Mundo Nuevo. Revista de Estudios Latinoamericanos_05 by Preparador IAEAL

DATOS DE LA PORTADA Nombre del mapa:

AMERICAE SIVE NOVI ORBIS NOVA DESCRIPTIO.

Año de ejecución:

1570

Original:

Grabado en cobre

Dimensiones:

35,3 x 48,4 cm

Mapa elaborado por el cartógrafo holandés ABRAHAM ORTELIUS (1527-1598) pertenece a su obra: Theatrum Orbis Terrarum, considerado como el primer “Atlas Moderno” editada por primera vez en 1570. De 1571 a 1598 tuvo varias reediciones. El mapa reproducido en la portada de la Revista “Mundo Nuevo” posiblemente fue tomado de la edición de 1587 titulada: Theasurus Geographicus, ya que si observamos el extremo derecho inferior de cualquier número de dicha revista leemos la fecha de 1587.

Todos los artĂculos publicados Revista de Estudios en Latinoamericanos han sido sometidos a arbitraje conforme a sus normas internas.

Revista de Estudios Latinoamericanos

“Es una idea grandiosa pretender formar de todo el una sola nación con un solo vínculo que ligue sus partes entre sí y con el todo.” Simón Bolívar

UNIVERSIDAD SIMÓN BOLÍVAR INSTITUTO DE ALTOS ESTUDIOS DE AMÉRICA LATINA

Caracas, Año III, Nº 5 (Enero-Junio) 2011

UNIVERSIDAD SIMÓN BOLÍVAR Revista de Estudios Latinoamericanos

Rector: Enrique Planchart Vicerrector académico: Rafael Escalona

Vicerrector administrativo: William Colmenares Secretario: Cristian Puig

Director: Héctor Maldonado Lira Consejo Editorial: Alberto Navas (UCV) Alfredo Ramos (ULA) Andrés Serbin (Argentina) Arturo Almandoz (USB) Carlos Romero (UCV) Carole Leal (USB) Dafne González (USB) Gustavo Sarmiento (USB) José Escribano Úbeda-Portugués (España) Marisela Hernández (USB) Nicolay A. Dobronravin (Rusia) Orlando Pérez (EE.UU.) Paulette Silva (USB) Servando Álvarez (USB) Tomás Cervilla (USB) Editor: Ana Carrillo G.

DIVISIÓN DE CIENCIAS SOCIALES Y HUMANIDADES Directora: Lydia Pujol INSTITUTO DE ALTOS ESTUDIOS DE AMÉRICA LATINA Director: Héctor Maldonado Lira

Revista de Estudios Latinoamericanos Francine Jácome

Perspectivas sobre seguridad en los inicios del Siglo XXI: América Latina y el Caribe

Raúl Benítez Manaut

El crimen organizado en México: amenaza a la democracia y la seguridad

Lilian Bobea

Las agendas binarias de la cooperación regional

Elsa Cardozo

La crisis Colombia-Ecuador-Venezuela: su huella y los retos de la cooperación regional

Leopoldo Colmenares

Irán y los gobiernos izquierdistas del ALBA: Implicaciones para América Latina

Antonio De Lisio

Las amenzas naturales regionales: catalizadores de cambios estructurales en América Latina y el Caribe

José González y Aidé Pulgar

La ley Patriot: sus implicaciones para la seguridad y las relaciones comerciales entre EE.UU. y Latinoamérica

Anthony P. Maingot

El factor externo a ambos lados de la ley

Juan Carlos Ruiz Vasquez

Política pública de seguridad en Colombia: el estado de la cuestión

Juancarlos Vargas y Sharo Aiko Manno

La resolución de conflictos en el sistema internacional: gobernabilidad global y democracia cosmopolita

UNIVERSIDAD SIMÓN BOLÍVAR INSTITUTO DE ALTOS ESTUDIOS DE AMÉRICA LATINA Caracas, Año III, Nº 5 (Enero-Junio) 2011

El Instituto de Altos Estudios de América Latina de la Universidad Simón Bolívar realiza actividades de investigación, docencia y extensión referidas a la realidad de América Latina y a la que, fuera del área, afecta a su desenvolvimiento. , Revista de Estudios Latinoamericanos es una publicación semestral del Instituto y, si bien difunde los resultados de sus propias investigaciones y actividades académicas, acoge con beneplácito los aportes científicos que le sean enviados en forma de artículos o notas. Las opiniones en ellos vertidas no comprometen necesariamente la del Instituto.

La correspondencia deberá dirigirse a: Instituto de Altos Estudios de América Latina Universidad Simón Bolívar Campus Universitario. Edificio Biblioteca Central, Nivel Jardín. Sartenejas, Baruta. Estado Miranda, Venezuela Dirección electrónica: www.iaeal.usb.ve Dirección IAEAL: iaeal@usb.ve Mundo Nuevo: mundonuevo-iaeal@usb.ve Secretaria: sec-iaeal@usb.ve Sistemas, logística y comunicaciones electrónicas: sistemas-iaeal@usb.ve Asesoría textos en inglés: Profesor Dana Mark Gold: dana5m@hotmail.com Depósito Legal: P.P. 78-0075

LOS AUTORES

AIDÉ PULGAR. Abogada, Doctora en Economía, Profesora Titular en la Universidad Simón Bolívar en las carreras de Comercio Exterior y Aduanas, Consultora Jurídica de la Universidad Simón Bolívar, Ex Coordinadora de las carreras de Comercio y Administración Aduanera, actualmente adscrita al Departamento de Ciencias Económicas y Administrativas de la USB. ANTHONY P. MAINGOT. Ph.D. Profesor Emeritus de Sociología de la Universidad Internacional de la Florida, Miami. Ha enseñado en la Universidad de Yale y la Universidad de las Indias Occidentales. El Profesor Maingot es el destinatario de la Carnegie Corporation de Becas de Estudios del Caribe, una beca Rockefeller de Estudios del Caribe, y una donación de la Fundación Mellon, y ha pronunciado numerosas conferencias sobre la historia del Caribe, la cultura y la política. Es coautor de Una breve historia de las Indias Occidentales, ahora en una cuarta edición, Desarrollo de la Pequeña y Campo Internacional del Trabajo Flujos: Experiencias en el Caribe, Estados Unidos y el Caribe, Tendencias en los EE.UU. -Relaciones con el Caribe, y los EE.UU. y el Caribe en la Era de la Guerra Fría- en línea. ANTONIO DE LISIO. Geógrafo (Universidad Central de Venezuela), M. Sc. Sciences de l´environnenment (Universidad de París VII). Doctor en Ciencias Mención Acondicionamiento Ambiental (Universidad Central de Venezuela). Director del Centro de Estudios Integrales del Ambiente de la UCV, Coordinador de la Maestría en Planificación Integral del Ambiente (CENAMB-UCV), Coordinador del Grupo Académico Binacional Colombia-Venezuela (UCV).

ELSA CARDOZO. Licenciada en Estudios Internacionales y Doctora en Ciencias Políticas de la Universidad Central de Venezuela. Profesora titular jubilada de la Universidad Central de Venezuela. Fue coordinadora de la Escuela de Estudios Internacionales, del postgrado en Relaciones Internacionales y Globales de la UCV, así como directora de la Escuela de Estudios Liberales de la Universidad Metropolitana. Desde 2004 ha elaborado diversos estudios en el área de seguridad regional para el Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales. Es autora de Continuidad y consistencia en quince años de política exterior venezolana (Caracas: UCV, 1992), Latinoamérica en transición (Caracas: Panapo, 1995), Cuatro escritos / Cuatro momentos. Notas sobre la política exterior venezolana (Caracas: Universidad Metropolitana, 2007), de las biografías de Esteban Gil Borges (2005); Laureano Vallenilla Lanz (2006), Jeannette Abouhamad (2009) y Manuel Palacio Fajardo (2010) publicadas por la Biblioteca Biográfica Venezolana, así como de numerosos artículos para revistas y capítulos en libros en el ámbito de las relaciones internacionales. FRANCINE JÁCOME. Antropóloga graduada en la Universidad Central de Venezuela con estudios de postgrado en Ciencias Políticas en la misma universidad. Fue docente en la Escuela de Sociología de la Universidad del Zulia y en la Escuela de Estudios Internacionales de la Universidad Central de Venezuela. Actualmente se desempeña como Directora Ejecutiva del Instituto Venezolano de Estudios Sociales y Políticos (INVESP). Participa en el Programa de Cooperación Regional en Seguridad de la Fundación Friedrich Ebert como coordinadora del grupo de trabajo en Venezuela. Gainesville: University Press of Florida, 2011. JOSE LUIS GONZÁLEZ GALARZA. Economista y Abogado, Especialista en Derecho Tributario, Magíster (USB) en Ciencia Política. Profesor en la Universidad Simón Bolívar y en Postgrado de la Escuela Nacional de Hacienda en las carreras de Comercio Exterior y Aduanas, adscrito al Departamento de Ciencias Económicas y Administrativas. JUAN CARLOS RUIZ VÁSQUEZ. Politólogo colombiano. Doctor en Politics de la Universidad de Oxford (Inglaterra). Obtuvo un Máster en Administración Pública en la E.N.A. (École Nationale d’Ad-

ministration) en Francia. Máster en Ciencia Política de la Universidad de Los Andes en Bogotá. Es profesor principal de las Facultades de Ciencia Política y Gobierno y de Relaciones Internacionales de la Universidad del Rosario en Bogotá donde participa en el grupo de estudio en seguridad adscrito al Centro de Estudios Políticos e Internacionales (CEPI). Es director de la Maestría en Estudios Políticos e Internacionales de la Universidad del Rosario en Bogotá. Ha sido profesor de planta de las universidades colombianas Rosario, Andes y Javeriana. En esta última se desempeñó como director del departamento de ciencia política. Ha sido catedrático de las universidades Nacional, Externado, del Norte, Autónoma de Bucaramanga, del Atlántico, Javeriana de Cali. JUANCARLOS E. VARGAS. Abogado. Especialista en Derecho y Política Internacionales por la Universidad Central de Venezuela, Magíster en Derecho Internacional y relaciones Internacionales (Universidad Complutente de Madrid). Aspirante a Doctor en Ciencias Políticas en la Universidad Central de Venezuela. Profesor de Derecho Internacional de la Universidad Central de Venezuela y Universidad Católica Andrés Bello. Profesor de Organizaciones Internacionales y Derecho Internacional Económico de la Universidad Metropolitana de Caracas. LEOPOLDO COLMENARES. Tiene títulos de Especialización y Maestría en Sistemas de Información, así como estudios de Especialización en «Simulación y Juegos», en el Instituto de Altos Estudios de la Defensa Nacional (IAEDEN) de Venezuela. Es graduado del Centro de Estudios Hemisféricos de Defensa (CHDS), en Washington DC. LILIAN BOBEA. Socióloga dominicana. Máster en Sociología (SUNY. Binghanton, 1990). Doctorado en la Universidad Utrecht, Holanda. Especialista en Seguridad y Defensa; seguridad ciudadana en América Latina y El Caribe. Consultora, docente e investigadora de FLACSO y discursante en varias instituciones. Miembro activa de varios think thanks. (RESDAL, Fundación Friederich Ebert Stiftung, Creating Community. Editora de: Soldados y Ciudadanos en el Caribe (FLACSO, 2002); Entre el Crimen y el Castigo: Seguridad Ciudadana y Control Democrático

en América Latina y el Caribe, (2003); Cambios en la Sociedad Cubana desde los Noventas, con Joseph S. Tulchin y otros (2005); La Seguridad en el Caribe: Reformas y Cooperación Regional (2009). RAÚL BENÍTEZ MANAUT. Investigador de Tiempo Completo en el Centro de Investigaciones sobre América del Norte de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM). Es presidente de la asociación civil Colectivo de Análisis de la Seguridad con Democracia. Fue académico visitante en el Woodrow Wilson Center for International Scholars, Smithsonian Institution, Washington (1998 y 2003); y ha sido profesor de la Universidad de Columbia en Nueva York (2001), y de la Universidad Americana de Washington (2006-2007). Es Licenciado en Sociología, UNAM, México. Entre sus estudios de postgrado se cuentan la Maestría en Economía y Política Internacional, Centro de Investigación y Docencia Económica, (CIDE), México y el Doctorado en Estudios Latinoamericanos por la UNAM. Es autor de ensayos y libros sobre seguridad nacional de México, fuerzas armadas y geopolítica de América Latina. Su último libro es “Crimen Organizado e Iniciativa Mérida en las Relaciones México-Estados Unidos”, CASEDE, México, 2010. SHARON AIKO MANNO. Licenciada en Estudios Internacionales. Maestría en Asuntos Estratégicos (Universidad de la ONU – Universidad Nacional de Australia). Aspirante a Doctor en Ciencias Políticas de la Universidad Central de Venezuela. Profesora de Política Internacional en el Centro de Estudios de Postgrado de la Universidad Central de Venezuela.

EDITORIAL Tenemos el agrado de presentar el Nº 5 de la Revista en su nueva época, que está dedicada al tema de Seguridad Regional y Resolución de Conflictos en América Latina y El Caribe. En esta Revista se han conjugado varias de las orientaciones que establecimos desde el momento que asumimos su dirección. En primer lugar, tratamos de promover la idea de que la Revista no sólo sea una receptora pasiva de artículos destinados a ser arbitrados y publicados en la misma, sino que esté orientada a reproducir en cada número un conjunto de artículos con una temática en particular que satisfaga las preocupaciones de la academia en un momento determinado. Hemos estado editándola con una orientación temática que de al lector una información de primera calidad y pueda servir de referencia como lugar de contraste, de debate y de estímulo a futuras investigaciones. En segundo lugar, ha sido realizada con la ayuda de gente dedicada a este tema. Esta alianza nos permitió contactar autores que gustosamente hicieron un esfuerzo encomiable para estar presentes en la Revista. Los artículos de primer nivel de Francine Jácome, quien hace una magnífica introducción al tema y sitúa en perspectiva la problemática de seguridad en América Latina, así como de Raúl Benítez Manaut, “El crimen organizado en México: amenaza a la democracia y la seguridad”; de Lilian Bobea, “Las agendas binarias de la cooperación regional”; de Elsa Cardozo, “La crisis Colombia-Ecuador-Venezuela de marzo de 2008: su huella y los retos a la cooperación en seguridad”; de Leopoldo Colmenares, “Irán y los gobiernos izquierdistas del ALBA: Implicaciones

para América Latina”; de Antonio De Lisio, “Las amenazas regionales: catalizadores de cambios estructurales en América Latina y El Caribe”; de José Luis González Galarza y Aidé Pulgar, “La ley PATRIOT: sus implicaciones para la seguridad y las relaciones comerciales entre EE.UU. y Latinoamérica”; de Anthony P. Maingot, “El factor externo a ambos lados de la ley”; de Juan Carlos Ruiz Vásquez, “Política pública de seguridad ciudadana para Colombia: el estado de la cuestión”; de Juancarlos Vargas y Sharo Aiko Manno, “La resolución de conflictos en el sistema internacional: gobernabilidad global y democracia cosmopolita”, han logrado este producto que estamos seguros será de mucha utilidad a los estudiosos del tema. Queremos agradecer a los profesores Francine Jácome, Carlos Romero (quien ahora se incorpora a nuestro Consejo Editorial) y a la Fundación Frederick Ebert por su apoyo muy útil y desinteresado. Otro hecho que es digno de destacar es la procedencia de los autores. Debemos de señalar y nos alegra mucho que así sea, la inclusión de dos artículos elaborados por profesores de la Universidad Simón Bolívar. De esta manera la revista cumple con su papel de difusor de la producción académica de nuestra universidad. Es bueno mencionar también como están reflejadas la Universidad Central de Venezuela y la Universidad Metropolitana. Si algún propósito tenemos en esta Revista es de ser una expresión de la diversidad de pensamiento de nuestras instituciones de educación superior. La Revista Mundo Nuevo está abierta a recibir y a examinar con amplitud de criterio las contribuciones que se le hagan llegar. Debemos también enfatizar las contribuciones de autores de otros países de América: Colombia, México, República Dominicana y EE.UU., que han entregado análisis de mucha profundidad que permiten situar nuestros problemas en un contexto más amplio. Adicionalmente, queremos destacar el esfuerzo que la Universidad Simón Bolívar, como un todo, está haciendo por imprimir esta revista en los tiempos debidos. La Fundación Bicentenario Simón Bolívar quien es la principal fuente de financiamiento de la Revista, la Dirección de Servicios de la USB y su personal, han hecho esfuerzos encomiables en una época

de especial dificultad de todo orden, por cumplir con las fechas de su entrega. Asimismo debemos reseñar el trabajo del personal del IAEAL que da lo mejor de sí para que Mundo Nuevo llegue a sus manos. Finalmente, unas palabras de optimismo. Sentimos que Mundo Nuevo ha entrado en una etapa de estabilidad creciente y está jugando un papel cada vez mayor de difusor de la producción académica latinoamericana y caribeña en los temas de su incumbencia. Agradecemos el esfuerzo de nuestros colaboradores que han realizado y esperamos que así sea también en el futuro, un esfuerzo para entregar productos de calidad y pertinentes para el momento que vive nuestro continente.

Héctor Maldonado Lira Ph.D. Director IAEAL

. Caracas, Venezuela Nº 5, Año III, pp. 15-30, 2011

ESTUDIOS

Francine Jácome

PERSPECTIVAS SOBRE SEGURIDAD EN LOS INICIOS DEL SIGLO XXI. AMERICA LATINA Y EL CARIBE

RESUMEN

ABSTRACT

Esta presentación tiene la finalidad de proveer un marco introductorio para este número que aborda el tema de la seguridad en América Latina y el Caribe. A tal fin, una primera parte está orientada hacia la identificación de las principales corrientes de pensamiento que están presentes en los actuales debates sobre seguridad y analiza cómo los eventos del 11 de septiembre de 2001 han repercutido sobre los avances que se venían realizando en cuanto a la conformación de espacios para la cooperación regional en seguridad. En la segunda sección, se aborda las principales iniciativas regionales que se adelantan desde el ámbito académico en los análisis sobre temas de seguridad y defensa, especialmente aquellos que están orientados hacia una perspectiva de promoción de propuestas y recomendaciones para la

This presentation is for the purpose of establishing an introductory framework for this issue dedicated to security in Latin America and the Caribbean. A first section is dedicated to presenting recent ideas in regards to current debates on security. It analyzes how September 11, 2001 influenced the development of regional cooperation in security. A second part presents the main initiatives which have been undertaken by academics in the analysis of security and defense, especially those that have focused on promoting proposals and recommendations for regional security. Lastly, within the framework of the chapters included in this volume of Mundo Nuevo, it identifies the main challenges to regional security.

cooperación en seguridad regional, abarcando tanto a los gobiernos como a actores no-gubernamentales. Por último, se efectúa una breve identificación de los principales retos para la seguridad a partir de los diferentes trabajos que se incluyen en este volumen de Mundo Nuevo.

Keywords: Definitions of security, Defense, Latin America and the Caribbean, Cooperation for regional security

Palabras clave: Conceptos de seguridad, defensa, América Latina y el Caribe, Cooperación para la seguridad regional.

1. Los debates conceptuales Existen diversas perspectivas sobre el concepto de seguridad, algunos que privilegian al individuo y otros a los Estados. No obstante, en términos generales se centran en la percepción que no están sujetos a amenazas que llevan a poner en peligro su existencia. En lo relativo al debate que se ha generado en los últimos años, cabe destacar dos puntos fundamentales: (Jácome, 2006). En primer lugar, una perspectiva presente especialmente en los países del Cono Sur y de Centroamérica, que busca delimitar claramente entre lo que es defensa y lo que es seguridad. Ello en función del superar situaciones en las cuales se han desdibujado los límites entre ellas, lo cual condujo a una militarización de la seguridad y a una ausencia de separación entre los ámbitos de las fuerzas armadas y de las autoridades civiles. La ausencia de distinción clara entre estos ámbitos ha conducido a la percepción que la seguridad nacional es un problema eminentemente militar, en respuesta a lo cual se ha planteado que la defensa debe referirse exclusivamente a la seguridad externa de un país. El segundo punto que se ha debatido son los crecientes peligros de la llamada “seguritización” de las diferentes problemáticas, asumiendo que éstas no deben ser abordadas con respuestas militares. Se ha alertado sobre una creciente tendencia de abordar asuntos o hechos como si formaran parte de la agenda de seguridad y, por lo tanto, se enfrentan a través de mecanismos que van más allá de los procedimientos de las políticas públicas normales y de las reglas del juego establecidas. Ello ocurre con frecuencia en áreas como el desarrollo socio-económico, la seguridad ciudadana o los riesgos ambientales y el acceso a los recursos naturales. En las últimas 2 décadas se han formulado básicamente dos perspectivas (Jácome, 2006). Desde 1994 y el 11 de septiembre de 2002 (11S), predominó una etapa en la cual se planteó una concepción de la seguridad que no estuviese restringida a los conflictos interestatales y como resultado surgieron las propuestas de seguridad humana, democrática y regional. En éstas predomina una redefinición de conceptos, agendas y

estrategias que miran no solamente las amenazas convencionales sino que incorporan las no-convencionales, como por ejemplo el narcotráfico, el terrorismo, problemas ambientales, entre otros. De igual forma, se incluyen como partícipes de las discusiones en torno a la seguridad, a los actores no estatales. En términos generales, el norte era contribuir a una perspectiva democrática de la seguridad. Se ha señalado (Romero, 2010) que predominaron en los análisis las tesis de la Escuela de Copenhague centradas en la promoción de la paz, la seguridad humana y los derechos humanos y la necesidad de conformación de instituciones supraestatales. En este marco, en el continente americano la OEA se fortaleció, la CAN comenzó un proceso de renovación que buscaba insertarse y fortalecerse en el nuevo ámbito regional y se adelantó la iniciativa del MERCOSUR. De igual forma, estas innovaciones adelantaron una visión de las relaciones internacionales en la cual los Estados no eran los únicos actores, sino que se reconocía que en el ámbito internacional existen una serie de actores no-estatales que contribuyen a hacer más compleja y enriquecedora la interacción global. Estas iniciativas sufrieron un punto de quiebre con los sucesos del 11S cuando, bajo el liderazgo del gobierno de Estados Unidos, se produjo una tendencia a retomar la perspectiva restringida que conduce a un proceso de reformulación que incorpora las amenazas no-convencionales y privilegia tanto la seguridad nacional como el regreso de una visión eminentemente estatista y militarista. Lo que ha sido considerada como una perspectiva autoritaria de la seguridad. Se reintroduce una visión eminentemente realista de las relaciones internacionales (Romero, 2010) y, más aún, en los temas de seguridad. De la perspectiva anterior donde predominó la búsqueda de construcción y fortalecimiento de mecanismos de cooperación –considerada como una posición idealista, dentro de las tradicionales escuelas de análisis de las relaciones internacionales- se pasó a un paradigma en el cual predomina una visión de relaciones conflictivas y de lucha por el poder. En función de ello, se produjo un retorno a la perspectiva de la seguridad nacional como aspecto fundamental lo que conduce a profundizar una

visión bilateral de las relaciones de seguridad y defensa, pese a recientes iniciativas que buscan retomar agendas regionales como es el caso de la Unasur y la conformación del Consejo de Defensa Suramericano (CDS). Adicionalmente, la problemática gira nuevamente alrededor de los conflictos (sean externos o internos), privilegiándose los aspectos militares y de defensa así como el papel predominante del Poder Ejecutivo y de las fuerzas armadas. En este marco, son desplazadas las concepciones centradas en la prevención de conflictos, el papel de los actores no estatales, el fomento de una cultura de la paz y el fortalecimiento de la construcción de mecanismos de cooperación regional donde los mecanismos de confianza mutua juegan un papel fundamental. Un motivo de especial preocupación ha sido la renovación de concepciones centradas en la tradicional Doctrina de la Seguridad Nacional que sustentó a dictaduras militares tanto en el Cono Sur como en Centroamérica, las cuales tenían entre sus puntos focales la presencia no solamente de amenazas externas sino también los “enemigos internos”. Importante es recordar que en su momento, dicha doctrina condujo a la represión y a la violación de los derechos humanos de sus conciudadanos. Las dinámicas políticas en las Américas han contribuido a acentuar esta visión. La primera década del siglo XXI ha estado marcada por un proceso de creciente desintegración que ha sido resultado, en gran medida, de proyectos político-ideológicos diferentes e incluso antagónicos que han tenido como consecuencia divisiones importantes dentro del continente (Benítez/Celi/Jácome, 2010). En términos generales al comienzo de la segunda década del siglo XXI, se está ante una realidad que diferencia claramente a los países de América Latina y el Caribe. Por un lado un Caribe, una Centroamérica y México que claramente miran hacia el norte. Por el otro, una Suramérica que busca consolidarse como región pero en la cual existen también diferencias importantes que diferencian lo que son los países andinos y los del Cono Sur. En términos de seguridad los países andinos están inmersos en problemáticas relacionadas a la producción y el tráfico de drogas así como la presencia de actores no-estatales armados que juegan un papel

importante, especialmente en el caso de los grupos irregulares colombianos. Por el otro lado, los países del Cono Sur están concentrados en la consolidación de formas de cooperación en seguridad y defensa, especialmente en lo que respecta a las misiones de paz, que actualmente se centran en el caso de Haití. Un aspecto adicional a este panorama, son las dinámicas políticas internas de algunos países andinos (Venezuela, Bolivia y Ecuador) que han llevado a la instauración de un conjunto de proyectos “alternativos” que dicen buscar la construcción del llamado “socialismo del siglo XXI” frente a otros proyectos de una izquierda reformista que privilegia los asuntos sociales pero considera que el crecimiento económico es fundamental. A ello deben añadirse otros proyectos gubernamentales, como los de Perú y Colombia, que continúan en la ruta de políticas liberales. A ello, también hace falta añadir que las relaciones con actores extrarregionales también marcan diferencias. Se ha señalado que en la primera década del actual siglo se ha ido perfilando lo que se ha llamado el “arco del Pacífico” que son un conjunto de países que miran hacía el Pacífico como un área de expansión de sus relaciones, especialmente en los casos de Chile, Perú, Colombia y México. En función de ello, en 2010 fue relanzado el denominado Foro Arco del Pacífico Latinoamericano, que funcionaba como un espacio de encuentro informal desde 2007 y en enero de 2011 se constituyó una Secretaría Pro Témpore. Por el otro lado, aquellos que buscan profundizar sus relaciones con la Comunidad Europea, especialmente los países del Caribe y los del Cono Sur. El caso particular es el de Brasil que indudablemente se ha convertido en el actor global por excelencia de América Latina y el Caribe. Es un actor que ha pasado a formar parte de las diferentes instancias globales, por ejemplo el llamado grupo BRIC (Brasil, Rusia, India y China) de potencias emergentes. De igual forma, el escenario se torna más complejo con la presencia de otros actores extrarregionales como China, Rusia e Irán que también influyen sobre las relaciones entre los países latinoamericanos y caribeños así como sobre las perspectivas sobre defensa y seguridad. En función de ello, los más recientes debates en torno a la seguridad se han centrado (Tulchin, 2009) en la concepción que insiste en que es

necesario desarrollar comunidades de seguridad1 que a través de la cooperación puedan enfrentar las multiplicidad de amenazas bajo una perspectiva que éstas son “intermésticas”, que incluyen aspectos tanto internos como internacionales y transnacionales, provenientes tanto de actores estatales como no-estatales. En función de ello, Raúl Benítez ha propuesto (en Tulchin, 2009) que el análisis y los mecanismos de cooperación para cada amenaza deben abordarse en distintos niveles comenzando con el interno, pasando por las sub-regiones, las regiones, el hemisferio y concluyendo con las globales. En función de ello, desde mediados de la década del noventa del siglo pasado, en el continente americano se han dinamizado las iniciativas de fomentar esquemas de cooperación en seguridad y defensa. Entre los principales cabe señalar:

1 Los primeros planteamientos fueron realizados por Kart Deutsch (en Byron, 2009) que sostuvo que a través de su creación, los conflictos no serían el medio para arreglar las posibles disputas entre los países miembros. Señaló que las tres condiciones para su desarrollo serían: que las élites políticas compartieran una serie de valores; que se establecieran códigos de conducta mutuamente entendidos y patrones de comportamiento entre las élites políticas; y respuestas mutuas por parte de gobiernos miembros.

Mecanismos de Cooperación en Seguridad y Defensa Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR) y Junta Interamericana de Defensa (JID) Cumbres de las Américas y Asambleas Anuales de la OEA Reuniones de Ministros de Defensa Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas Programas de Mantenimiento de la Paz de la OEA Convención Interamericana contra la Fabricación y Tráfico Ilícito de Armas de Fuego, Municiones, Explosivos y otros materiales relacionados (OEA-2001) Convención Interamericana Contra el Terrorismo (OEA-2002) Conferencia Especial de Seguridad (OEA-2003) Tratado Marco de Seguridad Democrática de Centroamérica Regional Security System (RSS) del Caribe Grupo de Trabajo Regional de la CARICOM sobre Crimen y Seguridad (2002) Decisión 505 de la CAN: Plan Andino de Cooperación para la Lucha Contra las Drogas Ilícitas y Delitos Conexos (2001) Compromiso de Lima-Carta Andina para la Paz y la Seguridad-Limitación y Control de los Gastos Destinados a la Defensa Externa (CAN-2002) Decisión 587 de la CAN: Lineamientos de la Política de Seguridad Externa Común Andina que creó la Red Andina de Seguridad (2004) Declaración de San Francisco de Quito sobre el Establecimiento y Desarrollo de la Zona de Paz Andina (CAN-2004) Lineamientos de la Política de Seguridad Externa Común (CAN-2004) Decisión 552 de la CAN: Plan Andino de Prevención, Combate y Erradicación del Tráfico Ilícito de Armas Pequeñas y Ligeras (CAN-2003) Compromiso para el Fortalecimiento de la Coordinación en la Lucha contra el Terrorismo y el Problema Mundial de las Drogas y Delitos Conexos (CAN2003) Consejo de Defensa Suramericano de Unasur (2008) Comité Permanente de Soberanía y Defensa de la ALBA (2009)

Sin embargo, otros analistas (Romero, 2010) sostienen que recientes acontecimientos en América Latina y el Caribe han mostrado la necesidad de buscar nuevos paradigmas de análisis que se adecúen más a la presente realidad. Como resultado de la crisis en Honduras en 2009, considera que deben abordarse principalmente cuatro problemáticas. En primer lugar, retomar la temática de las relaciones cívico-militares pues los últimos continúan siendo actores importantes en la sociedad y no se ha producido efectivamente su subordinación al poder civil. En segundo término, es necesario debatir en torno a la democracia, pues son claras las diferencias que existen en concepciones en torno a ésta que se manifiestan principalmente en las visiones de la democracia tradicional representativa vs. la democracia participativa. Otro aspecto que necesita discutirse es el del desarrollo, pues claramente también existen posiciones antagónicas principalmente entre una perspectiva capitalista y otra socialista. Por último, el tema de las relaciones internacionales, principalmente en cuanto a los vínculos con Estados Unidos, la integración y las relaciones comerciales que generan fisuras debido a diferencias ideológicas. 2. Iniciativas no estatales Desde el sector académico y de organizaciones de la sociedad civil que desarrollan iniciativas en este campo y aquí cabe señalar dos que tienen como objetivo central proveer una visión regional respecto a los temas de seguridad y defensa así como presentar propuestas y recomendaciones para fortalecer la cooperación de los gobiernos en torno a estas temáticas así como la incorporación de estos actores a los debates y la formulación de políticas públicas en estos ámbitos. La primera es la Red de Seguridad y Defensa en América Latina (www.resdal.org) con sede en Buenos Aires, agrupa a una serie de investigadores así como centros académicos especializados en estos temas. Abarca fundamentalmente 7 áreas organizadas alrededor de los programas de: 1) Género, que se ha dedicado a examinar el papel de las mujeres en las fuerzas armadas, especialmente en las misiones de paz; 2) Juventud y Defensa; 3) Justicia Militar; 4) Presupuestos de Defensa; 5) Ministerios de Defensa, programa en el cual han elaborado informes nacionales respecto al funcionamiento de estos ministerios en Argentina,

Brasil y Chile; 6) Operaciones de Paz de América Latina, con especial énfasis en el caso de la Misión de las Naciones Unidas en Haití (Minustah); y 7) Conferencias de Ministros de Defensa, área en la cual han participado en foros preparatorios para las reuniones de ministros así como con un seguimiento de estas reuniones de la I Conferencia efectuada en Williamsburg, Estados Unidos (2005) hasta la IX Conferencia en Bolivia (2010). Han contribuido con publicaciones respecto al papel de los parlamentos en la formulación y evaluación de políticas de defensa así como sobre el control civil sobre las fuerzas armadas en los casos de Argentina, Brasil, Chile y Uruguay. Adicionalmente, se difunde el Atlas Comparativo de la Defensa en América Latina. El Programa de Cooperación en Seguridad Regional (www.seguridadregionalfes.org), coordinado por la Fundación Friedrich Ebert, abarca en la actualidad 3 áreas temáticas que se desarrollan a través de grupos de trabajo en los distintos países de Sudamérica así como en los programas sub-regionales del Caribe y Centroamérica. Los tres ejes alrededor de los cuales giran sus análisis son:1) Seguridad regional; 2) Seguridad y gobernabilidad democrática; y 3) Crimen organizado. En función de este último tema se ha creado el Observatorio del Crimen Organizado en América Latina y el Caribe que tiene como objetivo fundamental realizar un seguimiento sobre este tema y proveer un “mapeo” de la situación en los distintos países de la región. Este programa tiene como objetivo central crear espacios de discusión sobre estos temas entre actores estatales, académicos, organizaciones de la sociedad civil, organismos de integración así como actores nacionales y multilaterales extrarregionales. En función de ello, han sido múltiples los talleres, foros y seminarios que se han organizado en diversos países de América Latina, el Caribe y Europa. Adicionalmente cuenta con tres tipos de publicaciones que buscan difundir sus resultados y así contribuir a la discusión sobre estas temáticas. En la actualidad cuenta con más de 30 Policy Papers que abordan diferentes temáticas tanto en los ámbitos nacionales como en los sub-regionales, con una serie de Briefing Papers que analizan temas de coyuntura con la finalidad de contribuir al debate

y formulación de políticas públicas y con el Anuario Seguridad Regional en América Latina y el Caribe (2009 y 2010). 3. Los principales retos vistos desde América Latina y el Caribe Partiendo de una concepción amplia de la seguridad, el presente número recoge una serie de contribuciones que aportan una visión de los principales temas que se están debatiendo tanto en el caso de Venezuela como perspectivas más amplias que vienen del Caribe, México y Centroamérica así como del contexto internacional. Unos que abordan los temas más tradicionales como lo son las relaciones entre países en el marco de la seguridad, bien sea desde una perspectiva bilateral así como multilateral y otros lo que se consideran como los nuevos temas en las agendas de seguridad. En el primer grupo, se cuenta con el trabajo de Elsa Cardozo que aborda la forma en la cual los conflictos bilaterales de 2008 entre EcuadorColombia-Venezuela afectaron las relaciones de cooperación en seguridad hasta 2010. En función de ello, se destaca como esta situación evidenció la fragilidad de las instancias tanto bilaterales como multilaterales de cooperación en seguridad así como también el peso que pueden tener las coyunturas políticas domésticas sobre las relaciones bilaterales y sus efectos regionales. También destaca el papel que juegan las instancias diplomáticas y comerciales que lograron, en estos casos, desplazar las primeras respuestas militares. Uno de los puntos a destacar en este análisis son los riesgos y consecuencias de la desconfianza, lo cual refuerza uno de los mecanismos que predominan en la perspectiva de cooperación en seguridad regional: las medidas de confianza mutua, justamente para evitar la escalada de conflictos como fue este caso. Otro estudio que se ubica en esta temática, es el de José Luis González y Aidé Pulgar, que examina las repercusiones sobre las relaciones comerciales y de seguridad con América Latina después de la ley “USA Patriot Act” aprobado por el gobierno de Estados Unidos luego del 11S. Examina un tema innovador como lo es el de la seguridad marítima así como las implicaciones que tiene específicamente en el caso venezolano.

Con una perspectiva más regional, Lilian Bobea examina el tema de la seguridad en el Caribe, señalando que es una sub-región en la cual predominan los conflictos y la violencia intra-estatal más que problemáticas inter-estatales así como la presencia de actores armados no estatales. Como se verá también en el artículo de Anthony Maingot, el Caribe pasa también a desempeñar un papel importante en las redes del crimen organizado transnacional e incluso llega a desarrollarse una relación entre la economía lícita (sectores bancarios, del turismo, la construcción y el comercio) y la ilícita. Destaca la necesidad de desarrollar nuevos paradigmas para confrontar esta situación que deben estar fundamentados en la perspectiva de la seguridad cooperativa, desde una perspectiva que sea realista e inclusiva. Analiza las tendencias globalizantes y sus impactos locales que han tenido repercusiones económicas y sociales que abren espacios para las actividades ilícitas, destacando las diferencias en las formas de cooperación de distintos actores extrarregionales, como por ejemplo Estados Unidos y la Unión Europea, que se ven también afectados por los múltiples problemas de seguridad tanto en el Caribe como en México y Centroamérica. Juancarlos Vargas y Sharon Aiko Manno abordan el importante tema de la resolución de conflictos en el ámbito internacional, partiendo del planteamiento, que comparten con varios de los autores de este número, que en la dinámica del mundo actual los Estados no están en capacidad para afrontar individualmente muchas de las amenazas, debido justamente a su carácter transnacional. En función de ello, analizan el aporte de los planteamientos en torno a la necesidad de fomentar una gobernabilidad global, basada en la democracia cosmopolita, como forma de construir un mundo más seguro. Un aporte importante es la visión internacional que identifica no solamente los mecanismos y organizaciones que existen en América Latina y el Caribe para la prevención de conflictos, sino que incluye a otras regiones como Asia, África y Europa lo cual provee de una perspectiva comparativa importante. En función de esta visión extrarregional, el trabajo de Leopoldo Colmenares analiza la relación entre el gobierno de Irán y aquellos agrupados en la ahora denominada Alianza Bolivariana de los Pueblos de Nuestra América (ALBA), aunque el autor puntualiza que se refiere

fundamentalmente a los vínculos con los países de habla hispana que forman parte de esta agrupación. Su análisis está orientado a identificar las principales implicaciones que tienen estas relaciones en el marco de la seguridad, especialmente en vista que Irán es considerado como uno de las principales amenazas para el gobierno de Estados Unidos. Respecto a lo que se consideran como las amenazas no convencionales, el aporte de Antonio De Lisio se fundamenta en la discusión sobre los efectos de las amenazas naturales en América Latina y el Caribe y como éstas pueden convertirse en catalizadores de cambios estructurales. En función de ello, un aporte importante son los planteamientos efectuados en torno a la necesidad de una articulación eco-política transfronteriza en la región y el planteamiento en torno a la necesidad de una voluntad política para poder poner en práctica modelos de desarrollo sustentable, que muchas veces están en los discursos de las élites políticas pero que rara vez se concretan en la práctica. Al contrario, muchas estrategias de los gobiernos más bien incrementan el deterioro del medio ambiente y llevan a una mayor vulnerabilidad. También en el marco de las amenazas no convencionales, el artículo de Anthony Maingot destaca tres problemas que afectan a los países de la sub-región del Caribe, con especial énfasis en Jamaica así como Trinidad y Tobago: 1) el crimen organizado, en especial el narcotráfico; 2) las acciones del fundamentalismo religioso; y 3) el lavado de dinero a través de paraísos fiscales. Ante la gran vulnerabilidad de sus poblaciones a estas amenazas, los gobiernos de esta sub-región enfrentan un gran dilema: si mantener sus altos grados de soberanía que la han caracterizado o aceptar ayuda del exterior para asegurar la seguridad nacional. Es importante notar como la misma situación interna de corrupción en las esferas de las élites políticas y económicas ha permitido el avance estos grupos, en especial del narcotráfico, y cómo éstas utilizan el discurso nacionalista para esconder su complicidad. Otro de los estudios, el de Raúl Benítez, presenta un análisis también del crimen organizado en el caso específico de México y cómo es una amenaza no solamente para la seguridad sino para el mismo sistema democrático. Se considera que el narcotráfico se ha constituido en el

principal obstáculo para el desarrollo del país y se analiza esta problemática en el contexto de las relaciones con su vecino del norte, que desempeña un papel importante en cuanto no solamente al consumo y tráfico sino también respecto a políticas regionales y bilaterales para enfrentar este problema. Importante también es el establecimiento de un análisis sobre la relación entre el narcotráfico y el tráfico de armas, con todas las implicaciones sobre la espiral de violencia en las sociedades latinoamericanas y caribeñas así como la creciente militarización de la lucha contra éstos. En cuanto a la perspectiva de seguridad ciudadana, Juan Carlos Ruiz Vásquez presenta un estudio sobre las estrategias e instituciones que se están implementando con la finalidad de abordar esta problemática en el caso específico de Colombia. La conclusión más importante de este estudio es que debido a la falta de un análisis científico sobre la inseguridad y la criminalidad, existen serias fallas en la forma en la cual se abordan conduciendo a una política que, según sus palabras, “está a la deriva”. Un punto interesante que se relaciona con lo discutido en la primera parte respecto a las relaciones cívico-militares, está relacionado con el debate que existe en este país respecto a la existencia de una policía militar En conclusión pueden destacarse 4 retos fundamentales que se desprenden de estos estudios. En primer término, un elemento común en la mayoría de los estudios se refiere a las serias limitaciones que tienen los gobiernos actualmente en el abordaje de las distintas problemáticas relacionadas a la seguridad, tanto en el ámbito doméstico como en el internacional. Limitaciones que parecen tener su raíz en la ausencia de un conocimiento profundo de estas problemáticas y en la falta de voluntad política para poner en práctica estrategias y políticas que realmente comiencen a solventar los importantes retos. En función de ello, cobra aún más importancia el aporte que se puede hacer desde iniciativas provenientes tanto del mundo académico como de organizaciones de la sociedad civil, entre las que destacan la creación de observatorios que provean información, datos y análisis. En segundo lugar, otro aspecto que se puede resaltar es la debilidad institucional así como de reformas institucionales que llevan a la

improvisión y medidas de corto plazo. En función de ello hay especial preocupación por la necesidad de institucionalizar las relaciones de seguridad y defensa así como de adelantarlas en el marco de la transparencia y de la gobernabilidad democrática. De igual forma, se destaca en muchos de los trabajos, especialmente en referencia a la inseguridad ciudadana y al narcotráfico, la necesidad de un análisis multisectorial que promueva la aplicación de estrategias y políticas comprensivas y de mediano y largo plazo. Así como se señaló la importancia de construir un modelo de desarrollo sustentable, también se hace referencia a la necesidad de aplicar alternativas sociales y económicas para poder enfrentar estas problemáticas. Las políticas aisladas y cortoplacistas han sido poco efectivas, como lo muestran la mayor parte de los trabajos que realizan estudios de casos tanto en América Latina como en el Caribe. Por último, cabe destacar la insistencia en la necesidad de enfoques “intermésticos” que profundizan la necesidad de actuar tanto en los ámbitos domésticos como internacionales. En lo que parece ser una contradicción, se hace cada vez más obvio la necesidad de políticas conjuntas en el marco de la cooperación para la seguridad mientras al mismo tiempo se enfrenta un debilitamiento de las instancias creadas para tal fin. Referencias Benítez, Raúl, Pablo Celi y Francine Jácome. “La seguridad de América Latina en la encrucijada: Entre la geopolítica, la ideología y las amenazas emergentes”, en Mathieu, Hans y Catalina Niño: Seguridad Regional en América Latina y el Caribe Anuario 2010, Bogotá, 2010. FESCOL. Byron, Jessica. “Iniciativas de cooperación en seguridad”, en Lilian Bobea-Coord. (2009), La seguridad en el Caribe: Reformas y cooperación regional, San Salvador (El Salvador), Woodrow Wilson Internacional Center for Scholars/Funglode/FLACSORepública Dominicana/FundaUngo.

Jácome, Francine. Venezuela frente al contexto andino y hemisférico. ¿Cambios en la doctrina de seguridad? (1999-2005), Caracas, 2006, ILDIS, www.ildis.org.ve Romero, Carlos A. “Las secuelas regionales de la crisis de Honduras”, Nueva Sociedad N° 226, Buenos Aires, marzo-abril 2010. Tulchin, Joseph. Prólogo, en Lilian Bobea-Coord. (2009). La seguridad en el Caribe: Reformas y cooperación regional, San Salvador (El Salvador), Woodrow Wilson Internacional Center for Scholars/ Funglode/FLACSO-República Dominicana/FundaUngo.

. Caracas, Venezuela Nº 5, Año III, pp. 31-45, 2011

Raúl Benítez Manaut

El CRIMEN ORGANIZADO EN MÉXICO: AMENAZA A LA DEMOCRACIA Y LA SEGURIDAD

ABSTRACT

RESUMEN La convivencia de gran cantidad de poderes fácticos tradicionales incubados durante el siglo XX, como los grandes monopolios empresariales, sindicales-corporativos, políticos; las prácticas de corrupción como forma de gobierno; la ausencia real de reformas profundas al sistema de seguridad nacional, y el emergente poder del narcotráfico constituyen de acuerdo con el autor una grave amenaza a la consolidación de la democracia en México, produciéndose así, una crisis de derechos humanos y por supuesto atenta contra la seguridad ciudadana.

According to the author, the coexistence of a great number of factors with roots in the 20th century, such as large business monopolies, corporate syndicates, government corruption, lack of improvements in the national security system, as well as the emerging influence of drug trafficking are a grave threat to the consolidation of democracy in México, producing a human rights crisis, and seriously diminishing the security of its citizenry. Keywords: Democracy, security, drug trafficking, México.

Palabras clave: Democracia, seguridad, narcotráfico, México.

1. Introducción En México, la consolidación de la transición a la democracia está impedida por los poderes tradicionales del siglo XX y los emergentes del siglo XXI. Se ha hablado mucho de que el cambio del partido en el año 2000, tras 71 años de gobierno ininterrumpido del Partido Revolucionario Institucional (PRI), no significó la transformación de las condiciones políticas y sociales del país y no afectó los privilegios de los grupos de poder político y económico. Las estructuras corporativas antidemocráticas en que se sostenía el control de la población trabajadora obrera y campesina, basado en los sindicatos, sigue inalterado, no se avanza en mecanismos de transparencia informativa real sobre la corrupción gubernamental, a pesar de haber cambios significativos (en lo legal) con la creación del Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI), y muchos segmentos del Estado permanecen inalterados, como el de la defensa. México es un país dividido y polarizado en lo económico, lo político y lo social. Tiene segmentos muy modernos económicamente, y en lo político se da una gran evolución democrática, pero también hay estados del país muy atrasados. Estados del país están gobernados por oligarquías muy corruptas, pero también hay estados con gran modernidad, democracia y transparencia. El emergente poder del narcotráfico es el principal obstáculo para la evolución del país. Gracias a la guerra que se le hizo a los grandes carteles en Colombia en los años noventa, y al cierre del corredor Caribe entre Colombia y Estados Unidos, el narcotráfico buscó nuevas rutas, encontrando a México y América Central como opción. Desde fines de los noventa los sindicatos criminales ya eran una amenaza a la transición democrática.1 Esto fortaleció a los grupos criminales mexicanos, fueron acumulando un gran poder económico, al transformarse de intermediarios de los colombianos en dueños del negocio por la posición geográfica del país.2

1 John Bailey y Roy Godson (editores) Crimen organizado y gobernabilidad democrática. México y la franja fronteriza, Grijalbo, México, 2000. 2 Bruce Bagley “La conexión Colombia-México-Estados Unidos”, en Raúl Benítez Manaut, Abelardo Rodríguez y Armando Rodríguez Atlas de la seguridad y la defensa de México 2009, México, 2009, p. 24.

El narcotráfico en México era tolerado por ambas partes: los gobiernos de Estados Unidos y México. Era un narcotráfico arreglado desde el fin de la segunda guerra mundial. Creció como una actividad económica más con la característica de que era ilegal, pero no era castigada, pues tampoco fue reprimido el consumo en Estados Unidos, principalmente en California, Texas, y en grandes ciudades como Chicago o Nueva York. La exportación de la marihuana y heroína, y su demanda derivada del Californiawayoflife, después de la segunda guerra, y sobre todo como consecuencia de la guerra de Vietnam. Nadie reprimió ni la producción, ni el comercio ni el consumo. Los productores de marihuana y heroína en México eran prósperos hombres de negocios, no había violencia, vendían sus productos y cruzaban la frontera casi legalmente hasta el año 1985. Cualquiera podía cruzar y regresar sin ningún problema. Era una actividad empresarial que, si bien no pagaba impuestos, era “tolerada”.3 2. Estados Unidos: el zig-zag de las guerras del narcotráfico Apareció la primera guerra del narcotráfico durante el gobierno de Ronald Reagan (1981-1989). Después el presidente Clinton en los noventa emprendió una enérgica campaña contra el consumo y a nivel internacional se fue configurando el Plan Colombia, para reducir el poder de los carteles colombianos. La exportación de cocaína transformó el perfil de esta actividad, pues la cocaína se volvió el producto más rentable del mundo.4 En Estados Unidos, así, en el nivel doméstico, el narcotráfico fue tratado como un asunto de salud pública y su contención radica en medidas preventivas, educativas, y policíacas y de inteligencia, pero en el nivel externo, se declara “la guerra”, inicialmente en los países Andinos, y el Pentágono tiene un rol fundamental.5

3 Luis Astorga, El Siglo de las Drogas. El narcotráfico, del Porfiriato al nuevo milenio, Plaza y Janés, México, 2005, p. 87. 4 Luis Jorge Garay Salamanca, Eduardo Salcedo Albarran e Isaac De León Beltrán Illicit Networks. Reconfiguring States. Social Networks Analysis of Colombian and Mexican Cases, Metodo Foundation, Bogotá, 2010. 5 Adam Isacson “Las fuerzas armadas de Estados Unidos en la Guerra contra las Drogas”, en Coletta A. Youngers y Eileen Rosin (editoras) Drogas y democracia en América Latina, WOLA, Ed. Biblos, Buenos Aires, 2005.

A inicios del siglo XXI, cambia el parámetro y los narcotraficantes actúan en un terreno muy fértil por dos razones: en México hay un Estado transitando hacia la democracia, con una rotación de élites muy rápida, y Estados Unidos se concentró desde el 11 de septiembre de 2001 en la guerra al terrorismo, reduciéndose el “nivel de la amenaza” del narcotráfico. Estados Unidos, focalizó y reformó todo su aparato de seguridad para la guerra contra el terrorismo islámico, y se olvidó de los narcotraficantes latinoamericanos por un periodo de tiempo (hasta 20062007). El gobierno de George W. Bush se dio cuenta de que los sindicatos criminales continuaban siendo una amenaza, pero estos tuvieron un respiro y lograron acumular poder, territorios y ganancias. Así, el combate al narcotráfico regresa a la agenda de seguridad de Estados Unidos con México, Centroamérica, Colombia y el Caribe, pero con organizaciones criminales fortalecidas y reconfiguradas. ¿Qué pasó entre 1990 y el año 2005-2006? Creció el poder del narcotráfico económico, político y social, paralelo al mercado de armas libres en Estados Unidos. Hay ocho mil armerías vendiendo armas libremente en los cuatro estados del sur de Estados Unidos, y hay más de diez mil ferias de armas en los días domingo. Es el paraíso para los narcotraficantes. Esas armas son compradas por ellos.6 En un principio se armaron pero no las emplearon, empiezan a usarlas cuando el Estado mexicano les declara la guerra en los años 2006-2007, y cuando crece la competencia entre las organizaciones criminales por el control de embarques, puertos de entrada, rutas carreteras de transporte, bodegas en las ciudades y finalmente la exportación a las fronteras del sur de Estados Unidos. Declarar la guerra a algo por algún gobierno es muy peligroso, porque se corre el riesgo de que no haya victorias rápidas. Cuando los gobiernos latinoamericanos declaran la guerra a la pobreza (y lo han hecho en múltiples ocasiones, tanto a nivel nacional, como en foros multilaterales), en muy pocas ocasiones han tenido éxito. Lo mismo sucede con la guerra

6 Colby Goodman y Laurie Freeman “Estados Unidos: tráfico y legislación sobre armas pequeñas. Consecuencias para sus relaciones con México”, en Armas pequeñas y livianas: una amenaza a la seguridad hemisférica, FLACSO, San José de Costa Rica, 2007, p. 187.

al narcotráfico. En Colombia, los “éxitos” del presidente Álvaro Uribe en la recuperación de la seguridad se dan en que el Plan Colombia, diseñado y aprobado por el Congreso de Estados Unidos como un plan antinarcóticos y antiterrorista, realmente fue un plan de combate a las guerrillas de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC).7 Estas guerrillas se transformaron en grupos terroristas por sus métodos y son parte de la cadena de producción de cocaína, pero la estrategia del presidente Uribe y de Estados Unidos, no ha logrado reducir los plantíos de hoja de coca, ni los laboratorios de producción de cocaína en las selvas colombianas, como lo indican las estadísticas de producción, exportación, venta y consumo de ese producto en los mercados de Estados Unidos y Europa.8 Entre 2001 y 2007, la producción de cocaína en Colombia sólo disminuyó 24%, de 700 toneladas a 535.9 Por ello, para concretar la venta de este producto, entre Colombia y Estados Unidos se construye un “corredor criminal” que incluye, en dirección sur-norte: 1) grandes flujos de personas transmigrantes producto de la pobreza, transportados en muchos caso por organizaciones criminales debido al fortalecimiento de las fronteras impulsado por la política de seguridad de Estados Unidos; 2) grandes flujos de cocaína (se logran introducir al mercado de Estados Unidos cantidades que llegan a las 300 toneladas); y en dirección norte-sur: 1) armas; y 4) cantidades de lavado de dinero que oscilan entre 15 y 30 mil millones de dólares.10 En otras palabras, este corredor criminal generó una “zona de inseguridad” entre Colombia y el sur de Estados Unidos, el cual hasta la frontera norte de México es tratado como “guerra”, y en donde el rol de las fuerzas armadas es fundamental. Por ello, para Estados unidos es

7 Alejo Vargas Velásquez Las fuerzas armadas en el conflicto colombiano: antecedentes y perspectivas, La Carreta Política, Bogotá, 2010, p. 220. 8 Markus Schultze-Kraft “Mapeo del crimen organizado en Colombia y la región Andina”, en Hans Mathieu y Paula Rodríguez Arredondo (editores) Seguridad Regional en América Latina y el Caribe. Anuario 2009. Fundación Friedrich Ebert, Bogotá, 2009, p. 281. 9 Bureau of International Narcotics and Law Enforcement Affairs. International Narcotics Control Strategy Report (INCSR), Washington, febrero de 2009. www.state.gov/p/inl/rls/nrcrpt/2009/ vol1/116520.htm 10 Clare Ribando Seelke, Liana Sun Wyler y June S. Beittel, Latin America and the Caribbean: Illicit Drug Trafficking and U.S. Counterdrug Programs, Congressional Research Service, Washington, April, 2010.

una guerra fuera de sus fronteras, y en el resto de los países dicha guerra se implementa en su interior por las fuerzas armadas, debido a la incapacidad de los cuerpos de seguridad civiles, de inteligencia y policíacos. Esta “guerra”, en el caso de los países de Centroamérica y México, amenaza los frágiles sistemas democráticos de gobierno de forma notable, debido a que provocan gran corrupción gubernamental –descomponiendo al Estado– y un nuevo proceso de militarización11. En Estados Unidos se ha definido a estos conflictos como “guerras criminales”, e implican que su naturaleza es muy diferente a las guerras contra el terrorismo.12 El error de la doctrina de seguridad de Estados Unidos en el periodo de gobierno de George W. Bush, fue combatir al terrorismo y al crimen como conflictos similares. Las “guerras criminales” no son ideológicas ni buscan destruir la civilización occidental ni la economía de mercado, por el contrario, los grupos criminales internacionales se basan en las estructuras de la democracia y la globalización, su objetivo es la acumulación de poder económico y político. Las guerras del narcotráfico en América Latina, serían la versión más desarrollada de las guerras criminales, por el poder acumulado de los sindicatos colombianos en los años noventa del siglo XX (los carteles de Medellín y Cali), y de los mexicanos, en el siglo XXI. De esta manera la agrupación criminal más poderosa del mundo, en 2010, es el Cartel de Sinaloa (o del Pacífico), encabezado por Joaquín Guzmán (el Chapo). 3. La estrategia del gobierno mexicano: de la “tolerancia” a la “guerra” En su toma de posesión el primero de diciembre de 2006, el presidente Felipe Calderón le declara la “guerra” al narcotráfico y a la par se desprende el empleo intensivo de las instituciones del Estado propias para tal propósito, que son los militares. Lo que se está cuestionando en México es la estrategia y el resultado del instrumento empleado por esa guerra. No que se combata al narcotráfico. El narcotráfico es un poder paralelo, oculto, y que tiene que neutralizarse de alguna manera, sobre

11 Vanda Felbab-Brown “Narcotics International, Inc.”, Americas Quarterly, Spring 2010, p. 42. 12 Bob Killebrew y Jennifer Bernal Crime Wars. Gangs, Cartels and U.S. National Security, Center for a New American Security, Washington, 2010.

todo por la forma cómo afecta la convivencia social, la estabilidad política, y poco a poco, está golpeando los logros de la democracia. Lo primero que debemos debatir es el propio concepto de “guerra” así como las estrategias que se despliegan para intentar ganarla. Las opiniones están polarizadas. Hay quiénes postulan que el Estado “no puede” ante el poder de los grandes carteles, y que las instituciones han sido penetradas, ante lo cual habría que dar un giro total de la estrategia.13 A la par, se deberían implementar cambios de ley que tiendan a la legalización del consumo de algunas drogas ligeras como la marihuana, y no considerar delincuentes a los consumidores.14 En otro extremo, el propio gobierno impulsa la “mano dura”, a través de las fuerzas armadas y las policías federales, elabora diagnósticos que señalan que el aumento de la violencia es pasajero, se llegará a un pico y el desmembramiento de los grandes carteles poco a poco redundará en mayor seguridad, disminución de las tasas de violencia, y se recuperarán las capacidades de gobernabilidad. 15 En realidad ningún diagnóstico ha sido lo suficientemente contundente para saber si se está ganando o perdiendo la “guerra”, pues claramente el debate no ha pasado a un escalón analítico superior y sólo le da énfasis al factor violencia homicida entre los carteles como elemento de medición. El propio presidente Calderón, a mediados de 2010, en un cambio radical de su discurso (no en la implementación de las estrategias del gobierno), señala que el combate a los carteles es para lograr la “seguridad” pública.16 Así, la estadística líder para analizar la “guerra” es el alarmante crecimiento de los homicidios en los últimos 4 años:

13 Rubén Aguilar y Jorge G. Castañeda El Narco: la guerra fallida, Santillana, México, 2009. 14 Héctor Aguilar Camín, ponencia en los “Diálogos por la Seguridad”, México, Presidencia de la República, 3 de agosto de 2010. 15 Joaquín Villalobos “Doce Mitos de la guerra contra el Narco”, www.nexos.com, 1 de enero de 2010. 16 Felipe Calderón “La lucha por la seguridad pública”, junio de 2010, ver en: www.presidencia.gob.mx/prensa/lucha_seguridad_publica/

Ejecuciones en México 2001-2010 10.028 8.281 6.290 2.712 2.221 1.776 1.304 1.290 1.230 1.080

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009 2010

Fuente: El Universal, 29 de julio, 2010.

El año 2010 corresponde del primero de enero al 31 de octubre. Hacia el primero de noviembre de 2010, se había rebasado la cifra de 10,000 homicidios provocados por los carteles del narcotráfico. La proyección indica que el año 2010 cerraría en alrededor de 12 mil muertos. El gobierno no colabora con la sociedad civil, la academia y la prensa, pues la información que se autoriza para el debate público es contradictoria, limitada y frecuentemente se ampara en las cláusulas de seguridad nacional para no informar.17 Los mexicanos se informan a través de “filtraciones” de documentos que hacen los propios funcionarios –muchas veces deliberadamente autorizadas por sus superiores-, de seguimientos de los medios de comunicación –por ejemplo, el conteo de ejecuciones que realizan cuatro periódicos con gran detalle y mérito-, y lo más grave: la información que tiene la mayor credibilidad es aquella hecha pública desde el extranjero, principalmente Estados Unidos. Eso

17 En los “Diálogos por la Seguridad”, el 3 de agosto de 2010, el sector académico demandó al presidente Felipe Calderón que el gobierno mantuviera informada de forma frecuente y coherente a la sociedad civil, sobre el resultado de esa guerra. Los académicos presentes mostraron pruebas sobre las grandes contradicciones informativas y estadísticas que publicaban las distintas instituciones del gobierno, debido a la falta de centralización, donde seis dependencias del gobierno federal proporcionaban cada cual su información, y esta no tenía correspondencia con las otras fuentes.

ha sucedido con la Iniciativa Mérida, donde la información proviene de la parte estadounidense principalmente. Existen también rivalidades y competencias interinstitucionales, no hay una centralización de la información sobre el narcotráfico, los carteles y en general la seguridad nacional, lo que da pie a grandes confusiones, además de que también en muchas ocasiones la prensa compite por enfatizar las “notas rojas” y se hace aparecer al país como Estado incapaz o fracasado. Los debates insoslayables que hay que atender son: ¿mano dura vis a vis liberalización?, ¿se gana o se pierde?, ¿la asistencia, ayudará a ganar la guerra? Es evidente que se necesita mostrar la fuerza del Estado ante el crimen organizado, pero falta la acción de las instituciones gubernamentales dedicadas a desarrollo social, impulso de la cohesión social, la educación, la salud, los deportes, la infraestructura, etcétera. El equilibrio entre estas variables y estas preguntas aún no están resueltas. Además, el factor externo es crucial, pues pensar que sólo entre México y Estados Unidos se puede enfrentar con éxito a las agrupaciones criminales es un error. La guerra es multinacional y transterritorial, por ello, lo que suceda en Colombia, Centroamérica y el Caribe también es crucial. La Iniciativa Mérida reconoce la trasnacionalidad del problema, pero en México el ensimismamiento y desconocimiento de nuestro entorno es notable, a pesar de que se han iniciado programas y acciones de cooperación con prácticamente todos los vecinos del país en América Central y la cuenca del Caribe. Respecto de los medios de comunicación y la sociedad civil: “No hay guerra que no se gane sin el respaldo de la población”. Este refrán es un mandato cuando de ciencia militar se trata. La población de México está aún asolada por el impacto mediático de la violencia. Con frecuencia, el gobierno califica a los medios de ser irresponsables por ser amarillistas, buscar solo la “nota roja”, o engrandecer el fenómeno del narcotráfico. La cobertura de los medios extranjeros también se encuadra en esta definición. Analizar cómo los medios abordan el problema es un gran desafío. Otro factor que es importante a considerar, es el bajo nivel de consumo de drogas en México, aunque este ha crecido en los últimos años. Según la Encuesta Nacional de Adicciones 2008, entre 2002 y 2008 se

incrementó el consumo de 4.6% a 5.2%, entre los que consumieron drogas ilegales, principalmente marihuana y cocaína.18 El gobierno mexicano tiene una estrategia para tratar de impedir este incremento que incluye las campañas de comunicación entre los jóvenes para evitar que caigan en la adicción, la implementación de programas especiales entre los ya adictos para su tratamiento, combatir los mercados ilegales, principalmente en las ciudades y realizar reformas institucionales para mejorar las capacidades de las policías. También las campañas incluyen la cooperación internacional, pues los índices más elevados de consumo de drogas están en las fronteras, sobre todo de cocaína (Tijuana, Ciudad Juárez y Cancún).19 4. Los sindicatos criminales En México, el aumento de la violencia y los homicidios, se han convertido en indicadores de falta de gobernabilidad e ineficiencia gubernamental. Este es el verdadero motivo por el cual el presidente Felipe Calderón, también de forma inusitada, ha reconocido la incapacidad para que con las propias fuerzas del Estado mexicano se pueda combatir a los grandes carteles del narcotráfico, y solicitó la ayuda de Estados Unidos, a través de la Iniciativa Mérida en 2006-2007. En éste país, por lógica elemental, sus servicios de inteligencia conocen mucho del narcotráfico en México, pues a través de sus fronteras en California, Arizona, Nuevo México y Texas ingresan las drogas y se distribuyen los codiciados productos por todos sus estados e incluso Canadá. También en Estados Unidos se lavan y legalizan parte importante de las ganancias y las armas usadas por los sicarios se adquieren en sus armerías y ferias de armas, protegidas por su constitución y las leyes de derecho a la autodefensa, que facilitan que cualquier ciudadano pueda adquirir y resguardar armas. Según el vocero del gobierno de México, Alejandro Poire, la guerra entre los carteles del narcotráfico se concentra en 162 del país (de un total de

18 Secretaría de Salud Encuesta Nacional de Adicciones 2008, Consejo Nacional contra las Adicciones, Mexico, 2009, p. 41. 19 Secretaría de Seguridad Pública “México y el combate al tráfico de drogas y el crimen organizado”, SSP, México, 2009.

casi 2.400), y en todos los conflictos está involucrado el cartel del Pacífico, que sería la organización criminal más poderosa. La información señala que el 80% de los más de 28 mil muertos (hacia fin de agosto de 2010) se dan entre siete conflictos entre los carteles de la droga. Los siete conflictos entre carteles son los siguientes: 1) Pacífico vs. Juárez; 2) Pacífico vs. Beltrán Leyva; 3) Pacífico vs. Golfo-Zetas; 4) Pacífico vs. Arellano Félix; 5) Familia vs. Golfo y Zetas; 6) Familia vs. Beltrán; 7) Golfo vs. Zetas.20 Diez Estados donde se concentra la violencia en el país. Febrero de 2010 Baja California 1,278

Sonora 588

Chihuahua 4,960

EDOMEX 808 Distrito Federal 439

Sinaloa 2,158 Durango 804 Jalisco 412 Michoacán 1,061 Guerrero 1,372

Fuente: Excelsior, México, 5 de febrero de 2010, p. 15.

20 “80% de las ejecuciones ocurrieron en 162 municipios”, El Universal, México, 27 de agosto de 2010.

Sin embargo, esta geografía de la violencia se mueve territorialmente, a medida que se recompone el balance de poder entre las organizaciones criminales, y mediante el avance de la estrategia del gobierno de destrucción de las cúpulas de las organizaciones criminales. En 2010, el gobierno asestó grandes golpes principalmente al Cartel del Pacífico Sur, encabezado por la familia Beltrán, en el Distrito Federal, el estado de México y el estado de Morelos, y también al Cartel del Golfo en Tamaulipas. Es notable también la concentración de la violencia en Ciudad Juárez, debido a que es el paso más importante de la cocaína hacia Estados Unidos, y el único lugar del país donde la guerra entre los carteles se da entre tres organizaciones: los carteles de Sinaloa, Juárez (Milenio-La Línea) y los Zetas, además de que estas agrupaciones emplean a las pandillas callejeras como los elementos sicariales, con lo cual sólo en esta ciudad se tiene más del 25% de los homicidios totales registrados, y se ha convertido en la ciudad más peligrosa del mundo en índice de homicidios (más de 200 por cada 100 mil habitantes). 5. Iniciativa Mérida En marzo de 2007, los presidentes Felipe Calderón y George W. Bush, acordaron implementar un nuevo marco de cooperación, integrado por programas de transferencia de recursos para poder combatir a las organizaciones criminales, el tráfico de drogas y de armas. Este programa en su origen tuvo un presupuesto de $1.6 mil millones de dólares a ejecutarse entre 2008 y 2010. Se incluyeron recursos para Centroamérica, República Dominicana y Haití. A México el Congreso de Estados Unidos asignó $1.4 mil millones de dólares. En principio se plantearon cuatro objetivos estratégicos para enfrentar el poder del crimen organizado transnacional. En primer lugar, terminar con el poder y la impunidad de las organizaciones criminales, para lo cual se recurriría a las fuerzas de seguridad del Estado. En segundo término, fortalecer el control de la frontera por aire, mar y tierra a través del uso intensivo de tecnología, con mayor énfasis en la frontera común entre Estados Unidos y México. El tercero es mejorar la capacidad de los sistemas de justicia de la región por medio de reformas institucionales y administrativas, y comenzar con la puesta en práctica de los juicios

orales. Y en cuarto lugar, reducir las actividades de las pandillas asociadas al tráfico de drogas y disminuir la demanda de éstas.21 México es frontera de Estados Unidos. Ello obliga a que este problema, de por sí, trasnacional e interméstico, tiene que ser tratado tanto de forma bilateral como multilateral. El objeto real del programa es lograr fortalecer las capacidades de las instituciones del gobierno federal para el combate al narcotráfico, la lucha contra la corrupción, el dotar de nuevas tecnologías de detección y equipo a las fuerzas armadas y la Policía Federal. Un segmento reducido en recursos se dedica a la prevención y políticas sociales. La cooperación privilegia en términos cuantitativos la transferencia de tecnología en equipo, principalmente militar e informático, al igual que el intercambio de información y programas de capacitación. El 30 de junio de 2008 se aprobaron los primeros $400 millones de dólares provenientes de dos programas, International Narcotics and Law Enforcement (Incle) y el Foreign Military Financing (FMF), ambos controlados por el Departamento de Estado. Posteriormente, en marzo de 2009, se aprobaron $300 millones de dólares de las dos cuentas anteriores y además de la cuenta Economic Support Fund (ESF). Después, en junio del mismo año se aprobó una partida extraordinaria por otros $420 millones, de la cuenta Incle. Finalmente, en 2010 se aprobaron $210.250 millones más de las mismas tres cuentas, sumando un total de $1.330.250 millones de dólares.22 A pesar de estar aprobados, la Government Accountability Office (GAO) de Estados Unidos observa que hasta marzo de 2010, en realidad se habían transferido aproximadamente el 46% de los recursos, mientras que sólo se ha gastado

21 Clare Ribando Seelke, Liana Sun Wyler y June S. Beittel, Latin America and the Caribbean: Illicit Drug Trafficking and U.S. Counterdrug Programs, Congressional Research Service, Washington, April, 2010, p. 15. 22 Public Law 110-252, June 30th, 2008, http://www.thenationalcouncil.org/galleries/resourcesservices%20files/Supplemental%20Appropriations%20Act,%202008%20PL%20110252.pdf; PublicLaw1118,March11th,2009, http://frwebgate.access.gpo.gov/cgiin/getdoc.cgi?dbname= 111_cong_public_laws&docid=f:publ008.111.pdf; Public Law 111-32, June 24th, 2009, http:/ /www.gpo.gov/fdsys/pkg/PLAW-111publ32/pdf/PLAW-111publ32.pdf; Public Law 111-117, December 16th, 2009, http://frwebgate.access.gpo.gov/cgibin/getdoc.cgi?dbname= 111_cong_public_laws&docid=f:publ117.111.pdf.

el 9% de los mismos.23 La transferencia de equipo está en su fase inicial, pues incluso la parte más importante del equipo militar, los cuatro aviones CASA 235 destinados a la Armada de México aún no se entregan, siendo éstos claves para la vigilancia aeronaval del mar Pacífico y Caribe, para detectar e interceptar los embarques por mar y aire de cocaína colombiana. La Iniciativa Mérida es un elemento muy importante para reforzar el entrenamiento y equipamiento de las fuerzas armadas, cuerpos de seguridad y policíacos y los servicios de inteligencia de México, pero es claro que el principal esfuerzo es el que haga el gobierno federal de México, así como los gobiernos estatales y municipales, para desarrollar el combate a las organizaciones criminales y poder reducir las elevadas tasas de violencia. 6. Conclusiones: de la democracia al Estado fallido El debate en México acerca de la seguridad nacional se focaliza así: ¿se gana o se pierde la guerra al narcotráfico? Sostener que México es un Estado fallido, o que está en esa dirección es una falacia. Estas hipótesis, ligadas a análisis que afirman que se desarrolla una “insurgencia criminal”, y que ésta es “algo” superior al crimen organizado carecen de sustento, pues a pesar del incremento de la violencia y muchas debilidades de las instituciones de seguridad del Estado mexicano, éste tiene capacidades para hacer frente a los desafíos que plantean los sindicatos criminales.24 Sin embargo, hay ciudades así como estados del país donde sí se podría sustentar esa hipótesis. Es el caso del estado de Chihuahua (frontera con Texas), particularmente Ciudad Juárez; en Tamaulipas, sobre todo las

23 Government Accountability Office, Merida Initiative. The United States has Provided Counternarcotics and Anticrime Support but Needs Better Performance Measures, Report to Congressional Requesters, Washington, July, 2010, p. 7. 24 Ver análisis con estos enfoques en: Sylvia M. Longmire y John P. Longmire “Redefining terrorism: Why Mexican Drog trafficking is More than Just Organized Crime”, Journal of Strategic Security, Vol. 1, No. 1, November 1, 2008; John P. Sullivan y Adam Elkus “cartel v. Cartel:Mexico´sCriminalInsurgency”,SmallWars Journal, 2009, www.smallwarsjournal.com; Max G. Manwaring, “A ´new´ dynamic in the Western Hemisphere Security Environment: theMexicanZetasandotherprivatearmies”,September2009, http://www.StrategicStudies Institute.army.mil/.

ciudades de Reynosa y Matamoros; en Sinaloa, principalmente la ciudad de Culiacán; y también en el Estado de Michoacán, por la violencia empleada por el cartel “La Familia Michoacana”. La transición a la democracia está en peligro en México. La convivencia de gran cantidad de poderes fácticos tradicionales incubados durante el siglo XX, como los grandes monopolios empresariales, sindicalescorporativos, políticos; las prácticas de corrupción como forma de gobierno; la ausencia real de reformas profundas al sistema de seguridad nacional, por ejemplo como el mantenimiento de estructuras de defensa separadas y la ausencia de civiles; son desafiadas por los poderes fácticos del siglo XXI, como las agrupaciones criminales. Esto pone en peligro la transición, y hay muchas posibilidades que incluso se pueda dar vuelta en U, un retorno al pasado. Esta hipótesis la ha desarrollado el análisis político Sergio Aguayo, señalando como gran cantidad de contrarreformas legales operan en sentido contrario a la pluralidad, transparencia informativa, elecciones libres sin presión de grupos de poder, y se han debilitado las agrupaciones de la sociedad civil.25 Otra variable fundamental son los derechos humanos. Tanto en enfrentamiento entre los carteles, como las acciones de las fuerzas armadas y las policías, están siendo perjudicados civiles inocentes. La guerra está provocando una crisis de derechos humanos en México, siendo ésta una variable que se agrega a la forma cómo se debilita a la democracia. En síntesis, esta grave crisis de seguridad está debilitando a la democracia, alimenta la corrupción gubernamental, afecta a los partidos políticos y, lo más grave, afecta a la ciudadanía no involucrada.

25 Sergio Aguayo Quezada Vuelta en U. Guía para entender y reactivar la democracia estancada, Taurus, México, 2010.

. Caracas, Venezuela Nº 5, Año III, pp. 47-85, 2011

Lilian Bobea LAS AGENDAS BINARIAS DE LACOOPERACIÓN REGIONAL ABSTRACT

RESUMEN En años recientes, respuestas efectivas frente a la criminalidad y la inseguridad han pasado a ocupar el primer lugar en el pliego de demandas sociales impuestas por los ciudadanos ante los gobiernos democráticos emergentes o en proceso de consolidación, priorizando en consecuencia las agendas proselitistas de decenas de candidatos presidenciales en diversos países de la región. Ciudadanos y gobernantes saben a ciencia cierta que la nueva violencia criminal, de carácter transnacional, interméstica, reordenadora y estadotrópica, no puede ser encarada efectivamente a partir únicamente de esfuerzos nacionales. Para la comunidad internacional este nuevo momento supone un cambio de paradigmas que tendrá que reflejarse clara y contundentemente en la cooperación internacional como la hemos conocido hasta este momento, la pregunta subyacente es: ¿están estos actores en condiciones de asumir estos nuevos retos? Palabras clave: Seguridad regional, paradigmas, cooperación internacional.

In recent years, public outcry about skyrocketing criminality in Latin America has made the search for effective security policies a leading issue, as evidenced by the priority given to the question in the presidential campaigns of candidates across the region. Citizens and governments understand that the new criminal violence, which we characterize as transnational, intermestic, reordering, and statetropic, cannot be effectively combated using domestic resources alone. The international community faces a paradigm shift that will require it to remake international cooperation as we have known it. Keywords: Regional security, paradigm, international cooperation.

1. Introducción 1.1 El Escenario de la seguridad Regional y Sub regional El Caribe es, a la par con Centroamérica, a la vez la región con menos conflictos inter-estatales y la más violenta, convulsionada por múltiples violencias intra-estatales, acosada por emergentes conflictos y actores armados no convencionales. Ocupando el primer lugar en la escala comparativa con otras regiones (UN/WB 2007),1 las sociedades caribeñas se enfrentan desde hace mas de una década a la escalada de la violencia urbana y de la criminalidad compleja organizada y a la emergencia de gobernabilidades alternativas en espacios donde el Estado ha ido replegándose y transfiriendo a otros actores sus responsabilidades en la provisión de servicios y bienes sociales. Muchos de esos espacios devienen en lo que Clunan y Trinkunas (2010)2 denominan “ingobernados”, donde la autoridad formal compite con otras autoridades informales por el control territorial y la captura de la mente y el corazón de importantes segmentos de la población. Allí, los sistemas de control y de provisión de justicia parecen sucumbir ante la corrupción de sus agentes, frecuentemente involucrados en narcoactividades y en otras prácticas ilícitas y criminales. Sin lugar a dudas, esta situación impone dramáticas consecuencias para el desarrollo económico, la cohesión social y la credibilidad del liderazgo gubernamental; por ello no es de extrañar que en años recientes las cuestiones de la criminalidad y la inseguridad hayan pasado a ocupar el primer lugar lo mismo en el pliego de demandas ciudadanas a los gobiernos como en los discursos proselitistas de los candidatos presidenciales en más de una decena de países de la región. Frente a estas tendencias, predomina la falta de consensos sociales y políticos nacionales entre sectores con intereses diferenciados, aun dentro del Estado, para orquestar acciones y políticas efectivas de corto y largo alcance. Ni aún la recurrente práctica de externalizar las causas de la

1 United Nations Office on Drugs and Crime and the World Bank, “Crime, Violence, and Development: Trends, Costs, and Policy Options in the Caribbean” (Report No. 37820), March 2007. 2 Anne L. Clunan and Harold A. Trinkunas eds., Ungoverned Spaces: Alternatives to State Authority in an Era of Softened Sovereignity. California: Stanford University Press, 2010.

nueva conflictividad en los deportados, los inmigrantes y los narcotraficantes, logran encontrar un espacio y un lenguaje común, allí donde predominan múltiples intereses de actores desregulados, públicos y privados. Algunas de estas tendencias difícilmente podrían considerarse novedosas pero ellas reflejan la progresiva inserción de estas sociedades en una expansiva economía internacional ilícita a la cual se articulan sectores claves de la economía formal lícita como la banca, el comercio, el sector de la construcción y el turismo, sea como vehículo para el lavado de activos o por el significativo estímulo que en ellos producen las microeconomías subterráneas criminales. No hay dudas de que estos fenómenos son consecuencia inexorable de la globalización, razón por la cual, muchos consideran el crimen organizado transnacional como una expresión perversa de la “globalización desde abajo” (Harriott, 2010)3 que a la vez aprovecha y redimensiona determinadas ventajas competitivas y cierta división del trabajo en los contextos criminógenos. En otras palabras, se trata de racionalidades económicas y empresariales que parecen haber venido para quedarse por un buen rato. Si el panorama descrito más arriba define la situación de inseguridad en los países de la región del Caribe y Centroamérica, ¿qué podría esperarse de lo que acontece en el plano regional, alrededor de las dinámicas criminógenas y de las posibilidades y efectos de contrarrestar estas tendencias mancomunadamente? Al respecto, hay que resaltar que estos procesos marcan un parteaguas en la situación de inseguridad en el hemisferio en relación a décadas anteriores, cuando la conflictividad regional estuvo pautada por improntas ideológicas y geopolíticas y la seguridad nacional fue definida en términos estadocéntricos. Todo el andamiaje institucional de entonces se articuló alrededor de las cuestiones de soberanía, en la preeminencia de las fuerzas de seguridad para la conjuración de las amenazas convencionales y en la constitución de alianzas y rivalidades. Contrastantemente, el escenario actual de los desafíos a la seguridad interpela cada uno de estos supuestos: la nueva violencia criminal es de 3 Harriott, Anthony “Yardies and Dons, Globalization and the Rise of Caribbean Transnational Crime”. Jamaica Journal Vol. 30, No. 3, pp. 34-39.

carácter transnacional e interméstica, lo que quiere decir que no puede ser encarada efectivamente a partir únicamente de esfuerzos nacionales (Tulchin, 2009),4 lo cual supone cierto tipo de concesiones por parte de los Estados que podrían ser consideradas como transgresiones a su soberanía, un concepto francamente elusivo en los contextos actuales, dado que la secesión de espacios de soberanía parece ser una condición para el logro de ciertos niveles de estabilidad nacional. En segundo lugar, si bien es cierto que en momentos específicos de la confrontación con grupos criminales armados y muy estructurados como los carteles de droga mexicanos, centroamericanos y algunos caribeños, el uso de la fuerza pública y especializada es un recurso al que pueden y han apelado los gobiernos, es cada vez más evidente que las posibilidades de contrarrestar y minimizar la influencia de los primeros no descansa en este factor. Diversos estudios han insistido en la necesidad imperiosa de que los Estados y las sociedades desarrollen mecanismos de desarticulación de nexos relevantes de carácter político, económico y social entre la criminalidad organizada y los ámbitos estatales y societales. En tercer lugar, la criminalidad organizada y sus sucedáneos debe ser entendida mas como un fenómeno histórico, dinámico y sobretodo contextual; extremadamente adaptable y sumamente resilente. Ello quiere decir que probablemente muy poco de lo que los gobiernos, e incluso los organismos internacionales, hayan puesto en práctica en el pasado para enfrentar otro tipo de amenazas pueda realmente adecuarse a las respuestas requeridas en los escenarios actuales. Para muchos gobiernos que incluso postergaron u obliteraron el desarrollo de políticas integrales de seguridad nacionales y ciudadanas, el reto impone un gran esfuerzo de iniciación con considerables costos políticos y económicos. Para la comunidad internacional este nuevo momento supone un cambio de paradigmas que tendrá que reflejarse expresamente en la cooperación internacional como la hemos conocido hasta el momento, la pregunta subyacente es: ¿están estos actores en condiciones de asumir estos nuevos retos? El presente artículo explora el papel de la cooperación en seguridad principalmente en el Caribe, en atención a la problemática descrita. Esta 4 Tulchin, Joseph S. “Seguridad en el Caribe, América Central y Norteamérica” en Lilian Bobea ed. La Seguridad en el Caribe: Reformas y Cooperación Regional. Washington: Woodrow Wilson Center Reports on the Americas No. 22, 2009, p. 3.

lectura no es lineal dado que los escenarios posibles de la cooperación no están en sí mismos exentos de ambigüedades, no sólo por las marcadas asimetrías y los importantes vacíos institucionales, de liderazgo y de capacidades técnicas entre los agentes participantes, sino también por las propias agendas que soportan dichos esfuerzos o aproximaciones. Por tanto, en segundo lugar, se analizan esas agendas y los factores que las condicionan, tanto de carácter institucional como en términos de las capacidades disponibles y de las limitantes en el entorno de las sociedades y los Estados del Caribe. En tercer lugar se documentan algunos hitos importantes alcanzados en la subregión en materia de las cooperaciones y los desafíos que en función del análisis precedente supone encarar los nuevos escenarios de inseguridad para contribuir a la viabilidad de las democracias caribeñas. 2. La Cooperación o las Cooperaciones en Seguridad: La Cooperación Internacional en el Marco del Desarrollo y de la Seguridad Cooperativa Como se dijo más arriba, estas nuevas amenazas a la seguridad se expresan de distintas maneras en los ámbitos nacionales, sobretodo de los pequeños Estados caribeños, pero el carácter transnacional de estas manifestaciones hace muy difícil o casi imposible su tratamiento sin un acercamiento de cooperación, conectividad y coordinación regional e internacional. Ahora bien, hablar de cooperación en América Latina y el Caribe involucra diferentes ámbitos y matices. En primer lugar, está la cuestión ¿de qué cooperación hablamos?. Por un lado se destaca la Cooperación internacional (en mayúsculas) proveniente de los países desarrollados en el marco de la ayuda económica y para el desarrollo. De entrada hay que destacar que este tipo de cooperación ha sufrido desde finales de los 90 un descenso considerable para los países latinoamericanos y caribeños con respecto a otras regiones del planeta. Se estima que el promedio anual de la Ayuda Oficial para el Desarrollo para la década pasada fue de aproximadamente 5.600 millones de dólares (11% de la AOD para los países en desarrollo) en comparación con los 7.000 que llegó a alcanzar a mediados de los 90, con una tendencia decreciente en los últimos años. Dado su marcado contraste, es inevitable comparar estas

cifras con el volumen estimado del ingreso que produce el mercado ilegal de drogas solamente en la región del Caribe, de 3,3 billones de dólares, representando el 3,1% del GDP registrado para la región.5 Por otro lado, está la cooperación (en minúsculas) o seguridad cooperativa, que es la que nos ocupa más en este artículo, la cual ha ido aumentando proporcional y comparativamente con respecto a la cooperación para el desarrollo. De acuerdo con el Latin America Working Group Education Found, el Center for International Policy y WOLA, la ayuda militar norteamericana para América Latina se ha más que triplicado en los últimos cinco años de apoyo a las guerras contra el narcotráfico y el terrorismo. Estas fuentes señalan que mientras por un lado se incrementan los niveles de pobreza y desigualdad en la región en su conjunto a más de 40%, es cada vez más desproporcional la ayuda invertida en el desarrollo económico. En el 2004, citan los informes, Colombia recibió 553 millones de ayuda militar, versus 136 millones de ayuda económica. Esta tendencia incremental de la ayuda en seguridad se acentuó también para países como Brasil, con un estimado de 21 millones para gastos militares, cantidad superior a la destinada al desarrollo. Ecuador ha visto decrecer su ayuda económica en 6 millones de dólares, mientras aumentaba su ayuda militar en 19 millones. La ayuda militar destinada a México no sólo se duplicó, sino que resultó ser dos veces mayor que la ayuda económica. Esta reversión supone compromisos, alianzas y focalizaciones o priorizaciones estratégicas, a las que tienen que responder los gobiernos de la región en compensación a los aportes recibidos. En términos generales, esta cooperación supone más armamentos, más efectivos, más despliegue, más presencia militar en contextos democráticos emergentes, todavía sumamente volátiles, frágiles y condicionados por las prácticas poco democráticas del pasado. Mientras esto ocurre, la situación de inseguridad y los procesos transformativos que genera la criminalidad violenta, al menos en los países caribeños, no parece haberse impactado en años recientes. 5 Ver Platzer M. et al. “Illicit Drug Markets in the Caribbean, Analysis of Information on Drug Flows Through the Region” en Klein, A. M. Day & A. Harriott Caribbean Drugs, from Criminalization to Harm Reduction. New York: Zed Books, 2004, p. 189.

Esta cooperación internacional relacionada a la seguridad, se proyecta a su vez en dos vertientes, por un lado, a través de un tipo de relación inter-estatal más vertical, que involucra asistencia económica, técnica, y de asesoramiento de países, generalmente mejor posicionados en términos económicos, de recursos y capacidades institucionales, en beneficio de países en desarrollo, con débiles estructuras de control y prevención de la criminalidad organizada, con sistemas de justicia comprometidos en su integridad y por lo general carentes de políticas comprensivas de seguridad. Como se vio más arriba, esta relación asumió históricamente el vector Norte-Sur, con la Unión Europea (UE), Estados Unidos (EE.UU.) y Canadá como las principales fuentes de financiamiento y ayuda económica. Cuando menos hay que recordar que muchos de los países receptores tuvieron o incluso tienen un vínculo muy directo con los países donantes de quienes fueron colonias hasta hace medio siglo, sin que el hecho factual de la independencia difuminara del todo su influencia y hasta su dependencia en la configuración de sus sistemas de control de seguridad y de justicia.6 En los pequeños estados del Caribe pocos desestiman el necesario saldo de esta “deuda moral” que significó el colonialismo, reconociendo las debilidades inherentes que enfrentan estas sociedades en los escenarios actuales de inseguridad.7 En décadas recientes, otra tendencia se ha ido reafirmando en el ámbito de la cooperación y la integración regional competente a la seguridad, una vertiente Sur-Sur, que recrea relaciones de tipo más horizontal y simétricas, en la medida en que involucra entidades (estatales) y agencias con capacidades, recursos y legitimidades para aportar en proporciones similares soluciones a problemas compartidos entre iguales. Esta cooperación involucra espacios de concertación en materia de seguridad a partir de procesos de conformación de identidades subregionales como la existencia en el SICA del Tratado Marco de Seguridad Democrática; del Consejo de Defensa Suramericano en la recién conformada UNASUR 6 El caso más a mano en el Caribe es el de Jamaica, cuyo superintendente policial es un oficial británico. Otros casos documentados se refieren al apoyo que aporta Europa a sus extensiones de ultramar. 7 Maingot, Anthony y Wilfredo Lozano se refieren a esto en su libro The United States in the Caribbean, al citar las palabras en 1985 del entonces Secretario del Commonwealth, relativas al carácter inherentemente vulnerable de estas sociedades frente a una serie de amenazas, p. 65.

y de los múltiples mecanismos e iniciativas en seguridad que contienen CARICOM y MERCOSUR. Estos espacios comunes soportan una vocación integracionistas que incluye la dimensión de la seguridad como parte integral del desarrollo y de la estabilidad regional. En el marco de estas relaciones horizontales y verticales las transacciones pueden asumir un carácter bilateral, pero se proyectan como esencialmente multilaterales, aprovechando los escenarios que ofrecen los marcos regulatorios comunes, los acuerdos de cumbres, las convenciones y el encuadre de los organismos y regímenes internacionales. En general se asume que ambos tipos de cooperaciones, tanto la cooperación al desarrollo como la cooperación en seguridad -esta última en su doble vertiente vertical y horizontal- son complementarias y sinérgicas, es decir, que operan la una apoyando a la otra y por tanto dimensionándose mutuamente: por ejemplo, se espera que la ayuda que Estados Unidos ofrece a un país para el fortalecimiento de sus sistemas de justicia y de coacción de la ley, o la que aporta en términos tecnológicos, coloca a ese país en una mejor posición para ser un actor activo en la cooperación regional contra-narcótica. Asimismo, que el apoyo para mejorar los mecanismos de prevención y monitoreo de blanqueo de capitales que reciban los países del Caribe pueda coadyuvar a la conformación de un mecanismo regulatorio coordinado regionalmente para ir rompiendo eslabones de la cadena. Sin embargo, por muy auspicioso que luce este cuadro, las cosas no funcionan necesariamente en esa vertiente. Como veremos más adelante, esta relación intrínseca entre ambas cooperaciones puede llegar a ser detrimental si se pierde de vista una visión holística y humana de la seguridad y se superponen acercamientos realistas al tratamiento de la inseguridad en los ámbitos nacionales. Por ello, no ha sido inusual la contraposición de los efectos que se generan entre ambos tipos de cooperaciones, al punto de crear islas dentro de un archipiélago de islas. A propósito de esta nota, un aspecto crucial no debatido con la frecuencia necesaria es que, dado el hecho de que la cooperación en seguridad no ha estado compensada por una cooperación en el desarrollo económico, o cuando menos ha sido desproporcional, en el hipotético escenario de que la lucha contra el crimen organizado en los países en desarrollo resultara ser exitosa, ello tendría importantes repercusiones negativas

en estas pequeñas economías. La pregunta evidente es, ¿estaría la cooperación internacional para el desarrollo en condiciones de solventar estos vacios?, más aún, ¿estarían los Estados de la región en condiciones de reinventarse para poder responder a las necesidades de desarrollar alternativas de empleo, servicios, mercados que en parte estimula actualmente la criminalidad organizada y la economía ilícita mundial? Aquí es donde la cooperación en el desarrollo juega un papel fundamental. Por razones de espacio y enfoque no se abordan aquí especificidades y cantidades de los flujos de asistencia a la región del Caribe, limitémonos a decir solamente que si bien la cooperación al desarrollo y a la seguridad proveniente de EE.UU., Europa y Canadá ha sido por momentos significativa en términos de su volumen, naturaleza y de sus impactos en las sociedades recipientes, no todo es diáfano en esta relación asimétrica, sobre todo cuando de negociar en una arena internacional altamente competitiva se trata. De esto saben bien los países de CARICOM que en el 2005 pusieron sus empeños y habilidades diplomáticas para negociar un escenario, sino favorable, al menos no muy perjudicial a sus economías en las discusiones sobre la puesta en marcha del Tratado de Libre Comercio de las Américas (FTAA en inglés), sólo para evidenciarse negligibles en una transacción magnánima que involucró un estimado de 13 trillones de dólares (Maingot y Lozano, 2005:66)8 Otros ejemplos quizás aun más dramáticos, como la lucha por mantener el régimen favorable de cuota de bananas y azúcar, ilustran este desigual combate de los países de la región para asegurarse un espacio viable en la economía mundial lícita. Otro ejemplo que ilustra la importancia crucial de esta intersección entre los dos tipos de cooperación es Haití. En la década y media de abierta crisis política, social y ambiental por la que ha atravesado la nación más pobre del hemisferio, considerada por muchos un epítome de Estado fallido, la cooperación para el desarrollo describe un curso errático y poco asertivo, con dificultades para complementarse con la cooperación

8 Maingot y Lozano The United States and the Caribbean, Transforming Hegemony and Sovereignity. New York/London: Routledge, 2005.

en seguridad.9 No hay dudas de que la presencia de MINUSTAH ha sido y sigue siendo determinante en los procesos de estabilización de la situación política y social post Aristide, pacificando zonas urbanas que habían sido tomadas por bandas criminales armadas, y en no pocos casos asumiendo las funciones de un Estado paralelo bajo condiciones de colapso absoluto o disolución de sus instituciones de control y justicia. El escenario haitiano posibilitó además el ensayo de un tipo de cooperación Sur-Sur inusual en América Latina, respecto al cual no sería pretencioso pensarlo como el prolegómeno de lo que más tarde sería UNASUR. Pese al involucramiento inicial de CARICOM como mediador en las negociaciones internas en Haití, la nota discordante de este hito en el ámbito de la cooperación fue el tímido papel que jugaron estos países y de la subregión en el desenlace posterior de los eventos, básicamente los Estados caribeños evidenciaron sus limitaciones para incidir en los procesos de estabilización interna de una entidad miembro del conglomerado. Es cierto sin embargo, que el escenario post-terremoto posibilitó la rearticulación tanto de la ayuda proveniente desde la subregión, incluyendo desde República Dominicana, así como también la asunción de un rol de interlocución desde el Caribe hacia el resto de la comunidad internacional para motorizar la cooperación que parece por momentos estancada. No caben dudas que lo sucedido en Haití básicamente trajo al tapete el debate sobre viabilidad de los pequeños Estados de la región para garantizar la gobernabilidad democrática. Esta experiencia puso en remojo las barbas de muchos gobiernos de la subregión; ella fue un espejo en el que comenzó a mirarse el liderazgo regional, alertándolo sobre los peligros eventuales de las crisis internas irresolutas. También puso en evidencia la frágil relación de interdependencia entre los Estados caribeños y las implicaciones que para la estabilidad regional representa una crisis de la envergadura de la haitiana.

9 A un año del terremoto que cobró la vida de aproximadamente 200.000 personas, todavía hay un millón de desplazados viviendo a la intemperie, en tiendas de campaña. La recién epidemia de cólera ha cobrado la vida de más de 3.000 personas y las elecciones recién concurridas han dejado a un país aún más fragmentado, con una clase política incapaz de poner a un lado sus intereses personales para encarar el inconmensurable desafío que representa reconstruir una nación, un estado y una sociedad por encima de todo resilente. Los estimados para la reconstrucción del Haití post terremoto bordean los 13 billones de dólares.

Otros eventos históricos describen la zigzagueante trayectoria de la cooperación para la integración vis-a-vis la cooperación en seguridad dentro de la región. En el caso del Caribe Inglés, E. Dillon (2004)10 ilustra muy bien las continuidades y discontinuidades de este patrón ambiguo en los intentos de alcanzar una identidad caribeña y a la vez proporcionar seguridad y estabilidad a la región. Desde el momento en que en 1958 se conformo la Federación de las Indias Occidentales (West Indies Federation) podría hablarse de una proto-cooperación regional en seguridad con la conformación del segundo regimiento de las Indias Occidentales en las todavía posesiones británicas. El establecimiento a mediados del siglo veinte de las bases militares estadounidenses en el Caribe EE.UU. por concesión negociada con Gran Bretaña coincidió con la conformación del tercer regimiento de las Indias Occidentales, con asiento en Jamaica y compuesto por efectivos provenientes de varios países caribeños, el cual, en palabras de Dillon, precedió al movimiento independentista de los 60s. Desde la independencia hasta el momento actual las iniciativas integracionistas del Caribe Inglés han ido a la par con una serie de eventos relacionados a la seguridad en la región, pero matizada por discontinuos y fugaces intentos de cooperación interna en seguridad: En 1968 con el colapso de la Federación de Indias Occidentales (1962) se conformó la Asociación Caribeña de Libre Comercio (CARIFTA); en esa misma década (1967) se produjo un intento fallido de cooperación inter-estatal para resolver el conflicto separatista entre Anguilla y St. Kitts-Nevis, en el cual mediaron varios países de la región pero cuyos esfuerzos sucumbieron ante el pedido de varios miembros de que Gran Bretaña interviniese en la resolución del mismo. En 1970 se fundó el Banco Caribeño de Desarrollo (CDB), en 1973 el Tratado de Chaguaramas signó el nacimiento de la Comunidad Caribeña (CARICOM). Para 1981 una fuerza multinacional conformada por Bahamas, Guyana, Trinidad y Tobago, Barbados, Gran Bretaña y Canadá se conformó para interceder en la resolución del conflicto territorial entre Belice y Guatemala, iniciativa que concluyó sin embargo con la trasferencia de responsabilidades a Inglaterra y con la exclusión de los

10 Dillon, Edmund, “Regional Security Cooperation: Traditional and Non-traditional Areas” en Ivelaw L. Griffith, Caribbean Security in the Age of Terror, Challlenge and Change. Kingston, Jamaica: Ian Randle Publishers, pp. 466-470.

países caribeños del debate. En 1983 los esfuerzos integracionistas son puestos a prueba con la intervención de Estados Unidos a Grenada en respuesta al movimiento revolucionario encabezado por Maurice Bishop varios años antes, de este conflicto, sofocado por EE.UU. y que produjo fisuras ideológicas al interno de la región surge el Regional Security System (1982), conformado por algunos países del Caribe Oriental con el propósito de ofrecer asistencia a cualquier Estado miembro cuya seguridad estuviese amenazada. La posterior consignación de un tratado (1996) extendió sus atribuciones a otros ámbitos de la seguridad no tradicional como la prevención e interdicción de flujos ilícitos, la ayuda ante desastres naturales y otras emergencias nacionales, el control de fronteras, entre otras. Sin embargo, como lo destacan diversos estudios11 la legitimidad de este mecanismo como un sistema regional de cooperación en seguridad ha estado condicionada por la limitada adscripción de miembros dentro de la región y sobre todo por su subordinación a los recursos, capacidades y directrices provenientes de fuerzas externas a la subregión, notablemente desde EE.UU. e Inglaterra, proyectándolo más como un mecanismo instrumental a los énfasis y prioridades de seguridad de agentes estatales extra-regionales. Paralelo a estos eventos, seguían en curso los esfuerzos integracionistas; en 1989 surge la Comisión de las Indias Occidentales cuya “Gran Anse Declaration” consignaba la necesidad de establecer el libre movimiento dentro de la región de la mano de obra especializada, la eliminación de barreras arancelarias y de impedimentos al movimiento libre de los ciudadanos de la mancomunidad, el establecimiento de una divisa común entre otros aspectos. Esta declaración, como bien destaca Dillon no incluyó sin embargo mención alguna sobre la cooperación en seguridad. En 1994 se conformó la Asociación de Estados del Caribe, que incluía por primera vez una noción ampliada del Caribe al integrar otros miembros del Caribe Centroamericano y Sudamericano en adición a CARICOM, República Dominicana, Haití y Cuba, mientras la AEC

11 Dillon, “Regional Security Cooperation”; Paul Sutton, “The Politics of Small State Security in the Caribbean” in Paul Sutton and Anthony Payne eds., Size and Survival: The Politics of Security in the Caribbean and the Pacific. New York: Frank Cass, 1993; Joseph S.Tulchin and Ralph H. Espach, eds. Security in the Caribbean Basin: The Challenges of Regional Cooperation. Colorado: Lynne Rienner Publishers.

dejaba explícitamente fuera las cuestiones de seguridad, otro hito relacionado con este ámbito reactivaba la voluntad regional de actuar mancomunadamente, el derrocamiento en 1994 del gobierno electo de Jean B. Aristide en Haití activó todo un movimiento de apoyo a la reposición del presidente, encabezado por EE.UU. a través de una fuerza multilateral (Operación Restauración de la Democracia) en la que participó un batallón compuesto por siete países de CARICOM. Si bien la participación de los países del Caribe en esta misión de estabilización sirvió para relevar el papel de la cooperación en situaciones de conflictos e inseguridades internas, los eventos posteriores de Haití no siempre garantizaron una participación solida de la región, no tanto por diferencias internas alrededor del conflicto, sino por la preeminencia de otros actores intrarregionales que en cierta medida minimizaron y oscurecieron el papel de los actores regionales. Previo a la intervención de la MINUSTAH como una fuerza de estabilización en Haití, ya los países de CARICOM se habían retirado de su papel más o menos protagónico en la resolución del conflicto interno en esa empobrecida y convulsionada nación. Esta situación no hizo más que profundizar las asimetrías existentes entre el centro y la periferia y aun dentro de la misma periferia. Todos estos eventos indican que la cooperación horizontal regional en seguridad en el caso del Caribe, ha sido un objetivo largamente proyectado y raras veces alcanzado. Ciertamente, oportunidades para experimentarla no han faltado, desde las disputas territoriales, los intentos separatistas, los conflictos internos que sucesivamente conllevaron en cada caso a intervenciones de fuerzas externas por invitación o por imposición, aun en medio de los importantes procesos de integración, el discurso de la cooperación en seguridad ha adolecido de un referente concreto auto referido. A la luz de estas dinámicas, que más bien describen el tipo de relaciones centro-periferia predominantes en el marco de la cooperación en seguridad, hay que resaltar tres factores que han condicionado la intersección de ambos tipo de cooperaciones en el ámbito regional: 1ro.) Los contextos donde operan tanto los factores de inseguridad como las cooperaciones, 2do.) La definición de agendas compartidas y sus consecuentes compromisos y responsabilidades y 3ero.) La disponibilidad y capacidad de los estados y las sociedades para acometerlas. Como

veremos a seguidas, estos dos últimos aspectos han probado ser muy difíciles de conjurar y más aun conjugar, a pesar de los muchos avances logrados en algunas aéreas y entre algunos sub conglomerados dentro de la región. 3. Los Contextos de la seguridad regional: entre la globalización y la localización De lo dicho hasta el momento, queda más o menos claro que el contexto en el que se desenvuelve la cooperación en seguridad en el Caribe aparece frecuentemente mediado más por improntas nacionales que regionales. Asimismo, que los esfuerzos integracionistas han estado condicionados por una ambigüedad intrínseca: la prevalente defensa de las soberanías y la necesidad de descansar en la ayuda externa (militar) para preservar esas soberanías12 Estos dilemas deben ser situados en el marco de los cambios recientes en la arquitectura de la seguridad en el Caribe, a partir de dos referentes contextuales: a) la globalización y la forma en como se insertan actualmente estos países en la economía mundial y b) la localización de sus efectos. Ambos fenómenos tienen un referente histórico y geopolítico. En adición a lo presentado más arriba, vale la pena destacar el hecho de cómo las transformaciones de los modelos de desarrollo y productivos en las últimas tres o cuatro décadas precipitaron el tránsito de economías primarias a terciarias y de servicios y de sociedades rurales a predominantemente urbanas. El declive de la agricultura como principal actividad productiva en países del Caribe anglófono inhabilitados para competir en los mercados mundiales, tuvo efectos inesperados, como el incentivo del cultivo de marihuana al que acudieron sectores económicamente desplazados de los mercados laborales jamaiquinos; o en la mayoría de estas sociedades, la expulsión de contingentes poblacionales desde las zonas rurales hacia las áreas urbanas marginadas, desprovistas de servicios y empleo estable, propulsando así el surgimiento de economías

12 Ver: Maingot y Lozano, The United States and the Caribbean; Dillon, “Regional Security”; Hal Klepak, “Experiencias de Reformas del Sector de la Seguridad en el Caribe”, en Bobea, Lilian (ed.) La Seguridad en el Caribe: Reformas y Cooperación Regional. Washington: Woodrow Wilson Center Reports on the Americas No. 22, 2010.

informales de subsistencia bajo condiciones de extrema precariedad y creciente inseguridad. De igual manera, la nueva economía de servicios que incentivó en muchos casos la preeminencia de sistema bancario, del turismo, la construcción, la inversión y el comercio también facilitó la canalización de flujos de ilícitos en prácticamente todos los países caribeños. Una economía subterránea informal y parte de ella criminal transnacional izada surgía de los reductos de los viejos modelos productivos y de la emergente economía local. Es decir, estos procesos históricos y geopolíticos generan y están a la vez determinados por tendencias globalizantes y por sus impactos localizantes, lo cual a su vez ha concitado respuestas transnacionales. Esta parece ser una inclinación natural y definitivamente un ámbito propicio para la cooperación en seguridad en lo relativo a la activación de políticas y mecanismos de control y de coerción de la ley. De suerte tal que si la agenda regional se prescribe por los desafíos que cada Estado enfrenta y por la forma como muchos de estos problemas se interconectan translocalmente, y por el hecho de que las políticas asumidas en un espacio territorial, aéreo o marítimo afectan de alguna manera a los restantes espacios (por ejemplo, el efecto globo de las políticas contra narcóticas), no hay dudas de que la seguridad regional estaría siendo impactada por la globalización de la criminalidad. Esto por sí mismo justificaría el desarrollo de políticas y estrategias compartidas, comunes a los intereses hemisféricos, subregionales y nacionales. En esa línea, el contenido y la naturaleza de la cooperación descansarían en la definición de una agenda común que cruza todos estos ámbitos. Si por otro lado, la situación que encara cada país en su especificidad podría llegar a afectar el entorno regional, estaríamos hablando de los efectos de la localización, y por lo tanto se requirió tener políticas y estrategias que parten por tanto de las realidades y preocupaciones nacionales y que conecten con esa agenda común. Por el momento, hay sin duda desafíos comunes a todos los países de la región, pero estos desafíos comunes no derivan automáticamente en una agenda común funcional y viable. Mas bien, los gobiernos tienden a moverse entre los parámetros de globalización y localización por medio de dos tipos de agendas: una agenda explícita y otra implícita o mejor dicho, subrepticia. Esta última se caracteriza por las aprehensiones que

tienen los Estados y sus gobiernos de -por decirlo de manera llana- “sacar sus trapos al aire”. Ningún gobierno quiere admitir ante otro gobierno que los niveles exacerbados de corrupción afectan las posibilidades de minimizar las narcoactividades y confrontar la narco empresa, menos aun reconocer que estas narco empresas estimulan una economía informal, crecientemente institucionalizada e integrada a la economía formal. Pocos gobiernos admitirían no poseer las capacidades técnicas necesarias para diseñar, planificar y ejecutar políticas comprensivas de seguridad y todavía muy pocos desestiman de manera categórica el uso de la fuerza extrema y el vigilanismo policial como un recurso de control de la criminalidad dentro de sus territorios. 4. Las agendas complementarias y cruzadas En correspondencia con lo anterior, podría argumentarse que el predominante énfasis en la cooperación en seguridad que se observa en la última década entre los países europeos y EE.UU. con respecto al Caribe (lo mismo que para América Latina), en parte se explica por la relativa interdependencia que provocan los fenómenos mencionados entre los ámbitos donde se generan y donde impactan. Los impulsos de esta cooperación están pautados por razones no sólo de cercanía, sino también por los vínculos económicos e históricos, siendo, como lo es, EE.UU. el socio comercial más importante para México, el Caribe y Centroamérica con quienes además este país comparte fronteras terrestres y marítimas. Estos factores delinean parte de la agenda regional. En el caso particular de EE.UU., este país comparte ciertamente una agenda de preocupaciones de seguridad con estos países, pero todavía no necesariamente de manera cabal una agenda común de intereses, dado que en la percepción de gran parte del liderazgo regional, la aplicación unilateral de la agenda estadounidense (especialmente en materia de migración, deportaciones, tráfico de drogas) ha resultado ser frecuentemente perjudicial o cuando menos contraproducente y sobre todo incompleta para muchos países caribeños. Para estos, las cuestiones relativas a: energía, cambio climático y desastres naturales, HIV/SIDA, migración, desarrollo y pandemias se suman a las cuestiones de narcotráfico, tráfico de ilícitos, deportaciones, crimen organizado y violencia, como áreas prioritarias de su agenda en seguridad. La

afirmación anterior no desconoce sin embargo, cambios importantes de actitud, en favor de un reconocimiento mayor del carácter interdependiente de ambas agendas en materia de seguridad, sobre todo en lo concerniente a las migraciones, el tráfico de drogas, armas y personas, el control fronterizo, la lucha contra el crimen organizado. Este cambio de actitud, quizás estimulado por los reclamos de abandono de parte de gobiernos de la región a EE.UU. o por la constatación de que más vale contar con un socio fortalecido que con una quinta columna, en cierta medida se refleja en el reciente Plan Mérida para México, CA y R.D y en el mini Mérida para el Caribe, la Iniciativa de Seguridad para el Caribe (CSI en inglés). En cierta medida ambas iniciativas, la primera generada durante la administración de J. Bush y la segunda con la administración del demócrata Barack Obama, contienen elementos de lo que sería un nuevo tipo de aproximación al ámbito de la cooperación: en primer lugar, la intersección de componentes de ambos tipos de cooperación en seguridad y en fortalecimiento institucional; en segundo lugar, la ampliación del marco de incidencia en términos geopolíticos, lo que podría facilitar la colaboración horizontal entre los receptores y contribuir a que la cooperación no se descontextualice y en tercer lugar, la intencionalidad de incluir a los participantes bajo la categoría de iguales. Dicho esto, ambas iniciativas adolecen también de importantes desfases, en términos del volumen y los énfasis que en gran medida replican las políticas anteriores encauzadas por EE.UU. en la región, especialmente en la preeminencia de un enfoque realista a la problemática de seguridad. En contraste con la naturaleza más focalizada de la cooperación estadounidense a la región, la cooperación que entiende la Unión Europea (UE) se enmarca en un concepto más amplio de la seguridad humana y la corresponsabilidad. Se reconoce un esfuerzo creciente por acercarse a la región a partir del desarrollo y el fortalecimiento de la gobernabilidad democrática. La diversificación de la agenda y de las agencias europeas en lo que respecta al abordaje del narcotráfico por ejemplo, intercala objetivos de los dos tipos de cooperación, dándole a ésta un cariz más “equilibrado” como lo categoriza Alain Labrousse, al tratamiento preventivo y de reducción de daños que al solo énfasis en la reducción de la oferta como se observa en los organismos que rigen las políticas europeas de control de drogas y de la criminalidad organizada en el plano

internacional son diversos,13 entre ellos, el Mecanismo de Coordinación y de Cooperación (MCC) en materia de drogas entre la Unión Europea, América Latina y el Caribe estableció que las orientaciones de la cooperación en el ámbito del narcotráfico se enfocarían en: la creación y fortalecimiento de Unidades de Inteligencia Financiera; el control de precursores químicos, el control marítimo y fluvial; la prevención del consumo; el desarrollo alternativo; el fortalecimiento institucional; en la formación técnica y en la creación de observatorios nacionales de drogas. Como bien destaca Labrousse, a pesar de las serias limitaciones en la implementación de estos objetivos, dada la fragmentación del sistema europeo de control y prevención, los mismos se enmarcaron dentro de una visión que enfatiza de responsabilidad compartida, un enfoque integral de desarrollo sostenible y concordante con el derecho internacional. 14 Concomitante a esta agenda de seguridad, la Unión Europea encauzaba también su agenda de cooperación al desarrollo, financiando proyectos de desarrollo. La relativa discordancia entre los dos tipos de agendas hacia la región en cierta medida también se refleja en la victimización entre los dos tipos de cooperaciones. Pasemos a contrastar rápidamente como se manifiestan también las dualidades en las agendas de seguridad en la región, partiendo de los efectos globalizantes y localizantes mencionados anteriormente. La agenda explícita: Componentes de esta agenda explícita pueden trazarse hacia finales de los 90, cuando las cuestiones de seguridad en la subregión todavía no se manifestaban operativamente en el andamiaje institucional prevaleciente.15 La reunión celebrada en Bridgetown,

13 Labrousse, Alain, “La cooperación en materia de drogas entre la Unión Europea y América Latina”; http://www.proyectohombre.es/archivos/4.pdf, Labrousse menciona los siguientes: La Comisión Europea, el Parlamento Europeo, el Consejo Europeo, el Observatorio Europeo para las Drogas y la Adicción a las Drogas, Europol. 14 Ibíd., p. 9. 15 Fue apenas en la Segunda Cumbre de los Jefes de Estado y/o Gobierno de los Estados, Países y Territorios de la Asociación de Estados del Caribe, celebrada en República Dominicana en abril del 99 que los países se comprometieron a respaldar los esfuerzos de CARICOM para declarar al Mar Caribe “Zona Especial en el contexto del Desarrollo Sostenible”, deplorando su degradación ecológica y rechazando “el uso continuado de éste para el transporte de desechos nucleares y tóxicos, que de alguna manera puedan contribuir a una mayor degradación del Mar Caribe”. En esta cumbre se instruyeron a los ministros de Relaciones Exteriores de las partes a

Barbados en 1997 plasmó en su Declaración de Principios varias de las preocupaciones del liderazgo político regional que mantendrían vigencia en los años sucesivos, entre ellas, la necesidad de establecer mecanismos de coordinación regional en materia de seguridad. Ese mismo año, la secretaria general de CARICOM estableció el Secretariat Regional Coordinating Mechanism for Drug Control y el Caribbean Financial Action Task Force (CFATF), relevando la lucha anti narcótica como un tema de interés común en la región. Fruto de estos acuerdos y encuentros han surgido algunas instancias operativas conjuntas como la Association of Caribbean Commissioners of Police (ACCP); la Caribbean Customs Law Enforcement Council (CCLEC) para la seguridad fronteriza especialmente entre países de CARICOM. El esfuerzo de cooperación intrarregional más importante en materia de seguridad se produjo en el año 2001, cuando los jefes de gobierno de CARICOM, conjuntamente con la Association of Caribbean Commissioners of Police, la universidad de West Indies (UWI), el Regional Security System y las secretarias regionales de CARICOM conformaron el Caribbean Task Force on Crime and Security, redefiniendo la seguridad como “Una condición en la cual, dentro de los marcos constitucionales, se garantiza el disfrute de la libertad sin miedo a ser victimizado y en la que el ejercicio de la gobernabilidad por parte de los gobiernos constitucionalmente elegidos no es inhibida o irrumpida a través de la actividad criminal”. En este marco, se definieron las amenazas no tradicionales en términos políticos, económicos, sociales y medioambientales y se apeló a un acercamiento diferente a sus soluciones, basado en un paradigma cooperativo para determinar las causas de la criminalidad compleja y común, y las iniciativas multilaterales a poner en práctica entre los países miembros de CARICOM y el Caribe ampliado.

instrumentar el Acuerdo de Cooperación Regional en Materia de Desastres Naturales y fortalecer la cooperación con la Agencia Caribeña para la Respuesta ante los Desastres Naturales (CDERA) y el Centro de Coordinación para la Prevención de los Desastres Naturales en América Central (CEPREDENAC). Declaración de Santo Domingo, II Cumbre de los Jefes de Estado y/o Gobierno de los Estados Países y Territorios de la Asociación de Estados del Caribe; http://www.acsaec.org/Summits/Summit/Spanish/Declaracion_sp.htm.

La relevancia de este esfuerzo, plasmado en el Reporte “Crimen y Seguridad” del Grupo de Trabajo de CARICOM, radica no sólo en el hecho de que se formulara una agenda conjunta de preocupaciones para los países del Caribe anglófono, sino también que se identificaran propuestas y recomendaciones para encararlas. Estas propuestas colocaban en primer plano la cooperación intra-regional e internacional al reconocer la necesidad de establecer mecanismos de coordinación e implementación para operacionalizar la agenda regional de seguridad, dada la fragmentación y sobreimposición de agencias en la región, se enfatizó la necesidad de operacionalizar mecanismos regionales de control y de coacción de la ley. A partir de esta iniciativa y otras que han ido incluyendo a los restantes actores estatales y ocasionalmente sociedades en la subregión, se ha ido conformando una agenda explícita alrededor de la cual se orquesta la creciente arquitectura institucional/organizativa y se canaliza la cooperación intrarregional y sobretodo internacional. Los componentes de esta agenda son:

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El tráfico ilícito de drogas, en la medida en que potencia la actividad criminal, y problemas sociales asociados que afectan sobre todo a segmentos poblacionales vulnerables como los jóvenes.

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El tráfico ilícito de armas, como el principal instrumento de violencia y potenciador de inseguridad en los países de la región.

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La corrupción como un factor que socava los esfuerzos de enfrentamiento de la criminalidad.

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Las deportaciones, como un catalizador del crimen y la violencia

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Los desastres naturales que vulnerabilizan aún más a las sociedades caribeñas y a los segmentos más desasistidos dentro de ellas (dar cifras Haití, cerca de un millón de desplazados, los daños se calculan entre 7 y 14 billones) la reconstrucción de Puerto Príncipe se calcula que tomará unos 20 años.

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La pobreza y la desigualdad social que padecen grandes segmentos poblacionales, especialmente en las zonas urbanas.

La criminalidad común que afecta directamente a las personas y sus propiedades

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El terrorismo, considerada un área prioritaria para la participación en la acción contraterrorista multilateral.

Esta agenda refleja un conjunto de problemas intermésticos que requieren sin duda de un abordaje comprensivo e integral que involucre a los actores regionales. Algunos de estos tienen prioridad por encima de otros, básicamente por los costos directos que imponen a los niveles de desarrollo y a las gobernabilidades nacionales. Entre ellos el auge de la criminalidad violenta, como lo indica el gráfico anexo. Murder Rate, per 100,000

Murder Rates Across the Caribbean, 2004 60 50 40 30 20 10 0

Fuente: Tomado de Leslie Glaister, “Arms Trafficking in the Caribbean: Lessons from Jamaica” Regional Conference: “Organized Crime in the Caribbean: Best Practices and Possible Reforms” República Dominicana, September 2010. UNODC 2010. ‘UNODC Homicide Statistics: Criminal Justice and Public Health Sources-Trends (20032008).<http://www.unodc.org/unodc/en/data-and-analysis/homicide.html>

Varios son los acelerantes de este auge de la criminalidad, entre ellos, la accesibilidad a armas ligeras por parte de sectores criminales y de la población en general, un fenómeno creciente en todos los países, al punto que en República Dominicana, cerca del 80% de las muertes que se cometen en el país involucran armas de fuego. La cifra es similar para el caso de Jamaica, un reciente estudio realizado por L. Glaister establece que 77% de las muertes violentas en ese país en el 2009 están relacionadas con armas de pequeño calibre (9. mm), gran parte de ellas ilegales, en su mayoría (80%) provenientes de Estados Unidos (principalmente del estado de Florida), aunque manufacturadas en otros países, incluyendo

Brasil. La transferencia irresponsable de armas constituye por tanto un aspecto crucial de la cooperación internacional. Adicionalmente, la conformación, diversificación y transformación de redes y grupos criminales constituye otro catalizador de este auge de la violencia criminal en el Caribe. En Jamaica las autoridades estiman que existen alrededor de 268 grupos criminales activos, no todas estas entidades tienen el mismo estatus organizativo, la capacidad de incidencia y de articulación al mundo criminal, algunos investigadores consideran que aproximadamente 20 de estos grupos tienen realmente una proyección exclusivamente empresarial y transnacional y están articulados directamente al crimen organizado, mientras el resto incluyen pandillas juveniles, bandas callejeras y comunitarias.16 Los canales que los gobiernos utilizan para “ponerse al día” y reiterar sus compromisos de trabajo conjunto alrededor de esta agenda explícita varían desde cumbres, como la más recientemente realizada en República Dominicana en el 2007, entre jefes de Estados de CARICOM, de Haití, de República Dominicana y Colombia sobre cooperación en droga y seguridad en el Caribe. Los otros canales son los tratados bilaterales y multilaterales y como puede verse en el cuadro anexo, parece haber una fetichización alrededor de esta tendencia a establecer tratados y firmar convenios, de los cuales pocos llegan a realizarse plenamente. Acuerdos Bilaterales y Multilatelares y Coordinación con Instancias de Control y Coacción Internacionales entre los Países del Caribe y con la Comunidad Internacional Países

Tratados Bilaterales

Tratados Multilaterales y Acuerdos con Organismos Transnacionales de Control y Coacción de la Ley

Jamaica Con Argentina: Acuerdo sobre -Plan del Commonwealth para la Entrega tráfico de estupefacientes, Ley de Delincuentes Fugitivos (Plan de Londres), de 1966. 24.503, 1995-06-14. -Convenio para la Represión del Con Canadá: Tratado sobre Apoderamiento ilícito de Aeronaves, de asistencia judicial mutua en 1970. 16 Anthony Harriott, “Controlling Violent Crime: Models and Policy Options”, Jamaica: The Grace Kennedy Foundation, 2009, p. 16.

materia penal; Acuerdo sobre Prevención, Control, Fiscalización y Represión del Consumo Indebido y Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas y sus Precursores y Productos Químicos Específicos.

- Convenio de las Naciones Unidas sobre Sustancias Sicotrópicas, de 1971. - Convención Internacional contra la Toma de Rehenes, de 1979. - Sistema de Asistencia Recíproca en Asuntos Penales dentro del Commonwealth (Sistema de Harare), de 1986. - Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas, 1988.

Con Costa Rica: Acuerdo para combatir el narcotráfico y la farmacodependencia, Ley Nº 8216 del 08 de marzo de 2002

- Tratado Modelo de Asistencia Recíproca en Asuntos Penales (Adoptado por la Asamblea General como resolución 45/ 117 de acuerdo a la recomendación del Octavo Congreso sobre la Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente de 14 de diciembre de 1990).

Con Chile: Acuerdo sobre Prevención, Control, Fiscalización y Represión del Consumo Indebido y Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas y sus Precursores y Productos Químicos Específicos.

- Convención Interamericana sobre Asistencia Mutua en Materia Penal, de 1992. - Convención Interamericana contra la Corrupción, de 29 de junio de 1996. - Convenio Internacional para la Represión de la Financiación del Terrorismo, de 1999.

Con Estados Unidos: Tratado sobre Extradición entre el Gobierno de Jamaica y el Gobierno de los Estados Unidos de América.

- Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, de 2000 -Protocolo para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas, Especialmente Mujeres y Niños, que Complementa la Convención de Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, de 2000. - Protocolo contra el Tráfico Ilícito de Migrantes por Tierra, Mar y Aire, que Complementa la Convención de las Naciones Unidas Contra la Delincuencia Organizada Transnacional, de 2000.

- Protocolo contra la Fabricación y el Tráfico Ilícitos de Armas de Fuego, sus Piezas y Componentes y Municiones, que Complementa la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, de 2001. - Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, de 09 de diciembre de 2003. Bahamas Con Canadá: Tratado de Asistencia Judicial Recíproca en asuntos penales (Nassau, 13 de marzo de 1990). Dominica Con Estados Unidos: Tratado de Asistencia Judicial Recíproca en Asuntos Penales 1987); Extradición (1990). Trinidad Con Canadá: Tratado en y Tobago Asistencia Judicial Mutua en materia penal; Acuerdo sobre la cesión de propiedades o de bienes confiscados y fondos equivalentes. Con Estados Unidos: Tratado de Asistencia Judicial Mutua en materia penal; Tratado de Extradición.

- Plan del Commonwealth para la Entrega de Delincuentes Fugitivos (Plan de Londres, 1966). - Convenio para la Represión del Apoderamiento ilícito de Aeronaves, de 1970. - Convenio de las Naciones Unidas sobre Sustancias Sicotrópicas, de 1971. - Convención Internacional contra la Toma de Rehenes, de 1979. - Sistema de Asistencia Recíproca en Asuntos Penales dentro del Commonwealth (Sistema de Harare), de 1986. - Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas, de 1988. - Tratado Modelo de Asistencia Recíproca en Asuntos Penales (Adoptado por la Asamblea General

como resolución 45/117 de acuerdo a la recomendación del Octavo Congreso sobre la Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente de 14 de diciembre de 1990). - Convención Interamericana sobre Asistencia Mutua en Materia Penal, de 1992. - Convención Interamericana contra la Corrupción, de 29 de junio de 1996 - Convención Interamericana contra la Fabricación y el Tráfico Ilícitos de Armas de Fuego, Municiones, Explosivos y Otros Materiales Relacionados, de 14 de noviembre de 1997. - Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, de 2000. - Protocolo para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas, Especialmente Mujeres y Niños, que Complementa la Convención de Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, de 2000. - Protocolo contra el Tráfico Ilícito de Migrantes por Tierra, Mar y Aire, que Complementa la Convención de las Naciones Unidas Contra la Delincuencia Organizada Transnacional, de 2000. - Convención Interamericana contra el Terrorismo, de 03 de junio de 2002. - Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, de 09 de diciembre de 2003 - Tratado sobre Orden de Captura del CARICOM, 2008. República Con Colombia: COMBIDominiFRONT (Combinación cana Fronteriza). Sobre seguridad fronteriza e intercambio de información DNCD, MIFA, PN, DNI; sobre Intercambio de información e inteligencia sobre Narcotráfico, Crimen Transnacional y Terrorismo, lavado

CBSI (Iniciativa de Seguridad de la Cuenca del Caribe) Acuerdo países CARICOM - EE.UU. - R.D. Reducción tráfico de drogas, personas y armas; desarticulación de organizaciones criminales; Impactos en la seguridad pública y nacional; Lucha contra el terrorismo y delincuencia organizada; Promoción de justicia social en la Región del Caribe.

de Activos y transacciones financieras del Narcoterrorismo; Capacitación y entrenamiento. Con Venezuela: Intercambio de información e inteligencia sobre Narcotráfico, Crimen Transnacional y lavado de Activos; Intercambio de experiencias en materia de prevención sobre el uso de drogas. Con la Federación Rusa: Intercambio de Información, Capacitación, Prevención contra las Drogas Narcóticas y Sustancias Psicotrópicas, Precursores Químicos y Lavado de Activos provenientes del Narcotráfico.

Acuerdo Regional con el Gran Caribe (TROIKA) México, Colombia, Rep. Dominicana: Intercambio de Información, capacitación y Prevención contra Drogas y Sustancias Psicotrópicas, Sustancias y Precursores Químicos, Lavado de Activos provenientes del Narcotráfico. Acuerdos con Organismos internacionales y transnacionales • Acuerdo con policías Centroamericana y Mexicana para el enfrentamiento de la delincuencia transnacional. • Acuerdo con el Department of Justice Drug Enforcement Administration • Joint Interagency Task Force (JITES) • POLICE (Policías Federal Belga) • Fuerza Aérea de Colombia • US. Custom and Border Protection

Con África Occidental: Acuerdos Interinstitucionales con las Agencias Antidrogas de Togo, Ghana, Cabo Verde, Guinea Bissau, Sierra Leona y Gambia; Intercambio de información e inteligencia sobre Narcotráfico, Crimen Transnacional y Terrorismo.

• Policía de Colombia • Policía Holandesa • Armada Nacional de la República de Colombia • Real Policía Montada de Canadá • United States Southern Command • Policía Federal Alemana de Investigación Criminal • Policía de Quebec • Oficina Nacional Antidrogas (ONA), Ministerio Venezolano de Poder Popular

Fuente: Elaboración de la autora, a partir de diversas fuentes.

La Agenda Subrepticia: Lo analizado hasta aquí da cuenta de una preocupación auténtica de los gobiernos en torno a la creciente inseguridad que se experimenta en la región y que desafía las posibilidades de establecer una gobernabilidad regional legítima y democrática. ¿Qué pasa cuando los gobiernos incumplen los compromisos asumidos o se evidencian incapacitados para ejercer sus obligaciones en la distribución de responsabilidades? La respuesta a esta pregunta radica en el hecho de que estos desafíos que conforman las agendas debatidas en los foros regionales están lejos de ser los únicos o más relevantes problemas que encaran las sociedades caribeñas, de hecho, podría decirse que ellos son la fenomenología de problemas más profundos que tienen sus raíces en los ámbitos locales/nacionales. Estos problemas constituyen lo que aquí denomino la agenda subrepticia intra-estatal, y es la resolución de los componentes de esta agenda lo que determina las posibilidades de alcanzar una cooperación regional funcional y viable en el ámbito de la seguridad humana. Dicho en otros términos, la formulación de estrategias políticas comunes a las amenazas a la seguridad y la gobernabilidad regional descansan en el entendimiento de lo que en un momento Raúl Benítez Manaut conceptualizo como los niveles de la seguridad, este constructo enfatiza en la necesidad de partir del conocimiento de los orígenes y el entendimiento de la naturaleza de las amenazas intermésticas, subregionales, regionales y hemisféricas para a partir de allí formular propuestas viables.17 La agenda subrepticia Relacionados a la gobernabilidad democrática • Culturas violentas • Procesos de adaptación societales y estatales. Relacionados al narcotráfico: • Estadotropismo

17 Benítez-Manaut, Raúl, “La Cooperación Hemisférica: de México a Puerto Príncipe” en Tulchin, Joseph S. Raúl Benítez Manaut y Rut Diamint (eds.) El Rompecabezas, Conformando la Seguridad Hemisférica en el Siglo XXI. Buenos Aires: Prometeo, 2006, p. 136.

• Impunidad • Corrupción Relacionadas con la delincuencia organizada: • Sistemas de control y justicia ineficientes y cooptados • El Estado desorganizado, incapacidad de coordinarse intersectorialmente • El Estado ausente abre nichos y fomenta una estructura criminal de oportunidades • Espacios ingobernados o con gobernabilidades alternativas amenazan la integridad y legitimidad del Estado. Relacionadas a los Desastres Naturales: • Descuido de áreas de riesgo donde se sitúan poblaciones vulnerables • Irresponsabilidad del Estado y del sector privado en el tratamiento de los recursos naturales, explotación desregulada de los recursos • Turismo depredador Relacionadas a las deportaciones: • Incompetencia e incapacidad de incorporar a sectores repatriados, ostracismo • Salidas exclusivamente punitivas, ausencia de mecanismos alternativos de integración • Problemas sociales estructurales Un primer aspecto que sobresale de este prontuario de problemas es su dimensión multiagencial. No cabe dudas que el Estado, como instancia reguladora y coercitiva y más allá de esta dimensión institucional, como generador de relaciones sociales y políticas, es un actor altamente relevante en el despliegue de esta agenda, pero no es el único determinante. Al respecto, sostengo que en las democracias emergentes

caribeñas, el Estado ha sido un actor (pasivo) tan determinante como los actores no estatales (proactivos) en la producción de gobernabilidades alternativas y en la generación de esferas de autoridad multiagenciales. Esta condición se genera especialmente en escenarios de precaria institucionalidad y en localidades donde la incidencia de la agencia estatal es negligente o compite con otros actores en la conformación de normas, en el reordenamiento del espacio social, en la administración de la violencia y la conflictividad y en la provisión de servicios (informales) a los ciudadanos. En estos espacios se abren oportunidades favorables para la influencia de agentes y agencias ilícitos y criminales capaces de captar legitimidades y de generar procesos de adaptación social con consecuencias generalmente negativas para la seguridad y la convivencia de estas poblaciones. En estos espacios se dimensiona una subcultura de la violencia (Harriott, 2009) que se expresa en intolerancia a las visiones alternativas, respuestas violentas de tipo informal e implícita (racial, de género y transgeneracional) interactiva, explícita e institucionalizada (abuso policial). Por tanto, una cuestión crucial en el abordaje de la crisis de gobernabilidad democrática en estas sociedades es entender como se conforman, interactúan y se legitiman estas autoridades concurrentes en ámbitos de extrema vulnerabilidad, informalidad y distanciamiento estatal. Una segunda cuestión subyacente a esta agenda subrepticia tiene que ver con la creciente simbiosis entre sectores criminales privados y desregulados públicos, que informan y redefinen los sistemas institucionales (estatales). Esto lo he definido en otro momento como estadotropismo18 y con ello me refiero a un fenómeno más pernicioso que la corrupción en sus manifestaciones conocidas, en la medida en que involucra el uso instrumental de la violencia. Un indicador de este fenómeno lo refleja la desconfianza expresa de los ciudadanos en los cuerpos policiales, de acuerdo con el Latinobarómetro 2010, 44% de los dominicanos consideraron la corrupción policial como un problema que

18 Lilian Bobea, “Vicios Privados, ¿Beneficio Público?: Crimen Organizado en el Caribe” en Hans Mathieu y Catalina Nino G. (eds.), Seguridad Regional en América Latina y el Caribe, Anuario 2010. Bogota: Friedrich Ebert Stiftung, 2010, pp. 395-415.

el Estado debería resolver, en comparación con el 31% de latinoamericanos que opinó lo mismo. Similarmente, 14% de esta población también consideró que la policía no trata a todos por igual, en comparación con el promedio de 27% para América Latina. En Jamaica, 70% consideró que la corrupción policial era un problema grave; 24% de los que declararon no reportar crímenes a la policía adujeron que a la policía no le importaba (14%), que temían represalias por la denuncia (13%).19 Al estadotropismo contribuye la reiteración de una cultura de impunidad que incrementa la incredulidad ciudadana en estos sistemas de seguridad y justicia y refuerza la desconfianza en la efectividad de las instituciones, otorgando legitimación moral a los mecanismos de autorregulación como el vigilantismo, por ello no es de extrañar que 29% de la población dominicana considerara adecuado tomar la justicia por sus propias manos, 40% consideró apropiado portar armas y 30% acordara con la solución de matar a un delincuente capturado infraganti.20 Por lo tanto, es fundamental entender: ¿cuáles son los factores institucionales, culturales y situacionales que facilitan la adaptación al estadotropismo y con cuáles recursos, si acaso, cuenta el sistema estatal para contrarrestarlo? La mayoría de los gobiernos no quieren admitir la existencia del estadotropismo porque ello debilita aun más su imagen y eventualmente los hace sujeto del escrutinio externo. Pero lo cierto es que el fenómeno de la criminalidad organizada ha complejizado las posibilidades de los gobiernos de intervenir exitosamente. En muchos lugares, ni aun la violencia es ya un indicador confiable del nivel de penetración de la criminalidad organizada, sobre todo cuando esta ha logrado penetrar y controlar territorios bajo su dominio o donde operan. En última instancia estos fenómenos expresan procesos de adaptación negativa que se sustentan en una racionalidad de beneficios dispersos entre intereses públicos y privados, en una alta tolerancia hacia comportamientos anómicos y actividades ilícitas, en el involucramiento de sectores dentro del Estado como organizadores del crimen y en el distanciamiento entre

19 Wortley, Scot et al,“The Jamaican National Crime Victimization Survey” Report prepared for the Ministry of National Security, Government of Jamaica. Toronto: Centre of Criminology, University of Toronto. 20 Latinobarómetro, 2010. Http://www.latinobarometro.org.

la norma social y la ley formal.21 Consecuentemente, la pregunta relevante a estudiar y responder es, ¿en qué medida sería factible generar formas de cooptación positiva, capaces de aprovechar el liderazgo, la relativa legitimidad y la capacidad de incidencia que generan los actores anómicos y ciertas prácticas consideradas ilícitas para a partir de allí restituir una relación vinculante entre el Estado y sus aparatos, los gobiernos locales y la ciudadanía? Un tercer aspecto que condiciona la resolución de los contenidos de esta agenda subrepticia en adición a los serios problemas institucionales mencionados, tiene que ver con las limitaciones que muestran las agencias políticas formales e informales en estas sociedades para generar consensos entre stakeholders y entre la población identificada como principal objeto de las políticas: las comunidades social y económicamente más vulnerables y marginadas y dentro de éstas, los sectores informalizados radicados en las áreas metropolitanas del país. En la mayoría de los casos, los estados caribeños no llegan a garantizar el bienestar de grandes sectores de la población lo cual incentiva el auge de la violencia y la conflictividad social. En cuarto lugar, estas tendencias dificultan el diseño y la implementación de políticas y estrategias de seguridad consensuadas internamente. La limitada comprensión y apropiación de estas políticas cuando tienen lugar, las convierte con frecuencia en políticas escleróticas que hace que muchos gobiernos que en principio estarían convencidos y dispuestos a implementar modelos alternativos, como ha sucedido en Jamaica, Trinidad y Tobago, República Dominicana, o de hecho en países de Centroamérica, terminen revirtiendo o sucumbiendo o ante patrones punitivos y contraproducentes de control de la criminalidad. Este fenómeno ha sido identificado por Naciones Unidas en su Informe de Desarrollo Humano 2010 como un “endurecimiento de las políticas de control” para describir la tendencia a criminalizar todo tipo de comportamiento anómico, focalizar y militarizar las respuestas.22 21 Algunos estudios se refieren a este fenómeno, entre ellos cabe citar, Harriott, Anthony, “Bending the Trend Line, Challenge of Controlling Violence in Jamaica and the High Violence Societies of the Caribbean”. Jamaica: Arawak Monograph Series, 2008. También, Levy, Horace, Killing Streets and Community Revival. 22 Naciones Unidas, Abrir espacios para la seguridad ciudadana y el desarrollo humano. Informe sobre Desarrollo Humano para América Central IDHAC, 2009-2010.

Lo analizado hasta aquí son factores que condicionan seriamente la efectividad de la cooperación en seguridad. Es decir, cuanto más desorganizado se evidencia el Estado para diseñar y ejecutar políticas preventivas, coaccionar la ley y fortalecer el estado de derecho, tanto más importante es conjugar las dos agendas (la explícita y la subrepticia) para que la cooperación al desarrollo y en seguridad pueda ser efectiva. Ante todo, deben resolverse las agendas subrepticias. Para que esto suceda, se requiere que tanto los gobiernos como las sociedades caribeñas desarrollen capacidades y voluntades institucionales, organizativas, actitudinales, técnicas, burocráticas y vinculantes. Estos procesos no se dan en el vacío, los efectos globalizantes y localizantes redefinen tanto las dinámicas y formatos de la criminalidad violenta como las respuestas políticas que se generan alrededor de estas. Así, el carácter conmodificado, empresarial, transnacional y estadotropico de la criminalidad organizada que la hace por un lado más perniciosa en términos de su capacidad de penetrar, dimensionar y modificar culturas institucionales y estructuras sociales y por otro lado más resilente a las políticas de contención y enfrentamiento supone un reto de gran envergadura para estas sociedades que por su naturaleza misma terminan acentuando su insularidad. Por otro lado, si hubiese que resaltar una razón en particular del por qué la cooperación-coordinación inter-regional en seguridad es vital para la Cooperación al desarrollo, a la seguridad interna y a la gobernabilidad en el Caribe, esta sería por los efectos imprevistos que en los ámbitos nacionales provocan las políticas internacionales de seguridad aplicadas. Ejemplo de ello son los impactos que las medidas de reforzamiento fronterizo entre EE.UU. y México han generado en el resurgimiento del corredor CA en el tráfico de drogas y personas. O los efectos que la lucha contra las drogas y su limitado enfoque punitivo en la oferta pudiese estar provocando en el incremento de la violencia criminal y de las redes de narcotráfico en México o, aún mas contraproducente, en la diversificación de las fuentes y los productos ilícitos que llegan al mercado estadounidense y europeo desde CA, Sudamérica y el Caribe.23 23 Al respecto, Peter Reuter destaca que tanto México como Colombia aportan dos tercios de las importaciones de heroína a EE.UU. mientras México se ha convertido en la principal fuente de abastecimiento de marihuana y metanfetamina a ese mercado. Ver. Peter Reuter, “The Limits of Drug Control”.

Lo mismo podría decirse para el caso de las deportaciones y sus impactos en los pequeños estados caribeños. Ciertamente estos dislocamientos no sólo se refieren a las políticas implementadas por EE.UU. también resultan de políticas implementadas intrarregionalmente, un ejemplo reciente al caso es la emergencia del conflicto Colombia-Ecuador por la política de erradicación de droga aplicada por el primer país en la zona fronteriza con el segundo, provocando una tensa situación internacional que involucró a terceros países. La resolución de ambos fenómenos cae sin duda en el ámbito de la cooperación inter-regional y su no resolución sin duda afecta cualquier impacto esperado que la cooperación en seguridad, democracia y estabilidad de Estados Unidos y Europa pueda tener en estos países. Cómo será posible modificar los patrones de criminalidad en Jamaica, República Dominicana, Haití si no se asume una posición responsable respecto las masivas deportaciones de criminales, al control del tráfico de armas en el caso de los primeros y a la consistente ayuda financiera en el caso del último. 5. Los límites y posibilidades de la cooperación en seguridad: las capacidades institucionales Los procesos de descolonización que tuvieron lugar hasta mediados del siglo veinte en una buena parte del Caribe, trasladaron a las nuevas configuraciones estatales parte de las estructuras formales de gobierno y del andamiaje institucional de aquellas democracias de las cuales se independizaban, pero como bien afirma A. Harriott (2009), ello no garantizó la plena introyección del ethos democrático en la vida política de estas sociedades.24 En otras partes de la región, los procesos de modernización estatal y societal estuvieron también con frecuencia distanciados de ese ethos democrático que viabilizaría la conformación de ciudadanías plenas, capaces de sustentar una institucionalidad verdaderamente funcional y sobretodo inclusiva y representativa. Por otro lado, si bien es cierto que estos países caribeños no experimentaron gobiernos militares como los que vivieron otras regiones latinoamericanas, ello no evitó sin embargo que estas sociedades sufrieran el 24 Anthony Harriott, "Police Transformation and International Cooperation -the Jamaican Experience" en Niels Uildriks ed., Policing Insecurity, Police Reform, Security,and Human Rights in Latin America. New York: Lexington Books, 2009, p. 126.

enorme influjo de la presencia militar en el ejercicio delegado del poder y en la militarización de los espacios sociales; por el contrario, la ausencia de una ruptura con el pasado militar encarnado en los regímenes militares latinoamericanos, se tradujo más bien en el caso del Caribe en una continuidad y en un reciclaje de las elites militares y burocráticas, por medio de arreglos informales con las elites políticas que lograron catapultarse y mantenerse en el poder. Entre otras cosas, podría decirse que estos procesos han marcado la trayectoria institucional de estas instancias de control y prevención de la seguridad. En casi todos los Estados caribeños, las policías, los ejércitos y los sistemas de justicia exhiben profundas deficiencias en el desempeño de sus funciones, lo que se refleja en la pírrica confianza que los ciudadanos le confieren a estas instituciones en cuanto a sus niveles de eficacia y su integridad como servidores públicos y a su incapacidad de responder ante los nuevos y crecientes retos de inseguridad que estas sociedades afrontan. Estas entidades no sólo han mostrado una enorme reticencia al cambio, también exhiben una marcada proclividad a auto reformarse. Gracias a la presión social interna y a la proveniente de la comunidad internacional, la cooperación externa ha pasado gradualmente a jugar un papel importante en los procesos de reestructuración de estos aparatos. La intensidad de esta ayuda varía dependiendo de las vinculaciones del país con los ámbitos internacionales. Pasemos rápidamente a revisar algunos ejemplos: La cooperación internacional ha tenido impactos tangibles en algunos países. En Jamaica, por ejemplo, A. Harriott (2009) documenta el proceso por el cual la modernización del ejercicio y la institución policial en ese país ha sido tremendamente influida por la cooperación internacional a través de la conceptualización, financiamiento, operacionalización y administración de programas específicos tipo semilleros (Operación Kingfish y Grand’s Pen) que han servido para “aprender haciendo” y en última instancia validar practicas mejoradas en el ejercicio policial, contribuyendo eventualmente a mejorar la imagen y la relación de la Constabulary Jamaican Forces (CJF) con la sociedad jamaiquina.25 Kingfish comenzó a implementarse, no sin controversias,

25 De acuerdo con Harriott, la inclusión de oficiales de alto nivel británicos en las filas policiales jamaiquinas se hizo más prominente desde mediados de los 90.

en el 2004 como parte de una iniciativa contra narcótica precedente (2001) de carácter multilateral que involucró a Jamaica junto a Estados Unidos, Gran Bretaña, Canadá y a varios Estados sudamericanos. En su proceso de institucionalización, y de continua asesoría externa, Kingfish ha pasado a constituirse en una especie de punta de lanza de la coordinación intersectorial, siendo un elemento vinculante entre instancias operativas de las fuerzas de seguridad como la Jamaican Costabulary Force (JCF) y sus componentes, la División de Crimen Organizado (Organized Crime Investigation Division), el Grupo de Trabajo Contra narcóticos y Criminalidad Compleja (Counter Narcotics and Major Crimes Task Force y el Grupo de Trabajo Anti-gangas (Conther Gang Task Force) y la armada de la Jamaican Defense Force (JDF). Progresivamente ha ido ampliando su enfoque de profilaxis a intervenciones preventivas así como su campo de operaciones al enfrentamiento de bandas y redes criminales y control del tráfico de armas (Leslie, 2010).26 Fondos de la Comisión Europea también han financiado campanas de incautación y recuperación de armamento ilícito en posesión de civiles. Similarmente, el Departamento de Estado de los Estados Unidos parece trabajar conjuntamente con el Border Control Strategy de la JCF en el flujo de armas ilícitas desde ese país a la isla.27 Como bien destaca el informe preparado por G. Leslie para el Small Arms Survey, tanto la Comisión Europea, como la Agencia Internacional para el Desarrollo, de los Estados Unidos (USAID), la Agencia Canadiense Internacional para el Desarrollo y la UK Department for International Development (DFID), UNICEF, Naciones Unidas son donantes claves y co-responsables junto al gobierno jamaiquino de programas orientados a enfrentar la violencia criminal, la problemática de las bandas criminales, la delincuencia juvenil. Parte de esta cooperación en seguridad se complementa con la cooperación en desarrollo para la inversión social, que ofrecen organismos internacionales y regionales como el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco de Desarrollo del Caribe (CDB). 26 Ver Leslie, Glaister “Confronting The Don: The Political Economy of Gang Violence in Jamaica” Geneva: Small Arms Survey (Occasional Paper No. 26), 2010, p. 50. 27 Ver Luz i Alvarez, Daniel, The Impact of Small Arms on Children and Adolescents in Central America and the Caribbean: A Case Study of El Salvador, Guatemala, Jamaica and Trinidad and Tobago. Panamá: UNICEF, 2007.

En República Dominicana: este tipo de cooperación ha sido también relevante en diferentes momentos, con diversos impactos. Por varios años Estados Unidos a través de su agencia para el desarrollo, USAID, financió proyectos de formación y asesoramiento a la Policía Nacional dominicana, a través de su programa ICITAP. Aunque el programa cesó de funcionar hace varios años, ese país todavía asiste con un fondo de aproximadamente 300,000 dólares destinados a fortalecer la institución policial en las áreas de planeamiento, entrenamiento, comunicación y control interno. El fortalecimiento del sector de la justicia también ha sido un área de enfoque de la cooperación estadounidense desde finales de los 90 y actualmente se financian pequeños proyectos en el área de jóvenes en riesgo con un portafolio de unos 600.000 dólares. La cooperación española también ha promovido proyectos de fortalecimiento institucional de la policía y del sistema de justicia. El gobierno francés ha apoyado en las áreas de inteligencia criminal e investigación. En el ámbito de la cooperación Sur-Sur, se han ido abriendo ventanas de oportunidades para articular iniciativas locales con regionales. Así, República Dominicana forma parte de un reciente convenio entre policías de Centroamérica y México para desarrollar un plan conjunto de acción 2011-2013, contra la delincuencia organizada transnacional.28 Otras innovaciones en materia de políticas de control del crimen organizado se observan en países que componen la comunidad económica del Caribe (CARICOM), estos acercamientos se orientan más a impactar la narco empresa, sus procedimientos, fuentes de financiamiento, enlaces y mecanismos que instrumentalizan la criminalidad. Esta reorientación se coloca ciertamente más en la dirección de un tratamiento más integral de la criminalidad pero supone un compromiso mayor de sectores políticos, económicos, financieros privados y del sector público para que su concreción sea efectiva. Entre algunos sectores de especialistas y estudiosos insisten en la necesidad de que las políticas enfoquen más en los procesos que en los problemas, en las dinámicas de los mercados que en los actores. En algunos países del Caribe Inglés se experimenta

28 El Universal, “México y Centroamérica Pactan Plan Anticrimen” 26/9/2010, accesado 1/25/ 2010; http://www.eluniversal.com.mx/notas/726247.html.

ahora con esas coordenadas, enfatizando más en las causas que en los síntomas, por ejemplo, socavando las fuentes de sostenimiento de la criminalidad organizada, sus nexos políticos y sociales. Ello supone un camino sin dudas más largo e indirecto pero probablemente más fructífero. 6. Posibilidades de la cooperación: hacia una agenda realista e inclusiva De la misma manera que la criminalidad organizada y desorganizada han ido pautando los límites de las agendas de la cooperación regional en seguridad en esa misma medida en años recientes se ha perfilado la participación de actores claves, tradicionalmente excluidos, en los procesos de definición y puesta en marcha de esas nuevas agendas. Un ejemplo concreto es la iniciativa llevada a cabo en Antigua y Barbuda en octubre del 2008, por organizaciones de la sociedad civil y representantes de varios de los gobiernos miembros de CARICOM, con el fin de establecer parámetros para la regulación del tráfico y transferencia de armas pequeñas hacia la región.29 La convocatoria para discutir el impacto de la violencia armada y de la transferencia irresponsable de armas en el desarrollo y la paz regional y a la vez examinar las posibilidades de que gobiernos y sociedades desarrollen mecanismos regulatorios y preventivos, produjo una propuesta de tratado de comercialización de armas. En esa conferencia, si bien se reafirmaron principios clásicos dentro del sistema inter-estatal como la autodefensa y soberanía de los estados, también sobresalieron como parámetros de acción el compromiso que deberían asumir los gobiernos y las sociedades en favor de los derechos humanos, de la transparencia y la gobernabilidad democrática, de la intolerancia a la corrupción y las malas prácticas de ejercicio del poder, en favor del desarrollo sostenible y el control del acceso público a las armas. La propuesta de la conferencia al liderazgo de CARICOM enfatizó en el reforzamiento de los estándares de importación de armas ligeras por los países miembros, la eliminación de armas residuales, la construcción de capacidades en esta área por medio de la colaboración

29 El documento síntesis de la conferencia se titula: Caribbean Perspective: Sustainable Development and the Arms Trade Treaty (ATT).

interregional, el establecimiento de un acuerdo efectivo sobre el comercio de armas que establezca mecanismos de regulación y monitoreo de las armas transferidas, que promueva la seguridad humana y el desarrollo, disposición definitiva y por el cual promueva la no proliferación, la integridad del uso de esas armas, el establecimiento de sanciones por el uso indebido de las armas transferidas. Otras experiencias ofrecen paradigmas válidos para ser reforzados por la cooperación internacional y regional. Quizás uno de los más relevantes, en la medida en que conjuga la cooperación internacional para el desarrollo con la cooperación en seguridad y trabaja con los actores directamente afectados, a partir de los factores inherentes a la agenda subrepticia es el proyecto que desarrolla la ONG brasileña Viva Rio en el centro histórico de Puerto Príncipe, Bel Air. El proyecto “Honour and Respect for Bel Air” se inicio a finales del 2006, con el objetivo de integrar la seguridad y el desarrollo local en el contexto de las operaciones de paz desplegadas por la MINUSTAH.30 Con un énfasis en la ingeniería social, promueve la transformación e integración social a través de intervenciones puntuales multisectoriales. Los problemas identificados como prioritarios como la escasez de agua potable, la recolección de desechos, la inseguridad pública, el involucramiento de jóvenes en la violencia armada en condición de soldados, la fragilidad social y la debilidad institucional exacerbada por la violencia, y la vulnerabilidad ante los desastres naturales se conjugaron con una serie de objetivos focalizados en el área de la seguridad ciudadana y la estabilización de zonas urbana. El proyecto se enfoca en la estabilización por medio de la integración social, asumiendo que en ambientes de alta volatilidad social, económica y medioambiental la violencia predatoria tiende a producir desarticulación y desintegración social, pero al mismo tiempo reconoce que las comunidades son al fin y al cabo entidades resilentes capaces de rearticularse por sí mismas, por lo que se hace necesario encontrar los catalizadores que promuevan y reenfocan la seguridad y el desarrollo en favor de una mayor integración social. En este sentido, el proyecto trabajo

30 Http://www.comunidadesegura.org/files/Bel_Air_report_20081.pdf.

directamente con las fuerzas militares de la MINUSTAH en la producción de material visual, didáctico y experimental para el entrenamiento de las fuerzas regulares de control y la creación de una policía comunitaria.31 De acuerdo con los reportes de victimización producidos por Viva Rio, los años posteriores a la crisis de violencia del 2004 al 2005, muestran una reducción considerable de víctimas, lo mismo que una participación moderada en las protestas de abril del 2008, en contraste con otras áreas de Puerto Príncipe, afectadas por la violencia armada y por actores armados desregulados. La combinación de medidas orientadas a coaccionar la ley, por medio de la asistencia a la policía haitiana en el desarrollo de programas de control de armas ligeras, concomitantemente con la promoción de incentivos a través de campañas como “zonas libres de violencia” y la conformación de pactos a este propósito, han impactado considerablemente en la reducción de la violencia armada en las zonas de intervención de Viva Rio. A través del proyecto de Bel Air la cooperación internacional, Oxfan, Care, Unicef, MINUSTAH, La Commission Nationale de Désarmement, Démobilisation et Réinsertion la policía canadiense y española participan in situ e interactúan con la comunidad a través de campanas e iniciativas de desarrollo, promoción cultural, acuerdos de paz entre grupos violentos, las comunidades y la policía. Para una sociedad abatida por la miseria, la desigualdad social, la obliteración de la comunidad internacional, los desastres naturales y las pandemias, iniciativas como esta contribuyen a reposicionarlo en el centro de la cooperación regional. Estas experiencias representan un salvoconducto para la cooperación en seguridad vinculada al desarrollo de las sociedades caribeñas. Sin embargo, las posibilidades de llegar a convertirse en paradigmas viables sigue remitiéndose al fin y al cabo a la capacidad de introspección en el entendimiento de las realidades nacionales y subregionales y de proyección de respuestas no ortodoxas que impulsen transformaciones en los ámbitos estatales y societales en términos culturales, institucionales, actitudinales y aptitudinales.

31Viva Rio, Social Integration, Ergo, Stabilization: assessing Viva Rio's security and development programmein Port-Au-Prince, p. 52.

. Caracas, Venezuela Nº 5, Año III, pp. 87-110, 2011

Elsa Cardozo

LA CRISIS COLOMBIA-ECUADOR-VENEZUELA DE MARZO DE 2008: SU HUELLA Y LOS RETOS A LA COOPERACION EN SEGURIDAD*

RESUMEN

ABSTRACT

Entre el 1 y el 7 de marzo de 2008, tras el bombardeo de aviones militares colombianos a un campamento de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia en territorio ecuatoriano, se produjo una grave crisis entre el gobierno de Colombia y los de Ecuador y Venezuela, situación que se proyectó hasta el segundo semestre del año 2010. Esta crisis y su huella, amplificaron las tensiones preexistentes entre Colombia y sus vecinos a la vez que movilizaron instancias multilaterales y ejercicios de mediación. La lentitud del proceso de normalización de relaciones evidenció la fragilidad de la cooperación en seguridad, tanto bilateral

In March, 2008, after Colombian military air incursion into Ecuadorian territory, there was a serious crisis involving the governments of Colombia, Ecuador and Venezuela. This crisis and its consequences intensified the preexistent tensions between Colombia and its neighboring countries. The slow process of normalization of their relations, despite a mediation attempt, showed how fragile the security cooperation was, and the importance of the role of the domestic public in the origin and development of a peculiar escalation which began with a military action, and continued with both diplomatic and economic actions.

* Notas presentadas en la Mesa: “Nuevos desafíos al tema de la seguridad en América Latina y El Caribe”. I Semana Latinoamericana y Caribeña en la Simón. 18 de octubre de 2010.

como multilateral, así como el peso que la política doméstica tuvo en el origen y desarrollo de una peculiar escalada, que comenzó con una acción militar y prosiguió con acciones en los ámbitos diplomático y económico. Palabras clave: Ecuador, Colombia, Venezuela, cooperación en seguridad.

Keywords: Ecuador, Colombia, Venezuela, cooperative security

Preliminares El 1 de marzo de 2008 la Fuerza Aérea Colombiana bombardeó un campamento de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia ubicado en territorio ecuatoriano con el saldo de 26 muertes, una de ellas, la del segundo al mando de esa guerrilla y la toma de registros de comunicaciones y datos de las FARC guardados en computadores. Las siguientes páginas se ocupan inicialmente de analizar los eventos ocurridos entre el momento en que se produjo el bombardeo y las capturas, y el momento cuando el encuentro presidencial del Grupo de Río en Santo Domingo apaciguó los ánimos, del 1 al 7 de marzo de 2008. Entonces se desarrolló una situación calificable de crítica por los componentes militares y de alta tensión diplomática que se hicieron presentes en las relaciones entre Colombia, Venezuela y Ecuador. Ahora bien, más allá de esos días, también merecerá atención la huella de esa crisis, que se extendió por más de dos años, trascendiendo el momento en que se normalizaron las relaciones entre Colombia y sus dos vecinos, durante el segundo semestre de 2010. Con la perspectiva que ofrece el paso del tiempo y el desarrollo posterior de las relaciones y proyección regional de estos tres países, así como de los mecanismos de cooperación existentes y nuevos, estas líneas vuelven sobre un papel discutido y entregado en el Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales (Ildis) en el segundo semestre de 2008. Esta breve revisión se centra en cinco preguntas y esquemáticas respuestas que procuran poner el tema en la perspectiva de su foco de atención: apreciar el peso relativo que tuvieron los elementos de cooperación en seguridad en las distintas fases de la crisis. 1. ¿Qué ha sido lo “nuevo” y “desafiante” de la crisis EcuadorColombia-Venezuela? Valga recordar lo común en las relaciones bilaterales de Ecuador y Venezuela con Colombia. En ambos casos, no obstante la importancia de las relaciones comerciales bilaterales y las posibilidades de cooperación fronteriza para atender desafíos y oportunidades, se fue imponiendo una agenda de seguridad en la que la desconfianza y la

ineficiencia fueron creciendo paralelamente a la presión de las fuerzas militares de Colombia sobre la guerrilla y otros actores, factores de violencia y lucrativos tráficos ilegales que los sostienen. Tanto la frontera de Ecuador como la de Venezuela han sido históricamente muy permeables a los movimientos de fuerzas paramilitares y guerrilleras, lo que se acrecentó bajo la presión material de las operaciones de erradicación de cultivos ilegales, las acciones militares que empujaron la violencia a la periferia sur y oriental colombiana, todo ello en el contexto de proyectos y discursos políticos muy diferenciados que, con diversa medida y claridad en los casos de Ecuador y Venezuela, se enfrentan a Colombia –con su crucial alianza a EE.UU.– respecto a cuestiones básicas de seguridad nacional y regional. Con estos antecedentes en mente, podemos distinguir cuatro momentos en la secuencia que, más que una dinámica trilateral, describe dos desiguales escaladas bilaterales, que se inician el 1 de marzo de 2008. a. Primer momento: La crisis comenzó con una acción militar y –no obstante los discursos y amenazas de uso de la fuerza y las iniciativas de movilización militar por parte de Venezuela y Ecuador– los eventos de la escalada conflictiva posterior no fueron militares, sino esencialmente políticos, más no por ello menos generadores de riesgos y desafíos, más allá de las relaciones bilaterales. Aparentemente, pocos días después, el encuentro del Grupo de Río que tuvo lugar el 7 de marzo en República Dominicana cerraba este episodio crítico y prometía la normalización, si bien gradual, de las relaciones de Colombia con dos de sus vecinos. Allí el presidente Uribe “asumió la responsabilidad política de haber violado la soberanía ecuatoriana pero la presentó como legítima por considerarla como una acción preventiva en contra del terrorismo internacional”,1 como desde el primer momento ante su par ecuatoriano. 1 Frédéric Massé, “Un balance de la seguridad colombiana en el 2008: grandes avances ensombrecidos”. En Hans Mathieu y Paula Rodríguez Arredondo (eds.). Seguridad Regional en América Latina y el Caribe. Anuario 2009. Friedrich Ebert Stiftung, Programa de

b. Segundo momento: Enseguida, a finales de marzo de 2008, se volvieron a manifestar tensiones a medida que se filtraron informaciones contenidas en los archivos electrónicos encontrados en el campamento guerrillero de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia. Lo que se fue dando a conocer de tales registros los hacía comprometedores en cuanto a tratos con las guerrillas colombianas para miembros del gobierno del presidente Rafael Correa, pero mucho más para el gobierno venezolano (por suministro de dinero, armas e incluso por la presuntamente consentida presencia de guerrilleros y el propio Manuel Marulanda alias Tirofijo en territorio venezolano).2 En ese contexto, aparte de las medidas diplomáticas ya decididas, el gobierno ecuatoriano demandó a Colombia ante la Corte Internacional de Justicia por las fumigaciones aéreas con glifosato, Correa emprendió una gira internacional para exponer el caso en Francia y España, a la vez que anunció el reforzamiento militar en la frontera con Colombia y el mejoramiento y aumento de la capacidad operativa de las Fuerzas Armadas.3 Mientras, su par venezolano anunciaba la creación (inconstitucional) del Comando General de la Reserva Nacional recordando el lema “Patria, socialismo o muerte”;4 se confirmaba a mediados de mayo una nueva compra venezolana de armamento a Rusia, que luego se ampliaría -sin mayor transparencia- en la visita del presidente Chávez a ese país y Bielorrusia en la tercera semana de julio de

Cooperación en Seguridad Regional. Bogotá: 2009, pp. 85-95. En la página 91 leemos que esa actitud no fue obstáculo para que el gobierno del presidente Uribe expresara sus reservas a la creación del Consejo de Defensa Suramericano en vista de los problemas graves de terrorismo y dificultades con países vecinos que confrontaba su país; con todo, en junio de 2008 fue anunciado el ingreso de Colombia al CDS. 2 “El computador de Reyes, en Semana.com. 4 de marzo de 2008. http://semana.com/noticiasnación/computador-reyes/109929.aspx. Consultado el 10-10-2008. 3 Pablo Celi, “Ecuador, tensiones bilaterales y reformas institucionales en seguridad y defensa”. En Hans Mathieu y Catalina Niño Guarnizo (eds.). Seguridad Regional en América Latina y el Caribe. Anuario 2010. Friedrich Ebert Stiftung, Programa de Cooperación en Seguridad Regional. Bogotá: 2010, pp. 255-266. 4 En http://www.milicianacional.mil.ve/reserva. Consultado el 10-10-2008.

2010.5 A mediados de mayo, el mandatario venezolano volvió a referirse al presidente Álvaro Uribe Vélez con ofensivos calificativos a raíz de la presentación pública de la experticia de INTERPOL sobre los computadores del jefe guerrillero de las FARC, Raúl Reyes. c. Tercer momento: Un año después, entre marzo y mayo de 2009, retornaron los embajadores de Venezuela y Colombia a sus puestos, pero en julio de 2009 el presidente de Venezuela expresaba que se proponía revisar las relaciones con Colombia a raíz de la noticia sobre la suscripción de un acuerdo militar de ese país con Estados Unidos, lo que recordando los hechos del 1 de marzo de 2008, consideró una amenaza a la seguridad regional. Se suceden acusaciones públicas mutuas que llegan a plantearse en el seno de la OEA. Así se inicia otra fase crítica en la que el gobierno venezolano anuncia, el 24 de agosto, el “congelamiento” de las relaciones con Colombia. El 8 de noviembre el presidente Chávez llama a los venezolanos a “prepararse para la guerra”. El 20 de diciembre voceros del gobierno Colombiano afirman que su país debe prepararse para una eventual agresión externa ante la adquisición de armamentos por Venezuela. El gobierno de Ecuador manifestó también de modo insistente y en diversos foros su inconformidad con el convenio militar Colombia-EE.UU. -la Organización de Estados Americanos, la Unión de Naciones Suramericanas y la Alternativa, luego Alianza Bolivariana para Nuestros Pueblos de América Latina y el Caribepero eso no impidió que se prosiguiera un muy lento proceso de recomposición de las relaciones con Colombia. En noviembre de 2009 fue reactivada la Comisión Binacional Fronteriza.

5 En ese viaje fue mencionado por el Presidente, luego desmentido, que serían bienvenidas naves rusas que quisieran estacionarse en Venezuela. Luego esa especie se confirmaría como invitación a aviones y barcos rusos a hacer visitas y ejercicios conjuntos, entre octubre y noviembre de 2008.

d. Cuarto momento: Sin que se hubiesen enfriado las tensiones previas, en julio de 2010, a pocos días de la entrega del poder por el Presidente Uribe a su sucesor, escala el deterioro de las relaciones entre Venezuela y Colombia por la denuncia -que será llevada a la OEA- de presencia de guerrilleros en territorio venezolano. Son llamados los embajadores respectivos a sus capitales y el 22 de julio, mientras el Consejo Permanente escucha las denuncias del representante de Colombia, el presidente venezolano anunciaba la ruptura de relaciones diplomáticas con Colombia. Mientras, respecto a Ecuador continuaban los contactos en medio de un lento proceso para la normalización de relaciones con Colombia. Aunque sus secuelas dejarán rastro, la escalada política, diplomática y económica se detendrá con el inicio de la recomposición de vínculos tras la asunción del presidente Juan Manuel Santos a la presidencia de Colombia. La normalización con Venezuela comenzará a partir del 1º de agosto, tras la reunión presidencial en Santa Marta. Con Ecuador, el pleno restablecimiento fue anunciado también por los presidentes, en la cumbre de la UNASUR en Georgetown, el 26 de noviembre de 2010. 2. ¿Un triángulo crítico o dos crisis bilaterales con escaladas diversas? Tras el grave hecho de la madrugada del 1 de marzo de 2008 para las relaciones entre Ecuador y Colombia -que en las primeras horas produjo las explicaciones y excusas del presidente Álvaro Uribe a su par ecuatoriano, en procura de que funcionara la aclaratoria bilateral- no sólo se produjo la inevitable reacción del presidente Correa, sino la del Presidente de Venezuela. En parte solidaridad, en parte advertencia, en parte interés por moverse dentro su concepción sobre la ALBA y ganarse a Ecuador más abierta y formalmente para la misma, el gobernante venezolano contribuyó a mantener el asunto en el terreno militar. El 2 de marzo, fueron ordenadas por Chávez y Correa las respectivas movilizaciones militares a la frontera, no reciprocadas por Bogotá. Ya Venezuela había llamado a consultas a su embajador en Bogotá a finales

de noviembre de 2007 tras el anuncio que hiciera Uribe de la suspensión de la mediación de Chávez en la liberación de rehenes en manos de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia. Ahora el gobierno de Correa retiraba su embajador en Bogotá y expulsaba al embajador colombiano en Quito mientras, en Venezuela, se imponía la restricción del comercio con Colombia mientras el Presidente ordenaba el cierre de la embajada en Bogotá. Así, dos relaciones bilaterales complejas definían una suerte de triángulo crítico, no obstante que muy desigual en motivaciones y reacciones pues, sobre la base del discurso de soberanía y preservación de la seguridad nacional, con diferente resonancia interna, se fue evidenciando la diversidad de posiciones de Ecuador, centradas en intereses nacionales de seguridad territorial,6 y Venezuela, centradas en intereses geopolíticos a escala regional.7 La diversidad de posiciones se encuentra, para cada uno de los tres países, en sus políticas interior y exterior, tanto en el plano bilateral y regional, como en el más amplio ámbito internacional. Desde allí, cada cual se fue moviendo en la crisis y sus distintos momentos. Dejemos lo doméstico, por su peso específico, para la siguiente sección. En lo puntualmente relevante como referencia previa a la crisis de marzo y sus secuelas, debe tenerse en cuenta que aparte del reproche común y reiterado por Bogotá a Quito -la combinación de ausencia de controles, tolerancia y hasta apoyo a las FARC, que les ha permitido encontrar espacio de refugio en Ecuador- las tensiones que se generan a lo largo de los 585 kilómetros de frontera incluyen, con creciente intensidad desde hace diez años, el reclamo ecuatoriano por incursiones en su territorio y actividades delictivas de la guerrilla, a la vez que por ausencia militar

6 Pablo Celi, Op.cit., pp. 256-257. Pablo Celi, “La seguridad de Ecuador y el riesgo de la regionalización del conflicto con Colombia”. En Hans Mathieu y Paula Rodríguez Arredondo (eds.). Seguridad Regional en América Latina y el Caribe. Anuario 2009. Friedrich Ebert Stiftung, Programa de Cooperación en Seguridad Regional. Bogotá: 2009, pp. 96-107. 7 Francine Jácome, “Venezuela: defensa y seguridad. Bolivarianismo y socialismo del siglo XXI”. En Hans Mathieu y Catalina Niño Guarnizo (eds.). Seguridad Regional en América Latina y el Caribe. Anuario 2010. Friedrich Ebert Stiftung, Programa de Cooperación en Seguridad Regional. Bogotá: 2010, p. 287.

del lado colombiano, por la política de erradicación de cultivos ilegales mediante aspersiones tóxicas, y por el flujo de desplazados y refugiados.8 En el costado de 2.219 kilómetros de frontera con Venezuela, los reclamos mutuos y episodios críticos han sido de escala mayor, no sólo en correspondencia con el tamaño de la frontera, sino por la creciente complejidad de las relaciones bilaterales desde hace diez años. Son ostensibles las incompatibilidades, por un lado, del Plan Colombia, sus reformulaciones y la política de Seguridad Democrática -ambas acompañadas por el decisivo apoyo estadounidense- y, por el otro, la reformulación de la doctrina de seguridad venezolana,9 la definición de posiciones y propuestas respecto al conflicto interno colombiano con expresiones de comprometedora simpatía hacia la guerrilla y, en conjunto, el plan regional de conformar un eje bolivariano para enfrentar la proyección regional de la hegemonía estadounidense. De modo expreso que en ocasiones se ha tornado violento y descalificador, el presidente venezolano definió a Colombia como puente regional del “eje monroista”,10 aproximación a la que se ha acercado el gobierno de Ecuador desde el ascenso de Correa a la presidencia en enero de 2007. Lo cierto es que los grandes altibajos en las relaciones entre Venezuela y Ecuador con Colombia han estado asociados, desde los inicios del Plan Colombia y en el desarrollo de la Política de Seguridad Democrática, a asuntos vinculados con el conflicto interno colombiano. La sobredeterminación de ese factor es mucho mayor en el caso de Venezuela. En efecto, el antecedente inmediato a las agudas tensiones recientes fue el acercamiento a través de la mediación venezolana para el canje humanitario, luego, la suspensión de ese ejercicio por parte del gobierno colombiano y, tras las primeras liberaciones, el reconocimiento

8 Pablo Celi, 2009, p. 97. 9 El “Nuevo pensamiento militar venezolano” se encuentra analizado comparativamente con la “Política de Defensa y seguridad Democrática” en Elsa Cardozo, Brasil y Colombia en la Agenda de Seguridad de Venezuela. ILDIS (Ed.) Venezuela, noviembre 2006 http:// www.ildis.org.ve/website/p_index.php?ids=7&tipo=P&vermas=69. Consultado el 10-10-2009. 10 Presidencia de la República de Venezuela. La nueva etapa. El nuevo mapa estratégico. Caracas: 17-11-2004. www.aporrea.org/audio/2004/12/objetivos_nueva_etapa_17_nov_02.pdf. Consultado el 10-10-2009.

de beligerancia a las FARC por parte del presidente Chávez.11 Estas tensiones se manifestaron en una secuencia de duros mensajes desde Bogotá y ofensivos discursos desde Caracas, de modo que desde diciembre de 2007, como ya se ha anotado, había sido llamado a la capital caraqueña el embajador venezolano en Bogotá. Consideraciones internacionales –desde lo regional hasta lo mundial, pasando por lo hemisférico– han tenido también peso diverso en cada caso, lo que cabe resumir recordando la importancia estratégica y prioridad de los vínculos con EE.UU. para Colombia; en el extremo opuesto, la significación estratégica para el gobierno venezolano de la definición de EE.UU. como enemigo y su empeño en construir relaciones, ejes, alianzas y espacios antiimperialistas. Por su parte, Ecuador bajo el gobierno de Correa se ha movido cercano a las posiciones críticas del presidente venezolano, aunque más radical en el discurso e iniciativas domésticas que en sus acciones y compromisos internacionales. En este contexto, tan gruesamente descrito, se explica que la incursión de fuerzas militares y policiales de Colombia en territorio ecuatoriano haya provocado tan inmediata y extrema reacción en Venezuela, no para ejercer forma alguna de mediación, sino para hacerse parte del conflicto al lado de Ecuador. La coincidencia en las posiciones de los dos presidentes deriva de las similitudes de los asuntos que sobresalen en sus agendas fronterizas de seguridad con Colombia (incursiones y delitos por irregulares colombianos, refugiados y desplazados, narcotráfico y otros flujos ilegales), de las semejanzas entre las posiciones políticas de los dos gobiernos ante el conflicto (respecto a las políticas de seguridad de Colombia y su alianza con Estados Unidos, y sobre la no calificación terrorista de las guerrillas), y también del marco de referencia más amplio 11 El 11 de enero de 2008, en su alocución anual a la Asamblea Nacional el presidente Chávez expresó: “Lo digo, aunque esto pueda molestar a algunos: las FARC y el ELN no son terroristas, son verdaderos ejércitos que ocupan espacios en Colombia. Hay que darles reconocimiento a las FARC y al ELN porque son fuerzas insurgentes que tienen un proyecto político bolivariano que aquí es respetado”. Seis días después, la Asamblea Nacional otorgó estatus de beligerancia a los dos grupos guerrilleros a los que definió como “movimientos de liberación no subordinados a la dominación”. En Clodovaldo Hernández, “La Asamblea Nacional de Venezuela otorga estatus político a las FARC y el ELN”. ElPaís.com,18-01-2008. Http:// www.elpais.com/articulo/internacional/Asamblea/Nacional/Venezuela/otorga/estatus/politico. Consultado el 13-10-20.

de dos proyectos políticos, no idénticos pero en muchos aspectos similares, que están intentando consolidarse en medio de diversamente complicadas condiciones nacionales de gobernabilidad. 3. ¿Qué peso y papel tuvieron la política doméstica y la exterior? En las tensiones agudas entre Colombia-Ecuador y Venezuela-Colombia estuvieron presentes factores que subyacían a la situación de los primeros meses del año 2008 y trascendieron sus momentos críticos. Se trata de relaciones conflictivas encuadradas en condiciones domésticas complejas, internacionales muy marcadas por una visión militarizada y territorial de la seguridad, y transnacionales que desafían tanto a la gobernabilidad como a la seguridad territorialmente ancladas.12 En Venezuela, la concepción estratégica de las relaciones con Colombia sufrió cambios fundamentales a partir de 1999, cuando asumió el gobierno de Hugo Chávez Frías. De la amplia agenda de coincidencias multilaterales y de la atención concertada a los problemas bilaterales (con el diferendo sobre áreas marinas y submarinas al noroeste del Golfo de Venezuela como tema de mayor sensibilidad que poco a poco había sido desplazado por los problemas de seguridad fronteriza), se pasó aceleradamente al incremento de las divergencias en lo multilateral y a unas relaciones bilaterales cada vez más marcadas por la visión de Colombia como aliada de Estados Unidos, y al Plan Colombia como la plataforma para una intervención de Washington contra la revolución bolivariana.13 En el camino, los mecanismos institucionales creados desde finales de la década de 1980 para atender la agenda fronteriza -destacando entre ellos las Comisiones de Vecindad y la Comisión Binacional Fronteriza-

12 Francine Jácome, Venezuela 2006: Avances en la doctrina de seguridad y sus impactos regionales. ILDIS (Ed.) Venezuela, noviembre 2006, http://www.ildis.org.ve/website/ p_index.php?ids=7&tipo=P&vermas=68. Elsa Cardozo, Brasil y Colombia en la Agenda de Seguridad de Venezuela. ILDIS (Ed.) Venezuela, noviembre 2006, http://www.ildis.org.ve/ website/p_index.php?ids=7&tipo=P&vermas=69. Consultado el 10-10-2008. 13 Elsa Cardozo. La agenda de seguridad Venezuela-Colombia en el contexto de la subregión andina y Brasil (2000-2005). ILDIS (Ed.) Venezuela, Caracas, 2006, http://www.ildis.org.ve/ website/p_index.php?ids=7&tipo=P&vermas=53. Consultado el 14-10-2009.

fueron abandonados, pese a las repetidas propuestas de reactivarlos al final de las crisis binacionales de 2000, 2003 y 2005.14 Para el gobierno de Chávez Frías, la dimensión internacional fundamental de este conflicto incluye como actor principal a Estados Unidos, definido como la gran amenaza hegemónica a la seguridad nacional y regional, de allí la tesis de la “guerra asimétrica” y sus diversas iniciativas –bilaterales y en el marco de la Alternativa Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América Tratado de Comercio de los Pueblos (ALBA-TCP)– para crear una alianza militar defensiva. Lo transnacional, gubernamentalmente asociado a la “amenaza del imperio” que se atribuye a agentes en ONG y medios de comunicación, se traduce desde Caracas en una estrategia de establecimiento de vínculos, apoyo a movimientos, patrocinio organización de encuentros de grupos afines y solidarios con la revolución bolivariana.15 En lo doméstico, crecientes problemas de gobernabilidad se fueron evidenciando en la acumulación de datos sobre los resultados de la gestión del gobierno venezolano en cuestiones clave para los sectores más necesitados (delincuencia, inflación, abastecimiento de alimentos, salud) y en una secuencia de eventos y decisiones –como el uso amplio y sin contrapesos del poder habilitante, el desdén oficial por el rechazo en referendo a una reforma constitucional o la insistencia en la propuesta de reelección indefinida– que contribuyeron a la fragilidad institucional venezolana y actitud de ofensiva del proyecto político que promueve el presidente Chávez. La radicalización de ese proyecto fue quedando plasmada en los documentos que desde 1999 vienen definiendo las prioridades y estrategias de política exterior y de seguridad del gobierno bolivariano: la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa (2002), el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2013 (2007), la propuesta de Ley del Sistema Nacional de Inteligencia y Contrainteligencia (2008), finalmente

14 Socorro Ramírez, “Colombia y Venezuela: ¿de una aguda tensión a una asociación estratégica?”. En Socorro Ramírez y José María Cadenas. Colombia–Venezuela. Retos de la convivencia. Bogotá: IEPRI-UCV, 2006, pp. 23-56. 15 Lourdes Cobo. Venezuela y el mundo transnacional: Instrumentación de la política exterior venezolana para imponer un modelo en América Latina. Serie Política Internacional. ILDIS -CEERI (Ed.). Caracas. 2008, http://www.ildis.org.ve/website/p_index.php?ids=7&tipo =P&vermas=114. Consultado el 10-10-2008.

retirada por presión opositora, y la Ley Orgánica de la Fuerza Armada Nacional (2005) y su reforma de julio de 2008 –dentro del conjunto de 26 decretos con rango y valor de ley– como Ley Orgánica de la Fuerza Armada Nacional Bolivariana.16 El gobierno de Rafael Correa, elegido tras una secuencia de inestabilidad en la que desde 1996 ningún presidente había logrado culminar su período constitucional, ganó las elecciones a finales de 2006. Su proyecto de refundación de Ecuador se tradujo en la convocatoria de una Asamblea Constituyente para producir cambios en el régimen político, social y económico que ha descrito como la versión ecuatoriana del socialismo del siglo XXI. A partir de la entrada en vigencia de la nueva Constitución en 2008 se produjeron importantes ajustes en definiciones estratégicas respecto a la seguridad y las relaciones exteriores. En el texto constitucional, tras definir a Ecuador como territorio de paz, se prohíbe el establecimiento de bases militares extranjeras o de instalaciones extranjeras con propósitos militares así como “ceder bases militares nacionales a fuerzas armadas o de seguridad extranjeras” (artículo 6), en referencia que alude a la experiencia con la concesión a EE.UU. de utilización de la base de Manta, cuya mudanza a Colombia fue insistente rumor desde que se anunció que Ecuador no renovaría ese trato. En la sección sobre relaciones internacionales queda escrita, además, la condena a “la imposición de bases o instalaciones con propósitos militares de unos Estados en el territorio de otros”. Aparte, la distinción constitucional entre las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional refleja la sana diferenciación que se quiso dejar plasmada en la ley fundamental, entre la defensa nacional, por un lado, y la seguridad nacional y el orden público, por el otro.17

16 Ley Orgánica de Seguridad y Defensa, http://www.leyesvenezolanas.com/losn.htm. Plan Nacional de Desarrollo 2007-2013, http://www.gobiernoenlinea.ve/noticias-view/shareFile/ lineas_generales_de_la_nacion.pdf. Propuesta de Ley del Sistema Nacional de Inteligencia y Contrainteligencia, http://www.tecnoiuris.com/derecho/modules.php?name=News&file= article&sid=2216. Ley Orgánica de la Fuerza Armada Nacional, http://www.leyesvenezolanas. com/lofan2005.htm. Ley Orgánica de la Fuerza Armada Nacional Bolivariana http:// www.abn.info.ve/leyes_habilitantes/Ley_Organica_Fuerza_Armada_Nacional_ Bolivariana.pdf. Consultados el 10-10-2008. 17 Pablo Celis, Op. cit., p. 257.

Tanto en el acelerado y polémico camino que siguió la Constituyente, como en la intensa y polarizadora campaña política para el referendo aprobatorio de la nueva Constitución, el presidente Correa hizo una apuesta muy alta, de modo que un asunto de Estado –como lo es el cambio en el régimen político, económico y social– se convirtió en bandera política, en una sociedad ya de suyo sociopolíticamente fragmentada y con un sistema de partidos muy debilitado. La necesidad del Presidente Correa de mantener su liderazgo y control es parte del cuadro de escalada de tensiones con Colombia. Quepa recordar que su peso en el Congreso ha demostrado ser vulnerable, por la pérdida de apoyos para asuntos cruciales de su proyecto entre aliados e incluso miembros de su propia organización política. El factor transnacional –en este caso vinculado a movimiento de refugiados, impacto ambiental de las acciones colombianas, flujos transfronterizos ilegales y sus contactos locales– también está presente, aunque repetidos análisis sugieren que su peso es mayor en las percepciones y magnificación política instrumental que en lo que efectivamente se ha documentado.18 Valga anotar también que, a semejanza de Venezuela, para el gobierno de Correa la relación bilateral con Colombia se convirtió en escenario de tensión mayor que lo que ya había sido en los últimos años, y que puso especial empeño en la repotenciación de las Fuerzas Armadas mediante el incremento en gasto en armamento y desarrollo de vínculos extracontinentales en este ámbito a través de acuerdos con Rusia, China e Irán.19 Las manifestaciones abiertas de tensión entre Quito y Bogotá se mantuvieron hasta avanzado el año 2009. El cruce de declaraciones ásperas de los dos presidentes fue recurrente. Así ocurrió a comienzos de octubre de 2008 cuando el gobierno de Uribe presentó a la OEA un informe sobre actividades de la guerrilla en territorio ecuatoriano; cuando semanas después el presidente Correa hizo declaraciones en Brasilia respecto a la imposibilidad de superar las tensiones con Colombia; y

18 César Montúfar, “Seguridad nacional, fronteriza y binacional. Comentario”. En Socorro Ramírez y César Montúfar (eds.). Colombia y Ecuador cercanos y distantes. Bogotá: IEPRI -Universidad Andina Simón Bolívar, 2007, pp. 91-94. 19 Pablo Celi, 2009, p. 97.

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cuando en diciembre el presidente Uribe dejó de asistir a la Cumbre Andina sobre las negociaciones con la Unión Europea convocada en Guayaquil por la presidencia ecuatoriana pro-tempore de la Unasur. En el caso de Colombia, las prioridades de la Política de Defensa y Seguridad Democrática (2003) que marcaron la gestión interior y exterior del gobierno de Álvaro Uribe, 20 pusieron mucha presión sobre la institucionalidad colombiana que ha venido, sin embargo, encontrando las fórmulas jurídicas y políticas necesarias para dar marco de legalidad y legitimidad al combate militar a los grupos violentos -guerrilleros y paramilitares- que han constituido por al menos tres décadas la principal fuente de inseguridad en ese país. Se trata, en todo caso, de una política explícitamente orientada a reconstruir la gobernabilidad, asunto de tal trascendencia que se subsume dentro de la perspectiva de la seguridad nacional. Los éxitos militares y políticos del gobierno frente a la guerrilla -que ha sufrido pérdidas significativas en su organización, su capacidad militar y, particularmente, en su ya mermada legitimidad-21 junto al crecimiento económico, la atracción de inversiones y el fortalecido liderazgo presidencial, han colocaron en segundo plano importantes fragilidades institucionales: en la complicada dinámica de los partidos políticos y en el del escándalo de la llamada “parapolítica”. La propuesta de una segunda reelección presidencial, no obstante la altísima popularidad de Uribe, trajo consigo polémicas y divisiones ante lo que evidenció visos de dilema: el fortalecimiento de un liderazgo personal o el de las estructuras institucionales. Con esa perspectiva, para Bogotá las dimensiones transnacionales e internacionales de su conflicto interior tienen significados muy específicos que contrastan con las visiones de Caracas y Quito. Lo transnacional es considerado en términos predominantemente amenazantes para la política de seguridad democrática: sea por los tráficos ilegales y conexiones internacionales con los que se fortalecen los irregulares, sea por el escrupuloso escrutinio de organizaciones no 20 En http://www.mindefensa.gov.co/dayTemplates/images/seguridad_democratica.pdf. Consultado el 10-10-2008. 21 “Tres años de golpes a las FARC”. Semana.com, 23 de septiembre de 2010, http:// www.semana.com/noticias-nacion/tres-años-golpes-farc/144994.aspx. Consultado el 24-092010.

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gubernamentales sobre esa política. En lo internacional tienen especial importancia la relación con Estados Unidos, el principal y decisivo aliado de Colombia en su lucha contra la guerrilla y el narcotráfico; regionalmente, las relaciones con países vecinos cuyo territorio es utilizado como retaguardia por la guerrilla.22 En general, a falta de apoyos regionales activos, desde Bogotá se ha procurado obtener comprensión o, al menos, silencio ante la política de seguridad colombiana. En suma, lo que estaba en juego era domésticamente muy trascendente por diferentes razones para cada uno de los gobiernos y países involucrados. Para Uribe Vélez, en la cuenta regresiva de sus últimos dos años de gobierno era imperativo desmantelar el secretariado de las FARC mantener la presión sobre la guerrilla y disminuir las posibilidades de que encontrase refugio y oxígeno político en otros países. De allí la dura reacción ante el reconocimiento político de las FARC por Chávez Frías, de allí la significación del manejo del contenido de los archivos electrónicos hallados en Ecuador. Para el gobierno de Correa, era importante dejar claramente asentado lo inaceptable de cualquier incursión en territorio ecuatoriano, mostrando con ello dentro y fuera de su país, especialmente ante sus electores y eventuales reelectores, la fuerza propia de su liderazgo personal en un país en el que, al igual que en Venezuela y en Colombia, están por renovarse o fortalecerse las opciones partidistas alternativas. 4. ¿Qué mecanismos se activaron: los cooperativos, los colectivoscompetitivos, ambos? A partir de la crisis de marzo de 2008 se acentuó la tendencia a desplazar la diplomacia bilateral y multilateral, así como a dejar de lado la posibilidad que ofrecían mecanismos institucionales bilaterales para la atención de temas muchas veces conflictivos y de interés recurrente. Es el caso de las Comisiones Binacionales que en los dos casos -EcuadorColombia y Venezuela-Colombia- existían desde la década de 1990 pero habían dejado de operar con fluidez, o de un todo, respectivamente.

22 Así fue confirmado en documentos extraídos de los computadores recuperados en el campamento de Reyes el 1 de marzo de 2008.

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Las relaciones diplomáticas con Colombia, fueron rotas por Ecuador en 2008 y, en el caso venezolano, se deterioraron aceleradamente desde finales de 2007, hasta llegar a la ruptura en julio de 2010. Respecto a Venezuela, a diferencia de otros momentos difíciles en la relación bilateral, esta vez el comercio sí fue negativamente afectado en virtud de la decisión del mandatario venezolano de cerrar el flujo económico transfronterizo.23 También se vieron afectados los espacios multilaterales, y la seguridad regional no fue excepción, como se manifestó en la ausencia del presidente Chávez en la cumbre regional antinarcóticos (Cartagena de Indias, 1 de agosto de 2008) y la posición crítica inicial del presidente Uribe respecto a la creación del Consejo de Defensa Suramericano. Este cuadro ha de ser complementado con una breve referencia a las iniciativas que en materia de defensa emprendieron los tres países, paralelamente a la situación conflictiva. Colombia mantuvo razonables expectativas de continuidad de apoyo estadounidense a su lucha antinarcóticos y antiterrorista, para emplear los términos oficiales con los que ambos países definen su alianza defensiva. Ecuador, que ha visto crecer sostenidamente su presupuesto de defensa desde el año 2005, anunció en 2008 un volumen importante de adquisiciones.24 Venezuela por su parte, ya estaba comprometida desde el año 2005 con un plan de compra de armas que ha incluido fusiles, aviones, helicópteros y submarinos, siendo Rusia el principal proveedor, lo que a la magnitud de las operaciones (que han significado un aumento de gastos militares de 78% en cuatro años, según datos del Instituto Internacional de Investigaciones para la Paz de Estocolmo) añade el acercamiento 23 Tal caída ocurrió no sólo respecto a Venezuela, si bien en este caso fue más significativa por la relevancia política y comercial mutua, en ella se mezclaron razones políticas con la circunstancia de la recesión en las economías venezolana y ecuatoriana. Mientras Venezuela congeló las relaciones económicas con Colombia, Ecuador no aplicó restricciones como Venezuela -salvo por la decisión en 2009 de imponer salvaguardias a 1346 productos colombianos, dentro de la normativa de la CAN- como medida justificada en la protección de su mercado. 24 24 aviones Súper Tucano; dos Radares; siete helicópteros DHRUV A. Light; 18 Jeep Agrale Marruá; un Avión Presidencial Legacy 600. Adicionalmente la Fuerza Naval repotenció dos Submarinos y recibió doce lanchas interceptoras y seis aviones no tripulados RPV israelitas. El ejército adquirió 180 visores nocturnos, doce vehículos tácticos, dos millones de cartuchos calibre 5,56 mm y 833.000 cartuchos calibre 9mm. Celi, 2009, p. 99.

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estratégico a Rusia, materializado no sólo en negocios petroleros, sino en la invitación a una flota de barcos rusos para realizar ejercicios conjuntos en el Caribe a finales de noviembre de 2008.25 A la luz de estos datos tan generales, la reacción crítica ante el acuerdo militar entre Colombia y Estados Unidos, confusamente interpretado como la entrega de bases militares a semejanza del acuerdo en torno a la base de Manta, no dejaba de ser parte de un cuadro más complejo de escalamiento compras y convenios militares. Revisemos tres momentos y las formas que fue asumiendo el “desescalamiento” de conflicto y los intentos de reconstrucción de la cooperación en seguridad. a. Primera semana de marzo de 2008: peso de la OEA, el Grupo de Río y las discretas mediaciones: - La OEA fue la primera instancia multilateral en considerar la crisis, a solicitud de la representante de Ecuador quien, en sesión del Consejo Permanente del 5 de marzo, pidió la convocatoria de una Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores. El Consejo aprobó una resolución en la que destacan tres puntos: la reiteración del principio de la inviolabilidad territorial; la creación de una comisión para investigar in situ los lugares de la zona del ataque fronterizo que las autoridades de Colombia y Ecuador indicasen; la convocatoria de la Reunión de Consulta solicitada.26

25 La visita de la flota rusa a Venezuela, coincidió con la visita del presidente Dimitri Medvédev y la confirmación de un crédito por 2.000 millones de dólares para la adquisición de armamento ruso (tanques y sistemas antiaéreos, entre otros), adicional al ya comprado, aparte del anuncio de un proyecto de cooperación nuclear. Las adquisiciones de armamento, entre 2005 y 2008, de las que se tiene información en Venezuela -ver en Francine Jácome, op. cit., p. 299- incluyen 100.000 fusiles, 51 helicópteros, 600 misiles de diverso tipo, 24 aviones, 5.000 rifles, 3 submarinos y números desconocidos de misiles aire superficie, lanzacohetes y dispositivos antiaéreos portátiles comprados a Rusia, en contratos que hasta ese momento rondaban los 4.400 millones de dólares. De China se han adquirido 1 satélite, 10 radares, 18 aviones de entrenamiento y un número indeterminado de equipos antimotines. Bielorrusia ha vendido un número desconocido de miras ópticas, y misiles aire superficie. 26 En http://www.oas.org/oaspage/press_releases/press_release.asp?sCodigo=C-067/08. Consultado el 10-10-2008.

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De inmediato, la Comisión de Buenos Oficios de la OEA se movilizó a Ecuador y Colombia donde tras reuniones con representantes de los gobiernos, recogió de cada uno de ellos documentos con propuestas concretas para restablecer la confianza entre los dos países. En adelante, esa comisión hizo visitas sucesivas y auspició encuentros entre los vicecancilleres y altos mandos militares de Colombia y Ecuador. - El Grupo de Río, que tenía programado su encuentro cumbre esa misma semana en República Dominicana, resultó ser instancia decisiva en un primer momento. En efecto, el 7 de marzo un intercambio franco de argumentos entre los presidentes de Colombia y Ecuador, seguido por una sorpresivamente moderada y conciliadora intervención del presidente venezolano, ayudaron a distender la situación. En la declaración de once puntos destacan tres acuerdos: el rechazo a la violación de la integridad territorial de Ecuador; el registro de las disculpas y compromiso del presidente Uribe de no reincidir; y el recordatorio de los principios de respeto a la soberanía y de no injerencia en los asuntos internos de otros Estados, con expresa referencia a que, según el artículo 19 de la Carta de la OEA, no sólo se refiere a intervención armada sino a otras formas de “injerencia o de tendencia atentatoria de la personalidad del Estado, de los elementos políticos, económicos, y culturales que lo constituyen”. A este se suma la reiteración del compromiso de “combatir las amenazas a la seguridad (…) provenientes de la acción de grupos irregulares o de organizaciones criminales, en particular de aquellas vinculadas a actividades del narcotráfico.” Quedó registrado que “Colombia considera a esas organizaciones criminales como terroristas”.27 Quepa anotar que en ese mismo encuentro el presidente Uribe desistió públicamente de proceder contra su homólogo venezolano en la Corte Penal Internacional, como antes había anunciado, con base en la información contenida en los archivos electrónicos de Raúl Reyes.

27 En http://www.venezuelaoas.org/Declaraci%C3%B3ndelaXXCumbredeGrupodeR%C3% ADo.htm y en http://www.oas.org/documents/events/200803_situacion_Ecuador_Colombia. Consultado el 10-10-2008.

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- La Reunión de Cancilleres del 17 de marzo, recibió el informe de la comisión investigadora y, finalmente reiteró lo resuelto y declarado en Washington y Santo Domingo. - Tras estos esfuerzos visibles -y en contraste con la estridencia de algunas declaraciones del presidente venezolano antes de la cita del Grupo de Río-28 hubo un trabajo discreto que se desplegó desde el mismo 1 de marzo por parte de presidentes y cancilleres de varios países -hasta donde fue conocido públicamente, los de Brasil, México y Chile- por lograr un acuerdo en el que se vieran reflejados los intereses y posiciones de Colombia y Ecuador. b. Fines de marzo de 2008: recrudecimiento de las confrontaciones verbales, amenazas y reaparición de iniciativas de mediación: - El Secretario General de la CAN, el ecuatoriano Freddy Ehlers, propuso sin éxito la reactivación de la Zona Andina de Paz, mecanismo para plantear políticas de seguridad y estrategias para combatir la violencia en la región.29 - Por su parte, la también ecuatoriana Yvonne Baki, presidenta del Parlamento Andino, asumió la iniciativa de mediar y para ello solicitó ayuda al presidente peruano, Alan García.30 - Las diplomacias regionales se reactivaron nuevamente, de modo discreto para procurar bajar la tensión. Como datos interesantes respecto a los giros discursivos del gobierno venezolano, que antecedieron a los movimientos diplomáticos de agosto de 2010, valga recordar que el 8 de junio de 2008 el presidente Chávez pidió públicamente a las FARC la liberación de rehenes sin 28 Entre noviembre de 2007 y enero de 2008, tras el anuncio por el presidente Uribe de la suspensión de la mediación del presidente Chávez para la liberación de rehenes, las declaraciones de éste tomaron un tono ofensivo que parece impropio dejar registrado en un documento como éste. Se encuentran en la prensa del día 25 de noviembre de 2007 y del 20 de enero de 2008. 29 “Secretario de la CAN sugiere reactivar la Zona Andina de Paz”. El Nacional.com. Caracas: 25-04-2008. 30 “Parlamento Andino promueve creación de agrupación para solución de conflictos”. El Nacional.com. Caracas: 29-05-2008.

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condiciones y negó vigencia actual a la guerrilla, declaración que repetiría el 23 de julio de 2010 añadiendo que las guerrillas “se han convertido en la principal excusa para el imperio: penetrar Colombia a fondo y desde ahí agredir a Venezuela, a Ecuador, a Nicaragua, a Cuba”.31 c. Julio de 2009: mientras Ecuador y Colombia comienzan a retomar contactos para lo que sería una muy lenta normalización, la reacción venezolana ante el convenio militar Colombia-EE.UU. reabrirá el problema a escala regional. - Unasur: En agosto de 2009, como respuesta a la recurrencia de tensiones, ahora más visiblemente fuertes entre Colombia y Venezuela, la Unasur –que ya había creado el Consejo de Defensa Suramericano en diciembre de 2008 y lo había reunido por primera vez en marzo de 2009– acuerda una reunión extraordinaria de Presidentes en Bariloche para mediar y restablecer la comunicación institucional sobre el tema del acuerdo Colombia-EE.UU. Pese a lo allí acordado y a los empeños mediadores de varios países (Chile, Brasil y Argentina), arreció el discurso crítico del acuerdo por parte del gobierno de Venezuela y retornó el tema de la guerra a los discursos venezolano y colombiano. - ALBA: En octubre de 2009, la cumbre reunida en Cochabamba, congrega a la Alternativa Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América Tratado de Comercio de los Pueblos (ALBA-TCP). Ecuador se había sumado en junio de ese año a la “Alternativa” que se transforma ahora en “Alianza” y crea –con la significativa autoexclusión de las islas del Caribe– un “Comité Permanente de Soberanía y Defensa de la ALBA como parte del Consejo Político cuyos objetivos principales serían la definición de una Estrategia de Defensa Integral Popular Conjunta y la constitución de una Escuela de Dignidad y Soberanía de las Fuerzas Armadas de los países del ALBA-TCP.

31 “Colombia se ha convertido en enclave del imperialismo”, http://www.analitica.com/va/sintesis/ nacionales/1063963.asp, 24 de julio de 2010. Consultado el 25 de agosto de 2010.

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- Se repiten las denuncias ante la OEA y las declaraciones en procura de prudencia por parte de la Secretaría de la OEA y el gobierno de Brasil. - En el Grupo de Río se acuerda la constitución de un Grupo de Amigos (conformado por los presidentes de República Dominicana, México, Brasil y Panamá) cuya actividad será frenada por el gobierno venezolano, a la espera de que la presidencia colombiana cambiase de manos. d. Julio 2010: salvo por la presentación de las denuncias de Colombia sobre presencia de guerrilleros en territorio venezolano ante el Consejo Permanente de la OEA, no hubo tratamiento multilateral de fondo sobre este episodio, el último bajo la presidencia de Álvaro Uribe Vélez, ya a la espera de que asumiera la presidencia su sucesor, Juan Manuel Santos. 5. ¿Qué desafíos han dejado la crisis y sus secuelas, en materia de cooperación en seguridad? Desde agosto de 2010, a casi dos años y medio de la crisis inicial, se fueron normalizando las relaciones de Ecuador y Venezuela con Colombia. Estos reacomodos estuvieron asociados al cambio de gobierno en Colombia, no tanto por que hubiese habido giros en la política de seguridad, sino en el estilo presidencial (con el peculiar dato de que el hoy presidente fue ministro de la Defensa entre 2006 y 2009), la estrategia de aproximación a los gobiernos vecinos, particularmente a Venezuela, y no menos importante, la evolución de la conflictividad interna colombiana revelada por dos datos muy diversos: en el ámbito militar, los golpes a la guerrilla y la desarticulación de mandos muy importantes; en el político, las popularidad de Uribe Vélez a su salida y los resultados de las elecciones de mayo de 2010 que favorecieron a Santos. En cuanto a Ecuador, la continuidad en las labores de buenos oficios en manos de la OEA junto a otras iniciativas informales de mediación, facilitaron el acercamiento bilateral que rindió lentamente sus frutos, al menos para evitar un deterioro mayor. Deterioro que, curiosamente, se manifestó con menor intensidad que en el caso de Venezuela y Colombia.

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Respecto a Venezuela, entre marzo de 2008 hasta agosto de 2010 se fueron “quemando” opciones de solución basadas en la cooperación, el fomento de la confianza y el fortalecimiento del tratamiento institucional, tanto bilateral como multilateral. Ni el conjunto de la OEA ni el del Grupo de Río lograron que se sostuviera la distensión, tampoco las instancias subregionales de la CAN y el Parlatino. Fue así también, pese al esfuerzo por hacer de Unasur el espacio natural para los asuntos suramericanos, tanto más desde la creación de su Consejo de Defensa, para los temas de defensa y la construcción de una “zona de paz y cooperación”. De modo que hasta agosto de 2010 -en la desigual medida ya anotada- no fue ese el empeño que prevaleció, sino el celo por la “la soberanía, integridad e inviolabilidad territorial de los Estados, la no intervención en sus asuntos internos y la autodeterminación de los pueblos”, también sustento del CDS. A esto se suma la fragilidad -casos de Ecuador y Colombia- cuando no ausencia -en cuanto a Venezuela- de medidas de fomento de confianza tales como iniciativas de investigación y clarificación de denuncias surgidas de los ordenadores y diversos testimonios. El establecimiento y restablecimiento de canales institucionales va andando muy pausadamente desde agosto de 2010, sobre una secuencia en la que ha habido una mezcla de atención de los presidentes pero también el intento de retomar las vías institucionales en otros niveles de gobierno, a través de comisiones binacionales y ad hoc. En cuanto al vínculo entre las situaciones nacionales y el despliegue presidencial de nuevas estrategias -que con frecuencia ha consistido en el aprovechamiento de las tensiones con propósitos políticos domésticos, como fue el caso en los tres países en distintos momentos entre 2008 y 2010- la respuesta que recién comenzó a rearticularse, primero entre Colombia y Ecuador, luego entre Venezuela y Colombia, sólo podrá hacerse sustentable si en cada país prevalece la perspectiva y los medios institucionales, junto al sano encadenamiento entre los intereses del gobierno y los del país al que representa. Estamos, en suma, aún muy lejos de un compromiso coherente y eficiente de cooperación en seguridad y, en cambio, ante unos pasos orientados más por el sentido práctico de los gobiernos que por los intereses de las

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sociedades o la solidez de los canales institucionales que no dependan o, al menos, filtren la mera voluntad presidencial. Hay problemas de fondo que de prevalecer podrían hacer ese tránsito muy lento. Se trata del peso que siguen teniendo las más tradicionales concepciones de la seguridad, no sólo por estar asentadas en la definición de amigos y enemigos y por la preparación y las alianzas para disuadir o enfrentar a los adversarios, sino por el componente de falta de transparencia que se mantiene en nombre de la seguridad y la soberanía. También hay signos alentadores, no obstante que muy desiguales para cada uno de los tres países, que provienen tanto de la evolución de Colombia hacia la paz interior y el peso que va recuperando la diplomacia, como del desarrollo del comercio regional, los intercambios humanos y las interdependencias positivas que alientan. Es finalmente inevitable concluir con la reafirmación de la importancia que para la superación de los escollos a la cooperación en seguridad tiene que estos temas sean conversados, asumidos en espacios académicos, con el compromiso de procurar la mejor comprensión de lo que la confianza, la transparencia, la prevención y el restablecimiento de canales institucionales significan para la seguridad y prosperidad de América Latina y cada una de sus sociedades.

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. Caracas, Venezuela Nº 5, Año III, pp. 111-134, 2011

Leopoldo Colmenares

IRÁN Y LOS GOBIERNOS IZQUIERDISTAS DEL ALBA: IMPLICACIONES PARA AMÉRICA LATINA

RESUMEN

ABSTRACT

En este ensayo se estudia la presencia de Irán en América Latina. En primer término se describe el relanzamiento de las relaciones entre Irán y la región, así como el inventario de los principales acuerdos establecidos entre esa nación y los países izquierdistas del ALBA, como lo son Venezuela, Cuba, Nicaragua, Bolivia y Ecuador. Posteriormente se analizan los objetivos de la aparición iraní en el hemisferio, para luego examinar las implicaciones que para la seguridad de la región se derivan de la profundización de los vínculos de Irán con los mencionados países del ALBA.

Iran’s presence in Latin America is studied in this essay. In the first section the re-launching of relations between Iran and the region are described, as well as the inventory of principal agreements established between that nation and leftist countries of ALBA, such as Venezuela, Cuba, Nicaragua, Bolivia, and Ecuador. Next, objectives of the Iranian appearance in the hemisphere are examined. Finally, implications for Latin American security as impacted by Iran´s deepe-ning links with the aforementioned countries of ALBA is analyzed. Keywords: Iran, Latin America, ALBA, Venezuela, Security environment.

Palabras clave: Irán, América Latina, ALBA, Venezuela, seguridad.

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1. Introducción Desde el año 2005 como producto de la llegada al poder de Mahmoud Ahmadinejad en la República Islámica de Irán, esta nación desarrolla una agresiva política exterior que tiene como uno de sus objetivos establecer fuertes vínculos con varios países de América Latina y principalmente con aquellos gobernados por mandatarios de izquierda, miembros de la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA)1 como lo son Venezuela, Cuba, Bolivia, Nicaragua y Ecuador, de hecho, la región se ha convertido en un instrumento clave para la política exterior iraní. La insurgencia de un actor extra-continental que tiene muy débiles lazos históricos, culturales y económicos con América Latina, ha llamado notablemente la atención de los analistas de temas sobre relaciones internacionales y de Seguridad y Defensa, y está generando un debate sobre las implicaciones que tal presencia supone para la región. Dicha discusión ha gestado dos visiones contrapuestas, a saber: una que posiciona el acercamiento de Irán como consecuencia de la actual multipolaridad en el orden mundial,2 lo que implica que su aparición en el continente no debe ser fuente de preocupación en ningún sentido; por otro lado, contrario a lo anteriormente expuesto, hay analistas3 que advierten que el relacionamiento de Irán con naciones gobernadas por líderes populistas y/o de izquierda, va más allá de la dinámica de las relaciones interestatales en tiempos de globalización, y por ende puede originar fuertes tensiones y problemas en el hemisferio, ya que trata de la presencia perturbadora de una nación catalogada por los Estados Unidos de América como “patrocinante del terrorismo”4 y porque, adicionalmente, en los últimos años, Irán ha presentado un reto 1 Nota del autor: en este artículo cuando se mencione al “ALBA”, debe entenderse que sólo se trata de Venezuela, Cuba, Ecuador, Bolivia y Nicaragua. 2 La nueva multipolaridad llega a América Latina. Oscar Cardozo. 20 de octubre del 2008. En: http://weblogs.clarin.com. 3 Iran in Latin America: An Overview. Douglas Farah. In: Iran in Latin America: Threat or Axis of Annoyance? Washington, D.C. Woodrow Wilson International Center for Scholars, Summer 2009. 4 Véase: US Department of State. State Sponsors of Terrorism. En: http://www.state.gov/s/ct/ c14151.htm.

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permanente para la comunidad internacional por su desacato a las resoluciones emitidas por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas por su programa de energía nuclear.5 Con la finalidad de contribuir con las deliberaciones suscitadas por la presencia de Irán en América Latina, en este ensayo se presenta un análisis de las implicaciones que para la seguridad de la región se derivan de la profundización de sus vínculos con aquellos países gobernados por mandatarios con tendencias populistas y/o de izquierda, pertenecientes al ALBA como lo son Venezuela, Cuba, Nicaragua, Bolivia y Ecuador. La metodología del análisis realizado pertenece a la corriente historiográfica denominada “historia de los hechos recientes”, la cual combina la metodología propia de la disciplina histórica con elementos de las ciencias sociales y politológicas. Para ello se utilizan principalmente fuentes de “open source” como artículos de prensa, análisis realizados por “think tanks” y reportes de instituciones académicas. El ensayo se divide en cinco secciones: en primer lugar presentamos una descripción del relanzamiento de las relaciones entre Irán y América Latina a partir de la llegada de Mahmoud Ahmadinejad a la presidencia de Irán, posteriormente desarrollamos un inventario de los acuerdos y convenios establecidos entre la república islámica y los países del ALBA, que traen como consecuencia la presencia de una gran cantidad de funcionarios y técnicos iraníes en la región, en la tercera sección analizamos cuáles serían los objetivos de la aparición persa en el hemisferio, seguidamente, en la cuarta sección, exponemos las implicaciones que para el ambiente de seguridad de América Latina se desprenden del estrechamiento de las relaciones entre Irán y los países del ALBA, finalmente, en la quinta sección, entregamos las conclusiones del trabajo.

5 Irán desacata a la ONU e intensifica el enriquecimiento de uranio. Xornal.com de Galicia. 11 de agosto del 2010. En: http://www.xornal.com/artigo/2010/08/09/mundo/iran-desacata-onuintensifica-enriquecimiento-uranio/2010080921354900400.html.

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2. El Relanzamiento de las relaciones entre Irán en América Latina La atención prestada históricamente por Irán hacia América Latina en general, y hacia los países del ALBA en particular, puede considerarse muy limitada. Sólo el establecimiento de una relación ideológica con Cuba, a finales de su guerra contra Irak, 6 el vínculo político con Venezuela, por ser ambos miembros cofundadores de la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP) en el año 1960, y una relación personal de larga data del actual presidente de Nicaragua Daniel Ortega con la revolución iraní, fechada en la época de su primera presidencia en el período 1979-1990, 7 constituyen los pocos antecedentes del acercamiento, un poco más allá de las relaciones bilaterales convencionales, de la nación persa con algunos países de América Latina. Más bien, las relaciones de la república islámica con la región propendían hacia un pronunciado declive, manifestado en el cierre de la mayoría de sus sedes diplomáticas en la región. El ascenso al poder de Mahmoud Ahmadinejad en el año 2005, cambió radicalmente esa situación y produjo como consecuencia un relanzamiento de las relaciones de Irán con América Latina. En principio puede observarse la ofensiva diplomática, evidenciada en el restablecimiento de sus embajadas en la región. En el último quinquenio, la nación persa, que sólo poseía embajadas en Cuba, Argentina, Uruguay, Brasil, México y Venezuela, reabrió, primero, sus sedes diplomáticas en Colombia y Nicaragua; la última, por cierto, había sido cerrada tras la pérdida del poder por Daniel Ortega. Posteriormente, luego de un anuncio del primer ministro iraní Manoucher Mottaki, se reinauguraron las embajadas en Chile, Ecuador y Uruguay. En el mismo lapso, Irán estableció representaciones diplomáticas en Bolivia, República Dominicana, Puerto Rico, Guatemala, Honduras, Panamá y El Salvador. Los lazos de los países latinoamericanos con Irán crecen en ambas direcciones, es así como Nicaragua constituyó una

6 La penetración iraní en América Latina. Ely Karmon. Analítica, Caracas. 4 de febrero del 2010. 7 Farah, op. cit.

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representación diplomática en ese país y Bolivia trasladó la única embajada que poseía en el medio oriente desde El Cairo hacia Teherán. El afianzamiento de las relaciones entre Irán y los países del ALBA, es conducido personalmente por sus presidentes, quienes han realizado frecuentes contactos con la finalidad de establecer acuerdos de cooperación en los más disímiles ámbitos. Por ejemplo, en septiembre del 2007 el presidente iraní, luego de asistir a la 62 Asamblea General de la ONU, visitó Venezuela, donde firmó convenios en el área energética, industrial y de entendimiento mutuo. Después de Caracas, Ahmadineyad viajó a Bolivia en un avión venezolano y en La Paz se reunió con el presidente Evo Morales, para establecer relaciones diplomáticas entre ambos países. Esta era la tercera vez que Ahmadineyad visitaba la región desde su elección, siempre de la mano del presidente venezolano Hugo Chávez Frías. Con relación a los viajes del presidente iraní, de manera sarcástica, el diario El Nuevo Herald expresó que le debía fascinar el clima tropical, ya que, entre finales del año 2006 y el año 2007, había pasado más tiempo en América Latina que el presidente norteamericano George W. Bush, quien sólo había efectuado una visita a la región en el mismo período.8 Los periplos previamente mencionados, incluyeron paradas en Nicaragua, las antes expuestas visitas a Bolivia y Venezuela; Ecuador, en donde asistió a la toma de posesión del Presidente Rafael Correa, Cuba, en la cual participó en la Cumbre de los Países No Alineados, y otra vez Venezuela. En noviembre del año 2009 el presidente iraní realizó otra gira por tres países latinoamericanos: Brasil, Bolivia y Venezuela, convirtiéndose en la cuarta vez que visitaba el último país.9 En sentido inverso, son varias las visitas realizadas por los mandatarios del ALBA a Irán, las cuales han dado origen a la firma de convenios, declaraciones y acuerdos en las áreas comerciales, industriales, financieras, etc. El liderazgo en el renglón lo ostenta el presidente

8 ¿Qué busca Irán en América Latina? Andrés Oppenheimer. El Nuevo Herald, Miami. 12 de octubre del 2007. 9 Novena visita a Teherán del presidente venezolano. El Universal, Caracas, 19 de octubre de 2010.

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venezolano Hugo Chávez Frías, quien ha visitado oficialmente nueve veces a la nación persa para firmar con Teherán memorandos de entendimiento, acuerdos y convenios de cooperación en diferentes sectores.10 Por otro lado, el presidente nicaragüense Daniel Ortega devolvió la visita efectuada por Ahmadinejad, viajando a Teherán en junio del 2007, mientras su par boliviano, Evo Morales, acudía a Irán en setiembre del año 2008 para discutir acuerdos comerciales con el mandatario de esa nación. Ese mismo año el Presidente Rafael Correa, acudió a Irán con las intenciones de impulsar las exportaciones ecuatorianas de productos agrícolas y consolidar la cooperación bilateral en el sector petrolero y energético. En octubre del año 2010, Evo Morales se reunió con el presidente Ahmadinejad en Teherán y establecieron acuerdos en las áreas de energía, industria y comercio. También discutieron un plan de inversión de alrededor de 300 millones de dólares que acometería Irán en la nación suramericana. Al regresó de Morales a Bolivia, declaró que además se había acordado la cooperación iraní para establecer un reactor nuclear en su país.11 3. La Presencia de Irán en los países del ALBA No es únicamente el restablecimiento de las relaciones de Irán con casi todos los países de la región y su amplia presencia diplomática, lo que causa preocupación en analistas de temas de seguridad y de voceros gubernamentales.12 La aparición iraní va mucho más allá de ese hecho y se manifiesta por la gran cantidad de tratados, acuerdos, convenios de cooperación, etc. -tal como someramente se esbozó en el apartado anterior- suscritos con los gobiernos del ALBA, y que le permiten tener una considerable presencia en las naciones de esa Alianza, en la cual Irán posee el estatus de “observador”.

10 Morales busca desarrollar planta nuclear con apoyo de Irán. La Prensa, Managua. 29 de octubre del 2010. 11 Pentágono advierte presencia paramilitar iraní. El Universal, Caracas. 22 de abril del 2010. 12 Irán y Venezuela. El eje de la “Inquietud”. Military Review. Kavon Hakimzadeh. NoviembreDiciembre del 2009.

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En principio, con relación a los mencionados acuerdos, uno de los argumentos básicos que esgrimen los analistas que expresan recelo por la presencia iraní en la región, es la opacidad o falta de transparencia de los mismos, ya que varios de los convenios están vinculados con temas sensibles como la seguridad y defensa.13 Este punto provoca una gran preocupación para el gobierno de los Estados Unidos de América, ya que esa cooperación incluye acuerdos sobre la realización de labores conjuntas de inteligencia.14 De igual forma son fuente de inquietud aquellos pactos inherentes a la conformación de instituciones financieras binacionales, ya que hay autores que señalan que podrían servir como instrumentos de Irán para eludir las sanciones de orden comercial y financiero impuestas por el Consejo de Seguridad de la ONU.15 La penetración iraní en el hemisferio va de la mano del presidente venezolano Hugo Chávez Frías y por ende Venezuela es la nación con la cual el régimen de Ahmadinejad ha establecido la mayor cantidad de acuerdos que facilitan la presencia persa en la región. Entre los principales convenios que tienen como consecuencia la comparecencia de funcionarios iraníes en los países miembros del ALBA, tenemos la creación de un banco binacional de desarrollo iranívenezolano, una alianza entre el estatal Banco Industrial de Venezuela y el Banco de Exportaciones y Desarrollo de Irán (EDBI). Venezuela también autorizó la formación en su territorio de un banco completamente iraní, el Banco Internacional de Desarrollo,16 y un fondo de inversión y desarrollo binacional de 2.500 millones de dólares. Siguiendo con el ámbito financiero, en septiembre del año 2009 el gobierno de Irán llego a un acuerdo con el Banco Central de Ecuador, para permitir al Banco de Exportaciones y Desarrollo de Irán operar en el país andino.17

13 Ibíd. 14 La inquietante presencia iraní. Jaime Daremblum. Hudson Institute. 13 de abril del 2010. 15 Resulta llamativo que en la página web del Banco Internacional de Desarrollo (BID) se muestre una nota expresando que en las revisiones efectuadas por la Superintendencia de Bancos de Venezuela (SUDEBAN) a esa institución financiera no se hayan encontrado evidencias de que “colabore con actividades nucleares en Irán”. Ver: http://www.bid.com.ve. 16 Banco iraní que despierta dudas se asocia con el Central. Hoy.com.ec, Quito. 7 de septiembre del 2009. 17 Hay uranio en zona de Bolivia donde Irán y Venezuela tendrán fábrica. El Universal, Caracas. 31 de octubre del 2010.

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El gobierno venezolano selló un acuerdo con los iraníes para la instalación en el estado Bolívar de una fábrica de tractores, denominada “Veniran Tractor”, así como un contrato entre la empresa estatal venezolana “Minerven” y la empresa estatal iraní “Impasco”, que otorga a los últimos la concesión de una mina de oro, en el mismo estado Bolívar, y que bordea la frontera con Guyana. De igual forma, en el año 2007, fue instalada una fábrica de cemento en el estado Monagas, cuya construcción la ejecutó la firma iraní “Edhasse Sanat”, perteneciente al Ministerio de Minas iraní. Conjuntamente con Venezuela e Irán, Bolivia también asentará una fábrica de cemento en la zona de Coroma, Potosí, donde existen yacimientos de uranio, oro, plata y cobre.18 En este último país, Irán colaborará en la construcción de dos clínicas, como base inicial del proyecto de salud “La Media Luna Roja”, que opera en la actualidad en dieciocho países, y que se espera sea diseminado por toda América del Sur. El acuerdo de salud incluye el envío de equipos de médicos iraníes a Bolivia, así como ofrecer estudios de especialización y entrenamiento a facultativos bolivianos. Por otra parte, la estatal petrolera PDVSA, y su par iraní “PetroPars”, conformaron un joint venture para la certificación de un bloque de la faja petrolífera del Orinoco, localizada en el estado Anzoátegui, dentro del marco del proyecto venezolano “Magna Reserva”, que tiene por objetivo cuantificar las reservas de dicha faja. En el mismo terreno, la compañía petroquímica venezolana PEQUIVEN y la Compañía Nacional Petroquímica de Irán establecieron un convenio para manufacturar plásticos en el estado Zulia, al occidente del país. En el mismo estado venezolano, la empresa criolla Desarrollos Urbanos de la Costa Oriental del Lago S.A. (DUCOLSA) y la Iranian International Housing Company, C.A. de Irán, suscribieron un memorando de entendimiento para la constitución de una empresa de construcción de viviendas. Otro proyecto emprendido por Irán y Venezuela consiste la puesta marcha de la fábrica de automóviles iraníes “Venirauto Industrias C.A.”, localizada en el estado Aragua, los primeros vehículos fueron entregados en abril del año 2009.19

18 El Gobierno entrega 120 vehículos iraníes y 6 teatros móviles. Noticia al Día. Maracay, 2 de abril del 2009. 19 EE.UU. amplía investigaciones sobre lazos subversivos entre Venezuela e Irán. Quinto Día, Caracas, 30 enero del 2009.

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A finales del año 2008, Irán firmó un acuerdo con Venezuela para invertir 350 millones de dólares en la construcción, en forma conjunta, de un puerto de aguas profundas en la localidad de Puerto Mono, en la costa este de Nicaragua, la cual es una localidad estratégicamente ubicada cerca de Colombia, Venezuela y Cuba.20 También en Nicaragua, los persas han financiado diversos proyectos de desarrollo y ayudas financieras desde 2007, incluyendo la provisión de 230 millones de dólares para la construcción de una represa para la generación de energía eléctrica y los recursos necesarios para la construcción, en el año 2008, de una “mega policlínica” en la ciudad de Managua. Continuando con la penetración iraní en Nicaragua, en febrero del año 2009, Ahmadinejad y Ortega anunciaron el compromiso de una inversión adicional de 200 millones de dólares para proyectos binacionales en agricultura y energía. En lo referente a Ecuador, en el año 2008, Irán y esta nación firmaron un acuerdo de cooperación en el sector energético. En el año 2009, el presidente Correa rehusó renovar el arrendamiento de la base militar de Manta a los Estados Unidos, si bien lo siguiente podría no estar enlazado, el ministro ecuatoriano de defensa señaló que su país quería trabajar con países tales como Irán para desarrollar su industria de defensa. En enero del mismo año, el presidente Ahmadinejad prometió invertir más de 200 millones de dólares en Ecuador para financiar una serie de proyectos conjuntos de desarrollo y de comercio. En marzo, Irán acordó financiar dos nuevas plantas termoeléctricas en ese país; en septiembre, concedió un préstamo de 40 millones de dólares a exportadores ecuatorianos y también llegó a un acuerdo para depositar 145 millones de dólares en el Banco Central de Ecuador. Retornando a Venezuela, dicha nación se convirtió en la puerta de entrada de los viajes de Irán hacia la región. Actualmente existe un vuelo semanal entre Caracas y Teherán, con escala en Damasco, producto de un acuerdo entre la aerolínea estatal venezolana Conviasa e Irán Air, que es la compañía aérea nacional de Irán. La aerolínea venezolana compró un jet Airbus especialmente para cubrir esa ruta aérea.21

20 Karmon, op. cit. 21 Venezuela deberá someterse a supervisión internacional. Asdrúbal Aguiar. El Universal, Caracas. 31 de octubre del 2010.

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En noviembre del año 2008 representantes de los gobiernos venezolano e iraní, firmaron un convenio de ciencia y tecnología, formalizando así la cooperación en el campo de la energía nuclear.22 Los acuerdos de cooperación binacional, ya se traducen en más de 270 de ellos, en temas agrícolas, industriales, tecnológicos y energéticos, de acuerdo con un boletín oficial de la Agencia Bolivariana de Noticias.23 Irán suministra asistencia técnica a Venezuela en las áreas de defensa, inteligencia y seguridad, no obstante la ya mencionada opacidad de los convenios que sustentan esa cooperación, no permiten conocer el alcance, magnitud y los resultados de esas actividades conjuntas y, aún menos, determinar la naturaleza de la actuación de los oficiales iraníes que efectúan labores en el país. 4. ¿Qué busca Irán en América Latina? Según Witker,24 la expansión iraní en América Latina tiene por objetivo demostrar capacidad internacional. Capacidad que, según el mismo autor, implica diseminar su mensaje religioso y visión del mundo terrenal, así como articular nuevos aliados e influir en las cercanías de su principal enemigo: los Estados Unidos. Al respecto, Malamud y García25 señalan que esto supone un valor más que simbólico, ya que el objetivo es contar con varios aliados muy cercanos geográficamente a los Estados Unidos. De esta manera, entonces, Irán respondería a la influencia de Washington en su propio “patio trasero”, mientras la atención norteamericana se centra en otras zonas del planeta. La ofensiva diplomática en la región, le permite a la nación persa romper el aislamiento internacional al que se encuentra sometido por su programa de enriquecimiento de uranio, el cual le posibilitaría construir armas nucleares. El respaldo obtenido por Irán de

22 Venezuela e Irán firman 11 nuevos acuerdos económicos. El Universal, Caracas. 20 de octubre del 2010. 23 Los guiños de Mefisto: La expansión de Irán en América Latina y sus implicancias para la seguridad de Chile y Argentina. Ivan Witker. Organización Latinoamericana para la Defensa de la Democracia. Febrero del 2010. 24 Los actores extrarregionales en América Latina (II): Irán. Carlos Malamud y Carlota García Encina. Real Instituto Elcano. 26 de noviembre del 2007. 25 Witker, op. cit.

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parte de los países del ALBA, se fundamenta en algunas coincidencias ideológicas y de estrategia geopolítica, principalmente con la nación venezolana, que de alguna manera arrastra a los otros países izquierdistas pertenecientes a la Alianza Bolivariana a un comportamiento similar. De allí, como bien lo expresa Witker,26 nace la respuesta político-táctica análoga de esas naciones al acercamiento iraní. Mientras que los orígenes y esencia de la “Revolución Islámica” en Irán (1978/79) y la “Revolución Bolivariana en Venezuela” (1999) difícilmente pueden ser comparados, ambos países sustentan su política exterior utilizando sus abundantes recursos energéticos: petróleo y gas. De igual forma el uno y el otro emplean un discurso ideológico radical, e intentan crear alianzas sur-sur dentro y fuera de sus respectivas regiones.27 Ambos países también comparten el objetivo de esparcir los postulados de sus respectivas “revoluciones” en sus zonas de influencia natural. Irán y Venezuela, están profundamente comprometidos en consolidar una alianza bilateral, sustentada en intereses energéticos comunes, la afinidad entre sus actuales mandatarios y, por sobre todo, una profunda hostilidad en contra de Estados Unidos y algunos de sus principales aliados como Israel. La oposición al imperialismo, neoliberalismo y globalización, son elementos comunes del discurso revolucionario de Chávez Frías y Ahmadinejad. Desde una posición de víctimas “tercermundistas” ambos presidentes mantienen una diatriba constante contra los Estados Unidos, asignándole la paternidad de la mayor cantidad de problemas que aquejan a la humanidad. Por ello no es extraño que en las declaraciones conjuntas de esos mandatarios se utilicen frases grandilocuentes, como, por ejemplo, “nuestro compromiso de luchar y promover acciones políticas en contra del imperialismo, en aras de garantizar un mayor equilibrio y democratización de las relaciones internacionales…”.28

26 Iran and Venezuela: Bilateral alliance and global power projections. Susanne Gratius y Henner Fürtig. FRIDE, abril del 2009. 27 Firma de 11 nuevos documentos sellan la integración entre Irán y Venezuela. Agencia Bolivariana de Noticias, Caracas. 13 de enero del 2007. 28 Venezuela, Bolivia, Cuba, Ecuador and Nicaragua Announce Support for Iran’s Nuclear Program - ALBA Group. julio del 2010. En: http://www.offnews.info/verArticulo.php?contenidoID= 23574.

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La política exterior iraní, busca, entonces, a través de la penetración sistematizada en América Latina, potenciar el foco antiestadounidense y antiimperialista, establecido en el corazón mismo del hemisferio por Hugo Chávez y sus colegas del ALBA, afectos al denominado “Socialismo del Siglo XXI”. El estrechamiento de las relaciones de Irán con los países del ALBA, ha terminado convergiendo en una colaboración muy útil para los persas en los organismos multilaterales como la ONU, OPEP y otros. Es así como en los foros internacionales constantemente se promueve el apoyo hacia Irán en cuanto a su derecho de desarrollar capacidades nucleares con fines pacíficos, así como también a través de declaraciones conjuntas de representantes gubernamentales.29 Por ejemplo, Venezuela y Cuba, junto con Siria, fueron los únicos países en oponerse a la resolución de la Junta de Gobernadores de la Agencia Internacional de Energía Atómica, de llevar el caso del programa nuclear al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, en febrero del año 2006.30 Adicionalmente la presencia iraní en América Latina le suministra ventajas en cuanto a contar con bases estratégicamente ubicadas en el hemisferio para desarrollar operaciones de propaganda y de inteligencia.31 Una de las hipótesis establecidas para explicar la presencia iraní en los países del ALBA, más allá de todas las consideraciones políticas e ideológicas previamente expuestas, es la cuestión estratégica de que Venezuela y Bolivia puedan convertirse en proveedores de uranio para el programa nuclear que adelanta esa nación.32 Las bases de estas conjeturas vienen dadas, entre otras, por la presencia iraní en zonas con

29 Cuba y Venezuela se oponen a la resolución de la AIEA de enviar el tema del programa nuclear de Irán al Consejo de Seguridad. En: http://www.webislam.com/?idn=4538 30 Iran’s Invisible Nicaragua Embassy. The Washington Post, Washington. 13 de julio del 2009. 31 Challenges to Security in the Hemisphere. Angel Rabasa. Senior Political Scientist RAND Corporation. 4 de agosto del 2010. 32 Venezuela: A Nuclear Profile. Nima Gerami y Sharon Squassoni. Diciembre del 2008. En: http://www.carnegieendowment.org/publications/index.cfm?fa=view&id=22568&prog=zgp &proj=znpp; Chávez’s Secret Nuclear Program. Roger Noriega. Foreign Policy. Octubre del 2010; El regreso de los planes nucleares. Andrés Oppenheimer. 20 de ctubre del 2009; Helping Bolivia Build Nuclear Power Plant Bolivia Sending Uranium to Tehran. Anna Mahjar-Barducci. Hudson, New York. 3 de diciembre del 2010.

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reservas probadas de uranio en ambos países, a través de los acuerdos firmados para construir y operar fábricas de cemento, así como en el interés demostrado a diferentes niveles por los presidentes Chávez Frías y Morales para desarrollar acuerdos de cooperación en el campo de la energía nuclear con Irán.33 Como se esbozó someramente en el apartado anterior, la creación de instituciones financieras binacionales entre Irán y sus aliados latinoamericanos, le permitiría a los primeros esquivar las sanciones comerciales y financieras que han sido establecidas por el Consejo de Seguridad de la ONU y otras instancias internacionales, como las aplicadas por la Unión Europea, a través der sus ministros de relaciones exteriores.34 Es importante observar que las penalidades establecidas por la Unión Europea, incluyen a entidades financieras fuera de territorio iraní, tal como el Banco Internacional de Desarrollo de Venezuela.35 Pero no sólo organismos internacionales han impuesto sanciones financieras y económicas a Irán. Por ejemplo, en los Estados Unidos de América se ha aprobado una Ley contentiva de amplias inhabilitaciones económicas, comerciales y financieras, que incluso prohíbe a los bancos estadounidenses mantener cuentas corresponsales u otros negocios con instituciones bancarias extranjeras que proporcionen servicios al país persa. 36 Así entonces, las recién creadas instituciones financieras binacionales podrían ser de mucha utilidad al gobierno de Ahmadinejad para ejecutar acciones vetadas en ese ámbito, ya que a través de triangulaciones y procedimientos de ingeniería financiera, sería posible que Irán realice aquellas operaciones comerciales que son necesarias para el funcionamiento de su economía y de esta forma aminorar a lo interno el impacto de las sanciones establecidas. 33 Aprobadas nuevas sanciones contra Irán. 25 de octubre del 2010. En: http://www.euractiv.es/ noticias/asuntos-exteriores/noticia.php?noticia=1667 34 Las nuevas sanciones de los 27 contra Irán ya han entrado en vigor. El Mundo, Madrid. 26 de julio de 2010. 35 Estados Unidos sancionará a bancos que negocien con Irán. El Mundo, Madrid. 21 de junio de 2010. 36 Pdvsa envía gasolina a Irán pese a las sanciones sobre Teherán. El Universal, Caracas. 31 de enero del 2011.

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5. Implicaciones de las Relaciones entre Irán y América Latina El análisis previo sobre la presencia y objetivos de Irán en la región, nos permiten identificar al menos dos factores clave, que facilitarán la exposición de las implicaciones que para América Latina tiene la emergencia iraní. Estos aspectos son los siguientes: a) La profundización de las relaciones de Irán con América Latina, especialmente con Venezuela, Cuba, Bolivia, Nicaragua y Ecuador, materializadas por medio de centenas de acuerdos y convenios bilaterales en las áreas industriales, de energía, finanzas, petróleo, etc., le ha permitido a la nación persa establecer una amplia presencia en el hemisferio occidental, retando a los Estados Unidos de América en su propio “patio trasero”. b) El desmedido apoyo de las naciones del ALBA hacia el programa nuclear iraní, con lo cual se colocan a contracorriente de la comunidad internacional, al ejecutar acciones que permiten a la nación islámica esquivar las sanciones establecidas por la renuencia iraní a desistir continuar con ese programa, como por ejemplo, el envío de gasolina por parte de Venezuela 37 y la utilización de las instituciones financieras ecuatorianas y venezolanas para triangular operaciones comerciales a favor de Irán.38 La principal consecuencia derivada la dinámica antes planteada es el involucramiento de facto de estas naciones en el “conflicto estratégico global”.39 Es así, entonces, como los gobernantes del ALBA están con diferentes gradaciones, involucrando a sus respectivas naciones en un conflicto de orden mundial, que va mucho más allá de sus capacidades políticas, económicas y militares. Esto es aún más grave si consideramos

37 Preocupación por transacciones entre Venezuela, Ecuador e Irán. El Nacional, Caracas. 19 de febrero del 2010. 38 Venezuelistan: Iran’s Latin American Ambitions. Presentación del profesor del Centro de Estudios Hemisféricos de Defensa General (r) Boris Saavedra. Hudson Institute. 15 de abril del 2010. 39 Estados Unidos reitera su preocupación por relaciones entre Irán y América Latina. En: http:/ /informe21.com/relaciones-iran-america-latina/estados-unidos-reitera-su-preocupacionrelaciones-iran-america-latina.

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que el principal contendiente de su aliado extra-continental es la primera potencia mundial: Estados Unidos de América. Sin sombra de dudas, no resulta nada conveniente para cualquier nación oponerse al máximo poder global. Como corolario de lo antes expuesto, tenemos una continuada ofensiva desarrollada en el campo diplomático, legislativo y mediático por parte de diversos actores del coloso del norte contra las naciones del ALBA, con el objetivo de contrarrestar la presencia persa en la región. Por ejemplo, el jefe de la diplomacia estadounidense para América Latina, Arturo Valenzuela, exteriorizó en febrero del año 2010, la preocupación del gobierno del presidente Barack Obama por los vínculos entre Irán y algunos países de la región. Valenzuela, también, recordó “la extrema preocupación” de Estados Unidos por “las intenciones nucleares de Irán” y subrayó que miembros de la comunidad internacional comparten la posición de Estados Unidos.40 En diciembre, del año 2009, la secretaria de Estado norteamericana, Hillary Clinton, había advertido a los países latinoamericanos de las consecuencias de “coquetear” con Irán. “La gente que quiera coquetear con Irán debería mirar cuáles podrían ser las consecuencias para ellos. Y esperamos que lo piensen dos veces”, afirmó. 41 Ese mismo año los subcomités para el hemisferio occidental, para el medio oriente y sur-asia y sobre el terrorismo y no proliferación nuclear, pertenecientes al comité de asuntos exteriores de la cámara de representantes del Congreso de los Estados Unidos, realizaron una sesión conjunta para analizar la presencia de Irán en las Américas. Entre otros puntos se discutió sobre los objetivos de los persas en la región, llamándose la atención sobre el soporte que puede suministrar Irán a movimientos insurgentes y terroristas.42

40 EE.UU. preocupado por relación entre Irán y América Latina. El Nacional, Caracas. 5 de febrero del 2010. 41 Joint Hearing Before the Subcommittee on the Western Hemisphere and the Subcommittee on the Middle East and South Asia and the Subcommittee on Terrorism Nonproliferation and Trade. Committee on Foreign Affairs. House of Representatives. 27 de octubre del 2009. 42 EE.UU. amplía investigaciones sobre lazos subversivos entre Venezuela e Irán. Quinto Día, Caracas. 30 de enero del 2009.

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De igual manera, puede mencionarse la declaración del Secretario de Defensa de los Estados Unidos, Robert Gates quien en enero del año 2009, en una presentación ante el Comité de Servicios Armados del senado estadounidense, afirmó que su mayor preocupación en América Latina era “el nivel de franca actividad subversiva que los iraníes están conduciendo en varios lugares de la región”.43 Los iraníes “están abriendo muchas oficinas y muchos frentes detrás de los cuales interfieren en lo que está pasando en esos países”, dijo Gates, mencionando directamente a Venezuela, Ecuador, Nicaragua y Bolivia.44 Durante esa comparecencia el Secretario de Defensa dijo que: “Me causa más preocupación los crecientes lazos de Irán con movimientos de izquierda en la región que los recientes ejercicios militares rusos en las costas venezolanas”.45 En enero del año 2010 el Congreso de Estados Unidos patrocinó un evento denominado “Peligro en los Andes: Amenazas a la democracia, los derechos humanos y la seguridad interamericana”. Entre los temas tratados se analizó si los miembros del ALBA (Cuba, Venezuela, Bolivia, Ecuador y Nicaragua) constituían una amenaza a los intereses estadounidenses y a la seguridad interamericana, en el contexto de la presencia de actores hostiles en el hemisferio como Irán y grupos terroristas.46 En el evento participaron tanto legisladores demócratas como republicanos. La actividad iraní en la región, y particularmente en Venezuela, también ha generado como consecuencia que un grupo de legisladores del senado americano, propusieran en octubre del año 2009 una iniciativa para incluir a Venezuela en el grupo de las naciones patrocinadoras del terrorismo internacional.47 El pedido fue ratificado en enero del año 2010, cuando Connie Mack, representante republicano, introdujo una resolución que pide al gobierno de Barack Obama designar a Venezuela como país 43 Ibíd. 44 Irán “subversivo” en América Latina.BBC Mundo. En: http://news.bbc.co.uk/hi/spanish/ international/newsid_7855000/7855103.stm 45 Congreso de Estados Unidos patrocina evento contra países de la ALBA. Ciudad CCS, Caracas, 16 de noviembre del 2009. 46 Congresistas de EE.UU. piden incluir a Venezuela en la lista negra del terrorismo. El Universal, Caracas. 27 de octubre del 2009. 47 Piden que Venezuela sea incluida en la lista de “patrocinadores del terrorismo”. El Universal, Caracas, 25 de mayo del 2010.

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patrocinador de terrorismo. “Venezuela es un peligro que no debe ser subestimado”, añadió Mack, según reseña AFP. 48 La resolución bipartidista fue dirigida primero al Comité de Relaciones Exteriores, que luego podría reenviarse al subcomité de temas relacionados con América Latina o al subcomité de Terrorismo y No Proliferación Nuclear para su examen.49 Hasta el momento tal propuesta no ha sido aprobada, no obstante, precisamente, mientras se concluía este trabajo,50 el mismo representante republicano Connie Mack, solicitó de nuevo que Estados Unidos incluyera a Caracas en la lista de patrocinadores del terrorismo y esta vez propuso un embargo comercial pleno a Venezuela.51 Mack, que en los actuales momentos es el presidente del Subcomité para el Hemisferio Occidental de la Cámara de Representantes, aseguró que su tarea, en una Cámara baja dominada ahora por los republicanos, es centrarse “en un peligro claro y presente que está surgiendo en nuestro propio continente”, un peligro, dijo, que la actual administración, al igual que la anterior no ha entendido plenamente.52 También el Subcomité para el Hemisferio Occidental de la Cámara de Representantes, realizó una interpelación -el 15 de febrero del 2011- al responsable de la diplomacia norteamericana para América Latina, Arturo Valenzuela. Al ser interpelado sobre Venezuela, el subsecretario de Estado para el hemisferio occidental, señaló que a EE.UU. le preocupan los vínculos del gobierno del presidente Hugo Chávez con el régimen de Teherán, y está examinando “de cerca” si Caracas viola las sanciones internacionales adoptadas contra Irán al cooperar con ese país en materia energética.53 El diplomático señaló que Estados Unidos sigue de cerca los vínculos de Venezuela con Irán para determinar si de alguna manera violan las sanciones internacionales impuestas a Teherán y evalúa adoptar medidas al respecto. Valenzuela dijo que: “Venezuela está violando sanciones internacionales, eso está claro’’, al responder a una pregunta

48 Ibíd. 49 Estas líneas se escribieron el 16 de febrero del 2011. 50 Legislador republicano insiste en embargo a Venezuela. El Universal, Caracas. 12 de febrero del 2011. 51 Ibíd. 52 Examinan si Venezuela viola sanciones a Irán. El Nacional, Caracas. 16 de febrero de 2010. 53 Ibíd.

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del legislador republicano Connie Mack, presidente del subcomité que realizó la audiencia.54 De esta manera se observa como las naciones del ALBA son señaladas como fuentes de perturbación para la región motivado a sus vínculos con Irán y están siendo sometidas al escrutinio de diversas instancias del Estado americano. La preocupación por la penetración de Irán la región, también ha disparado las alarmas del gobierno en Israel; las constantes amenazas de esa nación contra el Estado judío ha puesto en alerta a su gobierno quienes abrogan por la contención de los persas en la región. La inquietud israelí viene dada fundamentalmente, según Bailey,55 por los vínculos del gobierno de Irán con la organización terrorista libanesa Hezbolá, dada la práctica de la república islámica de utilizar sus embajadas para apoyar o encubrir tanto las actividades de la “Quds Force”56 como del grupo terrorista libanés. De igual manera, hay sospechas de una serie de actividades ilícitas que pudieran estar realizando en el subcontinente los iraníes, como por ejemplo tráfico de armas, lavado de dinero y narcotráfico,57 y que directa o indirectamente puedan atentar contra la seguridad e intereses de Israel. Las conjeturas sobre esas acciones ilegales comienzan a materializarse con el caso de la detención en un puerto de Turquía de 22 contenedores ubicados en una embarcación iraní con rumbo a Venezuela y que resultó consistir en componentes para poner en funcionamiento un laboratorio para fabricar explosivos. La carga estaba consignada como “repuestos para tractores” y tenían como destino la fábrica “Veniran Tractor” localizada en el estado Bolívar.58 Motivado a este recelo, en julio del año 2009 el canciller israelí Avigdor Lieberman, realizó una gira por varios países latinoamericanos, para

54 “What are the Persians doing over here? Norman A. Bailey. Challenges to Security in the Hemisphere Task Force. 30 de marzo del 2010. 55 Iran: Quds Force in Venezuela. Stratfor. 22 de abril del 2010. 56 Iran and its Proxy Hezbollah: Strategic Penetration in Latin America. Ely Karmon. Working paper. Elcano Royal Institute. Madrid, 8 de abril del 2009. 57 Turquía detiene carga iraní que iba a Venezuela. Hoy.com.ec, Quito. 9 de enero del 2009. 58 Lieberman hace escala en Argentina. BBC Mundo, Londres. 24 de julio del 2009.

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advertir sobre el peligro que suponía la presencia persa en la región.59 El objetivo del viaje fue contrarrestar “la creciente actividad de Irán en América del Sur”, precisó la Cancillería israelí en Jerusalén al anunciar el periplo. Lieberman visitó Brasil, Argentina, Colombia y Perú. En el marco de su visita, el canciller aseguró que Irán “es el mayor financista de organizaciones terroristas mundiales como Hamas, Jihad y Hezbolá”. Además expresó que si Irán desarrolla su capacidad nuclear se desatará una carrera armada en Medio Oriente que pondrá bajo amenaza a todo el mundo.60 De igual manera organizaciones pro-israelíes no gubernamentales de presencia internacional como el “Centro Simon Wiesenthal” están ejerciendo presión sobre los países del ALBA y en especial sobre Venezuela. Esta ONG, solicitó a la Organización de Estados Americanos (OEA) que investigue un supuesto “acuerdo secreto” entre Irán y Venezuela que supuestamente tiene por objetivo establecer en el país suramericano una infraestructura nuclear dependiente de Teherán. La petición está contenida en una carta que fue enviada al Secretario de Seguridad Multidimensional de la OEA, Adam Blackwell. En la misiva, el Centro Wiesenthal alerta de informaciones que dan cuenta acerca de los planes de construir una base de misiles de Irán en Venezuela, como resultado de un acuerdo entre los dos países que fue firmado en una visita a Teherán del presidente venezolano.61 En el mismo orden de ideas, la directora general para Asuntos de Latinoamérica del Ministerio de Relaciones Exteriores de Israel, realizó a finales del año 2008 un viaje por Centroamérica para alertar a sus aliados en el continente del peligro que representa Irán, no sólo para ellos sino para toda la región, debido a su apoyo a Hezbolá y a otros grupos terroristas. Sobre esas advertencias, el ministro de la Defensa Nacional de El Salvador, general Jorge Alberto Molina Contreras, se

59 En Argentina, Lieberman alertó sobre amenaza iraní. El País, Montevideo. 24 de julio del 2009. 60 Alertan a la Organización de Estados Americanos de plan para fijar una base de misiles iraní en Venezuela. En: http://informe21.com/centro-simon-wiesenthal. 61 Defensa preocupada por iraníes en región. La Prensa Gráfica, El Salvador. 9 de enero del 2009.

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mostró preocupado por la posible presencia de personal de inteligencia de la república islámica en la región centroamericana. “Efectivamente eso es motivo de preocupación para cualquier país”, reconoció el jefe militar.62 La misma funcionaria israelí, llamó la atención sobre lo “muy grande” que es la embajada iraní en Nicaragua, la cual posee 40 diplomáticos acreditados. En relación con tal aseveración, Douglas Farah asesor en temas de seguridad en Estados Unidos, expresó que a la par de una embajada tan grande podía haber acompañamiento de la estructura de inteligencia de Irán.63 La preocupación del gobierno de Israel a escalado hasta el punto de acusar al gobierno de Venezuela de “apoyar, financiar y entrenar a terroristas de Hezbolá y Hamas” en su territorio y alertar que Irán representa “la mayor amenaza” para América Latina por la amistad que mantienen los presidentes Hugo Chávez y Mahmoud Ahmadinejad.64 Las tensiones entre Venezuela e Israel se han hecho notorias en la última década, por las frecuentes diatribas anti-israelíes del mandatario Hugo Chávez, junto con sus estrechas relaciones con líderes radicales islámicos y su apoyo abierto a los palestinos en el conflicto contra Israel. Estas tensiones alcanzaron su cenit en enero del año 2009, cuando el presidente venezolano expulsó al embajador de Israel en Venezuela, Shlomo Cohen, en “respuesta a la masacre perpetrada en Gaza por el Ejército israelí”. 65 La dinámica planteada evidencia una gran preocupación del gobierno israelí por la presencia y actividades iraníes en los países del ALBA. Esto supone que dichos gobiernos se están exponiendo a las acciones que en diversos ámbitos y niveles pudiera ejecutar Israel en defensa de sus intereses nacionales.

62 No es lógica una embajada de Irán en Nicaragua con 40 diplomáticos. La Prensa Gráfica, El Salvador. 6 de enero del 2009. 63 Israel acusó a Venezuela de “financiar y entrenar a terroristas de Hamas y Hezbollah”. HoyBolivia.com. 9 de junio del 2009. 64 Embajador israelí Shlomo Cohen abandonará hoy el país. El Universal, Caracas. 9 de enero del 2009. 65 Una guerra financiera sin declarar. El País, Madrid. 13 de diciembre del 2010.

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En otro orden de ideas, la aplicación de sanciones al sistema financiero iraní es uno de los ejes centrales de la estrategia de los Estados Unidos para tratar de que la república islámica renuncie a sus planes nucleares.66 Es por ello que Washington está utilizando toda su capacidad de influencia y persuasión para convencer a empresas de todo el mundo que cesen sus relaciones comerciales con ese país, de igual forma ejerce presión sobre diversas organizaciones multilaterales para que mantengan un riguroso control sobre las instituciones financieras de las naciones que apalancan operaciones financieras del gobierno persa. Al respecto, como consecuencia del acuerdo establecido entre el Banco Central Ecuatoriano y el gobierno iraní, el Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI) emitió un informe donde catalogó a Ecuador como “una nación que representa un riesgo para el sistema financiero internacional por no cumplir con los estándares internacionales para combatir el lavado de dinero y contrarrestar el financiamiento del terrorismo”.67 Otro aspecto, relacionado con el problema del terrorismo, y que deriva de la preocupación de la comunidad internacional por los vínculos que algunos sectores señalan entre Irán y el grupo terrorista Hezbolá, es el cuestionamiento formulado por algunos gobiernos a los países del ALBA, quienes han levantado todas las restricciones de visado para los nacionales iraníes; existe una gran intranquilidad por tal situación, ya que esto podría facilitar el ingreso y la movilización en tierras americanas de elementos terroristas.68 Por todo lo antes mencionado, se deriva como una conclusión preliminar que varios gobiernos han abordado con extrema seriedad el asunto de la presencia iraní en la región, presionando de distintas formas a las naciones del ALBA, por lo tanto, el ambiente de seguridad regional está siendo afectado por los vínculos de Irán con estos últimos.

66 Informe de GAFI es “grave para el Ecuador”. hoy.com.ec. 21 de febrero del 2010. 67 Irán and its Proxy Hezbollah: Strategic Penetration in Latin America. Ely Karmon. Working paper. Elcano Royal Institute. Madrid, 8 de abril del 2009. 68 Venezuelistan: Iran’s Latin American Ambitions. Presentación de Dan Mariaschin. Director Ejecutivo de B’nai B’rith International. Hudson Institute. 15 de abril del 2010.

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6. Conclusiones América Latina no presenta el mismo nivel de interés para Irán como el medio oriente y el golfo pérsico. No obstante, su presencia en la región le suministra un número de ventajas, incluyendo una base en el hemisferio para operaciones de propaganda e inteligencia. En los últimos años Irán ha establecido una profunda relación diplomática con los países del ALBA y especialmente con Venezuela, lo cual le ha permitido consolidar embajadas y construir una serie de facilidades a lo largo de esas naciones. Las mencionadas facilidades consisten en diversas instalaciones industriales, comerciales y financieras, todo ello producto de los múltiples convenios establecidos de forma bilateral y trilateral. El estrechamiento de las relaciones entre Irán y el ALBA, por lo tanto, ha permitido que exista una considerable presencia física de técnicos y funcionarios iraníes en la región. La opacidad de los acuerdos establecidos entre Irán y los miembros del ALBA, el pobre o nulo desempeño obtenido en la mayoría de las instalaciones industriales construidas como resultado de los convenios firmados y la inexplicable presencia iraní en proyectos que sólo pueden denominarse como extravagantes, como por ejemplo el desarrollo de una fábrica de bicicletas en Venezuela, ha generado como consecuencia una profunda preocupación de algunos países de la región, y en especial de los Estados Unidos, ya que surge la duda razonable sobre las verdaderos objetivos de la presencia persa en el hemisferio. Por ejemplo, el fondo de desarrollo binacional Irán-Venezuela, que maneja 2.500 millones de dólares, se maneja de forma “secreta”, por lo que ha sido imposible para los interesados determinar cuáles son los proyectos financiados con esos recursos.69 Adicionalmente, esta inquietud se viene acentuando en la medida que los convenios establecidos permiten el acceso iraní a zonas de la región con reservas probadas de uranio, lo que permite conjeturar que la nación persa pudiera extraer el mineral radioactivo para utilizarlo en su tan criticado programa nuclear.70 69 Los Papeles del Departamento de Estado. Irán y América Latina. El País, Madrid. 1 de diciembre del 2010. 70 Strategic Implications of Brazil’s Global Rise. Occasional Papers. Center for Hemisferic Defense Studies. Vol. 2, Nro. 1. Febrero del 2011.

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La aparición iraní en América Latina, que bien puede justificarse por la necesidad persa de romper el aislamiento internacional y de conseguir aliados que presionen, o al menos soporten retóricamente sus ambiciones nucleares, particularmente en los foros internacionales, ha devenido en un profundo apoyo de las naciones del ALBA hacia la nación islámica, hasta el punto de secundarla para que esquiven las sanciones impuestas por los Estados Unidos, la Comunidad Europea y el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Esto significa que esos países se están involucrando en asuntos de orden mundial que van, pero por mucho, más allá de sus capacidades reales de poder. Como consecuencia de sus acciones a favor de los persas, dichas naciones están cada día más cerca de ser acreedoras de represalias en diversos ámbitos, por parte de aquellas potencias que determinen que sus intereses vitales están siendo amenazados por la presencia de Irán en el hemisferio. Los acuerdos comerciales y financieros entre el ALBA e Irán, que permiten a los últimos bordear las sanciones impuestas por la comunidad internacional, por el tantas veces nombrado programa nuclear, están siendo sometidos cada vez con mayor intensidad al escrutinio de instituciones multilaterales con competencias en esas áreas, como el mencionado caso GAFI-Ecuador. Todo lo anteriormente expuesto indica, entonces, que la expansión iraní ha repercutido necesariamente en las cuestiones de seguridad hemisférica. Si bien la arena diplomática no es juego suma cero,71 el actual conflicto que enfrenta Irán con el binomio Estados Unidos-Israel, en la búsqueda de estos últimos por evitar que la república islámica sea capaz de producir armas nucleares, la estrategia iraní pareciera que está orientada hacia el objetivo de “o yo gano o tu pierdes”72, por lo que las tensiones tienden a agudizarse en el tiempo, lo que avizora sanciones cada vez más fuertes contra el régimen de Mahmoud Ahmadinejad. En la batalla diplomática que libran actualmente Irán y los Estados Unidos, los últimos apuestan

71 Joint Hearing Before the Subcommittee on the Western Hemisphere and the Subcommittee on the Middle East and South Asia and the Subcommittee on Terrorism Nonproliferation and Trade. Committee on Foreign Affairs. House of Representatives. 27 de octubre del 2009.

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por la aprobación de un nuevo y más duro paquete de sanciones por parte del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas. Debe entenderse que mientras más sólido se presente el apoyo del ALBA hacia Irán, se potencian las posibilidades de que las sanciones impuestas por los organismos internacionales se extiendan, al menos indirectamente, hacia esos aliados, con lo cual se inmiscuye a la región en un conflicto de orden mundial. De igual manera, la fuerte presión que ejercen un grupo de legisladores estadounidenses hacia el poder ejecutivo, con la finalidad de que imponga sanciones económicas a Venezuela por su soporte a los iraníes en la región, podría tener a corto plazo resultados positivos lo que produciría serias consecuencias para la economía venezolana, ya que las penalidades solicitadas pretenden prohibir el comercio entre Venezuela y los Estados Unidos. Esto causaría un grave deterioro tanto de las relaciones entre Caracas y Washington, y de seguro con los restantes miembros del ALBA.

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. Caracas, Venezuela Nº 5, Año III, pp. 135-164, 2011

Antonio De Lisio

LAS AMENAZAS NATURALES REGIONALES: CATALIZADORES DE CAMBIOS ESTRUCTURALES EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE

RESUMEN

ABSTRACT

El artículo plantea la necesidad de tratar a las amenazas naturales en América Latina y el Caribe como un factor para acelerar los cambios estructurales del modelo de desarrollo insostenible prevaleciente. La discusión se realiza tratando de trascender en la región la prevaleciente visión contingente de atención de los desastres, ubicándola en un plano más estratégico para lograr la dilucidación de los problemas estructurales políticos, económicos y sociales que nos están impidiendo cambiar hacia protocolos de producción y consumo que eviten la presión sobre la naturaleza y propicien una mayor inclusión social. Después de caracterizar los distintos tipos de amenazas naturales regionales y de evaluar los distintos tipos de respuestas para reducir la vulnerabilidad humana, se

The article raises the need to consider the natural threats in Latin America and the Caribbean as a factor in accelerating the structural changes of the model of unsustainable prevailing development. The discussion involves the attempt to transcend the prevailing focus of attention in the region on disasters, re-locating it to a more strategic plane in order to achieve the elucidation of the structural political, economic, and social problems, which must be resolved in order to move towards protocols of production and consumption that avoid pressure on nature and propitiate a major social inclusion. After characterizing the different types of natural regional threats, and evaluating the different types of responses to reduce human vulnerability, the crucial point emphasized is the political determination to

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enfatiza que el punto a resolver es de la voluntad política para implementar las soluciones de fondo en el marco de los diversos planes y acuerdos que los gobiernos nacionales han aprobado y suscrito en los últimos veinte años. En el marco de los distintas acciones a realizar, se concluye que el punto clave a resolver es el paso del Estado-Nación de herencia decimonónico que potencia las diferencias geopolíticas de las fronteras al Estado Región del siglo XXI que busca la articulación ecopolítica transfronteriza.

implement the deep-reaching solutions within the framework of the diverse plans and agreements approved and signed by the national governments in the last twenty years. Within the context of the different actions to be taken, we have to conclude that the key point is the need to transform the old-fashioned NationState, which perpetuates geopolitical differences, into the Region-State of the 21st century which promotes cross-frontier eco-political coordination and cooperation.

Palabras clave: Amenazas naturales, desarrollo sustentable, región, geopolítica, ecopolítica.

Keywords: Natural threats, sustainable development, Regional-, geopolitics, eco-politics.

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1. Introducción América Latina y el Caribe, constituye a nivel mundial la región de mayor proyección latitudinal al abarcar desde más allá del Trópico de Cáncer en el Hemisferio Norte hasta el Círculo Polar Antártico en el Hemisferio Sur. Se trata de unos 20 millones de Km2 de extensión (prácticamente la mitad de América), de una geografía única y diversa marcada por la yuxtaposición de las altas tierras de las cadenas montañosas de México, Centro América, el arco insular de Las Antillas y Los Andes, con la tierras bajas costeras marinos, oceánicas y de las planicies de las cuencas hidrográficas del Amazonas, Orinoco y La Plata, ubicadas entre las principales proveedoras del agua dulce del Planeta. El clima queda signado por esta amplitud topográfica, factor además de soporte de la extraordinaria megadiversidad biológica neotropical, y por la influencia de los dos grandes océanos planetarios: el Atlántico y el Pacífico, entre los cuales se ubica el Mar Caribe. Este amalgamado escenario natural ha quedado fragmentado en un conjunto de 42 de territorios nacionales, que en la mayoría de los casos responden a límites que frente a los procesos naturales geológicos, climáticos, hidrográficos, biogeográficos, edáficos de propagación regional, se convierten en fronteras vanas. Sin importar si se trata de una isla tan pequeña como Saba o un territorio tan extenso como el de Brasil, el hecho es que la dinámica natural regional ha venido estableciendo un marcado carácter transfronterizo que debemos tomar en cuenta especialmente en momentos como los actuales, signado del cambio climático y la manifestación de otros eventos naturales extremos como los terremotos. Ante la magnitud y frecuencia de las inundaciones, deslaves, sequías, terremotos, erupciones volcánicas, epidemias, nos corresponde superar los planes de mitigación y atención de desastres. El problema ha dejado de ser contingente, para convertirse en un dilema estructural en las economías y sociedades regionales, ya que se debe decidir entre continuar viviendo de catástrofe en catástrofe o buscar nuevos protocolos aprovechamiento de la pródiga naturaleza regional. Se trata entonces desbrozar los cuellos de botella que han dificultado la implementación de un modelo de desarrollo alternativo propio,

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sustentable y duradero, orientación que literalmente queda plasmada en el texto de diversas constituciones nacionales en la región. Como se verá a lo largo del artículo nuestro problema no es tanto de diagnóstico ni de planificación o legislación, como de voluntad para la ejecución de los diversos acuerdos y planes dirigidos al cambio estructural de lógica del desarrollo insostenible que aún impregna la acción de los gobiernos latinoamericanos y caribeños. 2. Las principales amenazas naturales regionales en América Latina y el Caribe La proyección latitudinal, la inserción biogeográfica en el ámbito neotropical, su situación en el campo de acción de las fuerzas de modelación interna y externa de la litósfera, su posición de encrucijada interoceánica y la presión humana sobre algunos componentes naturales, se convierten en factores que al combinarse dan como resultado la susceptibilidad de la región a amenazas naturales comunes. A continuación se consideran las principales preocupaciones en esta materia. 2.1 La amenaza sísmica1 El territorio de América Latina y el Caribe se convierte en el escenario del complejo juego de ajustes y reajustes entre placas tectónicas de relevancia planetaria (ver figura Nº 1). Así hacia en el oeste en el Pacífico la Placa de Nazca ocupa una buena proporción del suelo oceánico, con un borde de colisión que se extiende desde Panamá hasta el sur de Chile. Se desplaza en dirección N 80° E, llegando a tener una velocidad promedio de 11 centímetros por año, propiciando su subducción por debajo la Placa Sudamericana, que se extiende desde la fosa marina del límite de Perú con Chile, en el oeste, hasta el eje de la Cordillera del Atlántico Sur en el este. Esta fricción permanente entre las dos placas es causa de los frecuentes terremotos que ocurren particularmente en la

1 Los datos que se aportan en este punto se fundamentan en el análisis de documentos varios realizado por el autor en [en línea] http://www.ceagi.org/portal/?q=node/840. Consulta 03-01-11.

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subregión andina, debiéndose recordar la hipótesis que considera a la propia cordillera andina y la fosa peruano-chilena como productos de este proceso de hundimiento del subsuelo oceánico por debajo del continental.

Figura Nº 1 Las placas tectónicas de América Latina y el Caribe en el contexto planetario

Fuente: http://www.zonacatastrofica.com/la-placa-de-nazca-la-principal-causa-de-losseismos-en-peru.html

En la sismología del Pacifico sudamericano también se ve potenciada por otras tres placas menores identificadas en las vecindades de las Islas Galápagos, Juan Fernández y de Pascua. Hacia el Norte, la Placa Suramericana entra en fricción con la del Caribe. Esta con una extensión de más tres millones de Km2, se convierte en un factor de riesgo símico para toda la América Central. Colombia, Venezuela y las distintas islas del Caribe. Al oeste la Placa del Caribe entra en contacto con la de Los Cocos, en la fachada Pacífico Centro Americana.

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Finalmente aparecen como parte de la dinámica y estructura de la tectónica de placas de la región, la Placa Norteamericana, con presencia en el territorio mexicano y la Placa Scotia que entra en contacto con la Placa Sudamericana. Los eventos símicos tan frecuentes en la región son el producto de la constante interacción entre estas placas, de cuya dinámica también se deriva el vulcanismo, otra de las amenazas que comparten también diversos países latinoamericanos y caribeños. Se debe resaltar además la magnitud de los eventos: en Valdivia (Chile) el 22 de mayo de 1960 ocurrió un terremoto de 9,5 en la Escala de Richter, el más fuerte registrado en el mundo. 2.2 Amenaza climatológica La situación de América Latina y el Caribe como encrucijada interoceánica y su posición en el sistema circulación atmosférica del planeta, convierte a los países de la región en escenario de frecuentes eventos extremos climatológicos que han mostrado una especial envergadura transfronteriza. En este sentido se debe tener resaltar que especialmente en Sudamérica se manifiesta el carácter supranacional de estos efectos dado la articulación que tienen los países del subcontinente alrededor de las grandes cuencas hidrográficas de los ríos Amazonas y de la Plata: el área drenada por estos cursos principales y sus afluentes discurre a lo largo de nueve países, sumando alrededor de unos 9 millones de Km2, que por sí solos conforman el territorio interfluvial de mayor extensión del mundo, al que además se le deben 1.300.000 Km2 de la cuenca binacional del Orinoco colombo-venezolano. Estas tres cuencas se encuentran imbricadas en lo que podríamos llamar “El ciclo suramericano del agua”, que propicia el permanente paso del agua de estado líquido a gaseoso a partir de la evaporación en la Cuenca del Amazonas. Parte del vapor de agua amazónico (responsable del 20% del agua mundial –OTCA- 2003), es transportado y eventualmente precipita en las dos cuencas yuxtapuestas (figura 2) en el marco de la dinámica climatológica subcontinental que propicia el desplazamiento anual de la Zona de Convergencia Intertropical de bajas presiones entre el Sur de Brasil y el Norte de Venezuela.

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Figura Nº 2 La imbricación de las grandes cuencas suramericanas en el ciclo del agua local

Fuente: Fundación M.J. Bustamante De La Fuente, 2010: 23.

En el marco de esta hidro-climatología compartida no puede dejar de mencionarse los efectos regionales de El Niño y La Niña fenómenos que tiene que ver respectivamente con la ocurrencia de los eventos extremos de sequía e inundación debido a las anomalías en la diferencia de temperatura del agua entre el Pacífico Oriental y el Occidental. El impacto de estos fenómenos cada vez más frecuentes se siente no solamente en ámbito de las grandes cuencas hidrográficas suramericanas, sino también en el resto de la región y del mundo. 2.3 La amenaza epidemiológica En los diferentes países de América Latina y el Caribe se han registrado brotes de enfermedades emergentes y reemergentes como la fiebre amarilla, dengue, que tienen que ver fundamentalmente con la alteración de hábitat y ecosistemas boscosos.

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Figura Nยบ 3 Enfermedades emergentes y reemergentes a nivel mundial Fiebre Amarilla

Dengue

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Paludismo

Fuente: OMS 2004.

Entre las causas principales de este repunte aparece la invasión, intervención y degradación de la cubierta vegetal boscosa. Debemos recordar que el 25% de los bosques húmedos mundiales se localizan en la Cuenca Amazónica (OTCA 2003), sin embargo este patrimonio natural está siendo sometido a una intensa alteración. 3. Los logros y limitaciones de las respuestas ante estas amenazas En América Latina y el Caribe la ocurrencia de los eventos extremos ha obligado a un conjunto de iniciativas que se mueven fundamentalmente en dos grandes direcciones: un primer grupo dirigido a la mitigación de los impactos de los mismos y un segundo orientado por la formulación de acciones en el marco de los enunciados del desarrollo alternativo. A continuación se analizan los principales logros y limitaciones de cada opción.

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La mitigación de desastres en América Latina y el Caribe Ante la situación planteada de las amenazas se han venido propiciando distintos mecanismos de atención y mitigación regional a los riesgos naturales, que básicamente buscan mejorar la capacidad de respuesta frente a la ocurrencia de los desastres naturales. A continuación se presentan las principales iniciativas en este sentido: • Programa Regional Andino para la Prevención y Reducción de Riesgos de Desastres-PREANDINO Este mecanismo fue creado en el marco de CAN, a consecuencia de los daños ocasionados por el Fenómeno El Niño 1997-1998. La CAF recibió un primer mandato de los presidentes andinos reunidos en Guayaquil en 1998, para realizar un estudio sobre el impacto socioeconómico de los desastres que habían derivado de este fenómeno, con miras a fortalecer la prevención, en el cual participaron numerosas instituciones de cada país, estableciendo un marco de recomendaciones de política y de proyectos para atender las previsiones futuras de eventos similares. En 1999 la CAF recibe la solicitud de los Presidentes andinos, de apoyar en el ámbito regional, el fortalecimiento institucional para lograr ese objetivo y mejorar la capacidad en el manejo de los riesgos propiciando la colaboración horizontal entre los países. Con este propósito se da inicio al Programa Regional Andino para la Prevención y Reducción de Riesgos de Desastres –PREANDINO. “El objetivo general de este Programa es impulsar y apoyar la formulación de políticas nacionales y sectoriales de prevención y mitigación de riesgos y el desarrollo de esquemas y formas de organización institucionales orientadas a incorporar el enfoque de prevención en la planificación del desarrollo”.2 • La atención epidemiológica de las enfermedades emergentes y reemergentes:

2 [En línea] http://www.crid.or.cr/crid/CD_EIRD_Informa/esp/revista/No3_2001/pagina19.htm. Consulta 01-07-07.

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En la región hace más de 100 años contamos con Organización Panamericana de la Salud (OPS) que en los últimos años ha tenido que realizar campañas de extraordinaria relevancia en la colaboración con los servicios de salud nacionales y locales para controlar la propagación de epidemias producto de las patologías en especial asociadas a los efectos negativos de la deforestación y del cambio climático que fueron considerados en la sección anterior (De Lisio, 2009). • El Centro Regional de Información sobre Desastres (CRID) El CRID es una iniciativa patrocinada por seis organizaciones que decidieron mancomunar esfuerzos para asegurar la recopilación y diseminación de información disponible sobre el tema de desastres en América Latina y el Caribe. “Estas organizaciones son: Organización Panamericana de la Salud Oficina Regional de la Organización Mundial de la Salud (OPS/OMS); Naciones Unidas, secretaría de la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres. (ONU/EIRD); Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias de Costa Rica (CNE); Federación Internacional de Sociedades Nacionales de la Cruz Roja y Media Luna Roja (FICR); Centro de Coordinación para la Prevención de los Desastres Naturales en América Central (CEPREDENAC); Oficina Regional de Emergencias de Médicos sin Fronteras (MSF). Objetivos: 1. Mejorar y ampliar la recopilación, procesamiento y diseminación de información sobre desastres, ofreciendo servicios de información de calidad a una amplia gama de usuarios de la Región. 2. Fortalecer la capacidad subregional (América Central, América del Sur y el Caribe), nacional y local de crear y mantener centros de información y documentación en desastres. 3. Promocionar la comunicación por Internet y desarrollar servicios de información electrónicos.

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4. Contribuir al desarrollo del Sistema Regional de Información sobre Desastres.” 3 • REDLAC (Risk Emergency and Disaster Task Force for Latin America and the Caribbean) fundada a sugerencia de ONU, para la de coordinación regional en la atención de los desastres. La sede se localiza en Panamá, en el que se involucran distintas agencias involucradas en el tema en la región: PNUD, UNICEF, OPS/OMS, FAO, ISDR, OMM, Cruz Roja y otras ONG´s. Persigue como objetivo, la construcción de una “plataforma para el intercambio de información, reflexión y organización de los esfuerzos conjuntos para optimizar la preparación y las acciones de respuesta para prevenir y mitigar el sufrimiento de las poblaciones vulnerables a los desastres en América Latina y el Caribe. El grupo de trabajo comparte información relevante, promueve programas y proyectos en las áreas de gestión de riesgos y mitigación de desastres y emergencias. Estos programas y proyectos están diseñados para ayudar a las poblaciones afectadas y reducir sus niveles de vulnerabilidad mediante el fortalecimiento de su capacidad de respuesta y reducir su exposición al riesgo.”4 4. Las limitaciones de estas respuestas Las distintas iniciativas que se han considerado constituyen esfuerzos importantes más limitados en las actuales circunstancias. El reto implícito por ejemplo ante el cambio climático, es de tal que magnitud que resultan totalmente insuficientes los hasta hace poco encumbrados planes de mitigación de las amenazas climáticas, que formulábamos e implementábamos eventualmente, siempre con la esperanza de volver a la “normalidad” después que un evento extremo y azaroso se manifestaba. Hoy contrariamente sabemos que lo normal va a ser temperaturas permanentemente más elevadas de las que teníamos hace algunos años (para América Latina se prevén escenarios de aumentos de hasta 4º C en 3 [En línea] http://www.crid.or.cr/. Consulta 05-01-11. 4 [En línea] The Comunication Initiative Network http://64.141.2.205/es/node/303803. Consulta 05-01-11.

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las distintas subregiones), por lo tanto se hace necesario más que actuar para la contingencia y la casualidad, tratar de intervenir en las profundidad de las estructuras económicas y sociales que activan nuestras vulnerabilidades ante las amenazas. Sin descuidar la atención de las emergencias en las siempre más frecuentes y difíciles coyunturas hay que empezar a actuar más estratégicamente en el mediano y largo plazo para propiciar entre otros, nuevos protocolos de producción y consumo y conductas de habitabilidad y movilidad ecológicamente más viable frente al cambio. Es decir, tratando de implantar un nuevo tipo de desarrollo. Las iniciativas que apuntan hacia el desarrollo alternativo en la Región En el intento de un modelo de desarrollo alternativo, en América Latina y el Caribe aparecen una serie iniciativas aún muy embrionarias, las cuales consideramos a continuación en algunos de sus aspectos más resaltantes: • Plan OTCA 2004-2012 El Plan de la Organización del Tratado de Cooperación Amazónico (OTCA) se identifica como un eje estratégico de acción: la conservación y uso sostenible de los recursos naturales renovables, estableciendo que uno de los más importantes desafíos regionales es el de resolver el dilema entre la conservación y el aprovechamiento sostenible de la megabiodiversidad y la generación de oportunidades de empleo duradero para las poblaciones locales, por lo general asociada a condiciones de pobreza. Se trata entonces de: […] impulsar el desarrollo de nuestros países, incentivando, entre otros mecanismos, la creación de redes que promuevan los productos amazónicos en el contexto de una política de aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, compatible con las estrategias y políticas nacionales o subregionales sobre biodiversidad. Por tanto, este primer desafío supone responder a la cuestión de cómo aprovechar racionalmente la enorme riqueza natural de la región, convirtiéndola en su principal fortaleza competitiva, con base en la aplicación de los avances científicos y tecnológicos disponibles, que permitan modificar los patrones insostenibles de uso que caracterizan el

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aprovechamiento de los productos y servicios ofrecidos por los bosques amazónicos (OTCA 2003: 25).

Con la respuesta a este reto se intenta, entre otras cosas, abrir un espacio para la innovación local, que rompa la inercia de los modelos impuestos y permita la apertura hacia: […] sectores promisorios para la generación y retención de renta tales como: conocimiento genético, ecoturismo, productos maderables y no maderables con certificación de origen para su aplicación en productos fitoterapéuticos, cosméticos y alimenticios. Estos últimos representan segmentos de mercado con grandes perspectivas a corto plazo (esencias, aromas, aceites, hierbas medicinales, frutas, fibras naturales, resinas, insecticidas naturales, entre otros) (OTCA, 2003: 25-26).

En esta perspectiva se estaría propiciando incentivos a la consolidación de redes de conocimiento y de investigación como en el marco de una mayor relación gobierno- sector científico-tecnológico, en la búsqueda de la pertinencia del conocimiento propio necesario para articular la respuesta regional en el marco del proceso de globalización. • La Estrategia Regional de Biodiversidad para los países del Trópico Andino” La Estrategia, en el marco del artículo 3 de la Decisión 523 de la Comunidad Andina de Naciones5, en su parte conceptual, establece que “en el contexto de la Estrategia Regional de Biodiversidad (ERB) para los Países del Trópico Andino, hablar de comercio de la biodiversidad implícitamente nos debería remitir a un tipo de comercio ambiental, social y económicamente sostenible. La valoración económica de la biodiversidad, entendida como la medición de los costos y beneficios económicos de acciones o proyectos que afectan el estado de esa biodiversidad, es una

5 [En línea] http://www.comunidadandina.org/ Consulta 10-10-2004.

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herramienta fundamental para movernos hacia un comercio sostenible (…) Las oportunidades potenciales de mercado para los países de la CAN, incluyen ecoturismo, comercialización ecológica, biotecnología, desarrollo de un mercado de exportación para especies nativas, productos forestales no maderables y mejor uso del Mecanismo de Desarrollo Limpio del Protocolo de Kyoto sobre Cambio Climático” (EUC-SJO 2002:5).

• Acuerdo Marco MERCOSUR sobre Medio Ambiente Este Acuerdo suscrito en Asunción (Paraguay), el 15-01-04 (Acuerdo Ley 25.841), establece en su artículo Nº 5: “En sus acciones para alcanzar el objeto de este Acuerdo e implementar sus disposiciones, los Estados Partes deberán orientarse, inter alía, por lo siguiente: a) promoción de la protección del medio ambiente y del aprovechamiento más eficaz de los recursos disponibles mediante la coordinación de políticas sectoriales, sobre la base de los principios de gradualidad, flexibilidad y equilibrio; b) incorporación del componente ambiental en las políticas sectoriales e inclusión de las consideraciones ambientales en la toma de decisiones que se adopten en el ámbito del MERCOSUR, para el fortalecimiento de la integración; c) promoción del desarrollo sustentable por medio del apoyo recíproco entre los sectores ambientales y económicos, evitando la adopción de medidas que restrinjan o distorsionen, de manera arbitraria o injustificada, la libre circulación de bienes y servicios en el ámbito del MERCOSUR; d) tratamiento prioritario e integral de las causas y las fuentes de los problemas ambientales; e) promoción de una efectiva participación de la sociedad civil en el tratamiento de las cuestiones ambientales; y

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f) fomento a la internalización de los costos ambientales mediante el uso de instrumentos económicos y regulatorios de gestión.” 6 Además determina en su art. 6: Los Estados Partes cooperarán en el cumplimiento de los acuerdos internacionales que contemplen materia ambiental de los cuales sean partes. Esta cooperación podrá incluir, cuando se estime conveniente, la adopción de políticas comunes para la protección del medio ambiente, la conservación de los recursos naturales, la promoción del desarrollo sustentable, la presentación de comunicaciones conjuntas sobre temas de interés común y el intercambio de información sobre las posiciones nacionales en foros ambientales internacionales (Ibídem).

• Convenio para el Establecimiento de la Zona de Turismo Sustentable del Caribe. Este Convenio establece en su artículo Nº 1 lo siguiente: El objeto del presente Convenio es el establecimiento de la Zona de Turismo Sustentable del Caribe, en lo adelante la Zona, como una unidad cultural, socioeconómica y biológicamente rica y diversa, geográficamente determinada, en la que el desarrollo del Turismo estará condicionado a la sustentabilidad y a los principios de integración, cooperación y consenso, con el fin de facilitar el desarrollo integral de la región del Gran Caribe”7.

• Plan de Acción Ambiental de Región Centro Americano (PARCA) Este Plan se suscribió en Managua el 28-07-11 y plantea como objetivo principal: “Contribuir al Desarrollo Sostenible de la Región

Centro-americana, fortaleciendo el régimen de cooperación e integración para la gestión ambiental”. Se definieron las siguientes áreas de acción estratégica:

6 [En línea] www.parlamento.gub.uy/htmlstat/pl/acuerdos/acue17712.htm Consulta 07-10-07. 7 [En línea] www.asambleanacional.gov.ve. Consulta 12-07-2009.

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• Prevención y Control de la Contaminación Ambiental. • Conservación y Uso Sostenible del Patrimonio Natural. • Fortalecimiento Institucional de Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (CCAD) 8 4.1. Las limitaciones de estas iniciativas Los distintos planes y acuerdos considerados abren expectativas para lograr los cambios sociales y económicos para reducir nuestras vulnerabilidades frente a las amenazas naturales regionales, sin embargo en mayoría de los casos no se ha logrado pasar del papel a la realidad, debido a que se sigue anclado a las diversas premisas del desarrollo insostenible aún hegemónico en nuestra región, como se verá a continuación. 4.2. Las amenazas naturales y los cambios estructurales en la Región Las amenazas naturales para América Latina y El Caribe hay que considerarlas más allá de la coyuntura y comprenderlas como factores que deben los cambios políticos, económicos y sociales que disminuyan estructuralmente la vulnerabilidad de la región, que como veremos a continuación se encuentra comprometida entre la urgencia económicosocial y la subestimación gubernamental. 4.3. La urgencia económico-social de los cambios En la región hemos venido asistiendo a un aumento en la envergadura y frecuencia de ocurrencia de los eventos extremos naturales extremos. Así, en los últimos treinta años se ha registrado un incremento constante fenómenos hidrometeorológicos extremos que han generado una pérdida mayor a los ochenta mil millones de dólares estadounidenses (ver Tabla Nº 1).

8 [En línea] http://era-mx.org/biblio/PARCA.pdf. Consulta 05-12-10.

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Tabla Nº 1 América Latina y el Caribe: pérdidas acumuladas por concepto de fenómenos hidrometeorológicos, 1970-2008

Tipo de fenómeno

Pérdidas ( millones USD)

Tormenta

42.374

Inundación

26.358

Sequía

8.698

Deslizamiento

2.006

Temperaturas extremas

1.179

Incendio forestal

(Total) 81.435

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de “EM-DAT: Emergency Events Database” [base de datos en línea] http://www.em-dat.net. Nota: Cifras calculadas a partir de los daños económicos provocados por los eventos hidrometeorológicos ocurridos en Antigua y Barbuda, Argentina, Bahamas, Barbados, Belice, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Dominica, Ecuador, El Salvador, Grenada, Guatemala, Guyana, Haití, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Bolivariana de Venezuela, Saint Kitts y Nevis, San Vicente y las Granadinas, Santa Lucía,Suriname, Trinidad y Tabago y Uruguay (Samaniego, 2009: 32).

En materia de cambio climático futuro, para los distintos países se prevén una serie de consecuencias, tal como se desprende en la tabla (Nº2) a continuación.

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Tabla Nº2: Los efectos plausibles del cambio climático en América Latina y el Caribe Aumento de fenómenos meteorológicos extremos en los últimos 40 años en toda la región, como por ejemplo, episodios ENOS’ (1982-1983 y 1997-1998) y llegada del huracán Catarina al Brasil (2004), suceso nunca antes visto en la zona. Recursos hídricos

Salud humana

Incremento de la temperatura (América del Sur y el Caribe).

Disminución de precipitaciones (sur de Chile, sureste de la Argentina y sur del Perú).

Aumento de enfermedades como el dengue y la malaria (diversas regiones).

Pérdidas económicas a causa de fenómenos meteorológicos extremos (80.000 millones de dólares en 1970-2007).

Modificación de la productividad del suelo (mayor rendimiento de los cultivos de soja en América del Sur, menor en el caso del maíz en México y Centroamérica).

Aumento de las precipitaciones (sur del Brasil, el Paraguay, el Uruguay, noreste de la Argentina y noreste del Perú y el Ecuador).

Incremento de los índices de morbilidad y mortalidad (Bolivia)

Mayor vulnerabilidad de asentamientos humanos afectados por fenómenos meteorológicos extremos (Bolivia, el Perú, México).

Aumento del proceso de degradación por cambio de uso del suelo (todos los países).

Elevación del nivel del mar (2-3 mm en la Argentina en los últimos años).

Migración de personas que habitan en regiones vulnerables desde el medio rural al urbano (México y Centroamérica).

Incremento del porcentaje de desertificación (deforestación en Centroamérica).

Disminución del balance de masa glaciar (Bolivia, Perú, Colombia).

Reducción de la capa forestal (en la Amazonía, disminuyó 17,2 millones de ha en el período 1970-2007).

Sector/área: agricultura, silvicultura,ecosistemas

Aumento del número de especies en peligro en México y el Perú (4%), el Ecuador (hasta el 10%), Colombia (11%) y el Brasil (3%).

Fuente: Samaniego 2009:26.

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Asentamientos humanos, industria e infraestructura

5. La subestimación gubernamental Si aceptamos tal como lo afirma el Panel Intergubernamental para el Cambio Climático, que la acción humana es la principal responsable del calentamiento global (RNCan, 2004), debemos entonces también admitir que nos encontramos ante la encrucijada de implementar los cambios en nuestras economías y sociedades. Si bien desde hace más de una década en los diversos países de la región, se vienen anunciando la aspiración de estos cambios, por ejemplo con la introducción del desarrollo sustentable en los textos constituciones en Colombia, Venezuela, Perú, Ecuador, Bolivia, Argentina, entre otros, sin embargo hasta el presente poco se ha avanzado en su implementación. Pareciera que en la mayoría de los casos se trata de buenas intenciones que se quedan en el plano del ejercicio legislativo retórico que -no importando que tan beligerante pueda ser el discurso- en la práctica no “cristalizan” en los cambios estructurales que nuestros países demandan para evitar seguir aumentando sus vulnerabilidades, es decir su inseguridad, frente a las amenazas naturales. La mayoría de los gobiernos de la región, se mantienen en los esquemas clásicos de la seguridad, entendida en términos estrictamente militares, apertrechándose de armamento, desconociendo u obviando que a partir del fin de la guerra fría se viene perfilando una nueva agenda de seguridad en la que los temas ambientales empiezan a tener especial relevancia. De acuerdo a Jácome “ Parte de la propuesta más importante sobre la necesidad de reconceptualización de la seguridad ha sido el ‘Informe sobre Desarrollo Humano’ del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo de 1994, donde se introdujo la seguridad humana. Si la visión restringida privilegia la seguridad de los Estados a partir del Informe podemos decir que se plantean otros centros de atención, tales como la seguridad de las personas a la vez que se plantea la necesidad de incorporar al debate el desarrollo humano, la seguridad alimentaria, ambiental y el empleo (Puchala/Blachman, 1998). Francisco Rojas (2002) puntualiza que este concepto se inscribe en la perspectiva teórica del humanismo global que se diferencia tanto de la perspectiva teórica realista como del globalismo corporativo. La primera mira el sistema internacional a partir de los conflictos que existen entre los diversos actores, mientras que la segunda parte del énfasis de los aspectos económicos. El humanismo global, en el marco de una visión holística, tiene a la paz como prioridad, lo cual está íntimamente relacionado con

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la justicia económica, social y política, la gobernabilidad democrática y el equilibrio ecológico. Por esta razón las personas, la cooperación y la coordinación de políticas sobre la base de valores compartidos son temas fundamentales. En función de ello se incorporan al análisis las amenazas no convencionales, lo cual lleva a la discusión de una nueva agenda de seguridad que incluye temas que se suman a las tradicionales cuestiones militares y de defensa” (Jácome 2006: 14). Los gobiernos de la región en lugar de atender las propuestas alternativa de articulación geográfica en el marco del humanismo global implícito en los planes y acuerdos regionales considerados en la sección anterior, le dan prioridad a su inserción en los mecanismos “realistas” que como el ALCA o el ALBA, desvirtúan las relaciones transfronterizas que mantienen los territorios nacionales que están sometidos a la propagación de amenazas naturales comunes. Pareciera que sigue anclado en la visión de Estado-Nación decimonónico, en la que los países se consideran como “islas-naciones”, delimitados por fronteras que pretenden separar lo inseparable: ríos, ecosistemas, geología, suelos, biología y por supuesto las amenazas implícitas para los seres humanos que desconocen las posibilidades y limitaciones de las bases ecológicas que ocupan. Pareciera no entenderse que la geografía política hoy está siendo sustituida por la ecología política, y que por lo tanto las fronteras geopolíticas heredadas deben ser reconsideradas no como punto de oclusión sino de apertura a las eco-sinergias transfronterizas de este el siglo XXI signado de manera espacial por el cambio climático. Esta falta de voluntad para el cambio en la concepción eco-política del Estado, tiene un correlato en el plano económico, al considerar la desestimación de los gobiernos de la importancia económica de los proyectos alternativos Así por ejemplo, en la profundización de las relaciones comerciales entre Brasil y Venezuela, especialmente después de la firma de la Alianza Estratégica Brasil-Venezuela, el 14-02-05, los dos gobiernos se han venido concentrado en el desarrollo de proyectos minero-energético, sin atender ninguno de lineamientos del Plan OTCA 2004-2012. Durante la firma del convenio bajo diferentes figuras : Memorando de Entendimiento, Cartas y Protocolos de Intención, Acuerdos de Confidencialidad se concretaron negocios que tienden a aumentar la presión sobre las ecobases locales, mientras que lo amazónico

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no pasó de ser una declaración de principios. Las posibilidades del desarrollo amazónico alternativo no fueron consideradas por lo menos con la misma intención de implementación, a pesar del potencial económico implícito que mostramos en las cifras a continuación: Tabla Nº 3: Potencial de la economía sostenible amazónica • Mercado de los productos naturales no maderables: US$ 60 billones anuales • Extractos vegetales medicinales: US$ 16.5 billones • Drogas provenientes de plantas: US$ 30 millones. • Turismo basado en el entorno natural: US$ 260 billones anuales • Captura y reducción de gases efecto invernadero (GEI): US$ 33 billones. Fuente: OTCA, 2003. Elaboración propia.

Para entender la dimensión de estas cifras, considerémoslas en relación al tamaño de las dos economías: Así para el 2010, mientras la brasilera, posicionada entre las 10 más grandes del mundo, aparecía con un PIB de US$ 1,66 billones anuales la de Venezuela registró, una de las principales de la región, registraba un PIB de US$ 0,33 billones anuales.9 De tal manera que las opciones de aprovechamiento sostenible de la naturaleza que propone OTCA tendrían un impacto nada despreciable para los países. Atendiendo a todas estas opciones los gobiernos de los dos países, considerados “progresistas” en el escenario mundial, se encontrarían antes las posibilidades ciertas de iniciar el camino hacia una praxis transformadora basada en la nueva racionalidad de la sostenibilidad, en la que la economía queda enmarcada por los criterios de respeto a los límites ecológicos y la inclusión social productiva duradera, alrededor de los cuales se podría iniciar el camino de un desarrollo propio. El problema de subestimación e incomprensión de los determinantes ambientales del desarrollo, sin embargo no es exclusivo de estos dos países. De manera más general, tenemos el caso del proyecto Integración

9 [En línea] http://atlasflacma.weebly.com/uploads/5/0/5/0/5050016/brasil_informe_pais_2010. pdf. Consulta 12-01-11.

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de Infraestructura Regional Sur Americana (IIRSA), que envolviendo a la mayoría de los países de la subregión, plantea la construcción de obras como la carretera interoceánica Brasilia-Lima y la interconexión fluvial Buenos Aires-Sao Paulo, que muestran que se continúa en la lógica de diseñar y construir contra la naturaleza. Pareciera que no se ha aprendido de las negativas experiencias pasadas como la carretera transamazónica, que causó la afectación de un mínimo del 10% del bosque amazónico (Winnograd, 1995). La explotación minero-energética y la construcción de infraestructura de transporte, hacen parte del conjunto de impactos que están gravitando sobre la cubierta vegetal suramericana. En la tabla a continuación (Nº 4) se tiene una visión de conjunto de las actividades humanas que están afectando las eco-regiones relevantes y compartidas de la America meridional. Tabla Nº 4 Las eco-regiones compartidas relevantes en Sur América y las principales presiones antrópicas a las que se encuentran sometidas

Eco-regiones Bosques

Km2

Bosques húmedos de alta montaña Venezuela, Brasil, Guyana (6)

248.018

Bosques húmedos de Uatama Brasil, Venezuela, Guyana (3, 5, 6)

288.128

Tepuyes: Venezuela, Brasil, Guyana, Surinam, Colombia (7, 1, 8)

49.157

Bosques húmedos de la Guyana: Venezuela, Guyana, Surinam, Brasil, Guyana Francesa (1, 3, 5)

457.017

Bosques húmedos de la región del los ríos Japura-Negro, Colombia, Venezuela, Brasil, Perú (2, 3, 4, 5, 6)

718.551

Bosques húmedos araucanos Brasil-Argentina (1)

216.100

Bosques interiores de Paraná-Paraiba Argentina, Brasil, Paraguay (1, 2, 6)

483.800

Yungas Argentina Bolivia (1, 2, 4)

61.100

Bosques húmedos Amazonas Suroccidental Brasil, Perú, Bolivia (1)

749.700

Bosques montanos secos Bolivianos Bolivia y Argentina (2, 3, 4, 6)

80.300

Subtotal

3.351.871

157

Km2

Eco-regiones Sabanas Sabanas de la Amazonía: Brasil, Colombia, Venezuela (2, 5)

120.124

Sabanas de Guyana, Venezuela, Brasil (2, 3, 5)

128.375

Cerrado-Brasil, Bolivia, Paraguay (2, 3, 5)

1.982.249

Pantanal Brasil, Bolivia, Paraguay (3a, 5)

140.927

Chaco Paraguay, Bolivia, Argentina (2)

609.600

Chaco Húmedo Paraguay, Argentina, Brasil (2)

334.800

Sabana uruguaya Argentina, Uruguay (2, 3)

355.700

Bosque seco de Chiquitano Bolivia, Brasil (2, 3.a, 4)

230.600

Puna árida Bolivia, Argentina, Chile (1, 2, 5)

307.400

Puna Bolivia, Argentina, Perú (3,4.5)

161.400

Subtotal

4.371.175

Total general

7.723.046

(Impactos ambientales): (1) Explotación Maderera (2) Agricultura (3) Vialidad (3.a) Hidrovia (4) Expansión urbana (5) Minería-petróleo (6) Caza (7) Turismo (8) Industria. Fuente: Elaboración propia en función de los datos recopilados en WWF/BM 1995 y Álvaro Soutullo 2005.

Como se puede apreciar las actividades de minería y petróleo junto con la explotación maderera, se convierten en las fuentes de impactos más frecuentes de la cubierta boscosa considerada. Sin embargo en este ámbito también se debe resaltar el caso de la agricultura, vialidad y expansión urbana en las eco-regiones más extensas. En el caso de las cubierta de sabanas, destacan por su frecuencia y magnitud la agricultura, seguidos por la expansión urbana y la construcción de vialidad terrestre y fluvial. Considerando el peso de estas actividades en los estilos de vida de los habitantes suramericanos, debemos enfatizar que de lo que se trata es de cambiar estructuralmente el tipo desarrollo regional prevaleciente. Por ejemplo en el caso amazónico se ha concluido que el modelo de desarrollo implantado se ha caracterizado por: “Los proyectos [...] que representan enclaves capital-intensivos cuyos efectos de multiplicación para la sociedad regional son

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bastantes reducidos y cuya contribución en el equilibrio de la balanza de divisas estuvieron por debajo de las expectativas iniciales, debido a las oscilaciones de los precios en el mercado internacional. La concentración inmobiliaria incentivada por el propio Estado que agravó los conflictos por la ocupación de la tierra y por la utilización de los recursos naturales […] por especuladores inmobiliarios, empresas agropecuarias y madereras, pequeños productores rurales, garimpeiros etc. La destrucción del status quo espacial, demográfico y ecológico que aceleró el proceso de empobrecimiento, obligando a crecientes segmentos sociales a adoptar estrategias de sobrevivencia que contribuyen a la degradación del medio natural […]” (Poema 1994, 4).

6. Hacia donde apuntar Los señalamientos que hemos venido realizando apuntan fundamentalmente a enfrentar los cuellos de botella que han condicionado el aprovechamiento sostenible en la región, entre los cuales resaltan los siguientes:

A. El carácter de países que históricamente han sido considerados como exportadores netos de materias primas, que han caído en la trampa de realizar una apología de la abundancia del patrimonio natural como base del crecimiento. En una situación como la actual, tan importante como la propiedad de las materias primas, es la disposición de los procesos de transformación y distribución de las mismas, mediante el uso de protocolos que no degraden el ambiente. Esta es una vía para encontrar respuesta presente y futura a los obstáculos históricos. A luz de lo hasta ahora realizado por los gobiernos de la región neo-socialistas y neo-nacionalistas en materia de proyectos de explotación, industrialización y transporte mineroenergético y de vías de comunicación terrestres y acuáticas, pareciera que la superación de esta traba estructural exigirá no sólo de una crítica al capitalismo, sino del conjunto de ideologías

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decimonónicas que estuvieron en pugnas ‘frías’ y ‘calientes’ durante todo el siglo XX. En lo hasta ahora hecho por los gobiernos que han surgido durante esta década de comienzo de siglo en los países de la región, ni siquiera se otea la posibilidad “minimalista” de instrumentar acciones en el marco de la llamada ‘sostenibilidad suave’. Debe recordarse que en el debate sobre como alcanzar el desarrollo sostenible, se han planteado entre otras discusiones la diferenciación entre dos opciones. Por un lado ‘la sostenibilidad dura’, basada en el aprovechamiento ecológico, social y económicamente duradero exclusivamente de los recursos naturales renovables, con el respeto a la tasa de renovación del recurso como condicionante clave para su uso. Por el otro, la ‘sostenibilidad suave’, en la que se hace una concesión al uso de los recursos naturales no renovables, siempre y cuando la merma del patrimonio natural intergeneracional no renovable en la que se incurre por su explotación, sea compensada por un aumento del patrimonio natural renovable y capital social para las generaciones futuras. B. La necesidad estructural de generar fuentes de trabajo para agregarle valor semántico cultural a los bienes y servicios de la biodiversidad naturales extraídos de las bases ecológicas locales. En otras palabras, se trata de incorporarle el esfuerzo material e intelectual de las poblaciones humanas a los recursos que la naturaleza ha dispuesto en los territorios en los cuales se asientan. C. La presión de la demanda internacional para provocar los incrementos constantes, ecológicamente nocivos, en la producción de los rubros de exportación en la región. En lugar de aumentos de las cantidades de bienes elaborados, se debería llevar los precios de los productos a una cotización en la que se valorase el significado ecológico de los mismos, bien como productos que podrían obtenerse con bajo subsidio humano (es decir evitando, entre otras cosas, el uso de componen-tes que afectan la salud del hombre) y/ o bien como recursos escasos o no renovables, cuyo uso se realiza en el marco de la ya referida opción ‘sostenible suave’. Se requiere entonces la formulación de una estrategia económica basada más

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en la promoción de la calidad ambiental y de compensación social de las producciones regionales que en la cantidad de producción. D. Los obstáculos para lograr la integración latinoamericana, proceso que debería estar orientado a la búsqueda de las complementariedades endógenas que ayuden a mejorar de manera sostenible el nivel de articulación ecológica, social y económica entre las naciones de la región. Se deben propiciar los acuerdos para la diversificación económica regional, estableciendo los verdaderos potenciales de cada país en los sectores económicos tradicionales e incorporando mediante un esfuerzo de bloque, las nuevas posibilidades de producción ambientalmente adecuadas: acuicultura, nuevas especies agroecológicamente convenientes, desarrollo de fuentes circulantes de energía, entre otros. Especialmente para el logro la integración regional, se requiere una redefinición del Estado en la región que sin descuidar el ámbito nacional, se abra a la visión transfronteriza para, entre otras cosas: • Coadyuvar de acuerdo a sus necesidades y posibilidades al estudio de las amenazas y oportunidades para la implementación de un modelo de desarrollo sostenible regional. • Propiciar la interrelación entre las acuerdos internacionales y regionales de interés para el aprovechamiento sostenible del ambiente en el ámbito regional y nacional • Abrirse al juego de la globalización inter.-activa en pro de la seguridad ambiental, sustentado en coordinación de los esfuerzos regionales. 7. A manera de reflexión final La atención de las amenazas naturales en la región en todo su ámbito y trascendencia implica principalmente superar las situaciones de vulnerabilidad humana, meta que se pueda lograr de manera a cabalidad sólo en el marco nuevas orientaciones de desarrollo que permitan valorar estratégicamente en el corto, mediano y largo plazo de las potencialidades de bases ecológicas, hoy en día subvaluadas en términos de la

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competitividad económica internacional. En este sentido se debe insistir en que la revalorización y aprovechamiento sostenible de la diversidad biológica regional, se convierte a nuestro juicio en un compromiso esencial que se debe asumir para romper con el patrón que se ha perpetuado durante de más quinientos años. A partir de la época colonial se viene registrando la escalada creciente de un proceso pernicioso que ha combinado la mercantilización y sometimiento de la naturaleza con la exclusión social de las comunidades de las posibilidades de aprovechamiento de sus bases ecológicas locales. Uno de los aspectos clave en este reto es la de propiciar la búsqueda de una mayor pertinencia del conocimiento académico regional que nos permita una respuesta articulada y propia en el marco del proceso de globalización. Es este reconocimiento riguroso y puesta en valor sistemático de nuestras potencialidades duraderas, lo que nos permitiría como región evitar el vasallaje que significa la mundialización arrolladora o subordinante. Se trata de abrir un proceso más interactivo con el contexto-mundo, en el que la región pueda insertarse con una identidad propia, evitando la homogenización sobresimplificadora de nuestra diversidad ecológica y cultura. Para ello es necesario pasar del EstadoNación que potencia las diferencias geopolíticas de las fronteras al Estado Región que busca la articulación eco-política transfronteriza. Referencias Beck, U (2001) La Societé du Risque sur la voie d´ une outre modernité. Aubier París. CAF (2000) Las lecciones de El Niño Venezuela. CAF, Caracas. De Lisio A. (2006). Brasil-Venezuela, otro acercamiento es posible…. Y necesario. Consideraciones para una agenda binacional alternativa. En JM Cadenas Aproximación a Brasil. Ediciones Vicerrectorado UCV. De Lisio A. (2009) “La cuestión ambiental como dilema de desarrollo en el MERCOSUR”. En Revista Geográfica ULA Nº 50 (1) pp.11-33.

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. Caracas, Venezuela Nº 5, Año III, pp. 165-184, 2011

José Luis González Galarza y Aidé Pulgar

LA LEY PATRIOT SUS IMPLICACIONES PARA LA SEGURIDAD Y LAS RELACIONES COMERCIALES ENTRE EE.UU. Y LATINOAMERICA RESUMEN

ABSTRACT

La inserción de América Latina en la economía mundial, sigue dependiendo en buena medida de la exportación de bienes basados en recursos naturales, que son particularmente dependientes de la coyuntura internacional. Los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001 generaron preocupación por el rumbo de la economía mundial. Sin embargo es difícil distinguir, por ahora, el impacto de estos eventos, ya que la desaceleración de la economía mundial se venía registrando desde el año 2000. La alteración de la situación mundial generada por el cambio de políticas frente al terrorismo internacional va a afectar a los países latinoamericanos.

The integration of Latin America in the global economy still depends largely on the export of natural resource-based goods, which are particularly dependent on the international situation. The terrorist attacks of September 11, 2001 raised concerns about the direction of the global economy. However, it is difficult to distinguish, for now, the impact of these events, as the slowing world economy had been noted since 2000. The alteration of the global situation generated by policy change in the face of international terrorism will affect Latin American countries.

Palabras clave: Seguridad hemisférica, comercio internacional, Ley Patriot, terrorismo, seguridad marítima.

Keywords: Hemispheric Security, International Trade. Patriot Act, Terrorism, Maritime Security.

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1. Introducción A raíz de los ataques a las ciudades de New York y Washington en EE.UU, el 11 de septiembre de 2001, (11-S), la comunidad internacional reaccionó ante lo que se conoce como el acto terrorista más salvaje que la humanidad haya conocido. Ello ha generado preocupación por el rumbo que forzosamente tiene que tomar la política, la política exterior estadounidense (como Estado Hegemón) su economía, las Leyes y los aspectos relacionados con la seguridad y, sobre todo, en lo concerniente a las diversas implicaciones que para los países de América Latina, conlleva la aplicación de nuevas medidas de seguridad antiterroristas aplicadas por los Estados Unidos de América (EE.UU.). La llamada USA PATRIOT ACT, (United Strengthening America Provide Apropiate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism)1 tiene aspectos, que impactan de manera directa sobre la soberanía de los países latinoamericanos que mantienen intercambio comercial con los EE.UU. y éstos se ven obligados y sometidos a cumplirla debido a que su Producto Interno Bruto (PIB), es decir, sus economías dependen, principalmente, del volumen de sus exportaciones hacia ese país. Las implicaciones son muchas y variadas, a todas luces, uno de los conceptos actuales que ha venido cambiando y evolucionando como constructo es precisamente el concepto de seguridad, el cual, ya ha traspasado la dimensión predominantemente militar que lo caracterizó en el período de post-guerra fría y que estaba fundamentalmente basado en la confianza mutua que se derivaba de las relaciones internacionales entre los Estados. Debido a estos nuevos retos que imponen los nuevos conflictos y las nuevas guerras que son mucho más complejos que los tradicionalmente conocidos hasta ahora y que eran producto principalmente de disputas

1 El 11 de septiembre de 2001 debido a los ataques terroristas, hizo que se le solicitase la acción del Congreso estadounidense en muchos frentes, incluyendo la aprobación de los Estados Unidos y América Fortalecimiento proveyendo Herramientas Apropiadas Requeridas para Interceptar y Obstruir el Terrorismo (Ley Patriota de EE.UU.) Ley, P.L. 107-56. La Ley es de ámbito general, y algunas de sus disposiciones pueden afectar incluso el uso de Internet, seguridad informática y protección de infraestructuras críticas, naves y aeronaves comerciales.

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originadas por luchas territoriales-fronterizas, es que se impone tanto para EE.UU. como para la región, la urgente necesidad de aplicar medidas que enfrenten un problema que no tiene una cara o rostro definido, una amenaza de terror confusa; sin Estado detrás, pero efectiva y económicamente fuerte, que aparece de múltiples formas y maneras logrando atentar contra la seguridad de los ciudadanos. En tal sentido, y en aras de coadyuvar al mejor desenvolvimiento del tema de la seguridad hemisférica y su impacto en el comercio internacional entre Latinoamérica y específicamente Venezuela quien, según datos del Departamento de Comercio, coloca en EE.UU. un 54% de su producción petrolera y trae de ese país cerca del 60% de sus importaciones.2 Y pese a la debilidad de la economía venezolana de los últimos dos años, el país suramericano es el tercer mercado para las exportaciones estadounidenses en la región, por esta razón y por ser suplidor del 15% de los hidrocarburos que se consumen en los EE.UU., país que ha sido blanco de serios ataques terroristas, impone a quienes comercian con él, el acatamiento de una serie de normas de índole antiterrorista y por otro lado la adopción de nuevas recomendaciones pactadas en los convenios suscritos por diversas Organizaciones Internacionales quienes han actuado en consecuencia con el objeto de prevenir nuevas amenazas por medio de la revisión y actualización del tema de la seguridad. Organismos como la OMI,3 y la suscripción de convenios como el (SOLAS) 4 han abierto nuevos capítulos como el del Código Internacional para la Protección de Buques y las Instalaciones Portuarias (Código PBIP),5 y por la magnitud que ha adquirido el

2 BBC Mundo, 7 de Enero de 2011. Venezuela y EE.UU.: ¿por qué la sangre no llega al río? 3 Organización Marítima Internacional: con sede en la ciudad de Londres ha tenido como objetivo fundamental lograr una navegación más segura. 4 Convenio Internacional para la Seguridad de la Vida Humana en el Mar (1974) (SOLAS), por sus siglas en inglés y sus enmiendas, el instrumento jurídico internacional idóneo que permite la mutua cooperación entre los países para incrementar la seguridad y la protección marítima. 5 Código PBIP: exige que los buques, las compañías y las instalaciones portuarias cumplan las prescripciones y logren que los Gobiernos Contratantes contribuyan a incrementar la seguridad y la protección marítimas y salvaguardar a quienes se encuentren a bordo y en tierra.

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terrorismo, que el Estado venezolano, ejecuta, en la actualidad, las acciones necesarias para que los buques y puertos nacionales obtengan la certificación de puertos seguros en apoyo al comercio internacional. 2. La Seguridad y la Seguridad Marítima en el Comercio Internacional En muchas oportunidades nos preguntamos ¿qué es la seguridad?, ¿qué criterios se utilizan en el comercio internacional?, ¿quién y cómo los definen? La seguridad es un tema que preocupa a todos los países. Existen muchos aspectos a tener en cuenta en relación a la seguridad: derechos humanos, medio ambiente, desarrollo; su influencia en la paz y la capacidad de dar seguridad pública. Ya no es posible pensar en la seguridad nacional sólo como una cuestión policial o militar. Dentro de la seguridad nacional no sólo hay que abordar temas militares, sino tener en cuenta sus múltiples aspectos. Pudiéramos partir de una idea: la seguridad es la situación de estar libre de peligros de cualquier especie, sean éstas del tipo que sean, es la confianza, la tranquilidad que da al individuo saber que no hay peligro que temer (Diccionario Español Larousse). Al hablar de los Estados, la seguridad deberá permitir entonces que éstos sean libres para mantener su independencia en todos los términos, libres para escoger un modo de vida sin peligros, interferencias ni incertidumbres (Ellen Frost, Globalization and Nacional Security: A Strategic Agenda. Citada por Felix Besio junio 2003, en “Estructuración Multidimensional y Compleja de la Seguridad hemisférica”). El concepto de seguridad está en evolución, es un constructo en constante cambio, ya que adiciona en su haber elementos que anteriormente no eran conocidos por los Estados. Para R. Jerbys (Citado por el Prof. José Machillanda en: Seminario de Seguridad en América Latina. USB. 7-2-2006) “El Régimen de Seguridad son principios, reglas y normas que permiten a las naciones moderarse en su conducta y la creencia que las otras naciones serán igualmente

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recíprocas. Este concepto implica no sólo normas, reglas y principios y esperanza, sino una forma de cooperación que es más que la corresponde al propio interés al corto plazo.” Los actos terroristas contra el transporte marítimo ponen en peligro la seguridad y la protección de las personas y los bienes, afectan gravemente al funcionamiento de los servicios marítimos del comercio mundial y socavan la confianza de la población mundial en la seguridad de la navegación marítima y constituyen una grave preocupación para la comunidad internacional en su conjunto, ya que hay un reconocimiento expreso de su importancia en el comercio internacional y en la manera eficiente y económica de realizarlo. Así, pueden considerarse los ataques del 11-S, como los eventos medulares que demostraron la vulnerabilidad de un Estado que es líder en todo lo relacionado con certidumbre, organización y libertades. Demostró (el Estado Hegemón) ser un Estado débil como “objetivo” y donde se utilizaron elementos propios de su vida cotidiana para perpetrar los atentados, es decir, su propia tecnología fue utilizada en su contra y por personas ordinarias que nunca despertaron sospecha alguna. El hecho de que EE.UU. tenga sus prioridades en Oriente Medio y las asimetrías con los países del sur se puede transformar en una oportunidad para AL porque se abren espacios a nivel subregional, hemisférico y global. La colaboración entre las naciones latinoamericanas es fundamental. Es en ese sentido, que los Gobiernos han acordado cooperar y ampliar las medidas de seguridad ante tales riesgos y en consecuencia se han activado planes para reforzar la seguridad de los lugares de afluencia masiva de personas y las medidas de protección y prevención se han centrado en estaciones de ferrocarril, aeropuertos, puertos e instalaciones de interés estratégico como por ejemplo, las instalaciones petroleras portuarias o de tierra. La Ley PATRIOT, ha definido una jurisdicción especial marítima y territorial de los EE.UU., que incluye las bases militares y las embarcaciones en el mar, como consecuencia de ello, Venezuela debe

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aplicar el (CIPBIP)6 y se establece la responsabilidad de los Gobiernos Contratantes como los actores fundamentales del desarrollo de la seguridad, siendo éstos los llamados a establecer sus niveles de protección y orientación en cuanto a cómo deben protegerse contra un eventual ataque que ponga en riesgo la seguridad marítima. Aquí se cumple una regla y es que: niveles más altos de protección indican mayores riesgos de ocurrencia de eventos terroristas, en todo caso, la aplicación de las normas del CIPBIP, nunca irán en contra de los derechos y obligaciones de los Estados en virtud del derecho internacional. Una prioridad de EE.UU. es el comercio internacional, ámbito destacado en el primer mandato del presidente Bush, pero que a partir del 11-S ha reducido su importancia en las relaciones EE.UU. y América Latina, de allí a importancia de reactivarlo mediante los acuerdos de cooperación en materia de seguridad marítima comercial. 3. La Soberanía de los Estados y Gobiernos Contratantes El papel del Estado-Nación comenzó a ser cuestionado severamente desde varios ángulos. La soberanía está siendo revisada, está en marcha un proceso de globalización que ha ampliado el concepto de seguridad y en este nuevo sistema globalizado, la vulnerabilidad de las naciones ya no estriba primordialmente, de consideraciones militares. Como anota Peter Smith… “el concepto clásico de soberanía se enfrenta a varios retos. Desde arriba, aquellos que afectan por encima al EstadoNación, como el tráfico de drogas, la contaminación y el terrorismo, mismos que tienen que solucionarse de manera conjunta, no aislada, en pleno respeto de la soberanía de un Estado. Desde abajo, los que no respetan ni reconocen el papel del Estado- Nación, como los movimientos religiosos, étnicos y sociales, mismos que buscan establecer entidades subnacionales, localistas” (Citado en Poder, Política y Seguridad 6 El Código de Protección de Buques e Instalaciones Portuarias, tiene como propósito proporcionar un marco regulatorio y consistente para evaluar riesgos, y evitar que a través de los buques, instalaciones cargas y pasajeros, se cometan atentados terroristas utilizando como vía al transporte marítimo, permitiendo a los gobiernos aumentar en forma coordinada, a nivel internacional las medidas de protección necesarias para enfrentar las nuevas amenazas.

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Nacional en los umbrales del siglo XXI, por Fernando Castillo Tapia, Diciembre 2000). Temas como el narcotráfico y el crimen organizado, medio ambiente, derechos humanos, han emergido poderosamente en los foros internacionales debido a su gran influencia entre lo nacional y lo internacional, sin distinción de fronteras, condicionando el ejercicio de la soberanía en su sentido tradicional. Todo esto ha influido en la urgente revisión de los paradigmas de la seguridad. El concepto actual de la seguridad tiene un enfoque multidimensional de la seguridad, que ha superado las concepciones originales del período de la guerra fría, cuando se restringía predominantemente a la dimensión militar, privilegiaba aspectos como desarme, la transparencia, el desarrollo y construcción de relaciones basadas en la confianza mutua, como consecuencia de la interrelación y de la generación de un clima de distensión. Ahora enfrentamos una categoría diferente de conflictos, más complejos que los derivados de enfrentamientos tradicionales originados por disputas territoriales, fronterizas debido a las diferencias económicas, sociales, culturales, étnicas, religiosas y morales que afectan a nuestro hemisferio.7 La soberanía está siendo revisada, la guerra fría ha terminado, está en marcha un proceso de globalización que ha ampliado el concepto de seguridad. La aplicación del Código obliga a las compañías navieras y los buques, a designar un oficial de la compañía para la protección marítima, y un oficial de protección del buque. Sus responsabilidades se fundamentan principalmente en cerciorarse de que se realiza correctamente una evaluación de la protección del buque, de que se prepare un plan de protección del buque y que se someta a probación por parte de la autoridad o Administración.

7 Ver: documento multiuso: “Seguridad y Desarrollo: Desafíos en América Latina y el Caribe”.

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Por su parte en el plan de protección del buque se deben indicar las medidas de protección, tanto físicas como operativas, que debe tomar el buque para poder funcionar siempre en el nivel de protección 1. Deberá igualmente indicar las medidas de protección adicionales necesarias para pasar a un nivel de protección 2. Y además indicar las posibles medidas que tendría que tomar el buque para responder con prontitud a las instrucciones que recibirían los encargados de hacer frente en el nivel de protección 3, a un suceso que afecte a la protección marítima o a la amenaza de éste. En cuanto al aspecto de “ceder soberanía por parte de los Estados, cabe resaltar el hecho de que cuando el buque se encuentre en un puerto o se dirija a un puerto de un Gobierno Contratante, el Gobierno Contratante TIENE EL DERECHO (por aplicación de la Ley PATRIOT) de ejecutar diversas medidas de control y cumplimiento con respecto a ese buque. Es decir, el buque está sujeto a las inspecciones de supervisión por el Estado rector del puerto, aunque esas inspecciones no incluirán normalmente el examen del propio plan de protección del buque, salvo en circunstancias muy concretas. Inclusive esto puede ir más allá en el caso de que el buque puede ser también objeto de de medidas de control adicionales si el Gobierno Contratante que ejecuta las medidas de control y cumplimiento, tiene motivos para pensar que se ha comprometido la protección del buque, o la de las instalaciones portuarias que éste ha utilizado. Adicionalmente y como consecuencia de los ataques del 11-S, en EE.UU., se han aprobado leyes de excepción como la (USA Patriot Act, United and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism) (USA PATRIOT) que ha generado una serie de implicaciones en cuanto al suministro de información de los pasajeros que se trasladan a ese país y que muchos han considera do exagerada y desproporcionada. En este contexto se exige al buque que lleve a bordo información que, previa solicitud, deberá poner a disposición de los Gobiernos Contratantes, y en la que se indicará, quién es el responsable de las decisiones relativas al empleo del personal del buque y otros aspectos relacionados con su uso.

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Los Estados (Gobiernos Contratantes) están en la obligación de facilitar cierta información a la OMI, y que esta información esté disponible para permitir una comunicación eficaz entre los Gobiernos Contratantes y entre los oficiales de protección de los buques o los oficiales de las compañías para la protección marítima y los oficiales de protección de las instalaciones portuarias. 4. Implicaciones para los países de América Latina originadas de la aplicación de la Ley PATRIOT Una de las principales respuestas y acciones tomadas por los EE.UU., fue precisamente elaborar y aplicar toda una normativa legal que tiene como objeto proteger a los ciudadanos de los EE.UU., así como sus instalaciones y bienes. Temas tan sensibles como la seguridad en la Internet y las implicaciones que ésta tiene en cuanto a la privacidad electrónica, el comercio internacional, el transporte marítimo, aéreo y terrestre así como su régimen han originado la creación del DEPARTMENT OF HOMELAND SECURITY LAW ENFORCEMENT EFFORTS AT U.S. PORTS OF ENTRY AND THE SUBCOMMITTEE ON CRIME, TERRORISM, AND HOMELAND SECURITY OF THE COMMITTEE ON THE JUDICIARY HOUSE OF REPRESENTATIVES quienes se están dando a la tarea de presentar las medidas que consideren necesarias para garantizar la seguridad portuaria, como posibles blancos de ataques terroristas, basadas en análisis de riesgos de todos los aspectos de las instalaciones portuarias que presten servicios a buques que realicen viajes internacionales, sean éstos de pasajeros o de carga, y determinar así qué elemento o elementos de éstas podrían ser eventualmente más susceptibles, y/o tienen mayor probabilidad de sufrir un ataque. La OEA no acaba de hacer la mutación de la Guerra Fría, el contexto de los años 90 y las consecuencias del 11-S. A partir de la Ley Patriot, se han ido transformando las legislaciones nacionales para hacer frente a la guerra contra el terrorismo y temas conexos. En AL el terrorismo es una abstracción y tratan de negar el terrorismo porque no hay muestras concretas.

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En este contexto, el riesgo es función de la amenaza de que se produzca un ataque, unida a la vulnerabilidad del blanco y a las consecuencias de tal ataque: mediante una evaluación que se realiza por parte de la Autoridad, se determina la amenaza percibida para las instalaciones portuarias y la infraestructura, al igual que identificar los posibles puntos vulnerables y hacer un cálculo de las consecuencias de los sucesos. Con esta información se levanta un análisis de riesgo basado en la evaluación general del nivel de riesgo y de allí se determina entonces qué instalaciones requieren designar un oficial de protección de la instalación portuaria y la preparación de un plan de protección de dicha instalación. La Guardia Costera, encargada de la Seguridad Marítima y las distintas unidades de apoyo de seguridad de puertos fueron creadas en contestación directa a los ataques terroristas el 11 de septiembre de 2001, y forma parte de un programa que lleva a cabo el Homeland Security Department, (HSD)8 como la estrategia de Seguridad de la Nación, y que está dirigido principalmente a proteger los puertos de mar y canales fluviales. Esta fuerza antiterrorista tiene la característica de ser un cuerpo capaz de dar respuesta inmediata de despliegue nacional vía aire, tierra o transporte de mar, a las condiciones y amenazas cambiantes como requisitos necesarios para evolucionar en el concepto de seguridad de Estado. Su misión principal es el anti-terrorismo y no se limita al examen físico de la carga cuando llega a los puertos de Estados Unidos, también está

8 El Departamento fue creado a fin de que los 22 organismos con una misión de seguridad nacional bajo un mismo techo, a centrar sus actividades, lograr la eficiencia y eliminar redundancias. El DHS tiene un doble desafío en los ámbitos de transporte y de la frontera -la protección de la patria al tiempo que garantiza que el flujo de mercancías y el comercio que hace fuerte a nuestra economía no se vea alterada. Esto es crucial en el sector transporte, donde los cambios en el medio ambiente puede tener un impacto significativo sobre las economías locales, nacionales e incluso regionales. Debido a que reconocemos esta realidad, el DHS fomenta un enfoque comunicativo con nuestro estado y locales, y el sector privado. En forma rutinaria participa en debates con los que puedan verse afectados por las medidas de ejecución mayor, y se están desarrollando alianzas con entidades del sector público y privado para aprovechar su amplia experiencia y recursos tecnológicos para avanzar en nuestra misión de seguridad sin afectar indebidamente el comercio. Hay mucho que hacer en los próximos meses y años, y el fomento de estas asociaciones será de gran valor en la consecución de nuestros objetivos y la protección de la patria.

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usando inteligencia de un número de fuentes para identificar los embarques de alto riesgo y concentrar sus recursos en la inspección de éstos. A través de estos acuerdos y como parte de la iniciativa de Seguridad de Buques y Puertos, el personal conformado por inspectores de seguridad, trabajan en casi 20 puertos extranjeros para ayudar a garantizar la seguridad. Adicionalmente, en noviembre de 2001, se estableció el Centro Nacional de Objetivos para funcionar como cámara para la inspección de mercancía importada. Entre otras tareas, se está actuando recíprocamente con la entrada en vigor de esta Ley, con la comunidad y los organismos de inteligencia, con el objeto de diseminar las alarmas de inteligencias a los puertos. Además, ayuda dirigiendo la investigación de la carga entrante y dirige sus esfuerzos para mejorar la selección de la carga a inspeccionar. Son muchas y multidisciplinarias las medidas que se han tomado a raíz de los ataques terroristas del 11-S. Es difícil aún medir sus impactos, pero cierto es el hecho de que se han sido medidas muy enérgicas y de gran compromiso a nivel de los Gobiernos Contratantes que cooperan entre sí para lograr un intercambio comercial de mercancías seguro capaz de sustentar el desarrollo económico de los que en él participan. 5. Código Internacional para la protección de Buques y de las Instalaciones Portuarias, CODIGO PBIP Los objetivos de este Código son establecer un marco internacional para la cooperación entre los Gobiernos Contratantes, los organismos gubernamentales, las administraciones locales y los sectores navieros y portuarios con el fin de detectar y evaluar las amenazas para la protección marítima y tomar medidas preventivas contra los sucesos que afecten la protección de los buques e instalaciones portuarias utilizados para el comercio internacional. Se ha mencionado incluso que aparte de estos objetivos, se busca también la protección marítima de los buques e instalaciones portuarias, contra los actos de terrorismo y otros actos ilícitos, mediante la implementación

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de un sistema de gestión de la protección marítima basada en la gestión de riesgos. Es por ello que este Código establece tres (3) niveles de protección que van en relación directa con el aumento de los riesgos: a) Nivel de protección 1: en el cual se ubican las medidas mínimas de protección que deben ser mantenidas en todo momento. b) Nivel de protección 2: el nivel en el cual deberán mantenerse medidas adecuadas de protección adicionales durante un período de tiempo, como resultado de un aumento del riesgo de que ocurra un suceso que afecte a la protección marítima. c) Nivel de protección 3: el nivel en cual deberán mantenerse más medidas concretas de protección durante un período de tiempo limitado cuando sea probable o inminente un suceso que afecte a la protección marítima, aunque no sea posible determinar el blanco concreto. Para tener una idea de cuánto abarca la aplicación de este Código es preciso mencionar que se aplican (sus regulaciones) a todo tipo de buque dedicado a realizar viajes internacionales, buques de pasaje, naves de gran velocidad, buques de carga, unidades móviles de perforación mar adentro y las instalaciones portuarias que presten servicio a tales buques dedicados a viajes internacionales. Ello implica para la principal industria nacional y su flota naviera destinada a transportar el crudo o sus derivados hacia los mercados internacionales, un cambio significativo del enfoque de la seguridad en el sector marítimo internacional y de la protección del transporte marítimo internacional, buscando evitar que estos buques y naves puedan convertirse en medios para la perpetración de ataques terrorista a instalaciones portuarias de los Gobiernos Contratantes. Incluso, cuando un buque que enarbole el pabellón patrio deba atracar en un puerto de otro Gobierno Contratante, éste puede pedirle al buque como condiciones para su entrada, datos sobre las medidas de seguridad especiales y adicionales que se hayan adoptado en las últimas 10 instalaciones portuarias visitadas, con el fin de contribuir a garantizar la

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seguridad y la protección de las personas, las instalaciones portuarias, los buques y otros bienes y de no ser presentados los registros y las declaraciones de protección marítima, el Gobierno Contratante puede negar la entrada a puerto o expulsarlo mediante comunicación que a tal efecto se realiza por la autoridad correspondiente. Esto podría impactar negativamente a nuestra flota naviera petrolera, de no acatar las normas establecidas en el (CIPBIP) y su correspondiente certificación, debido al hecho de que EE.UU., representa nuestro principal socio-comprador de hidrocarburos y como Gobierno Contratante y blanco potencial permanente de posibles ataques terroristas, exige que las medidas de seguridad de transporte marítimo de carga sean especialmente acatadas por los otros gobiernos con quienes realizan actividades de comercio internacional. Para Venezuela es de vital importancia, por su significación económica, la seguridad en el transporte marítimo, ya que es éste el medio en que se mueve su comercio y su economía y es la razón fundamental (de Estado) de salvaguardarlo, como la principal cadena de suministro de crudo hacia mercados internacionales, de las posibles interrupciones que pudieran causar los ataques terroristas contra alguno de nuestros buques, puertos, terminales mar adentro y otras instalaciones. 6. Responsabilidad de los Gobiernos Contratantes El código en comento, representa un nuevo sistema internacional de medidas destinadas a incrementar la protección marítima que permite que los buques y las instalaciones portuarias cooperen para detectar y prevenir los actos que supongan una amenaza para la protección en el sector del transporte marítimo, debido a que por ejemplo; puede darse la situación en que una vez que el buque se encuentre dentro de la instalación portuaria, pueda ser utilizado como base o plataforma para lanzar el ataque terrorista. Los Gobiernos Contratantes tienen diversas responsabilidades asignadas en virtud de la aplicación de este Código veamos algunas de ellas: 1) Determinar el nivel de protección aplicable.

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2) Aprobar el plan de protección del buque. 3) Verificar el cumplimiento por los buques de las disposiciones del Código y expedir el certificado internacional de protección del buque. 4) Determinar qué instalaciones portuarias situadas en su territorio deben designar a un oficial de protección de la instalación portuaria. 5) Asegurarse de que se realizan y aprueban las evaluaciones de la protección de la instalación portuaria. 6) Aprobar el plan de protección de la instalación portuaria. 7) Ejecutar medidas de control y cumplimiento. 8) Comunicar la información a la OMI y a los sectores naviero y portuario. Es importante señalar que los Gobiernos Contratantes en cuyo territorio se encuentre la instalación portuaria, y que incluye a la “Autoridad Designada”, pueden nombrar o establecer autoridades designadas dentro del propio Gobierno para realizar, con respecto a las instalaciones portuarias y los buques, las tareas de protección estipuladas y autorizar a las organizaciones de protección reconocidas a que realicen ciertas y determinadas labores, pero nunca podrán delegarse las responsabilidades relativas a la determinación del nivel de protección aplicable, qué instalaciones requieren designar un oficial de protección, la aprobación de una evaluación de protección de una instalación portuaria, la aprobación del plan de protección de instalación portuaria, la ejecución de medidas de control y cumplimiento y la definición de los casos en que se hace necesaria una declaración de protección marítima. En el caso venezolano, la autoridad competente para el otorgamiento de este tipo de certificaciones de buques y puertos seguros, es el Instituto Nacional de los Espacios Acuáticos e Insulares (INEA),9 institución

9 Establece los lineamientos y actividades a seguir para dirigir, coordinar y controlar las actividades relativas al reconocimiento y certificación de Seguridad Marítima, la Protección de Buques e Instalaciones Portuarias (PBIP) y la prevención de la contaminación proveniente de los Buques, además de búsqueda y rescate.

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encargada de velar por la correcta aplicación de las normas inscritas en el marco del convenio suscrito para la seguridad de la vida humana en el mar (SOLAS). 7. Conclusiones Los ataques terroristas del 11-S, han puesto en cuestionamiento el concepto de seguridad que se venía manejando antes del término de la guerra fría. EE.UU. tiene gran influencia por su posición hegemónica en el hemisferio y enfatiza el papel militar de intervención en países de América Latina. Un reto importante en la región es la seguridad, que representa un asunto de debate en la relación comercial entre EE.UU. y América Latina. La apertura de una comunidad internacional en el comercio ha constituido también un hecho extraordinario. La Organización Mundial de Comercio (OMC) está jugando un rol creciente en la creación de reglas y en la solución de disputas entre sus miembros. Incluso EE.UU., la única superpotencia mundial, se ve forzada a emplear la OMC y a aceptar sus decisiones. Las naciones del hemisferio pueden convertirse en actores activos en una variedad de agencias multilaterales que afectan su propio destino. Sus estrategias comerciales, como parte de su abordaje estratégico a los asuntos mundiales, deben hacerse más complejas, con más niveles, más sofisticadas y más protagónicas. En otras palabras, EE.UU. necesita de socios comerciales y cada socio tiene cierta influencia sobre el otro. La cuestión geopolítica es determinar los riesgos y beneficios para cualquier país en cualquier momento al vincular temas de comercio con asuntos de seguridad nacional. Los países de la región deberían mirar más allá de la integración regional y la liberalización económica, hacia un conjunto más amplio y nuevo de política estratégica. Otro tema de interés para la seguridad es la proliferación y el desarrollo nuclear y el cambio en el concepto de no pensar en la seguridad nacional sólo como una cuestión policial o militar. Dentro de la seguridad nacional no sólo hay que abordar temas militares, sino tener en cuenta sus múltiples aspectos.

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La seguridad es una condición que permite lograr el normal funcionamiento de las actividades de un Estado respecto de sus principales misiones, dentro de las cuales se encuentra el desarrollo nacional y el bienestar de la persona humana, para asegurar el logro del bien común nacional. Dicha condición se refiere a todo fenómeno violento, con una intencionalidad definida provocada por amenazas de naturaleza militar y no militar que afecten el normal desenvolvimiento de las actividades de un Estado, a través del riesgo o daño físico a la integridad personal de la población. Consideramos que la seguridad posee un ámbito objetivo dado por todos los medios humanos y materiales a disposición de un Estado, para lograr óptimos niveles de seguridad, ya que nunca podrá ser absoluta. Al mismo tiempo posee un ámbito subjetivo, que está dado por la percepción de la condición de seguridad, por parte de los ciudadanos, integrantes de un Estado. En función del análisis especíûco del texto de la Declaración sobre Seguridad, México 2003, conviene señalar que iniciando el subtítulo, valores compartidos y enfoques comunes, se encuentra la definición de seguridad, entendida como: “Nuestra nueva concepción de la seguridad en el Hemisferio es de alcance multidimensional, incluye las amenazas tradicionales y las nuevas amenazas, preocupaciones y otros desafíos a la seguridad de los Estados del Hemisferio, incorpora las prioridades de cada Estado, contribuye a la consolidación de la paz, al desarrollo integral y a la justicia social, y se basa en valores democráticos, el respeto, la promoción y defensa de los derechos humanos, la solidaridad, la cooperación y el respeto a la soberanía nacional”.10 En tal sentido los países han tenido que responder ante esta nueva amenaza con la aplicación de instrumentos legales que garanticen la seguridad tanto en tierra, aire y mar. 10 En la Declaración sobre Seguridad en las Américas, emanada de la Conferencia Especial sobre seguridad realizada en la ciudad de México en octubre de 2003, quedó plasmado un nuevo concepto de seguridad hemisférica, ampliando la visión tradicional mediante la inclusión de aspectos políticos, sociales, de salud y ambientales.

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Esta última ha sido objeto de regulaciones por parte de organizaciones internacionales como la OMI,11 que ha conminado a los Gobiernos Contratantes a adoptar una serie de medidas que vayan dirigidas a garantizar la seguridad de los buques y las instalaciones portuarias. Uno de los instrumentos que han sido reformados y actualizados para dar respuesta a los actos de grupos terroristas el Código Internacional de Protección de Buques e Instalaciones Portuarias (CIPBIP), el cual ha sido suscrito por Venezuela como parte de las actividades que desarrolla el gobierno en materia de seguridad de su principal flota naviera: la flota petrolera, que representa el medio de transporte por excelencia de nuestro principal recurso natural, el petróleo, destinado a los mercados internacionales, y con especial atención al mercado norteamericano, del cual somos suplidores del 15% de los hidrocarburos que se consumen en esa nación y que por ende representa una actividad económica estratégica para garantizar la seguridad económica del país. América Latina en conjunto ha tenido que adoptar leyes internacionales que EE.UU. ha obligado a cumplir desde su posición hegemónica, que si bien es cierto traspasan el concepto tradicional de soberanía, no menos lo es el hecho de que se basan en el Derecho Internacional y en la generación de confianza entre los Estados. La aprobación de leyes como la USA PATRIOT, tiene fuertes implicaciones para los países que practican comercio internacional con los EE.UU., entre otras medidas tomadas por este gobierno.12

11 La organización marítima internacional (OMI), primer organismo internacional dedicado exclusivamente a la elaboración de medidas relativas a la seguridad marítima, y único organismo especializado de las Naciones Unidas en estos temas. Tiene dentro de sus objetivos principales tomar medidas para prevenir y disminuir actos ilegales los cuales pongan en peligro la seguridad de los buques, como por ejemplo terrorismo marítimo, piratería, etc. Y últimamente dictando nuevas regulaciones como es el denominado “Código Internacional para la protección de los buques y de las instalaciones Portuarias” (CPBIP) el cual será necesario implementar en buques y puertos. 12 Las medidas tomadas en los Estados Unidos son: a) The Maritime Transportation Anti-Terrorist Act 2002, la cual ha sido circulada por el Congreso Americano el 14 de Noviembre del 2002 (publicado en Lloyd’s List el 15 de Noviembre del 2002). b) La U.S Customs Regulation (Regulaciones de Aduana), las cuales comenzaron a regir el 2 de Diciembre del 2002, publicado en el Federal Register/ Vol. 67, N° 211 / Thursday, October 31, 2002 / Rules and Regulations. c) El Container Segurity Initiative (CSI) el cual ha sido creado para mejorar la seguridad de

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Sin embargo organismos internacionales han acusado esta ley Patriot, violatoria de los derechos humanos relativos a la privacidad individual, el asedio, la persecución y la investigación de ciudadanos (extranjeros la mayoría) sin haber cometido delito alguno. Lo cierto de ello es que ha sido una respuesta contundente en cuanto a la prevención de nuevos ataques terroristas y que extreman en ciertos casos las medidas de protección, estableciendo niveles de operación para los buques y las instalaciones portuarias, impidiendo que de alguna manera éstos sirvan de plataforma para lanzar un ataque. Venezuela como parte integrante de ese grupo de países que comercia con los EE.UU., ha obtenido la certificación de buques y puertos seguros, certificado que emite el INEA, como autoridad marítima y de espacios acuáticos. Aunque la adopción de estas medidas requiere de una gran inversión financiera en términos de recursos, adquisición de equipos de detección y otros utilizados en la lucha contra el terrorismo, se recomienda crear planes de ayuda y asistencia económica y técnica para los países que comercian con los EE.UU., en términos desfavorables de intercambio comercial, con el fin de coadyuvar con la cooperación y el establecimiento de normas e instalaciones más seguras que permitan desarrollar un comercio internacional más justo y equitativo. Igualmente es recomendable que se unifiquen los criterios de seguridad marítima para el comercio internacional de bienes ya que las regulaciones de la OMI por un lado, y por otro la legislación anti-terrorista en U.S.A., las US Customs Regulations y los programas de prevención tales como tales como C-TPAT y CSI son todos diferentes.

los Containers y el cual requiere la presencia de inspectores de la Aduana Americana en puestos mayores fuera de los Estados Unidos o el C-TPAT que es el Customs-Trade Partnership Aganist Terrorism, el cual fue creado para edificar la cooperación con las compañías para mejorar la seguridad tales como del personal, control de acceso, procedimiento de manifiesto, etc. (extraído de la website de la Aduana de los Estados Unidos).

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Referencias Código PBIP. “Código internacional para la protección de buques y de las instalaciones portuarias y enmiendas de 2002 al Convenio SOLAS”. Código PBIP. “Código internacional para la protección de buques y de las instalaciones portuarias y enmiendas de 2002 al Convenio SOLAS”. Documento On Line Disponible en: http:// www.enapu.com.pe/spn/pdf/pbip.pdf. Fecha de la Consulta: Diciembre 2010. CRS Report for Congress Received through the CRS Web Order Code RL31289. “The Internet and the USA PATRIOT Act.” Potential Implications for Electronic Privacy, Security, Commerce, and Government Updated March 4, 2002. Marcia S. Smith, Jeffrey W. Seifert, Glenn J. Mc. Loughlin, and John Dimitri Moteff Resources, Science, and Industry Division. Centro Argentino de Estudios Internacionales CARI. “Una mirada a la Declaración sobre Seguridad en las Américas”. Documento On Line Disponible en http://www.caei.com.ar Programa Defensa y Seguridad WP 11/2006. Por Gisela Armerding. Department of homeland security law enforcement efforts at US. ports of entry. “Hearing before the subcommittee on crime, terrorism, and homeland security of the committee on the judiciary House of Representatives”. One hundred ninth congress first session march 15, 2005 serial no. 109-38. Documento Multiuso: “Seguridad y Desarrollo: Desafíos en América Latina y el Caribe”. Disponible en http://www.iadb.org Lavery, Davies. “Regulaciones de seguridad antiterrorista de la OMI y del gobierno de EE.UU. no son lo mismo”. Documento On Line, disponible en: http://www.davies-lavery.co.uk. Y http:// www.mundomaritimo.cl/noticias/regulaciones-de-seguridadantiterrorista-de-la-omi-y-del-gobierno-de-eeuu-no-son-lo-mismo. Consulta realizada en diciembre 2010. “Enmiendas al Anexo del Convenio de SOLAS de 1974”. Disponible en Internet en http//www.omi.org

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. Caracas, Venezuela Nº 5, Año III, pp. 185-203, 2011

Anthony P. Maingot

EL FACTOR EXTERNO A AMBOS LADOS DE LA LEY

RESUMEN

ABSTRACT

Los pequeños países del Caribe guardan celosamente su soberanía como parte integral de su identidad, nacional y personal. Desafortunadamente, las amenazas del crimen trasnacional son de tal envergadura que sus líderes hoy confrontan un gran dilema: insistir en un concepto absoluto de soberanía que podría poner en riesgo la seguridad nacional, o hacer concesiones y modificaciones a ese concepto invitando la ayuda externa para mejor salvaguardar la seguridad nacional y la soberanía real.

The small countries of the Caribbean guard their sovereignty with great intensity. It is part of their national and personal identity. However, the transnational threats of organized crime are such that their leaders are confronted with a cruel dilemma: maintain their adherence to an absolute concept of sovereignty which might facilitate threats to their national security, or compromise that concept of sovereignty by inviting foreign assistance in order to combat external threats to their national security.

Palabras clave: Soberanía absoluta, soberanía modificada, crimen trasnacional, seguridad nacional, Jamaica, Trinidad-Tobago, Suriname, Haití.

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Keywords: Absolute concept of sovereignty, modified sovereignty, transnational crime, national security. Jamaica, Trinidad-Tobago, Suriname, Haiti.

1. Introducción El proceso de descolonización después de la II Guerra Mundial creó un gran número de países pequeños, muchos de ellos en el Caribe. Dado las injurias raciales y de clase sufridos en el periodo colonial, estos nuevos Estados naturalmente adoptaron sentimientos fuertes de nacionalismo y conceptos estrictos de soberanía nacional. Nacionalismo y soberanía fueron, y siguen siendo, partes integrales de la identidad nacional de estos países. Fue en gran parte esa identidad que les permitió confrontar, primero, el pasaje a la independencia, después, múltiples ajustes a los cambios globales que afectaban enormemente sus economías. Por las últimas tres décadas, sin embargo, estos países han estado confrontando una nueva amenaza a su soberanía y seguridad nacional: el crimen organizado internacional. Esta nueva amenaza ha confrontado a estos países con un difícil dilema: escoger entre un “bien” (la soberanía integral) contra otro “bien” (ayuda extranjera para asegurar la seguridad nacional.) Como lo que caracteriza todo dilema es el hecho de que no hay soluciones u opciones óptimas, estos países han tenido que ceder en cuanto a uno de estos bienes. Este ensayo intenta explicar por qué duró tanto para que las elites de estos países entendieran de que al no ceder el bien de la soberanía absoluta, rechazando así la ayuda externa, estaban en peligro de perder no solamente la soberanía si no la seguridad nacional también. Analizamos los casos de Jamaica, Trinidad-Tobago (aquí, Trinidad) y el mundo de finanzas internacionales (aquí, “offshore”), en especial el caso de Antigua y Barbuda (aquí, Antigua). 2. Jamaica amenazada “¿No ves que nuestro negocio está al nivel mundial? ¡Nadie se va a meter con nosotros!1 El que hablaba era Christopher “Dudas” Coke, sin duda alguna el “Don” (jefe criminal), más poderoso e influyente de Jamaica. Controlaba la feroz pandilla llamada “Shower Posse” que ha

1 Citado en The New York Times (May 27, 2010), p. A-10.

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tenido su base (su “garrison”) en el barrio y distrito electoral de Tivoli Gardens. Heredó el comando de su padre que murió (probablemente asesinado) en una cárcel en Kingston. El representante de ese distrito en la Cámara de Representantes era nada menos que Bruce Golding, Primer Ministro de Jamaica. Legalmente y políticamente hablando, Golding era el representante pero Coke era el que los vecinos de Tivoli Gardens obedecían y llamaban “Presidente.” Manejaba negocios de todo tipo, recibía contratos multimillonarios del gobierno y según el Departamento de Justicia de los EE.UU., controlaba una buena parte del narcotráfico en el litoral oriental de los EE.UU. Ya en los 1990s crecían las evidencias de que había extendido sus redes criminales hasta Arizona donde había hecho arreglos sobre drogas y el tráfico de armas con mafias mexicanas.2 Pareciera pues que Coke era intocable en Jamaica. Pero no en los EE.UU., de donde aumentó la presión sobre el gobierno de Golding de arrestar y extraditar a Coke. En Jamaica propiamente no fue sino hasta que la ola de indignación popular encontró un aliado en poderosos sectores del turismo, la banca, las iglesias y la prensa, cuyos intereses materiales peligraban, que el gobierno decidió detenerlo. No fue nada fácil pues Coke tenía su proprio ejército bien armado y atrincherado. La batalla duró tres días y hubo 73 muertes3. Una vez extraditado a los EE.UU., en Jamaica surgió toda una serie de interrogantes: ¿Quiénes en la política y en la policía protegían a Coke? ¿Quiénes le facilitaban los contratos del gobierno? ¿Quiénes pusieron los fondos para contratar la influyente firma de abogados en Washington para resistir la extradición? Y, fundamentalmente: ¿Qué dice el caso Coke sobre la soberanía intervenida y amenazada por el nivel de corrupción y debilidad institucional existente en Jamaica? ¿Por qué tuvo que ser presión externa la que finalmente condujo al arresto de Coke?4 Mientras que el Caso Coke era el más dramático en la región, no era el único. La región entera, ya sea la República Dominicana, Haití, las islas del CARICOM o de las Antillas Holandesas, en todas partes se oían interrogantes sobre los posibles lazos entre los niveles de corrupción y

2 Entrevista con un fiscal del Department of Justice, Tucson, AZ, mayo 20, 2010. 3 Vea The Jamaica Gleaner, The Observer, de mayo a julio, 2010. 4 Vea el Editorial, The Jamaica Gleaner, agosto 29, 2010.

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el amenazante aumento de criminalidad y del narcotráfico especialmente.5 El deterioro en el nivel de cultura política queda claro ante el espectáculo de Suriname, miembro de CARICOM, donde en agosto, 2010 se eligió como Presidente a Desi Bouterse, militar golpista y ex dictador todavía bajo juicio por el asesinato de 15 prominentes miembros de la oposición y buscado activamente por el gobierno de los Países Bajos y la Interpol por narcotráfico. Dado que Suriname es un país soberano pero a la vez pareciera también un país conquistado por una mafia criminal, ¿qué protocolo oficial corresponde a esta situación por parte de la región? ¿Debe Bouterse ser invitado a las reuniones de CARICOM? Estas son preguntas nuevas en la comunidad caribeña a los cuales no se han formulado respuestas. Holanda ya estableció su posición política y legal: Bouterse, dijo el Ministro de Relaciones Exteriores de Holanda, está bienvenido solamente para ir del aeropuerto a la cárcel. La respuesta de Bouterse no tardó en llegar y predeciblemente era de tono nacionalista: “Nosotros los Surinameses somos los dueños legítimos de este país, no países extranjeros”.6 Los casos de Coke y Bouterse son solamente dos de un nutrido grupo de individuos condenados en absentia en el exterior pero que se abrigan políticamente con el nacionalismo y legalmente ante las cortes domésticas, muy a menudo usando influyentes (y costosos) equipos de abogados extranjeros. No hay mecanismo bajo el derecho internacional de forzar legalmente la extradición de estos acusados. Se alcanza este fin solamente cuando el país acusador tiene la capacidad de ejercer presión y amenazas geopolíticas consecuentes. Los EE.UU. lo tiene con Jamaica, Holanda no lo tiene con Surinam. El país que si lo tiene con Surinam es Brasil, lo cual quedó demostrado cuando en los 1980s Brasil se alarmó con la cuantiosa presencia cubana en ese país bajo el gobierno de Bouterse. Como lo relata un investigador holandés, la advertencia de Brasil fue: “O ellos [los cubanos] afuera, o nosotros adentro.”7 Como lo establecen 5 Sobre los posibles lazos entre la corrupción generalizada y el crimen vea, Anthony P. Maingot, “Challenges of the Corruption-Violence Link,” en Ivelaw Griffith (ed.), Caribbean Security in the Age of Terror (Kingston: Ian Randle Publishers, 2004), pp. 129-153. 6 Vea él Stabroek News, julio 20, 2010. 7 Vea, Dirk Kruijt, “Vacios de gobierno y estados fallidos: el caso de Surinam, de 1975 en adelante,” en Lilian Bobea (ed.), La seguridad en el Caribe (Washington, D.C.: Woodrow Wilson International Center for Scholars, 2009), p. 150.

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los acontecimientos descritos en la Tabla N° 1, la mayoría de los hechos, o por lo menos de las amenazas, de violencia de envergadura en la región han tenido dimensiones externas a ambos lados de la ley: se forjaron en el exterior y cuando se logró desmantelarlos fue con intervención externa. No es que la región no había considerado la delicada situación de incapacidad doméstica. Como lo explicó Vaughan Lewis cuando era Secretario General del OECS, en 1983 esa organización subregional formuló tres preguntas fundamentales que reflejan claramente el dilema que confrontaban un incipiente sentido de inseguridad: 1. ¿Qué capacidad existe dentro de la región propiamente para contrarrestar estas amenazas a la seguridad? 2. ¿Qué circunstancias políticas harían inescapable la búsqueda de asistencia militar externa? 3. ¿Si fuese necesario buscar fuentes de asistencia afuera de la región, como se debe hacer sin perder la apariencia y la realidad de nuestra soberanía individual y colectiva?8 Esta última pregunta apunta al gran dilema de estos pequeños Estados: confrontar un bien (soberanía) a otro bien (ayuda externa). Si vamos a entender como la incapacidad de bregar con este dilema atrasó la determinación de la elite Jamaiquina de confrontar la evidente presencia del crimen organizado en la isla, analicemos la posición del encuestador y analista más influyente de Jamaica, Carl Stone. En abril de 1988 Stone dijo: Es verdaderamente decepcionante de que mientras estamos eligiendo un nuevo gobierno estamos perdiendo tanto tiempo discutiendo irrelevantes chismes Americanos (“petty US gossip”) sobre presuntas relaciones entre mafias locales y nuestros políticos… debiéramos estar discutiendo los problemas reales.9

Un año después de la elección, donde no se mencionó el problema del crimen organizado, Carl Stone cambió dramáticamente de actitud: los

8 Vea Vaughan Lewis, “The Eastern Caribbean States: Fledgling Sovereignties in the Global Environment,” en Jorge Dominguez, Robert Pastor and R. Delisle Worrell (ed.), Democracy in the Caribbean (Baltimore: The Johns Hopkins University Press, 1993), p. 113. 9 Jamaica Weekly Gleaner (April 18, 1988).

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narcotraficantes estaban inutilizando el país; la gente y el futuro de Jamaica estaban amenazados. “Hay que tomar cuantas medidas sean moralmente necesarias, inclusive cambios en la constitución, para parar esa amenaza.”10 Desafortunadamente poco o nada se hizo. La respuesta siempre era aquel cliché nacionalista de que “nuestro vino es amargo pero es nuestro”. Un ejemplo describe la situación. Desde fines de los 1970s era de conocimiento general de que las mafias colombianas se encontraban establecidas en las islas colombianas de San Andrés y Providencia. Esto les daba relativamente fácil acceso a la costa centroamericana y por avión a la isla de Haití y la República Dominicana. A Jamaica llegaban en lanchas rápidas (“fastboats”). Los EE.UU. se dieron cuenta que no tenían la capacidad de controlar un mar de 6 millones de millas cuadradas y buscaron permiso de las islas para perseguir estos “fastboats” en aguas territoriales. Propusieron un Model Shiprider Agreement a CARICOM. Contrario a la teoría de seguridad colectiva, CARICOM no tomo decisión alguna; cada isla negocio por su cuenta. Jamaica en particular, negó dar su visto bueno, basándose en un exaltado principio de soberanía y dignidad nacional. El debate en la Cámara de Representantes arrojó el siguiente escenario: Acompañado por grandes aplausos y ovaciones de a pie, el Primer Ministro P. J. Patterson declaró con vehemencia: “¡No nos arrastremos!”11

La misma indiferencia hacia los peligros y amenazas a la soberanía se notaba en Trinidad. El costo en Jamaica ya era dramático y el factor externo quedó clarísimo cuando el gobierno de Patterson contrató a un experimentado oficial británico para lanzar lo que se llamó “Operation Kingfish”. Con esto se redujo bastante los lazos con las mafias en los “fastboats”. Otro caso de acciones postergadas es el de Trinidad.

10 Jamaica Weekly Gleaner (April 17, 1989). 11 Sue Smith, “Drugs and Jamaican Sovereignty”(Unpublished paper, Caribbean Studies Association Annual Meeting, Antigua, 1998, p. 1).

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3. El Caso de Trinidad, 1990 En mayo 30, 2001, las autoridades federales norteamericanas arrestaron en Fort Lauderdale, Florida, a un trinitario-americano que buscaba la compra de 60 rifles AK-47 y 10 ametralladoras Mach-10 con silenciadores. El cargo formal12 indicaba que el trinitario negoció las armas para un grupo de Islámicos fundamentalistas en la isla de Trinidad, el Jamaat al Muslimeen. El Jamaat era el mismo movimiento que había intentado un golpe de estado en Trinidad en 1990 –es decir, once años antes del empiezo de lo que el Presidente George W. Bush llamó “una guerra nueva” contra el terrorismo. El contacto en Trinidad para recibir las armas era bien conocido en los EE.UU. y en la isla: Lance “Fire” Small había sido extraditado en 1998 a Trinidad por traficar heroína en los EE.UU. En junio 2001 el Miami Herald (June 2, 2001, p. B1) describió a Small como el contacto entre Osama bin Laden y el Jamaat al Muslimeen. Esta conexión la admitió el Primer Ministro de Trinidad en septiembre 17, 2001, cuando indicó que la CIA había revelado el nexo entre Osama bin Laden y el Jamaat.13 El Primer Ministro acusó al terrorismo internacional de planear “otro” golpe de estado en la isla.14 La captura por la Aduana de Trinidad de dos coches blindados con equipos para montar lanza cohetes y ametralladoras, era prueba adicional de que algo se tramaba y que las conexiones eran internacionales. Los dos trinitarios que exportaron los coches desde Nueva York, no podían explicar de dónde sacaron los US $300,000 que costaron ni qué uso tuvieran vehículos de ese tipo en la pequeña isla. Interesante que el Lance Small que servía de contacto con los golpistas de 1990, había participado en el “otro” intento de golpe que mencionaba el Primer Ministro, el del movimiento de Poder Negro en 1970. Pero Small no era el único elemento de continuidad entre 1970 y 1990. El propio líder del golpe de 1990, Abu Bakr, y seis de sus más importantes

12 Vea el caso “U.S.A. v. Keith André Glaude,” U.S. District Court-Southern District of Florida, Case No. 01-6133. Vea el artículo de Mark Fineman en el Los Angeles Times, 6/18/01, p. A-3. 13 Trinidad Guardian (September 17, 2001), Editorial. 14 Trinidad Express (January 24, 2001), p. 1.

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lugartenientes en el movimiento de 1990, también lo fueron en el movimiento de 1970. Los que en 1970 buscaban el Poder Negro, en 1990 buscaban un fundamentalismo religioso y en ambos casos los contactos eran con los EE.UU. Una comparación entre estos dos movimientos sugiere una hipótesis: a pesar de un radicalismo que rechaza la “dependencia” nacional de la sociedad Trinitaria de los EE.UU., los radicales negros de 1970 y de 1990 dependían de influencias afroamericanas y plata del exterior. Una comparación entre el movimiento de 1970 y el de 1990 deja muy claro lo que es de todo conocido: el peso de la influencia norteamericana en Trinidad y el Caribe. Lo que es diferente en estos dos casos es como esta influencia no es el de la “hegemonía cultural” de la cual tanto se escribe sino de una influencia revolucionaria, primero racial y después religiosa y fundamentalista. Analicemos primero la influencia racial de los 1960s y 1970s. El interés en Islam fue consecuencia de tres cosas. Primero el fracaso del movimiento de Poder Negro dejó a muchos afro-trinitarios radicales buscando una alternativa revolucionaria. Como ya vimos, Abu Bakr y seis de sus más allegados en el Jamaat habían participado en el movimiento de Poder Negro de 1970. Pero más que estas causas locales, lo que condujo a éstos hacia el Islam, fue la influencia de lo que estaba pasando en los EE.UU.: la conversión de muchos líderes del Black Power, y de muchos atletas, al Islam. Una repetición del proceso de emulación de los 1960s y 1970s pues. El crecimiento del Islam negro en la isla en los 1960s y 1970s, dice Selwyn Ryan, “fue un producto de un fenómeno norteamericano del mismo modo que el movimiento de Poder Negro y los eventos en Trinidad y Tobago en 1970 fue una extensión de lo que estaba pasando en los Estados Unidos.”15 Pero fue más una conversión política que religiosa. La extraña combinación de influencias quedan claras cuando vemos lo que Abu Bakr mismo define como influencias importantes: Malcolm X, Fidel Castro, Angela Davis, Huey Newton, Bobby Seales, Soledad Brothers, Black Panthers, Eldridge Cleaver, Louis Farrakhan, y H. Rap Brown.16

15 Selwyn Ryan, The Muslimeen Grab For Power, p. 285. Sobre el mismo punto vea también: Bishnu Ragoonath, “The Failure of the Abu Bakr Coup,” Journal of Commonwealth Comparative Politics, Vol. 31 (July 1993), pp. 33-53. 16 Ryan, p. 285.

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Todos los líderes del Jamaat habían migrado a los EE.UU. después del fallido movimiento de Poder Negro de 1970s, y todos habían hecho contacto con organizaciones Islámicas negras norteamericanas. Abu Bakr con el templo en Atlanta de Jameel Abdullah (antes el líder de Poder Negro, H. Rap Brown), Bilal Abdullah con el Islamic Party of the USA, y Omowale Muhammed (que participó como su nombre de nacimiento Andy Thomas, en 1970 y en el “foco” guerrillero de la NUFF [National Union of Freedom Fighters]), el Nation of Islam de Louis Farrakhan.17 Pero sí es cierto que las influencias en 1970 y 1990 venían de los EE.UU., cabe preguntarse cuáles eran los propósitos locales (nacionales) de asumir estas “identidades” extra-nacionales. Precisamente porque en 1970 y en 1990 trataron de tomarse el poder por la fuerza, hay que pensar que los propósitos locales eran políticos, que lo que se buscaban en 1970 por razones raciales y Marxistas, también se buscaba en 1990 por razones raciales e Islámicas. Aunque la rebelión del Jamaat en 1990 logró –después de bombardear el comando de la policía– asaltar el Parlamento y tomar preso al Primer Ministro y la mayoría de su gabinete, falló por la misma razón que falló el movimiento en 1970: falta de apoyo popular. En 1970 no hubo muertes pero en 1990 el Jamaat mató en sangre fría a 23 policías y parlamentarios y quemaron una tercera parte de la capital, Puerto España. En ambos casos las mayorías Cristianas e Hindú rechazaron las ideologías extranjeras. En 1990 la comunidad Musulmana de la isla rechazó al Jamaat como foránea al Islam. La toma del Parlamento duró una semana y acabó sólo cuando el gobierno provisional que se había establecido le concedió una amnistía a los rebeldes. Esta amnistía fue declarada válida por el Privy Council del House of Lords inglés que seguía siendo la corte de última instancia de las islas independientes del Caribe. Al Jamaat lo representaron un poderoso equipo de abogados ingleses.

17 Vea las conversaciones con el periodista que estuvo de rehén en 1990, Raoul Pantin, The Trinidad Express, agosto 6, 8, 10, y 12 de 1990.

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Lo más extraordinario de este caso es que no fue sino en septiembre 2010, (es decir, dos décadas y varios cambios de gobierno después) que se instaló una Comisión de Investigación sobre los eventos de 1990. Interesante también que el Presidente de esa Comisión es el Jefe de la Corte Suprema de Barbados. 18 Trinidad parece seguir incapaz de proseguir independientemente una investigación de los hechos más sangrientos de su historia, colonial o independiente. En julio, 2010 el nuevo gobierno de la isla contrató a dos oficiales Canadienses para ocupar las posiciones de Comisionado y Vice-Comisionado de Policía, respondiendo así a un llamado de la sociedad de “limpiar” la policía de elementos corruptos.19 Para esto, decían, se necesitaba fuerzas externas. Lo mismo se dice de una de las situaciones más controversiales en la región: la industria virtualmente incontrolada de capitales externos, una de las características preocupantes de la globalización. 4. El mundo de los paraísos fiscales Durante la campaña presidencial, el candidato Demócrata Barak Obama se refirió a Ugland House, un edificio en las islas Caimanes Británicas, como “el fraude impositivo más grande de la historia.”20 En ese edificio estaban registradas 19.000 compañías internacionales. Lo que en inglés llaman “offshore” (así lo usamos aquí) describe toda una gama de negocios: bancos, compañías de seguros, registros de buques, compañías de negocios internacionales (IBCs) registrados en países afuera del alcance de los países originarios de los capitales. Nada de esto es por definición ilegal. Muestra de esto son los anuncios en diferentes revistas ofreciendo los servicios de “paraísos fiscales” o “refugios secretos” (secrecy havens). En cualquier número de la prestigiosa revista británica, The Economist, hay anuncios de grandes compañías especializadas en establecer cuentas bancarias o compañías en cualquiera de 45 centros offshore alrededor del mundo. Como vemos en la Figura No. 2, el Gran Caribe cuenta con veinte y tres paraísos fiscales y diez de estos están

18 The Trinidad Guardian, (September 8, 2010), p. 1. 19 The Trinidad Guardian (July 6, 2010), p. 1. 20 The New York Times (October 4, 2009), pp. 1, 4.

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catalogados por el Departamento de Estado de los EE.UU. (DE) como de “Preocupación Máxima” en términos de ser grandes centros de lavado de dinero. Otros nueve están catalogados como de “Preocupación.” El Drug Enforcement Agency (DEA) usa 26 características de prácticas bancarias para formular esas categorías, características que según el DE son los que usan los narcotraficantes para escoger el sitio ideal para lavar su dinero ilícito. Escoger un paraíso fiscal no es nada difícil, los cargos para la creación de una compañía internacional son mínimos y en la mayoría de los casos el negocio se hace electrónicamente y si no inmediatamente, por lo menos dentro de 24 horas. Además de facilidades que le interesan especialmente a evidentes criminales buscando como lavar y “estacionar” (“park” en inglés) el dinero criminal, estos centros también atraen a otros que no son legalmente “criminales” pero que buscan sitios donde haya exención de todos impuestos, confidencialidad absoluta y un secretismo asegurado por cuentas enumeradas. Es decir, estas compañías garantizan que el centro offshore ofrece no solamente “lavar” o “blanquear” dinero sino también lavar las identidades de personas e instituciones. Y la gran demanda mundial para estos servicios explica la multiplicación de estos paraísos fiscales alrededor del mundo. Según el experto Ronen Palan, en estos centros offshore se llevan a cabo los siguientes manejos y transacciones de capital: - 80% de todas las transacciones del capital internacional. - “Casi el total” de los US$2 trillones en transacciones de cambio (foreign exchange). - Contienen el 20% del total de la riqueza privada mundial. - Contienen el 22% de los activos externos de la banca mundial. La dimensión fundamental de la banca offshore es que operan fuera del control de algún banco central o la fiscalización estatal dentro de la cual operan bancos nacionales.

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Figura No. 2 Paraísos fiscales en el Caribe1 Sospechados de ser centros de lavado de dinero2

Anguilla

Grenada (P)

Antigua (PM)

Haiti (PM)

Aruba (P)

Montserrat (0)

Bahamas (PM)

Netherlands Antilles (P)

Barbados (P)

Panamá (PM)

Belice (PM)

Puerto Rico

Bermuda (0)

República Dominicana (PM)

British Virgin Islands (P) St. Lucia (P) Cayman Islands (PM)

St. Vincent/Grenadines (P)

Costa Rica (PM)

Turks and Caicos (P)

Dominica (P)

Venezuela (PM)

Fuentes: 1 Anthony P. Maingot, “The Offshore Caribbean,” in Anthony Payne and Paul Sutton (ed.), Modern Caribbean Politics. (Baltimore: The Johns Hopkins University Press, 1993), pp. 259-276; Walter Diamond and Dorothy Diamond, Tax Havens of the World. (New York: Matthew Bender Books, 1998). 2 El Departamento de Estado de los EE.UU. presenta tres categorías de sospechas de lavado de dinero: PM=Preocupación Máxima (Primary Concern) P=Preocupación (Concern) 0=Bajo Observación (Observation) US Dept of State, International Control Strategy Report, 2007, Vol. 2.

El “boom” del negocio offshore en el Caribe llegó al punto de que una islita británica tan pequeña como Anguilla con 7.000 habitantes tenía 45 bancos con 3.500 compañías registradas. Montserrat, con 15.000 habitantes, tenía 350 bancos. El escándalo era tal que el gobierno

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británico –generalmente bastante flemático y tolerante de la banca offshore– tuvo que intervenir y cerrar la mayoría de estos bancos y compañías.21 Esta acción británica fue seguida en el año 2000 por la OECD y su Financial Action Task Force que amenazaba con sanciones a aquellos centros que aparecían en una lista de “países y territorios nocooperativos” por su laxitud bancaria.22 El Caribe estaba más que bien representada: Bahamas, Cayman Islands, Dominica, Panamá, St. KittsNevis, St. Vincent y the Grenadines. La OECD continuó la publicación de esta “lista negra” hasta 2004 cuando el Fondo Monetario Internacional se quejó de que hacía difícil su diplomacia de ayuda al desarrollo. Con o sin estar en una lista, el Caribe sigue siendo popular en parte por razones puramente geográficos –sus centros offshore están en la misma región que sirve de puente para un 50% de la droga que va entre el mayor productor (Colombia) y el mayor consumidor (EE.UU.)– que explica el trauma. Pero también hay una dimensión humana que explica esta concentración de bancos offshore en el Caribe como explica R. Thomas Naylor: “La meta mayor del criminal es gozar de sus ganancias en algún paraíso tropical, especialmente si queda dentro de la zona donde opera su negocio criminal.”23 Quizás igual atención internacional se le ha dado a otra fuente del flujo de capitales ilícitos y su uso de paraísos fiscales: los dineros provenientes de actos criminales como el tráfico de drogas, de armas y de seres humanos. “El crimen organizado internacional y el tráfico de drogas,” dice uno de los que mejor conocen el negocio, “dependen de los servicios bancarios que ofrecen los centros offshore.”24 Por mucho tiempo esa atención internacional ha enfocado en los bancos de Miami y el Caribe y quizás ninguna otra parte del mundo ha sido tan traumatizado por este 21 Vea Report of Mr. Rodney Gallagher of Coopers and Lybrand on the Survey of Offshore Finance Sectors in the Caribbean Dependent Territories (London: HMSO, 1990). 22 Vea OECD, Harmful Tax Competition: An Emerging Global Issue (Paris: OECD, 1998). 23 R. Thomas Naylor, “Drug Money, Hot Money and Debt,” The European Journal of International Affairs, Nº 2 (Winter, 1989), p. 62. 24 Jack Blum, “Offshore Money,” en Tom Farer (ed.), Transnational Crime in the Americas (New York: Routledge, 1999), p. 62.

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dinero sucio como lo ha sido el Caribe. Por lo menos así lo indica la literatura sobre el tema.25 La tercera y mayor fuente de dinero a los paraísos offshore proviene de esa zona gris entre lo legal y lo ilegal. Ni los flujos de la corrupción política o de la criminalidad internacional, por más grandes que sean, se comparan con los fondos del comercio mundial que buscan donde estacionarse. Se calcula que tal vez el 50% de los $30 trillones que representan el comercio global se queda offshore. Vale la pena mencionar algunos casos de corrupción escandalosa que involucraba a bancos offshore. Primero vino el escándalo en 1991 del Banco de Crédito y Comercio Internacional (BCCI sus siglas en ingles).26 Era el banco de todos: gobiernos del Tercer Mundo, del Primer Mundo, del Banco Ambrosiano del Vaticano, de las mafias (italianas y colombianas) de terroristas, de servicios de inteligencia como la CIA, de traficantes de armas, hasta de un ex-Secretario de Defensa de los EE.UU. Con el BCCI el mundo offshore había llegado a su máxima utilidad para todos, legales e ilegales. El repentino fallo del BCCI causó un shock tan grande que los gobiernos comenzaron a tomar medidas para regular el flujo de capitales. La reacción pública empezó con lo que ya se apellida la “Crisis ENRON,” o, como llamó el New York Times, el problema “Enronitis.” En el año 2000 la compañía de energía más grande del país se declaró en bancarrota. Miles de empleados perdieron no solamente sus puestos sino también sus pensiones, miles de millones en deudas quedaron sin pagar y se estableció que los ejecutivos de la ENRON tuvieron mucho que ver con la inflación y manipulación de los precios durante una crisis energética que casi lleva a la bancarrota a los estados de California, Oregon y Washington. Treinta y tres ejecutivos de la ENRON fueron enjuiciados bajo cargos de fraude, conspiración, y lavado de dinero.

25 Vea Anthony P. Maingot, “Laundering Gains of the Drug Trade: Miami and Caribbean Tax Havens,” Journal of Interamerican Studies and World Affairs, 30 (Summer/Fall, 1988), pp. 167-187. 26 Los dos trabajos más serios sobre el escándalo del BCCI son, Rachel Ehrenfeld, Evil Money (New York: Harper Collins, 1992) y Jonathan Beaty and S. C. Gwynne, The Outlaw Bank (New York: Random House, 1993).

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Para entender cómo los ejecutivos de la ENRON pudieron, en las palabras del más importante estudio sobre el asunto, “transformar perros en patos,”27 es decir, esconder la verdadera situación financiera de la corporación mientras ellos mismos se enriquecían, hay que entender el papel de las cuentas secretas y entidades ficticias que habían creado en los paraísos fiscales del mundo. Esto les permitió a los jefes de ENRON mantener más de 3.000 cuentas extraoficiales (“off-the-books accounts”). Significativo es que de 800 entidades offshore, 692 estaban en las Islas Cayman, un territorio británico y por consecuencia fuera del control o supervisión del estado norteamericano. Y, como explican los dos autores citados, en ningún momento, ni los ejecutivos en ENRON, ni sus contadores de Arthur Anderson han admitido haber hecho nada más que defender sus derechos capitalistas. Los autores describen minuciosamente la disposición mental de los que tienen grandes riquezas y poder, pero “no sienten ninguna responsabilidad más allá de sus intereses.” A nadie le debería sorprender que en un reciente escándalo financiero en los EE.UU., la del American International Group (AIG, la compañía de seguros más grande del mundo), encontramos dos centros offshore del Caribe (Bermuda y Barbados) jugando papeles predominantes en la manipulación de los libros. Se calcula que accionistas y pensionados perdieron US $82 mil millones en esa corruptela.28 Es evidente que ni en Bermuda o Barbados existió la voluntad de revelar estos actos fraudulentos, y si existiera la voluntad, que les faltaba la capacidad de regular una compañía como AIG. Esto se hace patente cuando se sabe que uno de los ejecutivos más importantes de AIG fue no solamente figura clave en la formulación de la legislación de Bermuda sobre compañías de seguros offshore sino que también líder de las fuerzas de cabildeo de las compañías de seguros ante el Congreso en Washington. Él manejaba la oficina de AIG en Bermuda, oficina que tenía dos funciones: esconder las pérdidas de AIG y crear fondos secretos para los bonos de los altos ejecutivos.29

27 Bethany McLean and Peter Elkind, The Smartest Guys in the Room, (New York: Penguin, 2004), p. 407. Es importante saber que ambos autores trabajan para la revista Fortune, vocera del capital americano. 28 The Wall Street Journal, marzo 31, 2005, p. 1. 29 Vea, “AIG Insider Understood Offshore Deals,” Financial Times, (April 6, 2005), p. 1.

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No es nada seguro de que estos intentos de frenar los más flagrantes abusos del gran capital tendrán un éxito a largo alcance, por dos razones. Primero, es evidente que los casos que analizamos aquí son representativos de toda una actitud que tiene sus raíces en una tenaz y persistente cultura y práctica de grandes corporaciones norteamericanas e internacionales. Sus bases filosóficas se pueden llamar con Palan, “constitucionalismo global”: la idea fija sobre el derecho constitucional del capitalista de maximizar el dinero a su disposición (que no necesariamente tiene que ser la de él personalmente) como mejor le parezca, es decir, un concepto de la necesidad de libertad máxima para aprovecharse de oportunidades del mercado capitalista donde sea que ésta se presente. Es aquí donde entra la segunda razón que explica las dificultades de regulación: los pequeños países que ofrecen sus servicios offshore funcionan como sistemas paralelos a ese mundo y, a menudo, son usados como simples mecanismos para las manipulaciones de las grandes compañías. El resultado ha sido, para citar a Palan de nuevo, “un tipo de soberanía nacional honorificada”, este “capitalismo nómada” es destructivo de todo sentido de país, y de identidad.30 Si la soberanía del estado sobre su territorio no es una expresión de la unidad de su pueblo sino “una mera comodidad que se empaca y se vende al que más ofrece”, entonces no hay unidad espiritual que defender. Uno pensaría que con la experiencia de tantos fraudes bancarios, los países y los ciudadanos en el Caribe tendrían más cautela en el manejo de capitales extranjeros. El caso del Stanford International Bank en Antigua demuestra que eso no es el caso.31 El ciudadano de Texas, Allen Stanford, había sido expulsado de la colonia británica de Montserrat a principios de los 1980s por operar un banco que lavaba dinero. De allí fue a principios de los 1990s a Antigua donde su generosidad con altos oficiales del gobierno además de sus contactos en Miami y Washington,

30 Ronen Palan, The Offshore World, (Ithaca & London: Cornell University Press, 2003), p. 161. 31 Los detalles de este caso son tomados del New York Times, February 13, 2009, pp. B1, 6; February 21, 2009, pp. 1, 13; February 23, 2009, p. B3; Business Week, February 13, 2009; y The Financial Times (London), February 19, 2009, p. 16; February 20, 2009, p. 14; February 21, 2009, p. 8.

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pronto permitió un crecimiento extraordinario de su banco. Cuando la FBI cerró el banco en 2009, bajo el cargo de que Stanford manejaba un verdadero Ponzi Scheme de siete mil millones, el banco tenía: • 21.500 clientes, 15.000 de los cuales eran venezolanos que habían invertido US $3 mil millones en sucursales en Venezuela. Nada sorprendente de que haya sido una investigación de la revista Venezolana Veneconomía la que reveló qué tipo de Ponzi Scheme existía. • 36 sucursales en los EE.UU., 9 en Venezuela, 2 en Colombia, Panamá, Ecuador, Brasil, México y Suiza. • La fortuna personal de Stanford ascendía a US $ 2.2 mil millones varias veces más que el valor de la económica de Antigua. Antigua (con la ayuda de “consultores” norteamericanos) había protegido a Allen Stanford, siempre basándose en su soberanía. Pero era, como dice Palan, una “soberanía nacional honorificada” –pues Stanford era el verdadero “dueño” de la isla. Tomó una intervención externa (es decir, norteamericana) para asegurarle a los ciudadanos de Antigua su soberanía real. 5. Conclusión Quizás sea el caso de Haití el que mejor ilustra el factor externo a ambos lados de la ley. Mientras los políticos adoptan posturas nacionalistas criticando la presencia de las fuerzas de las Naciones Unidas (MINUSTAH), es evidente que sin estas fuerzas el país correría peligro de desintegrarse. Pero a pesar de la presencia de estas fuerzas extranjeras, el azote de la criminalidad aumenta. Según un minucioso estudio sobre tráfico de armas pequeñas en el Caribe, los arrabales de Haití están “entre los sitios más peligrosos del mundo.”32 Las armas están en manos de pequeños traficantes de drogas pero también en posesión de grandes

32 Graduate Institute of International and Development Studies, Small Arms Survey, 2010. Geneva, 2010, p. 308.

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carteles que operan entre Venezuela, Colombia, la República Dominicana y Puerto Rico (una extensión de Nueva York).33 Haití es más que nada un almacén y un fácil sitio de traspaso para los mafiosos como José David Figueroa. La situación es tema de múltiples editoriales en el periódico de mayor circulación en Haití. El siguiente editorial es representativo: “…circulan muchas armas, las pandillas han vuelto a organizarse… el trafico de drogas corrompe todas capas sociales e instituciones nacionales. ¿Si los líderes y aspirantes políticos ponen tan mal ejemplo, quien se atrevería a sancionarlos? La pregunta es fácil de contestar: la DEA. Mais sporadiquement.”34 ¿Pero, qué significa una intervención extranjera “esporádica”? ¿Quién decide cuándo y cómo intervenir, qué tiempo debe durar, y qué grado de autonomía de acción debe darse al actor externo? Es una pregunta que se hacen no solamente gobiernos aliados a los EE.UU. sino vecinos antagónicos como Cuba que coopera regularmente con la Guarda Costa de los EE.UU. en acciones anti-trafico. Está claro de que el Caribe se encuentra en una nueva etapa geopolítica donde países buscan un nuevo balance entre su nacionalismo, su soberanía y la ayuda extranjera para defender su seguridad nacional. Ha sido difícil para estos pequeños países soberanos entender de que en un mundo donde están igualmente globalizados las fuerzas criminales y las fuerzas del orden, no existe tal cosa como la soberanía absoluta. Se protege la soberanía relativa, es decir, no se pierde la nación, asegurando la seguridad nacional. Es un manejo de la gobernabilidad extraordinariamente complejo pero parece ser que las élites de estas islas están aprendiendo las lecciones de las costosas experiencias vividas. Por lo menos eso es lo que la opinión pública en las sociedades en el Caribe entero está exigiendo.

33 El caso del puertoriqueno residente en la Republica Dominicana, Jose David Figueroa Agosto, representa la presencia de un mafia bien organizada con un alcance regional (vea el excelente reportajes en El Listin Diario de Santo Domingo durante los meses de julio y agosto, 2010. 34 Editorial, Le Nouvelliste, Oct. 12, 2010.

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Tabla No. 1. Eventos Violentos y las conexiones extranjeras en el Caribe, 1969 - 2010 1969 Violentas manifestaciones urbanas en Curaçao. Huelgas contra compañías holandesas y comercios de recién-llegados judíos polacos e intervención de tropas holandesas. 1970 Movimiento de Poder Negro y rebelión del ejército en Trinidad. Influencia del Movimiento de Poder Negro de los EE.UU.; rebelión de estudiantes trinitarios en Canadá; Policía leal armada por los EE.UU. 1976 Explosión de un avión de la línea Cubana de Aviación afuera de Barbados. Exilados cubanos terroristas contra civiles cubanos. 1976 Tom Adams, Primer Ministro de Barbados declara que se prepara una invasión de la isla por mercenarios extranjeros Sur África apoya al líder mercenario, Burnett-Alleyne, Francia (desde Martinica) interviene y lo detiene. 1979 Golpe de Estado Marxista en Grenada. Cuba y la USSR apoya al gobierno revolucionario; EE.UU. invade en octubre, 1983. 1980 Golpe de Estado Marxista en Suriname. Todos los golpistas habían vivido en Holanda y fueron miembros del ejército holandés. Gobierno revolucionario compuesto por estudiantes formados en Holanda en partidos Marxistas. 1981 Dos intentos de Golpe de Estado contra Eugenia Charles de Dominica. Los conspiradores todos reclutados por la Mafia en los EE.UU. Fuerzas de inteligencia francesa notifica a la FBI que los detiene en New Orleans. 1990 Falla sangriento Golpe de Estado por grupo de Musulmanes Negros en Trinidad. Armas compradas en los EE.UU. con plata del Medio Oriente; hombres entrenados en Libia. Tropas especiales de Trinidad entrenados por los EE.UU. 2010 Fuerzas armadas de Jamaica toman por asalto el cuartel (Garrison) de Philip “Dudas” Coke; 73 muertos. Conexiones criminales en los EE.UU.; armas de los EE.UU.; policía jamaiquina contrata a tres oficiales británicos.

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. Caracas, Venezuela Nº 5, Año III, pp. 205-219, 2011

Juan Carlos Ruiz Vásquez

POLITICA PÚBLICA DE SEGURIDAD CIUDADANA PARA COLOMBIA: EL ESTADO DE LA CUESTION

RESUMEN

ABSTRACT

Este artículo presenta un balance de la situación actual de las estrategias y programas de seguridad ciudadana en Colombia con base en tres aspectos: diagnóstico, instituciones encargadas y reformas a la policía. El autor concluye que la carencia de diagnósticos científicos sobre las causas de la criminalidad y la inseguridad, la falta de un paisaje institucional claro que permita determinar qué agencias son responsables en jalonar el tema y las propuestas de reforma policial disparatadas que rayan con la resistencia de la policía por el cambio han llevado a que una política pública de seguridad ciudadana se encuentre a la deriva.

This article makes an assessment of strategies and programs regarding citizen safety in Colombia based on three aspects: diagnosis, institutions in charge, and police reform. The author concludes that the lack of scientific diagnosis of what causes crime and insecurity, the absence of a clear institutional landscape in which to determine which agencies are responsible for promoting security policies, and the absurd police reform proposals which underscore police resistance to change have provoked a public policy on citizen security which is currently adrift. Keywords: citizen safety, police, Colombia

Palabras clave: seguridad ciudadana, policía, Colombia.

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1. Introducción Aunque la seguridad ciudadana es el tema que más preocupa a los colombianos según lo muestran sondeos realizados en las grandes urbes, paradójicamente el conocimiento sobre el tema entre autoridades nacionales, mandatarios locales, académicos e, incluso, la misma policía es limitado.1 El 73% de los colombianos vive en las ciudades y, sin embargo, la llamada Seguridad Democrática que se desarrolló durante las dos administraciones Uribe Vélez (2002-2010) fue una política eminentemente contrainsurgente destinada a erradicar a la guerrilla del campo. Este artículo presenta un balance de la situación actual de las estrategias y programas de seguridad ciudadana en Colombia con base en tres aspectos: diagnóstico, instituciones encargadas y reformas a la policía. Esencialmente se sostendrá que la carencia de diagnósticos científicos sobre las causas de la criminalidad y la inseguridad, la falta de un paisaje institucional claro que permita determinar qué agencias son responsables en jalonar el tema y las propuestas de reforma policial disparatadas que rayan con la resistencia de la policía por el cambio han llevado a que una política pública de seguridad ciudadana se encuentre a la deriva. 2. Falta de diagnósticos No existe en Colombia un diagnóstico pormenorizado de la criminalidad y la delincuencia entre otras cosas porque las ciudades adolecen de observatorios o centros de investigación que no solo compilen y sean bancos fiables de la estadística criminal sino que la analicen y establezcan diagnósticos por ciudades, sectores y cuadras. La inconsistencia de cifras entre las entidades encargadas de recabarlas –Policía Nacional, Medicina Legal- hace que no se posean estadísticas confiables. Éstas son generales y globales sin permitir mapeos en tiempo real de sectores precisos claramente delimitados.2 En otras ocasiones varios cientos de homicidios 1 Bogotá Cómo Vamos. “Encuesta de Percepción”, 2010. Medellín Cómo Vamos. “Encuesta de Percepción”, 2010. 2 Mauricio Rubio. “Crimen con misterio. La calidad de la información sobre criminalidad y violencia en Colombia” (Working papaer), Bogotá, Paz Pública, Documento CEDE, Universidad de los Andes.

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no son contabilizados. En el campo, en sectores muy alejados, las víctimas de una riña, por ejemplo, son enterradas sin que asista autoridad competente quien se encuentra en general muy distante. En las ciudades, al desconocerse la causa de la muerte –homicidio, suicidio o accidentela víctima queda en un limbo en las estadísticas oficiales y no se contabiliza. Por lo pronto lo máximo que ha existido son unos pocos centros que establecen unos estudios algo magros sobre temas de seguridad, algunos de ellos subcontratados con universidades y particulares, pero nunca ha existido una agencia robusta en personal y recursos que sea el ente rector del diagnóstico que se requiere para la toma de decisiones en seguridad ciudadana. Naturalmente la envergadura de estos nuevos observatorios requeriría de un presupuesto importante que las ciudades, especialmente las más pequeñas, no están en capacidad de dar. Por ejemplo, en Bogotá se creó inicialmente en 1995 el SUIVD –Sistema Unificado de Información de Violencia y Delincuencia- como un observatorio, sin embargo, a pesar de sus cambios de nombre y adscripción institucional desde entonces, nunca ha logrado convertirse en un verdadero referente de la criminalidad como centro de estadística, diagnóstico y consulta obligada de múltiples agencias y autoridades.3 La criminalidad y la violencia urbanas son fenómenos multivariables que responden a factores diversos que si se mezclan en la proporción adecuada y en el momento propicio pueden disparar los niveles de inseguridad. Algunos han señalado que los problemas sociales, especialmente la pobreza, están a la base de la violencia urbana. Otros han sepultado esta hipótesis con una ligereza sorprendente señalando que países más pobres o con mayores diferencias sociales son más pacíficos. Ese tipo de estudios desconocen, por ejemplo, que problemas de inserción social pueden a su vez producir o incrementar otros factores como el nomadismo que a su vez disparan otros factores como el pandillismo que entremezclados llevan a la violencia urbana. Por ello, resulta imprescindible establecer esta causalidad más allá de cifras de

3 Martin, Gerard y Miguel Ceballos. Bogotá: Anatomía de una Transformación. Políticas de Seguridad Ciudadana 1995-2003, Bogotá, Pontificia Universidad Javeriana, 2004

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homicidios en grandes extensiones urbanas como pueden ser por ejemplo las localidades de Bogotá.4 El problema es que además de un puñado de estudios especulativos nadie ha logrado determinar los factores y los tiempos que abonan el terreno para que allí aflore la criminalidad. El proceso de diagnóstico debería ser tan tecnificado que debería permitir determinar las variables que producen inseguridad incluso sector por sector y cuadra por cuadra en tiempo real. Las ciudades no cuentan con encuestas de victimización, sentimientos de inseguridad y proporción de subdenuncia. Las cámaras de comercio y algunas fundaciones han emprendido esta labor, pero las autoridades locales deberían aplicar estos estudios con rigor dando consistencia en el tiempo para establecer series históricas que permitan la comparación año tras año, barrio a barrio. Incluso el alcalde de Bogotá que más innovó en la materia, Antanas Mockus (1995-1998 y 2001-2004) acudió a un diagnóstico errado para establecer su estrategia de seguridad. Lejos de una política alrededor de la seguridad, este alcalde propuso una serie de controles en el porte de armas y en el cierre de establecimientos nocturnos convencido de que los homicidios en Bogotá sucedían por la mezcla de gente alicorada que portaba armas y se mataba en reyertas a la salida de bares y discotecas.5 Varios investigadores mostraron luego que dicha idea era infundada estableciendo que los homicidios están relacionados con actividades criminales y tienen un carácter instrumental.6 En cualquier caso, estos diagnósticos han demostrado ser totalmente especulativos ya que nadie sabe a ciencia cierta por qué se matan los colombianos.7 En el fondo el problema es que no hay diagnósticos

4 Gaitán, Fernando. ‘Multicausalidad, Impunidad y Violencia. Una Visión Alternativa’, en Revista de Economía Institucional, Nº 5, 2001, pp. 78-105. 5 Acero, Hugo. ‘Seguridad y Convivencia en Bogotá. Logros y Retos 1995-2001’, Seguridad Ciudadana. ¿Espejismo o Realidad?, Fernando Carrión (ed.), Quito, Flacso, 2002, pp. 451-474. 6 Llorente, María Victoria et.al. ‘Violencia Homicida y Estructuras Criminales en Bogotá’, [Working paper], Bogotá, Paz Pública, Documento Cede Nº 20, Universidad de Los Andes, 2001. 7 Gaitán, Op. cit. Rubio, Op. cit.

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exhaustivos establecidos por un verdadero centro de pensamiento u observatorio sobre el tema. 3. Las contradicciones institucionales de la seguridad ciudadana en Colombia La constitución colombiana de 1991 puso a los alcaldes al frente de los temas de seguridad ciudadana y al comando de la policía. Mientras tanto el gobierno nacional se ha desentendido del tema, más preocupado por apaciguar el país frente a grupos armados ilegales que por brindar seguridad a las personas que viven en los centros urbanos. No deja de ser preocupante que los alcaldes celebren consejos de seguridad cuando un crimen ha resonado en los medios de comunicación y siempre lleguen a un par de respuestas precarias para un problema que requiere políticas estructurales de largo aliento. No es extraño oír a un alcalde en Colombia solicitar el incremento del pie de fuerza y adoptar unas medidas restrictivas francamente pobres como prohibir los pasajeros en las motocicletas. La construcción institucional alrededor del tema de la seguridad parece ser contradictoria en Colombia. Mientras que los alcaldes están a cargo de la seguridad en sus municipios, mandos policiales señalan con vehemencia que los mandatarios locales pueden ser comandantes de policía pero no de “la” policía para reafirmar la autonomía de la jerarquía policial para dirigir su propia institución. Mientras que la policía se juzga a sí misma civil por obra de la Constitución y del interés de los altos mandos policiales por no verse asimilados a los militares, la Policía colombiana se encuentra adscrita al Ministerio de Defensa. Operacionalmente participa en acciones conjuntas junto con las otras fuerzas. A su vez los ministros del interior cada vez más muestran su interés por ser actores esenciales en temas de seguridad ciudadana y poder incidir directamente en temas de policía. Por ello, poco se sabe si una política pública de seguridad ciudadana debe ser concebida por las autoridades locales, jalonada por el Ministerio de Defensa o impulsada por el Ministerio de Interior para no hablar de otras agencias del Estado como el Departamento Nacional Planeación –ente técnico encargado de planificar las inversiones y el presupuesto- con cada vez mayor interés

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por orientar estas responsabilidades que, durante el Frente Nacional entre 1958 y 1974, fueron delegadas en la policía con la tutela atenta de las Fuerzas Militares y, a partir de la Constitución de 1991, en los alcaldes sin que estos últimos tuvieran el conocimiento y las herramientas para asumirlas a cabalidad.8 La policía colombiana es una institución reacia al cambio y a la intervención de personas extrañas a la institución. La participación de funcionarios no uniformados en los procesos de decisión y asesoría es realmente escasa. El control civil es inexistente en términos prácticos y la creación del comisionado de policía para tales fines resultó un fiasco. Las altas jerarquías de la institución se han encargado de desarticular cualquier control desde afuera al punto que un antiguo director de la policía se ufanaba de que los grandes fiscales de la policía eran el ‘pueblo colombiano’.9 4. La policía: marasmo institucional y reformas heroicas El marasmo que vive la policía colombiana en términos de reformas contrasta con las propuestas de cambios heroicas y dramáticas que han pretendido algunos académicos y tanques de pensamiento. En los años 1990, una moda académica impulsada por un par de sociólogos colombianos señalaba que la policía colombiana era una institución militar y de allí emanaban sus principales problemas.10 Por ello decían debería ‘civilizarse la institución’. Influidos por los procesos democratizadores del Cono Sur que buscaban que sus policías estuvieran más acordes con los requerimientos de las nuevas democracias tras largos años de dictadura, el puñado de académicos colombianos que analizaban la policía por ese entonces creían que una reforma en el mismo sentido

8 Ruiz Vásquez, Juan Carlos. “Dos Décadas de Prevención en Bogotá: una Lectura Crítica”, en Urvio, Nº7, pp. 101-109. 9 Goldsmith, Andrew y Collen Lewis (eds.). Civilian Oversight of Policing. Governance, Democracy and Human Rights, Oxford, Hart Publishing, 2000. Goldsmith, Andrew (ed.). Complaints Against the Police. The Trend to External Review, Oxford, Clarendon Press, 1991. 10 Gaitán, Fernando. ‘¿Sirvió la Reforma a la Policía?’ en Revista Cámara de Comercio de Bogotá, Nº 95, 1996, pp. 59-65.

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sería beneficiosa para erradicar males endémicos de la policía colombiana como la corrupción y los actos degradantes.11 Como consecuencia de estos análisis, fueron incluidos parcialmente unos rangos de una policía considerada ‘civil’ cambiando los antiguos niveles militares de ‘cabos’ y ‘sargentos’ por niveles como ‘patrulleros’, ‘intendentes’ y ‘comisarios’.12 Esta reforma resultó inocua. Hoy en día los policías siguen llamándose entre ellos por los mismos rangos de suboficiales que fueron eliminados. Muchos de los uniformados de la base jerárquica no han podido ascender tras más de 10 años por falta de presupuesto. Si la idea era hacer esta policía más civil y así erradicar sus problemas más importantes, esta reforma no logró nada y, por el contrario, creó un desorden organizacional ya que dejó subsistir los otros rangos militares algunos de los cuales desaparecerán alrededor del 2020 cuando sus policías se hayan retirado o jubilado o hayan decidido su tránsito voluntario a los nuevos niveles. De todos modos, los rangos militares de la oficialidad que van desde teniente hasta general han sido mantenidos. Por cuestiones de prestigio y estatus la oficialidad de la policía colombiana se resiste al cambio de sus rangos. Su interés porque la policía tenga un tratamiento similar al de las fuerzas militares por parte de la sociedad en general y del gobierno los ha llevado a guardar celosamente estos rangos militares introducidos por el presidente Laureano Gómez en 1951, ampliados por el dictador Rojas Pinilla en 1954 y finalmente parangonados con todos los niveles jerárquicos de los militares con la llegada del primer General de tres soles durante la administración Betancur Cuartas en 1984.13 Al final, la pretensión de ‘civilizar’ la policía solucionaba un falso problema. Primero, existen varias policías militares en el mundo que gozan

11 Leal Buitriago, Francisco, El Oficio de la Guerra, Bogotá, Tercer Mundo Editores, 1994. Camacho Guizado, Álvaro ‘La reforma de la policía colombiana’. Esperanzas o frustraciones’, en Nueva Sociedad, Nº 129, enero-Febrero 1994, pp. 27-40.Camacho Guizado, Álvaro, ‘La reforma de la policía. Realidades inmediatas y objetivos estratégicos’, en Análisis Político, Nº 19, Bogotá, Universidad Nacional. IEPREI, 1993, pp. 55-62. 12 Llorente, María Victoria. ‘Perfil de la Policía Colombiana’ [Working paper], Bogotá, Universidad de Los Andes, Paz Pública, Documento Cede Nº 9, October 1997. 13 Ruiz Vásquez, Juan Carlos. “Colombian Police Policy: Police and Urban Policing, 19912006" [Tesis Doctoral], University of Oxford, 2009.

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de gran prestigio como la Gendarmería francesa o la Real Montada del Canadá.14 Su carácter militar no está a la raíz de los problemas de corrupción o brutalidad que aquejan a este tipo de cuerpos. Segundo, no es claro si la policía colombiana es una fuerza militar. Sus rangos militares, su adscripción al ministerio de defensa y su rol contrainsurgente han llevado a pensar que es una policía militar. Pero ésta dista mucho de policías gendarmes cuyos miembros son militares, con ethos militar y que han participado incluso en guerras en el extranjero. Las policías en el mundo, incluidas aquellas desarmadas como la inglesa, comparten ciertos símbolos o rituales que las asemejan a las fuerzas castrenses porque estas últimas sirvieron de inspiración para la creación de las primeras durante el siglo XIX. Los rangos, los símbolos y la formación de tipo paramilitar –en el buen sentido lato del término- caracterizan a todas las policías del mundo y no por ello son fuerzas militares.15 Otras propuestas de reforma como la anterior han querido transformar de manera radical incluso aquellos aspectos que han funcionado medianamente bien. Estas propuestas de reforma en muchas ocasiones poco razonadas han sido las más frente a aquellas que pudieran mejorar a la policía. Una fundación de estudio, luego de un escándalo que sacudió a la policía en el 2003, decidió lanzar la propuesta de crear policías municipales en un principio para las principales ciudades para luego extenderse a otras municipalidades.16 En otros países la atomización de los cuerpos policiales ha sido un factor de ineficiencia. La multiplicidad de cuerpos policiales en países con sistemas federales como México o Brasil ha mostrado cómo las policías locales son inconsistentes, mal preparadas, pobremente equipadas y poco apreciadas por los ciudadanos.17 La 14 Ruiz Vásquez, Juan Carlos. “La Réforme des Forces de Police au Canada: les Tensions entre la Sécurité des Citoyens, les Libertés Fondamentales et le Fédéralisme”, en Révue Internationale d’Études Canadiennes, vol. 36, 2007, pp. 161-190. Ruiz Vásquez, Juan Carlos “Policía y Seguridad Ciudadana en Canadá: de la Fantasía de Disney a la Represión”, en Perspectivas Colombo-Canadienses, Nº 1, 2008, pp. 29-56. 15 Dieu, François. Sociologie de la Gendarmerie, Paris, L’harmattan, 2002. Dieu, François. Gendarmerie et Modernité. Étude de la Spécifité Gendarmique Aujourd’hui, Paris, Montchrestien, 1993. Emsley, Clive. Gendarmes and the State in Nineteenth-Century Europe, Oxford, Oxford University Press, 1999. 16 Fundación Seguridad & Democracia. ‘Propuesta de Reforma a la Policía de Colombia’ [Working paper], Documentos Ocasionales, 2003. 17 Fruhling, Hugo, Tulchin, Joseph y Heather Golding (Eds.). Crime and violence in Latin America. Citizen security, Democracy and the State, Washington, Woodrow Wilson Center Press, The John Hopkins University Press, 2003.

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creación de múltiples policías de este tipo en Venezuela ha desvertebrado el sistema de seguridad en ese país y puede haber contribuido en parte al aumento escandaloso de la criminalidad desde el inicio de la era del presidente Chávez. En Colombia, unas policías municipales enteramente soportadas por los muy limitados recursos de los municipios y adscritas a las autoridades locales con lealtades políticas no son una novedad. Las policías municipales y departamentales son de triste recordación en Colombia donde se pusieron al servicio de intereses partidistas hasta su lenta disolución en el primer gobierno del Frente Nacional entre 1958 y 1962.18 A pesar de sus múltiples problemas, la policía colombiana ha conocido desde 1958 una evolución positiva que pocas instituciones han experimentado en tan poco tiempo. El Frente Nacional y luego la constitución de 1991 proveyeron las bases para este cambio vertiginoso en términos de confianza pública, mejor reclutamiento, entrenamiento y profesionalismo. En este proceso la desaparición de múltiples policías con la llamada nacionalización de la policía fue esencial. La propuesta de dividir nuevamente esta única policía en un país en donde no pocos alcaldes y gobernadores han estado al servicio de grupos ilegales armados, resultaría una reforma no solamente ingenua sino nociva borrando lo hecho en los últimos 40 años. Mientras que en países como Canadá, Holanda, Bélgica y Gran Bretaña, la reforma policial pasa por unificar múltiples cuerpos que producen traslapos en tareas, problemas de coordinación y despilfarro de recursos, en Colombia este tipo de propuestas improvisadas por crear nuevas y múltiples policías pueden llevar al traste lo bueno alcanzado hasta ahora.19 Otras propuestas apuntan a la creación de una segunda policía para el campo, copiando la Guardia Civil española o la Gendarmería francesa cuya actividad se desarrolla esencialmente en el área rural y los pueblos.20

18 Ruiz Vásquez, Op. cit., 2009. 19 Brodeur, Jean-Paul. ´Trotsky in Blue. The Permanent Policing Reform’, en The Australian and New Zealand Journal of Criminology, vol. 38, Nº 2, 2005, pp. 254-267. 20 Goudallier, Bruno. ‘De Guardia Territorial a Policía Comunitaria en Zonas Rurales: el caso de la Gendarmería en Francia’ [Working paper], Llorente, María Victoria et.al. ‘Policía Nacional una Fuerza para la Consolidación Fundación Ideas para la Paz’, 2008, pp. 10-13.

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Esta propuesta parte del principio de que la labor de los policías en las ciudades colombianas no tiene nada que ver con la que ejercen sus contrapartes en zonas de guerrilla. Se señala que una policía dedicada a combatir la criminalidad menor en las ciudades se encuentra desadaptada para enfrentar el gran bandidaje o los grupos ilegales armados que operan en zona de frontera y viceversa.21 Por esta razón aducen que se debe tener una policía más militarizada para el campo garante del orden público y otra más civil para los barrios de las ciudades. Tales propuestas no han observado los problemas operacionales que por momentos aquejan a estos cuerpos gendarmes en donde existen. Por ejemplo se dan con frecuencia traslapo de funciones y falta de coordinación entre los cuerpos nacionales, los locales y las gendarmerías. Los territorios a cubrir no están claramente delimitados y no se observan los costos de mantener dos policías paralelas como se da en Francia o Italia. No se trata simplemente de cortar en dos una institución. Cuando subsisten varias policías se deben duplicar gastos que van desde el paralelismo de múltiples oficinas como personal o finanzas hasta el sostenimiento de números de emergencia. 5. Algunas consideraciones finales Las propuestas del gobierno de Colombia en la materia han sido tímidas comparadas con las propuestas más atrevidas pero igualmente simplistas descritas anteriormente. Sumergido en la coyuntura, el gobierno colombiano presenta proyectos que buscan dar respuesta a casos puntuales penales y correccionales donde individuos han salido libres por decisiones de los jueces o vacíos en las leyes. Adicionalmente anuncia el aumento del pie de fuerza en 20 o 30 mil policías, sin que medie un estudio de el por qué de este número de hombres y no otro y sin que se observen las capacidades de la policía para reclutar y formar estos nuevos aspirantes en sus escasas 12 escuelas de formación o el costo hacia el futuro que acarrearían en términos de salarios y pensiones. Especialmente, este último punto es muy difícil de sortear ya que con los policías

21 Pardo, Rafael. De Primera Mano: Colombia 1986-1994. Entre Conflictos y Esperanzas, Bogotá, Cerec-Norma, 1996.

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existentes el tema pensional es ya una bomba de tiempo insalvable dado el régimen especial que ha gozado esta institución. Naturalmente el aumento del pie de fuerza de la policía es una necesidad ligada al crecimiento demográfico del país, pero reducir la seguridad ciudadana a este aspecto demuestra una limitación enorme en proponer políticas reales de seguridad ciudadana. De hecho Colombia cuenta con uno de los mejores ratios de policías por habitantes en América Latina. Hay un policía por cada 321 habitantes lo que en términos de estándares internacionales está muy por encima de la media.22 Aún no sabemos a ciencia cierta “lo que ha servido”, “lo que no ha servido” y “lo que es prometedor” en términos de estrategias de seguridad para replicar un famoso estudio de la Universidad de Maryland encomendado por el Congreso de los Estados Unidos en 1997.23 Por ejemplo ese estudio señalaba entre otras cosas que las campañas de compra de armas por bonos o el emplazamiento de nuevas estaciones no servían para disminuir la criminalidad, cuando en Colombia aún se cree que estas opciones son eficientes. Quizás estas medidas no hayan servido en los Estados Unidos, y puede que si lo puedan hacer en Colombia. Cada contexto es claramente diferente. Sin embargo, nadie lo sabe a ciencia cierta en Colombia donde los programas implementados no vienen acompañados por evaluaciones empíricas y científicas. Tampoco hay derroteros claros en la materia a mediano y largo plazo. No existe un libro blanco nacional como el que lidera el tema de seguridad en Chile. Tan sólo existe un libro blanco para Bogotá que reunió la opinión juiciosa de varias personas pero que nunca ha sido utilizado para ordenar los esfuerzos en la materia cuando menos en la capital del país. A pesar de sus buenas intenciones, esta experiencia de 2008 no pasó de ser un compendio de intuiciones sin valor empírico. Falta por lo tanto en el país, primero mediciones científicas sobre la criminalidad, diagnósticos pormenorizados georeferenciados y evaluaciones de los pocos programas o estrategias hasta ahora implementados.

22 Bailey, David. Police for the Future, Oxford, Oxford University Press, 1994. 23 Sherman, Lawrence et.al., “Preventing Crime: What Works, What Doesn’t, What’s Promising”, National Institute of Justice, University of Maryland 1997.

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Tras este primer paso, se deberían combinar programas de “segunda generación” que mejoren los entornos sociales para que niños no se conviertan en delincuentes. Desde ayudas a jóvenes adolescentes madres cabeza de familia hasta reformas educativas pasando por oportunidades de primer empleo en sectores vulnerables, para no citar sino unas muy pocas opciones dentro de las políticas de seguridad que son de muy largo aliento, costosas e involucran múltiples agencias del Estado. Mientras tanto se deben implementar medidas de corto plazo, más reactivas que sean guiadas por el gobierno nacional. Por ejemplo cómo actuar contra el pandillismo o la microextorsión más allá de las medidas operativas que adelanta la policía? De igual manera, cómo ponernos de acuerdo sobre la estrategia policial a utilizar? Mientras en otros países se adelantan debates sobre cuál estrategia es más eficiente entre una panoplia de modelos con nombres en inglés muy sonoros como “Law enforcement policing”, “Team Policing”, “Community policing”, “Broken window policing”, “Led-intelligence policing”, “Problem oriented policing”, “Zero toelerance policing”, “Hot spots policing” o “Puling levellers policing”, en Colombia ni los miembros de la policía conocen estas aproximaciones con sus ventajas y desventajas.24 En definitiva la academia debe crear una masa crítica que debata los temas de seguridad ciudadana y alimente con ideas y asesoramiento al alto gobierno. En América Latina el primer centro de investigación en la materia fue creado a finales de los años 1980, pero, con algunas escasas excepciones, el grueso de institutos fueron fundados en los años 2000. Mientras que en sólo el mundo anglosajón existen alrededor de 25 revistas científicas dedicadas al estudio de la policía y la seguridad ciudadana, en América Latina con dificultad y muy recientemente han aparecido dos revistas indexadas de evaluación por pares. La diversidad de temas que se vienen estudiando en universidades de Norte América y Europa muestra bien el grado de especialización al que se ha llegado. Hay grupos de investigación que se han dedicado por años a estudiar la imagen y confianza en la policía, otros se han dedicado a analizar la participación de mujeres en cuerpos de seguridad, otros más se han detenido sobre el

24 Weisburd, David y Anthony Braga (Eds.). Police Innovation. Contrasting Perspectives, Cambridge, Cambridge University Press, 2006.

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problema de hacinamiento penitenciario o los resultados de estrategias de desarme, por no citar unos muy pocos campos de interés. Esta especialización con grupos y seminarios propios es prácticamente inexistente en América latina en donde aún persisten estudios generales sobre el desempeño policial, sus niveles de corrupción y los resultados de las reformas por sanearlas y, por el otro, descripciones de las estrategias de seguridad implementadas en las grandes urbes. El desarrollo de esta masa crítica de académicos es fundamental para impulsar el tema de la seguridad ciudadana en otras esferas como la gubernamental. Al final se requiere de una política macro de seguridad ciudadana para los centros urbanos en Colombia dirigida por el gobierno nacional que lidere e instruya a los mandatarios locales. Este liderazgo sólo es posible si no se destina del presupuesto nacional una porción que jalone el proceso y no simplemente se tome a título indicativo por las autoridades locales. Referencias Acero, Hugo. ‘Seguridad y Convivencia en Bogotá. Logros y Retos 19952001’, Seguridad Ciudadana. ¿Espejismo o Realidad?, Fernando Carrión (ed.), Quito, Flacso, 2002, pp. 451-474. Bailey, David. Police for the Future, Oxford, Oxford University Press, 1994. Brodeur, Jean-Paul. ´Trotsky in Blue. The Permanent Policing Reform’, en The Australian and New Zealand Journal of Criminology, vol. 38, Nº 2, 2005, pp. 254-267. Camacho Guizado, Álvaro. “La Reforma de la Policía Colombiana. Esperanzas o Frustraciones”, en Nueva Sociedad, Nº 129, EneroFebrero 1994, pp. 27-40. Camacho Guizado, Álvaro. “La Reforma de la Policía. Realidades Inmediatas y Objetivos Estratégicos”, en Análisis Político, n. 19, Bogotá, Universidad Nacional-IEPRI, 1993, pp. 50-62. Dieu, François. Gendarmerie et Modernité. Étude de la Spécifité Gendarmique Aujourd’hui, Paris, Montchrestien, 1993. Dieu, François. Sociologie de la Gendarmerie, Paris, L’harmattan, 2002.

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Emsley, Clive. Gendarmes and the State in Nineteenth-Century Europe, Oxford, Oxford University Press, 1999. Fruhling, Hugo; Joseph Tulchin and Heather Golding (eds.). Crime and violence in Latin America. Citizen security, Democracy and the State, Washington, Woodrow Wilson Center Press, The John Hopkins University Press, 2003. Fundación Seguridad & Democracia. “Propuesta de Reforma a la Policía de Colombia” [Working paper], Documentos Ocasionales, 2003. Gaitán, Fernando. “¿Sirvió la Reforma a la Policía?” en Revista Cámara de Comercio de Bogotá, Nº 95, 1996, pp. 59-65. Gaitán, Fernando. “Multicausalidad, Impunidad y Violencia. Una Visión

Alternativa”, en Revista de Economía Institucional, Nº 5, 2001, pp. 78-105. Goldsmith, Andrew (ed.). Complaints Against the Police. The Trend to External Review, Oxford, Clarendon Press, 1991. Goldsmith, Andrew y Collen Lewis (eds.). Civilian Oversight of Policing. Governance, Democracy and Human Rights, Oxford, Hart Publishing, 2000. Goudallier, Bruno. “De Guardia Territorial a Policía Comunitaria en Zonas Rurales: el caso de la Gendarmería en Francia” [Working paper], Fundación Ideas para la Paz, 2006. Leal Buitrago, Francisco. El Oficio de la Guerra, Bogotá, Tercer Mundo Editores, 1994. Llorente, María Victoria, et.al. “Policía Nacional una Fuerza para la Consolidación Fundación Ideas para la Paz”, 2008, pp. 10-13. Llorente, María Victoria, et.al. “Violencia Homicida y Estructuras Criminales en Bogotá” [Working paper], Bogotá, Paz Pública, Documento Cede n. 20, Universidad de Los Andes, 2001. Llorente, María Victoria. “Perfil de la Policía Colombiana” [Working paper], Bogotá, Universidad de Los Andes, Paz Pública, Documento Cede n. 9, October 1997. Martin, Gerard y Miguel Ceballos. Bogotá: Anatomía de una Transformación. Políticas de Seguridad Ciudadana 1995-2003, Bogotá, Pontificia Universidad Javeriana, 2004

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Pardo, Rafael. De Primera Mano: Colombia 1986-1994. Entre Conflictos y Esperanzas, Bogotá, Cerec-Norma, 1996. Rubio, Mauricio. “Crimen con Misterio. La Calidad de la Información sobre Criminalidad y Violencia en Colombia” [Working paper], Bogotá, Paz Pública, Documento CEDE, Universidad de Los Andes, 1998. Ruiz Vásquez, Juan Carlos. “Colombian Police Policy: Police and Urban Policing, 1991-2006” [Tesis Doctoral], University of Oxford, 2009. Ruiz Vásquez, Juan Carlos. “Dos Décadas de Prevención en Bogotá: una Lectura Crítica”, en Urvio, Nº7, 2009, pp. 101-109. Ruiz Vásquez, Juan Carlos. “Policía y Seguridad Ciudadana en Canadá: de la Fantasía de Disney a la Represión”, en Perspectivas Colombo.Canadienses, Nº 1, 2008, pp. 29-56. Ruiz Vásquez, Juan Carlos. “La Réforme des Forces de Police au Canada: les Tensions entre la Sécurité des Citoyens, les Libertés Fondamentales et le Fédéralisme”, en Révue Internationale d’Études Canadiennes, vol. 36, 2007, pp. 161-190. Sherman, Lawrence, et.al., “Preventing Crime: What Works, What Doesn’t, What’s Promising”, National Institute of Justice, University of Maryland, 1997. Weisburd, David y Anthony Braga (eds.). Police Innovation. Contrasting Perspectives, Cambridge, Cambridge University Press, 2006.

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. Caracas, Venezuela Nº 5, Año III, pp. 221-259, 2011

Juancarlos E. Vargas y Sharon Aiko Manno

LA RESOLUCIÓN DE CONFLICTOS EN EL SISTEMA INTERNACIONAL: GOBERNABILIDAD GLOBAL Y DEMOCRACIA COSMOPOLITA RESUMEN

ABSTRACT

La globalización y las transformaciones que este fenómeno ha producido en el sistema internacional, profundizan problemas derivados de la desigualdad, la exclusión y de la progresiva debilidad del Estadonación para hacer frente a riesgos y amenazas globales. Estos factores multiplican y potencian las posibilidades de conflicto, que no encuentran solución ni en el marco del Estado Nacional ni en el marco de la ONU. Con la aspiración de construir un mundo más justo y a la vez más seguro y con menos conflictos, se propone un proyecto de gobernabilidad global, a través del modelo de democracia cosmopolita.

The transformations that globalization has brought to the International System have compounded the problems derived from inequality, exclusion, and the progressive weakness of the Nation-State in dealing with global risks and threats. These factors increase the possibility and intensity of conflicts which cannot be resolved within the boundaries of the Nation-State nor within the realm of the United Nations. In order to build a more secure and just world with fewer conflicts, we propose a project of global governance through the model of cosmopolitan democracy. Keywords: Globalization, Conflict, Security, Nation-State, Global Governability, Cosmopolitical Democracy, post-national citizenship.

Palabras claves: Globalización, conflicto, seguridad, Estado-nación, gobernabilidad global, democracia cosmopolita, ciudadanía post-nacional.

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1. Introducción La dinámica de globalización está bastante vinculada a la mundialización y universalización que ha operado dentro del sistema internacional, con especial énfasis desde 1989. La “globalización significa la perceptible pérdida de las fronteras del quehacer cotidiano en las distintas dimensiones de la economía, la información, la ecología, la técnica, los conflictos transculturales y la sociedad civil”.1 Dicha dinámica también ha sido definida por Giddens como el “adensamiento” de relaciones que implican a todo el mundo, es decir, la influencia recíproca de sucesos locales y sucesos muy alejados que se establecen a través de conexiones aceleradas en el tiempo.2 De lo antes indicado, se desprende la existencia de dos tendencias contrapuestas: la ampliación y la fragmentación de la conciencia de los sujetos. En todo caso, la globalización como fenómeno se ha caracterizado por el incremento e intensificación en la complejidad de los vínculos existentes en las relaciones políticas, económicas, sociales y culturales entre los actores del sistema internacional tanto en el ámbito local como en el ámbito global; y por la expansión (más allá de las fronteras de los estados) de movimientos, pensamientos, personas, ideas, bienes, servicios y por ende del conflicto.3 Las redes de interdependencia que se crean en el marco de la globalización suponen gran dificultad para determinar de manera clara qué conflictos son locales y cuáles son globales, puesto que las fronteras se ven permeadas en cada uno de los aspectos y la interrelación es compleja. El ámbito jurídico-político no ha escapado de los efectos de la globalización, representando un importante reto el análisis del sistema legal internacional, bajo esta nueva perspectiva, fundamentalmente porque en el derecho internacional, a diferencia del derecho interno (en

1 Ulrich, Beck, ¿Qué es la Globalización? Falacias del globalismo, respuestas a la globalización (Barcelona. Paidós, 1998, p. 42). 2 Anthony Giddens, Consecuencias de la Modernidad. (Editorial Alianza, Madrid, 2004). 3 Celestino Del Arenal, Principales Dinámicas de Cambio en la Actual Sociedad Internacional, en Universidad del País Vasco, Curso de Derecho Internacional y Relaciones Internacionales de Vitoria-Gasteiz, pp. 21-85 (España, Autor, 2001).

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el que existe un sistema claro de coerción y de aplicación de las normas), la posibilidad de imponer controles normativos obligatorios y ejercer coerción sobre el poder de los estados es reducida y limitada debido al carácter descentralizado de la sociedad internacional. El objeto general del presente artículo es tratar de analizar los efectos de las dinámicas de globalización, fenómeno estrechamente vinculado al debilitamiento del Estado-nación, la desigualdad y la exclusión, elementos estos que se conciben como las principales causas generadoras de los conflictos dentro del actual sistema internacional, y proponer un posible mecanismo para la disminución de los conflictos. 2. Sistema internacional y globalización La Paz de Westfalia (1648) trae consigo la aparición del Estado moderno e inaugura un sistema totalmente estatocéntrico, que permanecería inalterable hasta la finalización de la Segunda Guerra Mundial, conflicto que culminaría con la creación de la Organización de la Naciones Unidas (ONU). Este acontecimiento tendría importantes implicaciones políticas y jurídicas para el sistema internacional. Entre dichas consecuencias destaca el hecho que los estados dejan de ser los únicos sujetos de derechos y obligaciones en el plano internacional, y por consiguiente al menos desde el punto de vista formal, a partir de ese momento la soberanía absoluta de la cual habían gozado iba a tener como uno de sus primeros límites las obligaciones establecidas en el tratado constitutivo de la ONU, es decir en la Carta de la Organización de Naciones Unidas. Es importante tomar en consideración que el llamado fenómeno de las organizaciones internacionales que se inicia con la creación de la ONU, y de otras organizaciones como: la Organización de Estados Americanos (OEA), la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), la Unión de Estados Africanos (hoy día Organización para la Unidad Africana), pusieron de manifiesto ad inicium que las élites político-jurídicas serían las encargadas del proceso de toma de decisiones, las cuales con mucha frecuencia no han estado acordes con las necesidades e intereses de los individuos a quienes dichas normas afectan.

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Durante la década de los 70’s y 80’s, e incluso y hasta los años 90’s se llegó a considerar que la dinámica de la globalización estaba produciendo resultados exitosos, ello se evidenciaba, entre otros acontecimientos en: i) el incremento del comercio internacional (se suscribieron numerosos acuerdos de carácter económico, además se adelantaron desregulaciones, privatizaciones, y reducciones de impuestos); ii) en el ámbito de la esfera pública se presentaban ligeros cambios orientados hacia el entendimiento de la lógica del sector privado con sus cánones de eficiencia y efectividad (estar en el mercado, competir, generar ganancias); iii) el sistema internacional avanzaba hacia un mundo sin fronteras económicas; y iv) con el colapso del sistema soviético, Rusia y los demás países del Pacto de Varsovia se unieron a los preceptos capitalistas (parecía que la visión occidental se estaba imponiendo).4 A pesar que la dinámica de globalización inicialmente fue bien recibida por considerarse que propulsaría una nueva fase en la historia de la humanidad, motivando la creación de una sociedad mundial, recientemente estudiosos del tema parecen orientarse cada vez más en analizar los efectos negativos de esta dinámica, como por ejemplo: a) el crecimiento de la pobreza; b) aumento de las desigualdades económicas y sociales; c) incremento de los conflictos y la violencia intra-nacional e internacional; d) exclusión de minorías, y e) expansión de la crisis económicas, todo ello ha generado el regreso a prácticas proteccionistas, el surgimiento de nacionalismos y crecientes movimientos en contra de la globalización.5 Al comienzo de la denominada era globalista aparecieron las llamadas organizaciones no gubernamentales (ONG´s), que si bien eran poco conocidas, se pudieron expandir muy rápidamente. Se constituyeron un número importante de organizaciones con un nuevo accionar (asociaciones de trabajadores, activistas en pro de la reforma de denominaciones religiosas, asociaciones pro-educación). Algunas de éstas como el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR), Amnistía Internacional y Green Peace son transnacionales. Esta expansión de

4 John Ralston Saul, The Collapse of Globalism and the Reinvention of the World (Inglaterra, Atlantic Books, 2005). 5 Ibídem.

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ONG´s fue, en gran medida, una reacción a la globalización, y terminaría por convertirse como se analizará posteriormente, en un reto para las democracias.6 Los impactos de la globalización en el ámbito social, principalmente las desigualdades económicas y la exclusión han contribuido a crear descontento en la sociedad civil, toda vez que las políticas, negociaciones, decisiones y reglas promovidas por las organizaciones internacionales y las potencias mundiales afectan a los individuos sin ellos tener la potestad de participar de manera directa y efectiva en el proceso de toma de decisiones.7 La exclusión trae como consecuencia la creación de grupos separatistas y de fuerzas sociales dentro de las distintas regiones del mundo que se rebelan contra el orden establecido dado los efectos negativos que tienen en su vida diaria las decisiones tomadas en el alto nivel de las relaciones globales: Siempre hubo una brecha entre el reconocimiento de la igualdad ante la ley y del status de los estados, así como entre las asimetrías de poder que giraban alrededor del sistema de estados. Dicha brecha auspició un conjunto de esfuerzos para establecer alianzas entre las potencias que aspiraban a organizar el orden internacional conforme a sus intereses.8 Debido a los cambios que ha supuesto un mundo globalizado, las nuevas demandas sociales y los retos que tiene por delante el sistema internacional, se considera necesario abordar esta realidad haciendo una aproximación a los límites que enfrenta el derecho internacional para resolver los conflictos en el actual sistema internacional, toda vez que se estima que ello permitiría el entendimiento de las redes sociales globalizadas que claman por mayor participación en el proceso de creación de normas internacionales. Para ello, es fundamental ir más allá de la concepción clásica de la soberanía de los estados, pues la existencia de redes trasnacionales gubernamentales y no guber-

6 Ibídem. 7 Amy Chua, World on fire, how exporting free market democracy breeds ethnic hatred and global instability (New York, First Anchor Books Edition, 2004). 8 David Held, La Democracia y el Orden Global. Del Estado Moderno al Gobierno Cosmopolita (Barcelona, Paidós, 1997).

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namentales, así como la jurisdicción extraterritorial, la permeabilidad de las fronteras estatales y los retos o “riesgos globales”, así lo exigen.9 Tomando en consideración que la globalización es una de las dinámicas del sistema internacional, y que el derecho internacional está conformado por un conjunto de normas que tienen como propósito regular las relaciones de coexistencia pacífica dentro de dicha sociedad, se recurre con frecuencia a esta rama del derecho para sustentar el análisis objeto del presente artículo. Sobre el particular, cabe destacar que el derecho internacional tradicional se basaba en las normas creadas dentro de los estados y aquellas creadas entre los estados para los estados, esto es, tratados en vigor, el derecho consuetudinario, el “soft law”, representado principalmente por las declaraciones de la Asamblea General de la ONU, las decisiones del Consejo de Seguridad, así como la jurisprudencia de los tribunales internacionales. El enfoque tradicional, ignoró durante mucho tiempo el funcionamiento e impacto de esas normas y su desarrollo en la vida diaria de las sociedades. Si bien son innegables las diferencias entre el derecho interno y el derecho internacional, éste último se caracteriza porque los estados sólo se obligan si manifiestan su consentimiento en obligarse, y los estados no están obligados a someter sus diferencias a órganos jurisdiccionales de solución de controversias, a menos que lo acuerden de manera expresa. La dinámica de la globalización y los cambios que ella ha generado, han contribuido a crear un nuevo centro de atención vinculado con los procesos de creación de las normas internacionales, las cuales han adquirido mayor complejidad dadas las crecientes demandas de la sociedad civil global por participar en dicho proceso. Los individuos dentro del sistema internacional han desarrollado una “conciencia global” sobre la interacción tácita entre las normas y la manera en la cual éstas influyen en su legalidad y legitimidad.

9 Véase Ulrich, Beck, La Sociedad del Riesgo Global (Barcelona, Siglo XXI, 2000).

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Otro aspecto que se debe considerar en la dinámica de análisis del conflicto, está representado por el hecho que tanto las sociedades como el derecho deben ser flexibles, a fin que puedan adaptarse a los constantes cambios de dichas sociedades porque de otra manera dejarían de ser representantes de la expresión social, lo que conllevaría a una falta de aceptación y legitimidad de las normas. Respecto a la aceptación y reconocimiento de las normas, Galligan sostiene que si bien éstas son aplicadas y reconocidas por los individuos y entidades, sin embargo, en ciertos casos, se evidencia falta de compromiso con las normas, lo cual conlleva a que sean ignoradas en pro del logro de otros fines. Las variaciones de aceptación, tanto en niveles generales como particulares es una característica central de un sistema legal en proceso. En un orden legal moderno, se espera que los funcionarios estatales y los ciudadanos posean buenas y persuasivas razones para aceptar el sistema como un todo de leyes específicas; también tienen razones para, a veces, darle prioridad a otras preocupaciones.10 Asimismo, Galligan indica al referirse al entendimiento del vínculo entre el derecho y la sociedad que: “En los sistemas legales modernos, las reglas se han convertido en el principal vehículo legal para expresar las relaciones sociales, sostener sus fundamentos, y regularmente cambiarlas”.11 Por su parte, autores como Sabino Cassese formulan críticas a la idea de globalidad al abordar problemas como: i) la transferencia directa de instituciones de un sistema a otro; ii) imposición de un principio legal global a las administraciones públicas nacionales; y iii) pretensión de establecer de manera inconsulta un cuerpo jurídico global, no sólo entre los estados sino dentro de los sistemas legales nacionales, es decir principios legales que son trasplantados de sistemas legales nacionales al sistema global e instituciones que se expanden a otros del nivel global.12

10 Dennis J Galligan. Law in Modern Society. (England, Oxford University Press, Clarendon Law Series, 2007). 11 Ibídem, p. 98. 12 Sabino Cassese, The Globalization of Law. (Artículo en línea). Disponible: http://www..iilj.org/ GAL/documents/THEGLOBALIZATIONOFLAW.pdf (Consulta, Abril, 10).

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Dichos aspectos son atributos del derecho y de la globalización que deben ser estudiados y analizados en el contexto mundial. Es por esa compleja relación de fuerzas entre el derecho internacional público y las rápidas transformaciones sociales y económicas dentro de los estados, entre estados y en el sistema internacional que cada día parece afianzarse más un consenso sobre el agotamiento del Estado-nación, como fuera concebido en Westfalia. El Estado de hoy se presenta cada vez más incapaz de comprender, asumir y manejar los cambios que trajo la globalización. Entre ellos, uno de los atributos fundamentales del Estado: la “soberanía”, cuya garantía por parte de los estados tiende a debilitarse. 2.1. Consideraciones acerca de la democracia en el sistema internacional En el sistema internacional actual es indudable la expansión de la democracia como modelo político predominante en los estados. Durante el siglo XX se produjo una serie de cambios políticos orientados hacia la instauración de los preceptos democráticos en los distintos niveles (local, regional y global); ese proceso global sustentado en la democratización puede funcionar como guía del desarrollo y formación del derecho, de hecho, el impacto de la democracia en el sistema internacional, se aprecia en la forma como las organizaciones internacionales promueven entre sus miembros la existencia de sistemas democráticos.13 Ahora bien, esos sistemas democráticos no sólo deben ser medidos desde el punto de vista de la existencia o no de elecciones, sino que cada día es más imperante que aumenten los niveles de participación de la sociedad civil en todos aquellas decisiones y políticas que les conciernen de manera directa. Hay cambios políticos que se mueven hacia la dirección democrática en todos los niveles de la sociedad (locales, regionales y globales).14

13Richard Burchill, The Developing International Law of Democracy. Review Article, en Modern Law Review (Oxford, Blackwell Publishers, MLR 64:1 January). 14 Ibídem.

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En el sistema internacional, es innegable que existe un vínculo estrecho entre el derecho, la soberanía de los estados y la democracia, esta idea se sustenta en que los estados de manera soberana adoptan sus decisiones y acuerdan con otros estados un conjunto de normas por las cuales se obligan en el ámbito internacional. Estas normas nutren el derecho en el ámbito internacional. No obstante, se debe tener presente que los criterios arriba señalados no son universales. La democracia no se constituye en un modelo único y reproducible en todos los estados, pues aun son muchos los estados que no encajan dentro del concepto de “modernización occidental” descrita por Alain Touraine por sus elementos de razón, secularización y Estado unitario.15 Lo anterior evidencia la carencia de responsabilidad democrática global, pues muchas de las decisiones que se adoptan dentro de las organizaciones internacionales, bajo preceptos de gobernabilidad global no se basan en intereses y necesidades de los afectados sino de las élites políticas, económicas y legales –como mencionamos antes-, lo cual debilita el reconocimiento de las instituciones de gobernabilidad global, cuando la Unión Europea o los órganos del Tratado de Libre Comercio de América del Norte Tratado (TLCAN), incluso organizaciones con vocación universal como la Organización Mundial del Comercio (OMC), o la propia Organización de las Naciones Unidas (ONU) no fundamentan democráticamente sus decisiones, tomando en consideración a las personas afectadas por sus normas, regulaciones o políticas.16 La democracia es considerada en los organismos globales íntimamente vinculada a la noción de soberanía, sin embargo las prácticas democráticas dentro de los estados pueden estar limitadas sólo a las elecciones, es por ello que las organizaciones no gubernamentales funcionan como grupos de presión que se estructuran más allá de las fronteras nacionales proliferando de manera tal que parecieran estar creando una sociedad civil global, la cual jugaría un rol fundamental

15 Alain Touraine, Alain, Crítica a la Modernidad, Buenos Aires (Fondo de Cultura Económica, 1992). 16 Carol Gould, On the uneasy relation between International Law and Democracy (Ilsa Journal of International & Comparative Law).

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en la expresión de las demandas sociales y en la representación de sus intereses.17 Se considera que hay temas que generan alta importancia en las relaciones entre las sociedades y los individuos, razón por la que deben ser considerados al momento de instaurar un sistema efectivo de gobernabilidad global democrática, entre dichos temas se encuentran: i) la economía; ii) el comercio global; iii) el desarrollo; iv) la seguridad internacional; v) el ambiente; y vi) la vigencia de los derechos humanos, en particular la lucha contra la discriminación. 3. Conflictos en el sistema internacional 3.1. De la guerra y sus paliativos tradicionales Por lo general, cuando se trata el tema de “conflicto” en el sistema internacional, se hace un reconocimiento inmediato al problema de la guerra. De hecho, generalmente se define la estabilidad del sistema internacional en términos de proximidad o lejanía respecto a la realización de una guerra a gran escala. Esta es la forma en que tradicionalmente, dentro de los estudios de seguridad, se entiende y analiza el conflicto en el sistema internacional, es por ello que las posibles soluciones se mantendrán intrínsecamente vinculadas con la gama de propuestas muchas veces analizadas e implementadas, que rara vez por decir nunca han eliminado el flagelo de la guerra, y mucho menos han logrado disminuir la amenaza de aquéllos retos para los cuales ni siquiera han sido diseñadas. Los mecanismos de solución pacífica de controversias, establecidos en el artículo 33 de la Carta de la Organización de las Naciones Unidas, prevén la negociación, la investigación, la mediación, la conciliación, el arbitraje y el arreglo judicial. Sin menoscabo de los efectos positivos que estos mecanismos puedan tener en determinadas coyunturas y

17 Mary Kaldor, The Idea of Global Civil Society, in International Affairs 79, 3, 2003, pp. 583593, Disponible: http://www.lse.ac.uk/Depts/global/Publications/PublicationsProfKaldor/ TheIdeaofGlobalCivilSocietybyMaryKaldor.pdf.

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situaciones de conflicto, se estima que al proponerlas no se entiende a profundidad la nueva dimensión de conflicto que prevalece actualmente en el sistema internacional. Por otra parte, se reconoce que es muy valiosa la diplomacia preventiva, pese a que no está claramente establecido quiénes son los actores designados legítimamente para ponerla en práctica. Según Diana Chigas, la diplomacia preventiva incluye la recolección de información, la pronta alerta, la investigación de los hechos y el despliegue preventivo. Sin embargo, la mencionada autora reconoce que para los complejos conflictos etno-nacionales endémicos que predominan en la actualidad, la diplomacia preventiva no es efectiva como mecanismo para disuadir el conflicto ni para generar arreglos una vez esté iniciado.18 3.1.1. Prevención de Conflictos y la Diplomacia Preventiva Como se señaló, recientemente ha venido ganando espacio dentro de las relaciones internacionales el concepto de diplomacia preventiva, entendida ésta como la acción para prevenir que aquellas disputas generadas entre las partes, escalen hacia conflictos y por ende limitar la expansión de estos cuando ocurran.19 La diplomacia preventiva, debe necesariamente apoyarse en lo que los teóricos denominan “alerta temprana”, la cual consiste en predecir los conflictos antes de que se materialicen, utilizando para ello la recopilación de información de diversa índole pertinente al caso. Asimismo, se hace necesario evaluar posibles factores causales del conflicto con el propósito de encontrar la solución más adecuada. En este sentido, se define la diplomacia preventiva en términos de estrategias diplomáticas internacionales, que se remontan a los orígenes de la diplomacia moderna: “arreglo pacífico de disputas”, “alerta temprana, recopilación de

18 Diana Chigas, Preventive Diplomacy and the OSCE: Creating Incentives for Dialogue and Cooperation (co-author), Preventing Conflict in the Post-Communist World: Mobilizing International and Regional Organizations (Chayes & Chayes, Ed, 1996). 19 An Agenda for Peace Preventive diplomacy, peacemaking and peace-keeping. Initial Procedings Disponible: http://www.un.org/en/sc/repertoire/8992/CHAPTER%208/GENERAL%20ISSUES/Item%2029_Agenda%20for%20peace.pdf (Consulta: 2010, Julio 20).

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información y análisis”, “descubrimiento de hechos”, “medidas de construcción de confianza”, y “asistencia humanitaria”. Adicionalmente, acciones como “aspectos logísticos y de recursos”, “rol de la asamblea general” y “trabajo futuro” también definen la diplomacia preventiva. Estas estrategias colectiva e individualmente, requieren del consentimiento de los estados soberanos como requisito para las acciones de las Naciones Unidas que apuntan hacia los problemas o conflictos potenciales dentro de los territorios. La diplomacia preventiva está indisolublemente vinculada a otros mecanismos, como el establecimiento, mantenimiento y consolidación de la paz, sin los cuales no tendría consistencia. El empleo más deseable y eficiente de la diplomacia es evitar las tensiones antes que conlleven a un conflicto –o, si el conflicto estalla, actuar con prontitud para contenerlo y resolver sus causas subyacentes. En este orden de ideas, la diplomacia preventiva pudiese ser desempeñada por el Secretario General de la ONU personalmente, o a través del staff asesor, agencias especializadas, y/o programas, así como por el Consejo de Seguridad y/o la Asamblea General. Adicionalmente, podría implementarse por organizaciones regionales en cooperación con la ONU. Cabe destacar, que la diplomacia preventiva requiere medidas para crear confianza; necesita de “alertas tempranas” basadas en la información recopilada y el descubrimiento de hechos formales e informales. Además, podría involucrar un despliegue preventivo y, en algunos casos, zonas desmilitarizadas.20 Igualmente, la diplomacia preventiva sigue su propia secuencia lógica según el orden que se indica a continuación: i) La diplomacia preventiva entra en juego antes de que haya estallado el conflicto; ii) se adelante la misión de mantenimiento de paz cuando se produce la confrontación, a fines de frenarla y pacificar el territorio; y iii) se procede a la consolidación de la paz, para detectar las deficiencias, localizar los problemas y evitar la reanudación del conflicto.

20 Ibídem.

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Las actividades tendentes a la prevención de conflictos violentos pasan por el monitoreo de la situación de tensión que puede acarrear un conflicto, intervenir en la situación para estabilizarla y evitar el estallido del evento, evaluar las causas que se encuentran en la raíz del problema, identificar mecanismos para detectar señales de alertas tempranas y monitorear indicadores específicos que puedan ayudar a prevenir. Si bien en sus comienzos la prevención de conflictos violentos se enfocaba en acciones en el corto plazo de diplomacia preventiva, con el análisis de las causas que se encuentran en la raíz de los conflictos se hace una aproximación distinta hacia lo que sería la prevención de carácter estructural que implicaría medidas de prevención a largo plazo. Las aproximaciones a la prevención que han hecho los analistas en el ámbito de la Organización de las Naciones Unidas son los siguientes: i) Prevención Operacional, que se refiere a esfuerzos relativamente en el corto plazo, los cuales se valen de herramientas políticas y/o militares para prevenir la violencia incipiente o en escalada; ii) Prevención Estructural, que se traduce en esfuerzos a través de herramientas económicas y de desarrollo para llegar a las raíces causales del conflicto; y iii) prevención sistémica, la cual busca reducir el conflicto en bases globales con mecanismos no enfocados en un Estado en particular.21 3.2. La responsabilidad de proteger y la prevención de conflictos De conformidad con la Comisión Internacional sobre Intervención y Soberanía Estatal (ICISS) -la cual fue creada en septiembre del 2000 con el objetivo de desarrollar un consenso político global sobre cómo y cuándo debe responder la comunidad internacional ante crisis emergentes con potencial de convertirse en pérdidas de vidas a gran escala y otros crímenes contra la humanidad- el concepto de “responsabilidad de proteger” comprende tres (3) elementos centrales, que agrupan las acciones a llevar a cabo en caso de conflictos violentos o catástrofes humanos, a saber: prevenir, reaccionar y reconstruir.

21 Barnnet Rubin and Bruce Jones, Prevention of Violent Conflict: Task and Challenges for the United Nations, in Global Governance (N° 13, 2007).

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Es importante señalar que para Alex J. Bellamy, el concepto de responsabilidad de prevenir aun cuando es de importancia, ha sido dejado de lado en función de otras consideraciones como la idea de dar prioridad a acciones como las de alerta temprana. No obstante, dicho autor reconoce que se han hecho esfuerzos por parte de la ICISS en aras de lograr centralizar los esfuerzos en la prevención del conflicto violento evaluando las causas que se encuentran en la raíz del conflicto. La responsabilidad de prevenir es una de las piezas fundamentales, debido a que es claro que el compromiso con una prevención directa y estructural del conflicto es menos costoso que llevar a cabo una reconstrucción post-conflicto.22 La Organización de las Naciones Unidas desarrolla mecanismos y estrategias que coadyuvan en la prevención de conflictos, incluso organismos de carácter regional impulsan una serie de acciones, pero se ha evidenciado en la práctica que a pesar de la disminución de los conflictos violentos a nivel global, ello se debería más que a la efectiva prevención de nuevos conflictos, a la solución asertiva y al mantenimiento de la paz impulsado por la ONU y los organismos regionales.23 Existen tres (3) causas principales que explican el relativo abandono de la responsabilidad de prevenir: i) la inherente dificultad de traducir un compromiso con la prevención en una política coherente; ii) el impacto del lugar de prevención en la guerra contra el terrorismo; y iii) las interrogantes sobre las autoridades y organismos.24 Ahora bien, no obstante que los estados están conscientes que el costo de las políticas orientadas hacia la prevención de conflictos es mucho menos que el de la reconstrucción post-conflicto, dichas políticas representan para los gobiernos un costo significativo que no proporciona garantías en sus resultados, lo cual es el factor que dificulta el compromiso de los estados que no sólo estarían invirtiendo recursos nacionales si no que tendrían que buscar apoyo en su población. Lo anterior, lleva a que se indique que el vínculo que une los mecanismos de acción preventiva

22 Alex J Bellamy, Conflict Prevention and the Responsibility to Protect, in Global Governance (N°14, 2008). 23 Ibídem. 24 Ibídem.

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y la ausencia de conflictos no está claro para los estados, lo que explica la falta de compromiso y voluntad política. Por otra parte, no existe un acuerdo definido respecto a la amplitud de las medidas relacionadas con la responsabilidad de prevenir. Para los decisores de políticas la prevención de conflictos tiende a ser asociada con advertencias tempranas, diplomacia preventiva y manejo de crisis. El rango de caminos diplomáticos puede ir desde mediación a la diplomacia coercitiva. Estas medidas deben estar apoyadas también en políticas de carácter estructural. Sin embargo, como ya se mencionó se hace difícil entender y distinguir entre esas políticas estructurales y las orientadas al desarrollo de los Estado-nación. Otro aspecto a considerar con relación al escepticismo de los estados sobre la responsabilidad de prevenir, se refiere a la posibilidad latente que se produzca una interferencia en sus asuntos internos usando la prevención de conflictos como pretexto para el intervencionismo de las grandes potencias. Muestra de ello, lo son la guerra contra el terrorismo que se ha venido llevando a cabo por algunos estados, la Doctrina Bush de guerra preventiva y la noción de “amenaza inminente”, las cuales se han convertido en elementos que hacen aun más cautelosos a los estados dada la posibilidad de intervención de las potencias en sus asuntos internos, manipulando la bandera de la prevención y limitando su soberanía estatal. En este orden de ideas, se sostiene que la guerra contra el terrorismo ha generado, entre otras, las siguientes consecuencias: i) ha desviado la atención en occidente lejos de la prevención de conflictos violentos hacia la prevención del terrorismo y de la proliferación de armas de destrucción masiva; y ii) la presencia de otras formas de prevención ha servido para aumentar las preocupaciones que giran en torno a la idea que la responsabilidad de prevenir pueda ser utilizada para justificar el intervencionismo hegemónico.25 Otra de las consideraciones que se encuentra en el centro del debate, se relaciona con la respuesta a la interrogante sobre quién recae la responsabilidad de prevenir conflictos violentos, pues si bien es cierto

25 Ibídem.

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que los estados afectados son los principales sujetos, también deberían considerarse a las organizaciones internacionales tanto de vocación universal como regional. No obstante, existe el convencimiento que definir dicha responsabilidad es una labor que no despeja dudas que tienen que ver con la soberanía de los estados, su potestad dentro del territorio, así como también con la posibilidad que organizaciones internacionales intervengan para prevenir conflictos violentos. La práctica de los estados ha demostrado que los organismos regionales han coadyuvado en la coordinación de mecanismos, políticas y medidas orientadas hacia la prevención de conflictos, uno de los aspectos más positivos de ello, es que por su carácter dichos organismos parecieran estar conectados en mayor medida con las realidades de sus estados partes, razón por la cual están facultados para dar respuestas más adecuadas y efectivas al problema, pero también debe tenerse presente que la fragmentación del derecho internacional, y por ende la consecuente proliferación de organismos regionales hace menos probable que las organizaciones universales logren tener éxito en lograr un consenso en la medidas preventivas a nivel global.26 Ahora bien, existe un conjunto de temas que están íntimamente vinculados con la gobernabilidad global: i) el establecimiento de parámetros de responsabilidad; ii) la definición de las circunstancias bajo las cuales la sociedad internacional debería asumir la responsabilidad de prevenir, y iii) llevar a cabo la reconstrucción luego de una emergencia humanitaria. 4. Los nuevos retos de seguridad La percepción del conflicto antes mencionada y la posible naturaleza de las causas que conducen a la inestabilidad del sistema internacional resultan limitadas. De hecho, debido a este “desliz” paradigmático, se aplican métodos tradicionales para afrontar problemas y conflictos de otra naturaleza. Por ejemplo, en el área de derechos humanos se aplican métodos como la confrontación, la presión, las sanciones, la mediación

26 Ibídem.

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y el apoyo directo; en el área de desarrollo económico y social, la ayuda para el desarrollo, los voluntarios, la ayuda directa, financiamientos, etcétera. Sin embargo, los nuevos conflictos están relacionados con las desigualdades, la exclusión, la identidad y el movimiento no son cuantificables ni negociables como lo fueron aquellos basados en las armas, misiles o las fronteras durante la Guerra Fría. Los conflictos actuales implican las aspiraciones y necesidades humanas más fundamentales y no pueden resolverse con los métodos tradicionales. Cabe mencionar, que entre los métodos de solución de conflictos no tradicionales se encuentran las iniciativas adelantadas por la OSCE (Organization for Security and Cooperation in Europe) y la ASEAN (Organization of Southeast Asian Nations). En este sentido, la OSCE ha desarrollado una estrategia no militar para influir sobre el comportamiento de sus estados miembros, la metodología OSCE se apoya en el manejo cooperativo y el diálogo para la intervención en situaciones de conflicto. Por su parte, la ASEAN, igualmente, ha utilizado con éxito mecanismos de solución de controversias basados en el diálogo y el consenso. Al respecto, rechaza la intervención en asuntos internos y respeta altamente la soberanía de los estados miembros. No obstante, la globalización y las transformaciones que este fenómeno ha producido en el sistema internacional, como la expansión en el sector de las comunicaciones, de la producción económica, del financiamiento, la movilidad de las personas, las transferencias de tecnología y armamento, el comercio ilimitado; así como todos los denominados “nuevos retos de seguridad” que son aquéllos vinculados al cambio climático, a las enfermedades contagiosas, al terrorismo, entre otros, nos confrontan con situaciones y problemas nunca antes vistos, que hacen más complejo el sistema internacional y que no sólo multiplican sino que también potencian las posibilidades de conflicto. Estos problemas desafortunadamente no encuentran solución ni en el marco del Estadonación ni en el marco de la ONU, y no necesariamente se convierten en conflicto debido al desencadenamiento de una guerra, sino por otras razones mucho más básicas.

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4.1. El fin constructivo del conflicto Según definición de Lewis Coser, el conflicto es una lucha en torno a valores y peticiones de una condición, poder y recursos limitados en la que los objetivos de la contraparte se centran en neutralizar, perjudicar o eliminar a sus oponentes, y la competencia pasa a ser un conflicto una vez que las partes tratan de reforzar su posición reduciendo la de los demás, intentan evitar que sus adversarios logren sus propios fines a través de la coerción e incluso intentan destruirlos.27 Sin embargo, el conflicto puede tener un fin constructivo, en la medida en que refuerza la conciencia de grupo o de nación, la identidad y el sentido de pertenencia. Este aspecto del conflicto es el que debe realzarse al momento de identificar soluciones para los conflictos en el sistema internacional. La guerra es una forma de conflicto en el que se expresa la máxima violencia, y se manifiesta con organización a través del enfrentamiento de los ejércitos nacionales. Es ése el conflicto clásico en el sistema internacional al que se han dedicado más estudios y análisis.28 Existen manifestaciones de conflicto social diferentes a la guerra, que están afectando severamente la estabilidad del sistema internacional y que exigen análisis y posibles respuestas. Se considera que el conflicto en el sistema internacional no se reduce al problema de la guerra, ni a aquéllos retos denominados tradicionales por estar vinculados con el concepto de seguridad del Estado-nación. Una visión actual del conflicto debe ir más allá, puesto que se considera que está en peligro la seguridad del individuo, es decir, aquella que es denominada por Amartya Sen “seguridad humana’. Bajo esta perspectiva, el conflicto surge precisamente de la sensación de cada vez mayor inseguridad a la que está expuesto el ser humano.29

27 Lewis Coser, The Functions of Social Conflict (New York, The Free Press, 1996), en James Dougherty, James y Robert Pfaltzgraff, Teorías en Pugna en las Relaciones Internacionales (Buenos Aires, Grupo Editor Latinoamericano, 1993). 28 Ibídem. 29 Amartya Sen, Identity and Violence (New York, W.W. Norton & Company, 2006).

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5. Nueva agenda de seguridad En los estudios clásicos de seguridad internacional, el foco principal recaía sobre “enemigos claramente definidos” y los retos a la seguridad provenían del uso y/o la amenaza del uso de la fuerza armada. Es por ello que los análisis en materia de seguridad internacional eran sinónimos de estrategia militar y del arte de la guerra. Con el fin de la Guerra Fría, y debido a la rapidez de los cambios que ha traído la globalización, una nueva agenda parece surgir. Los temas no son realmente novedosos, pero son percibidos como nuevas amenazas porque entre 1945 y 1989, y antes del 11 de septiembre, habían sido ignorados. Son varios los factores que nos conducen a entender este ‘momentum’ del sistema internacional en función de una nueva agenda de seguridad, que aspira a reducir los conflictos y las amenazas: i) las posibilidades de guerra entre grandes potencias han disminuido; ii) la atención a las relaciones Este-Oeste parece trasladarse al eje Norte-Sur, básicamente por implicaciones económicas y no ideológicas; y iii) cada vez está más clara la problemática relación entre poder y legitimidad, así como el rol de las normas y la cooperación internacional en un sistema internacional unipolar desde el punto de vista militar. La nueva agenda de seguridad se construye en función de varios elementos que, como se indicó antes, no son novedosos, pero han adquirido mayor significación en fecha reciente. Entre los que se quieren destacar en esta investigación, están fundamentalmente: la desigualdad, la exclusión, además de aquellas amenazas que constituyen la “Sociedad del riesgo global”, que define Ulrich Beck como todas aquellas que requieren la atención de la comunidad internacional en su conjunto, es decir, las amenazas o peligros que no se detienen ante fronteras o ante “identidades”, debido a que afectan a todos por igual. Estos retos se encuentran en la agenda del análisis de seguridad contemporáneo porque vulneran la seguridad humana, por ejemplo: el cambio climático, el terrorismo y la violencia política, las enfermedades contagiosas, entre otras.30

30 Ulrich, Beck, La Sociedad del Riesgo Global (Barcelona, Siglo XXI, 2000).

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En opinión del psicólogo James Gilligan, la violencia y muchos conflictos que degeneran en violencia, son causados por un sentimiento interior de vergüenza, de humillación, una sensación de inferioridad con relación a otro individuo que se considera superior. Igualmente, Gilligan sostiene que mientras más grande sea la brecha entre ricos y pobres será mayor la sensación de inferioridad, mayor el sentimiento de humillación, y en consecuencia con un resultado de mayor violencia. Además, aclara que los conflictos y la violencia no son resultado exclusivo de la pobreza sino de la experiencia de pobreza vivida con relación a la riqueza de otros. Se trata de una relación en la que se experimenta la inferioridad.31 En este orden de ideas, uno de los principales retos para la seguridad, en este nuevo esquema de “retos no tradicionales” es el relacionado con la inherente estructura de desigualdades en el sistema internacional. Para una mayor comprensión de este aspecto, es importante acudir a la obra de Walter Benn, quien señala, entre otros aspectos, que los nuevos problemas y conflictos están vinculados con la “identidad” y con la “desigualdad”.32 Al respecto, Benn sostiene que muchos conflictos derivan del rechazo o falta de capacidad para aceptar a personas diferentes (la dicotomía “usthem”) y que la forma de resolverlo es a través de mecanismos que instituyan el “abrazo a la diferencia”, la “celebración de la diversidad”, pues considera que una mayoría de los individuos se han auto-engañado con dos falacias: la primera, una idea de que todos son iguales, o que tienen que serlo. Se debe ser igual ante la ley, respecto a derechos y deberes, pero sólo a través de la apreciación de la diferencia, se puede efectivamente ser iguales (por ejemplo, subsanar de alguna manera las diferencias económicas básicas para que todos los ciudadanos sean autónomos y tengan el mismo acceso a oportunidades de participación política, donde incluso, puedan participar en el diseño de la agenda a debatir). Por su parte, la segunda falacia se sustenta en la celebración de

31 James, Gilligan, Violence: reflections on a national epidemic (New York, First Vintage Books Edition, 1996). 32 Michael Been, The trouble with Diversity and how we learned to love identity and ignore inequality. (New York, Metropolitan Books, 2006).

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la diversidad, para mantener un status quo de desigualdad económica y en los derechos (la aceptación de la pobreza, por ejemplo).33 El problema reside en el muy debatido dilema que existe entre quienes arguyen que una pre-condición de la seguridad internacional exige superar las injusticias del sistema (sobre todo las enormes brechas en riqueza y poder político) y quienes creen que la justicia debe subordinarse a las exigencias de seguridad. Esta última posición es la de defender el statusquo, es decir, mantener el actual orden internacional unipolar. Para quienes defienden esta posición, el sistema internacional tiene menos conflictos y menos amenazas tal como está, y para quienes sostienen la primera, -la mayoría- el sistema internacional se encuentra saturado de conflictos y exige transformaciones. De esta premisa surgen las propuestas sobre gobernabilidad global y de democracia cosmopolita, bajo la aspiración, si bien utópica, que un mundo más justo pero a la vez más seguro y con menos conflictos que deriven en violencia o guerra, puede eventualmente construirse. 6. El Conflicto y la gobernabilidad global Robert Keohane propone observar a la estructura internacional como una nueva configuración política de mayor tamaño y diversidad, en donde la persuasión y la participación reemplacen a los mecanismos coercitivos de negociaciones basados en el interés, potenciando así los elementos que provengan de la teoría de los juegos, la elección racional, el institucionalismo histórico y la teoría democrática.34 En esa nueva estructura internacional ampliada y diversa, se introducen los conceptos de gobernabilidad global y ciudadanía cosmopolita, para poder entender la nueva relación del Estado con las redes transnacionales y los nuevos actores internacionales. Precisamente porque los nuevos problemas y retos de seguridad no encuentran solución a lo interno del Estado-nación, es que se hace imprescindible ampliar las facultades de acción política a un nivel supranacional. Es decir, la creación de una 33 Ibídem. 34 Robert Keohane, Power and Governance in a Partiality Globalized World (New York, Routledge, 2002).

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sociedad post-nacional con un sistema de integración o cohesión social similar al que obtuvo el Estado-nación, cuando fue establecido, pero en esta ocasión, a nivel global. Ahora bien, se sabe que la conciencia nacional o identidad colectiva surge en torno a un origen, una lengua, cultura o historia común, que brinda el sentido de co-pertenencia a una comunidad política y desarrolla el sentimiento de responsabilidad de unos con otros. Sin embargo, según Habermas, este sustrato cultural de identidad, puede ser creado y transformado artificialmente, y también puede ser dirigido e inspirado por intelectuales o por élites. Si bien es cierto que la nación-pueblo “(…) es en buena medida un artefacto, es decir, es un producto artificial, ella se imagina a si misma como algo crecido orgánicamente que resulta inteligible de por si en contraposición con el orden artificial del derecho positivo representado por el Estado”.35 El principal problema que puede identificarse a priori, de este sistema de gobernabilidad global, es el de la legitimidad. ¿Sobre qué elementos descansaría? ¿Sobre algún tipo de proceso electoral? Autores como Joseph Nye señalan que la legitimidad de la gobernabilidad global descansaría más bien en la delegación.36 Con relación a lo antes indicado, no queda claro exactamente cómo la delegación podría convertirse en fuente de legitimidad incontrovertible, razón por la que es previsible que surjan nuevas formas de conflicto en el sistema internacional, producto de la no connivencia o tolerancia de un sistema que posiblemente sea liderado por élites que se llamen a sí mismas “cosmopolitas” pero que quizá sean iguales a las de la modernidad, pero enmascaradas de futuristas. De hecho, es posible pensar en la hegemonía de la cultura de la mayoría porque no deja de ser utópica la idea de que una sociedad altamente diferenciada, pluralista en términos culturales, con diversos modelos

35 Jürgen Habermas, Más allá del Estado Nacional (México, Fondo de Cultura Económica, 1998, p. 188). 36 Joseph Nye, Understanding International Conflicts: An Introduction to Theory and History, New York, Longman, 7th edition, 2008).

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políticos y religiosos, pueda convertirse en una sociedad homogénea, o por lo menos, compacta. Sin embargo, como lo propone Chigas, si diseñáramos un sistema de gobernabilidad global con una estructura innovadora para influir sobre el comportamiento de los gobiernos de los Estados-nacionales, pero al mismo tiempo generar opciones para el diálogo y la persuasión, podríamos tener alguna esperanza.37 Para contar con un carácter supranacional, es indispensable que la nueva estructura tenga un poder independiente, lo cual le brindaría mayor credibilidad y efectividad. El logro de legitimidad, estaría supeditada a la participación de representantes de todos los estados miembros. Por ejemplo, en el modelo desarrollado por la OSCE sobre diplomacia preventiva, en materia de prevención y resolución efectiva de conflictos, es vital el desarrollo y aplicación de instrumentos de fuerza, como: a) compromisos legales, b) procedimientos obligatorios, y c) medidas coercitivas (sanciones o acción militar).38 La propuesta en cuestión no exime la realidad de estados más poderosos que otros, los cuales se estima no aceptarían participar en igualdad de condiciones. Además, es poco probable que los estados miembros de tal sistema se sometan de manera obediente a las decisiones que el gobierno global adopte si las mismas lesionan sus intereses nacionales. Es allí donde radica el principal problema: en los intereses nacionales. Si tal estructura se apoya en los intereses globales, y su ámbito jurisdiccional se limita a decisiones relacionados con problemas y situaciones de conflicto “global”, que los estados miembros voluntariamente deciden aceptar por el bien común, podríamos avanzar hacia un escenario mucho más fértil para la democracia cosmopolita. 6.1. Democracia cosmopolita Ante este complejo periodo de reexaminación y reevaluación de las bases del pensamiento occidental moderno, los conceptos de Estado37 Diana Chigas, Ob. cit. 38 Ibídem.

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nación, ciudadanía, soberanía y nacionalismo se cuestionan para dar paso a ideas innovadoras como la “democracia cosmopolita”, que no necesariamente significa la desaparición del Estado-nación, sino que aparecería como un proceso espinoso y confuso en el que el Estadonación perdería la supremacía de la que ha gozado durante los últimos tres (3) siglos. Se trata fundamentalmente de una transición a un nuevo contexto internacional cuyas características no están claramente definidas, pero en donde pareciera que los estados paulatinamente comparten su papel con actores multilaterales, así como transnacionales, en donde las economías nacionales dejan de ser tales conectándose con otros actores a través de una interdependencia compleja, dentro de una red única de mercados, de producción y una reformulación de la agenda mundial.39 Los postulados en pro de una democracia cosmopolita son consecuencia directa de ese debilitamiento del Estado-nación y de los fenómenos relacionados con la dinámica de globalización que se han abordado, principalmente, en el punto número 2 de este artículo. La democracia cosmopolita “implicaría el desarrollo de capacidad administrativa y recursos políticos independientes en los niveles regional y mundial como complemento necesario de dicha capacidad y dichos recursos en los ámbitos local y nacional”.40 Adicionalmente, la democracia cosmopolita se ha justificado en base a la necesidad de ampliar las instituciones democráticas tanto en el nivel regional como universal. Para lograr instaurar un modelo democrático cosmopolita es indispensable crear nuevas instituciones políticas, las cuales deberían estar acompañadas de las reformas jurídicas necesarias, esto último es lo que lleva a Held proponer el denominado derecho democrático cosmopolita, el cual consiste en “un derecho público democrático consagrado dentro y a través de las fronteras”.41

39 Carlos Romero, Racionalidad Política y Razón de Estado: La Vigencia del Estado Moderno como Actor Internacional, pp. 33-53, en Colección de Cuadernos sobre el Nacimiento de Manuel García Pelayo, Vol. 8 (Caracas, Fundación Manuel García Pelayo, 2009). 40 David Held, Modelos de Democracia (Madrid, Alianza (2ª edición en español, traducción Adolfo Gómez Cedillo, 2002, pp. 394-395). 41 Ibídem.

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Dicho derecho debería ser concebido como un dominio diferente del derecho de los estados y de las leyes que vinculan a los estados entre sí, es decir el derecho internacional.42 Las ideas cosmopolitas están fundamentadas en ideas de pensadores de la ilustración como Inmanuel Kant, y se caracterizan por considerar al individuo racional y a la humanidad universal como el punto de partida de la ética. Los cosmopolitas están dispuestos a aceptar razonamientos derivados, pero siempre aceptando algunos límites que son impuestos por normas de conducta de carácter universal, que son posible reconducir a ideas de humanidad, dignidad o crueldad. En cambio, los comunitaristas, aun aceptando la existencia de normas generales, rechazan cualquier posibilidad que esas normas surjan desde un espacio situado fuera de la comunidad. En consecuencia, para los cosmopolitas el estatuto moral del Estado no puede constituir por sí mismo una justificación para no acatar normas de conducta que han sido universalmente aceptadas, mientras que para los comunitaristas la carga de la prueba en el razonamiento se traslada al ámbito interno, reaccionando, en principio, contrariamente a cualquier limitación externa nacida fuera de la propia comunidad.43 Kant, quien fue el intérprete más importante del derecho cosmopolita consideró que éste no es una manera utópica de entender el derecho, sino “(…) un complemento necesario del código no escrito del derecho nacional e internacional existente, y el medio para transformar este último en un derecho público de la humanidad”.44 Al igual que Kant, varios pensadores del periodo post renacentista y del Iluminismo que se clasifican como autores pacifistas, como por ejemplo: Erasmo, Moro, Comenio, Cruce, Fenelon, Penn, Voltaire, Rousseau y

42 David Held, La Democracia y el Orden Global. Del Estado Moderno al Gobierno Cosmopolita (Barcelona, Paidós, 1997). 43 Carlos Espósito, Soberanía y Ética en las Relaciones Internacionales: Contextos Superpuestos (Universidad Autónoma de Madrid, ISEGORIA 16, 1997). 44 Inmmanuel Kant, Critique of Pure Reason (Nueva York, St. Martin´s Press, 1970, p. 171).

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Bentham, quienes adoptaron posiciones que involucraban ideales que abarcan el cosmopolitanismo, el humanitarismo y/o el internacionalismo. En este sentido, Condorcito, por ejemplo, estaba convencido de que el pueblo por “(…) ser mas esclarecido aprenderá gradualmente a considerar la guerra como la más abominable de las calamidades (…) La Humanidad es absolutamente perfectible, y no conocerá otro limite que la duración del globo sobre el cual la naturaleza nos ha puesto”.45 Para Held, los primeros cambios políticos-jurídicos que deben implementarse para alcanzar la democracia cosmopolita son: i) la creación de parlamentos regionales (América y África) acompañados de la intensificación de la labor de los organismos existentes (Parlamento Europeo) con el propósito que sus decisiones sean reconocidas; ii) celebración regular de consultas refrendarías que afecten a varias naciones-estados, con circunscripciones que atiendan a la naturaleza y alcance del problema global planteado; iii) apertura de las organizaciones no gubernamentales internacionales al escrutinio público; iv) ampliación de la influencia de los tribunales internacionales universales para que los individuos puedan accionar contra las autoridades políticas por violaciones a sus derechos humanos; y v) la reforma de las principales instituciones de gobierno de la Organización de Naciones Unidas (ONU) (Asamblea General y Consejo de Seguridad).46 Los seguidores del llamado derecho democrático cosmopolita sostienen que se deben establecer vínculos entre el derecho internacional y la participación democrática en la toma de decisiones, debido a la interrelación e interdependencia entre lo local y lo global, lo cual hace necesario la creación de canales de participación trasnacional amplios y representativos de quienes son afectados de manera directa por las decisiones que se tomen en el marco de las instituciones internacionales que construyan la gobernanza global. Habermas en cierto grado coincide con Held en lo atiente a la existencia de debilidades, dentro del sistema internacional, que deben ser objeto 45 James Dougherty y Robert Pfaltzgraff, Ob cit, p. 209. 46 David Held, Modelos de Democracia (Madrid, Alianza (2ª edición en español, traducción Adolfo Gómez Cedillo, 2002).

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de reforma: i) escasez de recursos financieros por parte de la ONU; ii) la Carta de la Organización de las Naciones Unidas debe ser reformada; iii) la negativa de reconocer el Estatuto de la Corte Penal Internacional por parte de Estados Unidos, Qatar, y Libia, señala que hay más que errores y fracasos; iv) la intervención humanitaria depende de la disponibilidad de los estados que controlan con exclusividad los recursos militares, así como de la aprobación de la opinión pública internacional; v) muchas intervenciones autorizadas por el Consejo de Seguridad han tenido poco éxito o han fracasado debido a la falta de compromiso de los Estados Unidos, pero aún más grave que las intervenciones que han fracasado son las que no se llevaron a cabo nunca, como en el Kurdistán iraquí, Angola, Congo, Nigeria, y Sri Lanka; vi) la selección de los casos por parte del Consejo de Seguridad de la ONU pone en evidencia “la vergonzosa preeminencia” que siguen teniendo los intereses nacionales frente a las obligaciones globales de la comunidad internacional; y vii) el veto de las grandes potencias puede paralizar al Consejo de Seguridad (Caso Kosovo).47 Por su parte, Archibugi, otro importante exponente de la democracia cosmopolita, considera que la lógica en que se fundamenta la búsqueda de la democracia cosmopolita depende de siete supuestos: 1) la democracia debe conceptualizarse como un proceso, y no como un conjunto de normas y procedimientos; 2) debe evitarse un sistema beligerante de estados, puesto que dificulta la democracia al interior de los mismos; 3) la democracia dentro de los estados favorece la paz, pero no produce necesariamente una política exterior virtuosa; 4) la democracia mundial no es sólo un logro de la democracia dentro de cada Estado; 5) la globalización erosiona la autonomía política de los estados y, por tanto reduce la eficacia de la democracia basada en el Estado; 6) las comunidades de interesados en un número creciente de aspectos específicos no coinciden necesariamente con las fronteras territoriales de los estados; y 7) la globalización trae como consecuencia que surjan nuevos movimientos sociales comprometidos con temas que afectan a

47 Jürgen Habermas, El Derecho Internacional en la Transición hacia un Escenario Posnacional (Madrid, Katz, 2008).

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otros individuos y comunidades, incluso geográfica y culturalmente distantes de su propia comunidad política.48 En síntesis, la constitución de un modelo de democracia cosmopolita pasa por garantizar la accountability tanto dentro de los estados como en las organizaciones internacionales, así como por el replanteamiento de la forma de trabajar por parte de las instituciones políticas con los grupos, las organizaciones económicas y la sociedad civil tanto interna como internacional. Más recientemente han predominado posturas que señalan más que una democracia cosmopolita, se requiere lograr implementar la gobernabilidad global.49 Lo relativo a la necesidad de alcanzar la gobernabilidad global se sustenta en una de las fallas de la globalización, a la que se le cuestiona que no ha podido alcanzar ese objetivo, entendida la gobernanza global como el establecimiento de instituciones mediante las cuales sea posible garantizar la convivencia armónica y la solución pacífica de controversias entre actores de distinta índole. Para ello, necesariamente hay que recurrir a la reforma de las leyes que regulan el sistema internacional atendiendo a las demandas de la sociedad civil internacional. La gobernabilidad global debe sustentarse en la concertación entre los distintos actores que conforman el sistema internacional actual en el marco de un mundo globalizado. Los problemas que se han desencadenado como consecuencia de la aparición de nuevas dinámicas y actores, en nuestro criterio sólo pueden ser confrontados utilizando instancias multilaterales participativas, en las que se deje a un lado la exclusión. Sólo a través de la inclusión es posible alcanzar acuerdos normativos.50 48 Daniele Archibugi, La Democracia Cosmopolita, p. 44. (Artículo en línea). Disponible: http:/ /www.cipresearch.fuhem.es/pazyseguridad/docs/Daniele_Archibugi_La_democracia_cosmopolita.pdf (Consulta, Septiembre 4, 2010). 49 James Rosenau, Governance, Order and change in World Politic, En: James Rosenau y Czempiel, Ernest-Otto. (Eds), Governance without Government: Order and Change in World Politics (Cambridge, Cambridge University Press, 1992, pp. 1-29). 50 Miguel A Latouche, Construyendo la Gobernabilidad Global. Una Aproximación al Estudio de la Política Mundial desde una Visión Institucional (Caracas, Fondo Editorial de la Facultad de Humanidades y Educación de la UCV, 2009).

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En este orden de ideas, se comparte que la gobernabilidad global, debe necesariamente sustentarse en el derecho internacional, pues éste es el único medio capaz de garantizar la coexistencia pacífica y la solución pacífica de controversias entre actores disimiles y diversos. Aunque la idea de democracia es fundamental en la creación de la gobernabilidad global, el punto neurálgico se encuentra en determinar cuáles son las normas más adecuadas para hacer frente a los graves problemas mundiales que se han intensificado como consecuencia de la dinámica de globalización. La creación de consensos representa una labor ardua pero necesaria debido a que los grandes problemas que afectan al mundo actual ya no pueden ser resueltos desde la lógica meramente interna y estatal debido a la existencia de crecientes flujos y redes de interconexión global en el ámbito político, económico, social y cultural que han ido paulatinamente desdibujando las fronteras entre los estados y hacen imposible la solución de los problemas por cada Estado-nación por separado. Se considera oportuno destacar, que Joan Prats desarrolla un proyecto de gobernabilidad global para la región latinoamericana que en gran medida presenta coincidencias con los postulados universales. En este sentido, Prats indica que éste debe compartir algunas de las siguientes características: i) equilibrio de intereses, policéntrica, multi-ética cultural con un rol innegable de los EE.UU. que respete la pluralidad; ii) inclusión de los principales actores sociales en la toma de decisiones (movimientos, asociaciones, ONGs, sector privado, etcétera); iii) un eje eficaz de gobernanza global y gobernanza local para evitar el multilateralismo intenso; iv) pérdida de algunos atributos tradicionales de soberanía; v) observancia al derecho internacional; y vi) con una globalización para una gobernanza global con una sociedad civil crecientemente global.51 Independientemente que se trate de la implementación de los postulados de democracia cosmopolita o de otras propuestas, reformas como las supra indicadas requieren de la aceptación de los involucrados. Para David Held, la democracia cosmopolita, así como su marco jurídico,

51 Joan Prats, citado por Enrique Concepción Montiel, Globalización, democracia y gobernanza global: perspectiva latinoamericana, en Revista de Ciencias Sociales Politika N°2 (España, Universidad del País Vasco, 2006).

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representado por el derecho democrático cosmopolita requiere del consentimiento activo de los pueblos y las naciones, toda vez que “sería una contradicción con la idea misma de la democracia que un orden democrático cosmopolita fuera creado por la vía no democrática, es decir coercitiva”.52 Por su parte, según Jürgen Habermas para alcanzar la democracia es imprescindible que exista deliberación. A través de la teoría de la acción comunicativa este pensador ha hecho énfasis en la formación de la voluntad general, a través del entendimiento ético del equilibrio de intereses y la asunción de compromisos mediante la elección racional, justificaciones morales, que deben haber sido previamente comprobadas como jurídicamente coherentes.53 Consideraciones como las anteriores están estrechamente vinculadas con las tesis que rechazan cualquier iniciativa que pretenda imponer la democracia como idea dominante, lo cual se considera contrario a la libertad de los estados, debido a que los estados más poderosos, encabezados por Estados Unidos, se involucrarían en una reordenación minuciosa del mundo, y una muestra reciente de ello serían las intervenciones en Irak y Afganistán.54 No obstante, autores como Luigi Ferrajoli se apartan de la idea de gobierno mundial, y propone “una efectiva limitación de la soberanía de los estados mediante el establecimiento de garantías constitucionales contra las violaciones a la paz en el exterior y los derechos humanos en el interior (…)”.55 Asimismo, aboga por “la necesidad de recuperar la dimensión normativa y axiológica de la ciencia jurídica internacional que estaba presente en Vitoria y en Kant”.56

52 David Held, La Democracia y el Orden Global. Del Estado Moderno al Gobierno Cosmopolita (Barcelona, Paidós, 1997, p. 276). 53 Jürgen Habermas, Teoría de la Acción Comunicativa, I (México, Taurus, 2002). 54 Eric Hobsbawm, Imponer la Democracia, en (Foreing Policy Edición Española N° 5, Octubrenoviembre, 2004). 55 Luigi Ferrajoli, Derechos y Garantías. La Ley del más débil (España, Trotta, 2006, p. 153). 56 Ibídem, p. 155.

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Para ello, Ferrajoli, sugiere una serie de modificaciones relacionadas con la jurisdicción de la Corte Internacional de Justicia (CIJ): i) extensión de su competencia limitada a las controversias entre estados, a temas como responsabilidad en materia de guerra, amenazas a la paz y violaciones de los derechos fundamentales; ii) el carácter obligatorio de la jurisdicción; iii) el reconocimiento de la legitimación ante la CIJ, limitada actualmente a los estados, también a los particulares, o cuando menos a las ONG´s instituidas para tutelar derechos fundamentales; iv) fortalecimiento de la responsabilidad penal individual de los gobernantes por crímenes contra el derecho internacional (guerras, lesiones irreversibles contra el medio ambiente y en general todas aquellas lesiones contra los derechos humanos no punibles en el interior de los estados).57 Si bien es cierto, que el modelo de democracia cosmopolita ha tenido acogida en el ámbito académico, éste también ha sido amplia y duramente criticado, al punto de señalarse que tal y como está concebido no puede ser democrático.58 Sobre el particular, para Nadia Urbinati autores como Archibugi y Held fundamentan sus propuestas sobre la base que es posible crear un status político de ciudadanía global, en donde exista un parlamento mundial y una corte criminal internacional con jurisdicción universal. Considera Urbinati que este orden cosmopolita choca con la soberanía de los estados, razón por lo que arguye que el proyecto cosmopolita está asociado al intervencionismo, y coerción militar. 59 Señala Urbinati que los teóricos de la democracia cosmopolita violan el modelo kantiano en los siguientes aspectos: i) Cuestionan la idea de que la transformación democrática de los estados debería estar en primer lugar, además no quieren forzar a los pueblos hacia sistemas democráticos en contra de su voluntad, si no que más bien quieren comenzar desde estructuras superiores representadas por instituciones cosmopolitas (negando el principio de la soberanía de los estados); ii) no consideran

57 Ibídem. 58 Nadia Urbinati, Can Cosmopolitical Democracy Be Democratic?, pp. 67-85, en Daniele Archibugi (edit), Debating Cosmopolitics (London, Verso, 2003). 59 Ibídem.

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que la democracia dentro de los estados sea suficiente para lograr la democracia entre los estados, aunque el logro de la democracia dentro de un mayor número de estados bien podría fortalecer el imperio de la ley internacional; iii) desafían la igualdad kantiana y subestiman el hecho de que dentro de un escenario internacional dominado por un Estadonación que mantiene un poder cuasi-imperial, la cosmopolis no solo sería imposible si no peligrosa. Se impondría la hegemonía del más fuerte; y iv) dicha democracia no está inspirada por las masas, si no por la pequeña minoría de intelectuales que tratan de educar a la opinión pública e influenciar que los políticos se sienten en las mesas de negociación.60 Por otra parte, para Urbinati, no es posible aceptar que se traslade la toma de decisiones, que es providencia del Estado-nación y su soberanía a un espacio político unificado, el cual sería el argumento central para construir un orden político supranacional con poderes legislativos, administrativos y militares.61 Otra de de las críticas que se ha formulado a la democracia cosmopolita es el hecho de que ante la inexistencia de un demos mundial no podría ser democrática, a este respecto se ha indicado que como el espacio político, la escena global comprende asuntos interrelacionados, por lo que más que un demos integrado, los asuntos, no los ciudadanos son o pueden convertirse en globales.62 Siguiendo el anterior razonamiento, la gobernabilidad global implica unos receptores que en este caso serían los pueblos como sujetos políticos activos que podrían verse afectados por los problemas globales, en este caso los grupos de interés y no los ciudadanos del mundo. Pero estos imperativos no requieren un gobierno cosmopolita.63 En respuesta a dichos argumentos, Archibugi ha manifestado que comparte las opiniones que consideran prematuro hablar de un demos

60 Ibídem. 61 Nadia Urbinati, A Criticism of Intellectual Critics (Artículo en línea). Disponible: http:// logosonline.home.igc.org/urbinati.pdf (Consulta, Septiembre, 11, 2010). 62 Nadia Urbinati, Can Cosmopolitical Democracy Be Democratic?, pp. 67-85, en Daniele Archibugi (edit), Debating Cosmopolitics (London, Verso, 2003). 63 Ibídem.

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mundial, y coincide en que se ha exagerado a menudo la noción de una sociedad civil mundial, las minorías y las élites siguen siendo los participantes principales de los debates sobre la política mundial. También comparte la creencia de que la democracia no puede existir sin un demos. En algunos contextos institucionales, compartir instituciones comunes ha dado nacimiento a un demos.64 Más allá del mencionado debate, se considera que el término sociedad civil global hace referencia a la necesidad de un acuerdo político, económico y social a nivel global. Las crecientes demandas mundiales y los problemas que aquejan a la humanidad necesitan una respuesta construida a partir de acuerdos. Desde esta perspectiva, la sociedad civil global se entiende como un sistema dinámico no gubernamental de instituciones y actores que se organizan sobrepasando las fronteras con el propósito de crear una red inclusiva que se exprese, actuando fuera de los límites de las estructuras gubernamentales.65 Se comparte la posición tendente a que mencionar la sociedad civil sin tomar en cuenta el Estado de Derecho es una quimera, pues “la sociedad civil necesita gobierno, un marco de normas e instituciones para gestionar la sociedad que ella misma ayuda a construir y que al mismo tiempo, le proporciona las condiciones para su funcionamiento”.66 Se ha insistido en que uno de los principales retos de la globalización es la construcción de un derecho global, que permita la mayor y mejor democratización del sistema internacional, este derecho debe ser inclusivo y además respetar el principio de la igualdad de los estados. 7. Conclusiones: Creación de un modelo post-nacional de Ciudadanía A pesar que la dinámica de globalización inicialmente fue bien recibida por considerarse que propulsaría una nueva fase en la historia de la

64 Daniele Archibugi, La Democracia cosmopolita: Una respuesta a las críticas. Disponible en: http://pdf2.biblioteca.hegoa.efaber.net/ebook/15199/La_Democracia_Cosmopolita._Una_ respuesta_a_las_Criticas.pdf. 65 Mary Kaldor, La Sociedad Civil Global. Una respuesta a la guerra (Barcelona, Kriterios tus Quets, 1ª edición en español, traducción Dolores Urdina, 2005). 66 Ibídem, p. 145.

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humanidad, motivando la creación de una sociedad mundial, recientemente los estudios sobre el tema están más centrados en el análisis de los efectos negativos de esta dinámica, como por ejemplo: la pobreza, aumento de las desigualdades, el incremento de los conflictos y la violencia intra-nacional e internacional, la exclusión de minorías, entre otras. Los impactos de la globalización en el ámbito social, específicamente las desigualdades económicas y la exclusión contribuyen a crear descontento en la sociedad civil. La exclusión trae como consecuencia la creación de grupos separatistas y de fuerzas sociales dentro de las distintas regiones del mundo que se rebelan contra el orden establecido. El Estado actual demuestra que cada vez es menos capaz de comprender, asumir y manejar los cambios que trajo la globalización. Entre ellos, uno de los atributos fundamentales como: la “soberanía”, cuya garantía por parte de los estados tiende a debilitarse. En el sistema internacional, es innegable que existe un vínculo estrecho entre el derecho, la soberanía de los estados y la democracia, esta idea se sustenta en que los estados de manera soberana adoptan sus decisiones y acuerdan con otros estados un conjunto de normas por las cuales se obligan en el ámbito internacional. Estas normas nutren el ordenamiento jurídico internacional. No obstante, se debe observar dichos criterios no son universales, esto evidencia la carencia de responsabilidad democrática global, pues muchas de las decisiones que se adoptan dentro de las organizaciones internacionales, bajo preceptos de gobernabilidad global no se basan en intereses y necesidades de los afectados sino de las élites políticas, económicas y legales. Existen temas de alta importancia para las relaciones entre las sociedades y los individuos, razón por la cual deben ser considerados al momento de instaurar un sistema efectivo de gobernabilidad global democrática, entre estos temas se encuentran: i) la economía; ii) el comercio global; iii) el desarrollo; iv) la seguridad internacional; v) el ambiente; y vi) la vigencia de los derechos humanos. Recientemente ha venido ganando espacio dentro de las relaciones internacionales el concepto de diplomacia preventiva, entendida ésta como la acción para prevenir que aquellas disputas generadas entre las

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partes. La diplomacia preventiva, debe necesariamente apoyarse en lo que los teóricos denominan “alerta temprana”, la cual consiste en predecir los conflictos antes de que se materialicen, utilizando para ello la recopilación de información de diversa índole pertinente al caso. Asimismo, se hace necesario evaluar posibles factores causales del conflicto con el propósito de encontrar la solución más adecuada. En este sentido, se define la diplomacia preventiva en términos de estrategias diplomáticas internacionales, que se remontan a los orígenes de la diplomacia moderna: “arreglo pacífico de disputas”, “alerta temprana, recopilación de información y análisis”, “descubrimiento de hechos”, “medidas de construcción de confianza”, y “asistencia humanitaria”. La globalización y las transformaciones que este fenómeno ha producido en el sistema internacional, nos confrontan con situaciones y problemas nunca antes vistos, que hacen más complejo el sistema internacional y que no sólo multiplican sino que también potencian las posibilidades de conflicto. Se considera que el conflicto en el sistema internacional no se reduce a la guerra, ni tampoco a aquéllos retos denominados tradicionales por estar vinculados con el concepto de seguridad del Estado-nación, los problemas actuales desafortunadamente no encuentran solución en el marco del Estado-nación ni en el ámbito de la ONU, y no necesariamente se convierten en conflicto debido al desencadenamiento de una guerra, sino por otras razones mucho más básicas, se trata de los denominados “nuevos retos de seguridad”, que son aquéllos vinculados al cambio climático, a las enfermedades contagiosas, al terrorismo, entre otros. Estos nuevos conflictos están relacionados con las desigualdades, la exclusión, la identidad y el movimiento, no son cuantificables ni negociables como lo fueron aquellos basados en las armas, misiles o las fronteras durante la Guerra Fría, e implican aspiraciones y necesidades humanas más fundamentales y no pueden resolverse con los métodos tradicionales. La nueva agenda de seguridad se construye en función de varios elementos que si bien no son novedosos, han adquirido significación en fecha reciente. Entre estos destacan: la desigualdad, exclusión, el cambio

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climático, el terrorismo y la violencia política, las enfermedades contagiosas, entre otras. Debido a que los nuevos problemas y retos de seguridad no encuentran solución a lo interno del Estado-nación, se hace imprescindible ampliar las facultades de acción política a un nivel supranacional, es decir, la creación de una sociedad post-nacional con un sistema de integración o cohesión social similar al que obtuvo el Estado-nación, cuando fue establecido, pero en esta ocasión, a nivel global. El principal problema que puede identificarse a priori, de este sistema de gobernabilidad global, es el de la legitimidad. ¿Sobre qué elementos descansaría? ¿Sobre algún tipo de proceso electoral? En el sistema internacional actual es indudable la expansión de la democracia como modelo político predominante en los estados. Durante el siglo XX se produjo una serie de cambios políticos orientados hacia la instauración de los preceptos democráticos en los distintos niveles (local, regional y global). En este sentido, la democracia es considerada en los organismos globales íntimamente vinculada a la noción de soberanía, sin embargo las prácticas democráticas dentro de los estados pueden estar limitadas sólo a las elecciones. Se cree que sólo un nuevo modelo, basado en el concepto de ciudadanos universales, cuyas identidades y lealtades se orienten hacia la preservación de la humanidad como un todo integral del cual cada uno de los ciudadanos forman parte, podría servir de nuevo paradigma para la democracia cosmopolita. Sin embargo, como expone el profesor Romero, los modelos de ciudadanos post-nacionales y la multiplicación de identidades y lealtades impulsan la conformación de unos actores transnacionales que se alejan del ideal de una población nacional compacta.67 Para contar con un carácter supranacional es indispensable que la nueva estructura tenga un poder independiente, lo cual le brindaría mayor credibilidad y efectividad. El logro de legitimidad, estaría supeditada a la participación de representantes de todos los estados miembros. 67 Carlos Romero, Ob. cit.

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Los postulados en pro de una democracia cosmopolita son consecuencia directa de la escisión del Estado-nación y de los fenómenos relacionados con la dinámica de globalización. Asimismo, la democracia cosmopolita se ha justificado en base a la necesidad de ampliar las instituciones democráticas tanto en el nivel regional como universal. Para lograr instaurar un modelo democrático cosmopolita es indispensable crear nuevas instituciones políticas, las cuales deberían estar acompañadas de las reformas jurídicas necesarias. La constitución de un modelo de democracia cosmopolita pasa por garantizar la accountability tanto dentro de los estados como en las organizaciones internacionales, así como por el replanteamiento de la forma de trabajar por parte de las instituciones políticas con los grupos, las organizaciones económicas y la sociedad civil tanto interna como internacional. Más recientemente han predominado posturas que señalan más que una democracia cosmopolita, se requiere lograr implementar la gobernabilidad global, estas posturas deben sustentarse en la concertación entre los distintos actores que conforman el sistema internacional actual en el marco de un mundo globalizado. Se considera pertinente resaltar que Joan Prats desarrolla un proyecto de gobernabilidad global para la región latinoamericana, que en gran medida presenta coincidencias con los postulados universales. En este sentido, se indica que éste debe fundamentarse en: equilibrio de intereses, policéntrica, multi-ética cultural con un rol innegable de los EE.UU. que respete la pluralidad; inclusión de los principales actores sociales en la toma de decisiones (movimientos, asociaciones, ONGs, sector privado, etcétera); un eje eficaz de gobernanza global y gobernanza local para evitar el multilateralismo intenso; pérdida de algunos atributos tradicionales de soberanía; observancia al derecho internacional; y con una globalización para una gobernanza global con una sociedad civil crecientemente global. Cabe destacar, que autores como Luigi Ferrajoli se aproximan a la propuesta de Prats, en cuanto a la necesidad de implementar efectivas limitaciones al concepto de soberanía como requisito indispensable para alcanzar la gobernabilidad global.

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Asimismo, el efecto e influencia cada vez mayor de organismos internacionales, ONG´s, y de los nuevos actores transnacionales que se han desarrollado a lo largo de esta investigación, y que como se dijo, limitan las funciones de los estados, hacen que el modelo ideal tradicional de “representación –decisión” se haga cada vez más difícil y que en su lugar, surja un modelo mucho menos legítimo de gobierno por delegación y por orientaciones “globales”, cuya dirección y decisión queda en las manos desconocidas de ese nuevo sistema cosmopolita. La ventaja utópica de ese nuevo sistema, como lo han planteado Beck, Held, Archibugi y Habermas, es la expectativa de no excluir a nadie de esa nueva comunidad política y de respetar por igual la integridad de cada uno y de todos, es decir, la integridad del otro precisamente en esa su otredad o alteridad.68 Si bien dicho sistema ha recibido importantes críticas, ya mencionadas bajo el apartado “Democracia cosmopolita”, y sobre todo mucho escepticismo, por la posibilidad de dar paso a un nuevo tipo de hegemonía cultural, así como por la pretensión de trasladar el proceso de toma de decisiones, que es providencia del Estado-nación y su soberanía a un espacio político unificado, el cual sería el argumento central para construir un orden político supranacional con poderes legislativos, administrativos y militares. No obstante, no se debería menospreciar el hecho de que muchas sociedades multiculturales han nacido de procesos conflictivos pero han logrado con éxito convertirse en Estados-nacionales sobre la base de una conciencia nacional y una cultura política común. ¿Por qué no es posible que ese mismo proceso, aunque conflictivo y difícil se pueda reproducir en un nivel más amplio? Si se cree que es posible el establecimiento de un nuevo orden político, que supere las diferencias culturales y sub-culturales, y que de paso a la motivación necesaria entre los ciudadanos post-nacionales para hacerse responsables conjuntamente y protegerse ante retos modernos cada vez más complejos. La creación de una cultura política común es posible en un contexto de conflicto y

68 Jürgen Habermas, Más allá del Estado Nacional (México, Fondo de Cultura Económica, 1998).

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de retrocesos, pero eventualmente, a largo plazo, la voluntad y el deseo de auto-conservación como Humanidad, deben arrimar al escepticismo y permitir la expansión de la conciencia. Asimismo, se debe tener presente que la sociedad civil global se refiere a la necesidad de un acuerdo político, económico y social a nivel global. Las crecientes demandas mundiales y los problemas que aquejan a la humanidad necesitan una respuesta construida a partir de pactos. Desde esta perspectiva, la sociedad civil global se entiende como un sistema dinámico no gubernamental de instituciones y actores que se organizan sobrepasando las fronteras con el propósito de crear una red inclusiva. Este complejo mundo en el que vivimos, exige de esta nueva conciencia del hombre, en la que se puedan crear capacidades supranacionales, globales o cosmopolitas para atender los nuevos retos de seguridad no tradicional, sintonizadas con el individuo, los Estados-nacionales, los regímenes regionales, y una sociedad civil movilizada a nivel mundial. Los problemas desencadenados como consecuencia de la aparición de nuevas dinámicas y actores dentro del sistema internacional, sólo pueden ser confrontados utilizando instancias multilaterales participativas, en las que se deje a un lado la exclusión. Se estima que sólo a través de la inclusión es posible alcanzar acuerdos normativos. La gobernabilidad mundial, debe necesariamente sustentarse en el derecho internacional, pues éste es indispensable para garantizar la coexistencia pacífica y la solución pacífica de controversias entre actores disimiles y diversos.

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SUMARIO

Págs.

ESTUDIOS Francine Jácome Perspectivas sobre seguridad en los inicios del Siglo XXI. América Larina y el Caribe ...................................................

Raúl Benitez Manaut El crimen organizado en México: amenaza a la democracia y la seguridad ...........................................................................

Lilian Bobea Las agendas binarias de la cooperación regional...................

Elsa Cardozo La crisis Colombia-Ecuador-Venezuela de marzo de 2008: su huella y los retos a la cooperación en seguridad ..................

Leopoldo Colmenares Irán y los gobiernos izquierdistas del ALBA: Implicaciones para América Latina ...............................................................

111

Antonio De Lisio Las amenazas regionales: catalizadores de cambios estructurales en América Latina y el Caribe .........................

135

José Luis González Galarza y Aidé Pulgar La ley PATRIOT: sus implicaciones para la seguridad y las relaciones comerciales entre EEUU y Latinoamérica ...........

165

261

Anthony P. Maingot El factor externo a ambos lados de la ley ...............................

185

Juan Carlos Ruíz Vásquez Política pública de seguridad ciudadana para Colombia: el estado de la cuestión ..............................................................

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Juancarlos Vargas y Sharo Aiko Manno La resolución de conflictos en el sistema internacional: gobernabilidad global y democracia cosmopolita ................

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Normas a que deberán ajustarse los estudios que se envíen a Revista de Estudios Latinoamericanos

para su publicación 1. Los estudios enviados a deberán ser inéditos.

, para su publicación

2. La recepción de las contribuciones se realizará durante todo el año. En algunos casos, la revista podría decidir publicar un número especial referido a un tema monográfico, en este sentido, solicitará los estudios y pautará con los autores una fecha determinada. 3. Los estudios deben ajustarse a la orientación temática de la Revista y a sus normas. Tendrán una extensión, de 20 a 40 páginas; excepcionalmente se admitirán de mayor extensión. Las recensiones no deberán exceder de 10 páginas, y las reseñas, de 5. Deberán estar escritos a doble espacio en dos ejemplares, con márgenes razonables y con la correspondiente versión electrónica. La extensión del estudio incluye cuadros, tablas y gráficos, si no pueden ser reproducidos tipográficamente, deberán enviarse en originales para la impresión directa. 4. Las referencias bibliográficas deberán agruparse por orden numérico al final del estudio y contener todos los elementos habituales de identificación. Las referencias y notas según el Manual de Chicago, números consecutivos en el texto para citas y notas, con las referencias correspondientes al final del trabajo. Ejemplo de referencia a un libro: Puig, Juan Carlos. Integración Latinoamericana y régimen Internacional. Instituto de Altos Estudios de América Latina. Universidad Simón Bolívar. Caracas, 1987. Las citas de Internet deben contener el apellido y nombre del autor y página web. 5. El estudio debe ser un documento que presente de manera detallada, los resultados originales de proyectos terminados de investigación. La estructura generalmente utilizada contiene tres apartes importantes: introducción desarrollo y conclusiones. Igualmente

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debe incluir un resumen, con una extensión máxima de 100 palabras, incluyendo cuatro palabras clave en español y en inglés. Asimismo, incluirá una síntesis curricular de 100 palabras como máximo. 6. Se admitirán trabajos en inglés, francés y portugués, pudiendo ser publicadas en español, en versión realizada por el Instituto. El autor, si lo desea, podrá corregir esa versión. 7. Los estudios deberán ajustarse al requisito de ser sometidos a una primera evaluación por parte del Editor (a) y del Consejo de Redacción. Los estudios que se consideren publicables serán sometidos al método del doble ciego por parte de árbitros seleccionados para tal fin. Los trabajos presentados podrán ser aceptados sin cambios o devueltos al autor (es) para las reformulaciones necesarias. En algunos casos se podrá eximir de algunos de estos requisitos las ponencias o contribuciones que formen parte de un seminario, simposio o evento académico especial, que el Consejo de Redacción decida publicar en su totalidad en un número especial de la Revista. 8. El Consejo de Redacción se reserva el derecho de efectuar los cambios de estilo o de edición que considere imprescindibles.

Todos los estudios deben ser entregados en la siguiente dirección: Instituto de Altos Estudios de América Latina. , Revista de Estudios Latinoamericanos Edificio Biblioteca Central. Planta Baja. Universidad Simón Bolívar, y la versión electrónica al siguiente correo: mundonuevo-iaeal@usb.ve. Para cualquier información adicional puede comunicarse a los Telfs: 0212- 9063116, 9063117.

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