentes de agua dulce que constituyen temas de gran relevancia para el desarrollo de sostenible de la humanidad en el curso de los próximos 50 años. La enmienda del Tratado de la Cuenca Amazónica en 1998, que puso en marcha las acciones de la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica –creada previamente en 1995–, renovó desde entonces la voluntad del trabajo conjunto de los países andinos con Brasil, Guyana y Surinam, en un espacio de cooperación que involucra a ocho de los doce países suramericanos. La OTCA sirve de puente en los acercamientos

El aporte realizado por los organismos de la integración suramericana en torno a un nuevo tipo de tratamiento de las asimetrías en este espacio de integración – y que ha sido recogido en las orientaciones de los primeros mandatarios - contiene, a nuestro juicio, una propuesta integral, que va más allá de los instrumentos clásicos del Trato Especial y Diferenciado (TED) y que podría ser orientador para abordar temas de naturaleza similar en el ámbito más amplio de América Latina. Véase: ALADI, CAN, MERCOSUR, SELA, OTCA, CEPAL y CAF. Un nuevo tratamiento de las asimetrías en la integración sudamericana. Lima – Montevideo 2006.

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políticos entre Mercosur y CAN, al tiempo que facilita la integración de Guyana y Surinam, países tradicionalmente alejados de las agendas regionales. La OTCA podría representar el escenario propicio para construir consensos en la búsqueda de acuerdos en torno a temas de la agenda ambiental suramericana, dada la clara convergencia de intereses de Brasil con los demás países andinos en esta plataforma de integración. •

IIRSA y Plan Puebla Panamá: infraestructura para la competividad

La Iniciativa para la Infraestructura Regional de Suramérica (IIRSA) –2000– y el Plan Puebla Panamá –2001– (hoy Proyecto de Integración y Desarrollo de Mesoamérica en el que convergen México, Colombia y los países de Centroamérica) se originaron como instrumentos útiles de cooperación en el área de la infraestructura y la facilitación del comercio, con un enfoque subregional que hoy se enriquece con otras dimensiones del desarrollo. De acuerdo con un documento interno de la CAN, los Ejes de integración y Desarrollo (EID), que ahora se proyectan al conjunto de América Latina, se conciben como espacios de referencia para concentrar esfuerzos conducentes al desarrollo sostenible, con base en la infraestructura. La idea de generar desarrollo “a lo largo de los ejes” es un desafío más amplio. Involucra no sólo transportes, sino también energía y comunicaciones, e implica articular a la infraestructura otras iniciativas que componen el proceso de desarrollo (promoción de sistemas productivos, programas de medio ambiente, formación de capital humano, construcción de capacidades institucionales y tecnológicas, etc.).10 •

Iniciativa ARCO: inserción conjunta en los países asiáticos

La Iniciativa de la Cuenca del Pacífico Latinoamericano (ARCO)11 – activa desde 2007 - emerge como un mecanismo de consulta para explorar instrumentos conjuntos que permitan un mayor acercamiento con los países asiáticos de esa misma cuenca, que hoy se han convertido en la “locomotora”

10.

Hacia la Comunidad Suramericana de Naciones. Elementos para un plan de trabajo. Secretaría General de la Comunidad Andina. Marzo de 2005.

11.

En la actualidad la iniciativa ARCO opera como mecanismo informal de concertación y consulta entre los países de América Latina con costa en el Pacífico (México, Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Costa Rica, Panamá, Colombia, Ecuador, Perú y Chile).

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de la economía mundial y serán jugadores de primer orden en las corrientes del comercio y la inversión el curso los próximos 50 años. La convergencia de intereses de los Estados Unidos, Chile, México y Perú en el marco de APEC –y eventualmente de Colombia y Ecuador en un futuro cercano– alrededor de su activa inserción en APEC, obliga a considerar el escenario de ARCO como un instrumento relevante de integración, en la perspectiva señalada. •

Bienes Públicos Regionales: pertinencia de las “nuevas miradas”

La región se enfrenta hoy, de manera recurrente, a la tarea de la “prosperidad común”, con el fin de asegurar mayores oportunidades de trabajo decente, mejorar la nutrición y el acceso a la salud, la educación de calidad y la vivienda; promover un acceso adecuado y sostenible a la energía, los alimentos y el agua, y manejar responsablemente nuestro medio ambiente, todas ellas condiciones fundamentales para fortalecer la gobernabilidad democrática, la seguridad y la estabilidad en el conjunto del hemisferio. En este frente corresponde un papel central a los organismos financieros de la integración, con el fin de impulsar la construcción de bienes públicos regionales (BPR) a través de la acción colectiva de varios países. En esta dirección, el Programa de BPR que desde el año 2004 lidera el Banco Interamericano de Desarrollo, se ha convertido en una fórmula innovadora para facilitar el fortalecimiento institucional y la gestión colectiva de los países en aspectos decisivos del desarrollo, con una perspectiva regional.12 La tecnología de BPR, actualmente en plena ejecución, ya demuestra algunos resultados en proyectos conjuntos en las aéreas de la educación, la salud pública, la cultura, la gestión de los recursos naturales,

12.

El BID está comprometido en apoyar iniciativas de cooperación regional entre países, lo que se ve reflejado en los 73 proyectos en cartera del Programa de BPR. Todos los proyectos participantes del programa son resultado del concurso de propuestas y fueron seleccionados mediante un proceso competitivo. Una vez seleccionados, reciben financiamiento del Banco para la ejecución del proyecto que creará el bien público regional. Las áreas con las que trabaja el Programa de BPR abarcan una gran variedad de sectores, dependiendo de las necesidades de los países. En cada proyecto participan y se coordinan por lo menos tres países, el número mínimo requerido por el Programa, y algunos llegan a contar con 17 países. La cartera actual de proyectos de BPR tiene un promedio de 8 países por proyecto y contempla recursos de cooperación técnica no reembolsable entre 9 millones y 10 millones por año. Véase: Bocalandro, Laura y Rafael Villa. Bienes Públicos Regionales: Promoviendo soluciones innovadoras en América Latina y el Caribe. BID, Febrero de 2009.

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la energía y la agricultura, entre otros. Este programa merece la atención de los países para aplicar de manera conjunta a los proyectos concursales y seguramente requerirá de su ampliación por parte del Banco para obtener impactos crecientes en el apoyo a las estrategias de cooperación regional. •

Avance realista en la integración comercial

El realismo es el criterio con que los países de ALC deben abordar el actual proceso de convergencia en un espacio de libre comercio latinoamericano (ELC) que se ha enfrentado a sucesivas dificultades a lo largo de los últimos 30 años. Como ya lo hemos señalado, este proceso de convergencia en un ELC regional, ocurre en medio de notorias sensibilidades, originadas en las diferencias existentes alrededor de los enfoques del desarrollo y de la forma como algunos gobiernos conciben la integración. Por lo tanto, la propuesta de convergencia debe partir de la base existente, es decir, del conjunto de acuerdos comerciales de la ALADI; proponer disciplinas básicas unificadas para el funcionamiento del libre comercio; y ofrecer, bajo el esquema de “distintas velocidades” –que por ahora avanzarían bajo esquemas bilaterales– un paquete de disciplinas adicionales para adhesión voluntaria y progresiva de los países. Acuerdos mínimos y duraderos en materia de transito aduanero y transporte fronterizo tendrían un enorme impacto en la credibilidad del proceso por parte de los empresarios. Así mismo, la consideración de las asimetrías en materia de desarrollo y capacidades competitivas de los países, se convierte en una condición fundamental para alcanzar mayores consensos en la construcción de un ELC con alto grado de pertinencia y legitimidad en la percepción de los participantes. Algunos expertos argumentan que por su envergadura y nivel de profundidad, las disciplinas y grados de apertura acordadas en los capítulos de acceso, servicios e inversiones en el TLC con Estados Unidos por parte de Colombia y Perú, como socios andinos, crearían condiciones propicias para una mayor profundidad de la liberación de los servicios en la CAN y podrían constituirse en modelos para el abordaje de negociaciones en condiciones de acceso, normas y disciplinas similares al interior de América Latina.13 Esta óptica resulta coincidente con la de otros observadores, que incluso se atreven a ir más allá cuando señalan que el ejercicio de la negociación de los TLCs puede haber fortalecido la predisposición de los países a aceptar aperturas

13.

De la Flor (2007).

362

más globales de mercado y a asumir riesgos que hasta ahora les ha resultado difícil enfrentar, pues, sin duda, la competencia estadounidense es más fuerte que la del resto de los países de la región, incluyendo la de Argentina, Brasil y México.14 Existen por lo tanto nuevos escenarios e instrumentos, que ofrecen alternativas diversas a la integración regional, y que adquieren la forma de plataformas complementarias de interacción entre los países. La tarea en el futuro próximo es la de construir sobre la base de los escenarios existentes y los nuevos que han surgido, con el fin de poner en marcha una agenda temática que debe ser priorizada y abordada en el marco de esquemas institucionales flexibles y, en todo caso, considerando las asimetrías existentes entre los países participantes. Estos dos atributos deben ser tenidos en cuenta para evitar nuevas frustraciones. Reflexiones finales desde la estrategia colombiana de inserción Desde la perspectiva de Colombia –aspecto de especial interés para esta aproximación a los asuntos de la integración regional– podrían extraerse algunas conclusiones a la luz de los planteamientos elaborados en el presente documento: •

Colombia no dará el primer paso por la vía diplomática para provocar la ruptura en la CAN, pero tampoco hará mucho por fortalecer el proceso. Sin embargo, es evidente que el país tiene una gran responsabilidad histórica, como uno de los “ganadores” netos del proceso, para impulsar la agenda multidimensional trazada desde hace varios años por los países y que sigue sin continuidad en varios ejes temáticos, especialmente en aquellos referidos al medio ambiente y la agenda social.

•

Su condición de país “megadiverso” le permitirá reencontrarse con sus socios andinos en la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica - OTCA. De hecho, su presencia histórica en la conducción de este escenario de integración ha sido importante en los aspectos técnicos. Es posible que el nivel de ambición del país en este escenario vaya de la mano del fortalecimiento de las relaciones recientes con el Brasil y de sus apuestas recientes en materia de inserción global.

14.

Magariños (2007).

363

•

El énfasis de Colombia en los próximos años se concentrará en TLCs bilaterales, con el propósito de promover la diversificación de mercados y la protección de inversiones. Esta ya ha sido una decisión tomada durante los últimos tres años como consecuencia de las dificultades para obtener la aprobación final deL TLC con los Estados Unidos. Pero es evidente que esta decisión se va a profundizar en los próximos años como resultado de las dificultades coyunturales que se han presentado en dos mercados regionales de gran importancia para el país: Ecuador y Venezuela.

•

Sin perder de vista su alianza con los Estados Unidos, que seguirá en primera línea de su política exterior, Colombia ha dado gran importancia en el presente a la firma de un TLC con la Unión Europea y a su inserción en el Pacífico. En este último caso, es previsible que el país privilegie sus esfuerzos en la iniciativa ARCO y, por esta misma vía, en las acciones que le permitan constituirse como miembro de pleno derecho de la APEC, en consonancia con los acercamientos bilaterales que hoy se han emprendido con varios países asiáticos.

•

En cualquier caso, para el país no resulta una opción razonable su actual desinterés en UNASUR. A nuestro juicio, la presencia activa de Colombia en este escenario es una condición, no solo para evitar su aislamiento de la región, como lo reclaman con pragmatismo algunos analistas nacionales, sino fundamentalmente para conservar por la vía multilateral canales de convergencia con los países vecinos y, en todo caso, para apostar por el liderazgo colectivo en temas de la agenda común del desarrollo y la geopolítica global.

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364

– De la Flor, Pablo (2007). Estudio sobre el espacio de libre comercio en la ALADI. Estudio realizado por el autor a solicitud de la Secretaría General de la ALADI y en el marco del Proyecto de Cooperación Técnica Regional ALADI-BID (ATN/SF-9749-RG), “Recomendaciones Técnicas para la creación del Espacio de Libre Comercio”. – Lee, Nancy (2008). Now More than Ever: The Case for a New Integration Strategy for the Americas. “Paper” preparado para el BID sobre prioridades de la integración regional. – Magariños, Gustavo (2007). Estudio sobre el espacio de libre comercio en la ALADI. Estudio realizado por el autor a solicitud de la Secretaría General de la ALADI y en el marco del Proyecto de Cooperación Técnica Regional ALADI-BID (ATN/SF-9749-RG), “Recomendaciones Técnicas para la creación del Espacio de Libre Comercio”. – Pineda, Saúl (2009). Colombia-Venezuela: las lecciones de un bilateralismo estéril. Centro de Pensamiento en Estrategias Competitivas. Universidad del Rosario. Bogotá. – Secretaría General de la Comunidad Andina (2005). Hacia la Comunidad Suramericana de Naciones (2005). Elementos para un plan de trabajo. – UNCTAD (2009). The Role of International Investment Agreements in Attracting FDI to Developing Countries. UNCTAD Series on International Investment Policies for Development.

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Socorro Ramírez LA COMUNIDAD ANDINA Y LAS PERSPECTIVAS SURAMERICANAS

RESUMEN

ABSTRACT

La difícil situación que vive la Comunidad Andina (CAN) puede conducir a su liquidación o a la redefinición de su sentido y alcance. El patrimonio acumulado de más de cuatro décadas está amenazado por las difeencias y tensiones entre los países vecinos. Sería lamentable que las instituciones y regímenes andinos se diluyan, aunque las medidas no siempre han funcionado y han sido rebasadas por la ealidad, en ocasiones han ayudado a los países miembros a regular los asuntos esenciales de vecindad.

The difficult situation that the andean community (CAN) is living, could lead to its destruction or to the redefinition of its sense and score. The heritage accumulated over the four decades past is now threatened by the differences and tensions between neighboring countries. It would be lamentable that the andean institutions and governments just dissapear. Despite the measures not always work and even some of them are un realistic they have been sometimes helpful when it comes to the regulation concernic of the affairs the countries wich are members of the community.

Palabras clave: Integración Andina, Comunidad Andina, Países Andinos, Integración Regional.

Keywords: Andean Integration, Andean Community, Regional Integration, Andean Countries.

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El patrimonio acumulado en más de cuatro décadas de intentos de integración andina está puesto en cuestión por las diferencias y tensiones entre países vecinos. La difícil situación que vive la Comunidad Andina (CAN) puede conducir a su liquidación o a la redefinición de su sentido y de su alcance, como veremos, en la primera parte de este artículo. La suerte de la CAN depende también del dinamismo suramericano jalonado por una década de cumbres presidenciales que han generado inéditos acercamientos que pueden posibilitar una reestructuración plural de la integración regional si la fuerte fragmentación ideológico–política regional no los interfiere y paraliza, como veremos en la segunda parte de este texto. LIQUIDACION O REDEFINICION DE LA CAN La integración entre países andinos colindantes cumplió cuatro décadas y entró en una tercera etapa que constituye el período más difícil de su historia el cual ha puesto en cuestión su propia existencia, pero también podría estar dando origen a una integración sobre otras bases. De hecho, así ocurrió en las etapas anteriores. La primera, la del arranque en Cartagena, en 1969, del llamado Pacto Andino funcionó por dos décadas como un instrumento para consolidar el modelo de sustitución de importaciones destinado a forjar el desarrollo hacia dentro de los países miembros y de la subregión. Su crisis abrió una segunda etapa que podríamos ubicar, entre fines de los ochenta y mediados de los años dos mil cuando entraron en tensión simultáneamente una integración multidimensional, al menos en sus definiciones, y un regionalismo abierto para consolidar el ajuste estructural, las reformas estatales y la apertura con el fin tanto de regularizar las relaciones comerciales con Estados Unidos el mayor socio de todos los países andinos, como de buscar inserción en la globalización. La integración multidimensional se sintetizó en el intento de transformar el Pacto en una Comunidad sustentada en un Sistema Andino de Integración con el que sus miembros intentaban integrar el Consejo Presidencial, el Consejo de Cancilleres, el Tribunal de Justicia y el Parlamento. Ese sistema profundizaba la construcción de instituciones supranacionales que toman decisio-

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nes vinculantes a tal punto que la legislación andina por reconocimiento constitucional tiene preeminencia sobre la legislación nacional. Muchas de las decisiones de la apuesta por una integración profunda han tenido avances y logros importantes no exentos de retrocesos y otras no se han transformado en procesos concretos y fuera de la refrendación jurídica no han sido validadas a nivel social y político en cada uno de los países. En el terreno económico además del aumento significativo del comercio intracomunitario en el que predominan las manufacturas –a diferencia de lo que los andinos le venden a Estados Unidos que se compone fundamentalmente de bienes primarios–, se avanzó en la concertación sobre todas las disciplinas posibles: bienes, servicios, transporte, inversiones, asuntos aduaneros, propiedad intelectual, arancel externo, normas de origen, inversión extranjera, compras públicas. Venezuela, Colombia y Ecuador construyeron el área de libre comercio, y acordaron un arancel externo común. Perú se retrasó diez años y Bolivia tuvo condiciones y plazos mayores para el manejo de las asimetrías. El tema comercial que con el intergubernamental habían sido los motores de ese dinamismo andino así como su visión de corto plazo llevaron a que cada miembro de la CAN buscara formas de inserción en el mundo global jugando solo con opciones nacionales en tableros distintos y con compromisos contradictorios, lo que progresivamente fue flexibilizando los acuerdos. Colombia y Venezuela pidieron y lograron autorización para negociar cada uno con México la conformación del G–3 a pesar de que perforaba el arancel externo común. Bolivia ingresó en 1996 como miembro asociado al Mercosur, lo siguieron Perú y Venezuela. Colombia, Ecuador y Perú no lograron términos conjuntos de negociación y cada uno negoció de manera simultánea y bilateral con Estados Unidos, país que es para cada uno su mayor inversionista, destino de sus exportaciones y origen de sus importaciones. Así se llegó a la Decisión 598 que dio autorización a Venezuela para negociar su ingreso pleno a Mercosur y al resto de miembros para firmar Tratados de Libre Comercio (TLC) con Estados Unidos. En la CAN se lograron acuerdos ambientales sobre acceso a recursos genéticos, un plan de desarrollo territorial y una estrategia regional de protección de la biodiversidad, de prevención y manejo de riesgos y desastres naturales. La política de integración y desarrollo fronterizo intentó ver las fronteras no como líneas que separan sino como eslabones para construir regiones transfronterizas a partir de la estrecha articulación entre poblaciones vecinas. Algunos países de la CAN adelantaron la escogencia popular de

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parlamentarios andinos y ese órgano propuso y logro iniciativas como las asambleas legislativas fronterizas o la Carta Social. Con los convenios andinos la CAN avanzó en otras dimensiones sociales: el Andrés Bello en la homologación de títulos y en programas de educación, ciencia, tecnología y cultura; el Hipólito Unanue en la negociación con transnacionales farmacéuticas sobre acceso a medicamentos para enfermedades de alto riesgo. La CAN también conformó un plan de desarrollo social y una mesa indígena, y acordó instrumentos de seguridad y salud en el trabajo. Igualmente definió una amplia política migratoria con eliminación de visas y autorización de un permiso andino para la movilidad de los ciudadanos entre los países miembros y hacia fuera con un pasaporte andino único. Asimismo, la CAN acordó una política exterior, antidrogas y de seguridad común. Esas decisiones e instituciones que han marcado un derrotero de consenso sobre la necesidad de una integración multidimensional más allá de lo comercial, y que constituyen un patrimonio de enorme valía se han puesto en cuestión por las iniciativas nacionales que terminaron por flexibilizar el alcance de los acuerdos y por desvirtuar la apuesta de largo plazo hacia una integración profunda y entre países colindantes. De esa forma se fue perdiendo tanto la capacidad conjunta de negociación frente a terceros, como de la CAN para ser una plataforma de la inserción compartida en la globalización. Así se incubó la situación más crítica por la que ha atravesado la integración andina. El comportamiento de la mayoría de los gobiernos andinos es, en alguna medida, resultado de la imposibilidad de la subregión de lograr formas positivas de inserción internacional lo que genera en cada uno formas distintas de inestabilidad económica, incertidumbre política y turbulencia social. La globalización, hasta ahora, ha roto cualquier solidaridad y no ha estimulado complementariedades sino mayor competencia entre vecinos que aún tienen pendientes diferendos fronterizos o problemas de control del territorio lo que les impide pensar en compartir soberanías o regímenes cooperativos frente a problemas comunes de seguridad. Además, para la mayoría de los andinos existen enormes dificultades para adoptar políticas comerciales y económicas en función de los objetivos de integración regional o subregional, dado que deben tomar en cuenta las relaciones con su principal socio comercial. Amenaza de liquidación En el complejo marco global y hemisférico, han prevalecido los intereses meramente nacionales y de corto plazo sobre una visión política colectiva.

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Aunque la CAN empezó con vocería única ante las negociaciones del ALCA solo pudo llegar a posiciones tan generales y en algunos casos contradictorias con los intereses que cada país o gobierno quería lograr. Después, agotada la vía del ALCA, la negativa de Washington de negociar allí los subsidios agrícolas estadounidenses llevó a Brasil a exigir que ese y otros temas sensibles para los latinoamericanos –propiedad intelectual, compras estatales, normas de origen, etc.– fueran negociados en la Organización Mundial del Comercio (OMC). Se impuso entonces la vía de los TLC con Estados Unidos. Esa vía había comenzado con las negociaciones de los centroamericanos y de República Dominicana y siguió con la negociación de tres países andinos cada uno de manera bilateral con Estados Unidos. El primero de los países andinos en concluir las negociaciones fue Perú. A Ecuador se las canceló Estados Unidos luego de la suspensión de un acuerdo petrolero, lo que sumado a la presión social en su contra y al rechazo del actual gobierno a revivir las negociaciones, enterró ese proceso. El gobierno de Colombia, con el apoyo de los gremios económicos, asumió como opción nacional buscar el TLC con Estados Unidos con dos objetivos. El primero, crear condiciones para compensar la previsible disminución de ventas de petróleo y hacer permanentes las preferencias arancelarias. El segundo, que la alianza de seguridad con ese país pudiera tener efectos en la negociación. Sin embargo, los resultados no fueron los esperados en la versión negociada con el gobierno Bush, en la modificada por los demócratas del congreso para hacerles oposición a los republicanos como parte del debate electoral estadounidense, ni en la que se retomaría con la administración Obama. A medidados de 2010, el TLC no ha sido ratificado por el congreso estadounidense. Pronto se desencadenaron diversas reacciones en la mayoría de los países andinos por su desacuerdo con los TLC que para esos gobiernos sintetizan el modelo económico que quieren rechazar. Además, los TLC pactados con Estados Unidos al ir en dirección contraria de muchos de los acuerdos comunitarios requerían la adaptación de algunas decisiones de la CAN, como sucedió, por ejemplo, sobre propiedad intelectual. Para responder a las críticas, el gobierno colombiano mostró que en las negociaciones del TLC –en sectores como el automotor–, tomó en consideración los intereses de los socios, en particular, los de Venezuela y Ecuador cuyo mercado está compuesto en un 90% por bienes de valor agregado. Las explicaciones no pararon las reacciones pues se originaban, además, en el contexto de cambios políticos en los países que han tenido en este periodo de transición la responsabilidad de la conducción de la CAN.

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La reacción de Venezuela, en pleno ejercicio de la presidencia rotativa de la CAN, se dejó sentir con la advertencia de que no reuniría a sus homólogos pues el acuerdo estaba muerto y, se concretó con el anuncio, el 22 de abril de 2006, del retiro de la Comunidad Andina. Esa decisión era comunicada como parte del rechazo de los TLC bilaterales con Estados Unidos pero hacía parte de una mirada distinta sobre la integración regional. De hecho, días después, el 7 de mayo, Venezuela anunció su retiro también del Grupo de los Tres, conformado con México y Colombia. Asimismo, Hugo Chávez apoyó los reclamos de Uruguay y Paraguay frente a los dos grandes del Mercosur, y vaticinó que también ese grupo podría acabarse. No obstante esos augurios y esas críticas Venezuela aceleró, a través de Argentina, la petición de ingreso como miembro pleno del Mercosur –cuyo primer paso había dado desde el 8 de diciembre de 2005 cuando entró sólo con voz mientras negociaba los términos del ingreso– y Chávez logró, el 24 de mayo de 2006, luego de aceptar las condiciones económicas y comerciales del Mercosur, que Venezuela fuera incorporada en un plazo menor del previsto. La ratificación de ese ingreso, a mediados de 2010, sigue pendiente por desacuerdo en el parlamento paraguayo. Al mismo tiempo, Chávez trató de ampliar la Alternativa Bolivariana para América que había creado, en diciembre de 2004, con Cuba y Bolivia, logrando el ingreso de Ecuador en el caso de los andinos y su conversión, en junio de 2009, en la Alianza Bolivariana para las Américas (ALBA). Ante los TLC negociados con Estados Unidos, Evo Morales denunció cómo el manejo solidario de las asimetrías que se daba en la CAN resultó reemplazado por el de la competitividad, como se puso de presente en el caso de la soya que Colombia le compraba a Bolivia a precios preferenciales pero que ahora con el TLC comprará a Estados Unidos para obtener insumos más baratos y poder exportar con precios competitivos. Hubo un interregno en el cual no era claro qué suerte correría la institución andina dado que Bolivia que debía reemplazar a Venezuela en la presidencia rotativa de la CAN analizaba si también se retiraba e ingresaba, como Venezuela en calidad de miembro pleno a Mercosur. En la decisión de permanecer, tal vez contó la necesidad de Bolivia de acceso al mar y la existencia de un mayor espacio para la cuestión indígena en la CAN que en el Mercosur. Intentos de redefinición Sin que aún hayan conjurado su crisis y con divergencias que surgen sobre distinto tipo de temas, cuatro de sus miembros ratificaron su decisión de permanecer en la CAN. Esa decisión corresponde a conveniencias naciona-

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les de cada uno de los cuatro. Bolivia que había sido el primer beneficiario del crecimiento comercial del acuerdo subregional que envía al mercado andino el 17% de sus exportaciones en especial de oleaginosas y tiene necesidad de tramitar su histórica solicitud de salida al Pacífico. Ecuador que se encuentra entre Perú y Colombia, tiene necesidad de tramitar con esos vecinos asuntos migratorios y fronterizos complejos y necesarias relaciones económicas dado que allí se dirigen sus exportaciones distintas de las que van a Estados Unidos. Perú, que se había mantenido por fuera del área de libre comercio y del arancel externo común, quiere aumentar su vinculación a la CAN y conformar a su interior un mercado común con Colombia. Colombia que ha sido el mayor vendedor andino de sus exportaciones distintas a las de bienes primarios, requiere además de un ámbito multilateral para procesar su vecindad con Ecuador afectada por la confrontación armada, sus relaciones cada vez más complejas con Bolivia, y las convergencias con Perú. Colombia y Perú han propuesto que la nueva readecuación de la integración andina genere alianzas para que exporten conjuntamente en un intento de aprovechamiento compartido de los TLC firmados, o de renegociación de las preferencias arancelarias. Igualmente, consideran que la CAN tendría sentido en una perspectiva más amplia no de absorción por parte del Mercosur sino de negociación de los andinos para cerrar una etapa y construir la integración suramericana, como lo veremos más adelante. Para materializar la decisión de permanencia de la CAN, el consejo presidencial andino, realizado en Quito el 12 y 13 de junio de 2006, ajustó el tribunal andino al número de miembros que quedaban. Además, acordó buscar la prolongación de las preferencias arancelarias que otorga Estados Unidos por la lucha antidroga y definir los términos de la negociación con la Unión Europea de un acuerdo de asociación, que incluya el comercio, el diálogo político y los programas de cooperación como pilares de las relaciones biregionales. Asimismo, el consejo reiteró la proclama habitual de los gobiernos de comprometerse a atacar las causas estructurales de la migración, la pobreza, la exclusión social y la preservación del medio ambiente. Esas decisiones no son, sin embargo, garantía de un avance de la integración andina. La redefinición del tribunal podría ser un retroceso de un ente supranacional a un órgano intergubernamental con representantes de intereses nacionales. El otro tema de la declaración de relanzamiento de la CAN, la superación de las causas estructurales de la pobreza, requiere de un esfuerzo social sistemático que pondrá a prueba la real voluntad política de integración. Como parte de la redefinición de la integración andina se vio el retorno de

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Chile –en septiembre de 2006 después de 30 años ya que su retiró se dio en 1976– en calidad de miembro asociado de la CAN, en las mismas condiciones que participa desde hace una década en Mercosur sin atarse al arancel externo común para mantener libertad en su política económica y comercial. Además, como parte del esfuerzo de cierre de las heridas que dejó la guerra del Pacifico en las relaciones de Chile con Bolivia y con Perú. También México ha pedido diálogo político y cooperación y podría adoptar el carácter de miembro asociado de la CAN si negocia acuerdos comerciales con Ecuador y Bolivia. Chile y México podrían ayudarle a la CAN a tener otro sentido dado que son países que también han firmado TLC con Estados Unidos y hacen parte de la Conferencia Económica Asia Pacífico (APEC), organismo al que igualmente pertenece Perú y al que Ecuador y Colombia aspiran asociarse una vez se levante la moratoria de aceptación de nuevos miembros. Esta perspectiva podría ser una oportunidad para tejer lazos con la otra orilla del Pacífico con la que excepto Perú, los demás andinos han tenido pocos nexos, pero que hoy son imprescindibles para una inserción internacional. Tal vez incluso para Bolivia sería de interés, si logra su salida al Pacífico. Las negociaciones CAN – Unión Europea sobre un acuerdo comercial, de concertación política y cooperación entre los andinos y los europeos, más que contribuir a la redefinición del sentido de la CAN y a su permanencia, volvieron a enfrentar las dos tendencias al interior de la CAN: Colombia– Perú, Bolivia–Ecuador. Aunque estos últimos han tenido no pocos enfrentamientos, y Ecuador cuando ejercía la presidencia rotativa en 2009 amenazó con retirarse luego de imponer salvaguardias, ambos son miembros del ALBA. Bolivia sólo acepta un acuerdo de libre comercio de bienes pero no temas como propiedad intelectual, compras estatales, e inversión, asuntos que los demás miembros de la CAN y la propia Unión Europea consideran imprescindibles.1 Finalmente, en 2010, Perú y Colombia firmaron los TLC que hacen parte del acuerdo de asociación con la Unión Europea. En suma, si no se mira sólo la coyuntura actual sino el conjunto de ciclos recorridos por la integración andina se aprecia que ha tenido periodos de estancamiento y baja de compromiso de sus miembros, pero ha conocido también curvas ascendentes en su inicio y en momentos de adaptación a nuevas circunstancias. En los años dos mil, los intentos de construir un área de libre comercio, una unión aduanera o un mercado común se fueron diluyendo cuando entraron en tensión realidades, intereses y estrategias distintas; cuando las diferentes 1.

“Fronteras abiertas”, Semana, 12 de junio de 2006, p. 120.

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opciones políticas y económicas se tradujeron en concepciones opuestas sobre integración e inserción internacional; cuando se tensionaron las relaciones entre países miembros. Tres vías siguen enfrentándose. La de una integración más profunda y multidimensional que reafirme los acuerdos, instituciones, procesos y esfuerzos subregionales aunque es la más necesaria parece menos posible. La vía abierta por acuerdos como el ALBA basados más en convergencias ideológicas y políticas que excluyen a la mitad de los miembros de la CAN. La de adaptarla a lo negociado en los TLC puede llevarse por delante buena parte de su patrimonio y dadas las fuertes divergencias políticas puede hacer salir a Bolivia y a Ecuador de la CAN. Así, más que liquidar o redefinir la CAN, los gobiernos incumplen sus compromisos y debilitan los entes supranacionales. No obstante esas diferencias e incumplimientos, en todo ese camino de tensión entre modelos, la integración andina ha ido acopiando logros y resultados, unos expresados en cifras, otros en decisiones, resoluciones e instituciones. Seria, entonces, un error arrojar todos esas casi cuatro décadas de esfuerzos acumulados. Además, los objetivos y el modelo de integración de la CAN no han sido rebasados, más bien, las negociaciones del ALCA, con Mercosur y los TLC han concentraron las fuerzas y han interferido algunos de sus acuerdos y las nuevas propuestas como el ALBA más que una integración entre vecinos como la CAN es un intento de conformar un polo ideológico – político. A mediados de 2010, se puede decir que la CAN mantiene múltiples posibilidades de redefinición que le pueden redescubrir su sentido. En el terreno comercial, con uno y otro proceso, y con distintas velocidades, la CAN podría convertirse en un espacio para renegociar las preferencias arancelarias Aptdea que por la lucha antidroga, y de manera condicionada, otorga Estados Unidos. Además, podría ayudar a una conexión latino–pacífica que va desde México pasando por Centroamérica y los tres andinos y llegando a Chile. De asociación con la Unión Europea y con la Apec. Pero si la CAN no fuera el referente comercial para sus miembros, puede gestionar asuntos fronterizos, sociales o ambientales, conciliar legislaciones y posiciones. Podría, además, contribuir a la superación de prejuicios entre los andinos, cuyo mutuo desconocimiento los convierte en vecinos distantes y desconfiados. También podría fortalecer los nexos entre sectores implicados en la integración subregional o mejorar las condiciones de negociación con Brasil y el Mercosur en la perspectiva suramericana. Si el intento de cada país andino de jugar en múltiples tableros de acuerdo a sus realidades económicas y comerciales, conlleva simultáneamente un compromiso con

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la integración latinoamericana, suramericana en particular, cada uno podría ganar en fortalecer su relación con los diversos procesos que atañen a sus múltiples pertenencias andina, amazónica, suramericana, caribeña, del Atlántico del Pacífico. En cambio, pagará costos muy altos el país que desee actuar como un jugador solitario. II.

ACERCAMIENTO RETROCESOS

SURAMERICANO:

AVANCES

Los acuerdos energéticos y las perspectivas de interconexión física han ido abriéndole paso a un acercamiento suramericano. Su camino ha sido lento y contradictorio aunque ya ha comenzado a ser recorrido e interesa a todos los países suramericanos. El desafío es doble para los doce países suramericanos que tienen opciones divergentes. Por una parte, articular los proyectos de conexión física, de infraestructura y energía al desarrollo para que posibiliten la construcción de regiones transfronterizas de integración. Por otro lado, que las divergencias político–ideológicas no frustren el acercamiento político materializado en la existencia de Unasur y del Consejo Suramericano de Defensa que ha atendido asuntos de seguridad regional. Integración física y de la infraestructura El acercamiento suramericano que podría conducir hacia la integración del subcontinente empezó a vislumbrarse inicialmente con dos procesos. Uno, la creación del área de libre comercio entre la CAN y el Mercosur que desde 2005 cubre el 80% del universo arancelario de la región y que aunque fue lenta su negociación y estuvo rodeada de muchos temores, finalmente se concretó en términos bastante más amplios que los TLC con Estados Unidos. Otro, el promovido por Brasil a través de las cumbres presidenciales de los doce países suramericanos –Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, Guyana, Paraguay, Perú, Suriname, Uruguay y Venezuela. Concentrémonos en el segundo proceso dado que, por primera vez en casi dos siglos de vida independiente y en el marco de los actos conmemorativos de los 500 años del descubrimiento, Brasil reunió a todos los presidentes suramericanos para pensar una perspectiva común.2 La primera cumbre, celebrada en Brasilia a fines de agosto de 2000, a más de estimular la conformación de una zona de libre comercio entre el Mercosur y la CAN, acordó desarrollar la Iniciativa de Integración Regional Suramericana (IIRSA) mediante proyectos dirigidos a la modernización de la infraestructura de energía, transportes y comunicaciones, en los diez ejes que muestra el cuadro 1. 2.

Luiz Felipe Lampreia: “La Cumbre de América del Sur y Brasil”, en Venezuela Analítica, 23 de enero de 2001; Juan Mario Vacchino “La Cumbre Suramericana y el desarrollo de una utopía”, Integración: ahora o nunca, CELA, Edición Nº 61, enero - abril de 2001.

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Cuadro 1. Ejes de IIRSA a diciembre de 2004 Eje 1) Andino

2) Amazónico

Objetivo Utilizar la infraestructura vial actual y corregir los problemas de circulación en los pasos fronterizos así como unirlos a nivel energético y de telecomunicaciones. Hacer navegables los ríos de la cuenca para conectar el océano Pacífico y el Atlántico, buscar corredores de exportación e importación de bienes para la región en la explotación de recursos forestales, pesca, artesanías y ecoturismo.

3) Capricornio

Articular el norte de Argentina, el estado de Río Grande do Sul de Brasil, el norte de Chile y la zona suroccidental de Paraguay.

4) Escudo guayanés

Conectar zonas relativamente aisladas y que tienen patrones distintos de desarrollo: oriente de Venezuela, Guyana – Surinam, estado de Amapá en Brasil, y el corredor Manaos– Boa Vista en los estados de Roraima y Amazonas, Brasil.

5) Eje del sur

Unir el océano Pacífico con el Atlántico a través del Sur de Argentina y Chile.

6) Interoceánico central

Vincular cinco países que contienen el 68% de la superficie total de Suramérica: Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay y Perú.

7) Perú – Brasil – Bolivia

Conformar un eje transversal que engloba diferentes pisos ecológicos al atravesar siete departamentos de la macro región sur del Perú, dos departamentos amazónicos de Bolivia y cuatro estados del noroeste del Brasil.

8) Mercosur – Chile

Unir los dos océanos por medio de redes troncales y de interconexión de transporte del eje más consolidado de la región dado que genera el 70% de la actividad económica suramericana, y cuenta con los mayores flujos de comercio intrarregional.

9) Hidrovía Parag – Paraná

Integrar el modo fluvial de los cinco países de la cuenca del Plata: Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay y Uruguay.

10) Andino del sur

Conectar Bolivia, Chile y la parte oeste de Argentina fronteriza con Chile hasta Tierra de Fuego e impulsar un proceso de cooperación de circuitos turísticos e integración minera.

Cuadro de elaboración propia a partir de http://www.iirsa.org, 6 de diciembre de 2004.

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Para el desarrollo del plan de acción, IIRSA ha priorizado siete procesos sectoriales de integración, necesarios para optimizar la competitividad y sostenibilidad de la cadena logística en los siguientes sectores: energía, instrumentos de financiamiento, pasos de frontera, tecnologías de información y comunicaciones, transporte aéreo, marítimo y multimodal. Al mismo tiempo, IIRSA estimula estudios de cabotaje y evaluación de los principales puertos; análisis de posibilidades de transporte multimodal, de tecnologías de información y comunicación al servicio de la competitividad y la integración; propuestas de facilitación del transporte en los pasos de frontera y planes andinos de cooperación transfronteriza. La integración física pese a ser una necesidad para todas las naciones suramericanas, ha marchado lentamente. De los andinos el país que más se ha comprometido con ese proceso es Perú que ya concretó con Brasil un proyecto de conexión interoceánica. Las dificultades no han sido únicamente de financiación sino que han estado relacionadas con el alcance de tales proyectos, los cuales podrían quedar reducidos a obras de infraestructura del BID y de la CAF. Eso podría suceder si no se aplican los acuerdos de la segunda cumbre presidencial suramericana, reunida en Guayaquil en julio de 2002, que insistió en la interrelación entre infraestructura y desarrollo y la condicionó a cinco principios: perspectiva geoeconómica, sostenibilidad social, eficiencia económica, sustentabilidad ambiental y desarrollo institucional. No obstante los acuerdos, las necesidades de los países y las posibilidades que los proyectos ofrecen, el tema sigue siendo visto sólo como un asunto técnico y no ha sido suficientemente asumido como un esfuerzo político y social de integración. Este proceso es una extraordinaria oportunidad para construir estrategias de desarrollo que generen regiones transfronterizas las cuales, como ocurrió en Europa, pueden articular zonas marginales a la integración regional y ayudar en la inserción internacional; pero en el caso suramericano ese alcance de la conexión física no se ha concretado. Otra dificultad que le quita fuerza integradora a esos proyectos es que para que sean acompañados de estrategias de desarrollo requerirían contar con una gestión ambiental sostenible y con una activa participación de autoridades y organizaciones sociales de las áreas por donde atraviesa. Sin embargo, la falta de información y consulta a las comunidades ha consolidado temores de comunidades indígenas o afrodescendientes, intereses regionales en disputa, y quejas de zonas fronterizas que no han sido tenidas en cuenta en tales proyectos.

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El acercamiento suramericano es también una gran oportunidad que ha sido valorada por conveniencias nacionales entre las que se encuentran las variadas oportunidades que le ofrece a cada uno de los doce países de la región.3 Empecemos por los miembros de Mercosur donde están los mayores motores de Unasur. A Brasil le sirve para lograr mejores accesos tanto al Pacífico por Bolivia, Perú, Ecuador y Colombia, como al Caribe por Colombia y Venezuela, para aprovechar el potencial hidroeléctrico de Venezuela y Guyana, petrolero de Venezuela y Ecuador, gasífero de Bolivia; y para ampliar los consensos en torno a su actividad global como potencia regional. De hecho, Lula jugó en 2008 un activo papel como punto medio y estabilizador de diversos procesos suramericanos.4 A la Argentina, que no había estado muy abierta a la perspectiva suramericana,5 le podría ayudar a manejar mejor su contradictoria relación con Brasil y sus necesidades energéticas. Uruguay tendría un mejor marco para resolver sus relaciones con Argentina y para lograr mejores condiciones para países pequeños en Mercosur y en los acuerdos de integración. Paraguay tendría en los andinos aliados para presionar por un mejor manejo de las asimetrías en el seno de los grupos de integración. A Venezuela le permitiría desplegar la complementariedad energética con Brasil, desarrollar sus regiones del sur y oriente, avanzar en los negocios energéticos y en su política internacional. Sigamos con los miembros de la Comunidad Andina. A Bolivia le permitiría convertirse tanto en bisagra entre la CAN y el Mercosur como en eje de parte importante de la infraestructura suramericana, desarrollar algunas regiones y garantizar puertos sobre el Pacífico. Ecuador podría concretar acuerdos con Brasil para consolidar su pertenencia a la Amazonia y para manejar sus complejas relaciones con Perú y Colombia.6 A Colombia le ayu-

El debate al respecto ha sido desarrollado por Diego Cardona C., “¿Tiene futuro la comunidad sudamericana de naciones?”, en Foreign Affairs En Español, abril - junio de 2005; y por Socorro Ramírez, “La integración andina y suramericana una mirada desde Colombia”, en Cátedras de integración Andrés Bello, Bogotá, CAB, 2007, pp. 57-100, y en la ponencia del congreso de Ciencia Política en Colombia.

Socorro Ramírez, “Lula entre Chávez y Uribe”, en www.razonpublica.org, agosto de 2008.

Incluso desde Argentina se reduce Unasur al cono sur como se puede ver en María Alejandra Saccone, “Unasur: visiones desde el Mercosur”, en Revista de la integración, Nº 2, Comunidad Andina, 2008, pp. 31-36.

Ramírez Socorro, Ecuador: miradas binacionales, Bogotá, IEPRI – Academia Diplomática, 2008.

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daría a reequilibrar sus relaciones con Estados Unidos y a mejorar los nexos con sus vecinos, en particular Venezuela y Ecuador, para la solución del conflicto interno; además, los proyectos previstos ayudarían a que territorios hoy escenario de guerra y economía ilegal, cuenten con mayores posibilidades de articulación a flujos legales hacia dentro del país, con los vecinos y hacia el comercio internacional. Perú podría convertirse en el principal puerto de Brasil en el Pacífico, vincularse con el Mercosur sin perder las preferencias con las que cuenta en la CAN y las conseguidas por ésta con Estados Unidos y la Unión Europea. Para Chile que participa como observador en ambos acuerdos, es esencial el tema energético, la consecución de materias primas y mercados y la ampliación de su influencia multilateral así como generar un marco para solucionar los diferendos territoriales que le quedaron de su triunfo en la Guerra del Pacífico (1879–1883), que dejó sin costa a Bolivia y amputó el territorio de Perú. Además, como Perú, Chile ve la necesidad de la integración suramericana para insertarse en Asia y el Pacífico. Los dos países suramericanos tradicionalmente integrados con el Caribe insular por su historia colonial, Surinam y Guyana podrían avanzar en su relación con Brasil sin perder las preferencias otorgadas como ex colonias del Reino Unido y los Países Bajos; Guyana ingresaría con su potencial hidroeléctrico y con el interés de armonizar sus relaciones, en particular, con Venezuela. Con todo, aunque los proyectos de integración física han sido lentos de concretar y no se los ha asumido con todas las posibilidades que ofrecen, han mostrado que la infraestructura y lo energético, si no se lo condiciona a lo ideológico – político, pueden relanzar acuerdos de cooperación que ayuden a reestructurar la integración regional. Iniciativas energéticas y Comunidad Suramericana Ahora bien, los intereses nacionales antes descritos no han impedido, sino que han estimulado el acercamiento. Tal como lo muestra el cuadro 1 en los siete primeros años se desarrollaron siete cumbres de los doce presidentes suramericanos, seis ordinarias y una extraordinaria.

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Cuadro 1. Cumbres presidenciales y Comunidad Suramericana Cumbres ordinarias

Cumbres extraordinarias

1ª, Brasilia, septiembre de 2000 2ª, Guayaquil, julio de 2002. 3ª, Cuzco, diciembre 2004. 4ª, Brasilia, septiembre de 2005. 1ª, Montevideo, diciembre de 2005. 5ª, Cochabamba, diciembre de 2006. 6ª, Margarita, abril de 2007. La tercera cumbre presidencial suramericana, a más de acuerdos sobre infraestructura, económicos, políticos, sociales y ambientales, decidió la conformación de la Comunidad Suramericana y empezó, con esa reunión, una nueva ronda de encuentros presidenciales como instancia de conducción política del proceso. Al ritmo de los acuerdos energéticos lanzados por el gobierno venezolano que ha aprovechado las alzas en los precios del petróleo como base de su política exterior y de su protagonismo regional e internacional, los siguientes encuentros presidenciales de la Comunidad Sudamericana, realizados en Brasilia en 2005 y en Cochabamba en diciembre de 2006, acordaron convocar una cumbre energética suramericana. Tal cumbre petrolera, realizada en Margarita en abril de 2007, con la participación de los presidentes suramericanos –excepto de Alan García de Perú– y con Trinidad y Tobago como invitado, tuvo tres temas centrales de controversia en especial entre Venezuela y Brasil y ejemplifican las tensiones no sólo por el liderazgo regional sino también entre modelos políticos y de integración7. El primero, sobre el Banco del Sur que días atrás había acordado Venezuela con Argentina, Ecuador y Paraguay, sobre el que Lula dejó claro que la reunión de Margarita no tenía como finalidad discutir esa institución financiera y antes había que debatir sobre el sentido de esa nueva institución. El segundo tema en disputa, el acuerdo de Kirchner y Chávez de creación de la Organización de Países Productores, Exportadores de Gas del Sur (Oppegasur) sobre el que también Brasil se pronunció en contra porque equivaldría a cartelizar a los productores de gas. El tercero, la cuestión del etanol cuyo mercado regional domina Brasil, y que causó controversia luego de que Lula firmara con Bush, en su visita latinoamericana de

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marzo de 2007, un acuerdo para impulsar la producción de este combustible en reemplazo del petróleo. La cumbre de Margarita optó por una postura intermedia de reconocimiento al potencial de los biocombustibles para diversificar la matriz energética suramericana, Chávez mostró una postura conciliadora y señaló que «es una estrategia válida cuidando que no afecte los alimentos», y llegó a acuerdos con Alvaro Uribe para la asesoría de Colombia a la producción venezolana de combustibles alternativos a partir de productos agrícolas como la palma africana. La cumbre de Margarita aunque demoró la aprobación de la declaración final por los desacuerdos, en la perspectiva de hacer de la cuestión energética un motor de la integración suramericana, tomó decisiones centrales como las que enumero a continuación. Impulsar una evaluación del balance energético suramericano con el fin de identificar y fomentar proyectos de integración. Promover la cooperación entre las empresas petroleras nacionales de los países miembros en torno incluso a la industrialización de los hidrocarburos, las transacciones comerciales de energéticos para contribuir al desarrollo y competitividad de la región, aumentar el bienestar de los pueblos en el marco de criterios de complementariedad, solidaridad y equidad. Reconocer iniciativas como Petrosur, Petroandina, Petroamerica, Petrolera del Cono Sur, para incrementar la cooperación y la coordinación de sus esfuerzos de energía. Asegurar la compatibilidad entre la producción de todas las fuentes de energía, la producción agrícola, la preservación del medioambiente y la promoción y defensa de condiciones sociales y laborales dignas, asegurando el papel de Suramérica como región productora eficiente de energía. Promover políticas de consumo energético responsables con las necesidades de todas las regiones, poblaciones y ecosistemas del mundo. Avanzar en la compatibilización de reglamentos, normas y especificaciones técnicas que viabilicen la materialización de interconexiones y el intercambio energético entre los países. Crear el consejo energético de Suramérica, integrado por los ministros de Energía de cada país que debían generar una propuesta de estrategia energética, un plan de acción y un tratado energético de Suramérica.8 Los resultados de la cumbre presidencial energética mostraron un amplio y prometedor rumbo que podría estar poniendo de presente no sólo esa espe-

http://www.infolatam.com/ la_paraliza_los_proyectos_chavez_sobre_banco_del_sur_y_opep_del_gas.

http://www.adital.com.br/site/noticia.asp?lang=ES&cod=27237.

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cie de fuga hacia adelante que constituyen los eventos al más alto nivel, que cuando aparece una especie de crisis terminan con declaraciones históricas que por lo general se quedan en retórica, pero también podría estar marcando un derrotero posible. Así se interpretó la decisión inesperada de conformar la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur) en reemplazo de la Comunidad Suramericana con países cuyos gobiernos cuentan con diversos modelos políticos, de desarrollo, de integración y de inserción en la globalización. O la decisión de convocar para el año siguiente, 2008, su reunión constitutiva en Cartagena, nombrar como secretario general a un expresidente ecuatoriano y ubicar la sede en Quito. Las propuestas fueron acogidas sin ningún debate aunque no se trataba sólo de un cambio de nombre. El argumento para defenderlas fue doble: una unión es más comprometedora que una comunidad y la referencia a las naciones muestra el énfasis social del proceso que no debería reducirse a lo estatal. Los debates sobre esa nueva entidad se abrirían en la siguiente cumbre y las decisiones serían en una perspectiva contraria a los argumentos para el cambio de denominación. El momento en que se produce el acuerdo de conformar Unasur parecía muy promisorio en la perspectiva de aceptar que las divergencias no son absolutas, los modelos enfrentados no son homogéneos, las similitudes económicas y políticas están muy lejos de ser un fenómeno uniforme y de constituir bloques claramente diferenciados. Además, el acuerdo parecía poner de presente que los gobiernos optan por vías intermedias por lo que existe un enorme espacio para el acercamiento entre distintos gobiernos de izquierda y de derecha y para concertar el manejo de asuntos comunes. Así lo ponía de presente el caso más singular que en el momento de decidir sobre la conformación de Unasur protagonizaban los dos grandes antagonistas políticos del continente, Hugo Chávez y Álvaro Uribe. Una vez superados sus más agudos enfrentamientos y en ese clima de construcción de la integración suramericana, ambos presidentes, entre 2003 y fines de 2007, acordaron revivir o formular proyectos binacionales de enorme magnitud y que podrían convertir a los dos países en inseparables socios estratégicos. Además del aumento del comercio binacional que por entonces superaba los records de los años noventa, que ya eran altos, los dos gobiernos hablaron de la construcción de monumentales obras de infraestructura fronteriza y de conexiones interoceánicas mutuamente beneficiosas que habían permanecido paralizadas durante décadas, y acordaron cuatro proyectos energéticos de enorme envergadura. El primero, que se inauguró en agosto de 2007, fue la construcción de un gasoducto entre Ballenas (Colombia) y Maracaibo (Venezuela), por el cual Colombia le vende gas a precios preferenciales a

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Venezuela y luego ambos países se articularían hacia Panamá – Centroamérica, y hacia el sur con Ecuador. El segundo, el acuerdo entre Petróleos de Venezuela (PDVSA) y la Empresa Colombiana de Petróleo (Ecopetrol) la venta de gasolina a las poblaciones fronterizas colombianas a precios preferenciales para controlar el contrabando, proyecto que había figurado por mucho tiempo en la agenda binacional hasta su inicial concreción en 2007. El tercer proyecto energético se derivaba de la autorización de Colombia para la compra venezolana de las acciones en Monómeros, y de la propuesta de Chávez para que Ecopetrol invirtiera en la exploración del crudo pesado en la faja del Orinoco y Colombia asesorara a Venezuela en la producción de biocombustibles a partir de palma africana. Pero tal vez el proyecto más importante apuntaba a la construcción de un oleoducto que le facilitaría a Venezuela sacar su petróleo por el mar Pacífico hacia la China, pasando por Colombia, o incluso de un ferrocarril que además llevara carga y pasajeros. No obstante el avance de esos proyectos que unieron a los dos opositores ideológicos en torno a la energía, la infraestructura y el comercio, terminó abruptamente a fines de 2007, cuando la desconfianza y tensión se convirtió en un obstáculo para el avance del proceso de integración. El difícil arranque de Unasur Si los factores a favor de Unasur eran significativos, también eran múltiples las dificultades para construirla y para convertirla en un real proceso de integración. Las fuertes tensiones entre Venezuela, Colombia y Ecuador llevaron a aplazar la séptima cumbre que debía dar nacimiento a Unasur, y a trasladarla de Cartagena a Brasilia. Además, su preparación estuvo rodeada de debates que mostraban importantes divergencias. Ante todo la controversia se concentró en el alcance de Unasur. Unos gobiernos se preguntaban si era necesario constituir otra organización dada la existencia de la CAN y Mercosur, otros afirmaban que si esos grupos más pequeños no habían operado qué sentido tenía emprender un proceso más amplio, unos más la reducían a una simple ampliación de Mercosur. El segundo debate central se refería al carácter intergubernamental o supranacional de la nueva entidad. En medio de las diversas opciones políticas, económicas e internacionales, cada gobierno prefería no trasladar su poder de decisión a un ente supranacional y más bien buscaba garantizar el control de la entidad, obligarla a tomar en consideración a todos sus miembros y adoptar decisiones por consenso. al final, lo intergubernamental se impuso sobre lo supranacional y lo político supedita lo técnico, como puede verse en las definiciones sobre órganos y competencias.

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El carácter de la secretaría sintetiza la controversia. Esta debería tomar forma, en Quito con el expresidente ecuatoriano Rodrigo Borja, quien desde que lo nominaron manifestó que asumiría tal función sólo si la nueva entidad sustituía a los organismos subregionales, CAN y Mercosur para formar una sola entidad con proyectos, personal y presupuestos propios.9 Luego, Borja ratificó esa idea en el art. 2 de su propuesta de tratado constitutivo de Unasur que señalaba: “La autoridad y competencias de Unasur están dadas por la voluntad soberana de los Estados Miembros que, a cambio de las ventajas económicas, políticas y geopolíticas que la supeditan a un orden comunitario les puede ofrecer, acuerdan autolimitar algunas de sus potestades soberanas y formar la Unión con órganos comunitarios de decisión y acción multinacionales”.10 El rechazo de esa propuesta llevó a la renuncia de Borja el 21 de mayo de 2008. La secretaría no logró consenso para constituirse como una instancia con algún nivel de poder o representación porque podría quedar por fuera del control del consejo presidencial o de cancilleres. Por encima de la secretaría quedó el consejo de delegados y su nombramiento sólo es potestad de los presidentes. La necesidad de reafirmar la soberanía nacional, como vienen haciéndolo varios gobiernos de la región, llevó a aceptar que aunque las decisiones son por consenso de todos los miembros de Unasur, los estados no están obligados a implementarlas de forma inmediata y a la misma velocidad. La aplicación de políticas, medidas y programas o el involucramiento en instituciones será gradual y flexible. El art. 13 del acuerdo constitutivo señala que aprobada una propuesta por la instancia máxima de Unasur, tres o más estados miembros podrán iniciar su desarrollo, siempre y cuando se asegure, tanto la posibilidad de incorporación de otros estados miembros, como la información periódica de su avance al consejo de delegadas y delegados. Además, cualquier Estado miembro podrá eximirse de aplicar total o parcialmente una política aprobada, sea por tiempo definido o indefinido, sin que ello impida su posterior incorporación total o parcial a la misma. En el caso de las instituciones, organizaciones o programas que se creen, cualquiera de los estados miembros podrá participar como observador o eximirse total o parcialmente por tiempo definido o indefinido.

El Comercio, el 8 de agosto de 2007.

10.

Pablo Solón, “Reflexiones a mano alzada sobre el tratado de Unasur”, en Revista de la integración, Nº 2, Comunidad Andina, 2008, p. 14.

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La preferencia por lo intergubernamental también se expresó en el papel de la presidencia pro tempore que no podría llevar la vocería o representación internacional de Unasur, firmar declaraciones o llegar a acuerdos sino sobre la base de una aprobación expresa de las instancias de la Unión. Además, se expresó en la decisión de promover un proceso de diálogo e interacción gubernamental con actores sociales en lugar de comenzar con una instancia de participación. Asimismo, la aceptación de solicitudes de miembros asociados por parte de otros países latinoamericanos y caribeños quedó supeditada a un acuerdo político presidencial más que a la aplicación de una norma comercial como sucede en la CAN y el Mercosur. Para no afectar la esencia de Unasur ni interferir el proceso suramericano, el tránsito a miembro pleno conlleva un proceso de aprobación en cada uno de los tres consejos de Unasur: de delegados, cancilleres y jefes de Estado, luego de cinco años de vigencia del tratado y cuatro de haberse asociado. La definición sobre el parlamento suramericano se postergó dado que existen diversas propuestas: elección suramericana, reuniones específicas y simultáneas de los parlamentos de la CAN y el Mercosur, y confluencia de los dos parlamentos pero con representantes nacionales. No ha habido acuerdo sobre un mecanismo jurisdiccional para evitar una instancia supranacional como la de la CAN, aunque han comenzado reuniones de las cortes de los distintos países suramericanos. Sobre la conveniencia de estas decisiones hay controversia en la región. Para algunos eso equivale a un retroceso en la supranacionalidad indispensable para la integración.11 Para quien fuera secretario pro tempore de Unasur cuando Bolivia ejerció la presidencia, de diciembre de 2006 a mayo de 2008, lo que muestran esos acuerdos es que los presidentes fueron capaces de tomar decisiones estratégicas tanto para superar una coyuntura crítica como para hacer de Unasur un marco de integración de diferentes visiones y conflictos regionales.12 Un académico colombiano vinculado al proceso13 señala que lo acordado refleja hasta dónde quisieron y pudieron llegar los gobiernos en esta etapa en la que la mayoría prefiere moverse sobre una base intergubernamental sin ceder soberanías ni avanzar en un proceso de inte-

11.

Ver intervención de Edgar Vieira en Socorro Ramírez, Venezuela hoy: miradas binacionales, Bogotá, IEPRI – Universidad del Rosario, 2008.

12.

Pablo Solón, Op. Cit, pp. 12-18.

13.

Diego Cardona, “El ABC de Unasur: doce preguntas y respuestas”, en Revista de la integración, Nº 2, Comunidad Andina, 2008, pp. 19-30.

386

gración dura. Lo claro es que lo acordado favorece el proceso de acercamiento político, el carácter intergubernamental permite un mayor reconocimiento a la diversas de opciones nacionales que quedan con márgenes de acción propia, garantiza la sobrevivencia de Unasur y en medio de un contexto contradictorio puede sentar las bases para un proceso más sólido. Las divergencias encuentran salidas en la séptima cumbre suramericana, la primera de Unasur, que aprueba su tratado constitutivo, por ahora, como un especio de coordinación política de los gobiernos suramericanos así haya adoptado un amplio objetivo que dice va más allá de la convergencia entre la CAN y el Mercosur. De esa forma lo definió la séptima cumbre en su tratado constitutivo: construir de manera participativa y consensuada un espacio de integración y unión en lo cultural, social, económico y político entre sus pueblos, otorgando prioridad al diálogo político, las políticas sociales, la educación, la energía, la infraestructura, el financiamiento y el medio ambiente, entre otros, con miras a eliminar la desigualdad socioeconómica, lograr la inclusión social y la participación ciudadana, fortalecer la democracia y reducir las asimetrías en el marco del fortalecimiento de la soberanía e independencia de los estados. Fue bien significativo que en la preparación de esa séptima cumbre suramericana, la primera de Unasur, funcionaron seis grupos de trabajo ministerial para trabajar sobre integración financiera, infraestructura, energía, políticas sociales, educación y cultura, y mecanismos de solución de controversias en inversiones. Es bien sintomático que en esos grupos y en la constitución de Unasur, para marcar la diferencia con la integración anterior, los temas comerciales parecerían dejados en manos nacionales o de los dos grupos subregionales CAN y Mercosur. Algunos de los grupos de trabajo algo han avanzado. El financiero, por ejemplo, ha identificado varias iniciativas que podrían articular a los miembros de Unasur en una coyuntura como la que origina la crisis financiera en Estados Unidos. Se intentaría establecer un sistema multilateral voluntario de pagos en moneda local que vaya sustituyendo el dólar en las transacciones regionales, un mecanismo de estabilización de la balanza de pagos para enfrentar desequilibrios comerciales o ataques especulativos contra una moneda local, un plan de integración de los mercados financieros y de capitales, una coordinación de los fondos financieros regionales para proyectos de desarrollo e infraestructura. Chile que ejerce la presidencia pro tempore por un año contado desde el 23 de mayo de 2008, tendrá que estimular a dichos grupos de trabajo para que con el diagnóstico y la identificación de

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prioridades pasen a una fase de concreción de iniciativas, y de esa forma se vayan convirtiendo en consejos sectoriales de Unasur. Unasur debía además superar el proceso de ratificación en los congresos de sus países miembros pues entra en vigencia con al menos nueve aprobaciones de países signatarios. A mediados de 2010, sólo había sido ratificado por los países suramericanos del ALBA más Guayana. Aunque no ha formalizado su existencia, la entidad ha ido recibiendo impulso de los gobiernos que han estado al frente de su desarrollo, de los acercamientos de sus miembros y freno de las tensiones a su interior. Bolivia condujo desde 2007 la preparación de su constitución. Brasil en 2008 logró su conformación y la del Consejo de Defensa Suramericano. Chile ejerció la primera presidencia pro tempore y le dio sentido al aglutinar con Brasil una intervención que, en septiembre de 2008, evitó la consolidación de las amenazas de guerra civil en Bolivia. Ecuador ejerció la segunda presidencia rotativa, con el apoyo de Venezuela, Bolivia y Brasil, canalizó el cuestionamiento al acuerdo militar de Colombia y Estados Unidos, aglutinó el apoyo suramericano para la reconstrucción de Haití y condujo con Cristina Kirchner el nombramiento de su esposo, expresidente y posible candidato a la reelección en su país, a asumir al mismo tiempo la secretaría general.14 Sin estructura organizativa distinta de la que le han dado los gobiernos que han asumido su conducción, Unasur ha ido generando una serie de consejos: defensa, lucha contra el narcotráfico, desarrollo social, salud, educación, cultura, ciencia y tecnología, infraestructura y planeamiento. El consejo de defensa podría ser el que más avance alcance si logra darle un contenido más específico al acercamiento suramericano para poner en marcha el acuerdo sobre mecanismos de creación de confianza en materia militar. La proliferación de consejos muestra las enormes potencialidades de la actuación conjunta y la necesidad de la existencia de Unasur, pero también los gigantescos riesgos de repetir la historia de la hasta ahora fallida integración latinoamericana, reducirse a declaraciones retóricas sobre todos los temas posibles sin capacidad real de concertación de posiciones ni de actuación conjunta. En la segunda cumbre, la realizada en Argentina, se habló y se sacó una declaración sobre muchos temas –solución de controversias, diálogo con Estados Unidos, situación de Honduras, islas Malvinas, Ley de Arizona, estado de excepción de Paraguay, reconstrucción de Haití y Chile, energía, cultura, educación, ciencia, tecnología e innovación y el problema

14.

Socorro Ramírez ¿Por UNASUR a la Casa Rosada? , en www.razonpublica.org, 17 de mayo de 2010.

388

mundial de las drogas– sin perspectiva concreta de traducir la retórica en posiciones comunes ante negociaciones internacionales o en espacios multilaterales. Los riesgos de Unasur se derivan, además, de la primacía de la fragmentación ideológica que el nuevo secretario general y quien ejerce la presidencia pro tempore pueden exacerbar si se dedican a impulsar sus propios proyectos políticos en desmedro de la construcción institucional. Pero el organizativo no es el único reto de Unasur. Construir la integración suramericana implica no sólo articular los diversos procesos en curso sino también construir capacidad regional para hacerle frente a la problemática interna de varios de sus miembros y a las tensiones entre ellos cruzadas por complejos asuntos de defensa y seguridad. La defensa y la seguridad Asuntos de defensa y seguridad coparon, en 2008, la agenda de Unasur, jalonados por Brasil y por la propia situación regional. De hecho, sin haber sido objeto de debate en el proceso previo de negociación sobre la constitución de Unasur, Brasil propuso en la séptima cumbre, conformar el Consejo de Defensa Suramericano y logró acuerdo para su creación. Sólo el presidente colombiano inicialmente se negó a hacer parte, luego pidió un plazo para discutir sus condiciones, y finalmente, el 18 de julio, tras la visita del presidente Lula, Uribe aceptó la participación de Colombia sobre la base de tres acuerdos en torno al Consejo de Defensa: relaciones sólo con gobiernos elegidos, combate a grupos irregulares y decisiones por consenso. En sectores argentinos, aunque su gobierno no se opuso a la creación del Consejo de Defensa, se manifestó escepticismo o sensación de que el Consejo sería, sobre todo, funcional a los intereses brasileños. El gobierno brasileño insistió en que el Consejo de Defensa no sería una alianza ni una fuerza militar suramericana sino un foro de consultas e integración entre los ministros de Defensa, y que no se ponía en marcha contra nadie ni para intervenir en los asuntos internos de ningún país. Además, agregó que como las industrias de defensa pueden constituir un sector de desarrollo económico para la región, el Consejo prevé fomentar las compras gubernamentales en empresas suramericanas. En septiembre de 2008, Unasur tuvo una rápida actuación15 en medio de un contexto tan difícil que parecía imposible el consenso. Bolivia y Venezuela habían expulsado a los embajadores norteamericanos culpándolos de la si-

15.

En este punto me baso en el análisis hecho en Socorro Ramírez, “Unasur: buen comienzo y grandes desafíos”, en www.razonpublica.org, agosto de 2008.

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tuación y habían recibido similar respuesta. Chávez había invitado a Rusia a desplegar operaciones militares conjuntas en el Caribe. Un tribunal de Miami se ocupaba del episodio de la maleta venezolana descubierta en el aeropuerto de Buenos Aires, con 800 mil dólares en efectivo y la acusación de constituir aporte para la campaña electoral de ese país, y el Tesoro estadounidense incluía a tres altos funcionarios del gobierno venezolano en la lista Clinton conformada por personas acusadas de narcotráfico. En Bolivia avanzaba la violencia entre el gobierno y los dirigentes autonomistas. Chávez había amenazado con intervenir militarmente en ese país y encender dos o tres Vietnam, si alguien intentaba derrocar o asesinar a su colega Morales y se había enfrentado con el comandante de las fuerzas armadas bolivianas. Esas dos graves amenazas que podrían tener graves consecuencias para toda Suramérica obligaron a organizar en 48 horas la cumbre extraordinaria de Santiago del 14 de septiembre, a que concurrieran 9 de los 12 jefes de estado y a hacer concesiones mayores para llegar a un consenso. En su declaración, los presidentes rechazaron cualquier situación resultante de una ruptura del orden institucional o de la unidad territorial de Bolivia. Además, condenaron los ataques a instalaciones gubernamentales y a la fuerza pública, y exigieron su devolución para iniciar diálogo que permitiera consensuar una solución. También, llamaron a todos los actores políticos y sociales a cesar acciones de violencia, intimidación y desacato a la institucionalidad democrática y al orden jurídico. Asimismo, crearon tres comisiones, una para investigar los disturbios en Pando, otra para acompañar los trabajos de la mesa de diálogo, y una más de asistencia al gobierno de Bolivia. Diez días después, en el marco de la Asamblea de la ONU, se celebró una nueva reunión extraordinaria suramericana, esta vez sin carácter resolutivo pues no estaban la mayoría de presidentes, se pasó revista a la situación boliviana y a la aplicación de los acuerdos de Santiago. Las cumbres posteriores de Unasur se desarrollaron de manera extraordinaria, en 2009, en torno a otro asunto de seguridad, el acuerdo del gobierno de Álvaro Uribe con su homólogo estadounidense sobre el uso de bases militares colombianas. Ese acuerdo fue rechazado en Unasur por los presidentes Chávez y Correa que lo perciben como un instrumento contra los procesos políticos que encabezan en sus países. El gobierno de Brasil lo asume como una obstrucción al papel que Obama le había reconocido, un riesgo de monitoreo de los nuevos procesos políticos, de internacionalización de la Amazonia, de fortalecimiento de las fuerzas armadas colombianas, que en número ya ocupan el segundo lugar regional, y de un entorpecimiento a la venta de armas brasileñas a Colombia. También es visto como una interferencia en los esfuerzos de Unasur y el Consejo Suramericano de Defens.

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Cuadro 2. Cumbres presidenciales y Unasur Cumbres ordinarias

Cumbres extraordinarias

7ª cumbre suramericana, 1ª Unasur, Brasilia, mayo de 2008. Santiago y Nueva York, septiembre 2008. Ecuador y Argentina en 2009. 8ª cumbre suramericana, 2ª Unasur, Buenos Aires, 2010. El debate sobre el acuerdo colombo–estadounidense puso de presente otro asunto de defensa y seguridad central en la región. El incremento de los presupuestos militares en Suramérica y las nuevas adquisiciones de armamento que aunque son presentadas por los respectivos gobiernos como una modernización de equipos y municiones, son vistas por diversos sectores como una carrera armamentista emprendida por vecinos que mantienen pretensiones hegemónicas, diferencias o tensiones recíprocas. Brasil incrementa la adquisición de armamento en razón de su ascenso como poder emergente internacional. Chile ha aumentado sus compras de armas y aviones puesto que los militares siguen teniendo una gran influencia en la nación y porque un porcentaje de la renta del cobre está constitucionalmente asignada a la defensa. Perú lo hace en respuesta a Chile por el litigio en curso. Venezuela se rearma con el argumento que se prepara para defender el proyecto bolivariano. Colombia, que se ha armado para hacerle frente a su conflicto interno, empieza a pensar en mejorar la defensa ante las amenazas de Chávez. Y hasta Bolivia ha pedido a Rusia crédito para la compra de armas. Suramérica se ha definido como zona de paz y países que tienen desarrollos nucleares (Brasil y Argentina) aseguran que les darán siempre un uso pacífico. Sin embargo, el tema ha empezado a inquietar en razón de las declaraciones de militares nacionalistas de Brasil, así como de un subsecretario de asuntos estratégicos y relaciones internacionales del ministerio de Defensa y del propio vicepresidente de ese país, quienes han dicho que el Estado brasileño ganaría respetabilidad y poder disuasivo si no se contenta con la fuerza submarina ya adquirida y obtiene también poder nuclear. Hay que señalar, sin embargo, que, ante estas insinuaciones, el ministro de Defensa ha reiterado que la constitución brasileña y los compromisos internacionales

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impiden la fabricación de la bomba. Venezuela, por su lado, ha dicho que avanza con Irán en la construcción de una ciudadela nuclear y en la explotación de uranio con fines pacíficos. Sin embargo, el cuestionamiento de la falta de transparencia y el carácter conflictivo de su gobierno han generado temores en la región. Este tema tendría que ser analizado en el Consejo Suramericano de Defensa. Otro asunto crucial para el que Unasur ha creado un consejo específico es el referido a las amenazas transnacionales a la seguridad derivadas del narcotráfico y el crimen organizado. Esos fenómenos afectan a todos los países del hemisferio con diferente intensidad pero con idéntica capacidad letal como parecen mostrarlo los índices de muertes violentas, la violación de derechos humanos, el número de secuestrados y la victimización de jóvenes. La incorporación de la mayoría de la región a las rutas internacionales dedicadas al narcotráfico, el auge en el área del comercio de armas livianas vinculado al emporio de las drogas y el relativamente fácil lavado de activos, muestran que toda el área está seriamente aquejada por la expansión del tráfico de drogas y el auge de la criminalidad organizada. Estos fenómenos se desarrollan y prosperan en los márgenes que el Estado, la sociedad y el mercado les dejan; aprovechan la debilidad estatal, entrelazan la economía legal y la ilegal y tienen capacidad para vincular a sectores de las elites nacionales y regionales así como a poblaciones presionadas por sus acciones de fuerza o por la necesidad de recursos.16 A MANERA DE CONCLUSION Sería lamentable que las instituciones y regímenes andinos se liquidaran. Aunque no siempre han funcionado y algunas medidas están rebasadas por la realidad, en ocasiones han ayudado a los países miembros a acercarse y a regular asuntos esenciales de su vecindad. Sería lamentable también que la ideología jugara como un factor de disgregación regional e interfiriera un acercamiento suramericano jalonado por la energía y la integración física donde caben los distintos modelos que se han ido generando en la región. No es nada despreciable que gobiernos de una región como Suramérica que –fuera de los nexos entre poblaciones fronterizas– mantenía solo relaciones diplomáticas formales y más bien cargadas de desconocimientos, temores y percepciones de conflicto, en menos de una década, definan un ambicioso horizonte como el antes analizado, y que pese a las divergencias y tensiones, 16.

Informe de la Misión de Política Exterior de Colombia, 2010, www/fedesarrollo.com

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tengan resultados que mostrar en los cuatro ejes del acercamiento: físico y de infraestructura, energético, político con la Comunidad Suramericana y su reemplazo Unasur, de defensa y seguridad. Unasur es resultado de ese proceso de acercamiento pero no lo compendia. Varios de esos ejes tienen dinámicas propias que la rebasan, aunque Unasur podría ir articulándolos en la perspectiva de una integración más profunda. Ahora bien, esos avances del acercamiento suramericano se enfrentan con obstáculos que pueden dificultar y hasta impedir un real proceso de integración. Resumámoslos. El peso de las alianzas ideológicas, de los proyectos geopolíticos y de los liderazgos nacionalistas y caudillistas que impidan las convergencias regionales. El predominio de las diferencias políticas entre los gobernantes suramericanos –incluso dentro de los sectores favorables a la conformación de un bloque autónomo regional– sobre tipos de desarrollo, modelos de integración y opciones de inserción internacional. Los problemas de seguridad que deterioran las relaciones entre distintos gobiernos, así como la política estadounidense, que se aprovecha de las tensiones binacionales y de las urgencias de corto plazo de cada país suramericano para reforzar la fragmentación regional. Las dificultades al interior de la CAN y del Mercosur que hacen lento y frágil su proceso de integración. La reducción indefinida de Unasur a la concertación política y la no disposición a construir una integración más profunda que implica compartir soberanía e instituciones supranacionales. La ausencia de sectores de la llamada sociedad civil en su puesta en marcha, así como de voluntad política de los gobiernos, lo que impide construir políticas públicas de mediano y largo plazo para la integración ligada al desarrollo y con fuerte consenso social. La falta de perspectiva de sectores empresariales más allá de sus negocios, y su no reconocimiento de que para el éxito de sus transacciones es indispensable su contribución para generar buenas relaciones de vecindad y una integración más allá de lo comercial. Los problemas de financiación de los proyectos de infraestructura y desarrollo. La pérdida de oportunidades que ofrece el proceso de acercamiento suramericano también ha estado relacionada con la reducción de los proyectos de integración física a obras de infraestructura por no asumir su sostenibilidad social y ambiental, ni posibilitar la construcción de institucionalidad local en las zonas por donde atraviesan. No obstante los acuerdos presidenciales, las necesidades de los países y las posibilidades que los proyectos ofrecen, el tema sigue siendo visto sólo como un asunto técnico y no ha sido suficientemente asumido como un esfuerzo político y

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social de construcción de regiones transfronterizas y de macroregiones que, como ocurrió en Europa, pueden articular zonas marginales a la integración, reconfigurar los espacios de integración con la incorporación de áreas subnacionales de distintos países que además puedan ayudar en la protección de ecosistemas o en la inserción internacional de la región. Este acercamiento suramericano depende, en buena medida, del papel de Brasil que es el país que cuenta con mayores recursos económicos e institucionales para generar una base financiera a los proyectos de infraestructura, transporte y energía. Claro, Brasil podría impulsarlos sólo para garantizarse corredores de conexión interoceánica para sus grandes empresas y reducirse a concretar buenos negocios para jugar en las grandes ligas globales. De hecho, en estos últimos años se ha convertido en un importante origen de importaciones e inversiones en buena parte de los países suramericanos. O podría usar el Consejo de Defensa para fortalecer las ventas de su industria militar más que para procesar diferencias en materia de seguridad. De primar esa perspectiva se estaría sólo ante la expansión de una posición hegemónica en la región. Hay que reconocer que en 2008, en medio de la polarización regional, Lula jugó un cierto papel como fuerza estabilizadora que moderó e incluso incorporó a los extremos del espectro político regional en un esfuerzo de unificación suramericana. En concreto, ayudó al consenso en la coyuntura crítica que rodea el conflicto boliviano. En cambio en la tensión entre Colombia, Venezuela y Ecuador no ha jugado un papel significativo, tal vez para evitar confrontaciones con sus gobiernos, por mayores convergencias políticas con ellos o por interés en los mercados que antes surtían los colombianos. Aunque el presidente brasileño en su intervención en la Asamblea de la ONU en 2008, destacó la fuerza que toma Unasur como foro político donde la región resuelve sus propios problemas, el propio Lula ha reconocido que aún no ha convencido al Estado ni a la sociedad brasileña que asumir el liderazgo conlleva costos y responsabilidades, además, ha dado muestras de preferir jugar en las grandes ligas globales como lo ha puesto de presente en 2010 en casos como el de Irán y el Medio Oriente. Ahora bien, el paulatino acercamiento suramericano, no exento de contradicciones también está lleno de oportunidades. De no quedarse en proclamas retóricas podría generar un mayor equilibrio multilateral frente a Estados Unidos y convertir a Unasur en un espacio de reconocimiento de intereses y problemas comunes, de concertación de soluciones, de aumento de la capacidad de negociación internacional en la perspectiva de insertar de manera positiva y ventajosa a Suramérica en las dinámicas globales.

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Isabel Rodríguez Aranda CINCUENTA AÑOS DE PARTICIPACIÓN CHILENA EN LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN LATINOAMERICANA. 1960-2010 RESUMEN

ABSTRACT

Este artículo se propone analizar la participación de Chile en la integración latinoamericana en sus distintas etapas desde los años sesenta hasta hoy. Para ello, se analiza el tipo de participación que Chile ha tenido en las tres etapas del regionalismo latinoamericano: regionalismo cerrado desde 1960 a 1990, regionalismo abierto desde 1990 a 2005 y regionalismo post liberal desde el 2005 al presente. Sostenemos que esta participación de Chile ha sido diferenciada en cada etapa y la conceptualizamos de la siguiente manera: una participación protagonista, una participación a distancia y una participación estratégica para cada una de las etapas mencionadas.

This article aims to analyze the participation of Chile in Latin American integration in its various stages from the sixties until today. To this end, we analyze the type of participation that Chile has had in the three stages of Latin American Regionalism: Regionalism closed from 1960-1990, open regionalism from 1990 to 2005 and post liberal regionalism from 2005 to present. We hold that the participation of Chile has been differentiated in each stage and we conceptualize as follows: a protagonist player, a remote participation and strategic participation for each of the above stages.

Palabras clave: Chile- Integración Regional- Regionalismo Abierto- Regionalismo Post liberal.

Keywords: Chile- Regional Integration- Open Regionalism- Post liberal Regionalism.

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Introducción

América Latina desde la segunda mitad del siglo XX, ha pasado por tres etapas, caracterizadas por procesos de integración con distintos objetivos nacionales, regionales e internacionales. La primera de estas, corresponde al regionalismo cerrado de los años sesenta cuando la región se propone crear bloques económicos con países que buscan impulsar una estrategia de desarrollo basada en el modelo de industrialización por sustitución de importaciones, en la cual había una prioridad nacional de desarrollar la industria y una prioridad regional de aumentar el intercambio comercial entre los miembros del bloque, además de una prioridad internacional de romper con la dependencia hacia las manufacturas de países desarrollados y dejar de ser sólo países exportadores de materias primas. La idea fuerza de la integración latinoamericana, que siempre estuvo presente desde el Congreso de Panamá convocado por Simón Bolívar en 1826, reaparece de manera concreta gracias a la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), desde principios de 1950. Las proposiciones integracionistas de la CEPAL, que tenían como base las reflexiones del economista argentino Raúl Prebich, se basaban en una constatación histórica desfavorable de la realidad latinoamericana para comienzos de esa década. Primero, la identificación de que en la gran mayoría de los países de América Latina, los procesos de industrialización habían avanzado poco, mientras que en los países grandes como Argentina, México, Brasil, y algunos medianos, como Chile y Uruguay, el proceso de industrialización sobre la base de la estrategia de sustitución de importaciones a escala nacional, había llegado a un cierto agotamiento.1 En segundo lugar, el reconocimiento de un cierto estancamiento en el comercio regional, que se precipitó para mediados de 1950 cuando el comercio recíproco cayó desde 1.082 millones de dólares en 1956 a 657 millones en 1961,2 y en donde el mayor porcentaje de él se realizaba sólo 1.

Moreno Fernando, La integración Latinoamericana, Santiago, Instituto Chileno de Estudios Humanísticos, 1978, p. 97.

Morales Fernando, El Área Latinoamericana de Libre Comercio, en Variables Políticas de la Integración Andina, Santiago, Universidad Católica de Chile & Centro Universitario de Desarrollo Andino-CINDA, Ediciones Nueva Universidad, 1973, p. 61.

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entre cuatro países, esto es, Chile, Argentina, Uruguay y Brasil.3 De esta constatación es que la CEPAL, sobre la base de una visión estructuralista y un análisis histórico de centro-periferia que hacía de la realidad latinoamericana, concluyó que los desequilibrios del comercio y del desarrollo manufacturero determinaban la necesidad de ampliar los mercados nacionales a escala regional. De esta manera, y sin pretender cortar las relaciones con los países del primer mundo, se pretendía promover, mediante un cierto grado de planificación y coordinación, la expansión industrial y los intercambios intra-regionales de estos,4 diversificando así su composición que hasta ese entonces era principalmente de productos primarios. Esto permitiría no sólo el desarrollo industrial, y derivado de ello el crecimiento económico y mayores tasas de empleo, sino también, en el largo plazo, poder mejorar los precios de los términos de intercambio en el comercio mundial y la posición internacional de América Latina en el mundo. El instrumento para alcanzar lo anterior, estando fuertemente presente la idea de la Comunidad Económica Europea (CEE), era la creación de un mercado común latinoamericano que permitiera el intercambio manufacturero de manera multilateral y por medio de concesiones reciprocas.5 De este modo, era una propuesta de integración profunda en sus contenidos, amplia en su concepción geográfica y que desmitificaba el hecho de que el comercio externo y la industrialización eran contradictorios, pues se creía firmemente que el primero promovería y estimularía el segundo, y como corolario, se lograría el desarrollo económico de los países. Es en este contexto, marcado por el desarrollo sistemático de ideas que construyen un planteamiento teórico para explicar las relaciones internacionales de América Latina, que van a converger las voluntades políticas y los intereses económicos de los gobiernos del momento en la región para formar bloques económicos. Es así como se crea en 1960 la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), en 1960 el Mercado Común Centroamericano (MCCA), en 1969 el Pacto Andino y en 1967 la Comunidad de Estados del Caribe (CARICOM). Estos esquemas de integración, en el marco del regionalismo cerrado que hemos mencionado, tendrán un im3.

Moreno Fernando, Op. Cit, p. 110.

Magariños Gustavo, Integración Económica Latinoamericana: proceso ALALC/ALADI 1950-2000, Tomo I, Montevideo, BID, 2005, p. 40.

Hasta ese entonces, la cooperación y los intercambios comerciales se habían desarrollado en el ámbito panamericano, donde no existía una proyección real, así como también de manera bilateral, donde eran más bien transitorios y no con objetivos de largo alcance.

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portante impulso inicial que se irá desgastando en los años setenta para sucumbir ante las dificultades que experimentará la región en la década de los ochenta. Este periodo, llamado “la década pérdida”, estará caracterizada por dictaduras militares, inflación y alto endeudamiento, procesos que llevaron paulatinamente a una perdida de voluntad y de esfuerzo por parte de los Estados para con estos procesos de integración en la región. En los años noventa, se desarrolla una segunda etapa de la integración regional, que conocemos como regionalismo abierto, la cual permite la creación de nuevos bloques regionales como es el Mercado Común del Sur (MERCOSUR) en 1991, el Grupo de los Tres con Venezuela, México y Colombia en 1993, y el Pacto Andino que se reformula como Comunidad Andina (CAN) en 1996, además de una renovación de los esquemas heredados desde el impulso de los sesenta como el MCCA y CARICOM. La ALALC por su parte, se transforma en lo que hasta hoy conocemos como la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) el año 1980. Por otra parte, este proceso de regionalismo abierto no involucrará solamente a la región latinoamericana, ya que en América del Norte se crea el Área de Libre Comercio de América del Norte de Libre (NAFTA, por su sigla en inglés) y más tarde surgirá la propuesta del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) para integrar a todo el continente como un área de libre comercio. Así también, en otras regiones se produce la activación y profundización de los procesos de integración, como es el caso europeo que formaliza el Acta Única Europea el año 1985 y la Unión Europea el año 1992, y también es el caso de la región del Asia Pacífico donde se crea el Foro de Cooperación del Asia Pacífico (APEC) en el año 1989. En general, asistimos a una oleada de integración regional en el sistema internacional en su conjunto y que, aunque con características diversas, comparten principios y orientaciones coincidentes. En cuanto a las características diversas, podemos señalar que las distintas experiencias de integración van desde áreas de cooperación sin tratados vinculantes, como es APEC, pasando por áreas de libre comercio como es el caso del NAFTA, el Grupo del Los Tres y la propuesta del ALCA, hasta esquemas de integración más avanzados como MERCOSUR, CAN, MCCA y CARICOM, que se constituyen con tratados que pactan proyectos de integración que tienen como meta formar uniones aduaneras primero, para ser mercados comunes después. Metas que por supuesto tenían como referencia el proceso europeo, que ya avanzaba hacia una etapa posterior como era el proyecto de formar una unión monetaria con la adopción del Euro. En cuanto a los principios y orientaciones en esta diversidad de procesos que hemos mencionado, observamos coincidencias en las orientaciones de

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las economías hacia la liberalización comercial ya sea en forma unilateral, bilateral o en bloques, así como a nivel multilateral. Había un contexto marcado por el fin de la guerra fría donde no hay opciones ideológicas en cuanto a política económica estatal, más bien encontramos distintos modelos de capitalismo que podrían identificarse, pero lo común es que la economía de mercado es la norma en cuanto a organización política-económica de los Estados.6 A esto se suma la globalización económica determinada por factores como el cambio tecnológico, políticas estatales pro mercado y las nuevas dinámicas económicas, donde los Estados están dispuestos a eliminar barreras comerciales a la inversión, y el mercado se hace regional e incluso mundial. Recordemos también, que antes de esta oleada de integración regional a inicios de los años noventa se habían iniciado las negociaciones multilaterales en lo que se conoce como la Ronda de Uruguay, sin embargo, este proceso resultó muy dificultoso y hubo un estancamiento en las negociaciones. Es por ello, que distintos países optaran por avanzar en liberalizar sus economías en grupos más pequeños con la intención de converger paulatinamente hacia la liberalización multilateral. Este contexto fue lo que impulsó la integración abierta bajo distintas dinámicas. Asimismo, debemos precisar también que el concepto de regionalismo abierto surge por primera vez en APEC y no en América Latina, proponiendo precisamente un enfoque de la “integración” económica no discriminatorio, sin tratados de por medio, que postula el incremento del comercio como factor fundamental del dinamismo económico.7 Aquí la cooperación es considerada la base para ampliar los flujos comerciales, y con ello, la liberalización económica unilateral de cada país que participa de los principios concertados de esa cooperación. Por consiguiente, este enfoque de APEC no consideraba la posibilidad de crear bloques cerrados que generaran discriminación y desviación de comercio. Al respecto, considerando la conceptualización posterior de regionalismo abierto desarrollada por la CEPAL en la década de los 90 y asumida por el regionalismo latinoamericano, podemos señalar que difiere del enfoque del Asia Pacífico en la medida en que no postula la extensión casi automática de las preferencias negociadas en el seno de los acuerdos regionales, es decir, para

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Rodríguez Isabel, APEC 2004: Desde la Regionalización al Regionalismo. Revista Diplomacia, Nº 102, año 2005. p. 77.

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América Latina el regionalismo abierto “es un preferencialismo que crea comercio entre los miembros del acuerdo, pero sin incrementar las barreras preexistentes respecto a los restantes países del mundo”.8 Es necesario precisar que el concepto de regionalismo lo utilizamos únicamente en América Latina, porque refleja una particularidad de nuestra integración que es referida a que todos los tratados de integración son proyectos de integración. Encontramos acuerdos de integración que firman los Estados y que constituyen proyectos a realizar, y que en la práctica “avanzan” en niveles menores de integración. Por ejemplo el MERCOSUR, cuyo proyecto formalizado en su tratado es llegar a ser un mercado común, pero en la práctica este bloque subregional avanza hacia lograr una unión aduanera como etapa previa al mercado común.9 Dinámica similar siguen los otros bloques subregionales en la región, donde todos son proyectos que buscan llegar a ser mercados comunes pero que después de veinte años están todavía en etapas previas. La tercera etapa del regionalismo latinoamericano, denominada regionalismo post liberal, explica el proceso en la década del dos mil, principalmente con el surgimiento de nuevas dinámicas de integración como es la creación de la Alternativa Bolivariana para las Américas (ALBA), en el 2004, y de la Unión de Naciones Sudamericanas (UNASUR), el año 2008, con su antecesora la Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN) el 2004. En efecto, el periodo que se conceptualiza como post liberal va desde el año 2005 hasta el presente y da cuenta de un proceso de integración configurado complementariamente y paralelamente a los bloques regionales de los años noventa, aún cuando el periodo anterior se lee como estancado y sin perspectivas de superarse y cumplir las metas de formar mercados comunes, en un momento además, en que muchos países de los distintos bloques comienzan a explorar la alternativa de firmar acuerdos bilaterales desembarcándose de los distintos bloques como lo han hecho, por ejemplo, Colombia y Perú. Por lo tanto, este periodo llamado post liberal aparece como una etapa coherente en si misma, al momento en que se cuestiona el regionalismo de los años noventa y se debaten nuevas formulas para la región. El denominador común a estas nuevas formas será dejar de lado la integración económica como objetivo, subentendida como meta a cumplir, y se concentrarán los

Di Filippo Armando y Franco Rolando, Integración Regional, Desarrollo y Equidad. México, Editorial Siglo XXI, 2000, p. 21.

Rodríguez Isabel, APEC 2004: Desde la Regionalización al Regionalismo. Op. Cit. p. 80.

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esfuerzos en enfocarse en el proceso como un continuo donde se activan e impulsan nuevos factores para la integración. Así, el gran cambio en esta nueva etapa, será priorizar los temas políticos, sociales, de seguridad y energéticos. En efecto, en esta etapa post liberal, los países han coincidido en que comparten problemas comunes y que la integración puede ser la forma de atenderlos y solucionarlos en forma conjunta. Se identifican como problemas la gobernabilidad, la democracia, la pobreza, la desigualdad, la justicia social, la cohesión social, la educación y la salud, además de temas energéticos y de infraestructura entre otros. Estos nuevos temas marcan la agenda post liberal y se acompañan de una visión compartida de los gobiernos latinoamericanos de volver a la agenda del desarrollo, y se entiende que para ello se requiere un mayor protagonismo de los actores estatales para hacer frente a las fuerzas del mercado. Por consiguiente, es bajo esta plataforma de ideas compartidas que surgen nuevos proyectos regionales como el ALBA y UNASUR, los cuales se caracterizan por ser organizaciones propiamente regionales, es decir, sin la presencia de actores externos como es el caso de EE.UU., y por jugar un rol más autónomo en el diseño de los consensos que construyan para solucionar los problemas de la nueva agenda. Es el caso de UNASUR, que en su corto periodo de vida desde el 2008 al presente, ha actuado en dos coyunturas de crisis en la región. La primera fue la situación política interna de Bolivia, en septiembre de 2008, y la segunda fue la situación de Colombia en el 2009, al aceptar la presencia de tropas norteamericanas en bases colombianas. Frente a ambos hechos se logra consenso, en el primer caso la mediación de UNASUR fue clave en disminuir el conflicto y abrir el diálogo interno en Bolivia. Mediante la Declaración de La Moneda y su posterior mediación entre el gobierno de Evo Morales y las provincias rebeldes, y el llamado unitario de paz en la Cumbre de Bariloche, donde se logra evitar una crisis política de proporciones. En el segundo caso, se logra un consenso en un proceso más dificultoso dada las posiciones más antagónicas de Venezuela y Brasil pero que finalmente no pudo lograr intervenir en una decisión que Colombia impuso como soberana. No obstante ello, UNASUR ha logrado convocar a los países a la solución de nuevas temáticas de la integración que, al mostrar resultados, puede legitimarse como espacio regional sudamericano y base para impulsar una nueva integración. Al respecto, no es menor que este espacio regional reúna a dos potencias regionales como son Venezuela y Brasil, y que a su vez tienen miradas distintas sobre la integración, donde el primero postula una

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integración más cerrada y excluyente de EE.UU., y el segundo, postula una integración más abierta y neutral a EE.UU. Aquí hay un punto de consenso interesante para el futuro desarrollo de UNASUR, pues resurge la tesis que para iniciar un proceso de integración no bastan las voluntades políticas como requisito sino que es necesaria la convergencia de intereses comunes. Esto es, que para que América del Sur juegue un rol global, debe lograr unidad, actuar en bloque y maximizar sus potencialidades, lo que implica solucionar sus problemas internos, cualidades todas que permitirán una interlocución política y comercial sin complejos con potencias como EE.UU. Este artículo se propone analizar la participación de Chile en la integración latinoamericana en sus distintas etapas desde los años sesenta hasta hoy. Para ello, se analiza el tipo de participación que Chile ha tenido en las tres etapas del regionalismo latinoamericano: regionalismo cerrado desde 1960 a 1990, regionalismo abierto desde 1990 a 2005 y regionalismo post liberal desde el 2005 al presente. Sostenemos que esta participación de Chile ha sido diferenciada en cada etapa y la conceptualizamos de la siguiente manera: una participación protagonista, una participación a distancia y una participación estratégica para cada una de las etapas mencionadas. Para cumplir este objetivo, el artículo se estructura en tres partes. La primera, argumenta la forma en que Chile analiza la necesidad de impulsar un proceso de integración regional ya en los años cincuenta, así como la importancia de la influencia de la CEPAL en esta posición, y los resultados de sus acciones concertadas con Brasil, Argentina y Uruguay para la creación de la ALALC. A su vez, en esta primera etapa se revisan las divergencias que con el andar del bloque se van gestando respecto a las ideas cepalianas de una integración más compleja y planificada versus una integración más comercial. Chile, que destacará en este periodo por una participación por protagonismo, será un actor clave en la conformación de la ALALC y en el proceso posterior ante el cual se plantea con una más crítica y de revisión ante un esquema de integración que beneficiaba principalmente a los países más grandes. En segundo lugar, se analiza la participación de Chile en la creación del Pacto Andino durante el gobierno de Eduardo Frei Montalva, que coincide con un mínimo ideológico entre los países participantes que ayudó y posibilitó la consonancia de ideas y proyectos de desarrollo. No obstante, es en este periodo es cuando se gesta el paso de la participación chilena por protagonismo a lo que denominamos una participación por distancia debido a la llegada al gobierno de Chile de Salvador Allende, que logrará de cierta forma sostener el compromiso, para luego, con la instauración del gobierno militar en Chile, abandonar definitivamente el Pacto Andino.

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En tercer y último lugar, se analiza la participación chilena por distancia durante el periodo de vuelta a la democracia, concretamente, los cuatro gobiernos de la Concertación de Partidos por la Democracia, esto es, de Patricio Alywin, Eduardo Frei, Ricardo Lagos y Michelle Bachellet. Argumentamos que en el transcurso de la década de los noventa y de dos mil, Chile implementa una estrategia de inserción económica internacional distanciada de los bloques regionales de integración que buscaban formar mercados comunes, para centrarse en tres ejes de acción: el primero, la rebaja unilateral de aranceles que se inicia desde el gobierno militar y se acentúa en los dos primeros gobiernos democráticos; el segundo, la apertura bilateral que se forjó como forma de relacionarse con los países de América Latina y también con los bloques subregionales incorporándose sólo como miembro asociado de MERCOSUR en 1996 y de la CAN el 2006. Asimismo, esta estrategia bilateral se expandió a los países y bloques de países desarrollados como EE.UU., la Unión Europea y países de Asia como Singapur, Japón, Corea del Sur entre otros. En esta tercera parte también se analiza la vuelta de Chile hacia la integración latinoamericana en el contexto de regionalismo post liberal, concretamente su participación en UNASUR, que denominamos participación por estrategia, ya que en el Gobierno de Bachellet se replantean las metas de desarrollo de Chile y lo que se necesita para ello. Sin lugar a dudas, que el resultado de este cambio es mirar estratégicamente la región porque se requieren recursos energéticos, infraestructura de conexión con los países vecinos, y principalmente buenas relaciones políticas de cooperación y entendimiento que permita disminuir las posibilidades de conflicto entre los países de América del Sur. Se concluye el artículo, con algunas reflexiones sobre el actual gobierno de derecha en Chile de Sebastián Piñera y los desafíos para aportar a los procesos de integración regional. II.

La participación de Chile en la ALALC

La CEPAL, por medio de sus propuestas de desarrollo regional a través de un proceso amplio de sustitución de importaciones a escala regional, inserta la filosofía del desarrollismo y del regionalismo cerrado tan característico de las décadas de 1950 y 1960,10 y Chile, hará suyas dichas propuestas como parte de sus políticas económicas hacia la región. Como recuerda Gustavo Magariños, quien fuera por varios años Secretario General de la

10.

Magariños Gustavo, Op. Cit, p. 35.

407

ALALC, Chile fue uno de los países de la región en donde más se analizó el tema de la integración durante la década de 1950, principalmente, debido a que la CEPAL se encontraba en Santiago.11 Pese a ello, el gobierno chileno en ese entonces, el del General Carlos Ibáñez del Campo, se desvió del proyecto original al conformar, junto a Brasil, Argentina y Uruguay (que eran los países con el mayor comercio regional y que habían sufrido una fuerte baja desde 1955) un panel de expertos en política comercial para concretar la integración. Esto significó un alejamiento de las propuestas originales de la CEPAL, en la medida que ésta acción paralela, aunque asistida por técnicos de la CEPAL, fue más pragmática en sus metas y objetivos, al plantear una integración económica más reducida geográficamente y menos profunda, al proponerse una zona de libre comercio con un fuerte énfasis en lo comercial, sin que ésta se orientase hacia los bienes industriales ni a formar un mercado común.12 Con lo anterior, el esquema de integración más universalista y planificador, orientado hacia el desarrollo industrial como eje de los intercambios zonas, quedó como una meta de largo plazo y una utopía permanente, de la cual Chile, desde los primeros años de 1960, fue uno de sus principales impulsores. Por consiguiente, debido a una falta de voluntad política y a los recelos nacionalistas para transferir soberanía nacional para alcanzar un acuerdo multilateral y una planificación en el desarrollo económico, y la necesidad de actuar dentro del esquema de comercio del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), terminó por imponer una fórmula de integración casi estrictamente comercial. Ello se expresó, jurídicamente, en el Tratado de Montevideo, que se tradujo en el establecimiento de una zona de libre comercio a través de la institucionalización de la ALALC, desde la cual se pudiese transitar desde un intercambio bilateral a uno multilateral, y el que debía estar perfeccionado al cabo de 12 años, es decir, libre de todo tipo de gravámenes y restricciones a las importaciones zonales. Para lograr este objetivo, se propuso la creación de un programa de liberación comercial a través dos listas: las nacionales, que eran anuales, y las comunes, que eran establecidas cada tres años.13

11.

Ibidem, p. 341.

12.

Ibidem, p. 77.

13.

Las Listas Nacionales, se negocian anualmente y de manera multilateral entre los países de la ALALC, otorgando concesiones para ciertos productos. Así, cada Parte aplica un nivel arancelario menor para esos productos de la Lista Nacional que si se importasen desde terceros países. La Lista Común en cambio, es negociada cada tres

408

No obstante, si bien se impuso jurídicamente un esquema de integración, la propuesta de la CEPAL, nunca dejará de estar presente y, los países miembros de la ALALC, irán con el tiempo asumiendo posiciones divergentes en torno al tipo de integración a alcanzar a partir de sus intereses nacionales y de los beneficios de les reporta el Tratado de Montevideo. En otras palabras y haciéndonos parte del clivaje utilizado por Fernando Moreno,14 los distintos países miembros irán asumiendo paulatinamente posiciones con tendencias maximalistas y minimalistas. En este contexto, los gobiernos chilenos jugaran un rol protagónico como actores maximalistas de la integración durante varios años, etapa que denominamos en este análisis como participación por protagonismo. Suscrito entonces el Tratado de Montevideo, le tocaba el turno a los distintos parlamentos nacionales ratificarlo. Tanto la Cámara de Diputados chilena como la de Senadores, dieron un amplio apoyo al instrumento regional con sólo dos abstenciones en ambas Cámaras.15 De los partidos políticos chilenos que más interesados estaban en la propuesta de integración, eran el Partido Radical (PR) y el Partido Demócrata Cristiano (PDC). A diferencia de los dos partidos anteriores, el gobierno de derecha chileno del momento, presidido por Jorge Alessandri Palma, no fue en un comienzo un partidario acérrimo del proceso regional.16 Alessandri, no sólo no le asignaba mucha importancia a la política exterior, por lo que cuando fue candidato presidencial, su programa político no contenía alusiones al proceso regional que estaba pensándose y del cual los técnicos chilenos participaban activamente, sino que también existía una cierta desconfianza hacia estos procesos globales económicos.17 No obstante, una vez llegado a la presidencia, el tema de la integración comienza a tener una mayor importancia como

años y sin posibilidad de retirar los productos incorporados en ella, y tenía por finalidad crear una nómina única para todos los Estados de la ALALC. Representaba entonces, un compromiso colectivo que al cabo de los doce años, todos los productos en ella quedarían liberados de todo tipo de restricción. 14.

Montero Fernando, Op. Cit.

15.

Magariño Gustavo, Op. Cit, p. 342.

16.

Jorge Alessandri Palma es elegido presidente, por un estrecho margen, en septiembre de 1958, y asume como tal en noviembre del mismo por un lapso de seis años. Su base política y social esta compuesta por los Partidos Conservado y Liberal, así como de la gran mayoría de los grupos empresarios. Si bien siempre fue un independiente, su inclinación política siempre estuvo ligada al Partido Liberal.

17.

Wilhelmy Manfred, Democracia, autoritarismo e integración: el caso de Chile, En Sociedad, Política e Integración en América Latina, Santiago, CINDE, 1982, p. 135.

409

parte de su política exterior. Esto sucedió, principalmente, debido al rol central que asumieron los empresarios en los distintos puestos del gobierno, los que tenían una posición abiertamente favorable al proceso regional en marcha.18 Del mismo modo en que el respaldo empresarial permitió que el Presidente Alessandri tuviese una mayor consideración hacia la integración, ocurrió algo similar en el caso de los Partidos Conservador y Liberal al momento de ratificar el Tratado, dada la histórica relación de estos grupos y los partidos de derecha en Chile. Así, el protagonismo empresarial se hizo sentir desde el inicio, ya que para la Conferencia Intergubernamental en Montevideo, que se realizó entre el 4 y el 18 de febrero de 1960 y donde se suscribió el Tratado de Montevideo, además del Ministro de Relaciones Exteriores, Germán Vergara Donoso, la delegación estuvo compuesta por Domingo Arteaga Infante, Presidente de la Confederación de la Producción y el Comercio (CPC), el Presidente y el Secretario general de la Sociedad Nacional de Agricultura (SNA), tres representantes de la Sociedad de Fomento Fabril (SOFOFA) y uno del Consorcio Agrícola del Sur.19 Es por esto que, cuando le tocó al Congreso debatir la incorporación de Chile al instrumento regional, el apoyo y defensa sectorial de los empresarios hacia él fue destacada y ayudó, de manera importante, a la ratificación por parte de los partidos de derecha. Asimismo, los empresarios resaltaron los beneficios o la importancia de formar parte del proceso, que se resumían, principalmente, en la necesidad de promover el desarrollo industrial por medio de la ampliación de los mer-

18.

Wilhelmy Manfred, Política, Burocracia y Diplomacia en Chile, Santiago, Instituto Chileno de Estudios Humanísticos, 1982, p. 32. Ya en su Primer Mensaje Presidencial al Congreso el 21 de mayo de 1958, Alessandri hacía notar un mayor interés por la creación de una acción multilateral para promover el comercio regional: “Se encuentra especialmente interesado el Gobierno en el estudio de nueva modalidades en la relaciones comercial con las Naciones hermanas del Continente y participa de manera preferente, en los esfuerzos que se realizan para promover una acción conjunta orientada a la creación de un poderoso mercado inter-latinoamericano. La circunstancia de que en la actualidad se estén integrando bloques económicos que limiten la colocación de nuestros productos en centros de consumo otrora habituales para ellos, aconsejo la necesidad de proceder sin vacilaciones a constituir este mercado”, en Seminario Internacional Variables Políticas de la Integración Andina (Santiago, Instituto de Ciencia Política, Universidad Católica, Centro Interuniversitario de Desarrollo Andino, Anexos Documentales, p. 6).

19.

Wilhelmy Manfred, Democracia, autoritarismo e integración: el caso de Chile, Op. Cit, pp. 135-136.

410

cados. De este modo, como expresó un representante de la SOFOFA en el Congreso: “En la actualidad, la industria manufacturera está atravesando […] por lo que podría llamarse una crisis de crecimiento. La expansión de esta actividad constituye una necesidad imperiosa que depende fundamentalmente del incremento de la demanda interna y de posibilidades de exportación de los productos manufactureros chilenos a los mercados internacionales, especialmente Latinoamérica”.20 Lo que es claro, es que esta apertura hacia el esquema de integración económica por parte del mundo empresarial, así como el respaldo político que obtiene por parte del gobierno de Alessandri, se explican fundamentalmente por el agotamiento que para ese entonces estaba teniendo el proceso de sustitución de importaciones en Chile debido a la carencia de un mercado interno importante desde donde sostener la oferta de bienes manufacturados. Sin embargo, en 1961 ocurrió un hecho político que permitió que el gobierno chileno tuviese un rol más protagónico en el proceso de integración. En las elecciones parlamentarias de marzo de 1961, el gobierno vio perdido su tercio parlamentario al verse dañado el apoyo político del Partido Liberal y Conservador. Por ello, tuvo que formalizar una alianza con el Partido Radical que acarreó cambios en el Ministerio de Relaciones Exteriores, al pasar a controlar esta cartera éste último partido en manos de Carlos Martínez Sotomayor. Lo relevante de este hecho, es que como señalamos anteriormente, el Partido Radical chileno era abiertamente integracionista, lo que unido a la gran libertad de acción que tuvo Martínez en la conducción de la diplomacia,21 permitió que el radicalismo desarrollase su imagen reformista y modernizante por medio de la política exterior,22 otorgándole así, un mayor apoyo gubernamental a la integración. Como se ha analizado previamente, el Tratado de Montevideo, que institucionaliza una zona de libre comercio prolonga, en gran parte, una posición minimalista hacia cómo debía desarrollarse la integración económica en contraposición a la posición maximalista de la CEPAL, quien fuera el gestor intelectual del proceso. Como bien afirma Fernando Moreno, la ALALC constituyó un marco estratégico de integración, un suerte de “común denominador” político para hacer viable en el largo plazo un mercado

20.

Magariño Gustavo, Op. Cit, p. 345.

21.

Ibidem, p. 136.

22.

Wilhelmy Manfred, Política, Burocracia y Diplomacia en Chile, Op. Cit, p. 32.

411

común.23 Sin embargo, ello condujo, aunque de manera paradójica, a una preeminencia de los objetivos comerciales por sobre los objetivos industrializadores. Y decimos paradójica, debido a que el Tratado fue más conservador que liberal en sus instrumentos de integración, donde no se promovieron medidas de planificación industrial y desarrollo económico general, y tampoco se promovió la comercialización de bienes manufacturados –a diferencia de los productos tradicionales-,24 además que existían cláusulas que no obligaban a las partes a liberalizar algunos productos, en gran parte los industriales y agropecuarios. Por otro lado, existía un problema operatorio sobre la forma de la apertura comercial que se transformará en un factor permanente de insatisfacción para algunos países, ya que existió una falta total de voluntad política integracionistas debido a que la desgravación no era automática, sino que se realizaba por medio del otorgamiento de concesiones producto por producto sin plazos obligatorios exceptuando el plazo máximo de doce años. Es decir, las concesiones a los productos de importación no se enmarcaron en una lógica orgánica para formar un mercado común sobre ciertos productos o grupos de productos, sino que cada país seleccionaba por su cuenta aquellos bienes que en lo posible no tuviesen efectos negativos para sus actividades productivas nacionales.25 En este escenario, y al ponerse en marcha los instrumentos de integración, las distintas naciones fueron asumiendo posiciones y actitudes que tenían como telón de fondo la distinta dimensión de sus mercados nacionales, las potencialidades de su economía interna y sus diversas ideologías nacionales. Por lo tanto, en las diversas reuniones y conferencias de la ALALC, que se efectuaron desde 1962 en adelante y que tenían por fin la liberación del comercio, cada país, por medio de sus representantes, fue expresando sus posiciones con tendencias más maximalistas o más minimalistas. Así, a diferencia de Argentina, que fue uno de los países más beneficiados económicamente al cabo del primer trienio de integración y quien siempre mostró un cierto conservadurismo respecto a la transformación o profundización del Tratado de Montevi626 Chile transitó desde una conducta minimalista en un comienzo para convertirse en líder de una posición maximalista-reformista 23.

Moreno Fernando, Op. Cit, p. 131.

24.

Ibidem, p. 142.

25.

Magariños Gustavo, Op. Cit, p. 401.

26.

Ibidem, p. 167.

412

junto a otros países medianos como Colombia y Perú, y otros más pequeños, como Uruguay, Ecuador y Paraguay. Como trasfondo de esta posición chilena, estaba no sólo el haber sido uno de los países con más alto déficit acumulado en su balanza comercial respecto a los demás miembros de la ALALC entre 1961 y 1964, así como una producción industrial que no encontraba en sus propios mercados internos la demanda que necesitaba, sino también, un cierto nacionalismo abierto al plano latinoamericano, donde el interés y el desarrollo nacional se percibía alcanzándose junto a los demás países de la región.27 Esta posición reformista que adoptó en los primeros años el gobierno chileno, no sólo se expresó en los distintos foros regionales, sino que también al más alto nivel político por medio del Presidente Alessandri. Uno de los momentos más significativos, se dio en los mensajes que realizaba el Presidente chileno al Congreso Nacional cada 21 de mayo, donde ya desde 1962 se comienza a manifestar esta disconformidad sobre la marcha desde proceso y que se expresó de manera más radical en su quinto mensaje de en 1963, donde si bien se destacó el mayor aumento del comercio que había creado la ALALC, se manifestó una posición revisionista cercana a los planteamientos originales de integración propuestos por la CEPAL: “Para mi Gobierno –afirmaba Alessandri– (la ALALC) además de ser un instrumento de promoción del intercambio comercial, el Tratado de Montevideo es también un mecanismo de la integración económica de América Latina. La formación de un mercado único y, en consecuencia, la integración económica latinoamericana, constituyen condiciones indispensables para que el desarrollo económico y social de nuestros países pueda realizarse sobre bases sanas y de propia sustentación. Por esta razón, aún cuando reconocemos y aplaudimos los progresos de ALALC, nos preocupa profundamente el hecho de que las integración no marcha al ritmo de velocidad que exige nuestro desarrollo económico y social. Esta preocupación ha movido a mi Gobierno a plantear en cada reunión, conferencia u oportunidad propicia, la conveniencia de fortalecer la ALALC mediante la adopción de las decisiones políticas que faciliten una desgravación arancelaría más expedita. Asimismo, con el objeto de procurar la armonización de las políticas comerciales con vistas al establecimiento de un arancel común frente a terceros países y la coordinación de las políticas de desarrollo a fin de promover un desenvolvimiento armónico de la región, y dotarla de un mecanis27.

Ibidem, p. 179.

413

mo de pagos y de financiamiento de las exportaciones de bienes de importancia decisiva para nuestros países”.28 Esta palabras reflejan una clara postura crítica y reformista sobre la marcha de la integración y se refieren a una estrategia de desarrollo nacional fuertemente vinculada al desarrollo regional y donde los métodos para alcanzarlo están en la creación concreta de un gran espacio económico donde prime la planificación por sobre el mercado y donde se tenga una política común hacia terceros países. De este modo, desde 1963 en adelante, la postura chilena en cada instancia regional propició la complementación industrial y la coordinación de las políticas económicas, mas no encontrando eco para llevarlas a cabo. Si bien para el año 1964 el comercio entre los miembros de la ALALC se duplicó, lo que permitió reencontrarse con los niveles de comercio de mediados de 1955, ya era claro que existía un cierto agotamiento y malestar en los países medianos y pequeños, dado que los grandes beneficiados del intercambio comercial estaba siendo los tres países más grandes, esto es, Argentina, México y Brasil, quienes defendían una integración absolutamente comercial y conservadora en sus instrumentos económicos. Un punto positivo de inflexión en esta participación chilena por protagonismo en la integración regional será la llegada al gobierno de Eduardo Frei Montalva, del partido Democracia Cristiana, quien avanza de forma importante hacia una dimensión político-ideológica de la integración. Clave en ello es la decisión del recién electo Presidente, cuando el 6 de enero de 1965, le pidió a cuatro altos funcionarios internacionales latinoamericanos –Felipe Herrera, Raúl Prebisch, Carlos Sanz de Santamaría y a Antonio Mayobre,29– un informe sobre el estado de la integración y las medidas necesarias para promoverlo en el sentido de constituir un mercado común en América Latina.30

28.

5º Mensaje Presidencial, 21 de mayo de 1963, en Seminario Internacional Variables Políticas de la Integración Andina, Santiago, Instituto de Ciencia Política, Universidad Católica, Centro Interuniversitario de Desarrollo Andino, Anexos Documentales, pp. 12-13.

29.

Felipe Herrera era en ese entonces Presidente del BID, Raúl Prebich, Secretario General de la UNCTAD, Carlos Sanz de Santamaría, Presidente del Comité Interamericano de la Alianza para el Progreso (CIAP), y por último, José Antonio Mayobre, Secretario Ejecutivo de la CEPAL

30.

Herrera Felipe, Comunidad Latinoamericana de Naciones. Presencia de Chile, Santiago Editorial Universitaria, Santiago, 1983, p. 108; Wilhelmy Manfred, La Política Exterior

414

Carta, por lo demás, que el Presidente Frei puso en conocimiento de los demás mandatarios latinoamericanos. La pregunta central que se hizo Frei para dirigirles la carta fue: “¿Podemos seguir tratando de organizar el desarrollo de nuestras economías en compartimentos estancos, condenando a nuestro continente a un deterioro cada vez más marcado, sin organizar un esfuerzo colectivo, entre pueblos afines, indisolublemente unidos por la geografía y la cultura, frente a otros conglomerados que multiplican su progreso precisamente por su espíritu unitario?”31 Es interesante notar que, en esa misma carta el Presidente hace una clara explicación de lo que para él significa la integración, afirmando que sólo a través de ella Chile sería capaz de avanzar en el pensamiento creativo, el esfuerzo científico, y en los logros técnicos, es decir, es “la exigencia del desarrollo económico y medio eficiente para exaltar nuestro valores humanos”.32 Con ello, se comprende la urgencia con que solicita a los expertos una propuesta técnica y coherente para poder avanzar hacia el mercado común: lo que es también, un claro reflejo de la férrea voluntad política de su gobierno por realizar acciones concretas y de mayor protagonismo en el plano exterior. La respuesta de los “cuatro”, que fue como se les llamó a los altos funcionarios latinoamericanos convocados en la misiva, estuvo en el mismo tono que la carta enviada por Frei. En ella expresan la gratitud por el interés de llevar a cabo acciones más concretas y explican lo que en sus opiniones falta para poder avanzar en el proceso: “Sostenemos que la formación de ese gran Mercado Común necesita de impostergables decisiones políticas en el más alto plano, así para concurrir a la concertación de los necesarios acuerdos que lleven a esa forma de complementación económica, como además, para lograr un amplio respaldo de la opinión pública continental”.33 De este modo, los conceptos básicos que sostendrán en su informe, sustentará la tesis de que la integración latinoamericana se mantendría estancada mientras no se adoptaran decisiones de carácter político. Chilena y el Grupo Andino, Revista Estudios Sociales, Nº 10, octubre-diciembre de 1976, p. 18. 31.

Frei Montalva Eduardo, “Carta del Presidente de Chile”, en Hacia la Integración Acelerada de América Latina. Proposiciones a los Presidentes Latinoamericanos Presentadas por José Antonio Mayobre, Felipe Herrera, Carlos Sanz de Santamaría, Raúl Prebisch. Con un estudio técnico de CEPAL, Fondo de Cultura Económica, 1965, p. 1.

32.

Ibidem, p. 2.

33.

Ibidem, p. 8.

415

De esta manera, y con la voluntad política necesaria para concertar acuerdos y profundizar el proceso por medio de otro camino complementario a la ALALC, Frei propició, junto al Presidente de Colombia, la reunión de Bogotá en 1966. En ella también participaron Perú, Bolivia, Ecuador y Venezuela. La idea de fondo de esa reunión, era comenzar a pensar una alternativa para que los países pequeños y medianos, que no habían logrado obtener grandes beneficios con la integración, pudiesen impulsar un desarrollo económico más armónico y real. El resultado, fue que los Presidentes de los países respectivos suscribieron la Declaración de Bogotá, en donde se propusieron fórmulas reales y concretas para acelerar el proceso de integración económica. Es interesante que este Acuerdo Sub-regional nunca se pensara en oposición a la ALALC, sino que era una medida para impulsar el desarrollo de los países medianos para en un futuro, de manera más equilibrada, poder integrarse junto a los países grandes de América Latina. Por esto, la Declaración de Bogotá se presentó a los demás países de la región en la Reunión de Estados Americanos en Punta del Este, en abril de 1967, encontrando una posición favorable por parte de los demás mandatarios. Se puede observar así, cómo Chile se convirtió en un país líder en materia de integración latinoamericana, en base a una concepción ideológico-política que veía a ésta como un instrumento necesario para el desarrollo nacional. Sin embargo, como analizaremos a continuación, la voluntad política de Frei no encontró en los gobiernos siguientes de Chile una común orientación. Salvador Allende con su revolución socialista, y luego el gobierno militar con su nueva estrategia de desarrollo neoliberal de apertura al mundo, convirtieron a Chile en un país marginal en el proceso de integración, agotándose con ello la participación por protagonismo y pasando a lo que llamamos en este artículo, a una participación por distancia de la integración latinoamericana. III. Adiós Pacto Andino, Adiós Participación por Protagonismo Tras la Reunión de Jefes de Estado en Punta del Este de 1967, se creó una Comisión Mixta integrada por representantes gubernamentales, con el objetivo de crear las bases del Acuerdo Sub-Regional. Entre las cosas centrales que se buscaba, estaba el constituir una integración real y no un intercambio solamente comercial; actuar dentro de la ALALC y no fuera de ella; propiciar un sentido de solidaridad para con los países de menor desarrollo; y por último, establecer instancias supranacionales que limitaran los viejos nacionalismos que no habían permitido avanzar a la ALALC.34 Estas reuniones

34.

Frei Montalva, Op. Cit, p. 24-25.

416

duraron desde julio de 1967 hasta febrero de 1968 y, en mayo de 1969, se firmó el Acuerdo de Cartagena, el que constituyó formalmente el Pacto Andino. Entre sus objetivos generales, estuvo crear un espacio económico e instrumentos para un desarrollo industrial conjunto. Para lo anterior, se buscó reducir los aranceles y otras restricciones no arancelarias; adoptar un Arancel Externo Común (AEC) hacia terceros países; coordinar y armonizar políticas monetarias, cambiarias y fiscales; y, la inclusión de una serie de objetivos específicos de coordinación de políticas económicas y sociales. Es decir, suponía una integración ambiciosa, y con una veta política importante que trascendió lo netamente comercial, lo que se desprende de sus fines y objetivos. Como afirma Roger Fontaine, “el propósito del Pacto Andino fue principalmente político. El objeto de él era mejorar y proteger la posición de la región en la arena mundial”.35 Esta idea también se muestra al reproducir las palabras del Presidente Frei cuando se refiere, en 1968, al movimiento de integración subregional señalando que, más que una integración de lo existente, se trataba de una «integración del futuro“.36 Otro punto importante a destacar, es que los Gobiernos de los países que pensaron y, más tarde firmaron el Acuerdo de Cartagena, tenían un “minimum ideológico” que ayudó y posibilitó la consonancia de ideas y proyectos de desarrollo. Sin embargo, a poco andar del proceso, la homogeneidad política fue dando paso a una pluralidad de ideologías; desde 1968, existía en Perú un gobierno autoritario de izquierda, y en Chile, hacia fines de 1970, estaba comenzando un gobierno socialista con manifiestas pretensiones de realizar una revolución que hiciese tabla rasa de todo lo que se había alcanzado en el pasado. Años más tarde, como se verá, la pluralidad política aumentó. En Chile, con el advenimiento del gobierno de Allende37 (1970-1973), la política exterior quedó en manos de quienes habían tenido una pobre parti-

35.

Fontaine Roger, The Andean Pact: A Polítical Analysis, The Washington Papers, Sage Publication, Beverly Hills-Londos, 1977, p. 10., En Rioseco Alberto, El Proceso de Retiro de Chile del Acuerdo de Cartagena, Revista Estudios Internacionales, Nº 32, 1978, p. 6.

36.

Wilhelmy Manfred, La Política Exterior Chilena y el Grupo Andino, Op. Cit. p. 28.

37.

Salvador Allende, representante de la Unidad Popular, una coalición de partidos de izquierda en Chile, asume la presidencia el 4 de noviembre de 1970 hasta el golpe militar el 11 de septiembre de 1973.

417

cipación en la discusión entorno a los procesos de integración; el Partido Socialista nunca tuvo una posición expresamente no favorable hacia la ALALC, pero tampoco la apoyó abiertamente, mientras que el Partido Comunista fue un claro opositor hacia ella. No obstante, el mayor rechazo de los partidos de izquierda era hacia la integración dentro del sistema interamericano, en específico, representado por la Organización de Estados Americanos (OEA), por concebirla como un instrumento de dominación del «imperialismo» norteamericano,38 no así, hacia los instrumentos propiamente latinoamericanos como lo era el Pacto Andino. De este modo, una vez que el gobierno de Allende alcanzó el ejecutivo, hubo algunos gobiernos latinoamericanos, ya sea por tener regímenes militares de derecha o porque era un hecho político totalmente nuevo, que esperaron con escepticismo el conocer que posición tomaría el nuevo gobierno hacia la integración regional.39 Pero esa duda fue pronto disipada, por lo menos durante el primer año, ya que en un principio los imperativos políticos internacionales se tradujeron en una respuesta política y retórica favorable al Pacto Andino. Con ella, se buscaba no quedar aislado en el concierto latinoamericano e internacional, así como utilizarla como una plataforma para atacar políticamente a los EE.UU. Por otra parte, la aprobación de la Decisión 24,40 sobre tratamiento común al capital extranjero, en junio de 1971, fue transformada por el gobierno chileno en una prueba sobre lo correcta de su política de nacionalizaciones, por lo que fue fuertemente apoyada por los otros miembros del bloque. No obstante lo anterior, como bien señala Manfred Wilhelmy, los imperativos ideológico-políticos del proyecto de la Unidad Popular habrían de sumir en una crisis la participación de Chile en la integración subregional,41 convirtiéndose de país protagonista en país marginal. De otro modo, la adhesión total del Gobierno de Allende era principalmente a la “idea” del Pacto, pero otra cosa era la articulación real de Chile dentro del espíritu de él, que impli-

38.

Fermandois Joaquín, Chile y el Mundo. 1970-1973. La Política Exterior del Gobierno de la Unidad Popular y el Sistema Internacional, Santiago, Ediciones Universidad Católica de Chile, 1985, p. 113.

39.

Magariños, Gustavo Op. Cit, p. 26.

40.

Esta Decisión 24 pretendía fundamentalmente proteger a los países miembros a través del control de las actividades de las grandes corporaciones discriminando a favor del capital nacional y regulando estrictamente las inversiones extranjeras.

41.

Wilhelmy Manfred (ed), Sociedad, Política e Integración en América Latina, Santiago, Ediciones CINDE, 1982, p. 139.

418

caba un esfuerzo considerable en el plano económico. En este sentido, la política chilena no podía sino fracasar, en gran medida, por el desinterés del mismo gobierno, pues se estaba abocado a una transformación económicosocial interna que terminó por conducirla a una grave crisis económica y que la obligó a sacrificar alternativas que le ofrecía el Pacto. Así, uno de los sectores económicos que más se vio dañado, fue el sector industrial, afectando progresivamente el cumplimiento de los compromisos en el marco del Pacto Andino. De este modo, los acuerdos en materia de programación industrial –dentro del cual a Chile le correspondía un conjunto de productos del campo de la electromecánica–, que tenían la meta de lograr el desarrollo planificado de los países miembros, se vio adolecido por los problemas internos de Chile. Es así como el gobierno de Allende tomó la decisión, a fines de 1972, de invocar cláusulas de excepción que suspendieran, por un tiempo, las obligaciones contraídas dentro del Tratado.42 Lo anterior se tradujo, en que los planes sectoriales industriales se retrasaran, y con ello marginaban el protagonismo chileno de su configuración. Por otra parte, si a lo anterior le sumamos que su paradigma de un orden económico internacional estaba centrado en las relaciones entre países “socialistas”, se comprende la falta de prioridad que existió para con el acuerdo. Un último aspecto significativo que hace comprensible todo lo anteriormente dicho, es que, como señalamos, el intercambio comercial y financiero nunca alcanzó una dimensión importante, por lo que el proyecto de integración que se propusieron sus miembros implicaba una voluntad política decidida, como la tuvo en su momento el gobierno de Frei, pero incompatible con las prioridades internas y externas del gobierno de Allende. En consecuencia, la recesión económica profunda que vivió Chile durante 1972 y 1973 se tradujo, en que al año siguiente al golpe de Estado que instaló en el poder a un gobierno militar,43 se comenzaran a aplicar cambios en la estructura económica del país. Esta transformación se produjo, debido a que la economía chilena se había caracterizado, por sus bajas tasas de crecimiento económico, su alta inflación y por consiguiente, en su alta conflictividad social y política. De la anterior aseveración, la conclusión de todo el grupo económico que asumió la dirigencia del país junto a los milita42.

Lagos Gustavo, Chile frente al Grupo Andino y la ALALC: de País Líder a País Marginal, Revista Mensaje, Nº 215, diciembre de 1972, p. 692-695.

43.

El 11 de septiembre de 1973, las Fuerzas Armadas chilenas se tomaron el poder a través de un golpe de Estado e instalaron una Junta Militar presidida por el Comandante en Jefe del Ejercito, Augusto Pinochet, quien, por Decreto Ley 806 se convirtió en Presidente de Chile en diciembre de 1974, gobernando hasta marzo de 1990.

419

res estuvo, en que “el problema político y social que vivió Chile durante 1970 fue, porque el crecimiento económico no produjo la satisfacción necesaria para el país, creando una situación de frustración”.44 Por lo tanto, al encontrarse deslegitimados los casi cuarenta años de políticas de desarrollo sobre el sistema de sustitución de importaciones, que había pretendido impulsar un desarrollo autónomo de la economía chilena, la nueva estrategia impulsada por los economistas liberales buscó impulsar el desarrollo y la modernización, en un vínculo estrecho con las grandes fuentes de capital y de tecnología. Esta nueva visión del desarrollo, fue la que incubó el primer desencuentro serio con los países miembros del Pacto Andino. Como referimos, el estado de la economía chilena al momento de asumir los militares era de tal gravedad que, a comienzos de 1974 una misión chilena presidida por el ministro de Coordinación Económica, Raúl Saez, visitó a los países miembros del Pacto Andino buscando apoyo para vender a inversionistas extranjeros acciones de empresas estatales chilenas. El problema de lo anterior, es que esta iniciativa chocaba directamente contra con la Decisión 24 validada por el gobierno de Allende en el marco del bloque regional.45 Sin embargo, hubo una falta de receptividad que repercutió en un profundo malestar entre las autoridades económicas chilena llevándolas, en julio de ese año, a dictar el Decreto Ley 600 que aprobó el estatuto de la inversión extranjera.46 Casi simultáneamente se levantó una ola de protesta en toda el área andina, acusando al nuevo texto legal de ser incompatible con el Régimen Común de tratamiento a los capitales extranjeros. Este fue el origen de una divergencia conceptual e ideológica que comenzó a perfilarse entre los miembros del Pacto Andino y que, junto a una falta de pragmatismo para resolver los problemas, transformó las reuniones de expertos en “diálogos de sordos”.47 El problema, por tanto, no era solamente jurídico, pues dos tesis respecto al proceso de integración emergieron: por un lado, se encontraban Perú, Venezuela, Ecuador y Bolivia, que intentaban mantener con rigidez todos los aspectos del Acuerdo de Cartagena, y por el

44.

El Mercurio, Santiago, 29 de agosto de 1976, p. 8.

45.

El artículo 3 de la Decisión prohíbe la compra por inversionistas extranjeros de acciones, participaciones o derechos de inversionistas nacionales.

46.

Guerrero Mauricio, 10 años del Grupo Andino. Memorias de un Protagonista, Bogotá, Centro Internacional de Investigación para el Desarrollo, 1979, p. 224.

47.

Ibidem. p. 204.

420

otro lado Chile y Colombia, aunque éste último de manera más débil, que propiciaban cierta flexibilidad y apertura para algunos aspectos del acuerdo. Hubo, durante el mismo período que se suscitó el problema anterior, otros elementos que fueron desvirtuando y agravando, tanto el avance de la integración como la divergencia entre las dos tesis señaladas. Nos referimos, principalmente, al incumplimiento de plazos que los países miembros acordaron realizar, entre ellos, la armonización de las políticas cambiarias, monetarias y fiscales, el fomento y los programas sectoriales de desarrollo industrial y, entre los que causó mayor conflicto, la adopción del Arancel Externo Común (AEC). La tarea no era fácil pues implicaba una firme voluntad política para llevarlas adelante y hacer que predominara el cumplimiento de la norma comunitaria por sobre la nacional. Las dificultades serias que comenzaron a plantearse tras el Decreto Ley 600, se agravaron cuando el gobierno militar de Augusto Pinochet, durante 1975, estuvo cada vez más convencido en su política de apertura neoliberal que mostraba ser incompatible con las políticas económicas de los demás países. De esto, la armonización de políticas cambiarias y, sobre todo, arancelarias, que iban a permitir evitar las distorsiones en el comercio y eran requisitos para la unión aduanera, se vieron fuertemente afectadas. No sólo no se cumplió el plazo para establecer y aprobar un AEC para el 31 de diciembre de 1975 sino que, conforme fue pasando el tiempo y los supuestos de la integración entre ambas tesis al interior del bloque se ampliaban, transformándose en un problema insuperable como claramente fue el desacuerdo sobre el Régimen Común sobre inversión extranjera. Para 1976, el desarrollo del problema seguía sin tener solución práctica, y la postura chilena mantenía una cierta ambigüedad retórica hacia la integración andina, como lo reflejó el mensaje presidencial del 11 de septiembre de 1976 del Presidente Pinochet, donde si bien se sostenía que el proceso de integración andino estaba en crisis, también expuso, un claro discurso en pro de la integración: “la actual situación de incertidumbre que afecta al Pacto Andino es oportunidad propicia para reafirmar la voluntad integracionistas de Chile, su esperanza de que las dificultades presentes serán superadas y de que la postura chilena al respecto, será valorada como el camino más adecuado para el éxito de este importante mecanismo de integración subregional”.48

48.

Pinochet Augusto, El General Augusto Pinochet habla al País, Documento de gobierno, 11 de septiembre de 1976, p. 10.

421

Las palabras anteriores, por otro lado, son un espejo fiel de lo que fue la tónica de las reuniones y negociaciones que tuvieron las autoridades de los países miembros, así como, de los discursos y opiniones que expresaban los dirigentes políticos de los distintos países, es decir, se quería seguir el proceso de integración pero cada uno a su manera. Por esto, a nuestro parecer, más allá del choque de opciones económicas lo que existió fue una falta total de tolerancia y flexibilidad para “repensar” el proceso de integración. Al respecto, se puede plantear que la racionalidad económica predominó sobre la política. Es interesante notar, que la postura chilena no pretendió que los demás países optaran por la nueva estrategia que ellos estaban siguiendo, sino que se dejase en libertad a cada país para desarrollar sus propios instrumentos de desarrollo.49 En cambio, los demás países defendieron en relación al AEC, que éste debía ser un instrumento complementario y necesario para el desarrollo de la industria nacional. Y, a diferencia de la postura chilena, se explicitaba que no debía predominar el interés individual por sobre el subregional, con lo que se le pedía a las autoridades de Chile que modificasen su postura.50 No obstante que los desacuerdos aumentaban con el correr del tiempo, en el XVI Período de Sesiones Extraordinarias de la Comisión del Acuerdo de Cartagena, en abril de 1976, se logró aprobar la Decisión 100, que tuvo el objetivo principal de sacar al Acuerdo de su estado de incumplimiento resolviendo o prolongando su subsistencia jurídica. De este modo, los seis países miembros aceptaron prorrogar por dos años una serie de acuerdos que no habían podido concretarse, entre los cuales se encontraba el del AEC, estableciéndose mientras tanto una franja arancelaria en lugar de un nivel único de gravámenes. Mas, se dejó pendiente lo relacionado a la Decisión 24, para la cual se resolvió crear un Grupo de Trabajo de Alto Nivel para intentar consensuar puntos de vistas. Este fue un momento crucial en el intento por llegar a un tipo de acuerdo y, al mismo tiempo, fue un fiel reflejo del modo “formal” de cómo se actuaba. En mayo de 1976, la Junta visitó a los altos mandos de los países miembros

49.

Guerrero Mauricio, Op. Cit, p. 234; Alberto Rioseco, Op. Cit, p. 43; Augusto Pinochet, Op. Cit, p. 24. El presidente chileno se referirá de este modo: “No aspiramos, por tanto, a imponer nuestra estrategia de desarrollo a nadie, pero creemos tener igual derecho soberano a que nadie nos imponga a nosotros un camino diferente del que hemos escogido”.

50 .

uerrero Mauricio, Op. Cit, p. 252.

422

con el objetivo de conversar al más alto nivel acerca del desarrollo de los problemas andinos y las declaraciones de todas las autoridades fueron de respaldo político y de reconocimiento de la importancia del proceso de integración para el desarrollo de todos los países.51 Mientras tanto en el Grupo de Trabajo, las posiciones de los distintos países no hacían más que repetir el monologo de intereses. Por su parte, Chile mantuvo su posición respecto a la necesidad de revisar el Régimen Común, alegando que era privativo de cada país el tratamiento que se les concediera a los inversionistas extranjeros para alcanzar sus objetivos de política nacional. Y por parte de los demás países, se continuó defendiendo la Decisión 24 y a cualquier intento por modificarlo.52 Así, no se produjo acercamiento alguno en los puntos esenciales en discordia, con lo que las posiciones se endurecieron de forma tal que el dialogo simplemente se interrumpió. En razón de lo anterior, los acontecimientos se precipitaron cuando el 4 de agosto de 1976, Bolivia, Venezuela, Colombia, Perú y Ecuador suscribieron un Protocolo Adicional al Acuerdo de Cartagena. Este documento afirmaba que, aquellos Estados que no lo hubiesen firmado en el plazo de sesenta días, quedarían excluidos del Acuerdo. La representación chilena no firmó el acuerdo aduciendo su invalidez jurídica y, principalmente, porque contenía una cláusula de “eventual expulsión” si no era firmado. Así, 15 días después los mismos cinco países firmantes del Protocolo Adicional clarificaron nuevamente su posición al respecto53 y modificaron ciertos aspectos para acercar posiciones con Chile aumentando el límite de remisión de utilidades anuales de los inversionistas extranjeros de 14% al 20% y rebajando el Arancel Externo Mínimo Común (AEMC). La respuesta chilena a estas propuestas fue que eran insuficientes y que no significaban un acercamiento efectivo a los planteamientos de su país.54 El problema, por tanto, seguía planteado en dos aspectos en que no se veían posibilidades de acuerdo; como afirmó el Ministro de Desarrollo Económico de Colombia, Diego Jaramillo, el conflicto que “enfrenta el acuerdo subregional ya no es técnico sino político […] Si eliminamos el acuerdo para inversión extranjera, como quiere Chile, se derrumbaría con ello la filosofía del proceso integracionista”.55

51.

Ibidem, p. 276.

52.

Ibidem, p. 274.

53.

Ellos se reunieron nuevamente en Bocaya, Colombia, para homogeneizar sus posturas y consolidar las concepciones entre ellos.

54.

Rioseco Alberto, Op. Cit, p. 43

55.

El Cronista, “Colombia no variará su posición en el Pacto Andino”, 3 de octubre de 1976, p. 3.

423

El plazo propuesto para que Chile firmara el Protocolo era el 4 de octubre, y, para ese entonces, ya era claro para todas las autoridades de los países andinos que Chile no lo firmaría. Asimismo, al suceder lo que todos esperaban, es decir, no se ratificó el Protocolo, se alargó la extensa crisis al suscribirse un nuevo Protocolo en el que se acordó crear una Comisión Especial constituida por expertos de todos los países en pos de convenir un régimen especial para la permanencia chilena en el Pacto Andino. Mas ahora, el retiro era inminente si no se llegaba a un acuerdo pues, se señalaba que, si dentro de 24 días “no se hubiere alcanzado un acuerdo entre las partes, estas convienen desde ya en que Chile, en virtud del presente instrumento, se retira del Acuerdo de Cartagena, renunciando a todos sus derechos y cesando en todas sus obligaciones a partir del treinta de octubre de mil novecientos setenta y seis”.56 Al llegar el día 30 de octubre, la Comisión no había logrado acordar alguna fórmula de permanencia de Chile en el Acuerdo, por lo cual se produjo el retiro definitivo de éste del Acuerdo de Cartagena. Las opiniones tras este acontecimiento fueron más bien homogéneas, lo que se entiende por la larga y tortuosa agonía sobre la cual transitó la crisis subregional. Según una alta autoridad chilena, el acontecimiento fue recepcionado como parte de un proceso conforme a su nueva estrategia de desarrollo. Así, si bien se perdían los derechos aduaneros subregionales –decía esta misma autoridad–, se recuperaba la plena soberanía para aplicar la política económica que mejor parezca, especialmente en lo relacionado a la inversión extranjera, reformas arancelarias y promoción a las exportaciones, a lo que agregará, “que además el comercio con dichos países era poco significativo”.57 De esta manera se cerró el capítulo de la aventura integracionistas de Chile junto a sus vecinos del área andina. Ello le permitió volcarse por entero en su estrategia de desarrollo aperturista impulsada por los Chicago Boys y respaldada políticamente por los militares, lo que llamamos en este artículo participación por distancia, proceso que seguirá consolidándose en el periodo de vuelta a la democracia en Chile que caracteriza toda la década de los noventa, pero que en la segunda mitad de la década de dos mil tiene un paulatino cambio hacia un reencuentro con la integración latinoamericana,

56.

“Protocolo Adicional al Acuerdo de de Cartagena”, 5 de octubre de 1976, En Marín Jorge, El Pacto Andino, ayer y hoy. Textos fundamentales, Colección Legislación, Doctrina y Juridisprudencia, 1981-1982, p. 129.

57.

El Cronista, “Retiro fue un acuerdo amistoso”, 3 de noviembre de 1976, p. 8.

424

principalmente en el marco de la creación de UNASUR, que denominamos en nuestro análisis participación por estrategia. IV. Del Regionalismo abierto al Regionalismo Post liberal: de una participación por distancia a una participación por estrategia La etapa de regionalismo abierto se extiende desde 1990 hasta el año 2005. En ese periodo, según distintos autores,58 se desarrolló una etapa coherente en la integración latinoamericana caracterizada por la formación de bloques creados por los Estados, a través de tratados, que tenían como objetivo formalizar la integración como proyectos, en lo concreto, la mayoría de estos bloques se propone formar mercados comunes. No obstante, si bien el regionalismo abierto caracteriza a toda la región, hay dos países que optan por una estrategia de inserción económica internacional distinta, esto es, alejada de la formación de bloques subregionales. Estos países son México y Chile. La estrategia chilena de inserción internacional en este período, tendrá tres ejes de acción, uno unilateral, otro bilateral, y un tercero multilateral. La articulación de estos tres ejes buscaba el éxito en un contexto mundial caracterizado por la conformación de bloques económicos regionales, por la globalización y la creciente internacionalización de la economía mundial. El gobierno de Chile veía en la rebaja de aranceles basada en la condición multilateral de la liberalización comercial que se negocia en el marco de la OMC, una estrategia de inserción internacional, que no sólo permitía reducir sustancialmente la vulnerabilidad externa de su economía, sino que también, potenciaba la consolidación del acceso de sus productos a las principales economías internacionales. No obstante, la activación y focalización en la intensidad de cada uno de estos ejes tiene momentos distintos en el contexto del regionalismo abierto regional. Podemos señalar que la apertura unilateral se inicia en la segunda mitad de la década de los setenta, durante el gobierno militar; y la apertura bilateral y multilateral se inicia en la década de los noventa hasta el presente, diferenciándose la apertura bilateral en la primera década con acuerdos horizontales, es decir, con países con similares niveles de desarrollo, y en la

58.

Sanahuja José Antonio, Del “regionalismo abierto” al “regionalismo post-liberal”. Crisis y cambio en la integración regional en América Latina. En Anuario de la integración regional de América Latina y el Gran Caribe 2008-2009. Coordinadora Regional de Investigaciones Económicas y Sociales (CRIES), 2009, p 47.

425

década de dos mil con acuerdos verticales, es decir, con países o bloques de países con mayores niveles de desarrollo. No obstante, a pesar de las diferentes intensidades, los tres ejes se mantienen activos en todo el proceso y hasta el presente. Efectivamente, la apertura unilateral y conformación del modelo chileno que se despliega hasta hoy tiene sus bases en las decisiones del gobierno militar. Ciertamente había una coyuntura política muy particular, donde la dictadura institucionalizó la violencia y el desarrollo de un programa fundacional y normativo para el régimen, que en lo interno se proponía transformar la sociedad y que en lo externo, se proponía salir del aislamiento internacional dando protagonismo a la creación de un modelo económico neoliberal que entrara en sintonía con las proposiciones de los organismos financieros multilaterales. Como explica Hugo Fazio “la idea que la economía chilena debía estructurarse a partir del mercado y que el motor del crecimiento se ubica en el sector exportador”59 serán las ideas de base del modelo y de las medidas adoptadas para llevarlo a cabo. Entre esas medidas estuvo la privatización de empresas públicas, el desarrollo de un mercado privado de capitales, la eliminación de varios de los subsidios fiscales y la promoción de la libre entrada de capitales al país que, como ya explicamos en el acápite anterior, a través del Decreto Ley 600 se otorgó el mismo tratamiento a los inversionistas locales y extranjeros, originando un problema en el régimen común de tratamiento a los capitales extranjeros en el Pacto Andino. Asimismo, en cuanto a la apertura al exterior, variable fundamental de la apertura unilateral, se eliminaron todas las barreras no arancelarias y se redujeron radicalmente los aranceles. Así, en 1973 la tasa promedio de aranceles era de un 94% y en 1979 llegó a un 10%.60 No obstante, la apertura radical caracterizó únicamente a una primera etapa de la estrategia unilateral que podemos situar entre 1974 y 1981, periodo previo a la crisis de la deuda de 1982, pues este último acontecimiento moverá hacia un mayor intervencionismo del Estado en el mercado, buscando fomentar la productividad y las exportaciones. Esto llevó, a que en marzo de 1983 el arancel externo de la economía chilena se elevara a un 20% y en septiembre de 1984 a un 35%. Y como explica Fazio, “sólo en 1985 se introdujo una nueva ola de liberalización comercial mediante la dis-

59.

Fazio Vengoa Hugo, Chile: Modelo de Desarrollo e Inserción Internacional. Revista Historia Crítica, Nº 13, 1996. p. 7.

60.

Ibidem, p. 72.

426

minución del arancel de importación al 30% y luego al 20% para terminar en enero de 1988 en un arancel uniforme del 15%”.61 Cuando Chile vuelve a la democracia con Patricio Aylwin como presidente de la Concertación de Partidos por la Democracia, de centro-izquierda (19901994), se decide continuar la política económica del gobierno militar ampliando aún más la apertura unilateral con rebajas de aranceles. En 1991, se reduce el arancel de un 15% a un 11%. Estas medidas se enmarcaban en el proceso multilateral de apertura económica, ya que las medidas fueron presentadas ante la OMC, y se condice también con la participación de Chile en la Declaración de APEC de Bogor, Indonesia, en la cual el país se compromete a reducir a 0% el arancel para el año 2010.62 Al mismo tiempo, el gobierno implementa la política de negociar y firmar acuerdos de libre comercio principalmente con países latinoamericanos, y lo hizo con México, Bolivia, Colombia, Venezuela y Argentina. Con ello se optaba por profundizar el modelo de liberalización de la economía chilena que se complementará además por ingresar a APEC y participar en las negociaciones en la OMC como vía multilateral de la apertura. Es importante mencionar que en este periodo, se afianza la decisión de optar por un modelo distinto al resto de la región, ya que es precisamente en este gobierno que se declina la invitación para reintegrarse al Pacto Andino63 y sucederá lo mismo frente a la invitación de incorporación a MERCOSUR en el gobierno siguiente. Es en este momento entonces, en que la estrategia de apertura económica y diversificación de mercados por la vía bilateral y multilateral se implementa en base a los tres ejes simultáneamente y se define como un proceso irreversible de expresión de la estrategia chilena. Es así como el segundo gobierno de la Concertación por la Democracia, con Eduardo Frei Ruiz-Tagle (1994-2000), no realiza variaciones al modelo y continúa profundizando la inserción económica internacional. El arancel disminuye aún más, llegando en 1997 a un 7% promedio. Al mismo tiempo, se participará activamente en las Cumbres de APEC de esos años,64 partien-

61.

Ibidem, p. 73.

62.

Rodríguez Isabel, APEC 2004: Desde la Regionalización al Regionalismo. Revista Diplomacia, Op. Cit. p. 80.

63.

El Mercurio, 19 de agosto de 1992.

64.

En América Latina hay sólo tres países que participan de APEC, estos son Chile, Perú y México, quienes comparten la estrategia de liberalización unilateral concertada, característica de este foro con veintiún países miembros, sin tratados vinculantes pero

427

do en Indonesia 1994, Japón 1995, Filipinas 1996, Canadá 1997, Malasia 1998, Nueva Zelanda 1999 y Brunei 2000. Y en el plano bilateral, es relevante mencionar que Chile se incorpora en 1996 al Consejo de Seguridad de la ONU porque, entre otras cosas, este constituirá un espacio clave para permitir un acercamiento para iniciar la negociación de los acuerdos de libre comercio con países desarrollados como lo fue en ese momento con EE.UU. y la Unión Europea. Además, en este periodo Chile se incorpora a MERCOSUR como miembro asociado,65 concretamente en 1996, aspecto relevante que nos permite analizar la relación y espacios de compatibilidad entre la estrategia chilena de apertura unilateral, bilateral y multilateral con los bloques subregionales en América Latina que se proponían una estrategia de integración más profunda. Entre los factores específicos que hacen que Chile opte por la condición de miembro asociado y no de miembro pleno ante el MERCOSUR, podemos mencionar que, si Chile hubiera accedido a elevar sus aranceles externos a los niveles de dicho bloque, la pérdida de competitividad internacional habría sido considerable, conjuntamente con el hecho de que al convertirse en miembro pleno, bien podría importar significativos desequilibrios macroeconómicos y el aumento en la calificación riesgo-país no se habría hecho esperar con los conocidos desajustes financieros que dicha situación implica.66 Al mismo tiempo, Chile desarrolló una estrategia de inserción internacional que, no sólo fue en este periodo distinta a la del MERCOSUR, sino que incluso, le valió numerosas críticas de parte de sus Estados Partes. Por ejemplo, dentro de los acuerdos llevados a cabo en la reunión de Florianópolis, sobre la agenda de trabajo para el 2001, si bien Chile consiguió un compromiso formal de parte de los Presidentes de los Bancos Centrales respectivos sobre coordinación macroeconómica, también debió comprometerse a mancon el firme compromiso, que se expresa a través de declaraciones conjuntas, de avanzar en forma individual hacia la liberalización comercial a alcanzar en el 2010 para los países desarrollados y para el 2020 para los países en desarrollo miembros de APEC. 65 .

El Acuerdo de Complementación Económica suscrito entre los Estados Partes del Mercado Común del Sur y la República de Chile, fue firmado el día 25 de junio de 1996 y entró en vigencia el 1º de Octubre del mismo año, en el contexto del proceso de integración establecido por el Tratado de Montevideo de 1980, (ACE 35).

66.

Rodríguez Isabel y Pressacco Carlos, Chile y los Procesos de Integración Regional en América Latina: su asociación con el MERCOSUR. Sí Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos. Nº 1, Volumen VII, Año 2005, Universidad Arturo Prat de Chile.

428

tener permanentemente informado al bloque de la evolución de las negociaciones para la suscripción de un Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos. Dichas controversias del momento, se entienden precisamente porque se enfrentan dos perspectivas de inserción mundial tan dispares como la brasileña, que lidera el bloque, y la chilena. Mientras Brasil intenta constituir un bloque sudamericano bajo su liderazgo, para reafirmar su posición dentro de la región como vocero o defensor de las necesidades latinoamericanas frente a los “atropellos” o displicencia de los países avanzados ante las mismas, el segundo, Chile, tal como se ha podido apreciar, no se condice en lo absoluto con el sentido defensivo del bloque que maneja Brasil, sino más bien, y dado que su liberalización siempre se ha manejado unilateralmente, lejos de buscar atrincherarse tras una suerte de fronteras extendidas, intenta conseguir los mejores términos de intercambio en solitario. Paradójico, pero para Chile los resultados positivos de su estrategia de participación por distancia de la integración latinoamericana fueron avalando en el tiempo sus decisiones y no le causó ningún problema mantener negociaciones paralelas, con Estados Unidos, la Unión Europea, el APEC y los países del Asia. Es más, los acuerdos de Chile con la Unión Europea y con Estados Unidos se podrían considerar un estímulo al MERCOSUR para que considere reformular su proyecto de integración y su agenda externa. En definitiva, no se logra ver un posible acuerdo sobre las pretensiones o condicionantes que el gobierno chileno ha planteado ante una posible incorporación como miembro pleno, tales como: la coordinación macroeconómica entre los países miembros y una necesaria supervisión de políticas al respecto; la convergencia arancelaria del MERCOSUR hacia el arancel chileno; la eliminación de restricciones no arancelarias; la implementación de mecanismos eficientes en la solución de controversias; y el mantenimiento de la autonomía chilena ante potenciales negociaciones futuras con otros bloques o países, hasta que no se haya alcanzado la plena convergencia arancelaria. Al respecto, Hugo Fazio67 destaca algunas características de la estrategia chilena en los años 90 que nos sirven para entender esta participación por distancia del gobierno chileno de los procesos de integración latinoamericanos. En primer lugar, los gobiernos chilenos tras la vuelta a la democracia privilegiaron la densificación de relaciones con aquellos países que también seguían procesos de apertura; en segundo lugar, se valoraron variables para

67.

Fazio Hugo, Op.Cit. p.78.

429

la preferencia de socios como tamaño del mercado, las distorsiones macroeconómicas existentes, la estabilidad de las políticas económicas y el cumplimiento de compromisos internacionales; en tercer lugar, para un pequeño país como Chile resultaba muy importante disponer de autónoma capacidad para administrar y desarrollar acuerdos; y cuarto, el estímulo para avanzar por la vía de los acuerdos bilaterales radicaba en la opción de acceder a mercados protegidos y reducía al mismo tiempo la incertidumbre asociada al uso de barreras no arancelarias a las importaciones. El siguiente gobierno en Chile, correspondiente a Ricardo Lagos (20002006), también de la coalición de países de centro-izquierda, continúa y consolida la estrategia desarrollada en los años noventa por sus antecesores. En este periodo los acuerdos comerciales serán negociados y firmados con países desarrollados como EE.UU., China, Corea del Sur y el llamado “P4” con Singapur, Brunei, Nueva Zelanda, y también se firmará un acuerdo de asociación con la Unión Europea. Habrá un principal énfasis en los acuerdos comerciales verticales y se mostrarán como grandes logros de la estrategia chilena de inserción económica internacional. Chile para este entonces ya contaba con un arancel promedio general de un 6%, así como un amplio y diversificado mercado para sus exportaciones. A su vez, en el año 2004, Chile será la sede de la Cumbre de APEC, colocando como tema principal la estrategia de acuerdos de libre comercio bilaterales como dinámica posible y deseable para las 21 economías de este Foro de Cooperación como forma de apurar la liberalización de las economías más rápido. Para ese año ya habían acuerdos de libre comercio firmados entre Nueva Zelanda y Singapur; Australia y Nueva Zelanda; Japón y Singapur; Chile y Corea del Sur; Chile y Canadá; Chile y México; Chile y EE.UU.; Chile y Perú; EE.UU., Canadá y México; Chile, Singapur y Nueva Zelanda; y también el acuerdo entre los países de la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN, por su sigla en inglés). Al mismo tiempo, desde la Cumbre de APEC en Chile, queda en proceso de evaluación y negociación un acuerdo de libre comercio entre China y ASEAN; China, Corea y Japón; China y Chile; Japón y México; y Japón y Chile. En este sentido, la Declaración de Santiago, “Una Comunidad Nuestro Futuro”, de la 12° Reunión de Líderes Económicos de APEC, de noviembre del 2004, se señala respecto a los Acuerdos Comerciales Regionales y los Acuerdos de Libre Comercio (Regional Trading Arragements (RTAs) y Free Trade Agreements (FTAs)) que: “acordamos que estos juegan un rol constructivo en acelerar la liberalización en la región, contribuyendo así al logro de las metas de Bogor y al avance del proceso de la OMC. Para fortalecer esta contribución y asegurar acuerdos de estándares altos, nos complace aprobar las Buenas Prácticas para RTAs/

430

FTAs en APEC, las cuales son un significativo punto de referencia para los miembros de APEC en sus negociaciones de RTAs/FTAs. También nos comprometimos a una mayor transparencia en los RTAs/FTAs para facilitar la comprensión pública del alcance y efectos de estos acuerdos”.68 Respecto al ámbito latinoamericano, podemos plantear que a diferencia de los gobiernos anteriores, hubo un esfuerzo durante el gobierno de Ricardo Lagos de hacer de Chile un actor más cercano a la región, pero que no se logró del todo porque ya había una imagen de excepcionalidad como resultado de su distanciamiento de los procesos de la región. Este mayor acercamiento se buscó a través de varias gestiones en la región, a saber: por las visitas de autoridades de gobierno a los distintos países de la región, por el ingreso de Chile a la Comunidad Sudamericana de Naciones, CSN, a fines de 2004 (que como se verá fue la antesala de UNASUR), por la fuerte campaña impulsada por el Gobierno chileno para que José Miguel Insulza fuese el próximo Secretario General de la OEA, en donde se enfatizó su candidatura no basado en la solidez económica de Chile sino en una solidez política, su compromiso por la paz y el desarrollo de la región, y, finalmente, también por la participación chilena en Haití, donde, en un primer momento es el primer país sudamericano invitado por Naciones Unidas a participar junto con fuerzas de EE.UU. y Canadá en el país caribeño. No obstante lo anterior, la consolidación de la estrategia de inserción económica chilena flexible y dinámica, privó a Chile de participar como miembro pleno de algún bloque subregional en América Latina. Y si bien como señalamos, hacia fines de 2004 Chile se incorporó a la CSN, esta no pareció ser una preocupación mayor del gobierno. Precisamente, como lo hemos señalado, el gobierno de Lagos mantuvo la imagen de excepcionalidad chilena e impulsó las relaciones extrarregionales hacia países de importante peso internacional.69 Con el gobierno de Lagos, termina la participación por distancia de Chile en el regionalismo abierto latinoamericano, que provocó que se lo mirase con un cierto hálito de excepcionalidad en relación al resto del continente.70 Se

68.

Declaración de Santiago, “Una Comunidad Nuestro Futuro”, 12° Reunión de Líderes Económicos de APEC, Chile, 20-21 de Noviembre de 2004.

69.

Rodríguez Isabel, La política de integración regional de Chile y la creación de UNASUR. En GIRAULT, C. (Editor) Intégrations en Amérique du Sud, Presses Sorbonne Nouvelle, Paris, 2009, p. 115.

70.

Insulza José Miguel, Ensayos sobre Política Exterior de Chile, Santiago de Chile, Editorial Los Andes, 1998, p. 75.

431

hablaba de una cierta soberbia de Chile para con el resto de los países latinoamericanos, y la idea de “distancia” y “aislamiento” respecto de sus vecinos se convirtió en un tema común entre los líderes de opinión de la región.71 Incluso fue tema del New York Times, donde se mencionó a Chile como “el niño rico de la cuadra que comienza a sentirse solo”.72 Es entonces ésta percepción de lejanía que, en el gobierno siguiente, el de Michelle Bachelet, se intentará cambiar a partir de una clara y definida política exterior donde la región latinoamericana será la principal prioridad. Durante el gobierno de Michelle Bachellet (2006-2009), cuando ya se considera consolidada la estrategia chilena en sus ejes unilateral, bilateral y multilateral, se producirá un giro en la política exterior hacia América Latina. Es un momento donde Chile se autodefine estratégicamente en relación a su entorno regional e identifica nuevos factores considerados claves para el desarrollo del país, proceso que en este análisis denominamos participación por estrategia. Estos factores, principalmente, son la seguridad energética, desarrollo de infraestructura y relaciones de cooperación con los países vecinos. El resultado de esta nueva mirada es un alto interés y voluntad de participar de los procesos políticos y económicos regionales. En efecto, Chile identifica estratégicamente que América del Sur es donde mayormente han crecido las exportaciones chilenas en los últimos años, donde más están invirtiendo los capitales privados nacionales y donde están los potenciales socios para llevar a cabo proyectos energéticos y de infraestructura.73 Asimismo, esta participación por estrategia que se propone lograr una mayor cercanía con los países latinoamericanos no quedó en el plano abstracto del discurso, sino por el contrario, se materializo en hechos concretos. Una forma en que lo anterior se expresó, fue en las visitas oficiales y no oficiales hacia los países latinoamericanos realizadas por la Presidenta. De este modo, tomando en cuenta los tres primeros años su gobierno en comparación con el gobierno anterior, observamos cómo las visitas hacia América Latina se convierten en primera prioridad para Bachelet. En los datos, tenemos que en los tres primeros años de Bachelet se hicieron 37 visitas en comparación

71.

Rodríguez Isabel, La Política de Integración Regional de Chile y la Creación de UNASUR. Op. Cit. p. 116

72.

García Huidobro Carolina, Chile y Latinoamérica. Los vecinos toman distancia, en Revista Universitaria, Nº 84, julio-septiembre, 2004, p. 10.

73.

Rodríguez Isabel, La Política de Integración Regional de Chile y la Creación de UNASUR. Op. Cit. p. 117

432

con 18 visitas en el periodo de Lagos.74 Por otro lado, es importante subrayar que sólo en el 2006, Chile firmó tratados de libre comercio con Perú, Colombia y Panamá, además de incorporarse a la Comunidad Andina de Naciones, CAN, con el estatus de miembro asociado.75 La inserción internacional extrarregional por su parte, siguió profundizándose, como bien lo refleja el tratado de libre comercio firmado con Japón e India en este periodo, y se consideró como una estrategia exitosa y consolidada, por lo cual, las nuevas prioridades en las relaciones internacionales de Chile debían hacerse cargo de los nuevos desafíos, que ahora pasan, como señalamos, principalmente por desarrollar sobre bases estables acuerdos de infraestructuras e integración energética, factores fundamentales para Chile. Pero también estaba, de manera novedosa y con importantes repercusiones a futuro, el inició de un proceso de integración política, donde la gobernabilidad de la región, la valoración de la democracia y el alcanzar una voz común frente al mundo, han estado adquiriendo cada vez mayor relevancia, como se expresa en las reuniones del Grupo de Río y el avance exitoso que está teniendo UNASUR. De este modo, Chile sale de una relación marcada por la autopercepción de excepcionalidad para encaminarse hacia una vinculación marcada por el reconocimiento de que compartimos problemas y necesidades comunes como: gobernabilidad, pobreza, cohesión social, seguridad energética, seguridad alimentaria, educación, desarrollo de ciencia y tecnología, entre otros. No obstante lo anterior, el Parlamento chileno no ha ratificado el tratado constitutivo de UNASUR, es más, hasta la fecha sólo cinco de los doce países miembros lo han firmado, Bolivia, Ecuador, Perú, Venezuela y Guyana, siendo requisito para su entrada en vigor la ratificación de nueve países. A la fecha quedan por ratificar además de Chile, Brasil, Argentina, Paraguay, Uruguay, Colombia y Surinam. En lo que respecta al nuevo gobierno de Chile desde marzo de 2010, con Sebastián Piñera como Presidente, representante de la Coalición por el Cambio de partidos de derecha, el tema ha cobrado creciente importancia en el marco de la visita del reciente electo Secretario General de UNASUR, el ex presidente de Argentina Néstor Kirchner. En general, el actual presidente

74.

Memorias del Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile. En www.minrel.cl

75.

Rodríguez Isabel, La Política de Integración Regional de Chile y la Creación de UNASUR. Op. Cit. p. 117.

433

chileno ha señalado en distintos discursos que continuará con una política exterior que busque la cooperación con los países latinoamericanos y se compromete a fortalecer la integración latinoamericana. No obstante, la visita de Kirchner tuvo como objetivo precisamente promover la pronta ratificación del Tratado por parte de Chile, para lo cual se reunió con Sebastián Piñera y con la Comisión de Relaciones Exteriores del Senado, Cámara en la cual se encuentra actualmente en tramitación el Tratado, siendo aprobado por la Cámara de Diputados en junio de 2010. Si bien el resultado de la visita de Kirchner permite pronosticar su ratificación, hay un factor que ha incorporado el ejecutivo chileno que complica su prontitud, este es la demanda del Presidente Piñera de incorporar una Cláusula Democrática al tratado constitutivo que permita a UNASUR intervenir o expulsar a un Estado miembro que lleve a cabo actos autoritarios en el ejercicio de su mandato lo que alude principalmente al respeto a los derechos humanos y a la libertad de expresión. No obstante, para Kirchner esto no es del todo un obstáculo ya que no se expresó como una condición77 y señaló “(el mandatario chileno) está trabajando por el respaldo. El participa activamente en la idea de la constitución de una UNASUR plural, constructiva, ágil y dinámica que represente los intereses de la región”.78 Ciertamente será un desafío para el gobierno chileno de derecha, comprometerse con la integración cuando ciertamente hay una clara afinidad y cercanía con otros gobiernos conservadores de la región como son Colombia y México. Sin embargo, el Presidente Piñera ha expresado su admiración por el gobierno de izquierda de Brasil del Presidente Luiz Ignacio Lula da Silva, país que lidera la integración sudamericana. En consecuencia, podríamos señalar que más bien el actual gobierno chileno ha tendido al pragmatismo en su política exterior hacia la región, que le permite decir que continuará con el enfoque regional de Bachelet y desplegar zigzagueantes decisiones con gobiernos de izquierda y derecha. Recordemos que decidió al inicio de su mandato, apoyar la reelección del socialista José Miguel Insulza a la Secretaría General de la OEA. Al mismo tiempo, nombró en el Ministerio de Defensa a Jaime Ravinet, ex ministro de la Concertación de Partidos por la Democracia de centroizquierda. A su vez, ha impulsado relaciones de cercanía y cooperación con Argentina y Perú, con este ultimo llevando el

77.

El Mercurio, 07 de julio de 2010. http://diario.elmercurio.cl/detalle/index.asp

78.

Página 12, 07 de julio de 2010. http://www.pagina12.com.ar/diario/elpais/1-1490012010-07-07.html

434

pragmatismo a las relaciones económicas para opacar la bomba de tiempo que constituye los resultados de la demanda de Perú ante la Corte Internacional de Justicia de la Haya por los límites marítimos con Chile, dictamen que es posible se produzca antes del término del actual gobierno. Sin duda el gran desafío para el Presidente Piñera será Chávez de Venezuela. La anterior presidenta había sido diplomáticamente hábil para manejar al presidente de Venezuela en el marco de UNASUR, eso facilitó los consensos que hasta ahora se han logrado. No obstante, la actual cláusula democrática que pide Chile a UNASUR no ayuda a este consenso en cuanto claramente se cuestiona si la democracia venezolana es tal. Más aún cuando le corresponde este año a Chile asumir la Secretaría pro témpore del Grupo de Río, periodo que se extiende hasta el 2012, y que entre otras cosas tiene en agenda la creación de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños. Sin duda desafíos para el actual gobierno, pero también desafíos para la integración latinoamericana, que después de 50 años intenta impulsar nuevas propuestas con un futuro incierto. BIBLIOGRAFÍA Di Filippo Armando y Franco Rolando, Integración Regional, Desarrollo y Equidad. México, Editorial Siglo XXI, 2000. Fazio Vengoa Hugo, Chile: Modelo de Desarrollo e Inserción Internacional. Revista Historia Crítica, Nº 13, 1996. Fermandois Joaquín, Chile y el Mundo. 1970-1973. La Política Exterior del Gobierno de la Unidad Popular y el Sistema Internacional, Santiago, Ediciones Universidad Católica de Chile, 1985. Fontaine Roger, The Andean Pact: A Polítical Analysis, The Washington Papers, Sage Publication, Beverly Hills-Londos, 1977, En Rioseco Alberto, El Proceso de Retiro de Chile del Acuerdo de Cartagena, Revista Estudios Internacionales, Nº 32, 1978. Frei Montalva Eduardo, “Carta del Presidente de Chile”, en Hacia la Integración Acelerada de América Latina. Proposiciones a los Presidentes Latinoamericanos Presentadas por José Antonio Mayobre, Felipe Herrera, Carlos Sanz de Santamaría, Raúl Prebisch. Con un estudio técnico de CEPAL, Fondo de Cultura Económica, 1965. García Huidobro Carolina, Chile y Latinoamérica. Los vecinos toman distancia, en Revista Universitaria, Nº 84, julio-septiembre, 2004.

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Carlos A. Romero LAS RELACIONES ECONÓMICAS Y COMERCIALES ENTRE VENEZUELA Y ESTADOS UNIDOS (1994-2009): DE SOCIO “CONFIABLE” A SOCIO “NECESARIO”

RESUMEN

ABSTRACT

Hasta bien entrada la década de los noventa, Venezuela era un “socio confiable” para EE.UU., un promotor de la democracia representativa y un fiel proveedor de petróleo para ese país. Hoy, por el contrario, estamos en una circunstancia en la cual el Gobierno de Venezuela es tan sólo un “socio necesario” de EE.UU. y cuyos actuales dirigentes cuestionan el liberalismo y mantienen algunas reservas sobre su relación con EE.UU. De igual forma, las relaciones bilaterales tienen ahora un carácter más heterogéneo ya que participan numerosas agencias gubernamentales, hay nuevos y activos actores privados, las vinculaciones económicas y sobre todo comerciales son más estables que las políticas y en el plano académico, compiten diversas visiones sobre el tema.

Venezuela was a «reliable partner» for the U.S. during the nineties, a promoter of representative democracy and a faithful provider of oil to that country. However, we are today in a circumstance in which the Government of Venezuela is just a “necessary partner” of U.S. and whose current leaders question the liberalism mode of politics and maintain some reservations about his relationship with the U.S. Indeed, bilateral relations are now more heterogeneous and involve many government agencies and new and active private actors. On the other hand, economic and trade links are more stable than the political ones and there are several competing academic views about the issue.

Palabras clave: Estados Unidos, Venezuela, petróleo, energía, economía, comercio bilateral, cooperación y conflicto.

Keywords: United States, Venezuela, oil, energy, economy, bilateral trade, cooperation and conflict.

439

1.-

Introducción

En diversos estudios sobre el intercambio comercial entre América Latina y Estados Unidos es un lugar común encontrarse con la siguiente interrogante: ¿por qué el flujo comercial entre Venezuela y Estados Unidos no se ha visto afectado por el deterioro de las relaciones diplomáticas entre estos países?1 Esto ha sido una constante presente por más de una década en los estudios de las relaciones bilaterales, razón por la cual nos proponemos en este papel de trabajo analizar las diversas variables que de alguna forma pueden contestar dicha pregunta. La literatura sobre el comercio y en general sobre la economía internacional observa como casos excepcionales entre dos países, el crecimiento de sus relaciones comerciales bilaterales o algunos cambios significativos positivos en volúmenes y cifras, cuando se da un deterioro de las vinculaciones políticas y la reducción de los contactos diplomáticos.2 Por lo tanto, consideramos como conjetura preliminar que en el caso que nos ocupa no es común y esas relaciones tiene una explicación que está poco condicionada por la variable política. Para ir adelantando en nuestro propósito recordemos que hasta bien entrada la década de los noventa, Venezuela era un “socio confiable” para EE.UU., un promotor de la democracia representativa y un fiel proveedor de petróleo para ese país. Hoy, por el contrario, estamos en una circunstancia en la cual el Gobierno de Venezuela es tan sólo un “socio necesario” de EE.UU. y cuyos actuales dirigentes cuestionan el liberalismo y mantienen algunas reservas sobre su relación con EE.UU.3

Cole Blasier, The Hovering Giant: U.S Responses to Revolutionary Change in Latin America. (Pittsburgh. Pittsburgh University Press. 1976)

Dominick Salvatore, Economía Internacional. (México, Prentice Hall. 1998. Sexta edición)

Veánse: Steve Ellner, Recent Venezuelan Political Studies: A Return to Third World Realities. Latin American Research Review. (Volumen 32 (2), 1997); Judith Ewell, Venezuela and the United States. From Monroe’s Hemisphere to Petroleum’s Empire.

440

Las relaciones bilaterales llegaron a enmarcarse entre los años de 1958 y 1999 dentro de la perspectiva de “unas coincidencias estratégicas y unas diferencias tácticas”. Es decir, no existían unas diferencias estructurales de carácter bilateral, aunque se registraron algunas fricciones en el plano coyuntural. De 1958 hasta 1999, ambos países fundamentaron sus relaciones bajo los siguientes parámetros: 1) que el caso venezolano era diferente al resto de los países latinoamericanos, dados el peso económico del petróleo y la estabilidad del sistema político; 2) que Venezuela no calzaba bien dentro de los diversos intentos de clasificación provenientes de los estudios de política comparada sobre América Latina; 3) que nuestro país estaba exento, desde el año 1963, de graves acontecimientos políticos, como una revolución o un intento de golpe de Estado; 4) que entre Venezuela y EE.UU. existía una relación amistosa, dado el tradicional papel de Venezuela como suplidor seguro y estratégico de EE.UU. en materia petrolera. Sin embargo, muchos de esos parámetros se han visto sometidos a revisión desde 1999. Venezuela es un país distinto ya que: 1) se experimenta un cambio político y económico; 2) el modelo de democracia representativa venezolano apoyado por EE.UU. es cuestionado reiteradamente por un gobierno que promueve el modelo de democracia participativa. La actual política exterior de Venezuela se basa en una visión del mundo de corte anti-occidental. Desde el punto de vista mundial, se busca mantener relaciones con todos los países, haciendo énfasis en los aliados no tradicionales de Venezuela, tales como los países miembros de la OPEP y países progresistas e incómodos, –de acuerdo a la óptica estadounidense–, como Cuba, China, Irán, Bielorrusia, Libia, Rusia y hasta el año 2002, Irak. Igualmente, se busca la promoción de una serie de iniciativas para desarrollar una diplomacia oficiosa y paralela, de apoyo a movimientos, partidos, agrupaciones y personalidades ligadas al radicalismo mundial y a los circuitos de izquierda.4

(Athens.The University of Georgia Press, 1996); Janet Kelly; Carlos A. Romero, The United States and Venezuela. Rethinking a Relationship. (New York. Routledge Press, 2002); Tomás Polanco Alcántara; Simón Alberto Consalvi; y Edgardo Mondolfi Gudat, Venezuela y Estados Unidos a través de dos siglos. (Caracas. Venamcham, 2000); 4.

Carlos A. Romero, Jugando con el Globo. La Política Exterior de Hugo Chávez. (Caracas. Ediciones B, 2006)

441

En el plano de las relaciones interamericanas, el gobierno del presidente Chávez ha tenido una postura controversial al oponerse a las posiciones estadounidenses en el seno de la OEA, en referencia al papel de ese organismo como garante de la democracia en América Latina y el Caribe; en materia de promoción de la democracia y de los derechos humanos; y al criticar la agenda misma de la OEA y el papel de las misiones observadoras y de las organizaciones no gubernamentales en los procesos electorales en la región. Desde Caracas se ha tratado de definir un tipo de democracia participativa, directa y plebiscitaria, diferente a la tesis hemisférica de la democracia representativa. Al mismo tiempo, surge a la vista la escasa participación de la Fuerza Armada Venezolana en el sistema de cooperación militar interamericano (conferencias militares, códigos compartidos, labores de la Junta Interamericana de Defensa, participación de oficiales venezolanos en cursos militares y ejercicios militares, como Unitas y Red Flag) y la reducción de las compras militares de Venezuela en Estados Unidos. A esto hay que agregar los estrechos vínculos militares que Venezuela tiene con Rusia, en materia de cooperación y compra de armamento y en un menor grado con Bielorrusia, Cuba y China. En este marco, destacan diversas controversias entre los dos países, tales como las críticas venezolanas a la Guerra de Irak, la tardanza en el reconocimiento de Venezuela al nuevo Gobierno de Irak, la posición venezolana de favorecer una política de precios altos del barril de petróleo a un nivel mundial, las críticas del gobierno del presidente Chávez a la creación del ALCA, al Plan Colombia, a la cooperación militar entre Colombia y Estados Unidos, al uso por parte de las fuerzas armadas estadounidenses de bases militares colombianas y las críticas venezolanas al manejo hemisférico de la crisis política en Haití.5 Es en este contexto en donde tratamos de analizar este caso. Para ello se dará en primer lugar, un recuento de las relaciones económicas y comerciales entre los dos países; posteriormente se analizará con detalle el comercio entre los dos países y otros indicadores económicos durante el año 2009como una oportunidad de ilustrar nuestras interrogantes- y finalmente se darán algunas proyecciones y conclusiones.

Carlos A. Romero, Venezuela y Estados Unidos. ¿una relación esquizofrénica?. Nueva Sociedad, Nº 206, (noviembre- diciembre, 2006) 79-93.

442

2.-

Aspectos económicos y comerciales en los últimos quince años. 2.1.- Un largo camino recorrido.

Al compararse las proyecciones de las relaciones bilaterales económicocomerciales entre 1999 y 2010, aquellas proyectan un panorama más optimista sobre todo en el área energética, aunque se hayan presentado importantes contratiempos coyunturales en los años 1994-1999. En octubre de 1994, el Departamento de Comercio de EE.UU. amenazó con aplicar la sección 301 de la Ley de Comercio para imponer sanciones comerciales a Venezuela y a otros productores de banano que habían firmado un acuerdo marco con la Unión Europea sobre la comercialización de ese producto. A fines del mes de abril de 1997 se conoció que la Organización Mundial de Comercio (OMC) había desaprobado el sistema de cuotas acordado entre la Unión Europea y los países signatarios de ese acuerdo marco. Posteriormente, en el mes de noviembre de ese mismo año, EE.UU. condicionó la entrega de trigo a Venezuela. Dada la investigación anti-dumping que algunas agencias del Gobierno venezolano llevaron adelante sobre el trigo estadounidense subsidiado, y dada la prohibición de Venezuela desde 1993 de importación de productos avícolas, porcinos y vacunos estadounidenses, el Departamento de Comercio condicionó la inclusión de Venezuela en el Programa de Promoción de Exportaciones (EEP) del Departamento de Agricultura de EE.UU. De igual modo, Venezuela trató de evitar el embargo de los camarones venezolanos ante la denuncia del Departamento de Comercio sobre la mortandad de las tortugas. Sobre esto, el Gobierno venezolano, conjuntamente con funcionarios estadounidenses, inspeccionaron las flotas camaroneras que se encontraban en puertos venezolanos, sin detectar irregularidades en la conservación de las tortugas marinas. El 28 de abril de 1995, el Gobierno de EE.UU. extendió a Venezuela la certificación necesaria para seguir exportando camarones hasta mayo de 1996. En el 2004 se certificó nuevamente a Venezuela.6 En mayo de 1995, se conoció que Venezuela no fue incluida en la Priority Wacht List (Lista de Países Prioritarios en Observación) de la Sección Espe6.

Ministerio de Relaciones Exteriores de Venezuela, Libro Amarillo. Memoria y Cuenta del Ministerio de Relaciones Exteriores. 1995 (Caracas. Ministerio de Relaciones Exteriores de Venezuela, 1995); Embajada de los Estados Unidos en Caracas, Venezuela. http://embajadausa.org.ve.

443

cial 301 de la Ley Ómnibus de Comercio y Competitividad, pero sí en la Wacht List, a pesar de la entrada en vigencia de las decisiones 344 y 345 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena, referentes a las leyes sobre Propiedad Industrial y Derechos de Autor. Venezuela continuó dentro de la lista de veinticuatro países en observación desde 1990. Al mismo tiempo, se recalcó que no se había establecido la oficina para atender los casos sobre derechos de autor en Venezuela, ni se había revisado el régimen sobre uso de patentes y el reglamento sobre propiedad industrial.7 Por otra parte, Venezuela, en su condición de miembro de la Comisión Interamericana del Atún Tropical (CIAT), firmó junto con EE.UU. y otros países una declaración de carácter regional en la ciudad de Panamá sobre la necesidad de reducir progresivamente la mortandad de delfines. Esto se consideró como un avance para suspender el embargo estadounidense al atún venezolano.8 En los mismos términos, Venezuela confrontó otros problemas comerciales con EE.UU., como la investigación sobre el cumplimiento del Acuerdo de Suspensión de Subsidios a las exportaciones venezolanas de cemento tipo Clinker y Portland; al mismo tiempo, se permitió la entrada a EE.UU. de los Carbon Steel Welded Pipe Fittings, producto elaborado en Venezuela a partir del hierro, cuya exportación desde Venezuela estaba suspendida, y se aprobó el Sistema Generalizado de Preferencias (SGP) por un período de cinco años. Este sistema permitió que productos venezolanos petroquímicos y químicos, el hierro, el cemento y los camarones pudieran ser exportados sin problemas al mercado estadounidense. El tema que caracterizó las tensiones comerciales entre ambos países durante esos años fue el caso de la gasolina reformulada. El problema se originó a fines de 1993, cuando la agencia gubernamental estadounidense, la Environment Protection Agency (EPA), reglamentó los “componentes y aditivos para combustibles: pautas para la gasolina reformulada y convencional”, lo que significó que ese reglamento afectaría las gasolinas reformuladas y convencionales venezolanas que se exportaban a la costa este de EE.UU. El reglamento, basado en la Ley estadounidense de Purificación del Ambiente, afectaba un producto que ya había alcanzado sus pro-

Economía Hoy, 6 de mayo de 1995, p. 23, y 19 de mayo de 1995, p. 23.

Economía Hoy, 12 de octubre de 1995, p. 22.

444

pios parámetros de limpieza desde el año 1990, 22% de oleofina, 6,4% de azufre y bajos niveles de benceno. El Gobierno de Venezuela alertó que el tema de la gasolina reformulada reflejaba las diferencias existentes entre el Congreso estadounidense, la EPA y el Gobierno Federal sobre el comercio con Venezuela, y utilizó como argumento a favor, la puesta en marcha de un proyecto de inversión en las refinerías de propiedad de Venezuela para mejorar la composición de la gasolina venezolana.9 En febrero de 1994, Venezuela procuró llegar a un acuerdo con el gobierno del presidente Clinton y en principio se vio la posibilidad de una solución al decretarse en abril de ese año una reglamentación transitoria que favorecía a la gasolina reformulada, a fin de evitar las sanciones al combustible venezolano. En septiembre de 1994 se conoció que el Congreso de los EE.UU. había decidido mantener las restricciones aplicadas a la gasolina reformulada y bloquear los fondos para cambiar el reglamento del año 1993, lo que en la práctica significó sacar del mercado estadounidense de la costa este de EE.UU. a la gasolina venezolana. Desde la óptica estadounidense, la gasolina venezolana era objetable por la EPA, por alegar que el combustible no cumplía con los requisitos de protección ambiental al tener niveles altos de oleofina. Esto motivó a que el Gobierno de Venezuela decidiera plantear el caso junto con Brasil en el marco del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (en inglés, “General Agreement on Tariffs and Trade”, GATT). El 8 de septiembre de 1994, el Gobierno venezolano denunció la medida exigiendo un trato igualitario ante lo que se consideraba como una discriminación a los productos de exportación en el marco de “un proteccionismo comercial disfrazado de ambiental”.10 El GATT admitió la demanda de Venezuela el 4 de octubre de ese mismo año y el gobierno del presidente Caldera amenazó con no comprar más trigo proveniente de EE.UU., en respuesta a la decisión del Congreso estadounidense. El 25 de octubre del año 1994, Venezuela y EE.UU. acordaron la constitución del panel del GATT conformado por tres expertos de Hong Kong, Nueva Zelanda y Finlandia. Dicho proceso fue suspendido al termi-

El Diario de Caracas, 26 de abril de 1994, p. 15.

10.

El Diario de Caracas, 7 de septiembre de 1994, p. 3; 15 de septiembre de 1994, p. 3; 16 de septiembre de 1994, p. 3; 20 de septiembre de 1994, p. 16; 21 de octubre de 1994, p. 29; 7 de diciembre de 1994, p. 4.

445

narse la labor del GATT y al comenzar la actuación de la Organización Mundial de Comercio (OMC) Venezuela y Brasil introdujeron, en marzo de 1995, una denuncia en la OMC solicitando el establecimiento de un grupo especial para la solución de controversias, de acuerdo a las disposiciones de la OMC, al no llegarse a un acuerdo amistoso en el ámbito bilateral. Debe destacarse que esta acción de Venezuela y Brasil fue la primera realizada por dos países miembros ante la nueva organización internacional y se concretó en la constitución de un Grupo Especial formado por los expertos ya escogidos en la etapa final del GATT.11 En el mes de abril de 1996 se dio a conocer el Informe Anual del Departamento de Comercio del Gobierno de los EE.UU. al Congreso estadounidense, en donde nuevamente se indicaba que Venezuela imponía barreras comerciales a productos y servicios estadounidenses, al tiempo que se subrayó que Caracas no había perfeccionado los mecanismos pertinentes para combatir la piratería comercial. El 29 de abril de ese mismo año, el panel de apelaciones de la OMC afirmó que ciertas normas ambientales de los EE.UU. obstaculizaban la importación de la gasolina proveniente de Venezuela y Brasil, en lo que se consideró como una limitación al libre comercio.12 De esta forma, la demanda de Venezuela y Brasil, introducida en marzo de 1995 y decretada como procedente por un panel de expertos, fue ratificada por una instancia superior, ya que la interpretación que hacía el Gobierno estadounidense de la ley de ese país, la Clean Air Act, era “discriminatoria e injustificable y restringía de manera disfrazada el comercio internacional” A partir de esa resolución de la OMC se le indicó a EE.UU. que debían informar sobre las medidas necesarias para cambiar las reglas sobre la importación de la gasolina reformulada y reparar los daños comerciales ocasionados a Venezuela y Brasil. En este orden de cosas, se conoció en el mes de mayo de 1997 que el Congreso de EE.UU. no estaría dispuesto a enmendar a tiempo la reglamentación de la EPA, de lo cual tenía plazo hasta el 20 de agosto de ese mismo año.13

11.

Ministerio de Relaciones Exteriores de Venezuela, Libro Amarillo. Memoria y Cuenta del Ministerio de Relaciones Exteriores 1995. (Caracas. Ministerio de Relaciones Exteriores de Venezuela, 1995)

12.

Ministerio de Relaciones Exteriores de Venezuela, Libro Amarillo. Memoria y Cuenta del Ministerio de Relaciones Exteriores, 1995. (Caracas. Ministerio de Relaciones Exteriores de Venezuela, 1995)

13.

El Nacional, 1º de abril de 1996, p. D/4.

446

A fines del mes abril de 1996, la legislatura del estado estadounidense de la Florida aprobó una resolución vetando la posibilidad de que la Florida Power and Light Company pudiera refinar lo que entonces se conocía como orimulsión, lo que produjo la pérdida transitoria de ese mercado y el retraso de la entrada de ese combustible pesado a EE.UU.14 Por otra parte, EE.UU. colocó nuevamente a Venezuela en la lista de observación de países que no protegían adecuadamente los derechos de autor y la propiedad intelectual (Watch List), según el informe presentado por la Oficina del Representante Comercial de ese país. En este sentido, se dice en ese informe que “”os esfuerzos del Gobierno venezolano siguen siendo modestos en lo que respecta a represión de la piratería”, y se expresa que “Venezuela no ha aprobado para esa fecha la Ley de Propiedad Intelectual”. Por otra parte se dice que, “se observan diferencias en el sistema de marcas y patentes, una ausencia de normas contra las importaciones paralelas y la implementación parcial de las normas contempladas en los TRIPS” (Acuerdo sobre los aspectos de propiedad intelectual relacionados con el comercio) consagrados en el Tratado de la OMC).15 En la segunda mitad del año 1996 se conoció el creciente descontento de la Agencia Federal de Aviación (FAA), adscrita al Departamento de Transporte del Gobierno estadounidense, sobre el escaso cumplimiento por parte de las líneas aéreas venezolanas de las regulaciones federales de aviación estadounidenses. La FAA ratificó a Venezuela en la categoría 2, amenazó con pasarla a la categoría 3, y suspendió por varios días los vuelos comerciales entre Venezuela y EE.UU. en agosto de 1996. Luego de varias negociaciones, Venezuela se comprometió a cumplir con las normas de la FAA, y esta agencia estadounidense dio un plazo de 30 días de prueba a las líneas aéreas venezolanas, a las que se les permitió operar nuevamente, dejándolas en la categoría 2. Posteriormente, Venezuela pasó en 2006 a la categoría 1, vale decir, las líneas aéreas venezolanas están autorizadas a efectuar operaciones en EE.UU., pero deben someterse a mayores inspecciones y supervisiones.16 A fines de ese año de 1996 se conoció que el Eximbank restituiría los préstamos al sector público venezolano, suspendidos desde principios de 1995, 14.

El Nacional, 30 de abril de 1996, p. D/4.

15.

El Nacional, 24 de mayo de 1996, p. E/5.

16.

El Nacional, 7 de julio de 1996, p. E/6; El Nacional, 7 de agosto de 1996, p. A/1; 8 de agosto de 1996, p. E/1; El Nacional, 9 de agosto de 1996, p. E/2; El Nacional, 25 de septiembre de 1996, p. E/3; El Nacional, 22 de abril de 2006, p. A/12.

447

como consecuencia de la nueva política económica de apertura iniciada en el mes de marzo de 1996 por el gobierno del presidente Caldera. En el año 2000 se volvió a cerrar esta posibilidad. En 1996, varios bancos y otros entes financieros estadounidenses como el J. P. Morgan, Bank of Boston, Citicorp, NBD, Bancorp, First Fidelity, Chase, y Liberty Mutual comenzaron a operar en Venezuela y se asociaron con la banca y otras instituciones financieras venezolanas. De la misma manera, compañías petroleras estadounidenses, tales como Mobil, Arco, Philips, Conoco, Amoco, la entonces Chevron-Texaco y Exxon participaron en convenios operativos, de asociación estratégica y de ganancias compartidas, en joint-ventures y en contratos de otra índole, tales como los convenios de exploración a riesgo, con Pdvsa y sus filiales. Desde el año 2007, en el marco de las nuevas compañías mixtas formadas entre Pdvsa y algunas compañías extranjeras, sólo está participando una de origen estadounidense, Chevron.17 Este proceso se complementó con la política de Pdvsa de expandir su participación accionaria en refinerías estadounidenses a fin de asegurarse un mercado seguro para el petróleo pesado venezolano. Así, se ratificó la participación accionaria de Pdvsa en las compañías petroleras norteamericanas, Citgo (con totalidad accionaria venezolana), Champlin y Unoven, y se negoció la compra de algunas refinerías estadounidenses en los estados de Texas, Illinois y Louisiana.18 A raíz de la visita del presidente estadounidense Bill Clinton a Caracas, en el mes de octubre de 1997, el Gobierno venezolano y el Gobierno estadounidense llegaron a algunos acuerdos sobre materia comercial. Para esa fecha se había superado el bloqueo del Gobierno estadounidense al atún venezolano; se había suspendido el reclamo estadounidense sobre la presunta práctica desleal del alambrón fabricado por Sidor; el Gobierno estadounidense había ratificado la permanencia de Venezuela en el Sistema Generalizado de Preferencias, y se habían superado los problemas técnicos y comerciales en referencia a la gasolina reformulada.

17).

El Nacional, 1º de septiembre de 1996, p. E/12; El Nacional, 5 de noviembre de 1996, p. A/4; El Nacional, 30 de diciembre de 1996, p. E/8.

18).

El Nacional, 15 de enero de 1997, p. D/17.

448

Sin embargo, los obstáculos para la firma de un tratado de promoción y protección recíproca de inversiones entre Venezuela y EE.UU. han continuado hasta este año de 2010, a pesar de algunas conversaciones dadas en el año 1998 y 2000, la firma entre los dos gobiernos y la existencia de un Acuerdo (Nº CJTI – 175), sobre Incentivos para las Inversiones entre el Gobierno de la República de Venezuela y el Gobierno de los Estados Unidos de América, publicado en la Gaceta Oficial Nº 34.511 del 17 de julio de 1990. Desde la óptica de Washington, Venezuela estaba retrasada en relación con la adopción de los cánones internacionales sobre propiedad intelectual. Cabe recordar que Venezuela tenía plazo hasta el año 2000 para acogerse integralmente a los acuerdos sobre derechos de propiedad intelectual relacionados con el comercio (Trips) suscritos ante la OMC. En segundo lugar, Venezuela se ha negado a incluir en las negociaciones sobre el tratado, los temas laboral y ambiental, ya que esto podía perjudicar la posibilidad de la aprobación del Fast-Track en el Congreso para beneficiar el ALCA. En tercer lugar, EE.UU. insistía en relacionar la posibilidad de la firma de un tratado de esta naturaleza con el tema de la propiedad intelectual. En este sentido, Washington exigía el cabal funcionamiento del Servicio Autónomo de Propiedad Intelectual del Gobierno de Venezuela, la revisión de la Decisión 344 ante la Comisión del Acuerdo de Cartagena e impulsar al poder legislativo de Venezuela para que sus parlamentarios aprobaran los proyectos de la Ley de Propiedad Intelectual y Ley Orgánica de Aduanas. Por último, el Gobierno estadounidense sostuvo algunas reservas sobre las inversiones de Pdvsa en EE.UU., principalmente en Citgo y por lo tanto, se congelaron las negociaciones. En cuanto a la posibilidad de la firma de un tratado de doble tributación, este tampoco se pudo formalizar en ocasión de la visita del presidente Clinton a Caracas, aunque se firmó finalmente en enero de 1999 y se puso en práctica en enero del año 2000, con la excepción referida al tema de la renta global y la fuente de enriquecimiento. El acuerdo para evitar la doble tributación entró en vigencia casi en la totalidad de sus partes, en referencia al intercambio de información fiscal y tributaria, así como en materia de establecimiento permanente (más de 183 días) o temporal, que se impone a empresas de ambos países para que paguen los impuestos en donde se originó la actividad. Sin embargo, el tema de pechar la exportación de capitales enviados a EE.UU. fue diferido a fin de evitar la exportación de capitales a un sistema tributario de menor impacto como es el de EE.UU., hasta tanto no se modificara la

449

Ley del Impuesto sobre la Renta en Venezuela. Venezuela sostiene la tesis de que la fuente que grava es el lugar en donde se produce el enriquecimiento. Por el contrario, EE.UU. sostienen que debe aplicarse el principio de la renta mundial, que indica que toda empresa norteamericana debe pagar impuestos en EE.UU., sin importar en cuál país se origina el enriquecimiento. En relación con esto último, se estima que hay más de 200 mil millones de dólares depositados en EE.UU., propiedad de empresas públicas y privadas y de particulares venezolanos. En el mes de julio de 1997 se concluyeron las negociaciones del Tratado de Asistencia Mutua en el campo penal entre EE.UU. y Venezuela, firmado por los presidentes Caldera y Clinton, en ocasión de la visita de este último a Venezuela. Sobre esto, hay que recordar que el Fiscal General de Venezuela planteó, en 1995, un convenio de extradición que contemplara los delitos bancarios. El Gobierno estadounidense lo consideró innecesario, ya que ambos países habían suscrito un acuerdo multilateral sobre el tema en el marco de “La Convención Interamericana sobre Ayuda Mutua en Cuestiones Penales”, aprobada en 1992. Ya en marzo de 1995, ambos gobiernos suscribieron un Acuerdo de Asistencia Mutua para la administración de justicia, a fin de procesar las detenciones, juicios y extradiciones de ciudadanos venezolanos residentes en EE.UU. incursos en delitos bancarios y financieros.19 Hugo Chávez, en su condición de presidente electo de Venezuela, dispensó una visita al presidente Clinton y se reunió con varios de sus colaboradores en enero de 1999. En el mes de junio de ese mismo año, ya como presidente constitucional, Hugo Chávez visitó las ciudades de Nueva York y Houston, en donde se reunió con inversionistas y representantes de las finanzas y visitó la Bolsa de Valores de Nueva York y otras instituciones privadas. De igual modo lo hizo en el mes de septiembre de ese mismo año, cuando visitó nuevamente la ciudad de Nueva York y, por primera vez, la ciudad de Washington. En ambas ocasiones el contacto con inversionistas privados fue fundamental. Durante 1999, los negocios estadounidenses en Venezuela tuvieron una reducción en cuanto a la inversión extranjera directa, dada la recesión económica y la desaceleración de la apertura petrolera. En octubre de 1999 se

19.

Ministerio de Relaciones Exteriores de Venezuela, Libro Amarillo. Memoria y Cuenta del Ministerio de Relaciones Exteriores 1998. (Caracas. Ministerio de Relaciones Exteriores de Venezuela, 1995)

450

comentó de nuevo sobre la posibilidad de que Venezuela pudiera ingresar al grupo de países que gozan de reducciones arancelarias si se prorrogaba la Ley de Preferencias Arancelarias Andinas, posibilidad que se discutió nuevamente en el año 2000, pero sin resultado alguno, y cuya medida de excluir de Venezuela de esa Ley se ha prolongado hasta este año 2010. Al mismo tiempo, en el mes de diciembre de 1999 se conoció que las inversiones estadounidenses en Venezuela habían caído en un 73%, aunque compañías estadounidenses habían participado en el proceso de privatización de industrias estatales como la Electricidad de Caracas EDC y sus filiales, hoy nacionalizada, como la Compañía Nacional Teléfonos de Venezuela –Cantv-, (nacionalizada nuevamente en el año 2007 por compra del Estado venezolano al principal accionista, la compañía estadounidense Verizon), en telefonía celular, en centrales azucareras, en turismo y otras áreas, formando así el 40% de las inversiones totales extranjeras en el país para 1999.20 Durante el mes de febrero del año 2000, un grupo de venezolanos residenciados en el estado de Florida pidió el apoyo del Gobierno venezolano a fin de conseguir que el Gobierno estadounidense les otorgara un “Estatus de Protección Temporal”, una medida administrativa contemplada en la legislación estadounidense para beneficiarse con un permiso para trabajar y obtener la seguridad social en EE.UU. por 18 meses. Este estatus se les da a los ciudadanos que sufren las consecuencias de desastres naturales o confrontaciones bélicas en sus países de origen. La búsqueda de apoyo por parte de este grupo de venezolanos constituyó la primera acción colectiva que hacían los inmigrantes venezolanos que se encuentran en EE.UU., y reveló el creciente número de venezolanos que están residenciados en el estado de Florida y en otros estados de EE.UU., cuya cifra entre “legales e ilegales” se calcula para el año 2010 en unos 250.000 personas.21 Ante el aumento de los precios del petróleo, el gobierno del presidente Clinton exhortó a los países productores de petróleo en el año 2000 a que elevaran la producción de barriles diarios, a fin de disminuir la cotización del crudo la cual había llegado a 30 dólares por barril. En un encuentro en la ciudad de Londres, el secretario de Energía de EE.UU., Bill Richardson, y el entonces ministro de Energía y Minas de Venezuela, Alí Rodríguez, firmaron una declaración conjunta en la cual coincidían en que la volatilidad de los precios

20.

El Nacional, 16 de diciembre de 1999, p. E/1.

21.

El Nacional, 14 de febrero de 2000, p. A/2.

451

en los mercados mundiales “era perjudicial para las naciones productoras y consumidoras”, lo cual se observó como una ratificación del acuerdo energético entre las dos naciones, a pesar de la advertencia del presidente Clinton sobre la posibilidad de usar la reserva estratégica norteamericana.22 Una delegación de parlamentarios estadounidenses y técnicos pertenecientes al Comité Ejecutivo del Consejo de Energía de los EE.UU., así como un grupo de empresarios estadounidenses, visitaron Venezuela en el mes de junio del año 2000, con el fin de intensificar el intercambio bilateral en materia energética. La visita coincidió con la celebración de un seminario sobre integración hemisférica energética y la política de promover asociaciones entre empresas venezolanas y estadounidenses en petróleo y gas. Venezuela está afiliada al Consejo de Energía estadounidense, una organización de carácter no gubernamental, desde 1997.23 Durante el año 2000, las exportaciones no tradicionales de Venezuela a EE.UU. aumentaron en un 40% con respecto a 1999, el monto fue del orden de los 1.760 millones de dólares americanos, siendo los principales productos colocados en EE.UU. aceites, derivados del petróleo o mineral bituminoso, productos férreos, aleaciones de aluminio, éter, cemento y mariscos. En cuanto a las importaciones no tradicionales de Venezuela desde EE.UU., éstas estuvieron en 2000 por el orden de los 4.543 millones de dólares americanos, un 15,1% menos que en 1999, siendo los productos principales importados por Venezuela: aparatos de radiofonía, vehículos automotores y maquinarias industriales.24 Entre los años 2001 y 2004 se presentaron menos problemas tácticos entre ambos países durante esos años. De hecho, las diferencias entre Venezuela y EE.UU. se trasladaron más del plano comercial hacia el plano económico, en cuanto a las diferencias doctrinales en relación con el papel del Estado en la economía y desde luego al plano político. La repercusión económica del turismo venezolano en el estado de Florida, y específicamente en Miami, se estimó en 2003 que estaba por el orden de 1.000 millones de dólares. Este nuevo auge de los turistas venezolanos se debió principalmente a los altos precios internacionales del petróleo, lo que

22.

El Universal, 18 de febrero de 2000, p. 2/1; El Nacional, 1º de marzo de 2000, p. D/5.

23.

Economía Hoy, 6 de junio de 2000, p. 9.

24.

El Universal, 11 de marzo de 2001, p. 2/1.

452

generó una mayor circulación de dinero en la economía venezolana, y a su vez estimuló las compras en el exterior, a pesar del control de las divisas que entró en vigencia en Venezuela en febrero de 2003. Según la Cámara Venezolano-Americana de la Florida, las inversiones privadas venezolanas repuntaron en el año 2004, principalmente en el área de la construcción, así como también las importaciones desde el estado de la Florida a Venezuela, patrón que se mantuvo hasta el año 2008. Ahora la cosa está más difícil.25 Por otra parte, la Cámara Venezolano-Americana de Industria y Comercio (Venamcham) afirmó en su balance anual del año 2004 que las exportaciones venezolanas no petroleras a EE.UU. crecieron en un 9% los primeros nueve meses de ese año y las inversiones directas de EE.UU. en Venezuela llegaron a alcanzar la cifra de 47 millones en el período enero-septiembre de 2004, lo que significó una caída de un 34% en relación con el mismo período en 2003. El comercio entre Venezuela y los Estados Unidos logró récord en 2005. La balanza comercial llegó cerca de los 40.000 millones de dólares. Las exportaciones venezolanas a los Estados Unidos subieron un 26% con respecto a 2004, un total de 32.000 millones de dólares. Las importaciones venezolanas desde los Estados Unidos subieron un 20% con respecto a 2004, lo que significó el total de 6.300 millones de dólares.26 En el año 2006, las exportaciones venezolanas a Estados Unidos estuvieron en el orden de los 37.133 millones de dólares y las importaciones de Venezuela desde Estados Unidos estuvieron en el orden de los 9.325 millones de dólares. Al cierre del año 2007, el intercambio comercial entre Venezuela y Estados Unidos llegó a la suma de 50.096 millones de dólares Ese año, las exportaciones de Venezuela hacia EEUU totalizaron 39.897 millones de dólares, lo que implicó una variación superior a 7,35%, con respecto al año 2006. En cuanto a las importaciones venezolanas desde EEUU en el año 2007, estas sumaron 10.199 millones de dólares.

25.

El Universal, 7 de diciembre de 2004, p. 1/14.

26.

Reproducido en El Nacional, 17 de diciembre de 2004, p. A/20; Embajada de Estados Unidos en Caracas, Venezuela, http://embajadausa.org.ve; Edmond Saade, Comercio Récord de EE.UU. y Venezuela. Declaraciones reproducidas en: Reporte Económico, 22-05-06: 11

453

Para el año 2008 el comercio total entre los dos países fue de 62.892 millones de dólares, 50.281 en exportaciones y 12.611 en importaciones venezolanas.27 Estas cifras confirman un déficit comercial para Estados Unidos y que la relación comercial entre los dos países es asimétrica, un patrón poco visto en las relaciones de Estados Unidos con los países latinoamericanos y caribeños. Dentro de este contexto, se sabe que Pdvsa se encuentra entre las corporaciones más importantes en lo que se refiere al negocio de refinación en el mundo, con una red de 24 refinerías: seis complejos petroquímicos en Venezuela, uno en el Caribe, ocho en EE.UU. y nueve en Europa. Citgo procesa de manera directa 749.000 barriles diarios. Las refinerías que pertenecen a Citgo producen un amplio margen de gasolinas convencionales y reformuladas: 140 millones de barriles diarios de gasolina, 55 millones de barriles diarios de destilados y 30 millones de barriles anuales de fuel para aeronaves. Los complejos de Citgo en EE.UU. han sido los siguientes: Refinería de Lake Charles, Refinería de Corpus Christi, Refinería de Lemont , Refinería de Lyondell-Citgo (donde vendida la participación venezolana), Refinería de Paulsboro y la Refinería de Savannah (Estas últimas vendidas a la empresa Nustar). Citgo es una compañía refinadora y de transporte que comercializa combustibles, lubricantes y productos petroquímicos, ceras refinadas, asfalto y otros productos industriales, y fue propietaria y concesionaria de 12.300 estaciones de gasolina por varios años y hasta principios del año 2008. Ahora en el año 2010 Citgo tiene 7.500 estaciones de servicio en el territorio estadounidense. Citgo va emitir este año una deuda por el orden de los 1.500 millones de dólares.28 En el año 2004, Venezuela, una economía orientada hacia el desarrollo endógeno según el Gobierno del presidente Chávez, tuvo un flujo de inversiones extranjeras directas no-petroleras por el orden de los 492 millones de

27.

Carlos A Romero and Javier Corrales, Relations between the United States and Venezuela, 2001-2009. A bridge in need of repairs. En: Jorge Dominguez and Rafael Fernández de Castro (Editors) Contemporary U.S.-Latin American Relations: Cooperation or Conflict in the Twenty-First Century? (New York. Routledge Press 2010).

28.

Janet Kelly; Carlos A. Romero, The United States and Venezuela. Rethinking a Relationship. (New York. Routledge Press, 2002)

454

dólares, de los cuales 174 millones fueron aportados por inversiones provenientes de EE.UU. Las inversiones extranjeras en Venezuela-no petroleras en el año 2007 estuvieron en el orden de los 400 millones de dólares y en el año 2008, estuvieron en el orden de los 349 millones de dólares.29 En el plano hemisférico, tanto económico como comercial, la situación entre Venezuela y Estados Unidos es de mayor tensión, ya que ha estado signada por la negativa de Venezuela de apoyar plenamente el ALCA y los tratados de libre comercio bilaterales promovidos por Washington. Venezuela ha manifestado serias reservas sobre los temas de acceso a mercados, propiedad intelectual y dumping; en promover el cuestionamiento del papel de los organismos multilaterales de carácter financiero, Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM), en la implementación de esquemas neoliberales en las economías nacionales; sobre la ayuda especial en materia energética y comercial otorgada a Cuba; y en presentar una alternativa regional, creada en el año 2004 como la Alternativa Bolivariana para los Pueblos de nuestra América (ALBA) y conocida desde el año 2009 como la Alianza Bolivariana para los Pueblos de nuestra América, organización regional que va más allá de lo comercial, y que incluya materias políticas, culturales, sociales y de infraestructura. También está presente en la agenda comercial bilateral el debate sobre el arbitraje en materia de inversiones entre el Estado venezolano, a través de Pdvsa y compañías estadounidenses. Aunque no siempre se incluyen cláusulas arbítrales en los contratos, las empresas extranjeras pueden demandar a Venezuela ante un conflicto de esa naturaleza en el Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (Ciadi), organismo del Banco Mundial, siempre y cuando el Estado del cual son nacionales las compañías extranjeras tengan vigentes acuerdos bilaterales en materia de promoción y protección de inversiones con el Estado venezolano. En el caso de Venezuela y Estados Unidos, como se dijo previamente, no está vigente un tratado de esa naturaleza. No obstante, las empresas petroleras de capital mayoritariamente estadounidenses, Exxon y Conoco solicitaron arbitrajes en contra del Estado venezolano ante el Ciadi. Se invocó en ambos casos el acuerdo bilateral. 29.

455

suscrito por Venezuela y el Reino de los Países Bajos. Esto fue posible ya que estas compañías involucraron en las actividades que dieron origen a las diferencias planteadas, sucursales constituidas en dicho Estado.30 2.2.

Un largo camino por recorrer.

Conocidos los resultados electorales presidenciales en EE.UU. de 2008., el Ministerio de Relaciones Exteriores de la República Bolivariana de Venezuela emitió un comunicado, de donde Caracas felicitaba al nuevo gobierno estadounidense. Pero la “primavera” entre Washington y Caracas duró poco tiempo. El Departamento de Estado del gobierno de Estados Unidos publicó durante el mes de febrero de 2009, dos informes, uno sobre los derechos humanos de 2008, en donde se puntualiza que en Venezuela la “politización del poder judicial y las amenazas oficiales a la oposición política y los medios de comunicación caracterizaron la situación de los derechos humanos durante el año 2008”.31 En el informe del año 2008 sobre la estrategia de control internacional de narcóticos del Departamento de Estado, se estima que “Venezuela se mantiene como un país importante de tránsito de drogas con altos niveles de corrupción y un débil sistema judicial. El creciente tránsito de drogas a través del territorio venezolano se facilita por la carencia en Venezuela de una cooperación internacional anti- narcóticos”.32 Venezuela reaccionó a estos informes. El Ministerio del Poder Popular para Relaciones Exteriores emitió un comunicado en donde se expresa que “El gobierno de la República Bolivariana de Venezuela, en defensa de la soberanía del pueblo venezolano, rechaza de la forma más categórica y firme, la publicación por parte del Departamento de Estado de los Estados Unidos, de

30.

U.S Census Bureau. Foreign Trade Department. Foreign Trade Stadistics. Trade in Goods (Imports, Exports and Trade Balance) with Venezuela. www.census.gov/foreigntrade/balance/c3070.html

31.

U.S. Department of State. (2009). Bureau of Democracy, Human Rights and Labor. (2008). 2008. Country Reports on Human Rights Practices. Venezuela. February 25, 2009. www.state.gov/

32.

U.S. Department OF State. (2009). Bureau of International and Law Enforcement Affairs. Release of the 2008 International Narcotics Control Strategy Report. Washington, DC. February 27, 2009.

456

un informe en el cual se pretende evaluar el estado general de los derechos humanos en diversos países del mundo, entre ellos Venezuela.”.33 El presidente Chávez al hacer un comentario sobre esas posiciones del gobierno estadounidense sobre Venezuela dijo, “Obama, encárguese de lo suyo que yo me encargo aquí de lo mío… no siga el mismo camino torpe y estúpido del anterior gobierno de Estados Unidos”.34 Durante la Quinta Cumbre Hemisférica realizada en Puerto España, los días 17, 18 y 19 de abril de 2009, se dieron unos encuentros casuales entre el presidente de Estados Unidos y el presidente de Venezuela, manifestándole el presidente Chávez al presidente Obama que “quería ser su amigo”, en lo que se interpretó como un relajamiento de las tensiones entre ambos gobiernos. Posteriormente, los países miembros de la OEA llegaron a un acuerdo en el mes de junio de 2009, para revocar la resolución de 1962 que suspendió a Cuba de la organización, en el marco de la XXXIX Asamblea General de la OEA realizada en San Pedro Sula, Honduras. Venezuela y Estados Unidos coincidieron en votar a favor de esa resolución y se abrió un espacio para el retorno de los embajadores de cada país a sus funciones. En el mes de junio de 2009, quedaron sin efecto las medidas que pesaban sobre los embajadores en Caracas y Washington. El embajador venezolano Bernardo Álvarez retomó posesión de su cargo el 26 de junio de 2009 y el embajador estadounidense regresó a Caracas el 1 de julio de 2009, creándose un ambiente positivo para la buena marcha de las relaciones. Recordemos que a fines de septiembre de 2008, Venezuela declaró al embajador estadounidense, Patrick Duddy, persona non grata y le dio un plazo de 72 horas para irse del país. El gobierno ofreció dos razones. Primero, acusó a los EE.UU. de participar en unos supuestos intentos de golpe de Estado y en los preparativos de un supuesto magnicidio al presidente Chávez. En segundo lugar, Caracas justificó la expulsión como acto de solidaridad con la expulsión ese mismo mes del embajador estadounidense en Bolivia por parte del gobierno del presidente Evo Morales. El gobierno de Estados Unidos respondió de igual modo, procediendo a declarar persona non grata

33.

Ministerio del Poder Popular para Relaciones Exteriores de Venezuela (2010). www.mre.gov.ve/

34.

Venezolana de Televisión. (2010). Página web. www.vtv.gov.ve/noticias-nacionales/ 30085

457

al embajador venezolano Bernardo Álvarez, a quien el presidente Chávez ya había retirado de su puesto cuando se expulsó al embajador Duddy.35 Pero esta expectativa positiva alcanzada en junio de 2009, se vio afectada por la crisis originada en Honduras ese mismo mes, dada la abrupta salida del poder, con la activa participación del ejército hondureño, del presidente Manuel Zelaya y por la intención de Estados Unidos de usar unas instalaciones militares colombianas para las labores de cooperación militar con ese país. A partir de ese momento, se ha dado una escalada de enfrentamientos diplomáticos entre los dos países. Por una parte, el gobierno de Estados Unidos ha descalificado la labor antinarcóticos del gobierno de Venezuela y las presuntas vinculaciones del gobierno de Venezuela con la narcoguerrilla en Colombia y en el propio territorio venezolano y por la otra, el gobierno de Venezuela ha vuelto a retomar las acusaciones en contra del “imperio”.36 En el mes de octubre de 2009 salió a la luz pública un informe de de la Oficina de Responsabilidad Gubernamental de Estados Unidos (U.S. Government Accountability Office, GAO) en donde se estima una falta de cooperación de Venezuela en la lucha antidrogas con ese país.37 El gobierno de Venezuela trata de influir en el desarrollo de la política exterior de Washington hacia América Latina y hacia Venezuela sobre la base de dos objetivos: 1) Que el gobierno de Obama no le dé un apoyo especial a la oposición venezolana; 2) que no prospere la política de defensa y la alianza con Colombia. Sobre esto último, el gobierno de Venezuela ha denunciado la extensión del Plan Colombia y de la presencia estadounidense en América Latina, a través de la puesta en práctica de la tesis ideada en el Comando Sur

35.

36.

THEIS, Reyes. (2010). Alianza china con Venezuela es comercial y no ideológica». El Universal, www.eluniversal.com, 07-04-2010.

37.

458

de la “Acción Estratégica integrada” en donde se pone énfasis en las labores sociales de contrainsurgencia y no en las propiamente militares. Las iniciativas venezolanas en contra de Estados Unidos aspiran a proteger a los países de la ALBA, a fin de evitar que se repita una situación como la de Honduras. Venezuela ha doblado su relación ideológica y estra-tégica y su colaboración económica con Cuba, a fin de presionar para que el gobierno de Raúl Castro no ceda sus posiciones frente a EE.UU., en cuanto a la materia comercial y el tema migratorio. En Estados Unidos existen al menos tres grupos que quieren participar en las decisiones del presidente Obama sobre Venezuela. En primer lugar, está el grupo de la “seguridad”, que desde el Pentágono y a través de la Secretaría de Defensa mantiene una “línea dura” en contra del gobierno venezolano, apoyando al gobierno de Colombia en su política de seguridad democrática, advirtiendo sobre las relaciones de Caracas con Teherán, denunciando las supuestas vinculaciones de Venezuela con grupos insurreccionales y en particular con la guerrilla colombiana y alertando sobre las crecientes compras militares de Venezuela. En segundo término está un grupo “diplomático”, que a través del Departamento de Estado mantiene la política de “esperar y ver”, en cuanto a mantener las relaciones diplomáticas entre los dos países al menos en un mínimo y sostener el flujo comercial y el intercambio energético, pero a la vez promoviendo un aislamiento diplomático de Venezuela en el Hemisferio, a través de la creación de alianzas con gobiernos que se alejen de Venezuela, penetrar aliados del presidente Chávez como Ecuador y presionar a Cuba para que deje sus vinculaciones con Venezuela, si La Habana quisiera mantener un diálogo con Washington. Un tercer grupo es partidario de presionar al gobierno de Obama para que trabaje conjuntamente con algunos gobiernos, a fin de reestablecer un diálogo bilateral entre Washington y Caracas. Las recientes conversaciones entre Venezuela y Estado Unidos en el aspecto energético, las cuales no se daban desde el año 2004, apuntan a que Estados Unidos, a través de empresas petroleras privadas negocie a futuro con Pdvsa una mayor participación estadounidense en la Faja del Orinoco y para ello, Rafael Ramírez, Presidente de Pdvsa y Ministro de Energía y Petróleo se reunió en el mes de abril de 2010 con el secretario de Energía del gobierno de Obama, Steven Chu, a fin de intercambiar opiniones sobre el tema, comenzar de nuevo un sistema bilateral de información petrolera y explorar las posibilidad de nuevas inversiones estadounidenses en Venezuela.

459

En el mes de junio de 2010 se conoció que el Embajador Patrick Duddy iba a ser reemplazado por el embajador Larry Palmer, diplomático de carrera estadounidense experto en cooperación y “soft power”. En su despedida en el mes de julio de 2010 y en ocasión del aniversario de la independencia de su país, Duddy afirmó que “eran “tiempos difíciles para la relación bilateral” y que le preocupaba que “los lazos comerciales de largos años se debiliten, que el gobierno de Venezuela defina su agenda económica, política y social en términos de una oposición a los Estados Unidos en vez de buscar una senda de cooperación”. A pesar de este viento favorable para la relaciones, hubo un incidente diplomático de consideración. El embajador designado, Larry Palmer dijo en ocasión de su comparecencia en la Cámara del Senado del Congreso estadounidense que la moral de los militares venezolanos era “considerablemente baja, particularmente debido a designaciones orientadas por lo político”, lo que produjo un comunicado de la Cancillería venezolana en el cual Ante las declaraciones emitidas por el candidato a embajador de Estados Unidos en Venezuela, el gobierno del presidente Chávez emitió un comunicado en donde sentenció que: “El Gobierno Revolucionario de Venezuela se encuentra evaluando las consecuencias de esta declaración inaceptable, la cual rechaza enérgicamente en todas sus partes, y ha solicitado explicaciones al gobierno de los Estados Unidos antes de tomar una decisión definitiva sobre este asunto”. El ministerio de la Defensa de Venezuela emitió otro comunicado en donde se plantea con respecto a las declaraciones del embajador Palmer que “Indudablemente, una mente mezquina, perversa y retorcida es la única que podría confundir la colaboración de pueblos hermanos con intromisión, es el caso de la República de Cuba, con la cual hemos alcanzado múltiples acuerdos y convenios en los que se han puesto de manifiesto los principios de solidaridad, cooperación, complementariedad y reciprocidad, ejes fundamentales de la política exterior del Estado venezolano, impulsadas por nuestro Comandante en Jefe Hugo Chávez, la cual tiene como único propósito alcanzar la mayor suma de felicidad posible para el bienestar de los pueblos de la patria grande enmarcados en el más profundo sentir bolivariano.38

38.

En: www. informe21.com/rafael-ramirez/venezuela-eeuu-abordan-posibilidadrestablecer-dialogo-energetico. 2010. Las declaraciones del embajador Duddy están en: REPORTE. Diario de la Economía. Caracas,1 de julio de 2010, p. 22. Las declaraciones del embajador Palmer y el comunicado del la Cancillería venezolana se encuentran en Informe 21. com: informe21.com/larry-palmer. El comunicado del Ministerio de la Defensa de Venezuela se consigue en: www.radiofeyalegrianoticias.net/

460

En un futuro, son de particular interés para el análisis de las relaciones bilaterales económicas y comerciales, el creciente espacio transnacional migratorio de venezolanos en y desde EE.UU., con comportamientos parecidos a otras experiencias de igual índole: remesas de dinero, transculturización, ayuda transnacional y flujos migratorios sistemáticos entre Venezuela y EE.UU. 3.

Consideraciones sobre el comercio y la economía bilateral en el año 2009.

La crisis de la economía financiera y de la economía real mundial en los años 2007 y 2008, tuvieron una importante repercusión negativa en la economía y el comercio de América Latina y el Caribe. La caída del producto interno bruto regional fue de -2%, lo que puso fin al ciclo positivo de crecimiento que caracterizó el período de 2003-2008. En el año de 2008, el comercio mundial de América Latina estuvo en el orden de los 1.712.238 millones de dólares y en 2009 en el orden de los 1.299.857 millones de dólares, lo que significó una reducción del año 2008 al año 2009 de un 24 %, un 15% en los precios y un 9% en el volumen, dada la caída de los mercados de bienes y servicios y el deterioro financiero mundial. Las exportaciones regionales cayeron de 2008 a 2009 un 31%. Las importaciones cayeron en 2009, con respecto al año 2008, en un 17%.39 En el año 2008, el comercio de América Latina y el Caribe, incluyendo a México, con EEUU fue de unos 668.000 millones de dólares, un 39% del comercio total de América Latina y el Caribe con el mundo y un 15% del total del comercio mundial de Estados Unidos. En el año 2009, el comercio de América Latina y el Caribe, (incluyendo a México), con EE.UU. fue de unos 501.784 millones de dólares, un 38% del comercio total de América Latina y el Caribe y un 14% del total del comercio mundial de Estados Unidos. Estados Unidos sigue teniendo el mayor porcentaje del comercio de América Latina por regiones y países, aunque también cayó en 2009 su comercio con la región en un 24%. Su participación en el total mundial de América Latina y Estados Unidos se mantuvo casi igual.40

39.

Naciones Unidas, CEPAL. (2009). El Comercio Internacional en América Latina y el Caribe en 2009. Crisis y Recuperación. LC/l 3184. Diciembre 2009, Versión preliminar actualizada. (Mayo de 2010). www.eclac.org/comercio/

40.

Ibídem.

461

Las exportaciones de América Latina y el Caribe hacia Estados Unidos en el año 2008 estuvieron por el orden de los 376.900 millones, un 57% del total de la región y un 9% del total del comercio mundial de EE.UU. En 2009 las exportaciones de América Latina y el Caribe a Estados Unidos fueron de 275.812 millones de dólares, un 26% menos que en 2008, un 42.3 % del total de la región. Las importaciones de América Latina y el Caribe desde EE.UU. en 2008 fueron de 289.400 millones de dólares, un 43 % del total de ese año de la región, y en 2009 de 225.973 millones de dólares, un 22% menos que en 2008.41 En medio de la crisis, la política comercial del gobierno de Obama ha oscilado entre el proteccionismo que permita la reactivación de la economía doméstica y la negligencia de sacar adelante una agenda pro-activa con América Latina y el Caribe. Esto da lugar a que se de una especie de parálisis en el comercio hemisférico. Hasta la fecha no se han aprobado los Tratados de Libre Comercio con Colombia y Panamá, no se han iniciado nuevas negociaciones comerciales, se han reducido las facilidades y estímulos fiscales para exportar a EE.UU. desde la región, se han estancado las negociaciones con México en torno a la cláusula de Nafta para que Estados Unidos importe automóviles de carga de México y se mantiene la disputa en la Organización Mundial de Comercio (OMC) sobre la entrada del algodón brasileño al mercado estadounidense. De igual modo, Estados Unidos, al igual que muchos países en el hemisferio ha reglamentado nuevas medidas ambientales aduaneras y fiscales, como el proyecto de ley sobre cambio climático, (proteccionismo verde), alzas arancelarias, valores aduaneros mínimos, restricción de las licencias de importación automáticas y no automáticas, proliferación de investigaciones y medidas antidumping, la cláusula “Buy American” y la fijación de cuotas de importación.42

41.

U.S Census Bureau. Foreign Trade Department. Foreign Trade Stadistics. Trade in Goods (Imports, Exports and Trade Balance) with Venezuela. www.census.gov/foreigntrade/balance/c3070.html

42.

Carlos A Romero and Javier Corrales, Relations between the United States and Venezuela, 2001-2009. A bridge in need of repairs. En: Jorge Dominguez and Rafael Fernández de Castro (Editors), Contemporary U.S.-Latin American Relations: Cooperation or Conflict in the Twenty-First Century? (New York. Routledge Press 2010).

462

Washington no va a contrariar a los sindicatos y lobbies que favorecen la industria nacional y va a centrar su política comercial en Asia, lo que coloca a América Latina y el Caribe en un segundo lugar, en cuanto a sus prioridades. Los programas de la Iniciativa de la Cuenca Caribeña (CBI), el Sistema General de Preferencias (GPS y el ATTPA aunque están renovados encuentran algunas dificultades como la no incorporación de Venezuela en el ATTPA, la exclusión de Bolivia en el ATTPA y la presión sobre Brasil en el GPS para que flexibilice su posiciones en la Ronda de Doha. De igual forma no se terminan de concretar las iniciativas comerciales de Estados Unidos, “Camino la Prosperidad de las Américas” (Pathways to Prosperity iniciative) formada por los países de la región que tienen un TLC con Estados Unidos, más Brasil y Uruguay como observadores (grupo que es conocido como el “mini-ALCA”) y el Acuerdo Transpacífico de Asociación Estratégica (TPP) en donde participan Chile y Perú y eventualmente Colombia y Costa Rica.43 Como puede observarse, el cuadro no favoreció a la economía regional en 2009 y esto se vio también en el caso venezolano. En el año 2008, Venezuela tuvo un comercio mundial de alrededor de los 138.600 millones de dólares, de los cuales, 93.500 fueron exportaciones, y 45.100 por importaciones. En el año 2009, Venezuela tuvo un comercio mundial de alrededor de los 72.424 millones de dólares, de los cuales 40.760 fueron por exportaciones, (de ellas 38.320 petroleras) y 31.664 por importaciones. Esto significa que en el año 2009, Venezuela redujo en cifras su comercio mundial en un -48%, tuvo una brusca caída en sus exportaciones, sobre un -57% con respecto al año 2008 y las importaciones cayeron un -30% con respecto al año 2008.44 El total del comercio bilateral entre Venezuela y Estados Unidos estuvo en el año 2008 en el orden de los 64.033 millones de dólares, con unas exportaciones venezolanas a EEUU de 51.423 millones de dólares y unas importaciones de 12.610 millones de dólares. En el año 2009 el comercio bilateral estuvo en el orden de los 37.454 millones de dólares, 28.094 millones de exportaciones y 9.360 de importaciones, notándose una asimetría a favor de Venezuela de 18.735 millones de dólares,

43.

Patrick Duddy. Ambassador of the United States of America in Venezuela, Perspective of the United States’Trade Policy towards Latin America and the Caribbean. (Caracas. SELASP/SRRRC-EEUU-ALC-PAAO/ Di Nº 3-10. www.sela.org)

44.

Naciones Unidas. CEPAL (2009). El Comercio Internacional en América Latina y el Caribe en 2009. Crisis y Recuperación. LC/l 3184. (Diciembre 2009). Versión preliminar actualizada. (Mayo de 2010) www.eclac.org/comercio/

463

en cuanto que las exportaciones venezolanas significaron el 75% del total del comercio bilateral y las importaciones, el 25% del total del comercio bilateral. Esto significa una caída en dólares del comercio bilateral en 2009 en un 42 % con respecto al 2008. Durante 2009, las exportaciones de petróleo y derivados de Venezuela a Estados Unidos alcanzaron los 27.120 millones de dólares, constituyendo el 96.5% del total de las exportaciones venezolanas a EE.UU. y el 66.5% del total de las exportaciones venezolanas al mundo.45 En el año 2008 el porcentaje de las exportaciones estadounidenses sobre el total de las exportaciones venezolanas fue de un 55%. A su vez el crecimiento del porcentaje de las exportaciones a Estados Unidos en 2009, fue de un 69%, un 14% más que en 2008, comparándolo con el total de exportaciones venezolanas en ese año. En cuanto a Estados Unidos, el total del comercio con Venezuela significó en 2009 el 0.8% del total del comercio mundial de EE.UU., las importaciones venezolanas, el 0.4% de las exportaciones totales de EE.UU. y las exportaciones venezolanas, el 1.5% de sus importaciones mundiales de EE.UU.46 El porcentaje que tienen las exportaciones venezolanas a Estados Unidos, del total de las exportaciones venezolanas por año, estas significaron en 2004: 45.2%; en 2005: 61.3%; en 2006: 57.0%; en 2007: 56.4%; en 2008: 55.2% y en 2009: 69%, lo que da un promedio entre los años 2004 y 2009 de 57.3%. Las exportaciones venezolanas a Estados Unidos en 2009 se componen fundamentalmente de petróleo crudo, 23.370 millones de dólares; productos de la industria petrolera, 1.437; gases petroleros licuados, 1.306; gasolina 958; bauxita y aluminio, 306; fertilizantes, pesticidas y e insecticidas, 128; químicos orgánicos, 126,4; carbón, 108,6; productos semielaborados de la industria del hierro y el acero, 86 y pescados y otros productos alimenticios del mar, 54 millones de dólares.47 Las exportaciones de Venezuela a Estados Unidos representaron en el año 2009 el 4% de las exportaciones de América Latina y el Caribe a Estados

45.

U.S Census Bureau. Foreign Trade Department. Foreign Trade Stadistics. Trade in Goods (Imports, Exports and Trade Balance) with Venezuela. www.census.gov/foreigntrade/balance/c3070.html

46.

Ibidem.

47.

Ibidem

464

Unidos. (México capta el 55% de las exportaciones de América Latina y el Caribe a Estados Unidos).48 Lo energético es el núcleo central en la materia económica y comercial bilateral. Durante 2009, las exportaciones petroleras de Venezuela a Estados Unidos alcanzaron los 27.120 millones de dólares, constituyendo el 96.5% del total de las exportaciones venezolanas a EE.UU. y el 66.5% del total de las exportaciones venezolanas al mundo. El 3.47% restante lo constituyeron las exportaciones no petroleras, que llegaron a 974 millones. Venezuela tiene las reservas probadas más grandes de petróleo en el hemisferio occidental: 78 billones de barriles de crudo liviano y pudiera llegar a tener reservas de 235 millones de crudo pesado y extrapesado, así como tiene 170.9 billones de pies cúbicos de gas asociado o no asociado con yacimientos petrolíferos, lo que la ubica en el noveno lugar en importancia a nivel mundial, como país con reservas de gas probadas, y en el segundo a nivel hemisférico, después de EE.UU.49 La capacidad actual de producción de Pdvsa es de 2.3 millones de barriles diarios. Esta cifra incluye las asociaciones estratégicas y los acuerdos operacionales, ahora bajo el esquema de empresas mixtas. Venezuela tuvo en el año 2004 una producción de 2.7 millones de barriles diarios de petróleo, con un valor en promedio anual de 33,61 dólares el barril, en el año 2005 de 48,37 dólares por barril, en el año 2007 el precio se cotizó en casi 65 dólares el barril. En mayo de 2008 se cotizaba en 113 dólares el barril venezolano, 53,15 dólares el barril, en mayo de 2009 y a principios de junio de 2010, en 64,67 dólares el barril.50 Venezuela pudiera desarrollar aún más el papel como proveedor confiable para Washington, en el marco de la política de apertura petrolera, gasífera y carbonífera, lo cual ha permitido la presencia en el país de compañías como Exxon Mobil, hoy retirada del negocio petrolero venezolano desde el año 2007. Exxon pidió un arbitraje ante el Centro Internacional de Arreglo de

48.

Ibidem

49.

Carlos A Romero and Javier Corrales, Relations between the United States and Venezuela, 2001-2009. A bridge in need of repairs. En: Jorge Dominguez and Rafael Fernández de Castro (Editors), Contemporary U.S.-Latin American Relations: Cooperation or Conflict in the Twenty-First Century? (New York. Routledge Press 2010)

50.

Ibidem

465

Diferencias Relativas a la Inversión, CIADI en relación a una compensación que la empresa estadounidense exige por parte de Pdvsa por unas inversiones preliminares que hizo en el país: el mejorador Cerro Negro en la Faja del Orinoco y le convenio de exploración a riesgo en La Ceiba en el Occidente de Venezuela. Conoco-Phillips (hoy Conoco), retirada en 2007 del negocio petrolero en Venezuela y con un arbitraje en el CIADI. La empresa estadounidense aspira a una indemnización por la nacionalización de dos proyectos en la Faja del Orinoco y dos convenios de exploración a riego en el Golfo de Paria. Chevron si aceptó el esquema de empresas mixtas. Chevron mantiene su presencia en Venezuela y participa en la empresa Chevron Carabobo Holdings ApS con un 34% de acciones, con el fin de realizar actividades de explotación y mejoramiento en de petróleo extrapesado de los bloques Carabobo 2 Sur, Carabobo 3 Norte y Carabobo5 de la Faja Petrolífera del Orinoco. Chevron también participa en el negocio del gas enviando desde Colombia entre 50 y 200 millones de pies cúbicos de gas a Venezuela. Empresas estadounidenses pudiera también negociar con el gobierno venezolano para participar en el esquema de empresa mixta acordado con China, Rusia y otros países, de los cuales las transnacionales públicas, privadas o mixtas le pagan por adelantado un aporte financiero a Pdvsa por venta a futuro de petróleo.51 Actualmente se discute también la posibilidad que compañías estadounidenses participen en la exploración y futura explotación offshore de gas para exportar a los EE.UU., a corto plazo en la Plataforma Deltana, en el Golfo de Venezuela y en las costas del estado Falcón, a través de tanqueros transportando gas natural licuado (GNL); y, a mediano plazo, a través de un gasoducto por Colombia, o uno subterráneo a través del mar Caribe hacia la Florida, conjuntamente con Trinidad y Tobago. EE.UU. consume alrededor de 21.1 millones de barriles de petróleo diarios y depende de un 57% de crudo importado y derivados para satisfacer su demanda de petróleo, unos 11.2 millones de barriles diarios (según cifras del año 2009). De sus importaciones, Venezuela aporta entre 950.000 y 1,200.000 barriles diarios, lo que oscila entre un 10% y un 12% el total del petróleo importado por EE.UU., lo que la convierte en el cuarto país suplidor de 51.

Ibidem. Otras empresas estadounidenses del área de servicios petroleros que solicitaron un arbitraje ante el CIADE son Tidewater y Universal por la expropiación de sus activos en Venezuela.

466

petróleo y derivados a los EE.UU., después de Arabia Saudita, Canadá y México, y a veces en el quinto, cuando es sobrepasado por Nigeria.52 Venezuela envía a EE.UU. el 74% de su producción petrolera exportable, pero los barriles venezolanos significan sólo, como se dijo previamente, el 12% de las importaciones estadounidenses de petróleo. Por otra parte, de acuerdo al Departamento de Energía de Estados Unidos, el envío de petróleo y derivados de Venezuela a Estados Unidos se redujo a 1.140.000 barriles de petróleo diarios a fines de 2009, por fallas de Venezuela. Pdvsa plantea enviar este año 2010, unos 900.000 barriles de gasolina reformulada RBOB, una mezcla de de gasolina adecuada a normas ambientales estadounidenses.53 En cuanto a las importaciones de Venezuela a Estados Unidos, estas estuvieron en el orden de los 9.360 millones de dólares en 2009 y se componen fundamentalmente de derivados, insumos equipos y accesorios relacionados con la industria petrolera y maquinaria aunque de forma menos concentrada que las exportaciones. Así tenemos que los derivados del petróleo alcanzaron la suma de 700,929 millones de dólares, los repuestos y accesorios para la industria automotriz, 544,709; productos químicos orgánicos, 482,267; maquinaria industrial, 429,533; bienes para el hogar, 413,552; accesorios para la industria y servicios del área de la computación, 379,239; equipos para las telecomunicaciones, 341, 875 y equipos especializados para la industria petrolera, 318,562 dólares americanos. La suma de estos diez productos importados es de 3,611 dólares, un 39% del total de las importaciones venezolanas desde Estados Unidos. Del resto de las importaciones destacan la de alimentos, trigo, maíz, alimentos para animales, equipos industriales, generadores eléctricos, materiales plásticos, equipos médicos, alimentos industrializados, otros productos químicos y equipos y armamento militar, que están por el orden de los 65 millones de dólares.54 Las importaciones de Venezuela de Estados Unidos representaron en el año 2009, el 27% del total del total las importaciones de Venezuela y el 0.9 % del

52.

U.S Administration. Energy Information. Oil Market Basics. 2010. www.eia.doe.gov. Petroleum Publications.

53.

Ibidem

54.

U.S Census Bureau. Foreign Trade Department. Foreign Trade Stadistics. Trade in Goods (Imports, Exports and Trade Balance) with Venezuela. www.census.gov/foreigntrade/balance/c3070.html

467

total de las exportaciones totales de Estados Unidos. Las importaciones venezolanas de Estados Unidos representaron en el año 2009, un 26% menos de lo registrado en 2008.55 En cuanto al porcentaje de las importaciones venezolanas de Estados Unidos, del total de las importaciones venezolanas por año, estas significaron en 2004: 33.4%; en 2005: 25.5%; en 2006: 19.2%; en 2007: 19.2 %; en 2008: 28.1% y en 2009: 27.0%, lo que da un promedio entre los años 2004 y 2009 de 25.4%. Para fines del primer trimestre de 2010, el intercambio comercial entre Venezuela y Estados Unidos estuvo en un 41.5% superior al primer trimestre del año 2009, totalizándose 10.270 millones de dólares de intercambio comercial. Las exportaciones estuvieron en el orden de los 8.092 millones y las importaciones en 2.178 millones de dólares, dándose así un superávit para Venezuela de 5.914 millones de dólares. 7.805 millones de dólares correspondieron a la exportación y venta de petróleo y derivados, lo que significa el 96.45% del total de las exportaciones venezolana a EE.UU.56 En el año 2009, la inversión extranjera directa en América Latina y el Caribe fue de 76.681 millones de dólares, un 42% menos que el año 2008, que estuvo en el orden de los 131.938 millones de dólares. La inversión de capitales estadounidenses en 2009 fue de 28.371 millones, un 37% del total de las IED en la región.57 Esta tendencia se dio de forma dramática en Venezuela. Las inversiones extranjeras totales en Venezuela estuvieron en 2009 un saldo negativo de 3105 millones de dólares, una desinversión y una salida neta originadas por las nacionalizaciones efectuadas, entre ellas empresas de servicio estadounidense que trabajaban con Pdvsa, la existencia de un ambiente legal y económico no propicio para la iniciativa privada y transferencias de acciones de compañías extranjeras privadas al sector público. Las inversiones extranjeras en Venezuela-no petroleras en el año 2009 estuvieron en el orden de los – 3.005 millones de dólares.

55.

U.S Census Bureau. Foreign Trade Department. Foreign Trade Stadistics. Trade in Goods (Imports, Exports and Trade Balance) with Venezuela. www.census.gov/foreigntrade/balance/c3070.html

56.

Ibidem

57.

Naciones Unidas. CEPAL. La inversión extranjera directa en América Latina y el Caribe. 2009. Santiago de Chile. Naciones Unidas. (Santiago de Chile. CEPAL. 2010). www.eclac.org/

468

El monto de las inversiones estadounidenses en Venezuela en el año 2009 se concentró en la empresa Chevron, empresas de la industria automotriz y de tecnología de la información que aun mantienen operaciones en Venezuela y que se sitúan en unos 100 millones de dólares. Ese mismo año de 2009, Venezuela aumentó un 44% sus inversiones en el exterior, alcanzando unos 1.800 millones de dólares, de las cuales un 98% fueron inversiones estatales-petroleras, fundamentalmente de Pdvsa y sus empresas filiales y empresas con participación accionaria de la misma Pdvsa o sus filiales.58 4.

Conclusiones y proyecciones.

Venezuela tiene unas de las mayores reservas de petróleo y gas natural en el mundo y se encuentra entre los diez primeros productores de petróleo a nivel mundial. Venezuela es un importante proveedor de energía de EE.UU. y es considerado, todavía por Washington, como un socio “necesario”. Venezuela es el cuarto socio comercial hemisférico de Estados Unidos, después de Canadá, México y Brasil. Venezuela no figura en ningún plano particular de la estrategia de seguridad estadounidense, salvo en la materia energética. En este marco, la configuración de un espacio no tradicional entre ambos países, signado anteriormente por la vinculación petrolera, se proyecta ahora como una vinculación energética más amplia, incluyendo la relación terrestre por el establecimiento de futuros gasoductos y poliductos. Esto no resta que en las actuales circunstancias se den algunas diferencias de carácter internacional que planteen la intensificación de unas diferencias estratégicas y no tácticas. En términos generales, se puede argumentar que en la medida en que se han dado políticas bilaterales consensúales han bajado las percepciones negativas; y cuando Washington ha querido imponer políticas regionales “Prêt-à-Porter” a Venezuela, han aumentado las percepciones negativas. A Venezuela no le conviene que EE.UU. “latinoamericanice” las relaciones, es decir, que Caracas no pierda su condición de socio privilegiado, pero al mismo tiempo, el Gobierno de Venezuela se presenta como una alternativa regional diferente a la política estadounidense en América Latina.

58.

Ibidem

469

En este marco, sobresalen las diferencias relacionadas con los temas de apertura petrolera, la OPEP, los sobrevuelos de naves norteamericanas sobre territorio venezolano, las relaciones de Venezuela con gobiernos considerados por EE.UU. como países “parias”, la posición venezolana sobre el conflicto colombiano, las relaciones especiales con Cuba, el tipo de votación venezolana en el seno de la ONU, la permanencia de Venezuela en el Grupo de los 21, la crítica venezolana al ALCA y la creación y desarrollo de la ALBA. La posibilidad de profundizar una visión multipolar de la política exterior de Venezuela por parte del gobierno del presidente Chávez, junto con el acercamiento venezolano a Cuba, Rusia y China, la promoción de un esquema de seguridad hemisférica sin la participación de EE.UU., la idea de reimpulsar a la OPEP, las supuestas iniciativas del Gobierno estadounidense para derrocar al presidente Chávez en el año 2002 y las reservas venezolanas sobre la política comercial hemisférica, se convierten en los ingredientes de una relación cada día más difícil de pronosticar. No se puede dejar de mencionar que la política sectorial, no energética, que mejor funciona en el marco bilateral, es la política antinarcóticos. Sólo basta decir que está firmado un acuerdo antinarcóticos, renovado en el año 2004, con un apoyo financiero de 12.5 millones de dólares, y el Gobierno de Venezuela se ha convertido en el país andino con más frecuencia de capturas de cargamentos de drogas, tanto a nivel de alijos, como a nivel de personas “mulas” en los aeropuertos y puertos del país.59 También, en referencia a este tema, el Departamento de Estado del Gobierno estadounidense ha mencionado que Venezuela es un país no tan importante en el tráfico de cocaína y coca, pero sí un importante país de tránsito para la cocaína y la heroína. El lavado de dinero y la corrupción judicial en Venezuela también son objeto de preocupación para Washington.60 Esto ha dado lugar a que se suscite un conjunto de malentendidos entre Venezuela y EE.UU. basado en:

59.

60.

Ibidem

470

Diferentes visiones del mundo. El gobierno del presidente Chávez plantea un mundo multilateral. En EE.UU. se reafirma la idea de la búsqueda de soluciones unilaterales y/o en alianza con otros países occidentales; el presidente Chávez se opone a la presunta violación del principio de no intervención y EE.UU. refuerza la idea de la intervención por causas humanitarias, y para desarrollar acciones colectivas para la protección, defensa y promoción de la democracia, así como también para la reconstrucción democrática de países que presenten una crisis interna.

Diferentes visiones hemisféricas. El gobierno del presidente Chávez se opone a la participación no regulada, de los observadores internacionales en los procesos electorales; Washington las promueve y apoya la defensa de la democracia representativa. El Gobierno del presidente Chávez insiste en la prioridad de la no intervención y vigencia de la soberanía; Washington plantea que las amenazas principales a la democracia son de carácter interno, (corrupción, fraude electoral). Venezuela plantea que las amenazas principales son de carácter externo (capitalismo salvaje, mundo unipolar, las acciones del “imperio”).

Diferentes visiones sobre las relaciones bilaterales. Para EE.UU., el Gobierno del presidente Chávez no ha formulado una respuesta sólida relativa a los temas de la transparencia electoral, la seguridad jurídica para los negocios privados y sobre el rol de la empresa privada en el desarrollo de Venezuela. Para Caracas, en el Gobierno estadounidense hay un grupo de decisores y otras personas con influencia que aspiran a sacar al presidente Chávez del poder por cualquier medio.

Por los momentos, EE.UU. transita de una política de “esperar y ver” a una política de “reservas” sobre la actuación internacional y doméstica del gobierno de Chávez, tratando de evitar que el proceso venezolano se radicalice. Por otra parte, para Caracas, las exportaciones de petróleo venezolanas a Estados Unidos se vuelven vitales para obtener recursos en monedas fuertes con los cuales financiar los programas públicos, las importaciones, el servicio de la deuda y la cooperación internacional. En este marco, Venezuela no depende de las inversiones extranjeras directas ni las inversiones locales privadas para obtener recursos. Depende casi exclusivamente de la renta petrolera. De hecho, las relaciones entre Venezuela y EE.UU. se mantienen en un nivel estable y las importaciones estadounidenses de petróleo y derivados venezolanos fluyen positivamente, a pesar de la actitud, autocalificada de nacionalista, anti-imperialista y socialista del gobierno del presidente Chávez y el incremento de percepciones mutuas negativas entre ambos países.

471

Venezuela posee, cada día más, ventajas comparativas en cuanto a los recursos energéticos en términos de la seguridad global de EE.UU. De igual forma, la economía venezolana tiene como característica estructural un equilibrio externo dado por la capacidad de cubrir sus importaciones con las ventas de petróleo al Estados Unidos. Para Washington, las reservas y la industria del petróleo, el gas y el carbón venezolanos tienen un carácter estratégico. Sin embargo, tal como hemos observado, esto no es una garantía para unas relaciones óptimas entre ambos países, ya que, por un lado, en Washington se tienen serias dudas sobre el carácter democrático del gobierno de Chávez, sobre su política de profundizar la revolución en Venezuela y sobre su deseo de exportarla al continente. Por el otro, el Gobierno venezolano mantiene ciertas reservas sobre la conducta del Gobierno estadounidense en el Hemisferio y sobre su participación en la crisis política de abril de 2002, cuando el presidente Chávez salió del poder por unas pocas y difíciles horas. El Gobierno venezolano ha planteado la discusión sobre la fase socialista de la revolución venezolana, la cual, en términos generales, significaría la profundización de los esquemas estatistas, comunales y cooperativistas de la economía y la transformación del esquema de las relaciones cívico-militares a favor de la creación y el desarrollo de las reservas militares. Temas sensibles como el Plan Colombia, el acercamiento de Caracas hacia el régimen de Fidel Castro, la actitud venezolana de colaboración limitada a la política de combate al narcotráfico según Washington, las alusiones a la necesidad de crear un polo de poder latinoamericano y una confederación de ejércitos latinoamericanos sin el concurso de EE.UU., las referencias y definiciones tercermundistas y antiimperialistas del gobierno de Chávez, más el acercamiento político a los países miembros de la OPEP, a los países árabes, Rusia, China e Irán, son apenas algunas de las iniciativas venezolanas que preocupan a EE.UU. El gobierno del presidente Chávez ha hecho uso de la política clásica del brinkmanship, que se aplica en tiempo de crisis para amenazar a un adversario, a tal punto que lo obligue a desarrollar un gesto de conciliación. Hasta ahora, el gobierno del presidente Chávez ha aplicado esta táctica amenazando a EE.UU. de cortar el suministro de petróleo, de profundizar la revolución socialista en Venezuela y de exportarla al resto del continente, en el marco de la idea de que EE.UU. experimenta su decadencia como superpoder, que está ocupado con los problemas asiáticos y del Medio Oriente y que prefiere negociar.

472

De lo anterior se desprende otra conducta clásica que Venezuela proyecta en su contexto de seguridad con EE.UU. Se trata de esperar de EE.UU. una conducta de “apaciguamiento”, vale decir, la táctica de quienes, al estar defendiendo el status quo, se enfrentan a un país que quiere quebrantar el orden.61 ¿Estará EE.UU. dispuesto a continuar su política de riesgo calculado en jugar con Venezuela dentro de la conducta del Gobierno del presidente Chávez del brinkmanship y responder con el apaciguamiento, o se colocará en el marco de un enfrentamiento inevitable con una potencia revolucionaria? Frente a este dilema, destacan tres escenarios: 1) que se den las condiciones para reconstruir las relaciones con base en mecanismos generadores de una confianza mutua; 2) que se profundicen las diferencias entre ambos países y se de una ruptura definitiva entre ambos gobiernos; 3) que la situación se mantenga dentro de un plano inestable, pero que no genere necesariamente la ruptura entre los dos países. En cuanto al primer escenario, las particularidades de los vínculos bilaterales de Venezuela con EE.UU. generarían la necesidad de una plataforma de diálogo y de compromisos mutuos que, tanto desde el punto de vista bilateral como desde el punto de vista hemisférico, sirva de amortiguación frente a cualquier episodio negativo en las relaciones. En este marco, el petróleo y la proyección de sus compromisos internacionales son factores claves para garantizar el desarrollo de una vinculación estable. En cuanto al segundo escenario, la puesta en práctica de unas políticas exteriores diferentes y con visones distintas han profundizado las divergencias entre los dos países, a la par que se han generado algunos desencuentros en torno la representación de la situación interna de Venezuela. Estados Unidos aspira a proteger sus intereses, garantizando rutas marítimas libres y procurando una estabilidad regional. En caso contrario, y dada la presencia de una Venezuela radicalizada, eso tendría efectos negativos en el comercio de ese país. Pudiera pensarse entonces a manera de conjetura -si se mantiene este escenario– en una crisis definitiva.

61.

Graham Evans and R. Newham. The Penguin Dictionary of International Relations. (London. Penguin Books) 1998: 57; Henry Kissinger. Un Mundo Restaurado. (México. Fondo de Cultura Económica, 1973) 13.

473

El tercer escenario, es el más difícil de predecir por su complejidad y falta de precisión, en cuanto se estima que las relaciones se orientan en una especie de zig zag hacia un marco de cooperación y a la vez, un marco de enfrentamiento. Lo cierto es que en este momento éste último es el escenario más factual, el cual está ligado fuertemente a condicionamientos externos e internos, de tipo coyuntural, tal como la situación política hemisférica y el proceso político doméstico en Venezuela. Para EE.UU., es paradójico reconocer que Venezuela está estable bajo el gobierno del presidente Chávez y no se ha interrumpido el suministro de petróleo venezolano al mercado estadounidense. En este artículo se han evaluado las relaciones comerciales entre Venezuela y EE.UU. en los últimos años, lo que permite establecer unas condiciones en las cuales los gobiernos de cada país han establecido unos parámetros de cooperación y de conflicto. En este marco, cabe destacar la observación de que las relaciones bilaterales económicas y comerciales se mantienen en un punto de equilibrio, a pesar del deterioro de las relaciones diplomáticas y políticas entre ambos gobiernos. BIBLIOGRAFÍA 1.

Libros documentos y folletos.

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Artículos.

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476

Normas a que deberán ajustarse los trabajos que se envíen a “MUNDO NUEVO. Revista de Estudios Latinoamericanos” para su publicación

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Los estudios deberán ajustarse a la orientación temática de la Revista y a sus normas. Tendrán una extensión de 20 a 40 páginas; excepcionalmente se admitirán de mayor extensión. Las recensiones no deberán exceder de 10 páginas, y las reseñas, de 5. Deberán estar escritos a doble espacio en dos ejemplares, con márgenes razonables y con la correspondiente versión electrónica. La extensión del estudio incluye cuadros, tablas y gráficos, si no pueden ser reproducidos tipográficamente, deberán enviarse en originales para la impresión directa.

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El estudio debe ser un documento que presente de manera detallada, los resultados originales de proyectos terminados de investigación. La estructura generalmente utilizada contiene tres apartes importantes: introducción, desarrollo y conclusiones. Igualmente debe incluir un resumen, con una extensión máxima de quince (15) líneas y cuatro palabras clave en español y en inglés. Asimismo, incluirá una síntesis curricular de al menos diez (10) líneas.

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Se admitirán trabajos en inglés, francés y portugués, pudiendo ser publicadas en español, en versión realizada por el Instituto. El autor, si lo desea, podrá corregir esa versión.

Los estudios deberán ajustarse al requisito de ser sometidos a una primera evaluación por parte del Editor (a) y del Consejo de Redacción. Los estudios que se consideren publicables serán sometidos al método del doble ciego por parte de árbitros seleccionados para tal fin. Los trabajos presentados podrán ser aceptados sin cambios o devueltos al autor(es) para las reformulaciones necesarias. En algunos casos se podrá eximir de algunos de estos requisitos las ponencias o contribuciones que formen parte de un seminario, simposio o evento académico especial, que el Consejo de Redacción decida publicar en su totalidad en un número especial de la Revista.

El Consejo de Redacción se reserva el derecho de efectuar los cambios de estilo o de edición que considere imprescindibles.

Todos los estudios deben ser entregados en la siguiente dirección: Edificio Biblioteca Central. Instituto de Altos Estudios de América Latina Revista MUNDO NUEVO, de Estudios Latinoamericanos. Universidad Simón Bolívar, y la versión electrónica: mundonuevo_iaeal@usb.ve. atcarril@usb.ve. Telfs.: 0212 906 3809 - 906 3116-3117.

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SUMARIO

Págs.

ESTUDIOS Alejandro Gutiérrez y Maritza Rosales, La Integración y las relaciones económicas enre Venezuela y Colombia: Evolución reciente y perspectivas. ......................................................

267

Rosalba Linares y Edith Guerrero Lugo, ALBA en el contexto de la Integración Latinoamericana. .................................

311

Saúl Pineda Hoyos, Propuestas para fortalecer la Integración Regional en el actual contexto Hemisférico y Global. ..........

345

Socorro Ramírez, La Comunidad Andina y las perspectivas Suramericanas. ...............................................................

367

Isabel Rodríguez Aranda, Cincuena años de participación chilena en los procesos de Integración Latinoamericana 19602010. .............................................................................

399

Carlos A. Romero, Las relaciones económicas y comerciales entre Venezuela y Estados Unidos (1994-2009): De socio “confiable” a socio “necesario”. .........................................

439

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