ความเหลื่อมล้ำ ฉบับพกพา

ความเหลื่อมล้ำ ฉบับพกพา โดย

สฤณี อาชวานันทกุล

บรรณาธิการ: ณัฐเมธี สัยเวช ผูจัดเตรียมขอมูล: อิสริยะ สัตกุลพิบูลย

และ กอปรทิพย อัจฉริยโสภณ

คำนำ ผูเขียนรูสึกเปนเกียรติอยางยิ่งที่ไดรับความไววางใจจากคณะ กรรมการสมัชชาปฏิรูป ใหเขียนหนังสือ “ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา” เพื่อสรุปสถานการณ มุมมอง ขอถกเถียง และแนวทางแกไขเกี่ยวกับ ความเหลื่อมล้ำในมิติตางๆ ที่ปรากฏในประเทศไทย คำถามทีว่ าความเหลือ่ มล้ำในแตละมิตนัิ น้ เปน “ปญหา” หรือไม ถาใช เราควรแกไข “อยางไร” เปนประเด็นที่มีหลากหลายมุมมองและ ความคิด การอภิปรายนานาทัศนะในเรื่องนี้ใหครอบคลุมพอที่จะยังใช คำวา “พกพา” ไดโดยที่ผูเขียนไมรูสึกตะขิดตะขวง เปนภารกิจที่เหลือ วิสัยและเกินสติปญญาของผูเขียน ดวยเหตุนี้ผูเขียนจึงเลือกที่จะให น้ำ หนัก กับ การนำ เสนอ ขอ เท็จ จริง และ ลักษณะ ของ ความ เหลื่อม ล้ำ ตางๆ โดยเฉพาะความเหลือ่ มล้ำทีชี่ ให ้ เห็นปญหาเชิงโครงสราง รวมถึง อธิบายความเกีย่ วโยงระหวางความเหลือ่ มล้ำแตละประเภท มากกวาที่ จะแจกแจงทางเลือกตางๆ ของแนวทางแกไขอยางครบถวน อยางไร ก็ดี ผูเขียนเชื่อมั่นวา ไมวาคนไทยจะมองเรื่องความ เหลือ่ มล้ำตางกันอยางไร อนาคตทีเป ่ นธรรมและยัง่ ยืนยอมขึน้ อยูกั บวา เราจะสามารถเปลี่ยนแปลงเปาหมายการพัฒนาไดหรือไม จากการยึด เอาอัตราการเติบโตของผลผลิตมวลรวมในประเทศ (จีดีพี) เปนสรณะ เพียงหนึ่งเดียว หันไปกำหนดให “การพัฒนามนุษย” เปนเปาหมายที่ สำคัญและสูงสงกวา ซึ่งก็หมายความวาเราจะตองคำนึงถึงปจจัยอื่นๆ ควบคูไปกับจีดีพี อาทิ การกระจายประโยชนจากการพัฒนาเศรษฐกิจ

คุณภาพ ของ ระบบ การ ศึกษา และ สาธารณสุข โอกาส ใน การ เขา ถึง กระบวนการยุตธิ รรม อิสรภาพในการใชสิทธิพลเมือง และเสรีภาพจาก การถูกละเมิดสิทธิมนุษยชน นอกจากนี้ ผูเขี  ยนเชือ่ วามาตรการใดๆ ก็ตามทีมี่ เปาหมายอยูที ่ การลดความเหลือ่ มล้ำ ไมอาจสัมฤทธิผล ์ สมดังความมุง หวังได ถาหาก เรายังไมหาวิธบรรเทา ี ปญหาคอรัปชันที ่ แทรกซึ ่ มในทุกระดับชัน้ และทุก วงการในสังคมไทยอยางจริงจัง เนือ่ งจากคอรัปชัน่ เปรียบดังสนิมทีคอย ่ กัดกรอนประสิทธิผลและประสิทธิภาพของนโยบายและโครงการตางๆ และทำใหความเหลือ่ มล้ำดานรายไดคอยซ้ำเติมความเหลือ่ มล้ำดานอืน่ ใหเลวรายลง โดยเฉพาะความเหลือ่ มล้ำดานโอกาสในการเขาถึงและได รับความยุติธรรม เนื่องจากคอรัปชั่นเดินไดดวยเงิน คนจนที่ไมมีเงินจึง ไมอาจไดรับประโยชนจากกลไกคอรัปชั่น ทายนี้ ผูเขี  ยนขอขอบคุณนักวิชาการและนักวิจยั ทุกทานทีผู่ เขี  ยน อางถึงในหนังสือเลมนี้ สำหรับการทำงานทีมี่ คุณปู การอยางยิง่ ตอสังคม ไทยและผูเขียน ขอขอบคุณ อิสริยะ สัตกุลพิบูลย, ณัฐเมธี สัยเวช และ กอปรทิพย อัจฉริยโสภณ คณะผูช วยทีได ่ รวมแรงรวมใจกันทำงานอยาง แข็ง ขัน เพื่อ ให ขอมูล ใน หนังสือ เลม นี้ สมบูรณ ที่สุด เทา ที่ จะ เปน ไป ได ภายในเวลากระชั้นชิด หากเนื้อหายังมีที่ผิดพลาดประการใด ยอมเปน ความผิดของผูเขียนเพียงลำพัง ตองขออภัยไว ณ ที่นี้ สฤณี อาชวานันทกุล http://www.fringer.org/ 11 กุมภาพันธ 2554

สารบัญ บทนำ

12

บทที่ 1

38

นิทานสมจริง แนวคิดหลักวาดวยความเหลื่อมล้ำ ความเหลื่อมล้ำกับการเปลี่ยนแปลงของสังคมไทย

1.1 ความเหลื่อมล้ำดานรายได 1.2 ความเหลื่อมล้ำดานทรัพยสิน 1.3 ความเหลื่อมล้ำดานโครงสรางภาษี กรณีศึกษา 1: สิทธิประโยชนของ  โครงการไอพีสตาร 1.4 ความเหลื่อมล้ำเชิงพื้นที่:

12 21 29

38 45 51 59 61

งบประมาณและการเขาถึงสินเชื่อในระบบ

1.5 ความไมเทาเทียมในการแขงขัน แนวทางลดความเหลื่อมล้ำดานเศรษฐกิจ

บทที่ 2

2.1 ที่ดินและปาไม 2.2 น้ำ 2.3 ไฟฟา 2.4 สิทธิชุมชน vs. สิทธิอุตสาหกรรม แนวทางลดความเหลื่อมล้ำดานทรัพยากร

66 76

80 83 91 99 102 109

บทที่ 3

3.1 สิทธิและโอกาสในการรับบริการสาธารณะ 3.1.1 การศึกษา 3.1.2 บริการสาธารณสุข 3.1.3 คมนาคม 3.2 สิทธิและโอกาสในการไดรับความยุติธรรม 3.3 สิทธิและโอกาสของเด็ก เยาวชน สตรี ผูสูงอายุ คนพิการ และผูดอยโอกาส 3.3.1 เด็กและผูสูงอายุ 3.3.2 เยาวชน 3.3.3 สตรี 3.3.4 ผูพิการ 3.3.5 แรงงานตางดาว และบุคคลไรสัญชาติ 3.4 สิทธิและโอกาสในการมีสวนรวมทางการเมือง แนวทางลดความเหลื่อมล้ำดานสิทธิและโอกาส

118 121 123 137 143 146 158

160 164 168 177 179 182 190

สารบัญแผนภูมิ แผนภูมิ 1 ขั้นบันไดรายไดตอเดือน และจำนวนสินคาที่มีในครัวเรือน

31

แผนภูมิ 2 สัดสวนรายไดของประชากร จำแนกตามระดับรายได

39

5 ระดับ (Income Quintile) ระหวางป 2531 ถึง 2552 แผนภูมิ 3 รายไดเฉลี่ยตอคนตอเดือน จำแนกตามระดับรายได 5 ระดับ (Income Quintile) ระหวางป 2531 ถึง 2552 แผนภูมิ 4 สัดสวนรายไดเฉลี่ยของกลุมประชากรที่รวยที่สุด รอยละ 20 ตอประชากรที่จนที่สุดรอยละ 20 เปรียบเทียบกับ สัดสวนคนยากจน และรายไดเฉลี่ยตอคนตอเดือน แบงตามจังหวัด ป 2552 แผนภูมิ 5 การเติบโตของผลิตภัณฑมวลรวมภายในประเทศ (จีดีพี) และคาจางจริง ระหวางป 2544 ถึง 2553 แผนภูมิ 6 ทรัพยสินครัวเรือน แบงตามฐานะ ป 2549 แผนภูมิ 7 หนี้สิน รายได และคาใชจายครัวเรือน และอัตราการเติบโตของหนี้และรายได ระหวางป 2543 ถึง 2552 แผนภูมิ 8 รายไดและคาใชจายเฉลี่ยตอคนตอเดือน และสัดสวนครัวเรือนที่มีหนี้สิน ป 2552 แผนภูมิ 9 สัดสวนรายไดภาษีตอจีดีพี และรายไดตอหัวของประชากรไทย ระหวางป 2535 ถึง 2552 แผนภูมิ 10 สัดสวนผูเสียภาษีตอประชากรกำลังแรงงาน เปรียบเทียบกับสัดสวนรายไดเฉลี่ยของประชากรที่รวยที่สุด รอยละ 20 ตอประชากรที่จนที่สุดรอยละ 20 แผนภูมิ 11 การประเมินการสูญเสียภาษีรายได จากคาลดหยอนบางประเภท

40 41

42 46 49 50 52 53

56

แผนภูมิ 12 สัดสวนภาระภาษีตอยอดขาย

จำแนกตามประเภท ขนาด และประเภทอุตสาหกรรม ของบริษัทนอกตลาดหลักทรัพย ป 2551 แผนภูมิ 13 อัตราความเปนเมือง และจำนวนประชากร คนเมืองตามลำดับที่ของเมือง เปรียบเทียบระหวางไทย เกาหลีใต มาเลเซีย และอินโดนีเซีย แผนภูมิ 14 รายไดของครัวเรือนเฉลี่ยตอหัว ป 2550 แยกตามสาขาอาชีพและภูมิภาค แผนภูมิ 15 ผลิตภัณฑมวลรวมตอคนตอป และงบประมาณรัฐตอคนตอป ป 2553 แผนภูมิ 16 เปรียบเทียบผลิตภัณฑมวลรวมตอคนตอป และงบประมาณรัฐตอคนตอปรายจังหวัด ป 2553 แผนภูมิ 17 ยอดสินเชื่อคงคางในระบบธนาคารพาณิชย จำแนกตามจังหวัด ณ 30 พฤศจิกายน 2553 แผนภูมิ 18 รายไดของบริษัทจำกัด จำแนกตามกลุมรายได ระหวางป 2548 ถึง 2550 แผนภูมิ 19 บริษัทที่ใหญที่สุด 20 แหง ในตลาดหลักทรัพยโดยมูลคาตลาด ป 2539 และ 2553 แผนภูมิ 20 สรุปความสัมพันธระหวางกลุมธุรกิจเอกชน นักการเมือง และคณะกรรมการแขงขันทางการคา แผนภูมิ 21 สัดสวนของการถือครองที่ดิน ของผูครองที่ดิน 50 อันดับแรก ใน 8 จังหวัด ป 2552 แผนภูมิ 22 พื้นที่ที่ไดรับผลกระทบจากอุทกภัย ในภาคกลาง เดือนกันยายนถึงพฤศจิกายน 2553 (ไร)

58

62

62 63 64 65 68 69 75 84 93

แผนภูมิ 23 พื้นที่ที่ไดรับผลกระทบจากอุทกภัย

ป 2549, 2551 และ 2553 แผนภูมิ 24 สัดสวนการใชพลังงานไฟฟา ตอประชาชน 1 คนในแตละจังหวัด ป 2552 แผนภูมิ 25 ตำแหนงแหลงกำเนิดมลพิษ จังหวัดระยอง แผนภูมิ 26 คาจางเฉลี่ยตอเดือนในป 2550 แยกตามระดับการศึกษาและอายุ แผนภูมิ 27 จำนวนปที่ประชากรอายุ 15 ปขึ้นไป ไดรับการศึกษา ป 2549 แผนภูมิ 28 ลักษณะเดนของผูที่มีการศึกษาสูงสุดรอยละ 20 และต่ำสุดรอยละ 20 เทียบกับคาเฉลี่ยของผูที่อยูในวัยเดียวกัน ป 2549 แผนภูมิ 29 ผลการประเมิน PISA ระหวางป 2543 ถึง 2552 (คะแนนเต็ม = 800) แผนภูมิ 30 คะแนนการอาน PISA รายภาค เปรียบเทียบป 2543 กับ 2552 แผนภูมิ 31 คะแนนคณิตศาสตรและวิทยาศาสตร PISA รายภาค เปรียบเทียบป 2546 กับ 2552 แผนภูมิ 32 คาดัชนีทรัพยากรการเรียนของ นักเรียนกลุมสูงและกลุมต่ำ เปรียบเทียบป 2546 กับ 2552 แผนภูมิ 33 การกระจายผลประโยชนทางการศึกษา จำแนกตามประเภทสถานศึกษา และชวงชั้นรายได ป 2552 แผนภูมิ 34 อัตราการตายเด็กอายุ 5 ป แบงตามชั้นรายได ป 2533 และ 2548 แผนภูมิ 35 มูลคาและสัดสวนการกระจายผลประโยชน ตามชั้นรายไดและประเภทสวัสดิการของผูปวยนอกและผูปวยใน ป 2552

94 102 108 124 127 128

131 132 133 134 136 139 140

แผนภูมิ 36 อัตราสวนประชากรตอเตียงผูปวยทั่วไปและ

ตอเจาหนาที่ทางการแพทยและสาธารณสุขบางประเภท ในกรุงเทพมหานคร และจังหวัดอื่น ป 2547 ถึง 2551 แผนภูมิ 37 สัดสวนการกระจายผลประโยชนจากรายจาย สาขาการขนสงของภาครัฐ แบงตามกลุมรายได ในเขตกรุงเทพฯ และปริมณฑล ป 2552 แผนภูมิ 38 สัดสวนรายจายภาครัฐที่เกี่ยวกับการคมนาคม สำหรับผูมีรายไดมากที่สุดรอยละ 20 ตอผูมีรายไดต่ำที่สุด รอยละ 20 ในแตละภูมิภาค (หนวย: เทา) แผนภูมิ 39 จำนวนครัวเรือน 6 ประเภทและอัตราการเติบโต ระหวางป 2529 ถึง 2549 แผนภูมิ 40 รอยละของประชากรที่พิการอายุตั้งแต 15 ปขึ้นไป จำแนกตามการมีงานทำ อาชีพ และกลุมอายุ ป 2550 แผนภูมิ 41 สัดสวนประชากรผูพิการที่มีความลำบาก ในการดูแลตัวเองที่มีผูดูแลและไมมีผูดูแล ป 2550

143

145

145

162 177 178

ความเชื่อมโยงระหวางความเหลื่อมล้ำดานตางๆ ความเหลื่อมล้ำเชิงพื้นที่

ความเหลื่อมล้ำ ดานรายไดและทรัพยสิน

ความไมเทาเทียม ในการแขงขัน

ความเหลื่อมล้ำดาน สิทธิและโอกาสการ มีสวนรวมทางการเมือง

ความเหลื่อมล้ำ ดานสิทธิและโอกาส ในการรับบริการสาธารณะ

ความเหลื่อมล้ำ ดานทรัพยากร

ความเหลื่อมล้ำ ดานโครงสรางภาษี

ความเหลื่อมล้ำดาน สิทธิและโอกาสในการ ไดรับความยุติธรรม

สงผลกระทบสองทาง เนื่องจากคอรัปชั่น

มนุษยเราเกิดมามีรางกายและปญญา สมอง ไมเสมอกัน ...เมื่อเริ่มตนก็เกิดความอยุติธรรม เสียแลวเชนนี้ ก็เปนหนาที่ของสังคมที่จะขจัด ปด เปา ความ ไม เสมอ ภาค นั้น ให นอย ลง ที่สุด ที่จะกระทำได ปวย อึ๊งภากรณ ศีลธรรมและศาสนาในการพัฒนาชาติ, พ.ศ. 2512

บทนำ

‘ความเหลื่อมล้ำ’ สำคัญไฉน

นิทานสมจริง ลองมาดูชีวิตสมมุติแตสมจริงยุคตนศตวรรษที่ 21 ของ คนไทย 2 คน – ไพบูลย ไพบูลยเกิดในครอบครัวชนชั้นกลางระดับบนที่กรุงเทพฯ บิดาเปนตำรวจยศพลเอก มารดาเปนกรรมการผูจัดการบริษัท จดทะเบียนแหงหนึง่ ในตลาดหลักทรัพย เขาเปนพีคน ่ โต มีนองสาว คนเดียว บิดามารดาสงเสียใหเรียนหนังสือในโรงเรียนเอกชน ชั้นนำของประเทศตั้งแตเด็ก เสียเงินหลายแสนบาทตอปใหเขา ไปโรงเรียนกวดวิชาและจางครูมาสอนพิเศษตัวตอตัว ไพบูลย สอบเขาคณะวิศวกรรมศาสตร จุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย หลัง จากจบปริญญาตรีแลวก็ไปทำงาน 2 ปในภาคการเงิน กอนบิน ไปจบ ปริญญา โท ดาน บริหารธุรกิจ จาก มหา วิทยา ลัย เอ็ม ไอที

สฤณี อาชวานันทกุล

13

สหรัฐอเมริกา หลังจากทีเขา ่ กลับมาจากอเมริกา ไพบูลยไดงานเปนรอง ผูอำนวยการฝายวางแผนของบริษัทขนาดใหญในตลาดหุนที่มี เครือขายโรงแรม รีสอรท และสนามกอลฟรวมกันหลายสิบแหง ทั่วประเทศ ลำพังความสามารถของเขาก็ทำใหไดงานนี้โดยไม ยาก แตเนื่องจากประธานเจาหนาที่บริหาร (ซีอีโอ) ของบริษัท แหงนีสนิ ้ ทสนมกันดีกับมารดาของไพบูลย เขาจึงไดรับการแตงตัง้ เปนรองผูอำนวยการ ฝายตั้งแตแรกเขา ขามหนาขามตา “ลูก หมอ” หลายคนของบริษัทที่มีประสบการณและความรูดีกวา ไพบู ล ย แต ง งาน กั บ สาว สวย จาก ตระกู ล ที่ สนิ ท กั บ ครอบครัว ของ เขา มา ตั้งแต รุน ปู ภรรยา ของ เขา ทำงาน เปน ผูอำนวยการฝายสื่อสารองคกรของธนาคารพาณิชยขนาดใหญ ่ น สะสมความมัง่ คัง่ อยางตอเนือ่ ง เขาและเธอมีครอบครัวทีอบอุ ด ว ย การ ซื้ อ ที่ ดิ น กรรมสิ ท ธิ์ ใน อาคาร ชุ ด และ หุ น ใน ตลาดหลักทรัพยเมื่อโอกาสอำนวย ไพบูลยและภรรยารูสึกวา พวกเขามีทุกสิ่งที่ตองการแลวในชีวิต ความปรารถนาเดียวที่ เหลืออยูคือ เลิกทำงานประจำกอนอายุ 50 ป จะไดมีเวลาไป เทีย่ วรอบโลก ตีกอลฟกับเพือ่ นฝูง และคอยใหเงินทุนสนับสนุน และ คำ ปรึกษา แก ลูกๆ ที่ บอก วา อยาก ทำ กิจการ ของ ตัว เอง ไมอยากทำงานเปนนักบริหารมืออาชีพเหมือนกับพอแม ไพบูลย เชือ่ วาความมัง่ คัง่ และสายสัมพันธของเขาในโลกธุรกิจจะชวยให ลูกๆ ไดทำในสิ่งที่พวกเขาปรารถนาอยางไมยากเย็นนัก ่ รับการเลีย้ งดู สิง่ เดียวทีไพบู ่ ลยกังวลคือ กลัววาลูกๆ ทีได อยาง ดี และ ตามใจ ตั้งแต เด็ก จะ เคยตัว จน ไม ขยัน ทำงาน เพื่อ

14

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

พิสูจนตัวเองใหเปนที่ประจักษ มัวแตเที่ยวเตรหรือใชชีวิตอยาง ฟุง เฟอจนผลาญเงินมรดก แทนทีจะ ่ ตอยอดความมัง่ คัง่ ทีตระกู ่ ล ของเขาเพียรสะสมมาตั้งแตรุนปูยา พิชัย

พิ ชั ย เกิ ด ใน ครอบครั ว เกษตรกร ราย ย อ ย จั ง หวั ด นครราชสีมา บาน ของ เขา เปน ชาวนา กัน มา หลาย ชั่ว อายุ คน ตัง้ แตจำความได มีทีด่ นิ ตกทอดมาจากปูท วด 30 ไร บิดามารดา ของเขาตองกูเงิ  นจากธนาคารเพือ่ การเกษตรและสหกรณ (ธกส.) มาซื้อเมล็ดพันธุ ซื้อปุย จายคาไถนา รวมถึงจายคาใชน้ำใน บอเก็บน้ำของเอกชนถาปไหนฝนนอยหรือไมตกเลย เนื่องจาก ระบบชลประทานของรัฐมีไมเพียงพอตอความตองการ ทำให บิดามารดาของเขาไมตางจากเกษตรกรสวนใหญในนครราชสีมา ตรงทีทำ ่ นากันปละครัง้ เทานัน้ ตองภาวนาใหฝนฟาตกตองตาม ฤดูกาล พิชัยคุนเคยกับความเสี่ยงนานัปการของอาชีพเกษตรกร มาตั้งแตเด็ก ซึ่งมีตั้งแตความผันผวนของสินคาเกษตรในตลาด โลก ความเสี่ยงจากภัยธรรมชาติโดยเฉพาะภัยแลงและน้ำทวม ซึ่งนับวันยิ่งทวีความผันผวนและรุนแรงมากขึ้นตามกระแสการ เปลีย่ นแปลงของสภาพภูมอากาศ ิ โลก ปไหนฝนแลงก็ตองลงทุน สูบน้ำเขานาและซื้อปุยมาใสเพิ่มเติม ยังไมนับคาน้ำมันดีเซล สำหรับรถไถซึ่งเพิ่มสูงขึ้นทุกป ความเสี่ยง ตนทุนการเกษตร และหนี้สินที่พอกพูนขึ้นทุกปทำใหครอบครัวของพิชัยไมเคยมี เงินออม

สฤณี อาชวานันทกุล

15

ความยากลำบากของอาชีพเกษตรกรทำใหบิดามารดา ของเขาไมอยากใหพิชัยเจริญรอยตาม และพิชัยก็ไมอยากเปน เกษตรกรเหมือนกัน เขาเดินทางออกจากบานไปทำงานเปน แรงงานกอสรางในกรุงเทพฯ ทันทีที่เรียนจบมัธยม 3 ถึงแมจะ ไดคาแรงขั้นต่ำเพียง 7,000 - 8,000 บาทตอเดือน ก็ยังดีกวา รายไดเฉลีย่ ของบิดามารดาซึง่ อยูที เดื ่ อนละ 4,000 - 5,000 บาท และเงินจำนวนนี้ตองเลี้ยงดูทั้งครอบครัว พิชัยรูดีวาเขาจะมี โอกาสมีรายไดมากกวานี้สองเทาถาไดงานเปนพนักงานบริษัท ี ญญา พิชยั แตโอกาสทีจะ ่ ไดงานก็คอนขางนอยเพราะเขาไมมปริ จึงกูเงินมาเชารถแท็กซี่ขับ คอยๆ ขยับฐานะจนเปนชนชั้นกลาง ระดับลางในกรุงเทพฯ ตั้งแตเริ่มขับรถแท็กซี่ พิชัยพยายามออมเงินใหไดมาก ที่สุด เขา สง เงิน สวน หนึ่ง กลับ ไป ให บิดา มารดา ทุก เดือน เพื่อ ชวยออกคาใชจายในบาน จางคนมาทำนาเพราะทำเองไมไหว แลว และ เปน คา เลี้ยง ดู ลูก ซึ่ง เขา ฝาก ให บิดา มารดา ชวย ดูแล เนื่องจากทั้งเขาและภรรยาตองทำงาน ไมมีรายไดพอที่จะจาง ่ สงใหลูกเรียน คนเลีย้ ง เงินออมของพิชยั และภรรยามากพอทีจะ จบ ปวช. หรือ ปวส. แตเขาอยากใหบิดามารดาของเขาขายที่นา จะไดเอาเงินมาสงเสียใหหลานไดเรียนปริญญา และจางคนมา ดูแลยามแกเฒา เพราะอีกหนอยเมื่อนองๆ ของเขาเรียนจบ มัธยมตนก็คงเขามาหางานในกรุงเทพฯเชนกัน เมื่อถึงตอนนั้น จะไมมีใครดูแลคนแก แตผูเฒาทั้งสองไมอยากขายทรัพยสิน ชิ้นเดียวที่ตกทอดมาแตบรรพบุรุษ

16

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

นิทานสมจริงขางตนชี้ใหเห็นวา ชีวิตของไพบูลยกับพิชัย มี “ความเหลื่อมล้ำ” หลายมิติดวยกัน ความเหลื่อมล้ำที่ชัดเจน ที่สุดคือ ความเหลื่อมล้ำทางรายได เนื่องจากไพบูลยมีรายได สูง เขาจึงออมและสะสมทรัพยสนิ ไดมาก สวนพิชยั มีรายไดนอย ออมไดเทาไรก็ตองสงใหครอบครัวที่โคราชและเก็บเปนทุนการ ศึกษาใหลูก เขาจึงมีทรัพยสินนอย ยังไมตองพูดถึงทรัพยสินที่ เพิ่มมูลคาไดอยางที่ดินและหุน ซึ่งไพบูลยมีทั้งความรูและเงิน ทองเพียงพอที่จะลงทุนอยางสม่ำเสมอ แตพิชัยไมเคยคิดถึงสิ่ง เหลานี้ แคการพูดคุยกับบิดามารดาเรือ่ งจะเอาอยางไรดีกับทีนา ่ ผืนเดียวของครอบครัวก็ปวดหัวพอแลว ความเหลื่อมล้ำทางรายไดและทรัพยสินนาจะสงผลให ไพบูลยกับพิชยั มีความเหลือ่ มล้ำดานโอกาสและคุณภาพการให บริการของรัฐดวย ตัง้ แตเรือ่ งเล็กๆ นอยๆ ในชีวติ ประจำวัน เชน แนวโนมทีเจ ่ าหนาทีรั่ ฐจะเรงอำนวยความสะดวกใหกับคน “เสน ใหญ” อยางไพบูลยมากกวาพิชยั หรือแนวโนมทีพิ่ ชยั จะถูกเอารัด เอาเปรียบจากผูมีอำนาจมากกวาไพบูลย ไปจนถึงโอกาสใน การเขาถึงการศึกษาและบริการสาธารณะที่ไดคุณภาพ ไพบูลย ้ รัฐ เนือ่ งจากเขามีฐานะ ไมจำเปนจะตองสนใจบริการเหลานีของ ดีพอที่จะซื้อบริการที่ดีที่สุดจากเอกชนอยูแลว ขณะที่พิชัยตอง พึง่ พิงสวัสดิการจากรัฐเปนหลัก โดยเฉพาะสวัสดิการที่ “แรงงาน นอกระบบ” อยางเขาเขาถึง อาทิ เบี้ยยังชีพผูสูงอายุ และระบบ ประกันสุขภาพถวนหนา นอกจากไพบูลยกับพิชัยจะมีความเหลื่อมล้ำดานรายได ทรัพยสิน และโอกาสแลว เรายังอาจพบวามีความเหลื่อมล้ำ

สฤณี อาชวานันทกุล

17

ดานศักดิศ์ รีที่ (รูส กึ วามี) ระหวางคนสองคนนีอี้ กดวย เนือ่ งจาก คานิยมในสังคมไทยปจจุบนั ใหคากับการ “มีหนามีตา” ในสังคม มากกวา “การประกอบอาชีพสุจริต” มาก ถึงแมวานักบริหาร ตระกูลดังอยางไพบูลยกับคนขับรถแท็กซีอย ่ างพิชยั จะมี “ความ เทาเทียมกันใตกฎหมาย” ก็ตาม ในความเปนจริงของสังคม พวกเขายอมมีแนวโนมทีจะ ่ ถูกคนดูหมิน่ ดูแคลนไมเทากัน และ ดังนั้นจึงรูสึกวาตนมีศักดิ์ศรีไมเทากัน ใน สังคม ที่ ยัง มี การ ทุ จริต คอรัปชั่ นอ ยาง แพร หลาย ทุก ระดับชั้นอยางสังคมไทย ความเหลื่อมล้ำอีกมิติหนึ่งที่พิชัยกับ ไพบูลยนาจะประสบ แตไมปรากฏในนิทานขางตนเพราะเปน กรณีเฉพาะ คือความเหลื่อมล้ำของการใชอำนาจรัฐ ดังที่รับรู กันทั่วไปวาเจาหนาที่ตำรวจ ขาราชการ และผูพิพากษาจำนวน ไมนอยรับเงิน “ใตโตะ” จากผูมีฐานะที่ตกเปนจำเลย เพื่อเรง ดำเนินคดี บิดเบือนรูปคดีใหจำเลยพน ผิด หรือถารับโทษก็ให ไดรับโทษสถานเบาที่สุดหรือรอลงอาญา ดังนั้นในแงนี้ สมาชิก ชนชั้น กลาง ระดับ ลาง ไร เสน สาย อยาง พิชัย ยอม ตก เปน ฝาย เสียเปรียบถาหากเขามีเหตุใหตองพึ่งพากระบวนการยุติธรรม ถา หาก ความ เหลื่อม ล้ำ เกิด จาก พฤติกรรม สวน บุคคล ลวนๆ เชน ถาหากไพบูลยประสบความสำเร็จเพียงเพราะเขา ขยันทำงาน สวนพิชัยมั่งคั่งนอยกวาเพียงเพราะเขาเกียจคราน กวา เราก็คงไมมองวาความเหลื่อมล้ำระหวางบุคคลทั้งสองนี้ เปน “ปญหา” ที่ควรไดรับการแกไข แตในโลกแหงความจริง ความเหลื่อมล้ำไมวาจะมิติใดก็ตามมักจะเปน “ผลลัพธ” ของ เหตุปจจัยตางๆ ที่สลับซับซอนและซอนทับกัน หลายปจจัยอยู

นอกเหนือการกระทำของปจเจก และเปน “ปญหาเชิงโครงสราง” ของสังคม เชน ปญหาคอรัปชัน่ และเลือกปฏิบตั ใน ิ ระบบราชการ ปญหาคนจนเขาไมถึงทรัพยากรทีจำเป ่ นตองใชในการดำรงชีวติ ปญหาระบบการจัดเก็บภาษีไมเปนธรรม (คนจนจายมากกวา คนรวยถาคิดเปนสัดสวนของรายได) และปญหารัฐไมคุมครอง สิทธิ พลเมือง และ สิทธิ มนุษย ชน อยาง เทา เทียม กัน แมวา จะ บัญญัติไวในรัฐธรรมนูญก็ตาม มุมมองเรื่องความเหลื่อมล้ำวามิติใดเปน “ปญหา” บาง และถาเปนปญหาเราควรแกไข “อยางไร” นัน้ เปนเรือ่ งทีถก ่ เถียง กันไดมาก แตประเด็นหนึ่งที่ปฏิเสธไมไดคือ สังคมที่มีความ เหลื่อมล้ำสูงเปนสังคมที่คนรูสึกวา “ไมนาอยู” เพราะรูสึกวา คนจนขยับฐานะลำบากไมวาจะขยันเพียงใด เพราะชองวางใหญ มาก สวนคนรวยที่ “เกิดมารวย” ก็ใชความมั่งคั่งสะสมที่บิดา มารดามอบใหเปนมรดกสรางความมัง่ คัง่ ตอไปไดอยางงายดาย ในนิทานขางตน ลูกของไพบูลยยอมมี “โอกาส” สูงกวาลูกของ พิชัยมากที่จะมีชีวิตความเปนอยูดีกวาคนรุนพอ ความเหลื่อมล้ำเปน “ปญหา” ในสังคมแบบนี้ เพราะคง ไมมี ใคร อยากอยู ใน สังคม ที่ สถานภาพ และ ฐานะ ของ ผูคน ถูก ตอกตรึงตั้งแตเกิด เพราะทุกคนเลือกเกิดไมไดแตอยากมีสิทธิ และเสรีภาพในการเลือกทางเดินชีวิตของตัวเอง ถาหากความ เหลื่อมล้ำสวนหนึ่งเปน ผลลัพธของปญหาเชิงโครงสราง เราก็ ยอมบรรเทาหรือกำจัดมันไดดวยการแกปญหาเชิงโครงสราง เหลานั้น

สฤณี อาชวานันทกุล

19

นพ.ประเวศ วะสี กลาวในป พ.ศ. 2544 วา “คนไทยควร จะทำความเขาใจวา ความยากจนไมไดเกิดจากเวรกรรมแตชาติ ปางกอน แตเกิดจากโครงสรางทีอ่ ยุตธิ รรมในสังคม ตองทำความ เขาใจโครงสรางและชวยกันปฏิรูปโครงสรางที่ทำใหคนจน”1 ความเหลื่อมล้ำ : นิธิ เอียวศรีวงศ* “ความเหลือ่ มล้ำ” อาจเกิดได 4 ดานดวยกัน คือเหลือ่ มล้ำ ทางสิทธิ – โอกาส – อำนาจ – ศักดิศ์ รี ไมจำเปนวาความเหลือ่ มล้ำ ทัง้ 4 ดานนีต้ องเกิดขึน้ จากกฎหมายเพียงอยางเดียว สวนใหญ เกิดขึน้ จากแนวทางการปฏิบตั ิ หรือพูดใหกวางกวานัน้ คือเกิดใน ทาง “วัฒนธรรม” มากกวา เชนคนทีไม ่ มหลั ี กทรัพยยอมเขาถึงแหลงเงินกูได  ยาก ไมมี กฎหมายใดบังคับวาธนาคารตองใหกูไดเฉพาะผูที่มีหลักทรัพย แต ธนาคาร กลัว เจง จึง เปน ธรรมดา ที่ ตอง เรียก หลัก ทรัพย ค้ำ ประกัน เงิน กู ใน ขณะ เดียวกัน ธนาคาร ไทย ไม เห็น ความ จำเปนจะทำไมโครเครดิตกับคนจน เพราะแคนี้ก็กำไรพอแลว จึงไมมีทั้งประสบการณและทักษะที่จะทำ แมรูวาจะมีลูกคา จำนวนมหึมารออยูก็ตาม นีคื่ อโลกทัศนทางธุรกิจของนายธนาคารไทย ซึง่ เปนสวน 1 ประเวศ วะสี, “นโยบายเพือ่ คนจน: ลางโครงสราง 10 ประการทีประหาร ่ คนจน.” ใน ความจริงของความจน. คณะทำงานวาระทางสังคม สถาบันวิจัย สังคม จุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย: 2544. ดาวนโหลดไดจาก http://fringer. org/?page_id=37

20

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

หนึ่งของ “วัฒนธรรม” “ความเหลือ่ มล้ำ” ทางเศรษฐกิจนัน้ มีอยูจริ  ง และจริงจน นาวิตกดวย เพราะมันถางกวางขึ้นอยางนาตกใจตลอดมา แต เปนหนึ่งใน “ความเหลื่อมล้ำ” ดานโอกาส, ดานอำนาจ, ดาน สิทธิ จนทำใหคนสวนใหญดอยศักดิ์ศรี ไมใชเรื่องจน-รวยเพียง ดานเดียว หรือในทางกลับกัน เพราะมีอำนาจนอย จึงถูกคนอืน่ แยง เอาทรัพยากรทีตั่ วใชอยูไป  ใช หรือตองคำพิพากษาวาทำใหโลก รอน ตองเสียคาปรับเปนลาน ทำมาหากินดวยทักษะทีตั่ วมีตอไป ไม ได จึง หมด ปญญา หา สง ลูก เรียน หนังสือ ใน ที่สุด ก็ จน ลง ทัง้ โคตร สิทธิก็ยิง่ นอยลง, โอกาสก็ยิง่ นอยลง, อำนาจก็ยิง่ นอยลง, และศักดิ์ศรีก็ไมมีใครนับขึ้นไปอีก อีกดานหนึ่งที่ลืมไมไดเปนอันขาดทีเดียวก็คือ “ความ เหลื่อมล้ำ” เปนความรูสึกนะครับ ไมใชไปดูวาแตเดิมเอ็งเคย ไดเงินแควันละ 50 เดีย๋ วนีเอ็ ้ งไดถึง 200 แลวยังจะมาเหลือ่ มล้ำ อะไรอีก ก็ตอนได 50 มันไมรูสึกอะไรนี่ครับ ยังคิดอยูวาชาติกอน ทำบุญมานอย ชาตินี้จึงตองพอเพียงแค 50 คิดแลวก็สบายใจ แตเดี๋ยวนี้ความคิดอยางนั้นหายไปหรือออนกำลังลงเสียแลว จะดวยเหตุใดก็ตามทีเถิด ไดวันละ 200 แตไดเห็นใครตอใคร เขามัง่ มีศรีสขุ กันเต็มไปหมด แมแคมือถือมือสองมือสามเครือ่ ง ละไมกี่รอย จะซื้อใหลูกยังตองผัดวันประกันพรุง จะใหไมรูสึก เหลื่อมล้ำเลยไดอยางไร มี เหตุ ผ ล ร อ ย แปด ที่ ทำให ความ พอใจ ใน ตนเอง

สฤณี อาชวานันทกุล

21

(Self Contentment) ของแตละคนหายไป จะดูแตรายไดที่เปน ตัวเงินอยางเดียวก็ไมมีวันเขาใจ เพราะความพอใจในตนเอง นั้นมีเงื่อนไขทางสังคม-วัฒนธรรมกำกับอยูดวยเสมอ ยกเวน แตพระอริยบุคคลเทานั้นที่อยูในโลกแตเหนือโลก ผมเปนแค กรรมกรโรงงานเทานั้น * บางสวนจาก นิธิ เอียวศรีวงศ, “ความเหลือ่ มล้ำ” มติชนสุดสัปดาห ฉบับวันที่ 27 สิงหาคม – 2 กันยายน 2553 ฉบับที่ 1567.

แนวคิดหลักวาดวยความเหลื่อมล้ำ ถึงที่สุดแลว คำถามที่วา ความเหลื่อมล้ำในสังคมดาน ตางๆ โดยเฉพาะดานเศรษฐกิจนั้นเปน “ปญหา” ที่เราตองหา ทางแกไขหรือไม และถาตองแกควรใชวิธีอะไร เปนคำถามที่ ขึ้นอยูกับอุดมการณหรือจุดยืนของคนในสังคม ปจจุบันมีสำนัก คิดใหญ 3 แหงที่มีอิทธิพลตอการกำหนดนโยบายและวิวาทะ สาธารณะ ใน กรอบ ของ ระบบ เศรษฐกิจ แบบ ทุนนิยม ไดแก เสรีนยิ ม (Liberalism) ความยุตธิ รรมทางสังคม (Social Justice) และสมรรถภาพมนุษย (Capabilities Approach) ความแตกตาง ระหวางสำนักคิดทัง้ 3 สวนใหญอยูที การ ่ ใหน้ำหนักกับ “เสรีภาพ ของปจเจก” และ “ความยุติธรรมในสังคม” ไมเทากัน สำนักคิดทั้ง 3 นี้มีความ “เทาเทียมกันทางศีลธรรม” (Morally Equivalent) กลาวคือ ไมมีชุดหลักเกณฑสัมบูรณใดๆ ที่จะชวยเราตัดสินไดวาสำนักคิดใด “ดีกวา” หรือ “เลวกวา” กัน

22

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

เนื่องจากตางก็มีจุดยืนทางศีลธรรมดวยกันทั้งสิ้น เพียงแตให น้ำหนักกับคุณคาหรือคุณธรรมตางๆ ไมเทากัน การตัดสินวา จะเชื่อหรือประยุกตใชแนวคิดของสำนักคิดใดสำนักคิดหนึ่งจึง นาจะตั้งอยูบนการประเมิน ผลไดและผลเสียของแตละแนวคิด เปรียบเทียบกับสภาพเศรษฐกิจและสังคมที่เปนจริง มากกวา การใชมาตรวัดทางศีลธรรมใดๆ ที่เปนนามธรรมโดยไมคำนึง ถึงสถานการณจริง ่ ย่ วกับความเหลือ่ มล้ำ เราสามารถสรุปแนวคิดในสวนทีเกี ของสำนักคิดทั้ง 3 ไดคราวๆ ดังตอไปนี้ 1. เสรีนิยม (Liberalism) นัก เสรีนิยม สาย คลาส สิก (Classical Liberal) และ สายลิเบอทาเรียน (Libertarian) โดยทัว่ ไปจะไมมจุี ดยืนเกีย่ วกับ ความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจ เนื่องจากเชื่อวารัฐควรปลอยให มนุษยทุกคนมีเสรีภาพทีจะ ่ ทำอะไรๆ เอง เพราะมองวาเสรีภาพ ของปจเจกคือคุณคาและคุณธรรมที่สำคัญที่สุด ความยุติธรรม ตองอยูบน  พืน้ ฐานของเสรีภาพ รัฐมีหนาทีอำนวย ่ ใหเกิด “ความ เทาเทียมกันภายใตกฎหมาย” โดยไมตองสนใจวาความเทาเทียม ดังกลาวจะนำไปสูความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจหรือไมเพียงใด เนื่องจาก “กลไกตลาด” (ผลรวมของการกระทำโดยเสรีของ ปจเจก) คือกลไกทีดี่ ทีส่ ดุ หรือมีขอบกพรองนอยทีส่ ดุ แลวในการ สรางประโยชนสาธารณะ ลุดวิก วอน มิเซส (Ludwig von Mises) นักเศรษฐศาสตร

สฤณี อาชวานันทกุล

23

เสรีนิยมคลาสสิกผูทรงอิทธิพล เสนอในป ค.ศ. 1949 วา2 นักเสรีนยิ มทีรณรงค ่ ความเทาเทียมกันภายใตกฎหมายนัน้ ตระหนักดีวา มนุษยเกิดมาไมเทาเทียมกัน และความไมเทาเทียม กันนีเอง ้ ทีเป ่ นบอเกิดของการรวมมือกันทางสังคมและอารยธรรม ในความเห็นของพวกเขา ความเทาเทียมกันภายใตกฎหมายไมได ถูกออกแบบมาแกไขขอเท็จจริงของจักรวาลที่เปลี่ยนแปลงไมได หรือเพื่อกำจัดความไมเทาเทียมตามธรรมชาติใหหมดสิ้นไป แต ในทางตรงกันขาม ความเทาเทียมกันภายใตกฎหมายถูกออกแบบ มา เปน เครื่อง มือ ที่ จะ รับ ประกัน วา มนุษยชาติ ทั้ง มวล จะ ได รับ ประโยชนสูงสุดจากความไมเทาเทียมดังกลาว ...ความเทาเทียม กันภายใตกฎหมายนั้นดีเพราะมันตอบสนองความตองการของ ทุกคนไดดีที่สุด ปลอยใหพลเมืองผูมีสิทธิเลือกตั้งตัดสินใจเองวา ใครควรดำรงตำแหนงทางการเมือง และปลอยใหผูบริ  โภคตัดสินใจ เองวาใครควรมีอำนาจกำหนดกิจกรรมการผลิต โรเบิรต โนซิค (Robert Nozick) นักปรัชญาสายลิเบอทาเรียนผูโดงดัง มองวาสังคมในอุดมคติคือสังคมที่มนุษยทุกคนมี เสรีภาพสมบูรณ ไมมใคร ี ถูกใครบังคับไมวาทางตรงหรือทางออม ในเมื่อรัฐกระจายความมั่งคั่งดวยการบังคับ (โดยเฉพาะการจัด เก็บภาษี) โดยทัว่ ไปเขาจึงไมเห็นดวยกับมาตรการลดการเหลือ่ มล้ำ ทำนองนี้ แตอยางไรก็ตาม ถาความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจ บาง ดาน ใน สังคม สมัย ใหม เกิด จาก การ ใช กำลัง บังคับ ใน อดีต 2 Ludwig von Mises, Human Action: A Treatise on Economics, 4th Ed. Fox & Wilkes: 1966, หนา 841-842. ดาวนโหลดไดจาก http:// mises.org/resources/3250

24

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

(เชน เจาขุนมูลนายในอดีตใชกำลังทหารริบเอาที่ดินทั้งหมดมา เปนของตน) โนซิคก็เห็นวาการกระจายความมั่งคั่งกลับคืนดวย อำนาจรัฐ (เชน ออกกฎหมายเพือ่ กระจายทีด่ นิ กลับไปอยูใน  มือ ่ ถูกริบทีด่ นิ ทำกินในอดีต) ก็เปนสิง่ ทียุ่ ตธิ รรม ลูกหลานของผูที เคย และมีความชอบธรรม แตเฉพาะในกรณีแบบนี้เทานั้น จอหน รอลส (John Rawls) นักปรัชญาการเมืองผูทรง อิทธิพลทีส่ ดุ หลังสงครามโลกครัง้ ที่ 2 ไมเห็นดวยกับแนวคิดของ โนซิค (และของสายลิเบอทาเรียนโดยรวม) ซึง่ เชิดชูเสรีภาพของ ปจเจกมากกวาความยุติธรรมในสังคมมาก รอลสนำเสนอใน หนังสือเรื่อง A Theory of Justice (ทฤษฎีความยุติธรรม) วา คนทุกคนควร “แบกรับโชคชะตารวมกัน” ดวยการชวยเหลือคน ที่ยากจนที่สุดและเสียเปรียบที่สุดในสังคม เพราะทุกคนนาจะ เห็นพองตองกันไดวา ถาบังเอิญตัวเองเกิดมาเปนคนจน ก็จะ เดือดรอนมากและอยากใหรัฐยื่นมือชวย อยางไรก็ตาม การที่ รอลสเห็นดวยกับการชวยเหลือคนที่จนที่สุด ไมไดแปลวาเขา คิดวาความเหลื่อมล้ำ (ชองวางระหวางคนจนกับคนรวย) เปน “ปญหา” ที่จำเปนจะตองไดรับการแกไข อันที่จริงรอลสกลาว วา ภาวะความเหลื่อมล้ำดานความมั่งคั่งอาจ “ชอบธรรม” ก็ได ถาหากมันเปนภาวะที่ปรับปรุงสังคมโดยรวม รวมถึงชีวิตความ เปนอยูของคนที่จนที่สุดในสังคมดวย รอลสไมเคยแจกแจงวาทฤษฎีความยุติธรรมของเขาแปล วาสังคมควรจัดการกับความเหลือ่ มล้ำหรือไมอยางไร นักคิดบางคน ตีความวาขอเสนอดังกลาวของรอลสสนับสนุนระบบทุนนิยมเสรี เนื่องจากตามทฤษฎี แมแตสมาชิกที่จนที่สุดในสังคมก็ยังไดรับ

สฤณี อาชวานันทกุล

25

ประโยชนจากนวัตกรรมและความเจริญทีเกิ ่ ดในระบบ แตนักคิด คนอื่นเชื่อวามีเพียง “รัฐสวัสดิการ” ที่เขมแข็งเทานั้นที่จะทำให อุดมคติของรอลสเปนจริง มิลตัน ฟรีดแมน (Milton Friedman) นักเศรษฐศาสตร สำนั ก เสรี นิ ย ม คลาส สิ ก มอง ว า รั ฐ โดย ธรรมชาติ นั้ น ด อ ย ประสิทธิภาพกวาเอกชนและมักจะลุแกอำนาจ ดังนั้นจึงเชื่อ วาหากรัฐทำอะไรก็ตามเพื่อพยายามสรางความเทาเทียมทาง เศรษฐกิจ เมือ่ นัน้ เสรีภาพทางการเมืองของผูค นก็จะถูกบัน่ ทอน เขากลาวอยางโดงดังวา3 สังคมทีกำหนด ่ ความเทาเทียมเปนเปาหมายเหนือเสรีภาพ จะไมมีทั้งสองอยาง สังคมที่ตั้งเปาหมายที่เสรีภาพกอนความ เทาเทียมจะมีทั้งสองอยางคอนขางสูง 2. ความยุติธรรมทางสังคม (Social Justice) นักคิดจำนวนไมนอยมองวาโครงสรางสังคมทุกสังคมลวน เปนผลผลิตของความไมเทาเทียมและความอยุติธรรมในอดีตที่ สะสมทับถมกันมานานหลายชัว่ อายุคน นักเศรษฐศาสตร แพทริค ไดมอนด (Patrick Diamond) และนักสังคมวิทยา แอนโธนี กิดเดนส (Anthony Giddens) มองวาสังคมแบบ “คุณธรรมนิยม สมบูรณ” (Pure Meritocracy หมายถึงสังคมที่สมาชิกทุกคน เลื่อนฐานะไดดวยความสามารถของตนเองลวนๆ ไมใชดวย อภิสิทธิ์หรือเสนสายใดๆ) ที่ปราศจากการกระจายความมั่งคั่ง 3 Milton Friedman, “Created Equal,” สารคดีโทรทัศนชุด Free to Choose, 1990. บทโทรทัศนตอนที่ 5.

26

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

ไมใชสังคมที่พึงปรารถนา เนื่องจากกลุมบุคคลที่ประสบความ สำเร็จในรุน ของตัวเองจะกลายเปน “ชนชัน้ ” ทีฝ่ งรากลึกสำหรับ คนรุนตอไป เก็บความมั่งคั่งที่ตนสะสมเอาไวเปนทุนสำหรับลูก หลาน เมื่อเปนอยางนี้ลูกหลานของคนจนก็จะยิ่งเสียเปรียบ คนรวย และความเหลื่อมล้ำก็จะยิ่งถางกวางขึ้นเรื่อยๆ เพียง เพราะ พวก เขา เกิด มา ใน ครอบครัว ที่ ยากจน นัก คิด ที่ รณรงค ความยุติธรรมทางสังคมมองวา นี่คือความอยุติธรรมทางสังคม ที่ตองหาทางบรรเทาหรือกำจัดใหไดมากที่สุด นอกจากจะมองวาสังคมที่ความเหลื่อมล้ำถางกวางขึ้น เรื่อยๆ คือ สังคม ที่ ไม ยุติธรรม แลว นัก คิด สำนัก นี้ ยัง มอง วา ความมั่งคั่งและความกาวหนาทั้งหลายในสังคมไมไดเกิดจาก ความสามารถของคนที่มีฐานะดีเพียงอยางเดียว แตทุกคนใน สังคมลวนมีสวนสรางทั้งสิ้น ไมวาเราจะมองเห็นหรือไมก็ตาม ยกตัวอยางเชน เศรษฐีขายหุนทำกำไรในตลาดหุนไดก็เพราะ ระบบสารสนเทศของตลาดหุนมีไฟฟาใช ถาหากไฟฟานั้นถูก สงมาจากโรงไฟฟาพลังน้ำ และถาหากการกอสรางเขื่อนสงผล ใหครอบครัวชาวประมงนับหมื่นครัวเรือนตองสูญเสียชองทาง ทำมาหากินเพราะหาปลาไมไดอีกตอไป ก็กลาวไดวาเศรษฐีเปน “หนี้บุญคุณ” ชาวประมง ดวย เหตุ นี้ นัก คิด อยาง ได มอน ด และ กิด เดน ส จึง มอง วา สังคมตองพยายามสรางความยุติธรรมหรือบรรเทาความ อยุติธรรมทางสังคมอยางตอเนื่อง ดวยการกระจายรายไดและ ความมัง่ คัง่ ใหตกถึงมือประชาชนในวงกวางทีส่ ดุ เพือ่ “ตอบแทน

สฤณี อาชวานันทกุล

27

คนทุกภาคสวนในสังคมที่มีสวนสรางความมั่งคั่ง”4 และดังนั้น พวกเขาจึงมักจะสนับสนุนแนวคิด “รัฐสวัสดิการ” อยางเต็ม รูปแบบที่จัดสวัสดิการถวนหนาใหกับประชาชนทุกคน ในฐานะ “สิทธิ พลเมือง” ที่ พึง ไดรับอยาง เสมอ ภาค และ ไม สนับสนุน “ระบบสวัสดิการ” ทีเอกชน ่ มีบทบาทนำและรัฐชวยเหลือแตเพียง ผูที่ชวยตัวเองไมไดจริงๆ (ตองผานการทดสอบความจำเปน (Means-Test กอน) ในกรอบคิดของสำนักเสรีนิยม 3. สมรรถภาพของมนุษย (Capabilities Approach) อมาตยา เซน (Amartya Sen) นักเศรษฐศาสตรสวัสดิการ เจาของรางวัลโนเบลเศรษฐศาสตรป 1998 คือผูพัฒนาแนวคิด ที่ตั้งอยูบนสมรรถภาพของมนุษย (Capabilities) ซึ่งบางคนก็ เรียกแนวคิดนี้วา วิถีการพัฒนามนุษย (Human Development Approach) แนวคิดนี้มองวาทั้งความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจ และความยากจนเปน “การลิดรอนสมรรถภาพ” ของมนุษย และมองวาการเติบโตทางเศรษฐกิจและรายไดเปนเพียง “เครือ่ ง มือ” ที่นำไปสูเปาหมาย ไมใช “เปาหมาย” ในตัวมันเอง แนวคิด นี้แตกตางจากแนวคิดเสรีนิยมใหมที่มองวา “ความเปนอยูที่ดี (Well-being) คือการบรรลุอรรถประโยชนสูงสุด (Maximum Utility)” และอรรถประโยชนสูงสุดจะบรรลุไดเมื่อคนมีรายได และความมั่งคั่งสูงที่สุด สิ่งที่เซนมองวาเปนเปาหมายของการพัฒนามนุษยคือ 4 Patrick Diamond และ Anthony Giddens, New Statesman.

27 มิถุนายน 2005.

28

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

“อิสรภาพ” ซึง่ มีความหมายครอบคลุมกวางกวาทีใช ่ กันทัว่ ไป เขา เสนอวา มนุษยทุกคนควรมีอิสรภาพทีสำคั ่ ญ 5 ประการดวยกัน ไดแก อิสรภาพทางการเมือง อิสรภาพทางเศรษฐกิจ โอกาสทาง สังคม หลักประกันวาภาครัฐจะมีความโปรงใส และการคุม ครอง ความปลอดภัยในชีวิตและทรัพยสิน เซนชีให ้ เห็นวา เมือ่ สมรรถภาพของคนถูกลิดรอน พวกเขา ก็จะขาดอิสรภาพ และอิสรภาพ 5 ประการก็ลวนสงผลกระทบ ซึง่ กันและกัน ยกตัวอยางเชน คนทีอาศั ่ ยอยูใน  แหลงเสือ่ มโทรม ที่มีอาชญากรชุกชุม (ขาดความปลอดภัยในชีวิต) มักจะมีรายได นอย มาก เมื่อ เทียบ กับ คน ที่ อาศัย อยู ใน ถิ่น ปลอดภัย เพราะ ไมกลาออกจากบานไปหางาน (ขาดอิสรภาพทางเศรษฐกิจ), ขนบธรรมเนียม ประเพณี ใน บาง สังคม ที่ มอง วา ผู หญิง ควร ทำ หนาที่เปนแมบานทำใหผูหญิงไมไดรับการสนับสนุนใหมีการ ศึกษา (ขาด โอกาส ทาง สังคม) ทำให พวก เธอ ออก ไป ทำงาน นอกบานไมไดและทำงานที่ตองใชความรูไมได (ขาดอิสรภาพ ทางเศรษฐกิจ), สังคมทีไม ่ มกลไก ี ใหคนมีสวนรวมทางการเมือง (ขาดอิสรภาพทางการเมือง) เพือ่ สรางระบบ “ประชาธิปไตยแบบ ปรึกษาหารือ” เปนสังคมที่สุมเสี่ยงวานักการเมืองจะฉอราษฎร บังหลวงอยางโจงครึม่ (ขาดหลักประกันความโปรงใส) เพราะโกง ไดโดยไมตองกลัววาจะถูกจับหรือถูกประชาชนลงมติถอดถอน ปฏิสัมพันธอันซับซอนระหวางสมรรถภาพและอิสรภาพ ดาน ตางๆ แปล วา ยิ่ง สังคม มี ความ เหลื่อม ล้ำ เทาไร ก็ ยิ่ง ปด ชองวางไดยากขึ้นเทานั้น เพราะความเหลื่อมล้ำดานหนึ่งมักจะ ตอกลิ่มความเหลื่อมล้ำดานอื่นๆ ไปพรอมกันดวย ดวยเหตุนี้

สฤณี อาชวานันทกุล

29

เซนจึงเสนอวาเปาหมายของการพัฒนาสังคมและนโยบายรัฐควร อยูที่การเพิ่มทางเลือกในการดำรงชีวิตใหแกผูคน และปรับปรุง ระดับความเปนอยูที่ดีในแนวทางที่พวกเขาเลือก ดวยการเพิ่ม อิสรภาพในดานตางๆ ขางตน เพิ่มสมรรถภาพของผูคนในการ ใชอิสรภาพดังกลาว (เชน ดวยการเพิ่มกลไกที่เปดโอกาสให มีสวนรวมทางการเมือง) และเพิ่มความสามารถในการบรรลุ เปา หมาย ที่ คน แตละ คน ตั้ง (เชน ดวย การ จัดการ ศึกษา ที่ มี คุณภาพ บริการสาธารณะ และบริการสาธารณสุข) ระดับการลิดรอนสมรรถภาพของคนที่จะ “ใช” อิสรภาพ เหลานี้ เปนเครือ่ งวัด “ระดับความยากจน” ไดดีกวาตัวเลขรายได เนื่องจากสามารถพูดถึงแงมุมของ “ความยากจน” ที่ไมแสดงใน ตัวเลขรายได ยกตัวอยางเชน สหรัฐอเมริกามีรายไดประชากร ตอหัวสูงกวายุโรปก็จริง แตมีอัตราการเขาถึงระบบสาธารณสุข แยกวา สวนอินเดียมีรายไดตอหัวไมตางจากกลุมประเทศทาง ตอนใตของทะเลทรายซะฮาราในทวีปแอฟริกาเทาไรนัก แต  งสือและอัตราการตายของทารกแรกเกิด อินเดียมีอัตราการรูหนั ต่ำกวามาก ความเหลื่อมล้ำกับการเปลี่ยนแปลงของสังคมไทย มุมมองของคนเกีย่ วกับความเหลือ่ มล้ำแตละดานวาอะไร เปน “ปญหา” และถาเปนปญหาควรแกไข “อยางไร” นั้น ไมได เปนสิ่งที่หยุดนิ่งตายตัว ทวาผันแปรไปตามการเปลี่ยนแปลง ทางเศรษฐกิจและสังคม ยกตัวอยางเชน สมัยที่โทรศัพทมือถือ ยังมีราคาแพงเพราะเทคโนโลยีเพิ่งเกิด คนที่จะใชมือถือไดก็มี

30

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

แตชนชั้นกลางระดับบนเทานั้น เราจึงไมคิดวาความเหลื่อมล้ำ เรื่องมือถือเปน “ปญหา” ที่ตองแกไข เพราะโทรศัพทเปนสินคา ฟุมเฟอย ไมใชปจจัยที่จำเปนตอการดำรงชีวิต แตเมื่อเวลาผานไป มือถือมีราคาถูกลงเพราะเทคโนโลยี กาวหนา คนก็มีกำลังซื้อมากขึ้นเพราะมีรายไดดีขึ้นจากความ เจริญทางเศรษฐกิจ คานิยมในสังคมก็เปลี่ยนไปเมื่อโลกเขาสู ยุคขอมูลขาวสาร ปจจัยเหลานี้ทำใหคนจำนวนมากรูสึกวา การ ไดใชบริการโทรคมนาคมทีมี่ คุณภาพไมไดเปนแคความตองการ ของผูบริ  โภคทีมี่ ฐานะอีกตอไป แตเปน “สิทธิในการไดรับบริการ สาธารณะ” ประการหนึ่งซึ่งรัฐมีหนาที่รับประกัน สินคาอุปโภคบริโภคที่คนมองวาเปนเรื่องปกติธรรมดา ในวิถี ชีวิต ปจจุบัน รวม ทั้ง โทรศัพท มือ ถือ ไมใช สิ่ง ที่ อยู นอก เหนือจินตนาการของคนไทยสวนใหญอีกตอไป ทั้งนี้เนื่องจาก การ เติบโต ทาง เศรษฐกิจ ของ ไทย ซึ่ง สามารถ เติบโต เฉลี่ย ถึง รอยละ 7 ตอปเปนเวลานานกวา 25 ป สงผลให “ความยากจน เชิงสัมบูรณ” (Absolute Poverty) ลดลงอยางตอเนื่องตั้งแต หลังสงครามโลกครั้งที่ 2 เปนตนมา สัดสวนคนไทยที่มีรายได ต่ำกวา 2 เหรียญสหรัฐตอวัน (เสนความยากจนที่ธนาคารโลก ใชเปนมาตรวัดความจนทั่วโลก) ลดลงจากรอยละ 26 ในป 2535 เหลือรอยละ 12 ในป 2549 อยางไรก็ตาม ประชากรที่ อยูในกลุม “เฉียดจน” คือมีรายไดสูงกวาเสนความยากจนเพียง เล็กนอยยังมีจำนวนมาก ถาขยับเสนความยากจนจาก 2 เหรียญ ตอวัน เปน 3 เหรียญตอวัน (ประมาณ 2,700 บาทตอเดือน) คนไทยที่อยูใตเสนความยากจนนี้ก็จะเพิ่มจากรอยละ 12 เปน

สฤณี อาชวานันทกุล

31

รอยละ 29 ทันที5 ความเจริญทางเศรษฐกิจ ประกอบกับการขยายตัวของ บริการทางการเงิน อาทิ เงินผอนและสินเชื่อสวนบุคคล สงผล ใหแมแตประชากรที่มีรายไดเพียง 4,000-5,000 บาทตอเดือน อยางเชนบิดามารดาของพิชยั ก็สามารถมีสิง่ อำนวยความสะดวก สมัยใหมนอกเหนือจากปจจัยสี่ อาทิ โทรศัพทมือถือ โทรทัศน และตูเย็น ไดอยางไมลำบาก (ดูแผนภูมิ 1) แผนภูมิ 1 ขั้นบันไดรายไดตอเดือน และจำนวนสินคาที่มีในครัวเรือน

ที่มา: เศรษฐพุฒิ สุทธิวาทนฤพุฒิ และคณะ, “Looking beyond Bangkok: ผูบริโภคในเมืองและการพัฒนาสู ความเปนเมืองในไทย”, ศูนยวิจัยเศรษฐกิจและธุรกิจ ธนาคารไทยพาณิชย. Insight Dec 2010 - Jan 2011.

5 เศรษฐพุฒิ สุทธิวาทนฤพุฒิ และคณะ, “การเติบโต ความเหลือ่ มล้ำ และ โอกาสในประเทศไทย” ใน Insight Aug-Sep 2010. ศูนยวิจัยเศรษฐกิจและ ธุรกิจ ธนาคารไทยพาณิชย: 2553.

32

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

การเปลีย่ นแปลงทางเศรษฐกิจและสังคมทีกล ่ าวถึงขางตน ทำใหปจจุบัน “ความยากจนสัมพัทธ” (Relative Poverty) มี น้ำหนักมากกวา “ความยากจนสัมบูรณ” (Absolute Poverty) ใน การ ประกอบสราง เปน “ความ เหลื่อม ล้ำ ที่คน รูสึก” (Perceived Inequality) แตความเหลื่อมล้ำที่คนรูสึกนั้นก็ใชวาจะ รูสึกเหมือนกันหมด ในบทความเรื่อง “ความเปลี่ยนแปลงความ สัมพันธทางสังคมในสังคมไทย” ในหนังสือพิมพ กรุงเทพธุรกิจ เดือนพฤษภาคม 2553 รศ.ดร.อรรถจักร สัตยานุรักษ จากคณะ มนุษยศาสตร มหาวิทยาลัยเชียงใหม ไดอธิบายมุมมองเกีย่ วกับ ความเหลือ่ มล้ำทีแตก ่ ตางกันมากระหวางชนชัน้ ไวอยางชัดเจน 6 ดังตอไปนี้ ถึงวันนี้ ผมเชือ่ วาทุกคนเห็นพองตองกันวาความเหลือ่ มล้ำ ทางเศรษฐกิจ เปนรากฐานของความขัดแยงในสังคมไทย เพียง แต วา มุม มอง ของ ความ เหลื่อม ล้ำ นี้ แตก ตาง กัน ไป ตาม สถานะ และชนชั้น ชนชั้นนำและชนชั้นกลางที่ไดรับผลประโยชนจากความ เหลื่อมล้ำนี้ จะเห็นวาสังคมไทยรับรูเรื่องนี้ดีอยูแลว และรัฐก็ พยายามชวยเหลืออยู และมักจะสรุปวาสภาพความเหลือ่ มล้ำก็ดี กวาเดิมมาก แมวา กลุม นีจะ ้ มีความปรารถนาดีตอคนจนอยู แตก็ เปนลักษณะของการ “มองลงต่ำ” หรือเปนการเห็นและชวยคนจน 6 อร รถ จั ก ร สั ต ยา นุ รั ก ษ , “ความ เปลี่ ย นแปลง ความ สั ม พั น ธ ทาง สังคม ใน สังคม ไทย.” หนังสือพิมพ กรุงเทพ ธุรกิจ วัน ที่ 27 พฤษภาคม 2553. ดาวนโหลดไดจาก http://www.onopen.com/attachak/10-0530/5382

สฤณี อาชวานันทกุล

33

ในรูปแบบของการ “กมตัว” ลงไปชวยเหลือเปนหลัก รูปแบบการ “กมตัว” ลงไปชวยเหลือคนจนปรากฏ ก็คือ การ “สงเคราะห” เปน ครั้งเปนคราวไป ใน อดีต การ “สงเคราะห” อาจ จะ สง ผล ดี ทาง อารมณ ความรูสึก ทั้ง “ผูสงเคราะห” และ “ผูรับการสงเคราะห” เพราะ นอกจากชวงเวลาแวบเดียวของการรับการสงเคราะหแลว ชีวิต ของ “ผูร บั การสงเคราะห” ไมไดพองพานเขาไปเกีย่ วของอะไรกับ “ผูสงเคราะห” เลย ดังนั้น การเปนคนไรศักดิ์ศรีรอรับของบริจาค จึงเปนเรื่องที่รับได รวมทั้ง “ผูรับการสงเคราะห” ก็รูสึกไดถึงวาระ พิเศษที่ไดรับการสงเคราะห ที่สำคัญ ความสัมพันธลักษณะนี้คือลักษณะเดนหนึ่งใน ความ เปน ไทย ที่ ปลูก ฝง กัน มา ที่ ตอง เอื้อเฟอ เผื่อ แผ กัน และ เปนการเอื้อเฟอเผื่อแผแบบ “ผูใหญ-ผูนอย” ใน ช ว ง เวลา 30 ป ที่ ผ า น มา ความ เปลี่ ย นแปลง ทาง เศรษฐกิจในชนบท กอใหเกิดการประกอบอาชีพในลักษณะใหม ซึ่งทำใหมาตรฐานการดำรงชีวิตเปลี่ยนแปลงไปอยางมาก ความ สามารถในการครอบครองสินคาจำเปนในชีวติ ประจำวันเปนเรือ่ ง ปกติธรรมดาไป หากทานผูอานไดมีโอกาสไปเดินเลนตามหาง สรรพสินคาหรือซูเปอรมารเก็ตตางจังหวัด จะพบเห็นถึงความ สามารถในการครอบครองสินคาอุปโภค-บริโภคขยายตัวมากขึ้น อยางมากมาย นีเป ่ นเหตุผลวาทำไมหางสรรพสินคา และซูเปอรมารเก็ตจึงขยายตัวออกหัวเมืองไกลมากขึ้นตามลำดับ ความ เปลี่ยนแปลง ทาง เศรษฐกิจ นี้ ได ทำให เกิด ความ เปลี่ยนแปลง ใน ความ สัมพันธ ทาง สังคม อยาง ลึก ซึ้ง ดวย โดย

34

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

เฉพาะอยางยิง่ การใหความชวยเหลือในรูปแบบของการใหความ “สงเคราะห” ลักษณะเดิมกลายเปนเรื่องที่ไมจำเปนและการรับ ของสงเคราะหเปนเรื่องของการไรซึ่งศักดิ์ศรีไป หาก สำรวจกัน จริงๆ ใน เขต พื้นที่ ที่ มี ความ เปลี่ยนแปลง ทางเศรษฐกิจเขมขนนั้น หากมีพิธีการใหการสงเคราะห จะพบ วาจำนวนผูที่เขารับการสงเคราะหนั้นนอยลง และมักจะเปนการ เกณฑหรือขอรองจากเจาหนาที่ระดับตางๆ มากขึ้น แมวาคนใน พืน้ ทีนั่ น้ ๆ อาจจะยังคงมีความยากจน หรือมีรายไดไมสูงมากนัก ก็ตาม ยกเวน วา ใน เขต หาง ไก ลมากๆ หรือ ใน ชวง เวลา วิกฤติ ภัยธรรมชาติ การรับของแจกจึงไมใชเรื่องพิเศษที่ควรจะรำลึกถึง บุญคุณผูใหอีกตอไป หากแตเปนเรื่องไรความหมายมากขึ้นๆ ที่ สำคัญ นอกจากไรความหมายแลว ยังแฝงไวดวยความรูสึกวาถูก ดูหมิ่นศักดิ์ศรีอีกดวย กลาว ได วา ความ เปลี่ยนแปลง ทาง เศรษฐกิจ ได ทำให เปลี่ยนแปลง ลักษณะ ของ ความ ยากจน จาก ความ “ยากจนสมบูรณ” มาสูความ  “ยากจนเชิงสัมพัทธ” และความเปลีย่ นแปลง นี้ ไดทำใหความคิดทางดานความสัมพันธทางสังคมเปลีย่ นแปลง ตามไปดวย ความ “ยากจนสมบูรณ” ตองการและยอมรับการสงเคราะห แต ความ “ยากจน เชิ ง สั ม พั น ธ ” ต อ งการ โอกาส และ ความ เทาเทียมกัน ใน เขต พื้นที่ ความ เปลี่ยนแปลง เชน นี้ ระบบ อุปถัมภ ใน ชนบททีครั ่ ง้ หนึง่ เคยเปนการจัดความสัมพันธทางสังคมเชิงผูใ หญผูนอยและเปนเชิงสงเคราะห ก็ตองปรับเปลี่ยนอยางลึกซึ้ง จาก

สฤณี อาชวานันทกุล

35

เดิมทีสามารถ ่ เรียกรองความจงรักภักดีไดยาวนาน ก็เปนเพียงแลก เปลี่ยนความจงรักภักดีกันเปนครั้งๆ ไป จนอาจจะกลาวไดวาได สูญเสียลักษณะสำคัญของระบบอุปถัมภไปหมดแลว

ใน ขณะ ที่ ความ เจริ ญ เติ บ โต ทาง เศรษฐกิ จ ผลั ก ให ประเทศไทยเขาสูกลุม “ประเทศที่มีรายไดปานกลาง” ในนิยาม ของธนาคารโลก ขณะที่ผลประโยชนในภาคเกษตรตกอยูกับ พอคา คนกลาง และ บริษัท ขนาด ใหญ ใน อุตสาหกรรม เกษตร มากกวาเกษตรกรรายยอย สงผลใหประชาชนในชนบทดิ้นรน แสวงหารายไดทางอื่นนอกภาคเกษตร คนหลายลานคนยาย เขามาทำงานในตัวเมือง มีรายไดจากการเกษตรนอยลงอยาง ตอเนือ่ ง กรณีของพิชยั พบเห็นไดทัว่ ไป นัน่ คือ ตัวเขายังมีชอื่ อยูใน  ทะเบียนบานทีโคราช ่ แตมาทำงานในกรุงเทพฯ สวนบิดามารดา ของเขาก็มีรายไดจากการทำนานอยลง มีรายรับจากเบี้ยยังชีพ สำหรับผูสูงอายุและเงินที่พิชัยสงกลับบานมากกวา ผศ.ดร.อภิ ช าต สถิ ต นิ ร ามั ย จาก คณะ เศรษฐศาสตร มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร ขยายความผลพวงของปรากฏการณ นี้ที่มีตอลักษณะของ “ระบบอุปถัมภ” ในชนบทวา7 เมือ่ เงินไดสวนใหญมาจากนอกภาคเกษตร สิง่ นีอย ้ างนอย ก็หมายความวา แหลงเงินไดของชาวชนบทมีหลายแหลงมากขึ้น รวมทั้งแหลงเงินกูในระบบ เชน กองทุนหมูบาน กลุมออมทรัพย 7 ผศ.ดร.อภิชาต สถิตนิรามัย, “เสือ้ แดงคือใคร?” หนังสือพิมพ ประชาชาติ ธุรกิจ, 3 พฤษภาคม 2553. ดาวนโหลดไดจาก http://www.onopen.com/ apichat/10-05-02/5363

36

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

ธ.ก.ส. ก็เพิ่มขึ้นดวย ดังนั้นชาวชนบทจึงมีความจำเปนที่จะตอง พึ่งพิงผูอุปถัมภในภาคการเกษตรนอยลงดวย ในอีกดานหนึ่ง นโยบายประชานิยมหลายแบบก็ทำใหชาวชนบทไมจำตองพึง่ พิง ผูอุ ปถัมภทองถิน่ อีกตอไป พูดอีกแบบคือ นโยบายประชานิยมทำ หนาที่แทนผูอุปถัมภดั้งเดิม ในแงนี้ ชาวชนบทสวนใหญจึงกลาย เปนเสรีชนที่หลุดออกจากเครือขายอุปถัมภแบบเดิมๆ แลว เขา ไมมีความจำเปนใดๆ ที่จะตองเชื่อฟงหัวคะแนนอีกตอไป นอกจากระดับของ “ความยากจนสัมพัทธ” (ความเหลือ่ ม ล้ำ) จะสงผลตอความรูส กึ วาภาวะนี้ “รับไมได” มากกวาในอดีต แลว บรรดา “คนจน” และ “คนเฉียดจน” ในไทย (รอยละ 29 ของประชากรทัง้ ประเทศ หรือ 19.6 ลานคน) ยังมีความไมมัน่ คง ใน ชีวิต สูง กวา ครึ่ง ศตวรรษ กอน เนื่องจาก การ ดำรง ชีวิต ของ พวกเขาตองพึ่งพาอาศัยระบบตลาดมากกวาเดิม ยอน หลัง กลับ ไป เมื่อ ป พ.ศ. 2505 ประเทศไทย ยัง มี ปาไมราว 171 ลานไร หรือรอยละ 53.3 ของพื้นที่ทั้งประเทศ สภาพแวดลอมโดยรวมยังอุดมสมบูรณ คนในชนบทถึงแมจะมี รายไดต่ำก็ยังสามารถพึ่งพาธรรมชาติไดมาก ทั้งการหาอาหาร และนำทรัพยากรมาทำเปนเครือ่ งมือเครือ่ งใชในครัวเรือน ทำให อยูไดอยางไมขัดสนถึงแมจะมีเงินสดนอยก็ตาม 5 ทศวรรษหลังจากป 2505 ประชากรไทยเพิ่มขึ้นกวา 2.3 เทา ปาไมและสิ่งแวดลอมถูกทำลายไปกวาครึ่งหนึ่ง ไม สามารถเปนแหลงยังชีพของผูค นไดเหมือนเคย ระบบเศรษฐกิจ เขาสูทุ นนิยมอุตสาหกรรมและสังคมบริโภคนิยมอยางเต็มตัว คน ทุกระดับใชจายเพื่อการบริโภคมากขึ้น นอกจากนี้คาครองชีพ

สฤณี อาชวานันทกุล

37

(เงินเฟอ) ก็เพิม่ สูงขึน้ ในเวลาเดียวกัน สงผลใหกำลังซือ้ ทีแ่ ทจริง เพิ่มขึ้นนอยกวารายไดที่เปนตัวเงิน ทั้งหมดนี้หมายความวา ถึ ง แม คน ไทย โดย เฉลี่ ย จะ มี ราย ได มาก ขึ้ น “คนจน” และ “คนเฉียดจน” ก็นาจะมีความไมมั่นคงในชีวิตสูงกวาสมัยที่ปูยา ตายายของพวกเขายังเด็ก

บทที่ 1

ความเหลื่อมล้ำดานเศรษฐกิจ

ความเหลือ่ มล้ำดานเศรษฐกิจ เปนความเหลือ่ มล้ำทีชั่ ดเจนทีส่ ดุ ในบรรดาความเหลือ่ มล้ำทัง้ หมด ความเหลือ่ มล้ำดานเศรษฐกิจ ที่สำคัญไดแก ความเหลื่อมล้ำดานรายได ความเหลื่อมล้ำดาน ทรัพยสิน ความเหลื่อมล้ำดานโครงสรางภาษี และความไมเทา เทียมในการแขงขัน 1.1 ความเหลื่อมล้ำดานรายได ถึง แมวา การ พัฒนา เศรษฐกิจ ที่ ผาน มา จะ ทำให คน ไทย สวนใหญมีรายไดเพิ่มขึ้น และทำใหสัดสวนของ “คนจน” ถาวัด จากเสนความยากจนนอยลงอยางตอเนือ่ ง ความเหลือ่ มล้ำดาน รายไดระหวางคนรวยกับคนจนกลับไมเปลี่ยนแปลงไปมากนัก ดังจะเห็นจากสถิติรายไดของประชากร แบงตามระดับรายได 5 กลุม (Income Quintile) วา ในป 2552 กลุมประชากรรอยละ 20 ที่มีรายไดสูงสุดกับกลุมประชากรรอยละ 20 ที่มีรายได

สฤณี อาชวานันทกุล

39

ต่ำสุดมีรายไดตางกันถึง 11.3 เทา โดยกลุม ผูมีรายไดสูงสุด รอยละ 20 มีรายไดคิดเปนสัดสวนประมาณรอยละ 54.2 ของ รายไดรวมทัง้ ประเทศ ในขณะทีกลุ ่ ม ผูมี รายไดต่ำสุดรอยละ 20 มีรายไดคิดเปนสัดสวนเพียงประมาณรอยละ 4.8 ของรายไดรวม ทั้งประเทศเทานั้น (ดูแผนภูมิ 2) แผนภูมิ 2 สัดสวนรายไดของประชากร จำแนกตามระดับรายได 5 ระดับ (Income Quintile) ระหวางป 2531 ถึง 2552

ทีม่ า: สถิตขิ อมูลความยากจนและการกระจายรายได 2531-2552 สำนักงานคณะกรรมการพัฒนา เศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ http://www.nesdb.go.th/Default.aspx?tabid=322

สถิติรายไดเฉลี่ยตอคนตอเดือนของกลุมประชากร แบง ตามกลุมรายได 5 กลุม ในชวงป 2531 - 2552 ชี้ใหเห็นวา ถึง แมวา รายไดของแตละกลุม รายไดจะมีอัตราการเติบโตทีใกล ่ เคียง กัน (ราวรอยละ 8 ตอป) แตกลุมคนรอยละ 20 ที่รวยที่สุดมี สวนเพิม่ ของรายไดสูงกวากลุม อืน่ ๆ มาก เนือ่ งจาก “ฐานรายได”

40

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

ในแตละปมีขนาดใหญกวา (ดูแผนภูมิ 3) แผนภูมิ 3 รายไดเฉลี่ยตอคนตอเดือน จำแนกตามระดับรายได 5 ระดับ (Income Quintile) ระหวางป 2531 ถึง 2552

ทีม่ า: สถิตขิ อมูลความยากจนและการกระจายรายได 2531-2552 สำนักงานคณะกรรมการพัฒนา เศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ http://www.nesdb.go.th/Default.aspx?tabid=322

เมื่อดูขอมูลระดับจังหวัดของป 2552 สถิติก็บงชี้วา ความยากจนสัมบูรณและความยากจนสัมพัทธ (ความเหลื่อม ล้ำ) มีแนวโนมจะดำเนินไปในทิศทางเดียวกัน อีกทั้งจังหวัดที่ มีสัดสวนคนยากจนมากและมีความเหลื่อมล้ำมาก ก็มักจะมี รายไดเฉลี่ยตอคนตอเดือนต่ำกวาจังหวัดที่มีสัดสวนคนยากจน และความเหลื่อมล้ำนอยกวา (ดูแผนภูมิ 4) อยางไรก็ดี ตัวเลข ดังกลาวนับเฉพาะประชากรทีมี่ ทะเบียนบานอยูใน  จังหวัดนัน้ ๆ (ภูมิลำเนาเดิม) ไมไดดูจาก “ประชากรที่แทจริง” ของแตละ จังหวัด (ยกตัวอยางเชน พิชัยทำงานอยูกรุงเทพฯ แตชื่อของเขา

สฤณี อาชวานันทกุล

41

ยังอยูที่โคราช) จึงอาจมีความคลาดเคลื่อนคอนขางมากสำหรับ จังหวัดที่มีประชากรตางถิ่นอาศัยอยูมาก อาทิ กรุงเทพฯ และ ระยอง (แรงงานในนิคมอุตสาหกรรมตางๆ) แผนภูมิ 4 สัดสวนรายไดเฉลีย่ ของกลุม  ประชากรทีรวย ่ ทีส ่ ด ุ รอยละ 20 ตอประชากรที่จนที่สุดรอยละ 20 เปรียบเทียบกับสัดสวนคนยากจน และรายไดเฉลี่ยตอคนตอเดือน แบงตามจังหวัด, ป 2552

ที่มา: สำนักงานสถิติแหงชาติ

หลักประการหนึ่งที่ความเหลื่อมล้ำดานรายไดในไทยยัง อยูใน  ระดับสูง คือการทีค่ าจางจริงแทบไมเพิม่ ขึน้ เลยหลังจากที่ เศรษฐกิจไทยเริม่ ฟน จากพิษวิกฤติเศรษฐกิจป 2540 คือตัง้ แตป ้ ถึงคาจางทีหั่ กผลกระทบ 2544 เปนตนมา “คาจางจริง” ทีว่ านีหมาย จากเงินเฟอแลว เงินเฟอมีความสำคัญเพราะถาหากปนี้รายได เราเพิ่มขึ้นรอยละ 5 แตคาครองชีพเพิ่มขึ้นรอยละ 7 ก็แปลวา

42

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

“รายไดจริง” ของเราไมไดเพิ่มขึ้น แตลดลงรอยละ 7-5 = 2 เพราะขาวของทีเรา ่ ตองซือ้ มีราคาสูงขึน้ มากกวารายไดสวนเพิม่ ดังนั้นจึงตองหักอัตราเงินเฟอ (คาครองชีพ) ออก ถาเราอยากรู วา “กำลังซื้อ” ของเราเพิ่มขึ้นจริงหรือไม แผนภูมิ 5 เปรียบเทียบการเติบโตของผลิตภัณฑมวลรวม ภายในประเทศ (Gross Domestic Product ยอวา จีดีพี) กับ คาจางจริงระหวางป 2544 ถึง 2553 จะเห็นวาในขณะที่จีดีพี เติบโตกวารอยละ 48 คาจางจริงกลับเพิ่มขึ้นเพียงรอยละ 2 เทานั้น แผนภูมิ 5 การเติบโตของผลิตภัณฑมวลรวมภายในประเทศ (จีดีพี) และคาจางจริง ระหวางป 2544 ถึง 2553

2544

2547

2550

2553F

หมายเหตุ: GDP ป 2010 มาจากการประมาณการโดย SCB EIC คาจางคำนวณจากขอมูล ทั้งป ยกเวนคาจางในป 2010 ใชเฉพาะขอมูลในไตรมาสแรกของป (ขอมูลลาสุด) ทีม่ า: ศูนยวจิ ยั เศรษฐกิจและธุรกิจ ธนาคารไทยพาณิชย, “Thailand: Tougher Challenges, Bigger Opportunities,” SCB Annual Conference on the Economy, 3 กันยายน 2553

สฤณี อาชวานันทกุล

43

สถิ ติ ดั ง กล า ว สอดคล อ ง กั บ รายงาน ผล ตอบแทน ผูบริหารโลก (Global Management Pay Report) ประจำป ค.ศ. 2009 ของ เฮย กรุป บริษัทที่ปรึกษาดานทรัพยากรบุคคล ชั้นนำ ซึ่งระบุวา ชองวางคาตอบแทน (Pay Gap) ระหวาง ผูบริหารกับพนักงานระดับเสมียนในไทยสูงเปนอันดับ 3 ใน เอเชีย คือ 11.4 เทา ตามหลังจีน (12.6 เทา) และอินโดนีเซีย (11.5 เทา) นอกจากนี้ บริษทั ในไทยยังจายคาตอบแทนผูบริ  หาร สูงเปนอันดับที่ 26 ของโลก สูงกวาทุกประเทศในเอเชียยกเวน ฮองกง ซึ่งอยูอันดับที่ 111 คำถามที่วาเหตุใดคาจางจึงเพิ่มนอยมากนับตั้งแตวิกฤติ เศรษฐกิจเปนตนมา เปนประเด็นซับซอนที่ตองอาศัยการศึกษา วิจัยอยางเปนระบบเพื่อคนหารากสาเหตุตอไป ผูเขียนคิดวา ปจจัยสำคัญ 2 ประการที่นาจะอธิบายไดไมมากก็นอย ไดแก 1) บริษทั จำนวนมากยังยึดวิถี “รับจางผลิตหรือขายสินคา ราคาถูกดวยแรงงานถูก” เปนโมเดลในการทำธุรกิจ (ดังที่นัก เศรษฐศาสตรบางทานขนานนามวา “เศรษฐกิจจับกัง”) แทนที่ จะลงทุนเพิม่ ผลิตภาพของแรงงาน (เชน ดวยการฝกอบรม) และ เพิม่ คาจางเปนการตอบแทน เพือ่ ใหสามารถผลิตสินคาทีมี่ มูลคา เพิม่ ทัง้ ทีโมเดล ่ แรงงานถูกไดสูญเสียความสามารถในการแขงขัน ไปมากแลวในยุคที่ประเทศเพื่อนบานในเอเชีย อาทิ จีน อินเดีย และเวียดนาม ลวนเติบโตเปนเศรษฐกิจเกิดใหมทีมี่ คาแรงถูกกวา 1 Hay Group, Global Management Pay Report 2009. ดาวนโหลด ไดจาก http://www.haygroup.com/Downloads/ww/misc/Global_Management_Pay_Report_2009_final.pdf

44

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

ไทย และมีโครงสรางพื้นฐานที่ทัดเทียมหรือเหนือกวา 2) ลูกจางไทยโดยรวมยังมีอำนาจการตอรองคอนขาง ต่ำ และใชสิทธิรวมกลุมเพื่อเจรจาตอรองคอนขางนอย ขอมูล ของ กรม สวัสดิการ และ คุมครอง แรงงาน ใน ป 2552 ระบุ วา ทั่ว ประเทศ มี สมาชิก สหภาพแรงงาน ของ กิจการ เอกชน เพียง 352,400 คน หรือไมถึงรอยละ 1 ของแรงงานทัง้ หมด เปนอัตรา ทีต่​่ ำทีส่ ดุ ในเอเชีย สาเหตุสวนหนึง่ คือ กฎหมายแรงงานสัมพันธ พ.ศ. 2518 ระบุวาแรงงานตองขออนุญาตจัดตั้งสหภาพจาก กระทรวงแรงงานกอน และเปดเผยรายชื่อสมาชิกสหภาพ ขอ กำหนดนี้ทำใหคนงานที่เปนแกนนำถูกเลิกจาง องคกรนายจาง ขัดขวางการจัดตัง้ และกลัน่ แกลงแรงงานทีเป ่ นสมาชิกสหภาพได โดยงาย เทากับวาสิทธิเสรีภาพในการรวมกลุมของแรงงานไทย ยังไมไดรับการคุมครองตามกฎหมายใหเปนไปตามมาตรฐาน แรงงานสากล ซึ่งระบุวาลูกจางควรมีสิทธิรวมตัวกันโดยไมตอง ขออนุญาตจากนายจางหรือรัฐกอน ปจจุบัน ไทย เปน ประเทศ สวน นอย ที่ ยัง ไม ให สัตยาบัน รับรองอนุสญ ั ญาองคกรแรงงานระหวางประเทศ (International Labor Organization ยอวา ไอแอลโอ) ฉบับที่ 87 (เสรีภาพ ในการสมาคมและการคุมครองสิทธิในการรวมตัว) และฉบับ ที่ 98 (การรวมตัวและรวมเจรจาตอรอง) โดยสาระสำคัญของ อนุสัญญา 2 ฉบับนี้ไดแก 1) คนงานและนายจางสามารถใช สิทธิในการรวมตัวไดอยางเสรีโดยไมตองไดรับอนุญาตลวงหนา

สฤณี อาชวานันทกุล

45

จากรัฐ 2) เจาหนาทีรั่ ฐตองละเวนการแทรกแซงใดๆ ทีจะ ่ จำกัด สิทธิในการดำเนินกิจกรรมขององคกรของทัง้ ลูกจางและนายจาง 3) สหภาพแรงงานมีเสรีภาพในการเขารวมองคกรใดๆ ทั้งใน ประเทศและตางประเทศโดยเสรี และ 4) คุมครองลูกจางจาก การกระทำใดๆ อันเปนการเลือกปฏิบตั ดิ วยสาเหตุทีเป ่ นสมาชิก สหภาพแรงงาน (ขอ 1-3 จากอนุสัญญาฉบับที่ 87, ขอ 4 จาก อนุสัญญาฉบับที่ 98) 1.2 ความเหลื่อมล้ำดานทรัพยสิน นอกเหนือจากเงิน ในโลกยังมีทรัพยสนิ อีกหลายประเภท ที่สรางความมั่งคั่งใหกับเจาของไดอยางตอเนื่อง ทรัพยสินซึ่ง เปนที่นิยมของเศรษฐีไทยไดแก ที่ดิน (ไดคาเชา และมูลคาเพิ่ม จากราคาที่สูงขึ้น) และหุน (ไดเงินปนผล และมูลคาเพิ่มจาก ราคาที่สูงขึ้น) สวนหนึ่งเนื่องจากที่ผานมารัฐไทยยังไมเคยจัด เก็บภาษีจากที่ดินและหุนอยางเหมาะสมและเปนธรรม (เชน ไม เคย คำนวณ ภาษี จาก มูลคา ปจจุบัน ของ ที่ดิน) ทำให ความ เหลื่อมล้ำดานทรัพยสินในไทยมีขนาดใหญกวาความเหลื่อมล้ำ ดานรายไดหลายเทา โดยผลการสำรวจภาวะทางเศรษฐกิจและ สังคมของครัวเรือนของสำนักงานสถิติแหงชาติ ป 2549 พบวา กลุมประชาชนที่รวยที่สุดรอยละ 20 ของประเทศมีทรัพยสิน เกือบ 70 เทาของกลุมที่จนที่สุดรอยละ 20 ของประเทศ (ดู แผนภูมิ 6)

46

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

แผนภูมิ 6 ทรัพยสินครัวเรือน แบงตามฐานะ ป 2549

ทีม่ า: การสำรวจภาวะทางเศรษฐกิจและสังคมของครัวเรือน พ.ศ. 2549 โดยสำนักงานสถิตแห ิ งชาติ

บัญชีเงิน ฝากอาจเรียกไดวาเปนทรัพยสินที่ “พื้นฐาน” ทีส่ ดุ สำหรับคนสวนใหญ แตถึงกระนัน้ ธนาคารแหงประเทศไทย ่ าไมถึงบริการของ (ธปท.) ก็ประเมินวา มีคนกวา 18 ลานคนทีเข ธนาคารพาณิชยในระบบ เนื่องจากอาศัยอยูนอกเขตอำเภอที่มี สาขาใหบริการ สถิติ ธปท. ประจำเดือนพฤศจิกายน 2553 ชีว้ า บัญชีเงินฝากที่มียอดเงินฝากไมถึง 50,000 บาทมีจำนวนถึง 70.1 ลานบัญชี คิดเปนรอยละ 88 ของจำนวนเงินฝากทั้งหมด แตมียอดเงินฝากรวมเพียง 300,973 ลานบาท คิดเปนรอยละ 4 ของเงินฝากทัง้ ระบบ ในขณะทีบั่ ญชีทีมี่ เงินฝากตัง้ แต 10 ลาน บาทขึน้ ไปมีจำนวน 70,182 บัญชี หรือนอยกวารอยละ 0.1 ของ จำนวนบัญชีเงินฝากทั้งประเทศ บัญชีเหลานี้มียอดเงินฝากรวม กันประมาณ 2.9 ลานลานบาท คิดเปนรอยละ 40 ของเงินฝาก ธนาคารทั้งระบบ หรือรอยละ 39 ของจีดีพี ป 2553

สฤณี อาชวานันทกุล

47

เนื่องจากคนที่มีเงินฝากหลายลานบาทมักจะมีบัญชีเงิน ฝากมากกวา 1 บัญชี เพื่อความสะดวกในการบริหารจัดการ ฉะนัน้ ถาเจาของบัญชีทีมี่ ยอดเงินฝาก 10 ลานบาทขึน้ ไปมีบัญชี เฉลี่ยคนละ 2 บัญชี ก็หมายความวาเงินฝากกวา 2 ใน 5 (รอย ละ 40) ของเงินฝากทั้งประเทศอยูในมือคนเพียง 35,000 คน หรือรอยละ 0.06 ของประชากรทั้งประเทศเทานั้น เมื่อหันมาดูตลาดหุนไทย ความมั่งคั่งในตลาดนี้ก็มีการ กระจุกตัวอยางเขมขนไมแพเงินฝาก โดยจากผลการจัดอันดับ “เศรษฐีหุนไทย” ประจำป 2553 ของนิตยสาร การเงินธนาคาร พบวา เศรษฐีหุนไทย 500 คนที่รวยที่สุด ถาคิดเปนตระกูล มีประมาณ 200 ตระกูล ถือหุนในตลาดหลักทรัพยรวมกันมี มูลคาถึง 690,231 ลานบาท คิดเปนรอยละ 8.3 ของมูลคา ตลาดหลักทรัพยทั้งตลาดในปเดียวกัน ใน ขณะ ที่ ประเทศไทย มี ความ เหลื่อม ล้ำ ดาน ทรัพยสิน คอนขางสูง ภาระหนี้สินของคนจนเมื่อเทียบกับรายไดก็เพิ่มขึ้น มากกวาสัดสวนของคนรวย โดยเฉพาะหลังเกิดวิกฤติเศรษฐกิจ ป 2540 เปนตนมา จากรายงานการสำรวจภาวะเศรษฐกิจและ สังคมของครัวเรือน ป 2552 โดยสำนักงานสถิตแห ิ งชาติ พบวา ครัวเรือนทัว่ ประเทศมีหนีสิ้ นรอยละ 60.9 ของครัวเรือนทัง้ หมด ้ ย่ 134,699 บาทตอครัวเรือน ในจำนวนนีส้ วน โดยมียอดหนีเฉลี ใหญ (รอยละ 67.7) เปนการกอหนี้เพื่อใชในครัวเรือน คือซื้อ บานหรือที่ดินรอยละ 34.3 และใชในการอุปโภคบริโภครอยละ 30.8 ที่เหลือเปนหนี้ที่กูมาทำธุรกิจและทำการเกษตร (รอยละ

48

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

15.6 และ 14.3 ตาม ลำดับ) สวน หนี้ เพื่อ ใช ใน การ ศึกษา มีเพียงรอยละ 2.6 เทานั้น ถาแบงหนี้ตามประเภท พบวาครัวเรือนไทยเปนหนี้ใน ้ ระบบอยางเดียวเพียง ระบบอยางเดียวรอยละ 82.4 เปนหนีนอก รอยละ 7.9 โดยจำนวนเงินเฉลี่ยที่เปนหนี้ในระบบสูงกวานอก ระบบถึง 18 เทา (127,715 และ 6,984 บาท ตามลำดับ) ตัวเลข ดัง กลาว ไม นา แปลก ใจ เมื่อ คำนึง วา ผู มี ราย ได นอย โดยมากจะกูเงินในระบบกอนถากูได เนื่องจากหนี้นอกระบบ มีดอกเบี้ยสูง จะกูเงินนอกระบบก็ตอเมื่อมีความจำเปนเรงดวน ่ นสดขาดมือ (นัก จริงๆ เทานัน้ เชน เพือ่ ซือ้ หาอาหารในยามทีเงิ เศรษฐศาสตรเรียกการใชเงินกูระยะ  สัน้ แบบนีว้ า การ “เกลีย่ การ บริโภค” หรือ Consumption Smoothing) หนีนอก ้ ระบบโดยมาก จึงมีอายุเพียงไมกี่วันหรือสัปดาห อยางไรก็ดี แมวา รายไดครัวเรือนเฉลีย่ จะเพิม่ ขึน้ ทุกป แต รายไดก็เพิ่มในอัตราที่ชากวาภาระหนี้สิน โดยเฉพาะระหวางป 2544 ถึง 2547 เมือ่ รัฐบาลพรรคไทยรักไทยใชนโยบาย “ประชา นิยม” ระดับฐานราก โดยเปดใหประชาชนในหมูบ า นทัว่ ประเทศ ไดเขาถึงสินเชื่อ อาทิ กองทุนหมูบาน กองทุนเอสเอ็มแอล ฯลฯ อัตราสวนหนี้สินตอรายไดเฉลี่ยลดลงในป 2549 และ 2550 และทรงตัวอยูที่ระดับ 6.4 เทา ในป 2552 ซึ่งเปนตัวเลขที่ ไมนากังวลนักในภาพรวม (แผนภูมิ 7)

สฤณี อาชวานันทกุล

49

แผนภูมิ 7 หนี้สิน รายได และคาใชจายครัวเรือน และอัตราการ เติบโตของหนี้และรายได ระหวางป 2543 ถึง 2552

ทีม่ า: การสำรวจภาวะทางเศรษฐกิจและสังคมของครัวเรือน พ.ศ. 2552 โดยสำนักงานสถิตแห ิ งชาติ

นโยบาย “ประชา นิยม” ที่ เพิ่ม ชอง ทาง ของ ประชาชน ในการเขาถึงแหลงทุน โดยเฉพาะในชนบทหางไกลที่ธนาคาร พาณิชย ไม ประสงค ที่ จะ ให บริการ นั้น นับวา เปน นโยบาย ที่ ดี ในหลักการ เนือ่ งจากเงินทุนเปนปจจัยทีขาด ่ ไมไดในการประกอบ ธุรกิจหรือลงทุนเพื่อยกระดับฐานะความเปนอยู อยางไรก็ตาม นโยบายเหลานียั้ งมีปญหาในทางปฏิบตั คิ อนขางมาก โดยเฉพาะ ปญหาการปลอยกูโดย  ไมมุง สราง “วินยั ทางการเงิน” และทักษะ “การอานออกเขียนไดทางการเงิน” (Financial Literacy) ของทัง้ ชาวบานผูกูและชาวบานผูปลอยกู (กรรมการกองทุน) ซึ่งเปน ปจจัยทีสำคั ่ ญอยางยิง่ ตอศักยภาพในการจัดการหนีสิ้ นในระยะ ยาว ทำใหตองมีการปรับปรุงเงือ่ นไข โครงสรางการจัดการ และ กระบวนการปลอยหนี้และติดตามหนี้อยางตอเนื่อง เมื่อ เปรียบ เทียบ สถานการณ ราย ภาค พบวา ครัว เรือน ปญหาหนีสิ้ นมีสัดสวนสูงกวาภาคอืน่ และ ในภาคอีสานทีประสบ ่

50

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

มีรายไดและรายจายต่ำกวาภาคอื่น (แผนภูมิ 8) นอกจากนี้ ถา ดูสัดสวนหนีสิ้ นตอรายไดแยกตามกลุม รายได พบวาสัดสวนหนี้ ตอรายไดสำหรับกลุม คนทีจน ่ ทีส่ ดุ รอยละ 20 ในไทยเพิม่ สูงขึน้ มากระหวางป 2543 ถึง 2547 โดยเฉพาะคนทีจน ่ ทีส่ ดุ รอยละ 10 นั้นมีสัดสวนหนี้ตอรายไดสูงกวา 20 เทา ซึ่งชัดเจนวาไมมี ทางชำระคืนได เทากับวามีการออมสุทธิติดลบ ตอกลิ่มความ เหลื่อมล้ำใหมีแนวโนมวาจะถาวรกวาเดิมจากรุนสูรุน เพราะ นอกจากจะไมมีมรดกตกทอดแลว ลูกหลานของคนจนเหลานี้ ยังตองแบกรับภาระหนี้สินตอไปเมื่อบิดามารดาลวงลับไปแลว อีกดวย2 แผนภูมิ 8 รายไดและคาใชจายเฉลี่ยตอคนตอเดือน และสัดสวนครัวเรือนที่มีหนี้สิน ป 2552

ที่มา: สำนักงานสถิติแหงชาติ

2

สมชัย จิตสุชน, 2549.

สฤณี อาชวานันทกุล

51

1.3 ความเหลื่อมล้ำดานโครงสรางภาษี ความเหลือ่ มล้ำทางภาษีเปนสาเหตุทีสำคั ่ ญประการหนึง่ ของความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจ เนื่องจากภาษีเปนกลไกที่ สำคัญในการลดความเหลือ่ มล้ำ ทัง้ ในแงของการเปนแหลงรายได สำหรับใหรัฐใชจายในการจัดสวัสดิการและดำเนินมาตรการลด ความเหลือ่ มล้ำตางๆ และในแงของการสรางแรงจูงใจทีถู่ กตอง ใหกับปจเจกชน โดยเฉพาะผูมี ฐานะในสังคม (เชน การเก็บภาษี ที่ดินในอัตราที่สะทอนมูลคาปจจุบันของที่ดินจะลดแรงจูงใจที่ เจาของที่ดินจะกักตุนที่ดินไวเก็งกำไรโดยไมใชประโยชน) ถา หากระบบภาษีเงินไดมีความเหลื่อมล้ำหรือไมเปนธรรม ความ เหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจแทนที่จะดีขึ้นก็อาจแยลงได ประเทศไทย ปจจุบัน มี แรงงาน ใน ระบบ ประมาณ 23 ลานคน แตมีผูเสียภาษีเพียง 7 ลานคน หรือไมถึงรอยละ 18 ของผูมีงานทำ และยังไมมีแนวโนมที่จะเพิ่มขึ้น ในป 2553 สุรจิต ลักษณะสุต และคณะจากธนาคารแหงประเทศไทย ศึกษา สัดสวน ราย ได ภาษี ตอจี ดี พี กับ ราย ได ตอ หัว ของ ไทย ตั้งแต ป 2535-2552 พบวารายไดตอหัวเพิ่มสูงขึ้นอยางตอเนื่อง ใน ขณะที่การจัดเก็บรายไดภาษีแทบไมเพิ่มขึ้นเลยและบางปกลับ ลดลงดวยซ้ำไป (แผนภูมิ 9) ทำใหไทยเปนประเทศทีจั่ ดเก็บภาษี ไดคอนขางนอยเมื่อเทียบกับตางประเทศ คือเก็บภาษีไดเพียง รอยละ 17 ของจีดีพี ขณะที่กลุมประเทศกำลังพัฒนาอื่นๆ จัด เก็บภาษีไดเฉลี่ยรอยละ 26.7 ของจีดีพี3 3

สุรจิต ลักษณะสุต และคณะ, ความทาทายของนโยบายการคลัง: สูความ 

52

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

แผนภูมิ 9 สัดสวนรายไดภาษีตอจีดีพี และรายไดตอหัว ของประชากรไทย ระหวางป 2535 ถึง 2552

ที่มา: World Bank Database และสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง

เมื่อดูขอมูลรายจังหวัด พบวาจังหวัดสวนใหญมีสัดสวน ผูเสี  ยภาษีตอประชากรกำลังแรงงานในระดับต่ำกวาคาเฉลีย่ ซึง่ อยูที่รอยละ 21.6 ตอประชากรกำลังแรงงาน ในขณะจังหวัด เหลา นั้น สวน ใหญ ยัง มี ราย ได เฉลี่ย ใน ระดับ ต่ำ และ มี ความ เหลื่อมล้ำดานรายไดในระดับสูง (แผนภูมิ 10) น า สั งเกต ว า ถึ ง แม ว า ประชาชน ที่ มี ราย ได สู ง ซึ่ ง เป น ประชากรสวนนอยของประเทศตองแบกรับภาระภาษีสวนใหญ แตความเหลื่อมล้ำของรายไดก็ยังไมลดลง สาเหตุหลักนาจะ เนือ่ งมาจากการทีประสิ ่ ทธิภาพในการจัดเก็บภาษียังอยูใน  ระดับ ต่ำ ดังที่ไดกลาวไปแลวขางตน และผูมีรายไดสูงมีโอกาสที่จะ ยั่งยืนและการขยายตัวทางเศรษฐกิจในระยะยาว. สัมมนาวิชาการประจำป 2553 ธนาคารแหงประเทศไทย: 2553.

สฤณี อาชวานันทกุล

53

เขาถึงขอมูลเกี่ยวกับการบริหารจัดการภาษีไดดีกวาผูมีรายได นอย ทำใหแมวาผูมีรายไดสูงเปน ผูรับภาระภาษีสวนใหญของ ประเทศ การจายภาษีก็ยังไมมากพอที่จะทำใหความเหลื่อมล้ำ ของรายไดลดลง แผนภูมิ 10 สัดสวนผูเสียภาษีตอประชากรกำลังแรงงาน เปรียบเทียบกับสัดสวนรายไดเฉลี่ยของประชากรที่รวยที่สุด รอยละ 20 ตอประชากรที่จนที่สุดรอยละ 20

ที่ ม า: สำนั ก งาน สถิ ติ แห ง ชาติ และ กรม สรรพากร ข อ มู ล ณ วั น ที่ 4 มกราคม 2554 และการคำนวณ

คณะผูวิจัยจาก ธปท. พบวา ถึงแมประสิทธิภาพการจัด เก็บภาษีโดยรวมของประเทศจะยังอยูใน  ระดับต่ำ ประสิทธิภาพ ในการเก็บภาษีบางประเภท เชน ภาษีมูลคาเพิ่ม (VAT) ก็อยูใน เกณฑดีและไมมีปญหาในการจัดเก็บ ปจจุบันประเทศไทยยัง

54

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

พึ่งพิงภาษีทางออม เชน ภาษีสรรพสามิต ภาษีมูลคาเพิ่ม ภาษี ศุลกากร มากกวาภาษีทางตรงอยางภาษีเงินไดบุคคลธรรมดา และภาษีนิติบุคคล โดยรายไดภาษีจากภาษีทางออมเหลานี้มี สัดสวนสูงถึงรอยละ 26 ของรายไดภาษีทั้งหมด คำถามที่วา ประเทศไทยควรพึง่ พิงภาษีทางตรงหรือภาษีทางออมมากกวากัน ยังเปนประเด็นที่ถกเถียงกันอยู และยังตองถกเถียงกันไปอีก นาน เนือ่ งจากภาษีแตละชนิดมีทัง้ ขอดีและขอเสียทีต่ องนำมาชัง่ น้ำหนักอยางรอบคอบประกอบกับขอมูลเชิงประจักษ ยกตัวอยางเชน ภาษีมูลคาเพิ่มในตัวมันเองไมใชภาษีที่ กาวหนา เนื่องจากจัดเก็บตามการบริโภค ในเมื่อคนจนยอม บริโภคมากกวาคนรวยเมือ่ คิดเปนสัดสวนตอรายได (เพราะมีรายได ไมมาก) ภาระภาษีมูลคาเพิ่มที่คนจนตองแบกรับเมื่อเทียบกับ รายไดจึงสูงตามไปดวย อยางไรก็ตาม รัฐบาลสามารถยกเวนการ จัดเก็บภาษีมูลคาเพิ่มสำหรับสินคาและบริการที่จำเปนตอการ  วหลายรายการ ดำรงชีพของผูมี รายไดนอย ซึง่ ปจจุบนั ก็ทำอยูแล เชน เนื้อสัตว อาหารสัตว ปุย และพืชผลทางการเกษตร นั ก เศรษฐศาสตร ผู เชี่ ย วชาญ ด า น การ พั ฒนา จำนวน ไมนอย รวมทั้ง โจเซฟ สติกลิทซ (Joseph Stiglitz) เจาของ รางวัลโนเบลเศรษฐศาสตรประจำป 2544 มองวาภาษีทางออม อยางเชนภาษีมูลคาเพิ่มนั้นเหมาะสมกับประเทศกำลังพัฒนา มากกวาภาษีทางตรง เนื่องจากประเทศกำลังพัฒนาโดยนิยาม คือประเทศที่ประชาชนสวนใหญยังมีรายไดไมมาก ภาษีเงินได นิตบิ คุ คลก็จัดเก็บไดนอยเนือ่ งจากมีธุรกรรมจำนวนมากทีอยู ่ ใน  เศรษฐกิจนอกระบบ ไมทำผานสถาบันการเงินในระบบ นอกจาก

สฤณี อาชวานันทกุล

55

นี้ งานวิจยั หลายชิน้ ยังพบวาการจัดเก็บภาษีทางตรงในอัตราสูง มีสวนบั่นทอนแรงจูงใจในการทำงานของลูกจางและบริษัท อัน จะสงผลลบตอการเติบโตทางเศรษฐกิจและการคิดคนนวัตกรรม ในภาคธุรกิจ อยางไรก็ดี ปจจุบนั มีภาษีบางประเภททีไม ่ เปนธรรมและ ทำใหความเหลื่อมล้ำ (ระหวางคนจนกับคนรวย หรือระหวาง ผูประกอบการรายยอยกับผูประกอบการรายใหญ) เลวรายลง อยางชัดเจน เชน ภาษีสรรพสามิตทีกำหนด ่ ใหสินคาชนิดเดียวกัน ตองชำระภาษีตางกันตามเกรดของสินคา อยางเชนเบียรที่แบง ออกเปน 3 เกรด เปนตน ทั้งที่ในหลักการ สินคาชนิดเดียวกัน ควรมีภาระภาษีเทากัน4 กฎเกณฑในระบบภาษีไทยอีกประการหนึ่งที่ทำใหความ เหลื่อมล้ำเลวรายลง ไดแกเกณฑในการหักคาลดหยอนภาษี เงินไดสวนบุคคล ซึ่งเอื้อประโยชนแกผูมีรายไดสูงคอนขางมาก โดยผลการวิเคราะหขอมูลของกรมสรรพากรพบวา ผูมีเงินได สูงกวา 4 ลานบาท (ซึ่งในประเทศไทยมีจำนวนหลักหมื่นคน ถาประเมินจากสถิติรายรับภาษีเงินได) ใชสิทธิหักคาลดหยอน ดังกลาวสูงมาก คือเฉลี่ยคนละ 216,850 บาท ในป 2551 เพิ่มขึ้นจากป 2544 ถึง 208,280 บาท ขณะที่ผูมีรายไดนอย แทบไมไดรับประโยชนใดๆ จากนโยบายนี้ เนื่องจากเสียภาษี 4 รศ.ดร.นิพนธ พัวพงศกร, การคลังเพื่อความเปนธรรมทางเศรษฐกิจ: ปญหาโครงสรางภาษี. สถาบันวิจยั เพิอกา ่ รพัฒนาประเทศไทย. 6 พฤศจิกายน 2552

56

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

นอยมากหรือไมเสียอยูแล  ว5 (แผนภูมิ 11) สถานการณดังกลาว สงผลใหระดับความ “กาวหนา” ของภาษีเงินได (คนรวยจายมาก คนจนจายนอยเมื่อเทียบกับสัดสวนรายได) ถูกลดทอนดวยคา ลดหยอนดังกลาว แผนภูมิ 11 การประเมินการสูญเสียภาษีรายไดจากคาลดหยอนบางประเภท

1LTF, RMF, ดอกเบี้ยบาน, ซื้อบานใหม, ประกันชีวิต, PVD, ประกันสังคม ที่มา: จากการคำนวณ ขอมูลกรมสรรพากร

คาลดหยอนบางรายการอาจมองไดวาทำใหประชาชนได ประโยชนในระดับที่ “คุม” กับความเหลื่อมล้ำที่เพิ่มขึ้น เชน คา ลดหยอนเบี้ยประกันชีวิตและคาลดหยอนเงินลงทุนในกองทุน รวม เพื่อ การ เลี้ยง ชีพ (Retirement Mutual Fund หรือ ยอ วา RMF) มีวัตถุประสงคเพื่อสงเสริมใหประชาชนมีเงินออม เพียงพอสำหรับชีวิตหลังเกษียณในวัยชรา อยางไรก็ตาม คา ลดหยอนหลายรายการก็ไมมีเหตุผลเพียงพอที่จะมองไดวาคุม 5

สุรจิต ลักษณะสุต และคณะ (อางแลว).

สฤณี อาชวานันทกุล

57

กับความเหลื่อมล้ำที่เพิ่มขึ้น ยกตัวอยางเชน ในป 2551 รัฐบาล พล.อ.สุรยุทธ จุลานนท ประกาศขยายวงเงินหักคาลดหยอนในการคำนวณภาษีเงินได บุคคลธรรมดาสำหรับเงินลงทุนใน RMF และกองทุนรวมหุน ระยะยาว (Long-Term Equity Fund หรือ LTF) เปน 7 แสน บาทตอป จากเดิม 5 แสนบาทตอป เปนการชัว่ คราว โดยใหมีผล ตั้งแต 1 ต.ค. - 31 ธ.ค. 2551 โดยยังคงกำหนดใหหักลดหยอน ไดตามที่จายจริง ไมเกิน 15% ของเงินไดพึงประเมิน ตัวเลขนี้ หมายความวาผูที่จะสามารถหักคาลดหยอนไดเต็ม 700,000 บาท จะตองมีรายไดไมต่ำกวาปละ 700,000 / 15% = 4.67  ยภาษีเพียงประมาณ ลานบาทโดยประมาณ ซึง่ ทัง้ ประเทศมีผูเสี 11,000 รายที่รายงานวามีเงินไดสุทธิตอปสูงกวา 4 ลานบาท ในป 25496 นอกจากนี้ เมือ่ คำนึงวาวัตถุประสงคเริม่ แรกในการจัดตัง้ กองทุน LTF และ RMF คือการสรางวินยั ในการลงทุนและการออม (และสงเสริมใหประชาชนมีหลักประกันหลังเกษียณในกรณีของ RMF) การประกาศใชมาตรการขยายวงเงินลดหยอนดังกลาว เปนสวนหนึ่งของความพยายามที่จะ “พยุง” ตลาดหุนในระยะ สั้นที่กำลังอยูในชวง “ขาลง” จึงผิดวัตถุประสงคของกองทุนทั้ง สองประเภทอยางสิ้นเชิง 6 ทรงธรรม ปน โต, บุณยวรรณ หมัน่ วิชาชัย และ ฐิตมา ิ ชูเชิด, การประเมิน ความเปราะบางทางการคลังของไทย: ความเสี่ยง และนัยตอการดำเนิน นโยบายในอนาคต, นำเสนอในงานสัมมนาวิชาการประจำป 2550 ธนาคาร แหงประเทศไทย: 2550.

58

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

สำหรับภาษีเงินไดนิติบุคคล ผลการประเมินของสุรจิต และ คณะ ไม พบ ว า มี ความ เหลื่ อ ม ล้ ำ ด า น ภาระ ภาษี ที่ มี นั ย สำคัญ ระหวาง บริษัท ขนาด เล็ก กลาง และ ใหญ ที่ อยู นอก ตลาดหลักทรัพย กลาวคือ ในป 2551 บริษัทขนาดใหญจาย ภาษี เมื่อ คิด เปน สัดสวน ของ ราย ได มากกวา บริษัท ขนาด เล็ก อยางไรก็ตาม กรณียกเวนคือบริษทั จำกัดทีมี่ ขนาดกลางจายภาษี มากกวาบริษัทจำกัดที่มีขนาดใหญอยางมีนัยสำคัญ คือรอยละ 2.44 ของรายไดบริษัทขนาดกลาง เทียบกับรอยละ 1.43 ของ รายไดบริษัทขนาดใหญ7 (แผนภูมิ 12) แผนภูมิ 12 สัดสวนภาระภาษีตอยอดขาย จำแนกตามประเภท ขนาด และประเภทอุตสาหกรรมของบริษทั นอกตลาดหลักทรัพย ป 2551

ที่มา: จากการคำนวณงบการเงินกระทรวงพาณิชย

สถิตขิ างตนบงชีว้ า ความเหลือ่ มล้ำดานโครงสรางภาษีใน ภาคธุรกิจไมนาจะเกิดจากอัตราการจายภาษีไมเทากัน เทากับ การที่รัฐใหสิทธิประโยชนทางภาษีแกบริษัทขนาดใหญในกรณี ที่ไมมีเหตุผลรองรับเพียงพอ ดังตัวอยางกรณีที่คณะกรรมการ 7

สุรจิต ลักษณะสุต และคณะ (อางแลว).

สฤณี อาชวานันทกุล

59

สงเสริมการลงทุน (Board of Investment หรือบีโอไอ) ใหการ ส ง เสริ ม การ ลงทุ น โครงการ ดาวเที ย ม ไอ พี ส ตาร ของ บริ ษั ท ชินแซทเทลไลท จำกัด (มหาชน) ในป 2546 (ดูกรณีศึกษา 1) กรณีศึกษา 1: สิทธิประโยชนของ  โครงการไอพีสตาร ในป 2546 คณะกรรมการสงเสริมการลงทุน (Board of Investment หรือบีโอไอ) ไดมีมติในป 2546 ใหการสงเสริมการ ลงทุนโครงการดาวเทียมไอพีสตารของบริษัท ชินแซทเทลไลท จำกัด (มหาชน) บริษัทยอยของ บริษัท ชิน คอรปอเรชั่น จำกัด (มหาชน) ซึง่ ศาลรัฐธรรมนูญไดมีคำพิพากษาในเดือนกุมภาพันธ ป 2553 วายังเปนของ พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร และภรรยาโดย พฤตินัย ระหวางดำรงตำแหนงนายกรัฐมนตรี โดยบีโอไอให สิทธิพิเศษยกเวนภาษีในสวนของรายไดจากตางประเทศ ซึ่ง คาดวามีสัดสวนประมาณรอยละ 80 ของรายไดทั้งหมด และ ยกเวนภาษีนานที่สุดเทาที่กฎหมายไทยเอื้ออำนวย นั่นคือ 8 ป หรือเทียบกับสิทธิประโยชนสูงสุดที่ใหกับการลงทุนในเขต 3 ซึ่งเปนทองที่หางไกล โครงการไอพีสตารไมสมควรไดรับการสงเสริมการลงทุน จากบีโอไอดวยเหตุผลหลายประการ เชน เปนโครงการทีบริ ่ ษทั ตัดสินใจลงทุนไปแลวอยางนอย 2-3 ปกอนหนาที่จะขอรับการ สงเสริม กิจกรรมการตลาดก็ดำเนินไปแลว นอกจากนี้ผูบริหาร บริษทั ยังใหสัมภาษณสือ่ วา ดาวเทียมไอพีสตารเปนดาวเทียมที่ มีประสิทธิภาพดีกวาดาวเทียมแบบเดิมกวา 30 เทา ทั้งหมดนี้ แสดง ให เห็น วา แม บริษัท ไม ได รับ สิทธิ์ ประโยชน จา กบี โอ ไอ

60

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

บริษัทก็ตัดสินใจลงทุนไปแลวดวยความเชื่อมั่นวาจะทำกำไร ไดสูง สวนผลประโยชนก็ตกอยูกับคนไทยในประเทศคอนขาง นอยเนื่องจากดาวเทียมประกอบขึ้นในตางประเทศ และขาย บริการใหแกลูกคาตางประเทศเปนหลัก มติของบีโอไอในกรณี นี้จึงขัดแยงกับวัตถุประสงคของการสงเสริมการลงทุน ซึ่งอยูที่ การสรางแรงจูงใจใหเอกชนลงทุนในประเทศเพิม่ ขึน้ โดยเฉพาะ ในพื้นที่หางไกล8 ประเด็นหนึ่งที่นาสังเกตเกี่ยวกับกรณีนี้คือ ในป 2535 และ 2537 กอนที่ พ.ต.ท. ทักษิณ ชินวัตร จะเปนนายกรัฐมนตรี ดาวเทียมไทยคม 1 และ ไทยคม 2 ของบริษทั เดียวกัน เคยขอรับ การสงเสริมการลงทุนแตถูกบีโอไอปฏิเสธ โดยเหตุผลขอหนึง่ ที่ บีโอไอใหในเวลานั้นใหคือ เปนโครงการที่ดำเนินการไปแลวแต มาขอรับสงเสริมการลงทุนยอนหลัง แตในป 2546 บีโอไอกลับ ใหการสนับสนุนโครงการไอพีสตารอยางงายดาย ดวยเหตุนี้ กรณีที่เกิดขึ้นจึงนับไดวาเปนตัวอยางที่ชัดเจนของ “คอรัปชั่น เชิงนโยบาย” ซึง่ เกิดขึน้ เมือ่ นักธุรกิจรายใหญกุมอำนาจทางการเมือง และใชอำนาจนั้นสั่งการ แทรกแซง หรือกดดันใหหนวยงาน ของรัฐเอื้อประโยชนใหกับธุรกิจของตัวเองหรือพวกพอง ซึ่ง นอกจากจะเปนการใชอำนาจโดยไมชอบดวยกฎหมายแลว ยัง สรางความเหลือ่ มล้ำในการแขงขันอยางไมเปนธรรมอีกดวย (ดู ขอ 1.4 ความไมเทาเทียมในการแขงขัน) 8 อานรายละเอียดไดใน ดร.สมเกียรติ ตัง้ กิจวานิชย, “รูท นั “ทักษิณ” วิพากษ คอรัปชั่นนโยบาย (ตอนจบ)” หนังสือพิมพ ประชาชาติธุรกิจ, 19 เมษายน 2547.

สฤณี อาชวานันทกุล

61

1.4 ความเหลือ่ มล้ำเชิงพืน ้ ที:่ งบประมาณและการเขาถึง สินเชื่อในระบบ

เมื่อคำนึงวารัฐมีหนาที่พัฒนาประเทศเพื่อกระจายความ มั่งคั่ง และ ความ อยูดี มี สุข อยาง ทั่ว ถึง และ เมื่อ คำนึง วา ระบบ ธนาคาร พาณิชย เปน กลไก สำคัญ ใน การ พัฒนา ชนบท ความ เหลื่อมล้ำในการจัดสรรงบประมาณและปลอยสินเชื่อก็อาจมี สวนซ้ำเติมความเหลือ่ มล้ำเชิงพืน้ ที่ โดยเฉพาะระหวางกรุงเทพฯ กับจังหวัดอื่น สถิติหนึ่งที่บงชี้ความเหลื่อมล้ำของระดับการพัฒนาเชิง พืน้ ทีได ่ ดีคือ อัตราความเปนเมือง ซึง่ หมายถึงสัดสวนประชากรที่ อาศัยอยูใน  เมืองตอจำนวนประชากรทัง้ หมด ปจจุบนั อัตราความ เปนเมืองของไทยอยูที่รอยละ 31 ซึ่งต่ำกวาเพื่อนบานอยาง มาเลเซีย (รอยละ 71) และอินโดนีเซีย (รอยละ 53) มาก ถา ดูจากระดับรายไดตอหัว อัตราความเปนเมืองของไทยควรอยูที่ รอยละ 45 ตามแนวโนมของภูมิภาค นอกจากนี้ กรุงเทพฯ ยัง เปนเมืองที่มีจำนวนประชากรมหาศาลกวาเมืองอื่นๆ มาก โดย เมืองที่ประชากรคนเมืองเปนอันดับ 2 รองจากกรุงเทพฯ คือ สมุทรปราการ มีจำนวนคนเมืองเพียงรอยละ 6 ของกรุงเทพฯ ต่ำ กวา “กฎลำดับขนาด” (rank-size rule) อันเปนกฎความสัมพันธ เชิงประจักษทีบอก ่ วา เมืองทีมี่ ประชากรคนเมืองมากเปนอันดับ 2 จะมีประชากรคนเมืองรอยละ 50 ของเมืองที่มีประชากรคน เมืองมากที่สุด (แผนภูมิ 13)9 9 เศรษฐพุฒิ สุทธิวาทนฤพุฒิ และคณะ, Looking beyond Bangkok: ผูบริโภคในเมืองและการพัฒนาสูความเปนเมืองในไทย, ศูนยวิจัยเศรษฐกิจ และธุรกิจ ธนาคารไทยพาณิชย. Insight Dec 2010 - Jan 2011.

62

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

แผนภูมิ 13 อัตราความเปนเมือง และจำนวนประชากรคนเมือง ตามลำดับที่ของเมือง เปรียบเทียบระหวางไทย เกาหลีใต มาเลเซีย และอินโดนีเซีย

ที่มา: เศรษฐพุฒิ สุทธิวาทนฤพุฒิ และคณะ, “Looking beyond Bangkok: ผูบริโภคในเมืองและ การพัฒนาสูความเปนเมืองในไทย”, ศูนยวิจัยเศรษฐกิจและธุรกิจ ธนาคารไทยพาณิชย. Insight Dec 2010 - Jan 2011.

แผนภูมิ 14 รายไดของครัวเรือนเฉลี่ยตอหัว ป 2550 แยกตามสาขาอาชีพและภูมิภาค

หมายเหตุ: ผูประกอบการรวมเฉพาะกิจการที่มีลูกจาง ผูประกอบวิชาชีพเฉพาะทางรวมเฉพาะ ผูที่ไมเปนเจาของกิจการ เกษตรกรรายยอยรวมเฉพาะเกษตรกรที่มีที่ดินเปนของตนเอง โดยที่ดิน ทำกินมีขนาดไมเกิน 20 ไร ในกรณีที่สมาชิกในครัวเรือนมีอาชีพตางกัน ใชอาชีพของครัวเรือน ในการจัดกลุม ทีม่ า: เศรษฐพุฒิ สุทธิวาทนฤพุฒิ และคณะ, “การเติบโต ความเหลือ่ มล้ำ และโอกาสในประเทศไทย” ใน Insight Aug-Sep 2010. ศูนยวิจัยเศรษฐกิจและธุรกิจ ธนาคารไทยพาณิชย: 2553.

สฤณี อาชวานันทกุล

63

ในป 2550 ผูประกอบการในกรุงเทพฯ มีรายไดสูงกวา คนงานโรงงานในกรุงเทพฯ 3 เทา และสูงกวาเกษตรกรรายยอย ในอีสาน 12 เทา และผูที่อาศัยอยูในภาคอีสานมีรายไดต่ำที่สุด ไมวาจะประกอบอาชีพใดก็ตาม (แผนภูมิ 14) ปญหาเชิงโครงสรางที่เปนสาเหตุประการหนึ่งของความ เหลื่อมล้ำเชิงพื้นที่ดังกลาว คือความเหลื่อมล้ำในการจัดสรร งบประมาณ โดยปจจุบนั จังหวัดทีมี่ ผลิตภัณฑมวลรวมตอคนตอ ป (Gross Provincial Product Per Capita) สูง มีแนวโนมที่ จะไดงบประมาณรัฐสูง แทนที่จะเปนทางกลับกันเพื่อลดความ เหลื่อมล้ำ (แผนภูมิ 15) แผนภูมิ 15 ผลิตภัณฑมวลรวมตอคนตอป และงบประมาณรัฐ ตอคนตอป ป 2553

ที่มา: งบประมาณโดยสังเขป ประจำปงบประมาณ พ.ศ. 2554 ฉบับปรับปรุง www.bb.go.th และ สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ www.nesdb.go.th

64

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

เมื่อดูงบประมาณรายจังหวัดพบวา หากไมนับกรุงเทพฯ งบประมาณรัฐตอหัวถูกจัดสรรไปยังกลุม ประชากรทียากจน ่ ทีส่ ดุ ทีส่ ดุ จังหวัดหนึง่ คือ ไดดีในระดับหนึง่ กลาวคือ จังหวัดทียากจน ่ แมฮองสอนไดรับการจัดสรรงบประมาณ 210 บาทตอคนตอป อยางไรก็ตาม ยังมีอีกหลายจังหวัดที่มีรายไดนอย แตไมไดรับ การจัดสรรงบประมาณที่สูงเพื่อยกระดับรายไดของประชากร ยกตัวอยางเชน จังหวัดศรีสะเกษ สุรินทร และบุรีรัมย มีรายได ตอหัวราว 35,000 บาทตอคนตอป แตกลับไดรับการจัดสรร งบประมาณเพียง 28-30 บาทตอคนตอปเทานัน้ (แผนภูมิ 16) แผนภูมิ 16 เปรียบเทียบผลิตภัณฑมวลรวมตอคนตอป และ งบประมาณรัฐตอคนตอปรายจังหวัด ป 2553

ที่มา: งบประมาณโดยสังเขป ประจำปงบประมาณ พ.ศ. 2554 ฉบับปรับปรุง www.bb.go.th และ สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ www.nesdb.go.th

สฤณี อาชวานันทกุล

65

ด า น การ ปล อ ย สิ น เชื่ อ ของ ธนาคาร พาณิ ช ย พบ ว า กรุงเทพฯมีประชากรเพียงรอยละ 10 ของทั้งประเทศ แตเปน จังหวัดทีได ่ รับสินเชือ่ คิดเปนมูลคาถึงรอยละ 74 ของสินเชือ่ รวม ขณะทีภาค ่ เกษตรมีการจางงานมากกวารอยละ 38 ของแรงงาน รวม แตมีมูลคาสินเชื่อนอยกวารอยละ 1 ของสินเชื่อรวม และ มูลคาสินเชื่อรวมทั้งระบบธนาคารพาณิชย ณ 30 พฤศจิกายน  เมืองเศรษฐกิจสำคัญทีมี่ ความแข็งแกรง 2553 กระจุกตัวอยูตาม ทางเศรษฐกิจอยูแลว อาทิ กรุงเทพฯ และปริมณฑล อยุธยา ชลบุรี ระยอง เชียงใหม สงขลา นครราชสีมา และขอนแกน เปนตน (แผนภูมิ 17) จากสถิติดังกลาว นาคิดวาสถาบันการ เงินไทย “นำ” การพัฒนา แผนภูมิ 17 ยอดสินเชื่อคงคางใน เศรษฐกิจ (ธนาคารปลอย ระบบธนาคารพาณิชยจำแนกตาม สินเชื่อในพื้นที่ดอยพัฒนา จังหวัด ณ 30 พฤศจิกายน 2553 ก อ น เศรษฐกิ จ จึ ง ค อ ย เจริญเติบโตตาม) อยางที่ นักเศรษฐศาสตรหลายคน เชื่อจริงหรือ เพราะสถิตินี้ บ ง ชี้ ว า สถาบั น การ เงิ น อาจ จะ “ตาม หลั ง ” การ พัฒนามากกวา (เศรษฐกิจ ใน จังหวัด เติบโต ถึง ระดับ หนึ่งกอน ธนาคารจึงเขาไป ปลอยสินเชื่อ) ที่มา: ธนาคารแหงประเทศไทย

66

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

1.5 ความไมเทาเทียมในการแขงขัน ความทาทายในการรับมือกับความเหลื่อมล้ำตางๆ ใน สังคม มิได อยู ที่ การ ชวย เหลือ ผู ดอย โอกาส ออกแบบ ระบบ สวัสดิการที่เหมาะสม และมีระบบภาษีที่กาวหนาเพียงอยาง เดียว หาก แต เรา ยัง ตอง ให ความ สำคัญ กับ การ ออกแบบ และ บังคับใชกฎกติกาและเกณฑกำกับดูแลที่จะเสริมสรางเสรีภาพ และความเปนธรรมในสนามแขงขัน ซึง่ เปนหัวใจทีขาด ่ ไมไดของ ระบบตลาดทีมี่ ประสิทธิภาพ แตประเด็นนีคน ้ มักจะมองขามไป ่ นประโยชนตอสังคมตาม ดวยความเขาใจผิดวา “ตลาดเสรี” ทีเป ทฤษฎีเศรษฐศาสตรนั้น หมายถึงตลาดที่ใครๆ จะทำอะไรก็ได ตามอำเภอใจโดยไมตองมี “กรรมการ” มาคอยกำกับดูแลมิให ผูเลนทำผิดกติกา “กฎกติกา” ที่ควรจะมีในระบบตลาดเพื่อสรางภาวะการ แขงขันที่ “เสรี” (ใครอยากแขงก็เขามาแขงได) และ “เปนธรรม” (ธุรกิจไมใชอำนาจเหนือตลาดเอาเปรียบผูบริโภคหรือคูแขง) ควรเปนกติกาที่มุงบรรเทาผลกระทบทางลบจากความลมเหลว ของตลาด (Market Failures) อันหมายถึงภาวะที่กลไกตลาด ใน โลก แหง ความ จริง ไม สามารถ จัดสรร ทรัพยากร ได อยาง มี ประสิทธิภาพตามทฤษฎีเศรษฐศาสตร ความลมเหลวของตลาดซึ่งเกิดขึ้นบอยครั้งในโลกจริงจน อาจกลาวไดวาเปน “ธรรมชาติ” ของระบบทุนนิยม มีอยูดวย กัน 3 ประเภทหลักดังตอไปนี้ 1) ความไมสมมาตรของสารสนเทศ (Asymmetric Information) หมายถึงภาวะทีฝ่ ายใดฝายหนึง่ มีขอมูลมากกวาอีกฝาย

สฤณี อาชวานันทกุล

67

ซึง่ โดยปกติมักจะเปนผูบริ  โภคทีรู่ น อยกวาผูผลิ  ต ยกตัวอยางเชน ่ มาขายนัน้ ในตลาดรถมือสอง ผูซื อ้ ยอมรูน อยกวาผูขาย  วารถทีนำ มีสภาพดีหรือไมดีเพียงใด จึงอาจถูกผูขาย  หลอกใหจายแพงกวา ทีควร ่ กฎกติกาทีจะ ่ ชวยบรรเทาผลกระทบจากภาวะไมสมมาตร ไดแก การสรางมาตรฐานสินคา การกำหนดใหผูผลิตยืดระยะ เวลาประกันและรับคืนสินคาใหนานกวาสินคาทั่วไป หรือการ กำหนดใหผูขายตองออกคาซอมบำรุงสินคาแทน ผูซื้อภายใน ระยะเวลาที่กำหนด เพื่อคุมครองผูซื้อจากสินคาคุณภาพต่ำที่ ลวงรูไดยากมากวามีคุณภาพต่ำกอนตัดสินใจซื้อ 2) ผลกระทบภายนอก (Externalities) หมายถึงผลกระทบ ที่เกิดกับบุคคลที่สามโดยไมไดตั้งใจ และตนทุนจากผลกระทบ ไมไดถูกนับรวมเขาไปในตนทุนของผูผลิ  ต ผลกระทบภายนอกมี ทัง้ ดานดี เชน การกระจายความรูด านเทคโนโลยี (Technology Spillover) และดานไมดี เชน มลพิษที่เกิดจากโรงงาน ปญหานี้ แกไขไดดวยการพยายามนำผลกระทบภายนอกมาคิดเปนตนทุน ของผูผลิตใหได (Internalize Externalities) 3) อำนาจ เหนือ ตลาด หมาย ถึง ภาวะ ที่ ผู ผลิต ราย ใด รายหนึง่ มีอำนาจมากกวาผูผลิ  ตอืน่ ๆ ทำใหสามารถผูกขาดหรือ  โภค ทำใหกลไกตลาดไมสามารถ เอารัดเอาเปรียบคูแข  งและผูบริ ทำงานไดอยางมีประสิทธิภาพ เชน ผูผลิตหลายรายจับมือกัน “ฮั้ว” ราคา การ เปรียบ เทียบ ความ เหลื่อม ล้ำ ใน ภาค ธุรกิจ ไทย ควร เปรียบเทียบจากฐานรายไดมากกวากำไรสุทธิ เนื่องจากยังมี กิจการจำนวนมาก โดยเฉพาะนอกตลาดหลักทรัพย ทีใช ่ เทคนิค

68

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

ทางบัญชีตกแตงตัวเลขใหมีกำไรสุทธิต่ำเกินจริงเพื่อหลบเลี่ยง ภาษี เมื่อเปรียบเทียบรายไดป 2550 ของบริษัทที่จดทะเบียน กับกรมพัฒนาธุรกิจการคาแยกตามกลุมรายได พบวามีความ เหลื่อมล้ำสูงมากระหวางบริษัทขนาดใหญกับบริษัทขนาดเล็ก โดยบริษัทที่มีรายไดสูงสุดรอยละ 10 มีรายไดรวมกันกวารอย ละ 89 ของรายไดบริษัททั้งหมด ขณะที่บริษัทที่มีรายไดนอย ที่สุดรอยละ 10 มีสวนแบงรายไดเพียงรอยละ 0.07 (ไมถึง 1 เปอรเซ็นต) เทานั้น เทากับวาบริษัทที่รวยที่สุด 10% มีรายได มากกวาบริษทั ทีจน ่ ทีส่ ดุ 10% ถึง 12,724 เทา (แผนภูมิ 18) แผนภูมิ 18 รายไดของบริษัทจำกัด จำแนกตามกลุมรายได ระหวาง ป 2548 ถึง 2550

ที่มา: ชื่นฤทัย กาญจนะจิตรา และคณะ, สุขภาพคนไทย 2553: วิกฤติทุนนิยม สังคมมีโอกาส? สถาบันวิจัยประชากรและสังคม มหาวิทยาลัยมหิดล (วปส.) สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสราง เสริมสุขภาพ (สสส.) และสำนักงานคณะกรรมการสุขภาพแหงชาติ (สช.), 2553.

นอกจากภาคเอกชนจะมีความเหลื่อมล้ำดานรายไดคอน ขางมากแลว รายชื่อของบริษัทขนาดใหญในไทยก็ยังไมมีการ

สฤณี อาชวานันทกุล

69

เปลี่ยนแปลงในสาระสำคัญตลอดระยะเวลา 30 ปที่ผานมา บริษัทจดทะเบียนที่ใหญที่สุด 20 แหงในตลาดหลักทรัพยแหง ประเทศไทย (ตลท.) ในป 2553 มีมูลคาตลาดรวมกันมากกวา รอยละ 70 ของมูลคาตลาดรวม ทั้งยังเปนบริษัทเดียวกัน หรือ อยูในเครือเดียวกันกับบริษัทจดทะเบียน 20 แหงที่ใหญที่สุด ในป 2539 ถึงรอยละ 75 (15 บริษัท) และเมื่อดูรายชื่อบริษัท เหลานี้พบวา มีเพียง 4 แหงเทานั้นที่เปนบริษัทเอกชนในธุรกิจ ทีเป ่ ดใหแขงขันโดยเสรี ไมใชรัฐวิสาหกิจ สถาบันการเงิน กิจการ ที่ถือหุนใหญโดยสำนักงานทรัพยสินสวนพระมหากษัตริย หรือ บริษัทที่มีรายไดหลักจากสัมปทาน (รัฐมอบอำนาจผูกขาดให ชั่วคราว) (แผนภูมิ 19) แผนภูมิ 19 บริษัทที่ใหญที่สุด 20 แหงในตลาดหลักทรัพย โดยมูลคาตลาด พ.ศ. 2539 และ 2553

หมายเหตุ: ขนาด ของ ตัว อักษร แสดง ขนาด มูลคา ตลาด (Market Capitalization) ของ บริษัท โดยเปรียบเทียบ ที่มา: ตลาดหลักทรัพยแหงประเทศไทย

70

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

การที่รายชื่อของบริษัทที่ใหญที่สุดในตลาดหุนสวนใหญ เปนรัฐวิสาหกิจ หรือไมก็เปนบริษัทในอุตสาหกรรมขนาดใหญ ที่ผลกำไรผูกโยงกับนโยบายรัฐอยางใกลชิด (เชน ธนาคาร และ โทรคมนาคม) บงชี้วา ภาคธุรกิจไทยยังมิใช “ทุนนิยมเสรี” ใน ความหมายของระบบตลาดเสรีที่มีการแขงขันอยางเปนธรรม รัฐ ทำ หนาที่ กำกับ ดูแล ตลาด มากกวา จะ เปน ผู เลน โดยตรง ผูประกอบการหนาใหมที่มีศักยภาพสามารถกอรางสรางธุรกิจ จนแขงขันกับผูครองตลาดดั้งเดิมไดสำเร็จ ปญหาเชิงโครงสรางที่สำคัญประการหนึ่งที่ตอกลิ่มความ เหลื่อม ล้ำ ใน ระบบ ตลาด ระหวาง ผู ประกอบ การ ราย ใหญ กับ ผูประกอบการรายยอย คือความไมเทาเทียมในสนามแขงขันที่ เปดโอกาสใหบริษัทที่มีอำนาจผูกขาดหรือมีอำนาจเหนือตลาด สามารถ กีดกัน คู แขง อยาง ไม เปน ธรรม หรือ เอา รัด เอา เปรียบ ผู บริโภค เชน การ บังคับ ไม ให ผู คา ปลีก ขาย สินคา ของ คู แขง การ บังคับ ขาย สินคา พวง การ กำหนด ราคา สูง เกิน ควร การ กำหนดราคารวมกัน (“ฮั้ว”) หรือการทุมตลาดเพื่อทำลายคูแขง เปนตน สาเหตุ หนึ่ง ของ ความ ไม เทา เทียม ใน การ แขงขัน ที่ เปน “ปญหาเชิงโครงสราง” คือ กฎหมายกำกับดูแลธุรกิจที่สำคัญ โดยเฉพาะพระราชบัญญัติการแขงขันทางการคา พ.ศ. 2542 ยังเปน “เสือกระดาษ” ที่ไมสามารถบังคับใชจริง ดร.เดือนเดน นิคมบริรักษ และ สุณีพร ทวรรณกุล จาก สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอารไอ) อธิบาย ปญหาความไมเทาเทียมในการแขงขันไวในรายงานป 2549

สฤณี อาชวานันทกุล

71

วา10 ในทางเศรษฐศาสตร การผูกขาดเปนสิ่งที่ทำใหเกิดตนทุน ทางเศรษฐกิจสูง ผูบริโภคตองซื้อสินคาในราคาที่แพงเกินควร หรือสินคามีคุณภาพต่ำโดยไมมทาง ี เลือก ในกรณีดังกลาว รัฐตอง เขามากำกับดูแลมิใหผูผูกขาดเอาเปรียบผูบริโภค ในทางตรงกันขาม ในทางธุรกิจการเมือง การผูกขาดกลับ ถูกมองวาเปนขุมทรัพยอันมหาศาล เนื่องจากการผูกขาดทาง ธุรกิจหมายถึงความสามารถในการทำกำไรกอนโตไดโดยไมตอง ลงทุนหรือใชความสามารถใดๆ และที่สำคัญคือ กำไรจากการ ผูกขาดมิใชเงินทีผิ่ ดกฎหมายตราบใดทีรั่ ฐไมดำเนินการใดๆ เกีย่ ว กับพฤติกรรมที่เปนการผูกขาด ดังนั้น นักการเมืองยุคใหมมัก ตองการที่จะมีธุรกิจหรือหุนสวนในธุรกิจที่มีอำนาจผูกขาด หรือ มิฉะนั้นก็อาจจะปลอยใหธุรกิจที่ผูกขาดกอบโกยกำไรตอไปเพื่อ แลกเปลี่ยนกับผลประโยชนทางการเมืองบางประการ ประเทศไทยมี พ.ร.บ.การแขงขันทางการคาตั้งแตป พ.ศ.

2542 เวลาลวงเลยมาแลวถึง 7 ป มาตราหลัก 2 มาตราของ กฎหมายทีใช ่ ควบคุมพฤติกรรมผูกขาดหรืออาจผูกขาดของเอกชน อันไดแก มาตรา 25 วาดวยการมีอำนาจเหนือตลาด และมาตรา 26 วาดวยการควบรวมธุรกิจ ก็ยังไมมีเกณฑรายไดหรือสวนแบง ตลาดทีทำให ่ มาตรา 2 มาตรานีสามารถ ้ บังคับใชได การ “ถวงเวลา” 10 ดร.เดือนเดน นิคมบริรกั ษ และ สุณพร ี ทวรรณกุล. การผูกขาดทางธุรกิจ กับการเมือง. นำเสนอในงานสัมมนาวิชาการประจำป 2549 ของสถาบันวิจยั เพื่อการพัฒนาประเทศไทย, 2549. ดาวนโหลดไดจาก http://www.tdri. or.th/ye_06/ye06rept/g3/dd_final.pdf

72

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

ดังกลาวแสดงใหเห็นวารัฐบาลของอดีตนายกฯทักษิณ (ชินวัตร) มิไดมีเปาประสงคในการปองกันการผูกขาดแตอยางใด แสดงให เห็นชัดเจนวากฎหมายฉบับนี้ถูกกลุมทุนที่กุมอำนาจในชวงเวลา ที่ผานมา สกัดกั้นมิใหบังคับใชได นอกจากนี้ มาตรา 4 ของกฎหมายนี้ยังใหการยกเวนแก รัฐวิสาหกิจอีกดวย แมรัฐวิสาหกิจจำนวนมากมีอำนาจผูกขาด ทำใหรัฐวิสาหกิจกลายเปนแหลงแสวงหารายไดของนักการเมือง และเครือญาติ โดยการเขาไปถือหุนในรัฐวิสาหกิจที่จดทะเบียน ในตลาดหลักทรัพยเพือ่ รับสวนแบงกำไรอันมหาศาล จึงไมแปลกวา เหตุใดรัฐบาลที่ผานมาตองการจะเรงรีบใหมีการนำรัฐวิสาหกิจ ที่ผูกขาดและมีกำไรสูง เชน การทาอากาศยานแหงประเทศไทย องคการ สื่อสาร มวลชน แหง ประเทศไทย การ ปโตรเลียม แหง ประเทศไทย และ การ ไฟฟ า ฝ า ย ผลิ ต แห ง ประเทศไทย เข า ตลาดหลักทรัพย ใน ที่ สุ ด ใน ป 2551 หลั ง จาก ที่ เปลี่ ย น รั ฐ บาล หลั ง รัฐประหารในป 2549 กระทรวงพาณิชยจึงไดออกประกาศ เกณฑ “ผูมีอำนาจเหนือตลาด” โดยกำหนดใหหมายถึง ธุรกิจ ใดก็ตามที่มีผูประกอบการรายใดรายหนึ่งมีสวนแบงตลาดในป ที่ผานมารอยละ 50 ขึ้นไป และมียอดขาย 1,000 ลานบาท ขึ้นไป หรือผูประกอบธุรกิจ 3 รายแรกในตลาดสินคาใดมีสวน แบงรวมกันรอยละ 75 ขึน้ ไป และยอดขายรายใดรายหนึง่ ตัง้ แต 1,000 ลานบาทขึ้นไป ประเด็นทีน่ าสังเกตคือ เกณฑทีกระทรวง ่ พาณิชยประกาศ นี้ ไม สอดคลอง กับ เกณฑ ผู มี อำนาจ เหนือ ตลาด ใน กฎหมาย

สฤณี อาชวานันทกุล

73

หลายประเทศ ซึ่งมักกำหนดสวนแบงตลาดไวที่รอยละ 25 33.33 เนื่องจากมองวาแตละธุรกิจควรจะมีคูแขงขันอยางนอย 3 (=100/33.33) หรือ 4 (=100/25) ราย เพื่อใหผูบริโภค มัน่ ใจไดวาจะไมมผูี เล  นรายใดรายหนึง่ มีอำนาจครองตลาด และ ลดความเสี่ยงที่จะ “ฮั้ว” กัน แตเกณฑของกระทรวงพาณิชยนั้น หมายความวายินยอมใหธุรกิจมีผูเลนเพียง 2 (=100/50) ราย เทานั้น และแตละรายก็จะยังมีอำนาจครองตลาดมากเกินไป ทำใหประกาศฉบับนี้ไมตรงตามเจตนารมณของกฎหมายที่จะ คุมครองการแขงขันที่เปนธรรม นอกจาก จะ มี ปญหา ใน ทาง ปฏิบัติ แลว กระบวนการ รับ เรื่อง รอง เรียน ตาม กฎหมาย ฉบับ นี้ ก็ ยัง มี ความ ลาชา อยาง นาเชื่อวาเปนความตั้งใจของผูบังคับใชกฎหมาย นับตั้งแตมีการ ประกาศใชกฎหมายดังกลาวในป 2542 จนถึงกลางป 2553 มีเรื่องรองเรียนรวม 70-80 เรื่อง ในจำนวนนี้มีการดำเนินการ สอบสวนแลวเพียง 1 เรื่อง โดยคณะกรรมการการแขงขันฯ สง เรื่องใหอัยการในการสอบสวนเพื่อสงศาลวินิจฉัยตอไป อีก 3 เรื่องอยูระหวางการตั้งอนุกรรมการสอบสวน ไดแก การขาย เหลาพวงเบียร ธุรกิจสือ่ สิง่ พิมพ และการขายสินคาต่ำกวาทุนซึง่ เกีย่ วของกับหางคาปลีก กรณีนอกเหนือจากนีอยู ้ ระหว  างดำเนิน การ หรือมิฉะนั้นอัยการก็สั่งไมฟอง กฎหมายฉบับนีมี้ ปญหาผลประโยชนทับซอนตัง้ แตขัน้ การ ออกแบบกฎหมาย โดยกำหนดใหภาคเอกชน ซึ่งเปนผูที่ควรจะ อยูภายใตการกำกับดูแล สงตัวแทนเขารวมเปนคณะกรรมการ แขงขันทางการคา และคณะกรรมการกลางวาดวยการกำหนด

74

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

ราคาสินคาและบริการ ในสัดสวนไมนอยกวากึ่งหนึ่ง เทากับให ภาคเอกชนมีอำนาจควบคุมคณะกรรมการทั้ง 2 ชุดโดยปริยาย นอกจากนี้ คณะกรรมการทัง้ สองยังมีวาระการทำงานเพียง 2 ป จึงเปราะบางมากตอการแทรกแซงของภาคการเมือง จาก การ วิ เ คราะห สาย สั ม พั น ธ ทาง ธุ ร กิ จ ของ คณะ กรรมการแขงขันทางการคาสองชุดแรก ดร.เดือนเดน นิคมบริรกั ษ และ สุณีพร ทวรรณกุล พบวา กรรมการแขงขันทางการคา บาง ราย มี ความ สั ม พั น ธ กั บ ธุ ร กิ จ ผู ก ขาด หรื อ ธุ ร กิ จ ที่ ถู ก รอง เรียน เรื่อง การ คา ที่ ไม เปน ธรรม ทั้ง ทาง ตรง และ ทาง ออม (แผนภูมิ 20)

สฤณี อาชวานันทกุล

75

แผนภูมิ 20 สรุปความสัมพันธระหวางกลุมธุรกิจเอกชน นักการเมือง และคณะกรรมการแขงขันทางการคา

ที่มา: ดร.เดือนเดน นิคมบริรักษ และ สุณีพร ทวรรณกุล. การ ผูกขาดทางธุรกิจกับการเมือง (2549)

76

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

แนวทางลดความเหลื่อมล้ำดานเศรษฐกิจ การลดความเหลื่อมล้ำดานเศรษฐกิจในระบบเศรษฐกิจ แบบทุนนิยม ซึ่งตองเคารพสิทธิและเสรีภาพทางเศรษฐกิจของ ประชาชนทุกหมูเหล  าเปนสำคัญ สามารถทำไดโดยการลดความ เหลือ่ มล้ำดานรายไดและลดความเหลือ่ มล้ำดานโครงสรางภาษี ควบคูกันไป 1. รัฐบาลปลอยใหประชาชนทุกภาคสวนแขงขันกันเอง ภายใตกลไกตลาดที่เปดโอกาสใหทุกคนสามารถสะสมความ มั่งคั่งจากการทำงานและการประกอบธุรกิจ ทวาวิธีนี้จะสำเร็จ ไดก็ตอเมื่อประชาชนมีรายไดสุทธิหลังจากหักคาใชจายตางๆ แลว (Disposable Income) ทีเพี ่ ยงพอตอการออม ยิง่ ไปกวานัน้ โครงสร า ง การ แข ง ขั น ใน ตลาด จะ ต อ ง เสรี และ เป น ธรรม ซึ่ง หมายความ วา รัฐ ควร ปรับปรุง กฎหมาย และ การ บังคับ ใช ่ กฎหมายแขงขันทางการคาใหใชการไดจริงเพือ่ ลดโอกาสทีความ มั่งคั่งจะกระจุกตัวอยูแตเฉพาะในกลุม ผูมีอำนาจผูกขาดหรือ เหนือตลาด และควรเนนการสงเสริมผูประกอบการขนาดกลาง และขนาดยอมมากกวาผูประกอบการขนาดใหญที่มี “สายปาน ยาว” อยูแลว นอกจากนี้ทุกคนในสังคมก็ควร มีโอกาสเขาถึง ปจจัยตางๆ ที่จำเปนตอการสรางเสริมสมรรถภาพในการดำรง ชีพหรือแขงขันอยางเทาเทียมกัน (เชน โอกาสในการไดรับการ ศึกษาที่มีคุณภาพ) 2. สงเสริมระบบการเงินฐานราก (“การเงินชุมชน” เชน กลุม สัจจะ ออม ทรัพย สัจจะ สะสม ทรัพย และ สหกรณ ออม ทรัพยเพื่อการผลิต) ที่ชาวบานจัดการกันเอง ซึ่งปจจุบันมีอยู

สฤณี อาชวานันทกุล

77

นับแสนแหงทั่วประเทศ หลายแหงสามารถระดมเงินออมและ เปนแหลงทุนใหสมาชิกกูไปประกอบอาชีพเพื่อสรางรายไดโดย ไมตองอาศัยสถาบันการเงิน 3. ผลักดันและสงเสริมสถาบัน “การเงินขนาดจิว๋ ” (ไมโคร ไฟแนนซ) ในไทย ซึ่งอาจใชหลายวิธีผสมผสานกัน ระหวางการ ยกระดับองคกรการเงินฐานรากที่ชาวบานจัดการกันเองและมี ความเขมแข็งแลวระดับหนึ่ง กับการสงเสริมใหธนาคารของรัฐ และธนาคารพาณิชยริเริ่มธุรกิจไมโครไฟแนนซ ตามแนวทาง “ธุรกิจเพือ่ สังคม” ทีมุ่ ง ใหคนยากจนมีโอกาสเขาถึงแหลงเงินทุน เพื่อนำเงินกูไปปรับปรุงชีวิตความเปนอยู ดังตัวอยาง “ธนาคาร กรามีน” (Grameen Bank) ในบังคลาเทศ ที่ทำให มูฮัมหมัด ยูนุส (Muhammad Yunus) ผูก อตัง้ ธนาคารไดรับรางวัลโนเบล สาขาสันติภาพประจำป 2549 รวมกับธนาคาร จากคำแปล คำอธิบายของ ยูนุสในเว็บไซตธนาคาร กรามีน กรามีนเชื่อวา “สินเชื่อเปนสิทธิมนุษยชนขั้นพื้นฐานอยางหนึ่ง” และยังเชื่อวา “มนุษยทุกคน รวมทั้งคนที่จนที่สุด ลวนมีศักยภาพ” นั่นทำให แมแตขอทานก็ยังสามารถเปนลูกคาของธนาคารกรามีนได 4. ควรมีการขยายฐานภาษีตามหลักความเสมอภาคทาง ภาษีที่วา “ผูมีฐานะใกลเคียงกัน สภาพแวดลอมคลายกัน ควร จายภาษีแบบเดียวกัน ในอัตราเทากัน และไมสามารถผลักภาระ ภาษีไปสูผู อื น่ ได” เพือ่ ครอบคลุมกลุม ผูที มี่ ความสามารถในการ เสียภาษี แตยังไมไดเสียภาษีดวยสาเหตุตางๆ (ไมยืน่ แบบฟอรม การเสียภาษี, ยื่นต่ำกวาความเปนจริง, หลบเลี่ยงภาษีดวยวิธี ตางๆ เปนตน) และเพื่อลดภาระภาษีที่กระจุกตัวอยูแตเฉพาะ

78

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

ในบางกลุม ในการนี้ สิ่งที่ตองพัฒนาควบคูกันไปก็คือ ระบบ การประเมินการเรียกเก็บภาษีที่มีประสิทธิภาพ และควรมีการ ทบทวนพิจารณาแกไขการลดหยอนภาษีที่มีอยู ใหมีความเปน ธรรมมากขึ้น 5. รั ฐ ควร ผลั ก ดั น ภาษี ใหม ๆ ที่ สอดคล อ ง กั บ ความ เปลี่ยนแปลงและปญหาใหญในสังคมปจจุบัน อาทิ ภาษีมลพิษ (ตาม หลัก “ผู กอ มลพิษ เปน ผู จาย”) ตลอด จน ภาษี กาวหนา ที่ ช ว ย ลด ความ เหลื่ อ ม ล้ ำ และ สร า ง แรง จู ง ใจ ให ผู มี ฐานะ ดี ใชทรัพยากรอยางคุมคา อาทิ ภาษีมรดก ภาษีกำไรสวนเกินทุน (Capital Gains Tax หมายถึงภาษีที่เก็บจากกำไรที่ไดรับจาก การขายทรัพยสินหรือหลักทรัพย) และภาษีที่ดินและทรัพยสิน ที่มีโครงสรางที่เปนธรรมและเหมาะสม

สฤณี อาชวานันทกุล

79

บทที่ 2

ความเหลื่อมล้ำดานทรัพยากร

ถาหากเราเชื่อวาคนทุกคนควร มีสิทธิและเสรีภาพที่จะใชชีวิต ตามทีตน ่ มุง หวัง กลไกตางๆ ในสังคมก็ควรคุม ครองสิทธิในการ  า อยางไรก็ตาม เขาถึงและใชทรัพยากรของประชาชนทุกหมูเหล บอยครัง้ ความตองการของคนนอกพืน้ ที่ (เชน นักธุรกิจทีต่ องการ สรางโรงถลุงเหล็ก) ก็ขัดแยงกับความตองการของคนบางสวน ในพื้นที่ (เชน ไมตองการอุตสาหกรรม อยากพัฒนาชุมชนของ ตนเองใหเปนแหลงทองเทีย่ วเชิงอนุรกั ษแทน) และความขัดแยง ดัง กลาว ก็ อาจ สง ผลก ระ ทบ อยาง รุนแรง ตอ ประชาชน ยิ่ง กวา ปญหาการเขาไมถึงทรัพยากร ตอประเด็นที่วาเราควรจัดการกับความขัดแยงทำนองนี้ อยางไร คำ ตอบ สวน หนึ่ง ขึ้น อยู กับ มุม มอง และ อุดมการณ ทางการเมืองที่กลาวถึงในบทนำ นักคิดสำนักเสรีนิยมจะเสนอ วาควรปลอยใหเปนไปตามกลไกตลาด กลาวคือ ถาหากโรงถลุง เหล็กสรางมูลคาทางเศรษฐกิจมากกวาทางเลือกอื่น (เชน การ

สฤณี อาชวานันทกุล

81

ทองเทีย่ วเชิงนิเวศ) นักลงทุนก็ยอมมีแรงจูงใจทีจะ ่ สรางโรงถลุง เหล็กมากกวาทำธุรกิจอืน่ ในพืน้ ที่ ดังนัน้ กลไกตลาดจะ “จัดการ” ่ รัฐและภาคประชา ใหโรงถลุงเหล็กเกิดขึน้ ในทีส่ ดุ สิง่ เดียวทีภาค สังคมควรทำ คือหาวิธเยี ี ยวยาหรือบรรเทาผลกระทบทีจะ ่ เกิดกับ ชาวบานในพืน้ ที่ เชน จายคาชดเชย (หรือใหบริษทั จาย) ใหชาวบาน ยอม ยาย ออก จาก พื้นที่ ใน กรณี ที่ ผลก ระ ทบ ทาง สิ่ง แวดลอม สอเคาวาจะรุนแรงจนไมมีใครควรอาศัยอยูในละแวกนั้น นักคิดสำนักความยุติธรรมทางสังคมจะแยงวา โรงถลุง เหล็กอาจสรางมูลคาทางเศรษฐกิจสูงกวาการทองเทีย่ วเชิงนิเวศ แตผลประโยชนทีเกิ ่ ดขึน้ สวนใหญจะกระจุกตัวอยูใน  มือคนกลุม นอย คือผูถือหุน พนักงาน และลูกคาของบริษัทซึ่งเปนบริษัท ดวยกัน (ซื้อเหล็กไป ผลิตสินคาและบริการ) ยังไมนับตนทุน ดานสิง่ แวดลอมและสุขภาพจากอุตสาหกรรมหนักทีคนใน ่ ชุมชน ตองรับภาระ ขณะทีธุ่ รกิจการทองเทีย่ วเชิงนิเวศสรางมูลคาทาง เศรษฐกิจนอยกวาก็จริง แตผลประโยชนที่เกิดขึ้นจะตกอยูกับ คนจำนวนมากกวา โดยเฉพาะคนในชุมชนที่ควรมีสิทธิในการ รวมตัดสินใจวาจะใชทรัพยากรในพื้นที่อยางไร การปลอยให นักธุรกิจจากนอกพื้นที่เขามาตักตวงทรัพยากรในทองถิ่นดวย ขออางวาสรางมูลคาทางเศรษฐกิจสูงกวา จึงเปนการกระทำที่ ไมยุติธรรมตอคนในชุมชน และจะยิ่งทำใหความเหลื่อมล้ำใน สังคมถางกวางกวาเดิม นัก คิด สำนัก สมรรถภาพ มนุษย จะ ตั้ง ตน จาก คำถาม วา โครงการกอสรางโรงถลุงเหล็กนาจะสงผลกระทบตอสมรรถภาพ หรืออิสรภาพในดานตางๆ ของใครบางและอยางไร และใหความ

82

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

สำคัญกับสิทธิของทุกฝายในกระบวนการตัดสินใจ บนพื้นฐาน ของการมีขอมูลที่เทาเทียมกัน ถาหากคนในชุมชนตัดสินใจวา อยากไดรับเงินคาชดเชยการสูญเสียวิถีชีวิตจากโรงถลุงเหล็ก และยายออกจากพื้นที่ เพราะไมอยากทนเสี่ยงกับภาวะมลพิษ ที่อาจเกิดขึ้นและไมอยากทำธุรกิจการทองเที่ยวเชิงนิเวศ พวก เขาก็อาจมองวาการยายออกอาจเปนทางเลือกที่จะชวยเพิ่ม สมรรถภาพหรืออิสรภาพของพวกเขาในระยะยาวไดดีกวาการ ที่สมรรถภาพและอิสรภาพในดานตางๆ ถูกลิดรอนจากการ อาศัยอยูติดกับโรงงานและไดรับผลกระทบ ถาเปนอยางนั้น นักธุรกิจก็ควรยอมจายคาชดเชย ซึง่ อาจเรียกวา “คาเสียโอกาส” ให ชาว บาน ยาย ออก จาก พื้นที่ และ ภาค รัฐ ก็ ควร ดูแล อยาง ่ สมกับการประกอบอาชีพเดิม พอเพียง เชน หาพืน้ ทีใหม ่ ทีเหมาะ เพือ่ ใหชาวบานมัน่ ใจไดวาสมรรถภาพและอิสรภาพของพวกเขา จะไมเลวรายลงกวาเดิม ในเมือ่ การพัฒนาเศรษฐกิจ โดยเฉพาะอุตสาหกรรมหนัก ลวนแตตองอาศัยการตักตวงทรัพยากรธรรมชาติและทำลาย สิ่งแวดลอมไมมากก็นอยโดยเลี่ยงไมพน ประเด็นที่สำคัญในยุค ทรัพยากรรอยหรอแหงศตวรรษที่ 21 จึงมิไดอยูที การ ่ ตัง้ เปาหมาย ที่ การ อนุรักษ สิ่ง แวดลอม หรือ การ พัฒนา เศรษฐกิจ อยาง ใด อยางหนึ่งดังเชนในอดีต หากอยูที่การหาแนวทาง “พัฒนาอยาง ยั่งยืน” (Sustainable Development) ที่เปนรูปธรรม ภายใต “หลักการปองกันไวกอน” (Precautionary Principle) และ การคำนึงถึงความเทาเทียมกัน (Equity) ของสิทธิพลเมืองและ สิทธิชุมชน และความเปนธรรม (Fairness) เปนสำคัญ ความ

สฤณี อาชวานันทกุล

83

เทา เทียม กัน และ ความ ยุติธรรม เปน องค ประกอบ ที่ ขาด ไม ได ของ “การพัฒนาอยางยั่งยืน” เนื่องจากตั้งอยูบนขอเท็จจริงที่ วา ถา เรา ละเลย ผลก ระ ทบจาก การก ระ ทำ ของ เรา ตอ คน อื่น (โดยเฉพาะผูดอยโอกาส) ในโลกที่เกี่ยวโยงซึ่งกันและกัน เราก็ จะตองยอมรับความเสี่ยงที่จะเกิดอันตรายขึ้นกับตัวเองหรือลูก หลานในอนาคตดวย 2.1 ที่ดินและปาไม ที่ดิน คือทรัพยากรที่จำเปนตอการยังชีพของมนุษย ไม วา จะ ใน แง ของ การ เปน ที่ อยู อาศัย หรือ เปน ปจจัย การ ผลิต ที่ สรางรายได (เชน ทำนา หรือเก็บของปาไปขาย) และในเมื่อ ที่ดินมีปริมาณจำกัดและเพิ่มขึ้นอีกไมได (ยกเวนดวยการถม ทะเล ซึ่งมีคาใชจายสูงมาก กับทั้ง ยังสงผลกระทบตอระบบ นิเวศและวิถีชีวิตของชาวประมงและผูอาศัยอยูชายฝง) ที่ดินจึง เปน “ทรัพยากรหายาก” (Scarce Resource) ที่สังคมตองหา วิธีบริหารจัดการใหมีสมดุลระหวางประสิทธิภาพ (สรางมูลคา ทางเศรษฐกิจ) กับความเปนธรรม (กระจายอยางทั่วถึง) เครือขายปฏิรูปทีด่ นิ แหงประเทศไทย มูลนิธสถาบั ิ นทีด่ นิ แหงประเทศไทย ประเมินวา คนไทยประมาณรอยละ 90 ถือ ครองที่ดินไมเกิน 1 ไร ในขณะที่คนอีกรอยละ 10 ที่เหลือ ถือ ครองทีด่ นิ คนละมากกวา 100 ไร และประมาณรอยละ 70 ของ ทีด่ นิ ทีมี่ ผูจั บจอง ถูกปลอยทิง้ ใหรกราง ไมไดใชประโยชนหรือใช ไมเต็มที่ แตเปนการถือครองเพื่อเก็งกำไร1 1 “ภาษี ที่ ดิ น และ สิ่ ง ปลู ก สร า ง เพื่ อ ลด ความ เหลื่ อ ม ล้ ำ ทาง สั ง คม” หนังสือพิมพ กรุงเทพธุรกิจ. 19 สิงหาคม 2553.

84

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

ผศ.ดร.ดวงมณี เลา วกุ ล จาก คณะ เศรษฐศาสตร มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร วิเคราะหสัดสวนการถือครองที่ดิน ของเจาของทีด่ นิ 50 รายทีใหญ ่ ทีส่ ดุ ตอพืน้ ทีที่ สามารถ ่ ถือครอง ทั้งหมดใน 8 จังหวัด จากขอมูลของกรมที่ดิน พบวาจังหวัด ภูเก็ตมีสัดสวนการถือครองที่ดินที่กระจุกตัวใน 50 อันดับแรก สูงถึงรอยละ 14.2 ของที่ดินที่สามารถถือครองไดทั้งหมด ตาม มาดวยปทุมธานี (รอยละ 12.4) สมุทรปราการ (รอยละ 11.7) และกรุงเทพฯ (รอยละ 10.1) ตามลำดับ ตัวเลขดังกลาวสะทอน ใหเห็นความเหลื่อมล้ำของการจัดสรรทรัพยากรที่ดินในแตละ จังหวัดอยางชัดเจน (แผนภูมิ 21)2 แผนภูมิ 21 สัดสวนของการถือครองที่ดินของผูครองที่ดิน 50 อันดับแรก ใน 8 จังหวัด ป 2552

หมายเหตุ: *ขอมูลป 2551 ทีม่ า: ผศ.ดร.ดวงมณี เลาวกุล, รายงานความกาวหนาครัง้ ที่ 3 โครงการวิจยั เรือ่ ง “การกระจุกตัวของ ความมั่งคั่งในสังคมไทย” (The Concentration of Wealth in Thai Society)

2 ผศ.ดร.ดวงมณี เลาวกุล, รายงานความกาวหนาครั้งที่ 3 โครงการวิจัย เรื่อง “การกระจุกตัวของความมั่งคั่งในสังคมไทย” (The Concentration of Wealth in Thai Society) (ยังไมตีพิมพ).

สฤณี อาชวานันทกุล

85

รศ.ดร.อดิศร อิศรางกูร ณ อยุธยา จากสถาบันวิจยั เพือ่ การ พัฒนาประเทศไทย (ทีดีอารไอ) อธิบายปญหาความเหลื่อมล้ำ ดานการถือครองที่ดินวา3 สาเหตุที่แทจริงเกิดจากความความเหลื่อมล้ำทางรายได ขอมูลตัวเลขความเหลื่อมล้ำดานรายไดจะสอดคลองกับตัวเลข ความเหลื่อมล้ำของมูลคาที่ดิน คือเม็ดเงินสวนใหญกระจุกตัว อยูที่ประชากรรอยละ 20 ของประเทศ และจะถูกนำมาใชใน การกวาน ซื้อ ที่ดิน ดัง นั้น ตราบ ใด ที่ ยัง แก ปญหา ดัง กลาว ไม ได ทีด่ นิ จะหลุดมือจากคนจนสูมื อคนรวยซ้ำซาก ทำใหกลุม คนเล็กๆ ครอบครองที่ดินสูงถึงรอยละ 51 และการกวานซื้อที่ดินสงผล ใหราคาที่ดินในพื้นที่เกษตรกรรมสูงขึ้นจนเกษตรกรไมสามารถ ซื้อมาทำการเกษตรได และทำใหเกษตรกรที่มีที่ดินตองการขาย เพราะไดราคาดี สาเหตุตอมาคือการแขงขันทางการคา ทีไป ่ สรางการกระจุก ตัว ของ กำไร เกิน ปกติ ใน กลุม ผู ประกอบ การ การ เก็ง กำไร ใน โครงการกอสรางพื้นฐาน กวานซื้อที่ดินในราคาต่ำจากเจาของ เดิม กระทั่งโครงการแลวเสร็จที่ดินรอบๆ ไดประโยชนจากราคา ที่สูงขึ้น แตกลับไมมีการถายโอนประโยชนจากเจาของที่ดินเดิม กลับสูรัฐ การ บังคับใชกฎหมายสองมาตรฐานกับที่ดินบางแปลง ที่ไมควรไดรับเอกสารสิทธิ์ เชน เกาะหรือภูเขา แตคนมีฐานะ 3 อมราวดี อองลา, “ปมรอน “ที่ดินทำกินภาคเกษตร” ความเหลื่อมล้ำ จากโครงสราง” ศูนยขอมูลขาวสารปฏิรูปประเทศไทย โดยสำนักขาวสถาบัน อิศรา. 2 ธันวาคม 2552. ดาวนโหลดไดจาก http://thaireform.in.th/flowreform/scoop-commercial-news-documentary/21-2009-11-09-1140-47/2350-2010-12-01-14-59-12.html

86

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

ครอบครองได ขณะที่คนจนดอยโอกาส สุดทาย คือ ความ ไม เปน ธรรม ของ กฎหมาย การ เชา ที่ดิน เชน กฎหมายครอบครองปรปกษ ที่นำไปสูการไมใหผูอื่นไดใช ประโยชนที่ดินหรือการปลอยที่ดินใหวางเปลา, กฎหมายเชาที่ เขียนเอื้อตอผูเชาแตเจาของที่ดินเสียเปรียบ นำไปสูการไมใหเชา ที่ดิน หรือการปลอยที่ดินใหวางเปลา, กฎหมายภาษีที่ดินที่ไมได ใชประโยชนนำไปสูการลงทุนในที่ดินที่ไรเหตุผล กระทั่งเกิดการ สูญเสียทางเศรษฐกิจทั่วประเทศ

สาเหตุที่สรุปขางตนยังไมรวมปญหา “สองมาตรฐาน” ใน การบังคับใชกฎหมายที่ดิน เชน เปนที่รับรูกันทั่วไปวา ราชการ ออกเอกสารสิทธิ์ที่ไมเปนธรรมใหกับนายทุนหรือนักการเมือง โดยทุจริตอยูหลายครั้ง ในขณะที่ประชาชนที่อาศัยอยูในพื้นที่ มานานกลับถูกฟองรองในขอหาบุกรุก เปนตน ในขณะที่ความเหลื่อมล้ำดานการถือครองที่ดินสวนหนึ่ง จะ เกิด จาก ปญหา เชิง โครงสราง โดย เฉพาะ โครงสราง ภาษี ที่ดินที่ไมเหมาะสมและปญหาการทุจริตในระบบราชการ ดาน ความเหลื่อมล้ำในการใชประโยชนจากปาไมซึ่งกอใหเกิดความ ขัด แยง ระหวาง ชุมชน กับ รัฐ อยู เนืองๆ สวน หนึ่ง ก็ มี สาเหตุ มา จาก ปญหา โครงสราง ของ กฎหมาย เชน กัน ใน ประเด็น นี้ บัณฑูร เศรษฐสิโรตม จากสถาบันวิจยั เพือ่ การพัฒนาสังคมและ สิง่ แวดลอม มองวาพระราชบัญญัตปิ าไมปจจุบนั รวมศูนยอำนาจ ์ ในการใชทรัพยากรไปสูส วนกลาง สถาปนาระบบกรรมสิทธิตาม แบบตะวันตก พรอมกับลดทอนสิทธิชุมชนในการใชปาไมเพื่อ

สฤณี อาชวานันทกุล

87

การยังชีพ เจตนารมณหลักของกฎหมายปาไมคือเพื่อใหรัฐสวน กลางมีอำนาจควบคุมไมเศรษฐกิจ แตกลับใหอำนาจครอบคลุม ที่ดินทั้งหมด เนื่องจากมีขอบัญญัติวา “ปาคือที่ดินที่ยังมิไดมี บุคคลไดมาตามกฎหมาย” อีกทั้งยังไมกำหนดวากอนประกาศ เปน เขต อุทยาน รัฐ ควร ตอง ออก สำรวจ การ ใช ประโยชน ของ ชาวบานกอน บัณฑูรมองวา โครงสรางความขัดแยงระหวางชุมชนกับ รัฐในประเด็นปาไมเกิดจากความไมสอดคลองระหวางกฎหมาย มากถึง 50 ฉบับ ซึ่งรัฐและราชการยึดปฏิบัติ ขณะที่ชุมชน เอ็นจีโอ นักวิชาการและชาวบานมองวาขัดตอรัฐธรรมนูญที่ให สิทธิชุมชน ยกตัวอยางกรณีที่ อำเภอปว จังหวัดนาน ซึ่งคณะ กรรมการสิทธิมนุษยชนรับเรื่องสงใหศาลรัฐธรรมนูญพิจารณา ชุมชนบริหารจัดการปาชุมชนกันเองมานาน สภาพปาสมบูรณ ดี แตภายหลังการประกาศใหเปนเขตอุทยาน ทำใหชุมชนไม สามารถจัดการปาที่ตนเองดูแลมานานกวา 10 ปได4 (ดู กรณี ตั ว อย า ง ความ ขั ด แย ง ระหว า ง ชุ ม ชน กั บ รั ฐ ใน ประเด็นปาไมเพิ่มเติมไดใน กรณีศึกษา 4: คดีโลกรอน ในบท ที่ 3: ความเหลื่อมล้ำดานสิทธิและโอกาส) 4 บัณฑูร เศรษฐสิโรตม, ความขัดแยงปญหาที่ดิน-ปา: แงมุมปญหาดาน โครงสรางกฎหมายและนโยบายรัฐ นำเสนอในการสัมมนาวิชาการประจำป 2553 สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย: 2553. ดาวนโหลดไดจาก http://www.tdri.or.th/ye_10/sec3.4b_paper.pdf

88

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

นอกจากทีด่ นิ และปาไมจะมีความเหลือ่ มล้ำคอนขางมาก ทั้งในดานการถือครอง และดานการใชประโยชน ก็ยังมีความ ่ ตอสิทธิในการใชทีด่ นิ และปาไม เหลือ่ มล้ำอีกเรือ่ งหนึง่ ทีกระทบ นั่นคือ ความเหลื่อมล้ำในการ มีสวนรวมวางแผน ผังเมือง ซึ่ง วัตถุประสงคหลักของการจัดทำผังเมืองก็เพื่อกำหนดทิศทาง การพัฒนาของเมืองในอนาคต รวมถึงกำหนดหลักเกณฑการ ใชพื้นที่อยางเหมาะสมเพื่อพัฒนาทางสังคม สิ่งแวดลอม และ รองรับการขยายตัวทางเศรษฐกิจ แตในความเปนจริง ผังเมือง กลับเปนรากปญหาของความขัดแยงหลายกรณีระหวางชุมชน ในพื้นที่กับอุตสาหกรรมจากนอกพื้นที่ที่ตองการมาตั้งฐานการ ผลิตในชุมชน พระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 กำหนดวา การ วางผังเมืองจะตองเริม่ จาก “การรับฟงขอคิดเห็น” ของประชาชน ในทองถิน่ กอนประกาศใช หากมีผลกระทบตอประชาชน ผูมี สวน ไดเสียจะตองโตแยงคัดคานเปนหนังสือตอกรมโยธาธิการและ ผังเมือง หรือเจาพนักงานทองถิ่นผูวางและจัดทำผังนั้น ภายใน 90 วัน นับแตวันที่ประกาศ เพื่อขอแกไข เปลี่ยนแปลง หรือ ยกเลิกขอกำหนดในผังเมืองดังกลาว หากผูคัดคานยังไมพอใจ คำสัง่ ก็ยังสามารถรองตอศาลปกครอง เพือ่ ใหเพิกถอนประกาศ กำหนดผังเมืองตอไปได ปญหาในทางปฏิบตั ทีิ เกิ ่ ดขึน้ คือ หลายครัง้ คณะกรรมการ ผังเมืองไมไดรับฟงความคิดเห็นของประชาชนอยางเพียงพอ ไมใหขอมูลขาวสารที่ครบถวนเพียงพอตอการตัดสินใจ และมี แนวโนมทีจะ ่ เอนเอียงเขาขางนักธุรกิจมากกวาเนือ่ งจากมองวา

สฤณี อาชวานันทกุล

89

ผลประโยชนทางเศรษฐกิจที่ทองถิ่นจะไดรับมีความสำคัญกวา ผลกระทบตอคุณภาพชีวิตและสิ่งแวดลอม (ดูกรณีศึกษา 2: ผังเมืองชุมชนบางสะพาน จังหวัดประจวบคีรีขันธ)

กรณีศึกษา 2: ผังเมืองชุมชนบางสะพาน จังหวัดประจวบคีรีขันธ โครงการกอสรางโรงถลุงเหล็กของเครือสหวิรยิ า ตำบลแม รำพึง อำเภอบางสะพาน จังหวัดประจวบคีรีขันธ เปนโครงการ ระดับแสนลานบาททีมี่ ขอขัดแยงกับชาวบานและขอกังขาอยาง ตอเนื่องเกี่ยวกับการเลือกปฏิบัติของเจาหนาที่รัฐและความ หละหลวมในการบังคับใชกฎหมายกำกับดูแลธุรกิจ ชาวบานใน พื้นที่สวนหนึ่งรวมตัวกันเปนกลุมอนุรักษแมรำพึงเพื่อติดตาม ตรวจสอบการดำเนินงานของบริษทั อยางจริงจัง จนพบวาทีดิ่ น ที่บริษัทเตรียมการไวมีปญหาเรื่องการบุกรุกปาสงวนและปา คุมครองกวา 1,000 ไร ตั้งแตป 2533 ขอเท็จจริงที่พบดังกลาว เปนเหตุผลขอหนึง่ ทีป่ จจุบนั รายงานผลกระทบดานสิง่ แวดลอม (อีไอเอ) ของโครงการนี้ยังไมผานการอนุมัติจากผูชำนาญการ แตอยางใด ราก สาเหตุ ของ ความ ขัด แยง สวน หนึ่ง มา จาก ผังเมือง ชุมชน บางสะพาน ฉบับ แรก ป 2546 ซึ่ง ปา พรุ ที่ อยู ใน เขต ปาสงวนเปรียบเสมือน “ไขแดง” เนื่องจากพื้นที่ลอมรอบถูก กำหนดใหเปนเขตพื้นที่สีมวง (เขตอุตสาหกรรมและคลังสินคา) และพื้นที่สีมวงนี้ก็กินเนื้อที่กวารอยละ 80 ของตำบลแมรำพึง

90

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

กลุมอนุรักษแมรำพึงระบุวาการกำหนดพื้นที่สีมวงนี้ คือตนตอ ของการบุกรุกที่สาธารณะและปาสงวนแหงชาติจากกลุมทุน ทั้ง ยัง เปน สาเหตุ สำคัญ ของ ปญหา น้ำ ทวม ซ้ำซาก ที่ อำเภอ บางสะพานอีกดวย

หลังจากที่คณะรัฐมนตรีไดมีมติเมื่อวันที่ 3 พฤศจิกายน 2552 ยกระดับใหพื้นที่สีเขียวในผังเมืองเปน “พื้นที่ชุมน้ำที่มี ความสำคัญระดับชาติ” กลุมอนุรักษแมรำพึงไดเรียกรองให องคการ บริหาร ปกครอง สวน ทอง ถิ่น และ ผู เชี่ยวชาญ รวม กัน จัดทำผังเมืองใหมทีสะท ่ อนสภาพความเปนจริง ความเหมาะสม และ ศักยภาพ ของ พื้นที่ โดย เสนอ วา บางสะพาน ควร มี การ พัฒนาดานเกษตรกรรมซึ่งถือเปนแหลงอาหารของชุมชนและ ของ ชาติ อีก ทั้ง ยัง เปน แหลง ที่มา ของ ราย ได หลัก ของ ชุมชน จากการสงขายสินคาการเกษตรตางๆ รวมถึงควรมีการพัฒนา ดาน การ ทอง เที่ยว ซึ่ง เปนการ พัฒนา ที่ ยั่งยืน กวา การ พัฒนา ดาน อุตสาหกรรม และ บางสะพาน เอง ก็ มี ชายหาด ที่ งดงาม ไมแพหัวหินในอดีต

สฤณี อาชวานันทกุล

91

2.2 น้ำ น้ำ คือทรัพยากรที่ขาดไมไดในการดำรงชีวิตของมนุษย ตัง้ แตน้ำดืม่ และน้ำใชสำหรับคนเมือง ไปจนถึงระบบชลประทาน สำหรับเกษตรกร ปจจุบันความตองการใชน้ำในประเทศไทย สวนใหญมาจากลุมน้ำภาคกลาง โดยขอมูลจากกรมทรัพยากร น้ำระบุวา ในป 2549 ภาคกลางมีความตองการใชน้ำ 47,336 ลาน ลูกบาศก เมตร ตอ ป ใน ขณะ ที่ ภา คอื่นๆ รวม กัน มี ความ ตองการใชน้ำเพียง 40,159 ลานลูกบาศกเมตรเทานั้น5 สถิตดัิ งกลาวในแงหนึง่ อาจดูสมเหตุสมผล เนือ่ งจากภาค กลางเปนทัง้ ทีตั่ ง้ ของกรุงเทพฯ เมืองใหญทีส่ ดุ ซึง่ เปนศูนยกลาง ของภาคอุตสาหกรรมและธุรกิจ และเรือกสวนไรนาในเขตทีร่ าบลุม ซึง่ อุดมสมบูรณทีส่ ดุ ในประเทศ แตอีกแงหนึง่ ก็นาคิดวา ภาคกลาง เปน ภูมิภาค ที่ มี พื้นที่ การเกษตร นอย ที่สุด ทวา กลับ มี ความ ตองการใชน้ำสูงทีส่ ดุ ขณะทีภาค ่ ตะวันออกเฉียงเหนือซึง่ มีพืน้ ที่ การเกษตรมากที่สุด กลับมีปริมาณความตองการใชน้ำต่ำที่สุด ทั้งยังตองประสบปญหาภัยแลงทุกป ในแงของการเขาถึงทรัพยากรน้ำ ยังมีความเหลือ่ มล้ำคอน ขางมากระหวางผูมีน้ำประปากับไมมีน้ำประปา และระหวาง พืน้ ทีทางการ ่ เกษตรทีเข ่ าถึงระบบชลประทานกับพืน้ ทีที่ เข ่ าไมถึง โดยขอมูลจากเว็บไซตของการประปานครหลวงและการประปา สวนภูมิภาคระบุวา ณ สิ้นป 2552 มีผูใชน้ำในเขตนครหลวง 5 ปริมาณ ความ ตองการ ใช น้ำ จำแนก ตาม ลุม น้ำ. กรม ทรัพยากร น้ำ. http://www.thaienvimonitor.net/Concept/priority2.htm. วันที่ 6 ตุลาคม 2553.

92

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

1.92 ลานราย และในเขตภูมิภาค 2.97 ลานราย รวมเปน ประมาณรอยละ 28 ของจำนวนครัวเรือนทั้งประเทศ ผูที่อาศัย อยูในเขตนครหลวง (กรุงเทพฯ สมุทรปราการ และนนทบุรี) ใช น้ำประปาตอรายตอเดือนมากกวาผูใชน้ำในเขตภูมิภาคกวา 2 เทา (54 ลูกบาศกเมตร เทียบกับ 25 ลูกบาศกเมตร) สวนขอมูล ของกรมชลประทานระบุวา พืน้ ทีทางการ ่ เกษตรทีมี่ ศักยภาพใน การพัฒนาเปนพืน้ ทีชลประทาน ่ ทัง้ ประเทศมีทัง้ หมด 60.3 ลาน ไร พัฒนาเปนพื้นที่ชลประทานแลวเพียง 28.7 ลานไร หรือ รอยละ 47.6 เทานั้น6 นอกจากจะมีความเหลือ่ มล้ำดานการเขาถึงทรัพยากรน้ำ ในรูปของน้ำประปาและแหลงน้ำชลประทานแลว ความเหลือ่ มล้ำ ที่ เกี่ยว กับ น้ำ ใน ประเทศไทย ยัง มี อีก รูป แบบ หนึ่ง ที่ นา สังเกต นัน่ คือ ความเหลือ่ มล้ำดานความเสียหายจากอุทกภัย ซึง่ มิไดเกิด ตามธรรมชาติแตเพียงอยางเดียว (เชน น้ำทวมแตเฉพาะในพืน้ ที่ ลุมที่ทวมเปนปกติอยูแลว) หากแตความเสียหายสวนหนึ่งเปน ผลลัพธจากคำสัง่ ของผูมี อำนาจให “ปลอยน้ำ” ใหทวมทีด่ นิ ของ ผูมีอำนาจการตอรองต่ำ ยังไมนับความหละหลวมในการบังคับ ใชกฎหมายเกีย่ วกับการถมที่ การตัดไมทำลายปา และการบุกรุก ่ ทีสาธารณะ ่ ซึง่ ลวนทำใหความเสียหายจากน้ำทวมสูงกวาทีควร เกิดตามธรรมชาติ ปญหาเหลานีล้ วนเปน “ปญหาเชิงโครงสราง” ที่ซ้ำเติมความเหลื่อมล้ำใหเลวรายลง 6 รายงานขอมูลสารสนเทศโครงการชลประทานปงบประมาณ พ.ศ. 2552, กรมชลประทาน: 2552. ดาวนโหลดไดจาก http://www.rid.go.th/2009/_ data/docs/stat52.pdf

สฤณี อาชวานันทกุล

93

การจงใจ “ปลอยน้ำ” ใหทวมจังหวัดรอบๆ กรุงเทพฯ เพื่อปองกันไมใหกรุงเทพฯทวม ฝนธรรมชาติของกรุงเทพฯ ซึ่ง เปน ที่ราบ ลุม ปากอาว แมน้ำ เจาพระยา สะทอน ให เห็น อยาง เด น ชั ด ใน ข อ มู ล ของ สถาบั น สารสนเทศ ทรั พ ยากร น้ ำ และ การเกษตร (องคการมหาชน) ซึง่ ติดตามบันทึกเหตุการณอุทกภัย ในแตละปอยางละเอียด (แผนภูมิ 22 และ แผนภูมิ 23) แผนภูมิ 22 พื้นที่ที่ไดรับผลกระทบจากอุทกภัยในภาคกลาง เดือนกันยายนถึงพฤศจิกายน 2553 (ไร)

ที่มา: สถาบันสารสนเทศทรัพยากรน้ำและการเกษตร (องคการมหาชน), เว็บไซตคลังขอมูลสภาพ น้ำ, http://www.thaiwater.net/

94

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

แผนภูมิ 23 พื้นที่ที่ไดรับผลกระทบจากอุทกภัย ป 2549, 2551 และ 2553

ที่มา: สถาบันสารสนเทศทรัพยากรน้ำและการเกษตร (องคการมหาชน), เว็บไซตคลังขอมูลสภาพ น้ำ, http://www.thaiwater.net/

ศ.ดร.นิธิ เอียวศรีวงศ อธิบายลักษณะและสาเหตุของ ความเหลือ่ มล้ำทีไม ่ เปนธรรมชาตินี้ ในบทความเรือ่ ง “การเมือง เรื่องน้ำทวม” ตอนหนึ่งวา7 ...น้ำทวมปนี้ [2549] เปนปแรก ที่ไมตองกระดากปากอีก ตอไป ที่จะผลักน้ำไปยังคนซึ่งความลาดชันของอำนาจตอรอง ทางการเมืองต่ำ เพราะเขาบอกชัดเจนเลยวา ตองผลักน้ำเขาเรือก สวนไรนาในภาคกลางเพื่อชวยกรุงเทพฯ ไวจากอุทกภัย ดวยพืน้ ทีกี่ แสน ่ กีล่ านไร, ดวยชะตากรรมของผูค นอีกกีแสน ่ กี่ลานครอบครัว, ดวยเศรษฐกิจครอบครัวอีกกี่แสนกี่ลานบาท, ดวยชีวิตที่สูญเสียไปโดยไมจำเปนอีกไมรูกี่สิบกี่รอย ฯลฯ ก็ไมมี การเปดเผยอยางชัดเจน...เมื่อไมตองตอรองแลว จะรูไปทำไม 7 นิธิ เอียวศรีวงศ, “การเมืองเรื่องน้ำทวม” หนังสือพิมพ มติชนรายวัน, 18 ธันวาคม 2549. ดาวนโหลด ได จากhttp://www.nidambe11.net/ ekonomiz/2006q4/2006dec18p4.htm

สฤณี อาชวานันทกุล

95

รวมทั้งไมตองรูหรือคิดไวกอนดวยวา จะตองชดเชยใหแก ความเสียสละที่ไมเจตนาของผูคนเหลานั้นกันเทาไร และอยางไร ดวยเงินหรือทรัพยากรทีคน ่ กรุงเทพฯ จะตองรับผิดชอบรวมดวย สักเทาไรและอยางไร หลังจากนีไป ้ อีก 5 ป เราก็จะไดยนิ ขาวอยาง ทีเคย ่ ไดยนิ จากโครงการบำเรอคนกรุงเทพฯ อืน่ ๆ วา มีชาวบานที่ ยังไมไดรับคาตอบแทนที่สัญญาเลยสักบาทอีกหลายครอบครัว ...แรง กดดัน ดาน ประชากร เพียง อยาง เดียว ไม สามารถ อธิ บ าย การ ตั้ ง ถิ่ น ฐาน ใน เขต น้ ำ ท ว ม โดย ไม มี การ สร า ง สาธารณูปการรองรับได ประเทศไทย เกือบ จะ เปน ประเทศ เดียว ใน โลก ที่ ปลอย ใหที่ดินเปนสินคาบริสุทธิ์ ไมตางจากกวยเตี๋ยว และเครื่องเสียง ทั้งๆ ที่ที่ดินเปนทรัพยากรการผลิตขั้นพื้นฐานของทุกสังคม-ไม วาจะเปนสังคมเกษตรกรรมหรืออุตสาหกรรม-ฉะนั้นที่ดินจึงถูก นำไปใชเก็งกำไรไดเหมือนสินคาอื่น หรืออยางนอยก็ถือครองไว เพือ่ ความมัน่ คงทางเศรษฐกิจ จึงเปนธรรมดาทีที่ ด่ นิ สวนใหญของ ประเทศตกอยูใน  มือคนจำนวนหยิบมือเดียว ในขณะทีคน ่ สวนใหญ เขาไมถึงทีดิ่ น ซึง่ เหมาะแกการประกอบการทางเศรษฐกิจทีเหมาะ ่ สมกับกำลังของตน หนทางเดียวคือบุกเบิกไปยังที่ “ชายขอบ” ทั้งหลาย รวม ทั้งพื้นที่ชุมน้ำและพื้นที่น้ำทวมถึง ซึ่งแตเดิมไมมีเศรษฐีคนไหน ตองการถือครอง เกิดไรนาสาโทและหมูบานชุมชนขึ้นทั่วไป โดย รัฐไมเคยลงทุนปรับสภาพใหรองรับน้ำหลากประจำปได ...มิติทางสังคมที่ถูกละเลยในการแกปญหาน้ำทวมยังมี อีกมาก เชนไมเคยมีการวางระเบียบเกี่ยวกับการถมที่ จนกระทั่ง

96

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

น้ำ ไม เคย ไหล สู ที่ ต่ำ ได สะดวก พื้นที่ สาธารณะ ซึ่ง เคย มีหนา ที่ ตามธรรมชาติในการบรรเทาน้ำหลาก เชนพื้นที่ชุมน้ำตางๆ ถูก บุกรุกทัง้ จากเอกชน และหนวยราชการเอง จนไมมขนาด ี เพียงพอ ทีจะ ่ ชะลอน้ำหลากจากภาคเหนือได ยังไมพูดถึงการตัดไมทำลาย ปา ซึ่ง เปน ผล มา จาก ความ ทุจริต ของ เจา หนาที่ ตอ การ ละเมิด กฎหมาย ของ ประชาชน โดย เฉพาะ ประชาชน ที่ มี อิทธิพล ทาง เศรษฐกิจ-การเมือง

นอกจาก ความ เหลื่อม ล้ำ ที่ เกี่ยว กับ น้ำ จะ มี ทั้ง ดาน การ เขาถึงน้ำและผลกระทบจากน้ำทวมแลว วิธีบริหารจัดการน้ำก็ อาจกอใหเกิดความเหลือ่ มล้ำไดเชนกัน โดยเฉพาะกรณีการสราง เขื่อนขนาดใหญ ซึ่งมีหลายกรณีที่พิสูจนใหเห็นวา การกอสราง เขื่อนมิไดตั้งอยูบนความเขาใจระบบนิเวศอยางเพียงพอ ทำให ชาวบานจำนวนมากถูกน้ำทวมหรือสูญเสียวิถีชีวิต และไมได รับประโยชนจากการชลประทานเต็มที่อยางที่ประเมินไว กลาย เปนวาพื้นที่ที่ไดรับผลกระทบจากน้ำทวมมีมากกวาพื้นที่ที่ได ประโยชนจากระบบชลประทาน อีกทัง้ ยังตอกลิม่ ความเหลือ่ มล้ำ ่ ซึง่ เนือ่ งจากผูที ได ่ รับความเสียหายมักจะเปนผูมี รายไดนอยทีไร อำนาจการตอรอง ยกตัวอยางเชน โครงการโรงไฟฟาพลังน้ำ เขื่อนปากมูล จังหวัดอุบลราชธานี ซึ่งทำใหชาวประมงกวา 6,200 ครัวเรือน ตองสูญเสียวิถีชีวิต ชาวบานอีก 1,700 ครัวเรือนตองโยกยาย ถิ่นฐาน และปลา 116 ชนิดตองสูญพันธุ เขื่อนปากมูลเปน เขื่อน ที่ คณะ กรรมการ เขื่อน โลก (World Commission on

สฤณี อาชวานันทกุล

97

Dams – WCD) สรุปไวอยางชัดเจนในรายงานศึกษากรณีนี้วา ประสบความลมเหลวในทุกดาน โดยผลการศึกษาดังทีเก็ ่ บความ ในนิตยสาร สารคดี เดือนตุลาคม 2543 ระบุวา “กำลังไฟฟา ที่ เขื่อน ปาก มูล ผลิต ได จริง นั้น นอย กวา ที่ การ ไฟฟา ฝาย ผลิต แหงประเทศไทยคาดการณไวตอนแรกหลายเทา คือจาก 150 เมกะวัตต เหลือเพียง 20.81 เมกะวัตต ซึ่งเมื่อเปรียบเทียบ กับตนทุนในการสรางเขื่อนทั้งหมดที่เพิ่มสูงขึ้นจากที่คาดการณ ไวตอนแรกกวาหนึ่งเทาตัว คือจาก 3,880 ลานบาท เปนกวา 8,000 ลานบาท เขื่อนแหงนี้จึงไมมีความคุมคาทางเศรษฐกิจ ดังที่คาดการณไว สวนในประเด็นดานสิ่งแวดลอม คณะกรรมการฯ สรุปวา โครงการกอสรางเขื่อนปากมูลไมไดเปนไปตาม แนวทางที่ธนาคารโลกกำหนดไว กลาวคือมิไดมีการประเมิน ผลกระทบดานสิ่งแวดลอม และหามาตรการแกไขผลกระทบ อยางเหมาะสมกอนดำเนินโครงการ นอกจากนีก้ อนทีจะ ่ ดำเนิน การกอสรางเขื่อนปากมูล ทาง กฟผ. ก็ไมเคยมีการหารือกับ ชาวบานผูไดรับผลกระทบ และไมเปดโอกาสใหชาวบานเขามา มีสวนรวมในกระบวนการตัดสินใจ ตลอดจนกระบวนการแกไข ผลกระทบแตอยางใด”8 ผู เขี ย น เคย สรุ ป ข อ ถก เถี ย ง เรื่ อ ง เขื่ อ น ใน วง วิ ช าการ เศรษฐศาสตร ว า 9 ที่ ผ า น มา นั ก เศรษฐศาสตร กระแส หลั ก 8 วันดี สันติวุฒิเมธี, “บทสรุปเขื่อนปากมูล “ของแท” จากคณะกรรมการ เขื่อนโลก”. นิตยสาร สารคดี ปที่ 16 ฉบับที่ 188 เดือนตุลาคม 2543.

9 สฤณี อาชวานันทกุล, “ความ(ไม)ยุตธิ รรมของเขือ่ นขนาดใหญ”, เว็บไซต

98

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

มักจะคำนึงถึงมูลคาทางเศรษฐกิจที่เขื่อนสรางหรือทำลายเปน หลักเวลาที่ประเมินวาเขื่อนแตละแหงควรสรางหรือไม แตนัก เศรษฐศาสตรพัฒนามักจะสนใจประเด็นผลกระทบตอชีวติ ความ เปนอยูของผูคน โดยเฉพาะประเด็นที่วา รัฐบาลหรือเจาของ โครงการไดเยียวยาผูไดรับผลกระทบอยางยุติธรรมแลวหรือไม เรื่องนี้สำคัญเพราะการสรางเขื่อนทุกแหงยอมมีทั้งคนไดและ คนเสีย และในเมื่อคนที่เสียประโยชน (ที่ดินและวิถีชีวิต) มักจะ เปนชาวบาน ผูเสียเปรียบทางการเมืองและเศรษฐกิจ รัฐบาล ก็ยิ่งควรใหความสำคัญกับมาตรการเยียวยาพวกเขาและแบง ผลประโยชนทีเกิ ่ ดจากเขือ่ น มิฉะนัน้ ปญหาความเหลือ่ มล้ำทาง รายไดและโอกาสก็มีแนวโนมวาจะรุนแรงขึ้นหลังจากที่เขื่อน สรางเสร็จ เอสเธอร ดูฟโล (Esther Duflo) และ โรฮินี ปนเด (Rohini Pande) นักเศรษฐศาสตรพัฒนาชั้นแนวหนาของโลกจากมหาวิทยาลัยเอ็มไอที ใชขอมูลเชิงประจักษประกอบกับเทคนิคทาง เศรษฐมิตเพื ิ อ่ ศึกษาผลกระทบของเขือ่ นขนาดใหญ 4,000 แหง ทั่วประเทศอินเดีย ประเทศที่มีเขื่อนมากเปนอันดับ 3 ของโลก (ตามหลังจีนและสหรัฐอเมริกา) ระหวางป 1970-1999 ในงาน วิจยั ป 2005 พบวาการสรางเขือ่ นขนาดใหญในอินเดียเปนการ ลงทุนทีคุ่ ม คาทางเศรษฐกิจเพียงเล็กนอยเทานัน้ กลาวคือ เขือ่ น มีสวนเพียงรอยละ 9 ในอัตราการเติบโตของผลผลิตทางการ เกษตรระหวางป 1971-1987 ในขณะที่เพิ่มความเหลื่อมล้ำ มูลนิธิโลกสีเขียว: สิงหาคม 2553. ดาวนโหลดไดจาก http://www.greenworld.or.th/columnist/ecosaveworld/769

สฤณี อาชวานันทกุล

99

และอัตราความยากจนโดยรวมของทัง้ ประเทศ ซึง่ ก็หมายความ วา รัฐบาล อินเดีย ลม เหลว ใน การ ชดเชย ผู ที่ เสีย ประโยชน จาก การสรางเขื่อน เพราะเขื่อนเปนกิจกรรมที่สรางความเหลื่อมล้ำ โดยธรรมชาติ (มีทั้งคนไดและคนเสีย) นักเศรษฐศาสตรทั้งสอง ตั้งขอสังเกตตอไปวา ความลมเหลวในการชดเชยผูเสียหายนั้น เกี่ยวโยงกับกรอบเชิงสถาบันที่รัฐใชในการตัดสินใจเชิงนโยบาย – ในแควนที่โครงสรางเชิงสถาบันเอื้อประโยชนตอกลุมคนที่ได เปรียบทางการเมืองและทางเศรษฐกิจ เขือ่ นขนาดใหญก็ยิง่ ทำให ความยากจนเพิ่มสูงขึ้นและตอกลิ่มความเหลื่อมล้ำในสังคม  ยหายจากการสรางเขือ่ น ในเมือ่ การเยียวยาและชดเชยผูเสี เกิดขึ้นเองไมไดโดยอัตโนมัติ การตัดสินใจสรางเขื่อนจึงตอง คำนึงถึงผลกระทบดานความเหลื่อมล้ำที่จะเกิดขึ้นเปนสำคัญ ดูฟโลและปนเดเสนอวา นักวิจัยหรือใครก็ตามที่จะประเมิน ผลกระทบจากการสรางเขื่อนในอนาคต ควรทำความเขาใจกับ สถาบันและโครงสรางอำนาจที่ผลักดันใหเกิดโครงการแบบนี้ – โครงการที่เลยจุดคุมทุนเพียงเล็กนอยแตทำใหความเหลื่อมล้ำ ในประเทศสูงขึ้นและมีผูยากไรมากกวาเดิม 2.3 ไฟฟา ไฟฟาอาจไมใชทรัพยากรพื้นฐานที่จำเปนตอการดำรง ชีวิตเทากับที่ดินและน้ำ แตก็เปนทรัพยากรที่ขาดไมไดในสังคม สมัยใหม และดังนัน้ การไดเขาถึงไฟฟาจึงเปนทีเห็ ่ นพองตองกัน อยางแพรหลายในทุกสังคมวา เปน “สวัสดิการพื้นฐาน” หรือ “สิทธิพลเมือง” ที่รัฐมีหนาที่จัดหาใหอยางทั่วถึง

100

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

ขอมูลของกระทรวงพลังงานระบุวา ในป 2552 ในเขต นครหลวงมีผูใช  ไฟฟาในสวนทีเป ่ นผูอยู  อาศั  ยจำนวน 2.40 ลาน ราย ใชไฟฟาเฉลี่ยรายละ 339 หนวยตอเดือน รวม 9,779 ลานหนวย ขณะที่มีผูใชไฟฟาขนาดใหญจำนวนเพียง 8,584 ราย แตใชไฟฟาเฉลี่ยรายละ 116,186.03 หนวยตอเดือน รวม 1,393,872.3 ลานหนวย นอกจากนี้ ผูใชไฟฟารายใหญ ยังจายคาไฟฟาตอหนวยในราคาที่ถูกกวาผูใชไฟฟารายยอยถึง รอยละ 3810 การ ที่ ผู ใช ไฟฟา ราย ใหญ (โดย มาก เปน บริษัท ใน ภาค อุตสาหกรรม) ใชไฟฟาเฉลี่ยมากกวาผูอยูอาศัยถึง 96 เทา ตอรายนั้นเปนความเหลื่อมล้ำที่ดูจะมีเหตุมีผล เนื่องจากเปน ธรรมดาที่สถานประกอบธุรกิจจะใชไฟฟามากกวาที่อยูอาศัย  แตขอเท็จจริงทีน่ ากังขาคือความเหลือ่ มล้ำดานราคาระหวางผูใช รายใหญกับผูอยู  อาศั  ย กอใหเกิดคำถามวา เหตุใดรัฐจึงลดราคา ใหผูใช  ไฟฟารายใหญ แทนทีจะ ่ ลดราคาใหกับผูมี รายไดนอยซึง่ มี กำลังซื้อต่ำกวามหาศาล จากขอมูลรายงานการใชไฟฟา ป 2549 พบวาปริมาณ การใชไฟฟาของ 3 หางสรรพสินคาขนาดใหญ ไดแก สยาม พารากอน, มาบุญครอง และเซ็นทรัลเวิลด (เซ็นทรัลเวิลดเพิ่ง เปด ให บริการ กลาง เดือน กรกฎาคม) มี ปริมาณ เทากับ 279 ลานหนวย มากกวาปริมาณการใชไฟฟาในจังหวัดแมฮองสอน (65 ลานหนวย) จังหวัดอำนาจเจริญ (110 ลานหนวย) และ 10 กรมพัฒนาพลังงานทดแทนและอนุรักษพลังงาน, กระทรวงพลังงาน. รายงานไฟฟาของประเทศไทย ป 2552.

สฤณี อาชวานันทกุล

101

จังหวัดมุกดาหาร (128 ลานหนวย) และมากกวาปริมาณทีเขื ่ อ่ น 11 ปากมูล เขื่อนอุบลรัตน และเขื่อนสิรินธรผลิตไดรวมกัน ในแงจำนวนของผูใชไฟฟาทั่วประเทศ พบวาผูอยูอาศัย ใชไฟฟารวมกันเพียงรอยละ 22 ของประเทศ ในขณะที่ภาค อุตสาหกรรม และภาคบริการใชไฟฟาถึงรอยละ 35 และ 42 ตาม ลำดับ เมื่อ ดู สัดสวน การ ใช ไฟฟา เชิง พื้นที่ พบ วา มี 10 จังหวัดที่ใชพลังงานไฟฟาเกือบรอยละ 50 ของการใชพลังงาน ไฟฟาทั่วประเทศ โดย 5 จังหวัดที่ใชไฟฟาสูงสุด คือ กรุงเทพฯ นนทบุรี และสมุทรปราการ สมุทรสาคร และระยอง ใชไฟฟารวม กันถึงรอยละ 27 ของปริมาณการใชไฟฟาทั่วประเทศ (แผนภูมิ 24) นับเปนตัวเลขที่สะทอนถึงความเหลื่อมล้ำในการพัฒนาได เปนอยางดี วาความเจริญทางเศรษฐกิจยังกระจุกตัวอยูในเขต กรุงเทพฯ และปริมณฑล (นาสังเกตวาสัดสวนการใชไฟฟาของ 5 จังหวัดดังกลาวยังนอยกวาสัดสวนของจีดีพี ซึ่งอยูที่รอยละ 41.3 ของจีดีพีทั้งประเทศในป 2552)

11 กลุมพลังไทและการไฟฟานครหลวง, นิตยสาร โลกสีเขียว ฉบับที่ 98 พ.ค.-มิ.ย. 2551

102

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

แผนภูมิ 24 สัดสวนการใชพลังงานไฟฟาตอประชาชน 1 คน ในแตละจังหวัด ป 2552

ที่มา: “รายงานไฟฟาของประเทศไทย” โดย กรมพัฒนาพลังงานทดแทนและอนุรักษพลังงาน, กระทรวงพลังงาน ป 2552 และการคำนวณ

2.4 สิทธิชุมชน vs. สิทธิอุตสาหกรรม การ ถก เถี ย ง หรื อ วิ เ คราะห เรื่ อ ง ความ เหลื่ อ ม ล้ ำ ด า น ทรัพยากรในประเทศไทยคงไมสมบูรณ ถาหากไมคำนึงถึงความ ขัดแยงที่เกิดขึ้นในหลายพื้นที่ ระหวาง “คนใน” อยางชาวบาน ผูอาศั  ยอยูใน  ทองถิน่ กับ “คนนอก” อยางอุตสาหกรรมทีต่ องการ มาพัฒนาโครงการในพื้นที่ ประเด็น ที่ สำคัญ ที่สุด ใน บรรดา ขอ ขัด แยง เหลา นี้ มิได อยูที่การมุงตัดสินใหไดวาจะ “เอา” หรือ “ไมเอา” โครงการ อุตสาหกรรม แบบขาว-ดำ ดังทีนั่ กธุรกิจและเอ็นจีโอสิง่ แวดลอม

สฤณี อาชวานันทกุล

103

จำนวนหนึ่งพยายามเรียกรองในทางที่เขาขางตัวเอง หากแตอยู ทีการ ่ พิจารณา “ความเหมาะสม” ของโครงการ เปรียบเทียบกับ ศักยภาพและลักษณะของพืน้ ที่ การประเมิน “ผลไดและผลเสีย” อยางรอบคอบและรอบดานกอนตัดสินใจ การมีกระบวนการให ประชาชนเจาของพืน้ ที่ “มีสวนรวม” ในการตัดสินใจ บนพืน้ ฐาน ของการเปดเผยขอมูลที่ครบถวน ตลอดจนการคำนึงถึง “ความ เปนธรรม” ของมาตรการบรรเทา เยียวยา และชดเชยประชาชน ผูไดรับผลกระทบในกรณีเกิดผลกระทบที่หลีกเลี่ยงไมได และ มาตรการปองกันผลกระทบในกรณีที่หลีกเลี่ยงได รัฐธรรมนูญ ไทย ฉบับ ป พ.ศ. 2550 มี บทบัญญัติ ที่ คุม ครองสิทธิของประชาชนในพืน้ ทีโครงการ ่ ใหญ และสิทธิชุมชน ไวหลายมาตราดวยกัน อาทิ มาตรา 57 สิทธิไดรับขอมูล คำชี้แจง และเหตุผลจาก หนวยงานของรัฐ กอนการอนุญาตหรือการดำเนินโครงการหรือ กิจกรรมใดที่อาจมีผลกระทบตอคุณภาพสิ่งแวดลอม สุขภาพ อนามัย คุณภาพชีวิต หรือสวนไดเสียสำคัญอื่นใดที่เกี่ยวกับตน หรือชุมชนทองถิ่น มาตรา 66 ชุมชน ยอม มี สิทธิ อนุรักษ หรือ ฟนฟู จารีต ประเพณี ภูมปิ ญ  ญาทองถิน่ ศิลปวัฒนธรรมอันดีของทองถิน่ และ ของชาติ และมีสวนรวมในการจัดการ การบำรุงรักษา และการ ใชประโยชนจากทรัพยากรธรรมชาติ สิ่งแวดลอม รวมทั้งความ หลากหลายทางชีวภาพ อยางสมดุลและยั่งยืน มาตรา 67 การดำเนินโครงการหรือกิจกรรมที่อาจกอ ให เกิด ผลก ระ ทบ ตอ ชุมชน อยาง รุนแรง ทั้ง ทาง ดาน คุณภาพ

104

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

สิง่ แวดลอม ทรัพยากรธรรมชาติ และสุขภาพ จะกระทำมิได เวน แตจะไดศึกษาและประเมิน ผลกระทบตอคุณภาพสิ่งแวดลอม และสุขภาพของประชาชนในชุมชน และจัดใหมีกระบวนการรับ ฟงความคิดเห็นของประชาชนและผูมีสวนไดเสียกอน รวมทั้ง ไดใหองคการอิสระซึ่งประกอบดวยผูแทนองคการเอกชนดาน สิ่งแวดลอมและสุขภาพ และผูแทนสถาบันอุดมศึกษาที่จัดการ การ ศึกษา ดาน สิ่ง แวดลอม หรือ ทรัพยากรธรรมชาติ หรือ ดาน สุขภาพ ใหความเห็นประกอบกอนมีการดำเนินการดังกลาว ปญหาหนึ่งที่ผานมาคือ กระบวนการรับฟงความคิดเห็น (ประชาพิจารณ) ของหนวยงานรัฐและองคกรธุรกิจ โดยมาก ยังกระทำอยางไมถูกตองตามหลัก “ประชาธิปไตยแบบปรึกษา หารือ” (Deliberative Democracy) ทีประชาชน ่ มีสวนรวมอยาง แทจริง กลาวคือ การทำประชาพิจารณทีถู่ กตองจะตองนำเสนอ ขอเท็จจริงและขอมูลตางๆ อยางรอบดาน ทัง้ ดานดีและดานลบ และทำเพื่อ “เสนอ” โครงการตอประชาชนผูมีสวนไดเสีย เพื่อ รับ ฟง ความ คิด เห็น อยาง รอบ ดาน กอน ที่ จะ มี การ ลง นาม ใน สัญญาใดๆ ทัง้ สิน้ แตผูทำ  ประชาพิจารณทีผ่ านมามักจะเสนอแต ดานดีในลักษณะของการประชาสัมพันธ และจัดประชาพิจารณ หลังจากที่ผูมีอำนาจไดตัดสินใจไปแลววาจะดำเนินโครงการ การทำประชาพิจารณทีไม ่ ถูกตอง สงผลใหประชาพิจารณ มักจะกลายเปนการ “เผชิญหนา” ระหวางหนวยงานรัฐกับบริษทั ผู ดำเนิน โครงการ ฝาย หนึ่ง และ ชาว บาน ใน พื้นที่ กับ เอ็น จี โอ อีกฝายหนึง่ เนือ่ งจากหนวยงานรัฐและบริษทั ทีตั่ ดสินใจเรียบรอย แลว วา จะ เดิน หนา ลง นาม ผูกพัน ใน สัญญา เงิน กู และ สัญญา

สฤณี อาชวานันทกุล

105

ตางๆ ไปแลว มักจะอยากหวานลอมใหชาวบานเห็นดีเห็นงาม ดวย และพยายามคาดคัน้ ใหชาวบานสวนใหญแสดงความคิดเห็น ไปในทางทีเห็ ่ นดวยกับโครงการ ทัง้ ทีกระบวนการ ่ ประชาพิจารณ ไมใชกระบวนการประชามติ ซึง่ ตองมีการลงมติอยางเปนทางการ ฝายชาวบานเมื่อพบวาหนวยงานรัฐและบริษัทตัดสินใจไปแลว ยอมรูสึกวาประชาพิจารณเปนเพียง “ผักชีโรยหนา” และรัฐไม จริงใจที่จะรับฟงความคิดเห็นของตนอยางจริงจัง ดังนั้นจึงมี แนวโนมที่จะไมไววางใจรัฐและธุรกิจ ถึงแมวาในความเปนจริง โครงการนั้นอาจเปน ผลดีจริงๆ แกชุมชนและกอผลเสียนอย มากก็ตาม ใน อดีต การ ทำ ประชา พิจารณ แทบ ทุก ครั้ง ใน พื้นที่ ที่ มี ความ ขัด แยง ระหวาง ชุมชน กับ อุตสาหกรรม เชน บอน อก หินกรูด จังหวัดประจวบคีรขี นั ธ และอำเภอจะนะ จังหวัดสงขลา กรณีทอกาซไทย-มาเลย ลวนเปนการดำเนินการที่ผิดหลักการ และกระบวนการประชาพิจารณที่ถูกตอง และความ ผิดพลาด ดังกลาวก็มีสวนทำใหความขัดแยงและความเหลื่อมล้ำในพื้นที่ ขยายวงและรุนแรงมากกวาเดิม กรณีศึกษา 3: ปญหาในนิคมอุตสาหกรรมมาบตาพุด เกือบ 3 ทศวรรษ นับ แต กอ ตั้ง มา นิคม อุตสาหกรรม มาบตาพุดเปนฐานการผลิตที่สำคัญดานปโตรเคมี เคมีภัณฑ เหล็กและโลหะ เกิดการรวมตัวกันของกลุมอุตสาหกรรมจน เกิดความประหยัดจากขนาด (Economy of Scale) จนทำให สามารถแขงขันในตลาดโลกได แตกระนัน้ ทีแพร ่ กระจายออกมา

106

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

จากนิคมอุตสาหกรรมมาบตาพุดกลับไมไดมีเพียงความเจริญ เติบโตของเศรษฐกิจอุตสาหกรรม แตยังมีผลกระทบตอคุณภาพ ชีวติ ของประชาชนซึง่ อาศัยอยูใน  เขตทีมลภาวะ ่ ดานตางๆ จาก อุตสาหกรรมแพรกระจายไปถึงดวย ประชาชนที่อาศัยอยูใน บริเวณใกลเคียงกับนิคมอุตสาหกรรมมาบตาพุดตองประสบ ปญหาเรือ่ งกลิน่ รบกวน (พ.ศ. 2543-2546) การแยงชิงทรัพยากร น้ำกับภาคอุตสาหกรรมในชวงเวลาน้ำแลง (พ.ศ. 2548) ปญหา สุขภาพอนามัยในดานตางๆ จากการมีสารพิษปนเปอนในสิ่ง แวดลอมและทรัพยากรที่จำเปนตอการอุปโภคบริโภค (พ.ศ.

2550)12 แบกรับความเสี่ยงจากการรั่วไหลของสารเคมี ที่บาง ชนิดเปนอันตรายตอสุขภาพในระยะยาว (เชน สารเคมีที่เปน สารกอมะเร็ง) บางชนิดก็ทำใหเสียชีวิตไดทันที (เชน ไฮโดรเจน ไซยาไนด)13 นอกจากนี้ นายแพทยมรกต กรเกษม รัฐมนตรีชวยวาการ กระทรวงสาธารณสุข (ใน ครม. ชุด พล.อ.สุรยุทธ จุลานนท) เปดเผยเมื่อป พ.ศ. 2550 วา จากการตรวจสุขภาพประชาชน 2,177 รายที่อาศัยบริเวณ 25 ชุมชนรอบนิคมอุตสาหกรรม มาบตาพุด พบวามี 329 ราย (รอยละ 16) มีสารเบนซีนตกคาง ในรางกายเกินมาตรฐาน ซึ่งสารดังกลาวหากมีการสัมผัสซ้ำๆ 12 เรียบเรียงจาก “ทีม่ าปญหาสิง่ แวดลอมมาบตาพุด” (การนิคมอุตสาหกรรม ประเทศไทย: http://www.ieat.go.th/ieat/index.php?option=com_conte nt&view=article&id=154&Itemid=157&lang=th) 13 เรียบเรียงจาก: ศุภกิจ นันทะวรการ, ปญหาจากการพัฒนาอุตสาหกรรม ที่มาบตาพุดและกระบวนการกำหนดแนวทางพัฒนาในอนาคต

สฤณี อาชวานันทกุล

107

ติดตอกันหลายป อาจทำเกิดโรคมะเร็งเม็ดเลือดขาวได14 เหลานี้ ลวนแสดงใหเห็นวา นิคมอุตสาหกรรมมาบตาพุดกำลังดำเนิน กิจกรรมและเจริญเติบโตขึน้ บนคุณภาพชีวติ ทีแย ่ ลงเรือ่ ยๆ ของ ประชาชนทีอาศั ่ ยโดยรอบ และสิทธิชุมชนกำลังถูกละเลยภายใต ขออางเรื่องผลประโยชนทางเศรษฐกิจของชาติ ในการแกไข สิง่ ทีสำคั ่ ญทีส่ ดุ คือ การพัฒนาใดๆ ทางดาน อุตสาหกรรมจะตองมีการคำนึงถึงการจัดการผลกระทบดาน สิง่ แวดลอมและทรัพยากร รวมทัง้ คุณภาพชีวติ ของประชาชนใน บริเวณทีอุ่ ตสาหกรรมนัน้ ๆ จะถือกำเนิดขึน้ ดวย หรืออาจกลาว ไดวา ตองเปนไปโดยคำนึงถึงศักดิศ์ รีความเปนมนุษยอันมีสิทธิ เสรีภาพเทาเทียมกันตามบทบัญญัติรัฐธรรมนูญนั่นเอง บทเรียนสำคัญจากกรณีมาบตาพุด คือ การกำหนด “พืน้ ที่ กันชน” (Buffer Zone) และ “แนวปองกัน” (Protection Strip)15 ที่จะปกปองเขตที่อยูอาศัยของประชาชนจากผลกระทบดาน ตางๆ จากอุตสาหกรรมเปนสิง่ จำเปน อาจกลาวไดวา ตองมีการ กำหนดผังเมืองทีดี่ และตองมีมาตรการควบคุมไมใหกิจการทีมี่ ผลกระทบตอประชาชนขยายตัวเลยพืน้ ทีกั่ นชนและแนวปองกัน ทีกำหนด ่ ไวมาได และหากจะมีการปรับปรุงหรือขยายกิจการใด ก็ตองเปดเผยอยางโปรงใสวาจะไมมการ ี ลวงล้ำแนวปองกันเขา มา และประชาชนที่อยูในพื้นที่ตองสามารถเขาไปมีสวนรวมใน กระบวนการเปดเผยและตรวจสอบดวย นอกจากนี้ ในภาพรวม 14 “เผยสุขภาพคนรอบมาบตาพุด กวา 300 รายเสีย่ งมะเร็ง”, หนังสือพิมพ ไทยรัฐ 15 พฤศจิกายน 2550.

15 ศุภกิจ นันทะวรการ, ปญหาจากการพัฒนาอุตสาหกรรมที่มาบตาพุด และกระบวนการกำหนดแนวทางพัฒนาในอนาคต, 2553.

108

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

ควรมีการประเมิน “ศักยภาพในการรองรับมลพิษ” (Carrying Capacity) ของพื้นที่ วารองรับโรงงานไดสูงสุดกี่โรง ตาม “หลัก ความรอบคอบ” (Precautionary Principle) ของการพัฒนาอยาง ยั่งยืน มิใชปลอยใหสรางโรงงานเพิ่มไมสิ้นสุด (ดูแผนภูมิ 25 ตำแหนงแหลงกำเนิดมลพิษ จังหวัดระยอง) อุตสาหกรรมโดยเฉพาะอุตสาหกรรมหนักควรมีการเปด เผยขอมูลตอสาธารณะ วามีสารเคมีอะไรที่ใชในอุตสาหกรรม บาง รวมทัง้ มีมาตรการปองกันอุบตั ภิ ยั ทีมี่ ประสิทธิภาพ ไวใจได ในกรณีทีสาร ่ เคมีเหลานัน้ เกิดการรัว่ ไหล และควรมีการทดสอบ ประเมินประสิทธิภาพของมาตรการปองกันอยางสม่ำเสมอ เพือ่ สรางความไวใจแกคนในชุมชนไมใชแคมีไวใหรูเฉยๆ  นอกจากนี้ เมือ่ ใดทีระดั ่ บมลพิษมีแนวโนมทีจะ ่ เพิม่ ขึน้ อยางมีนัยสำคัญ รัฐก็ ควรตองประกาศใหพืน้ ทีที่ มี่ การดำเนินกิจการเหลานัน้ เปน “เขต ควบคุมมลพิษ” โดยเร็ว เพือ่ ดำเนินการควบคุมและลดมลพิษให อยูใน  ระดับปลอดภัยกอนทีจะ ่ อนุมตั ให ิ สรางโรงงานใหม โดยไม ตองรอใหชาวบานเดือดรอนจนรวมกลุม กันใชสิทธิฟองรองตาม รัฐธรรมนูญ ดังเชนเหตุการณที่เกิดขึ้นในมาบตาพุด แผนภูมิ 25 ตำแหนงแหลงกำเนิดมลพิษ จังหวัดระยอง

สฤณี อาชวานันทกุล

109

แนวทางลดความเหลื่อมล้ำดานทรัพยากร การลดความเหลื่อมล้ำดานทรัพยากร ควรเริ่มจากการ คำนึง ถึง ความ ตองการ ของ ผู มี สวน ได เสีย ฝาย ตางๆ โดย ยึด หลักความเสมอภาคและเทาเทียมของสิทธิพลเมือง สิทธิในการ ประกอบธุรกิจ และสิทธิของชุมชนตามทีบั่ ญญัตไว ิ ในรัฐธรรมนูญ การถกเถียงกันวาใครควรเปน “เจาของ” ทรัพยากรตางๆ นัน้ ไม สำคัญเทาไรนัก ประเด็นสำคัญอยูที ว่ า ใครบางทีควร ่ มีสิทธิ “ใช” ทรัพยากรเหลานั้น และเราจะมี “วิธีบริหารจัดการ” ทรัพยากร นั้นอยางไรใหเกิดความสมดุลระหวางเศรษฐกิจ สิ่งแวดลอม และสังคม 2.1) ที่ดินและปาไม การแกไขปญหาที่ดินกระจุกตัว ดวยการปฏิรูปการ ถือ ครองทีด่ นิ เพือ่ ลดความเหลือ่ มล้ำในการเขาถึงหรือถือครองทีด่ นิ นั้น นอกจากจะทำใหประชาชนที่ตองการที่ดินทำกินสามารถมี ทีด่ นิ เปนของตัวเองแลว ยังสามารถชวยลดความเหลือ่ มล้ำดาน ่ าวไปแลววา ความเหลือ่ มล้ำดานรายไดก็เปน รายได (ซึง่ ดังทีกล ผลใหเกิดความเหลือ่ มล้ำดานการถือครองทีด่ นิ ดวย เพราะทำให คนบางกลุมสามารถซื้อที่ดินสะสมไวเก็งกำไรได ในขณะที่คน อีกมากมายไมอาจซื้อที่ดินเปนของตัวเองไดแมแตเพียงแปลง ่ ตองยายเขามา เดียว) สรางทางเลือกใหแกการดำรงชีวติ แทนทีจะ ทำงานในเขตเมืองอยางเดียว ยิ่งไปกวานั้น บางวิธีในการปฏิรูป ที่ดิน อยางเชน “โฉนดชุมชน” และ “ธนาคารที่ดิน” ยังเปนการ กระจายอำนาจการปกครองออกจากรัฐสวนกลางไดดวย

110

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

ภาษี เปนเครื่องมือหนึ่งของการปฏิรูปที่ดินที่มีการพูด ถึงกันมาก ซึ่งเพื่อใหเกิดการกระจายตัวของการถือครองที่ดิน ที่เปนธรรมแลว ตองมีการออกแบบโครงสรางภาษีที่จะเปลี่ยน “ที่ดิน ที่ ถือ ครอง ไว โดย ไม ได ใช ประโยชน” ให มี สถานะ เปน ทรัพยสินที่มีภาระตนทุนในการถือครองสูงกวาผลประโยชนที่ คาดวาจะไดรับจากการถือครองไวเพือ่ การเก็งกำไร ซึง่ ในการณนี้ ตองกำหนดเกณฑในการพิจารณานิยามความหมายของ “ทีด่ นิ ที่ ถือครองไวโดยไมไดใชประโยชน” ใหชัดเจนและมีความเปนธรรม และสรางระบบการจัดเก็บภาษีในกรณีดังกลาวทีมี่ ประสิทธิภาพ นอกจากนี้ ยังควรมีการเก็บภาษีที่ดินในอัตราคงที่ (Flat Rate) ในอัตราที่สูงมากเพียงพอจะสรางภาระตอการ ถือครองที่ดิน จำนวนมาก (การเก็บภาษีในอัตรากาวหนาตามขนาดของการ ถือครองทีด่ นิ ทีทำให ่ ใครถือครองมากเสียในอัตราสูงกวา ใครถือ ครองนอยเสียในอัตราต่ำกวา เปนขอเสนอหนึง่ ทีได ่ รับการพูดถึง แตในทางปฏิบัติแลวตรวจสอบยากมาก) ความ ไม สมมาตร ของ ขอมูล ขาวสาร (Information Asymmetry) เปนอีกปญหาหนึ่งที่ทำใหเกิดความเหลื่อมล้ำใน การเขาถือครองที่ดิน กลุมนักธุรกิจบางกลุมเปน “คนใน” (Insider) ที่สามารถรูลวงหนาวาโครงการสาธารณูปโภคของรัฐจะ เกิดขึ้นที่ไหน (เชน รถไฟฟา, ทางหลวง ฯลฯ) ทำใหสามารถไป ซื้อหรือกวานซื้อที่ดินในบริเวณที่โครงการรัฐเหลานั้นจะเกิดขึ้น ไดกอนคนอืน่ ซึง่ นอกจากจะทำใหเกิดปญหาในเรือ่ งการกระจุก ตัวของการถือครองที่ดินแลว ยังเปนการขัดขวางการแขงขันกัน

สฤณี อาชวานันทกุล

111

อยางเสรีในตลาด ทำใหความเหลื่อมล้ำดานเศรษฐกิจแยลงอีก ดวย การมีเครื่องมือที่จะชวยใหเกิดหรืออยางนอยในขั้นเริ่มตน คือชวยเพิม่ ระดับ “ความสมมาตรของขอมูลขาวสาร” (Information Symmetry) จึงเปนสิง่ จำเปน ซึง่ อาจทำไดสวนหนึง่ ดวยการ เปดเผยขอมูลการถือครองทีด่ นิ ใหเปนขอมูลสาธารณะ และการ ยกระดับการเปดเผยขอมูลเกี่ยวกับโครงการของรัฐ โฉนดชุมชนและธนาคารทีด่ นิ แนวทางหนึง่ ในการแกไข ปญหาความเหลือ่ มล้ำทางดานทีด่ นิ คือ โฉนดชุมชน ซึง่ เปนระบบ การถือครองทีด่ นิ ทีพั่ ฒนามาจากการทีชุ่ มชนเห็นวา การแยกกัน ถือครองกรรมสิทธิ์ที่ดิน เปนการสุมเสี่ยงตอการสูญเสียที่ดินไป ในรูปแบบตางๆ เชน หลุดจำนองใหกับธนาคาร หรือถูกกวาน ซือ้ จากนายทุนและกลุม อุตสาหกรรม จึงพัฒนาการถือครองขึน้  รูปกรรมสิทธิร์ วมของชุมชน โดยใหการตัดสินใจตางๆ มาใหอยูใน เกี่ยวกับที่ดินที่อยูในโฉนดชุมชนตองขึ้นอยูกับการตัดสินใจรวม ของชุมชนเปนหลัก ไมใชเฉพาะเจาของที่ดินรายใดรายหนึ่ง ซึ่ง การที่ตัดสินใจตางๆ จะตองขึ้นอยูกับความคิดเห็นที่มีรวมกัน ของชุมชน ชวยใหเปนพลังตอรองกับแรงกดดันตางๆ ที่มาจาก ภายนอกไดเปนอยางดี ปจจุบัน มีบางชุมชนไดริเริ่มทำโฉนดชุมชนของตนเอง แลว แตยังไมไดรับการรับรองสิทธิจากรัฐ ซึ่งการเขาไปรับรอง สิทธิทางกฎหมายแกโฉนดชุมชน ควรมีการออกแบบใหเปนการ สรางความมัน่ คงในรูปแบบของการถือครองทีด่ นิ ใหกับชุมชน คือ ์ ถือครองแกชุมชน ไมใชเปนไปในลักษณะ เปนการรับรองสิทธิการ

112

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

เปนที่ดินที่รัฐอนุญาตใหชุมชนถือครองตามเงื่อนไขตางๆ ซึ่ง ไมไดเปนการสรางความมัน่ คงใหกับการถือครองทีด่ นิ ของชุมชน ไมไดสอดคลองกับวัตถุประสงคในการเกิดขึน้ ของโฉนดชุมชน ที่ มุง เนนใหชุมชนไดบริหารจัดการทีด่ นิ กันเอง ทัง้ ยังไมชวยใหเกิด การกระจายอำนาจออกจากสวนกลางอีกดวย เครื่องมือที่ควรนำมาใชควบคูกับโฉนดชุมชนก็คือ การ จัดตัง้ ธนาคารทีด่ นิ โดยจัดตัง้ ในลักษณะขององคกรทีไม ่ แสวงหา ผล กำไร ทำ หนาที่ จัดหา ที่ดิน ทำ กิน ให กับ เกษตรกร และ คน ยากจนที่ไมมีที่ดินทำกินเปนของตนเอง จัดสรรเงินกูเพื่อการ  นสมาชิกโฉนดชุมชน และ ลงทุนในการเกษตรใหแกเกษตรกรผูเป คอยควบคุมไมใหที่ดินในโฉนดชุมชนเปลี่ยนมือจากเกษตรกร ไปสูกลุมนายทุนและอุตสาหกรรม หากตองเปลี่ยนมือ ก็ควร หมุนเวียนอยูในกลุมเกษตรกรที่เปนสมาชิกเทานั้น หากพนไป จากนั้น ก็ควรเปนการเปลี่ยนมือโดยตกทอดสูลูกหลาน ดานการแกปญหาความขัดแยงดานปาไม ควรเริ่มจาก การเลิกยึดกฎหมายปาไมอยางเครงครัดตายตัวโดยปราศจาก ความเขาใจในวิถีชีวิตของผูที่พึ่งพาปาและสภาพความเปนจริง ของพื้นที่ รัฐจำเปนจะตองปรับแกกฎหมายปาไมใหสอดคลอง กับเจตนารมณและบทบัญญัติตามรัฐธรรมนูญ โดยเฉพาะสิทธิ ชุมชน นอกจากนี้ ควรผลักดันการสรางระบบสิทธิเชิงซอนใน การบริหารจัดการปาไม กลาวคือ ใหชุมชนมีสิทธิในการจัดการ ปา แตถาเมื่อใดที่ชุมชนไมปฏิบัติตามกฎระเบียบหรือเงื่อนไข รัฐ ก็ มี อำนาจ ใน การ แทรกแซง หรือ เพิก ถอน สิทธิ ดัง กลาว ได สิทธิเชิงซอนดังกลาวอาจอยูในรูปของกฎหมายปาชุมชน หรือ

สฤณี อาชวานันทกุล

113

กฎหมายสิทธิชุมชน ที่ไดเริ่มมีการทดลองรางและใชจริงแลว 2.2) น้ำ แนวการแกไขความเหลื่อมล้ำในการจัดสรรทรัพยากรน้ำ อาจทำไดโดยการกระจายอำนาจในการบริหารจัดการสูท องถิน่ ไมใช รวม ศูนย การ จัดการ ผาน นโยบาย ของ หนวย งาน ภาค รัฐ ดังที่เปนมา การจัดสรรทรัพยากรน้ำควรเปนเรื่องที่แตละพื้นที่  ญาชาวบาน/ภูมปิ ญ  ญา จัดการกันเองตามความรูที มี่ อยู (ภูมปิ ญ ทองถิน่ ) เพราะหลายพืน้ ทีมี่ ความชำนาญในการจัดการเรือ่ งน้ำ ในพื้นที่ของตน ซึ่งเปนความรูที่ตกทอดกันมาหลายชั่วอายุคน และ มี ลั ก ษณะ ของ การ จั ด การ ที่ ปรั บ เปลี่ ย น ทั้ ง ตั ว เอง และ ธรรมชาติเขาหากัน มากกวาทีจะ ่ ปรับเปลีย่ นธรรมชาติเขาหาตัวเอง แตเพียงอยางเดียว บทบาทของรัฐควรเนนไปที่การเสริมสราง ศักยภาพของทองถิ่นในการบริหารจัดการ และชวยเหลือดาน เทคโนโลยีทีนำ ่ มาใชใหเปนประโยชนได อาทิ “ระบบสารสนเทศ ภูมศิ าสตร” หรือ “Geographic Information System: GIS” แต กระนัน้ เพือ่ ใหการจัดการไดผลอยางยัง่ ยืน ก็ควรเปนการจัดการ รวมกันระหวางรัฐและชุมชนทีอยู ่ อาศั  ยในลุม น้ำนัน้ ๆ ควรจัดการ ปรับใชองคความรูของ  แตละฝายอยางยืดหยุน หมุนเวียนรวมกัน ไป โดยจัดการบนพื้นฐานของการปรับความหมายของ “พื้นที่” ทั้งทางนิเวศวิทยา, ทางสังคม, ทางการเมืองการปกครอง ให สอดคลองเขาหากันไมแยกสวนกัน

114

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

2.3) ไฟฟา ปจจุบัน การผลิตไฟฟาในประเทศไทยจะเปนไปตามผล พยากรณความตองการใชไฟฟาที่ระบุไวใน “แผนพัฒนากำลัง การผลิตไฟฟา” หรือ หรือ “พีดีพี (PDP: Power Development Plan)” ซึ่งปริมาณความตองการดังกลาว คำนวณจากปริมาณ ไฟฟาในวันทีมี่ ปริมาณความตองการใชไฟฟาสูงสุดของปปจจุบนั แลวกำหนดปริมาณไฟฟาและปริมาณไฟฟาสำรองที่ตองผลิต ในปถัดไป ดวยวิธีดังกลาว ผลการคาดการณจึงไดรับอิทธิพล จากความตองการใชไฟฟาของภาคอุตสาหกรรม ซึ่งเปนกลุมที่ มีความตองใชไฟฟามากที่สุด มากกวากลุมอื่นๆ (ที่อยูอาศัย, ธุรกิจ, เกษตรกรรมและอืน่ ๆ) โดยไมมบท ี บังคับใหอุตสาหกรรม ตองประหยัดพลังงาน หรือเพิม่ ประสิทธิภาพในการใชพลังงาน ในขณะที่ผูใชไฟฟาทุกกลุมตองรวมกันรับภาระตนทุนจาก “คา Ft ที่คำนวณจากการเปลี่ยนแปลงของคาเชื้อเพลิงในการผลิต ไฟฟาและคาซื้อไฟฟา” ในอัตราเดียวกันทั้งหมด ใน ระดับ พื้นที่ ใน เมื่อ การ ผลิต ไฟฟา ใน แตละ ป ยึด โยง กับกลุมอุตสาหกรรมมากกวากลุมอื่น และการผลิตไฟฟาตาม พีดีพียังหมายถึงการสรางโรงไฟฟาเพิ่มขึ้นทุกป เมื่อคำนึงถึง ผลประโยชนและผลกระทบที่จะเกิดขึ้นจากการสรางโรงไฟฟา ประชาชนในพืน้ ทีที่ จะ ่ กอสรางโรงไฟฟาจึงควรมีสวนรวมในการ ตัดสินใจวาจะยอมใหสรางหรือไม ถายอมรับได เงื่อนไขที่รับได ควรเปนอยางไร บนพืน้ ฐานของการเปดเผยขอมูลทีครบ ่ ถวนและ มีผูเชี่ยวชาญอิสระมารวมใหความเห็น นอกจากนี้ กระบวนการ จายคาชดเชยและติดตามดูแลผูอยูอาศัยในละแวกที่จะทำการ

สฤณี อาชวานันทกุล

115

กอสรางโรงไฟฟา ก็ควรมีความเปนธรรมและโปรงใส เพื่อให ประโยชน จาก การ ผลิต ไฟฟา กระจาย ไป ยัง ผู ได รับ ผลก ระ ทบ อยางยุติธรรม มิใชใหแบกรับแตผลกระทบทางลบดังที่เปนมา นอกจากนี้ ปจจุบันยังมีครัวเรือนราวรอยละ 0.4 ของ ครัวเรือนทั่วประเทศที่ยังมีความตองการใชไฟฟา คาดวาเปน พืน้ ทีทุ่ รกันดาร การไฟฟาจึงควรขยายบริการเพือ่ ตอบสนองตอ ความตองการเหลานั้น ในระยะปานกลางและยาว ควรสงเสริม การผลิตไฟฟาเพื่อใชเองภายในชุมชน เพื่อใหผูบริโภคสามารถ พึ่งพาตนเองทางพลังงาน และขายไฟฟาที่ผลิตมากกวาบริโภค กลับคืนสูรัฐ เปนการสรางรายไดเสริมอีกทางหนึ่ง 2.4) สิทธิชุมชน vs. สิทธิอุตสาหกรรม แนวทาง แก ป ญ หา ความ ขั ด แย ง ระหว า ง ชุ ม ชน กั บ อุ ต สาหกรรม ควร เริ่ ม จาก การ ยอมรั บ ว า ทั้ ง ชุ ม ชน และ อุตสาหกรรมตางฝายตางก็มีสิทธิเสรีภาพในการดำรงชีพและ ประกอบธุรกิจ แตการใชสิทธิของฝายใดฝายหนึ่งตองไมทำใน ทางทีล่ วงละเมิดสิทธิหรือปดกัน้ โอกาสในการใชสิทธิของอีกฝาย การประเมินโครงการขนาดใหญที่อาจสงผลกระทบรุนแรงจะ ตองเคารพสิทธิชุมชนและสิทธิในการมีสวนรวมตามรัฐธรรมนูญ และยึดแนวทาง “การพัฒนาอยางยัง่ ยืน” เปนหลัก แทนทีจะ ่ ยึด “มูลคาทางเศรษฐกิจ” ซึ่งมักจะตกแกกลุมผูมีฐานะดีเทานั้น กระบวนการทำประชาพิจารณก็ตองทำอยางถูกตอง คือ ทำกอนทีจะ ่ ตัดสินใจดำเนินโครงการ และเคารพในความคิดเห็น ของชาวบานจริงๆ มิใชลูบหนาปะจมูกและมีลักษณะของการ

116

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

ประชาสัมพันธมากกวาใหขอมูลอยางเปนกลาง อีกทั้งยังตั้งอยู บนทัศนคติที่ดูถูกชาวบาน ดังที่เกิดขึ้นบอยครั้งในอดีต

สฤณี อาชวานันทกุล

117

บทที่ 3

ความเหลื่อมล้ำดานสิทธิและโอกาส

แนวคิดเรื่อง “สิทธิ” เปนแนวคิดที่ไมเคยหยุดนิ่งอยูกับที่ ทวา ผกผันและผันแปรไปตามคานิยม สภาวะเศรษฐกิจและสังคมใน แตละยุคสมัย เราอาจแบงสิทธิทั้งหมดออกเปน 3 ประเภท (ซึ่ง อาจทับซอนกันได) ดังตอไปนี้ 1. “สิทธิ สากล” (Universal Rights) หมาย ถึง สิทธิ มนุษยชนที่มนุษยทุกคนมีติดตัวมาตั้งแตเกิด กลาวไดวาเปน “สิทธิธรรมชาติ” ที่ไมจำเปนจะตองอาศัยกฎหมายมารองรับ การดำรงอยู 2. “สิทธิพลเมือง” (Civil Rights) หมายถึง สิทธิทีเกิ ่ ดจาก ความเปนพลเมืองในประเทศ เปนสิทธิที่รัฐตองใหการคุมครอง อยางเสมอภาคกันตามกฎหมาย 3. “สิทธิเฉพาะกลุม ” (Interest Group Rights) หมายถึง สิ ท ธิ ของ บุ ค คล เฉพาะ กลุ ม ที่ เรี ย ก ร อ ง ว า สมควร ได รั บ การ คุม ครองเปนพิเศษนอกเหนือจากสิทธิพลเมืองทัว่ ไป ดวยเหตุผล

สฤณี อาชวานันทกุล

119

ทางมนุษยธรรม ศีลธรรม หรือความจำเปนในการดำรงชีวิต ประวัตศิ าสตรใหบทเรียนวา สิทธิหลายประการทีเรา ่ มอง วาเปน “สิทธิสากล” ในปจจุบันนั้น ในอดีตมิไดเปนสิ่งที่สังคม มองวาเปน “สิทธิ” แตอยางใด ยกตัวอยางเชน ในสังคมยุคที่ยัง มีการคาทาส คานิยมกระแสหลักมองวาทาสไมใช “มนุษย” ที่มี ศักดิศ์ รีเสมอกับนายทาส ดังนัน้ จึงไมสมควรมีสิทธิทีทั่ ดเทียมกัน  เมืองและวัฒนธรรม ตอมาหลังจากทีมี่ การลุกฮือขึน้ ตอสูทางการ จนนำไปสูการเลิกทาสอยางแพรหลายแลวนี่เอง “เสรีภาพจาก การถูกบังคับ” ในลักษณะนีจึ้ งไดรับการยอมรับวาเปนสิทธิสากล ที่มนุษยมีเสมอกัน โดยรวมอาจกลาวไดวา สิทธิตางๆ ทีคนใน ่ สังคมปจจุบนั เห็นพองกันวาเปน “สิทธิสากล” หรือ “สิทธิพลเมือง” นั้น ลวน แลวแตผานประวัติศาสตรการตอสูเรียกรองอันโชกโชนมาแลว ทัง้ สิน้ ไมวาจะเปนสิทธิสตรี สิทธิในการแสดงออกทางการเมือง ้ ม่ ตนจาก สิทธิในความเปนสวนตัว ฯลฯ หลายครัง้ สิทธิเหลานีเริ การเปน “สิทธิเฉพาะกลุม ” ทีสงวน ่ ไวสำหรับผูมี อำนาจในสังคม แตตอมาไดรับการขยับขยายใหครอบคลุมคนทุกกลุม เชน สิทธิ ในการออกเสียงเลือกตั้ง ซึ่งในสังคมโบราณ (เชน อินเดียและ กรีก) เคยสงวนไวเฉพาะสำหรับชนชั้นสูงหรือผูมีฐานะดีเทานั้น ปจจุบันการถกเถียงในสังคมสมัยใหมหลายประเด็นมีแนวโนม วาอาจสถาปนาสิทธิขอใหมๆ ขึน้ ในอนาคต เชน การถกเถียงวา ผูหญิ  งควรมีสิทธิทำแทงหรือไม กลุม บุคคลทีมี่ ความหลากหลาย ทางเพศควรมีสิทธิจดทะเบียนสมรสหรือไม เปนตน รัฐธรรมนูญไทยฉบับป พ.ศ. 2550 ใหการคุมครองสิทธิ

120

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

ของประชาชนอยางคอนขางครอบคลุม ตั้งแต สิทธิมนุษยชน สิทธิพลเมือง ไปจนถึงสิทธิชุมชน รวมถึงสิทธิที่จะไดรับบริการ สาธารณะ ที่ สำคัญ จาก รัฐ ใน ทาง ที่ สะทอน กระแส การ ขยาย สิทธิไปสูคนทุกหมูเหลา อยางไรก็ดี ในทางปฏิบัติยังมีปญหา หลายประการ เชน กฎหมายหลายฉบับยังระบุในตัวบทเอง วา “มีบทบัญญัติที่จำกัดเสรีภาพ” และมาตราเหลานี้ก็เปนสิ่ง ที่ ประชาชน เรียก รอง ให แกไข ได ยาก มาก สวน หนึ่ง เนื่องจาก บทบัญญัติเกี่ยวกับสิทธิเสรีภาพหลายประการในรัฐธรรมนูญมี สรอยตอทายวา “เวนแตโดยอาศัยอำนาจตามบทบัญญัติแหง กฎหมาย เฉพาะเพื่อรักษาความมั่นคงของรัฐ หรือเพื่อรักษา ความ สงบ เรียบรอย หรือ ศีล ธรรม อัน ดี ของ ประชาชน” (อาทิ มาตรา 37 เสรีภาพในการสื่อสารถึงกัน) ความเหลื่อมล้ำดานสิทธิ มีความหมายไดสองลักษณะ คืออาจหมายถึงความเหลือ่ มล้ำระหวางคนทีควร ่ มีสิทธิเดียวกัน แตในความเปนจริงกลับไมมี หรือความเหลือ่ มล้ำระหวางคนทีมี่ สิทธิเดียวกัน แตมี “โอกาส” และ “ความสามารถ” ในการ “ใช”  ยนจะเนนเฉพาะความเหลือ่ มล้ำ สิทธินัน้ ไดไมเทากัน ในทีนี่ ผู้ เขี ลักษณะหลัง เนือ่ งจากความเหลือ่ มล้ำในลักษณะแรกตองอาศัย การ ถก เถียง เชิง ปรัชญา มากกวา ขอ เท็จ จริง (เชน ตัว ออน ใน ครรภ ควรนับวาเปน “คน” เมื่อใด) จึงอยูนอกเหนือเปาหมาย ของหนังสือเลมนี้ มีกรณีมากมายที่คนมี “สิทธิ” ตามรัฐธรรมนูญ แตไมมี “โอกาส” ในการใชสิทธินั้นอยางเต็มที่ ดวยเหตุผลนานัปการ ซึ่งมักจะเกี่ยวพันกับความเหลื่อมล้ำดานอื่น ยกตัวอยางเชน มี

สฤณี อาชวานันทกุล

121

สิทธิในการรับการศึกษาฟรี 12 ปตามกฎหมาย แตยังใชสิทธิ นั้นไมไดเพราะการศึกษายังไมฟรีจริง หรือเพราะโรงเรียนอยู ี ไดพอจายคาเดินทางใหลูก เปนตน ไกลจากบานเกินไป ไมมราย ดวยเหตุนี้ การถกประเด็นเรื่องความเหลื่อมล้ำดานสิทธิจึงไมมี ความหมายเทาไร ถาหากเราไมถกประเด็นเรือ่ งความเหลือ่ มล้ำ ดานโอกาสไปพรอมกัน 3.1 สิทธิและโอกาสในการรับบริการสาธารณะ สิทธิมนุษยชนตามปฏิญญาสากลวาดวยสิทธิมนุษยชน (Universal Declaration of Human Rights หรือ UDHR) ซึ่ง ประเทศไทยใหการรับรอง ขอ 25 ระบุวา1 “ทุ ก คน มี สิ ท ธิ ใน มาตรฐาน การ ครอง ชี พ อั น เพี ย ง พอ สำหรับสุขภาพและความอยูดีของตนและของครอบครัว รวม ทั้งอาหาร เครื่องนุงหม ที่อยูอาศัย และการดูแลรักษาทางการ ่ น และมีสิทธิในหลักประกันยาม แพทย และบริการสังคมทีจำเป วางงาน เจ็บปวย พิการ หมาย วัยชรา หรือปราศจากการดำรง ชีพอื่นในสภาวะแวดลอมนอกเหนือการควบคุมของตน” หลักการขางตนกลาวถึง “บริการการแพทย” และ “บริการ สังคมที่จำเปน” วาเปนสิทธิมนุษยชน ซึ่งหมายความวารัฐควร จัดหาใหแกประชาชนอยางเสมอภาคกัน อยางไรก็ดี ประเด็น ใหญที่แตกตางกันไปในแตละสังคม คือประเด็นที่วา บริการ 1 ปฏิญญาสากลวาดวยสิทธิมนุษยชน เผยแพรโดยกรมองคการระหวาง ประเทศ กระทรวงการตางประเทศ http://www.mfa.go.th/humanrights/ doc/BOOK.pdf

122

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

สาธารณะแตละประเภทนั้น “ใคร” ควรเปน ผูจัดบริการบาง และ “ใคร” ควรเปนผูร บั ภาระในการจายบาง ระหวางรัฐ เอกชน (ระบบตลาด) องคกรไมแสวงกำไร (เอ็นจีโอ) หรือชุมชน สวน ผสมระหวางผูเลนสี่ฝายที่คนอยากเห็นมักจะขึ้นอยูกับจุดยืน ความเชื่อ หรืออุดมการณทางการเมืองของคนแตละคน ยก ตัวอยางเชน นักคิดสำนักเสรีนิยมมักเรียกรองใหรัฐสนับสนุน ใหระบบตลาดทำหนาที่จัดบริการเปนสวนใหญ รัฐทำหนาที่ เพียงจัดสวัสดิการแบบสงเคราะหใหกับผูดอยโอกาส ซึ่งตอง ผานการทดสอบระดับความจำเปน (Means-test) กอน ฝาย นักคิดสำนักความยุตธิ รรมทางสังคมมักสนับสนุนใหรัฐเก็บภาษี ในอัตรากาวหนาเพือ่ จัดบริการสาธารณะอยางทัว่ ถึงใหกับคนทุก กลุม หรือไมก็ใหรัฐรวมมือกับเอกชนในการสรางระบบประกัน สังคมขึ้นมา อันเปนระบบที่เอกชนรวมมือกับรัฐในการจายและ จัดบริการ จากผลการสำรวจทัศนะของประชาชนในป 2552 โดย ดร.สมชัย จิตสุชน และ ดร.วิโรจน ณ ระนอง สถาบันวิจัยเพื่อ การพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอารไอ) พบวา รอยละ 39 เห็นวา รัฐควรใหสวัสดิการขัน้ พืน้ ฐานอยางเทาเทียมกันแตใหสิทธิพิเศษ เพิ่มบางอยางกับคนจน เมื่อถามตอวาหากรัฐขึ้นภาษีอยากให นำเงินมาทำอะไร พบวา 3 อันดับแรกคือ ตองการใหรัฐนำเงิน มาใชพัฒนาเรื่องการศึกษา ฝกอาชีพและพัฒนาฝมือแรงงาน (รอยละ 23.7) รองลงมาตองการใหนำเงินมาแกไขปญหาหนีสิ้ น (รอยละ 14.1) และพัฒนาปรับปรุงระบบการรักษาพยาบาล

สฤณี อาชวานันทกุล

123

(รอยละ 12.3)2 3.1.1 การศึกษา ถึงแมวาการศึกษาจะไมใชปจจัยสี่ที่จำเปนตอการดำรง ชีพ การศึกษาก็เปนปจจัยที่สำคัญอยาง ยิ่งในสังคมสมัยใหม โดยเฉพาะในยุคที่โลกเคลื่อน ผานยุคอุตสาหกรรมเขาสูยุคของ ขอมูลขาวสารและเศรษฐกิจฐานความรูอยางเต็มตัว งานวิจัย จาก ทั่ว โลก ชี้ ชัด วา ระดับ การ ศึกษา สง ผล ตอ แนว โนม ราย ได อยางมีนัยสำคัญ และประเทศไทยก็ไมใชขอยกเวน ยกตัวอยาง เชน ผล การ วิเคราะห ขอมูล จาก สำนักงาน สถิติ แหง ชาติ ของ ศูนยวิจัยเศรษฐกิจและธุรกิจ ธนาคารไทยพาณิชย พบวาคน หนุมสาว (อายุ 25-30 ป) ที่มีการศึกษาระดับอนุปริญญาหรือ อุดมศึกษาจะสามารถมีรายไดมากกวาคนรุนเดียวกันที่มีการ ศึกษาระดับประถมถึง 2 เทา และเมื่อพวกเขามีอายุถึง 50-55 ป ความเหลื่อมล้ำทางรายไดก็จะถางกวางออกไปเปนกวา 5 เทา เนื่องจากผูจบการศึกษาระดับอนุปริญญาหรืออุดมศึกษา มีทั้งโอกาสและศักยภาพที่จะพัฒนาทักษะและไตเตาในอาชีพ การงานสูงกวาผูจบ  การศึกษาระดับประถมมาก (แผนภูมิ 26)3 2 ดร.สมชัย จิตสุชน และ ดร.วิโรจน ณ ระนอง, ทัศนะประชาชนตอ การเมืองและสวัสดิการสังคมเพือ่ สรางความเปนธรรมทางสังคม. นำเสนอใน งานสัมมนาวิชาการประจำป 2552 สถาบันวิจยั เพือ่ การพัฒนาประเทศไทย: 2552.

3 เศรษฐพุฒิ สุทธิวาทนฤพุฒิ และคณะ, “การเติบโต ความเหลือ่ มล้ำ และ โอกาสในประเทศไทย” ใน Insight Aug-Sep 2010. ศูนยวิจัยเศรษฐกิจและ ธุรกิจ ธนาคารไทยพาณิชย. 2553.

124

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

แผนภูมิ 26 คาจางเฉลี่ยตอเดือนในป 2550 แยกตามระดับการศึกษาและอายุ 2550

ทีม่ า: เศรษฐพุฒิ สุทธิวาทนฤพุฒิ และคณะ, “การเติบโต ความเหลือ่ มล้ำ และโอกาสในประเทศไทย” ใน Insight Aug-Sep 2010. ศูนยวิจัยเศรษฐกิจและธุรกิจ ธนาคารไทยพาณิชย: 2553.

ในเมือ่ การศึกษาสงผลตอฐานะทางเศรษฐกิจอยางชัดเจน ความเหลื่อมล้ำดานการศึกษาจึงยอมสงผลตอความเหลื่อมล้ำ ดานเศรษฐกิจดวย ดวยเหตุนี้ การจัดการศึกษาที่ควรทำจึงตอง มุงกระจายโอกาสการศึกษาไปสูสมาชิกทุกกลุมในสังคม โดย เฉพาะคนจน เพือ่ บรรเทาความเหลือ่ มล้ำใน “มุมกลับ” ทีความ ่ เหลือ่ มล้ำดานเศรษฐกิจสงผลตอความเหลือ่ มล้ำดานการศึกษา กลาวคือ คนยิ่งจนยิ่งขาดโอกาสในการเขาถึงการศึกษาที่มี คุณภาพ ขณะที่คนยิ่งรวยยิ่งมีโอกาส ิ การ รัฐธรรมนูญไทยตัง้ แตฉบับป พ.ศ. 2540 ไดบัญญัตให ศึกษาอยางนอย 12 ป ที่ “ทั่วถึงและมีคุณภาพ” เปน “สิทธิ พลเมือง” ของคนไทย โดยรัฐธรรมนูญฉบับลาสุด ป 2550 ระบุ

สฤณี อาชวานันทกุล

125

วา (ตัวหนา แสดงเนื้อหาที่เพิ่มเติมจากรัฐธรรมนูญป 2540) มาตรา 49 บุคคลยอมมีสิทธิเสมอกันในการรับการศึกษา ไมนอยกวาสิบสองปที่รัฐจะตองจัดใหอยางทั่วถึงและมีคุณภาพ โดยไมเก็บคาใชจาย ผูยากไร ผูพิการหรือทุพพลภาพ หรือผูอยูในสภาวะ ยากลำบาก ตองไดรับสิทธิตามวรรคหนึ่งและการสนับสนุน จากรัฐเพื่อใหไดรับการศึกษาโดยทัดเทียมกับบุคคลอื่น การ จัดการ ศึกษา อบรม ของ องคกร วิชาชีพ หรือ เอกชน การศึกษาทางเลือกของประชาชน การเรียนรูด วยตนเอง และ การเรียนรูตลอดชีวิต ยอมไดรับความคุมครองและสงเสริมที่ เหมาะสมจากรัฐ อีกทั้งยังไดมีบทบัญญัติคุมครองการกระจายอำนาจใน การจัดการศึกษาเปนครั้งแรกวา มาตรา 80 (4) สงเสริมและสนับสนุนการกระจายอำนาจ เพื่อใหองคการปกครองสวนทองถิ่น ชุมชน องคการทางศาสนา และ เอกชน จัด และ มี สวน รวม ใน การ จัดการ ศึกษา เพื่อ พัฒนา มาตรฐานคุณภาพการศึกษา ใหเทาเทียมและสอดคลองกับแนว นโยบายพื้นฐานแหงรัฐ อยางไรก็ดี ในทางปฏิบตั ิ เปาหมายการใหประชาชนไดรับ การศึกษา 12 ปตามรัฐธรรมนูญ (จบชัน้ มัธยมศึกษาตอนปลาย) ยังไมบรรลุผลสำเร็จเปนที่นาพอใจ แมวาโดยรวมอัตราการรู หนังสือจะอยูในระดับคอนขางสูง คือมีประชากรอายุมากกวา

126

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

15 ปขึ้นไปที่อานออกเขียนไดถึงรอยละ 99.4 ในป 25524 จำนวนนักเรียนชัน้ มัธยมศึกษาตอนปลายก็มีเพียงรอยละ 69.4 (รวมสายสามัญและสายอาชีพ) เมือ่ เทียบกับประชากรในสัดสวน อายุวัยเรียนระดับนี้ (15-17 ป) ทั้งหมด เทียบกับรอยละ 93.4 สำหรับระดับประถมศึกษา และรอยละ 94.5 สำหรับระดับ มัธยมศึกษาตอนตน ในปเดียวกัน5 นอกจาก ป ญ หา ใน การ เข า ถึ ง การ ศึ ก ษา โดย รวม แล ว ประเทศไทยยังมีความเหลื่อมล้ำดานการศึกษาคอนขางมาก ระหวางภูมภิ าคและสถานะทางเศรษฐกิจและสังคม ผลการวิจยั ป 2549 ของ ดร.กอบศักดิ์ ภูตระกูล และคณะ จากธนาคารแหง ประเทศไทย พบวาจำนวนปที่ประชากรอายุ 15 ปขึ้นไปไดรับ การศึกษามีความแตกตางกันคอนขางมากระหวางจังหวัด โดย จังหวัดที่ประชากรไดรับการศึกษาเฉลี่ยสูงกวา 7.49 ป มีเพียง 7 จังหวัด กระจุกตัวอยูในเขตภาคกลางตอนลาง และชลบุรี และประชากรภาคกลางและภาคใตมีระดับการศึกษาสูงกวาภาค เหนือและภาคอีสานอยางเห็นไดชัด (แผนภูมิ 27)

4 กรมการพัฒนาชุมชน. กระทรวงมหาดไทย. ขอมูลความจำเปนพืน้ ฐาน (ผลสำรวจ) ป 2552. เว็บไซต http://www.rdic.info/ 5 กระทรวง ศึกษาธิการ. รายงาน ประจำ ป 2552 ดาวนโหลด ได จาก http://www.moe.go.th/moe/upload/news20/FileUpload/214337390.pdf

สฤณี อาชวานันทกุล

127

แผนภูมิ 27 จำนวนปทีประชากร ่ อายุ 15 ปขึน ้ ไปไดรับการศึกษา ป 2549

ที่มา: Kobsak Pootrakul, et. al. Human Capital Policy: Building a Competitive Workforce for 21st Century Thailand. Bank of Thailand: 2006.

งานวิจัยชิ้นเดียวกันยังพบวา สภาพเศรษฐกิจและสังคม ของครัวเรือนสงผลในสาระสำคัญตอระดับการศึกษา เชน ระดับ การศึกษาของหัวหนาครอบครัวมีอิทธิพลตอระดับการศึกษาของ บุตรในทุกระดับชั้นรายได (ยิ่งพอแมเรียนสูง ยิ่งพยายามสงเสีย ใหลูกเรียนสูงเทากับตนเองหรือสูงกวา) และบุตรของครอบครัวที่ มีรายไดสูงสุดรอยละ 25 ของประเทศก็ไดรับการศึกษามากกวา บุตรของครอบครัวที่มีรายไดต่ำสุดรอยละ 25 ถึง 3.15 ปโดย เฉลี่ย นอกจากนี้ การเปรียบเทียบลักษณะของผูมี ศึกษาสูงสุด รอยละ 20 กับผูมีการศึกษาต่ำสุดรอยละ 20 เมื่อวัดจากคา

128

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

เฉลีย่ ของผูที อยู ่ ใน  วัยเดียวกัน ยังพบวามีความเหลือ่ มล้ำทีสำคั ่ ญ หลายประการ ดังแสดงในแผนภูมิ 28 แผนภูมิ 28 ลักษณะเดนของผูที่มีการศึกษาสูงสุดรอยละ 20 และ ต่ำสุดรอยละ 20 เทียบกับคาเฉลีย่ ของผูที อยู ่ ใน  วัยเดียวกัน ป 2549

ที่มา: Kobsak Pootrakul, et. al. Human Capital Policy: Building a Competitive Workforce for 21st Century Thailand. Bank of Thailand: 2006.

ขอมูลจากแผนภูมิ 19 บงชีว้ า หัวหนาครอบครัวของกลุม ผูมีการศึกษาต่ำสุดนั้น มีการศึกษาและรายไดต่ำกวาหัวหนา ครอบครัวของกลุม ผูมี การศึกษาสูงสุดอยางมาก คือมีการศึกษา เฉลี่ย 2.9 ป เทียบกับ 7.7 ป และมีรายไดเฉลี่ยเพียง 4,655 บาทตอเดือน เทียบกับ 11,699 บาทตอเดือนของกลุมผูมีการ

สฤณี อาชวานันทกุล

129

ศึกษาสูงสุด นอกจากนี้ ภูมิลำเนาและอาชีพหลักของครอบครัว ก็เปนตัวแปรทีสำคั ่ ญ – ในกลุม ผูมี การศึกษาต่ำสุด มีรอยละ 57 ทีอาศั ่ ยอยูนอก  เขตเทศบาล และรอยละ 32 มาจากครอบครัวที่ ประกอบอาชีพเกษตรกรรมเปนหลัก มีเพียงรอยละ 2 ทีอาศั ่ ยอยู ในกรุงเทพฯ และรอยละ 2 ทีม่ าจากครอบครัวทีเป ่ นผูประกอบ  วิชาชีพเฉพาะทาง (ทนาย วิศวกร แพทย นักบริหาร ฯลฯ) สวน ในกลุมผูมีการศึกษาสูงสุด มีผูอาศัยอยูนอกเขตเทศบาลเพียง รอยละ 22 แตอาศัยอยูในกรุงเทพฯ ถึงรอยละ 16 และมีเพียง รอยละ 6 ที่มาจากครอบครัวที่ประกอบอาชีพเกษตรกรรม แต มาจากครอบครัวที่ประกอบวิชาชีพเฉพาะทางสูงถึงรอยละ 32 สถิติ ขาง ตน ตอกย้ำ ความ จริง ของ สังคม ไทย ดัง นิทาน สมจริง ที่ ผู เขียน กลาว ถึง ใน บทนำ วา ไพบูลย ลูก หลาน ของ นักธุรกิจฐานะดีที่อาศัยอยูในกรุงเทพฯ มีแนวโนมที่จะไดรับ การศึกษาสูงกวาพิชัย ลูกหลานของเกษตรกรรายยอยในโคราช หลายเทา และการศึกษาทีสู่ งกวาก็ทำใหเขามีสมรรถภาพในการ สรางรายไดและแนวโนมทีจะ ่ มีคุณภาพชีวติ ทีดี่ สูงกวาพิชยั เปน เงาตามตัว การศึกษาในไทยไมเพียงแตมีความเหลื่อมล้ำดานการ เขาถึงและจำนวนปที่ไดรับการศึกษาระหวางผูที่มาจากสภาพ เศรษฐกิจและสังคมแตกตางกันเทานัน้ หากยังมีความเหลือ่ มล้ำ ดานคุณภาพของการศึกษาตามแบบแผนเดียวกันนี้ดวย สถิติ ตัวหนึง่ ทีสะท ่ อนความเหลือ่ มล้ำดานคุณภาพการศึกษาของไทย ไดอยางชัดเจน คือผลการประเมินศักยภาพของนักเรียนอายุ 15 ป ที่จัดขึ้นทุก 3 ป โดยองคกรความรวมมือและพัฒนาทาง

130

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

เศรษฐกิจ (Organization for Economic Co-operation and Development: OECD) ภายใตชื่อโครงการ Programme for International Student Assessment ยอวา PISA) จุดเดนของ PISA อยูที่การมองไปถึงชีวิตในอนาคต ไมใชการประเมินตาม เนื้อหาในหลักสูตรที่เรียนกันอยูในปจจุบัน จึงเนนการทดสอบ ทักษะการ “รูเรื่อง” (Literacy) ในวิชาที่จัดวาเปนหัวใจของ การเรียนรูตลอดชีวิต 3 วิชา ไดแก การอาน คณิตศาสตร และ วิทยาศาสตร ผลการทดสอบ PISA ประจำป 2552 พบวา นักเรียน จาก ประเทศ และ เขต เศรษฐกิ จ ใน ทวี ป เอเชี ย ส ว น ใหญ มี คะแนนอยูในกลุม 5 (คะแนนดีที่สุด) หรือ 10 ประเทศแรก ทุกวิชา ยกเวน ไทย กับ อินโดนีเซีย โดย เขต เศรษฐกิจ เซี่ยงไฮ ในจีน มีคะแนนเฉลี่ยเปนอันดับที่หนึ่งทุกวิชา และมีนักเรียน ประมาณครึ่งหนึ่งที่แสดงสมรรถนะระดับสูง สวนนักเรียนไทย มีผลการประเมินต่ำกวาคาเฉลี่ยนานาชาติทุกวิชา ยกเวนกลุม โรงเรียนสาธิตเพียงกลุมเดียวที่แสดงวามีมาตรฐานทัดเทียมกับ นานาชาติ นอกจากนี้ คะแนนเฉลี่ยของนักเรียนไทยยังมีแนวโนม ลดต่ำลงทุกวิชาเมื่อเทียบกับการประเมินครั้งแรกเมื่อป 2543 (PISA 2000) นักเรียน ไทย เกือบ ครึ่ง แสดง ผล การ ประเมิน การอานและวิทยาศาสตรต่ำกวาระดับพื้นฐาน (ระดับ 2) และ มากกวาครึง่ ในวิชาคณิตศาสตร สวนทีสมรรถนะ ่ ระดับสูงมีนอย

สฤณี อาชวานันทกุล

131

แผนภูมิ 29 ผลการประเมิน PISA ระหวางป 2543 ถึง 2552 (คะแนนเต็ม = 800)

ที่มา: สถาบันสงเสริมการสอนวิทยาศาสตรและเทคโนโลยี (สสวท.), ผลการประเมิน PISA 2009:

มาก ไมบริมหาร.ีเลยสสวท. ในวิรวชมาการ อาน2552. (แผนภูมิ 29)6 บทสรุปและ เพื่อการ กับ OECD:

เมือ่ ดูคะแนนแยกรายภาค พบวามีความเหลือ่ มล้ำระหวาง ภาคตางๆ อยางชัดเจน กลาวคือ นักเรียนจากกรุงเทพฯ และ ปริมณฑลมีความรูและ  ทักษะการอานสูงกวานักเรียนจากภาคอืน่ มาก (แตทักษะโดยรวมก็ยังคงอยูในระดับต่ำ ยกเวนนักเรียนจาก กลุม โรงเรียนสาธิตเพียงกลุม เดียวทีมี่ ระดับการอานเฉลีย่ เทากับ มาตรฐานกลุมประเทศ OECD) นักเรียนจากภาคอีสานและ 6 สถาบันสงเสริมการสอนวิทยาศาสตรและเทคโนโลยี (สสวท.), ผลการ ประเมิน PISA 2009: บทสรุปเพื่อการบริหาร. สสวท. รวมกับ OECD: 2552. ดาวนโหลดไดจาก http://www3.ipst.ac.th/ReportPISA2006/ PISA2009_บทสรุปเพื่อการบริหาร.pdf

132

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

ภาคใตมีระดับความรูและทักษะการอานต่ำที่สุด สถานการณที่ นาเปนหวงอยางยิ่งคือ ในการประเมินป 2552 (PISA 2009) พบวานักเรียนมีความรูและ  ทักษะการอานต่ำกวาป 2543 (PISA 2000) ทุกภาค ยกเวนนักเรียนในกรุงเทพฯ และปริมณฑล โดย เฉพาะภาคใตลดลงมากที่สุด (แผนภูมิ 30) แผนภูมิ 30 คะแนนการอาน PISA รายภาค เปรียบเทียบป 2543 กับ 2552

ที่มา: สถาบันสงเสริมการสอนวิทยาศาสตรและเทคโนโลยี (สสวท.), ผลการประเมิน PISA 2009: บทสรุปเพื่อการบริหาร. สสวท. รวมกับ OECD: 2552.

ผลการประเมินความรูและทักษะดานคณิตศาสตรและ วิทยาศาสตรก็แสดงผลทีไม ่ แตกตางจากผลประเมินความรูและ  ทักษะการอานมากนัก แมคะแนนคณิตศาสตรและวิทยาศาสตร ของ นักเรียน ทุก ภาค ยกเวน กรุงเทพฯ และ ภาค กลาง ใน การ ประเมินป 2552 (PISA 2009) จะสูงกวาผลการประเมินป 2546 (PISA 2003) แตโดยรวมก็ยังคงอยูในระดับต่ำ และ

สฤณี อาชวานันทกุล

133

แผนภูมิ 31 คะแนนคณิตศาสตรและวิทยาศาสตร PISA รายภาค เปรียบเทียบป 2546 กับ 2552

ที่มา: สถาบันสงเสริมการสอนวิทยาศาสตรและเทคโนโลยี (สสวท.), ผลการประเมิน PISA 2009: บทสรุปเพื่อการบริหาร. สสวท. รวมกับ OECD: 2552.

นักเรียนในเขตกรุงเทพฯ ก็ยังคงไดคะแนนสูงกวานักเรียนจาก ภาคอื่นๆ คอนขางมาก แมวาจะไดคะแนนลดลงจากป 2546 (PISA 2003) ก็ตาม (แผนภูมิ 31) สาเหตุของความเหลื่อมล้ำดานการศึกษา โดยเฉพาะผล สัมฤทธิ์ที่แตกตางกันมากนั้น ยอมมีหลายปจจัยที่ซับซอนและ ซอนทับกัน แตสาเหตุ 2 ประการทีชั่ ดเจนวามีนาจะมีสวนอยางยิง่ ไดแกความเหลือ่ มล้ำดานทรัพยากรการเรียน และความเหลือ่ มล้ำ

134

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

ในการใชจายเพื่อการศึกษาของภาครัฐ ดาน ทรัพยากร การ เรียน ผล การ ประเมิน PISA ชี้ วา นักเรียนไทยที่ไดคะแนนสูงโดยเปรียบเทียบ มีทรัพยากรการ เรียนมากกวาคาเฉลี่ยของ OECD และมากกวานักเรียนที่ได คะแนนต่ำ นอกจากนี้ ระหวางป 2546 ถึง 2552 นักเรียนกลุม สูงยังมีทรัพยากรมากขึ้นในอัตราที่สูงกวานักเรียนกลุมต่ำดวย สะทอนใหเห็นวายังไมมีการจัดทรัพยากรอยางพอเพียงใหกับ กลุม ต่ำ กลับทุม เททรัพยากรใหกับกลุม สูง ทัง้ ทีกลุ ่ ม ต่ำมีนักเรียน จำนวน มากกวา และ เปนก ลุม ที่ ควร จะ ได รับ การ ชวย เหลือ ใหยกระดับมากทีส่ ดุ (ยกตัวอยางเชน ในสิงคโปร นักเรียนทีสอบ ่ คณิตศาสตรไมผานจะถูกสงไปเรียนกับครูทีดี่ ทีส่ ดุ เพือ่ พยายาม ใหนักเรียนรูเรื่องและสอบผานใหได) (แผนภูมิ 32)7 แผนภูมิ 32 คาดัชนีทรัพยากรการเรียนของนักเรียนกลุมสูงและ กลุมต่ำ เปรียบเทียบป 2546 กับ 2552

2546

2552

ที่มา: สถาบันสงเสริมการสอนวิทยาศาสตรและเทคโนโลยี (สสวท.), ผลการประเมิน PISA 2009: บทสรุปเพื่อการบริหาร. สสวท. รวมกับ OECD: 2552.

7

สถาบันสงเสริมการสอนวิทยาศาสตรและเทคโนโลยี (สสวท.) (อางแลว).

สฤณี อาชวานันทกุล

135

ดานความเหลื่อมล้ำในการใชจายเพื่อการศึกษาของภาค รัฐ งานวิจัยของ ดร.วิโรจน ณ ระนอง จากสถาบันวิจัยเพื่อการ พัฒนาประเทศไทย (ทีดีอารไอ) พบวา การกระจายเงินอุดหนุน ตอหัวไปยังโรงเรียนและมหาวิทยาลัยตางๆ รวมทัง้ มหาวิทยาลัย เปด ของ รัฐ นั้น แม ดู เหมือนวา คาหัว จะ เปน อัตรา เดียวกัน ทั้ง ประเทศ แตคาหัวดังกลาวไมไดรวมเงินเดือนและงบลงทุน ซึง่ ใน ทางปฏิบัติ โรงเรียนขนาดใหญที่มีชื่อเสียงในจังหวัดใหญๆ มัก จะไดงบเหลานี้มากกวาโรงเรียนขนาดเล็กหรือโรงเรียนในพื้นที่ หางไกล นอกจากนี้ การศึกษาในระดับอุดมศึกษายังไดรับการ อุดหนุนจากงบของรัฐในอัตราที่สูงกวาการศึกษาระดับอื่นมาก และในเมื่อนักเรียนจากครอบครัวที่มีฐานะดีเขาเรียนตอระดับ อุดมศึกษามากกวากลุม รายไดอืน่ การทีรั่ ฐทุม เทเงินอุดหนุนดาน การศึกษาจำนวนมากไปในระดับอุดมศึกษา จึงเอือ้ ประโยชนกับ คนรวยมากกวาคนจน โดยกลุม ผูมี รายไดสูงสุดรอยละ 10 ไดรับ เงิน อุดหนุน ตอ หัว สำหรับ การ ศึกษา ทุก ระดับ ชั้น มากกวา ผู มี รายไดต่ำสุดรอยละ 10 กวา 2 เทา (แผนภูมิ 33)8

8 ดร.วิโรจน ณ ระนอง, การกระจายผลประโยชนจากการใชจายของภาครัฐ ดานการศึกษา นำเสนอในงานสัมมนาวิชาการประจำป 2552 สถาบันวิจัย เพื่อการพัฒนาประเทศไทย: 2552.

136

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

แผนภูมิ 33 การกระจายผลประโยชนทางการศึกษา จำแนกตาม ประเภทสถานศึกษา และชวงชั้นรายได ป 2552

ที่มา: ดร.วิโรจน ณ ระนอง, การกระจายผลประโยชนจากการใชจายของภาครัฐดานการศึกษา นำเสนอในงานสัมมนาวิชาการประจำป 2552 สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย: 2552.

ในความเปนจริง ถึงแมไมมองฐานะของครอบครัว รัฐ ก็ มี ความ จำเปน นอย มาก ที่ จะตอง อุดหนุน การ ศึกษา ระดับ อุดมศึกษา เนื่องจากตัวผูเรียนเองยอมมีแรงจูงใจสูงมากที่จะ เขาใหถึงการศึกษาระดับนี้อยูแลว เพราะคาดหวังไดวาจะไดรับ ผลตอบแทนคอนขางสูงหลังจบปริญญา จากการทีมี่ โอกาสและ ่ ไดงานรายไดดี ระดับการศึกษาทีรั่ ฐ ทักษะมากกวากลุม อืน่ ทีจะ ควรใหเงินและทรัพยากรอุดหนุนมากที่สุดคือการศึกษาระดับ ปฐมวัยและประถมศึกษา เนื่องจากเด็กเล็กตองการ “รากฐาน” ที่แข็งแรงเพื่อเตรียมความพรอมสำหรับการศึกษาขั้นตอไปใน อนาคต และเด็กที่มาจากครอบครัวยากจนมักขาดโอกาสและ การดูแลเอาใจใสอยางพอเพียง เนื่องจากเวลาของบิดามารดา หมดไปกับการดิน้ รนเอาตัวรอด แตปจจุบนั รัฐไทยกลับทำในสิง่ ที่ตรงกันขาม ยกตัวอยางเชน งบประมาณป 2549 ถูกจัดสรร ใหกับอุดมศึกษาสูงถึง 30,150 บาทตอคนตอป ในขณะที่การ ศึกษา ระดับ ปฐมวัย ประถม ศึกษา และ มัธยมศึกษา ตอน ตน

สฤณี อาชวานันทกุล

137

ไดรับงบประมาณเพียง 13,397, 15,793 และ 17,295 บาท ตอคนตอปตามลำดับ9 3.1.2 บริการสาธารณสุข ปฏิเสธไมไดวาสุขภาพเปนปจจัยที่สำคัญตอความอยูดี มีสุขของคนในสังคม และความเหลื่อมล้ำดานสุขภาพกับความ เหลื่อมล้ำดานรายไดก็มักจะสงผลกระทบซึ่งกันและกัน กลาว คือ ผูมี รายไดนอยมีโอกาสทีจะ ่ เสียชีวติ จากโรคภัยไขเจ็บสูงกวา ผูมีรายไดสูง และผูที่มีสุขภาพไมดีก็มีโอกาสที่จะหารายไดนอย กวาผูที่มีสุขภาพดี รายงาน ป 2008 ของ คณะ กรรมการ พิ จ ารณา มาตรวัดประสิทธิภาพทางเศรษฐกิจและความกาวหนาทางสังคม (Report by The Commission on the Measurement of Economic Performance and Social Progress) ซึ่งมี โจเซฟ ่ กษาประธาน สติกลิตซ และ อมาตยา เซน เปนประธานและทีปรึ 10 โดยลำดับ สรุปวา “งานวิจัยเกี่ยวกับความไมเทาเทียมดาน สุขภาพชวยชีให ้ เราเห็นแบบแผนหลายขอดวยกัน ขอแรก ชนชัน้ ลาง ่ เสียชีวติ เมือ่ อายุ ผูมี การศึกษาและรายไดนอยกวา มีแนวโนมทีจะ นอยกวา และมีโอกาสเจ็บไขไดปวยในอัตราที่สูงกวาชนชั้นอื่น ขอสอง ความแตกตางในสภาวะดานสุขภาพนี้ไมไดเกิดเฉพาะ 9 Kobsak Pootrakul, et. al. (อางแลว).

10 สฤณี อาชวานันทกุล, วิพากษจีดีพีฉบับชาวบาน. สวนเงินมีมา: 2553. เขียนและเรียบเรียงจาก Joseph Stiglitz et. al, Report by The Commission on the Measurement of Economic Performance and Social Progress, 2008.

138

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

กับชนชัน้ ลางทางเศรษฐกิจ แตครอบคลุมทุกลำดับชัน้ ทางสังคม และเศรษฐกิจจนเปน “เสนลาดชันทางสังคม” (Social Gradient) กลาวคือ แรงงานไรฝมือมีอายุขัยเฉลี่ยนอยกวาแรงงานมีฝมือ ผูใช  แรงงานมีอายุขัยเฉลีย่ ต่ำกวาพนักงานออฟฟศ และพนักงาน ออฟฟศระดับต่ำมีอายุขัยเฉลี่ยต่ำกวาพนักงานระดับสูง” ปจจุบัน การเขาถึงบริการสาธารณสุขที่ “เหมาะสมและ ไดมาตรฐาน” เปน “สิทธิพลเมือง” ที่ไดรับการคุมครองตาม กฎหมาย โดยรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2550 บัญญัติวา มาตรา 51 บุคคลยอมมีสิทธิเสมอกันในการรับบริการทาง สาธารณสุขที่เหมาะสมและไดมาตรฐาน และผูยากไรมีสิทธิได รับการรักษาพยาบาลจากสถานบริการสาธารณสุขของรัฐโดยไม เสียคาใชจาย บุคคลยอมมีสิทธิไดรับการบริการสาธารณสุขจากรัฐซึง่ ตอง เปนไปอยางทั่วถึงและมีประสิทธิภาพ บุคคล ยอม มี สิทธิ ได รับ การ ปองกัน และ ขจัด โรค ติดตอ อันตรายจากรัฐอยางเหมาะสม โดยไมเสียคาใชจายและทันตอ เหตุการณ การประกาศใชระบบประกันสุขภาพถวนหนา หรือ “บัตร ทอง” ในรัฐบาล พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร ในป 2546 นับเปน ครัง้ แรกทีผู่ มี รายไดนอยไดเขาถึงบริการสาธารณสุขของรัฐอยาง กวางขวาง ถึงแมจะมีปญหาดานคุณภาพและภาระทางการเงิน ของโรงพยาบาลทีต่ องแกไขปรับปรุงอยางตอเนือ่ งก็ตาม การได เขาถึงระบบสุขภาพเปนปจจัยสำคัญทีส่ งผลใหอัตราการตายของ เด็กอายุต่ำกวา 5 ป ในครอบครัวของผูมีรายไดนอยลดลงอยาง

สฤณี อาชวานันทกุล

139

มากในป 2548 เทียบกับป 2533 โดยในกลุมที่จนที่สุดรอยละ 20 อัตราการตายลดจาก 40.8 คนตอ 1,000 คน เปน 23.0 คน และในกลุมรอยละ 20 ที่จนรองลงมา ลดลงจาก 32.2 คน ตอ 1,000 คน เปน 19.2 คนตอ 1,000 คน (สวนเด็กต่ำกวา 5 ปในกลุมรายไดอื่นมีอัตราการตายต่ำอยูแลว) (แผนภูมิ 34) แผนภูมิ 34 อัตราการตายเด็กอายุ 5 ป แบงตามชั้นรายได ป 2533 และ 2548

ที่มา: สุขภาพคนไทย 2552. มหาวิทยาลัยมหิดล (วปส.) สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสราง เสริมสุขภาพ (สสส.) และสำนักงานคณะกรรมการสุขภาพแหงชาติ (สช.): 2552.

อยางไร ก็ตาม การก ระ จาย ประโยชน ดาน สุขภาพจาก งบประมาณรัฐก็ยังมีความเหลื่อมล้ำอยู แมจะไมรุนแรงมาก งานวิจัยของ ดร.วิโรจน ณ ระนอง พบวาประมาณครึ่งหนึ่ง ของผูมีฐานะดีใชสิทธิของขาราชการหรือประกันสังคม ผูที่ใช สิทธิขาราชการจะไดรับประโยชนมากกวาผูที่ใชสิทธิบัตรทอง

140

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

เนื่องจากรัฐบาลจายเงินใหกับโครงการสวัสดิการขาราชการถึง 11,000 บาทตอคนตอป ซึง่ สูงกวาการจายในโครงการบัตรทอง ประมาณ 5 เทา หมายความวารอยละ 30 ของทรัพยากรที่ ใช รักษา ผู ปวย นอก ตก อยู กับ กลุม คน ที่ มี ฐานะ ดี ที่สุด รอย ละ 10 เนื่องจากมีขาราชการอยูในกลุมนี้มากกวากลุม ผูมีรายได นอย สวน ผูปวยใน แมวาชนชั้นกลางระดับลางบางกลุมไดรับ ประโยชนคอนขางมาก แตกลุมที่รวยที่สุดก็ยังไดรับประโยชน มากกวาคาเฉลี่ยประเทศถึง 2 เทา (แผนภูมิ 35)11 แผนภูมิ 35 มูลคาและสัดสวนการกระจายผลประโยชนตามชัน ้ รายได และประเภทสวัสดิการของผูปวยนอกและผูปวยใน ป 2552

ที่มา: ดร.วิโรจน ณ ระนอง. การคลังเพื่อความเปนธรรมทางเศรษฐกิจ: การกระจายผลประโยชน จากการใชจายในโครงการของรัฐ, สถาบันวิจัยเพื่อพัฒนาประเทศไทย: 2552.

สาเหตุที่สำคัญของความเหลื่อมล้ำดานสุขภาพจากการ ใช จาย ภาค รัฐ คือ การ ที่ รัฐ กำหนด ให สวัสดิการ ขา รา ชกา รฯ 11 ดร.วิโรจน ณ ระนอง. การคลังเพื่อความเปนธรรมทางเศรษฐกิจ: การ กระจายผลประโยชนจากการใชจายในโครงการของรัฐ, สถาบันวิจยั เพือ่ พัฒนา ประเทศไทย: 2552.

สฤณี อาชวานันทกุล

141

ครอบคลุมทัง้ การจาย “ยาในบัญชียาหลักแหงชาติ” และ “ยานอก บัญชียาหลักแหงชาติ” ในขณะทีสิ่ ทธิในการรักษาพยาบาลอีก 2 ประเภท (บัตรทองและประกันสังคม) ซึง่ ผูมี รายไดนอยเขาถึงได มากกวาจะครอบคลุมเฉพาะยาในบัญชียาหลักฯ เทานั้น ซึ่งยา นอกบัญชียาหลักฯนัน้ มักจะเปนยาใหมทีมี่ ราคาแพง รวมทัง้ อาจ ยังไมมีหลักฐานที่พิสูจนความปลอดภัยในการใชระยะยาว12 การที่ขาราชการไดสิทธิ์ในการรับยาโดยไมตองจายเงิน (โรงพยาบาลไปเบิกกับกรมบัญชีกลางโดยตรง) และการทีระบบ ่ นี้แทบไมมีกลไกควบคุมการจายยา เปนเหตุใหมีการใชยาอยาง ไมสมเหตุสมผลอยางแพรหลาย สงผลใหคาใชจายในสวนของ สวัสดิการขาราชการฯเพิม่ สูงขึน้ เรือ่ ยๆ ในอัตราทีสู่ งกวาคาใชจาย สำหรับ บัตร ทอง และ ประกัน สังคม โดย ตัวเลข ของ กระทรวง สาธารณสุขระบุวา คาใชจายในระบบสวัสดิการรักษาพยาบาล ของขาราชการที่ดูแลคนประมาณ 5 ลานคน เพิ่มสูงขึ้นกวา 2 เทา หรือคิดเปนมูลคาถึง 54,904 ลานบาท ในชวงเวลา 5 ป และในป 2551 ไดพุงสูงขึ้นเกือบ 70,000 ลานบาท ขณะที่ คาใชจายในระบบบัตรทองและประกันสังคมซึ่งดูแลคนกวา 47 ลานคน มียอดคาใชจายดานการรักษาพยาบาลเพียง 98,700 ลานบาทเทานั้น กรมบัญชีกลางไดเปดเผยรายละเอียดคาใชจายในระบบสวัสดิการ ขาราชการวา โรงพยาบาลมหาวิทยาลัยและโรงพยาบาลตติยภูมิ 12 ดูรายละเอียดใน ASTV ผูจัดการออนไลน, “ยาเบาหวานนอกบัญชียา หลักฯ ทำราย 2 เดง สุขภาพ ขรก.ควบเศรษฐกิจชาติ”, http://mgr.manager. co.th/QOL/ViewNews.aspx?NewsID=9530000171647

142

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

ขนาดใหญ 34 แหง (โรงพยาบาลตติยภูมิ หมายถึง โรงพยาบาล ที่ใหบริการดานสุขภาพอยางครบวงจร ตั้งแตการปองกันและ ควบคุมปญหาที่คุกคามสุขภาพ การรักษาพยาบาล และการ สงเสริมสุขภาพ ซึ่งมีความยุงยากซับซอน ตองอาศัยองคความรู เทคโนโลยี และ บุ ค ลากร ที่ มี ความ เชี่ ย วชาญ เฉพาะ ด า น โรงพยาบาลประเภทนีโดย ้ มากจึงมักเปนโรงพยาบาลขนาดใหญ) เบิกคารักษาพยาบาลผูปวยนอกเปนสัดสวนถึงรอยละ 90 ของ วงเงินทัง้ หมด ผลการตรวจสอบเบือ้ งตนพบวามีการใชยาแพงที่ ผลิตจากตางประเทศ ไมใชยาบัญชีหลักฯ และมีการเบิกจายยา จำนวนมาก ถาหากไมเพิม่ ประสิทธิภาพในการดูแลการเบิกจาย จะทำใหมีคาใชจายสูงถึง 1.05 แสนลานบาทในปงบประมาณ 255313 ซึ่ง นอกจาก จะ เปนการ ใช เงิน งบ ประมาณ อยาง ไม เหมาะสมแลว ยังจะซ้ำเติมใหความเหลื่อมล้ำดานคาใชจายใน ระบบสุขภาพรุนแรงขึ้นอยางตอเนื่อง เมื่อวิเคราะหปจจัยที่จำเปนตอการใหบริการสาธารณสุข แบงตามภูมภิ าค พบวายังมีความเหลือ่ มล้ำคอนขางมากระหวาง กรุงเทพฯ กับจังหวัดอื่น ความเหลื่อมล้ำที่ถางกวางที่สุดคือ ระหวางกรุงเทพฯ กับภาคอีสาน โดยอัตราสวนจำนวนประชากร ตอแพทยในภาคอีสานสูงกวากรุงเทพฯ ถึง 6 เทา และจำนวน ประชากรตอเตียงก็สูงกวาถึง 4 เทา (แผนภูมิ 36) 13 สุขภาพคนไทย 2552. มหาวิทยาลัยมหิดล (วปส.) สำนักงานกองทุน สนับสนุนการสรางเสริมสุขภาพ (สสส.) และสำนักงานคณะกรรมการสุขภาพ แหงชาติ (สช.): 2552.

สฤณี อาชวานันทกุล

143

แผนภูมิ 36 อัตราสวนประชากรตอเตียงผูปวยทั่วไปและตอเจาหนาที่ ทางการแพทยและสาธารณสุขบางประเภทในกรุงเทพมหานคร และ จังหวัดอื่น พ.ศ. 2547 – 2551

ที่มา: กระทรวงสาธารณสุข

3.1.3 คมนาคม บริการ ขนสง มวลชน ใน รูป แบบ ตางๆ ไม วา จะ เปน รถ โดยสารสาธารณะ รถไฟ หรือรถไฟฟา ปจจุบนั จัดวาเปนบริการ สาธารณะทีสำคั ่ ญ เพราะเมืองไดกลายเปนศูนยกลางของธุรกิจ และแหลงจางงานทีใหญ ่ กวาชนบท และชนบทก็ตองการเสนทาง คมนาคมที่เชื่อมโยงกับเมืองอยางสะดวกและมีประสิทธิภาพ เพื่อเพิ่มโอกาสทางเศรษฐกิจ บริการขนสงมวลชนที่มีคุณภาพ ดีและราคาไมแพงจึงเปนที่ตองการของประชาชนจำนวนมาก

144

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

โดยเฉพาะผูมีรายไดนอยที่ไมมีกำลังซื้อรถยนตสวนตัว ถึงแม รัฐธรรมนูญจะมิไดมีบทบัญญัติวาบริการขนสงมวลชนเปนสิทธิ พลเมืองก็ตาม ผลการวิจยั รายจายของรัฐในสาขาการขนสงของ ดร.สุเมธ องกิตติกุล จากสถาบันวิจยั เพือ่ การพัฒนาประเทศไทย (ทีดอี ารไอ) พบวาการใชจายของรัฐทีผ่ านมาเอือ้ ประโยชนใหแกคนรวยมากกวา คนจน และสงเสริมการใชงานรถยนตสวนบุคคลมากกวาระบบ ขนสงสาธารณะอยางชัดเจน โดยเฉพาะเจาของรถยนตสวนตัว ในกลุม รายไดสูงสุดรอยละ 10 (แผนภูมิ 37) และความเหลือ่ มล้ำ ของผูที ได ่ รับประโยชนจากการใชจายนี้ ระหวางผูมี รายไดสูงสุด รอยละ 20 กับผูมีรายไดต่ำที่สุดรอยละ 20 ก็สูงถึง 75.4 เทา โดยเฉลีย่ ทัว่ ประเทศ โดยสูงทีส่ ดุ ในภาคกลางและภาคตะวันออก (แผนภูมิ 38) นอกจากนี้ ยังพบวารายจายของภาครัฐมีการกระจุกตัว อยูใน  สวนของกรุงเทพฯ และปริมณฑล ซึง่ มีรายจายของภาครัฐ ดานการขนสงทางถนนและรถไฟถึงกวา 13,000 ลานบาท แต มีพื้นที่ครอบคลุมเพียง 6 จังหวัด ในขณะที่ภาคเหนือ และภาค ตะวันออกเฉียงเหนือ มีรายจายของภาครัฐสูงกวากรุงเทพฯ และ ปริมณฑลเพียง 1,000-4,000 ลานบาท ขณะที่มีขนาดพื้นที่ และประชากรที่สูงกวามาก (แผนภูมิ 38)14 14 ดร.สุเมธ องกิตติกุล. การวิเคราะหผลประโยชนทีประชาชน ่ ไดรับจากราย จายของรัฐในสาขาการขนสง. นำเสนอในงานสัมมนาวิชาการประจำป 2552 สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย: 2552. ดาวนโหลดไดจาก http:// www.thaireform.in.th/various-reform-dimensions/item/180--2552-. html

สฤณี อาชวานันทกุล

145

แผนภูมิ 37 สัดสวนการกระจายผลประโยชนจากรายจายสาขา การขนสงของภาครัฐ แบงตามกลุมรายได ในเขตกรุงเทพฯ และ ปริมณฑล ป 2552

ที่มา: ดร.สุเมธ องกิตติกุล. การวิเคราะหผลประโยชนที่ประชาชนไดรับจากรายจายของรัฐในสาขา การขนสง. สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย: 2552.

แผนภูมิ 38 สัดสวนรายจายภาครัฐที่เกี่ยวกับการคมนาคมสำหรับ ผูมีรายไดมากที่สุดรอยละ 20 ตอผูมีรายไดต่ำที่สุดรอยละ 20 ใน แตละภูมิภาค (หนวย: เทา)

ที่มา: ดร.สุเมธ องกิตติกุล. การวิเคราะหผลประโยชนที่ประชาชนไดรับจากรายจายของรัฐในสาขา การขนสง. สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย: 2552.

146

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

3.2 สิทธิและโอกาสในการไดรับความยุติธรรม ปจจุบนั เปนทีเห็ ่ นพองตองกันโดยทัว่ ไปวา สิทธิในการเขา ถึงกระบวนการยุตธิ รรม ควรเปนสิทธิมนุษยชนขัน้ พืน้ ฐานอยาง หนึ่งของมนุษย ไมจำกัดเฉพาะพลเมืองของประเทศใดประเทศ หนึ่งเทานั้น เชน นายจางที่กระทำทารุณกรรมตอแรงงานไร สัญชาติ (ละเมิดสิทธิมนุษยชน) สามารถถูกเหยื่อของความ รุนแรงฟองรองใหดำเนินคดีตามกฎหมายไทย แมวาจำเลยจะ มิไดมีสัญชาติไทยก็ตาม อีกทัง้ คงไมมใคร ี ปฏิเสธวา เมือ่ กฎหมาย บัญญัติวาทุกคน “มี” สิทธิในกระบวนการยุติธรรมแลว ทุกคนก็ ควรมี “โอกาส” ไดเขาถึงกระกวนการยุตธิ รรมอยางแทจริง และ เมื่อเขาถึงไดแลว ทุกคนก็ควร “ไดรับ” การปฏิบัติที่ยุติธรรม ในกระบวนการ (Due Process) และความยุติธรรมในเนื้อหา (Substantive Justice) เมื่อศาลมีคำตัดสินอยางเทาเทียมกัน ดังวาทะอมตะของ อีเลนอร รูสเวลท (Eleanor Roosevelt) อดีตสุภาพสตรีหมายเลขหนึ่งของอเมริกา หัวเรือใหญในการ รางปฏิญญาสากลวาดวยสิทธิมนุษยชน ที่วา “ความยุติธรรม ไมอาจยุตธิ รรมเฉพาะกับฝายใดฝายหนึง่ ได แตจะตองยุตธิ รรม กับทั้งสองฝาย”15 รัฐธรรมนูญไทยตั้งแตป 2540 มีบทบัญญัติที่คุมครอง สิทธิในกระบวนการยุติธรรม โดยในรัฐธรรมนูญฉบับป 2550 มาตรา 39 ระบุวา บุคคลไมตองรับโทษอาญา ยกเวนวาจะ ทำความผิดในเวลาทีกฎหมาย ่ บัญญัตวิ าเปนการกระทำผิด และ 15 “Justice cannot be for one side alone, but must be for both.” วาทะดังกลาวไดรับการจารึกในหองพิจารณาคดีของศาลฎีกา ประเทศอังกฤษ

สฤณี อาชวานันทกุล

147

จะรับโทษหนักกวาโทษที่กำหนดในกฎหมายไมได นอกจากนี้ ในคดีอาญาตองสันนิษฐานไวกอนวาผูตองหาหรือจำเลยไมมี ความผิด และ “กอนมีคำพิพากษาอันถึงที่สุดแสดงวาบุคคลใด ไดกระทำความผิด จะปฏิบัติตอบุคคลนั้นเสมือนเปน ผูกระทำ ความผิดมิได” มาตราตอมาคือ มาตรา 40 แจกแจงสิทธิในกระบวนการ ยุติธรรมวา มีตั้งแต “สิทธิเขาถึงกระบวนการยุติธรรมไดโดย งาย สะดวก รวดเร็ว และทั่วถึง” และ “สิทธิพื้นฐานในกระบวน พิจารณา” ซึ่งอยางนอย “ตองมีหลักประกันขั้นพื้นฐานเรื่องการ ไดรับการพิจารณาโดยเปดเผย การไดรับทราบขอเท็จจริงและ ตรวจเอกสารอยางเพียงพอ การเสนอขอเท็จจริง ขอโตแยง และ พยานหลักฐานของตน การคัดคานผูพิ พากษาหรือตุลาการ การ ไดรับการพิจารณาโดยผูพิ พากษาหรือตุลาการทีนั่ ง่ พิจารณาคดี ครบองคคณะ และการไดรับทราบเหตุผลประกอบคำวินิจฉัย คำพิพากษา หรือคำสั่ง” นอกจากนี้ยังระบุสิทธิที่จะ “ไดรับการ สอบสวน อยางถูกตอง รวดเร็ว เปนธรรม และการไมใหถอยคำ เปนปฏิปกษตอตนเอง” อยางไรก็ดี ในทางปฏิบัติ กระบวนการยุติธรรมของไทย ยังมีความเหลื่อมล้ำอยูมากระหวางคนจนกับคนรวย ทำใหวลี “สองมาตรฐาน” เปนที่เขาใจอยางแพรหลายวาสะทอนสภาพ สังคมปจจุบันที่คนมี “โอกาส” ในกระบวนการยุติธรรมไมเทา กัน ยังมิพักตองพูดถึงโอกาสของการ “ไดรับ” ความยุติธรรม ในบั้นปลาย ยกตัวอยางเสียงสะทอนจากผูรวมเสวนาบางราย เวทีสาธารณะ “คดีคนจน วาดวยคนจนกับความไมเปนธรรมใน

148

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

กระบวนการยุตธิ รรมไทย” ซึง่ จัดโดยคณะรัฐศาสตร จุฬาลงกรณ มหาวิทยาลัย รวมกับองคกรภาคประชาชนราว 20 องคกร เมื่อ วันที่ 19 กรกฎาคม 2553 วา16 พ.ต.อ.ทวี สอดสอง รองปลัดกระทรวงยุติธรรม กลาววา เทาที่ไปดูสถิติจากกรมราชทัณฑ มีผูตองขัง 2.4 แสนคน เปน คนจนเกือบหมด และประมาณ 5 หมื่นคน ถูกขังกอนศาลตัดสิน คดี ตนเองถามอธิบดีกรมราชทัณฑไดความวา สวนหนึ่งถูกขัง เพราะความจน ไมมหลั ี กทรัพยประกันตัว มีเรือ่ งการกักขังแทนคา ปรับอีก แตมตอสำหรับคนจนมันมีนอย ดังนั้นจะมีกระบวนการ ยุติธรรม เพื่อ คนจน ได หรือ ไม ถา กระทรวง ยุติธรรม ให ความ ยุติธรรมไมได ชื่อกระทรวงนี้ก็ไมเหมาะสม ปราโมทย ผลภิญโญ ตัวแทนกลุมปญหาที่ดินชัยภูมิ ระบุ วา คดี ที่ดินทั่ว ประเทศ รวม แลว ก็ เปน พัน ปญหา เรื่อง ที่ดิน รัฐ และเอกชนมักจะใชกระบวนการยุติธรรมมาดำเนินการกับชาว บาน ทั้งอาญา เชน บุกรุก ขัดขวางการปฏิบัติงานของเจาหนาที่ และมีฟองแพงอยางไลที่ หรือคดีทำใหโลกรอน [ดูกรณีศึกษา 4 ในบทนี้] ตนเองสังเกตวาคดีที่ดินเริ่มเพิ่มมากตั้งแตตนป 2552 มาตรการ กลับ ไมมี ผล ใน ทาง ปฏิบัติ อยาก เสนอ วา ถา รัฐบาล จะ ดำเนิน โครงการ โฉนด ชุมชน ขอ ให ยุติ คดี ความ ตางๆ ของ ชาวบานไวกอน พงษศักดิ์ สายวรรณ ตัวแทนกลุม ปญหาทีด่ นิ รัฐและเอกชน 16 “คนจนโวยถูกเลือกปฏิบัติ กก.ปฎิรูปเสนอตั้งศาลที่ดิน” หนังสือพิมพ ไทยโพสตออนไลน. วันที่ 20 กรกฎาคม 2553. http://www.oknation.net/ blog/print.php?id=622824

สฤณี อาชวานันทกุล

149

กลาววา อำนาจทุนและรัฐใชกฎหมายเปนเครื่องมือกับคนจน คดีคนจนถูกดำเนินการเร็ว บางครั้งมีการแกลงฟองบุกรุกที่ดิน ผิดแปลง คือ ฟองชื่อคนที่ไมใชผูครอบครองที่ตรงนั้น พอคน ครอบครองที่ไมไปศาลก็ถูกตัดสินคดีไปเรื่อยๆ แลวผูฟองก็ชนะ ชาวบานถูกกระทำ อยากใหคณะกรรมการปฏิรูปประเทศไทย รูวาความเหลื่อมล้ำในสังคมมีตนตอมาจากเรื่องที่ดิน แตการ แกปญหารัฐแคบอกวาคดีอยูในชั้นศาล จินตนา แกวขาว แกนนำกลุม อนุรกั ษสิง่ แวดลอมบอนอก หินกรูด กลาววา คดีที่โดนดำเนินคดีกลับกลายเปนคดีเรียกรอง ใหเกิดความเปนธรรมในการออกเอกสารสิทธิ หรือการกอสราง โครงการทีไม ่ ถูกตอง เชน โรงไฟฟาบอนอก หินกรูด โรงถลุงเหล็ก บางสะพาน ขนาด เจริญ วัดอักษร แกนนำที่เคยตอตานเสียชีวิต ไปแลว พอซึ่งอายุจะ 90 ป ยังตองรับผิดชอบคาเสียหาย ขณะนี้ โครงการโรงไฟฟารัฐบาลบอกวาไมคุมคา ไมสราง โรงไฟฟาได คาชดเชย แตประชาชนกลับยังถูกดำเนินคดี เอาคดียิบยอยหมด ทัง้ บุกรุก หมิน่ ประมาท ทำใหเสียทรัพย ละเมิดสิทธิ กระบวนการ ยุติธรรมชาวบานไมมีโอกาสเขาถึงไดเพียงพอ แถมยังมีการบอก ใหยอมรับสารภาพเพื่อจะลดโทษลงได พอเราจะคานก็มียัดคดี เพิ่ม กลุมการเมืองกำลังพูดเรื่องปรองดอง แตชาวบานที่สูเพื่อ ทรัพยากรกลับถูกดำเนินคดี ไพจิต ศิลารักษ กลุม ปญหาเขือ่ นปากมูล ราษีไศล แสดงความ เห็นวา ตนเองโดนคดีจำคุก 1 ป 6 เดือน จากการทำโซคลองประตู เขื่อนราคา 800 บาทขาด เมื่อตอนที่ชาวบานพยายามเขาไปใน เขตเขือ่ นราษีไศล และยังถูกคดีซองโจร กรณีชุมนุมทีเขื ่ อ่ นปากมูล

150

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

มีการออกหมายจับตั้งแตป 2542-2543 แตเดือนที่ผานมาไมรู ตำรวจคึกอะไรขึ้นมา สภ.อ.สิรินธร แจงคนที่มีชื่อในคดีซองโจร 14 คน ครั้งนั้นไปมอบตัว ถาเปนคดีบุกรุกอายุความจะ 10 ป แต นีไป ่ ตัง้ ขอหาซองโจร อายุความ 15 ป ไมทราบวาเกิดอะไรขึน้ ทัง้ ทีได ่ เรียกรองรัฐบาลใหเปดประตูระบายน้ำ เขือ่ นปากมูลก็ไดเปด ราษีไศลก็ไดเปด ขอตกลงกับรัฐบรรลุ แตทำไมคดีไมยุติ เสียงสะทอนดังกลาวขางตนเปนเพียงสวนหนึง่ ของปญหา ที่คนจนประสบตลอดมา และตอกย้ำขอเท็จจริงที่วา เจาหนาที่ รัฐในกระบวนการยุตธิ รรมไทยจำนวนมากยึดตัวบทในกฎหมาย อยางเครงครัดในการดำเนินคดีกับชาวบาน แตแทบไมเคยแตะ ตองนายทุนทีกระทำ ่ ผิดในขอหาเดียวกัน อาจกลาวไดวายึดหลัก “นิตรัิ ฐ” แบบเลือกปฏิบตั ิ จนขาด “นิตธิ รรม” อยางรุนแรง ความ เหลือ่ มล้ำในกระบวนการยุตธิ รรมจึงเปนรากสาเหตุประการหนึง่ ทีสำคั ่ ญของความเหลือ่ มล้ำดานอืน่ ๆ โดยเฉพาะความเหลือ่ มล้ำ ดานทรัพยากรและรายได อานันท ปนยารชุน อดีตนายกรัฐมนตรีและประธานคณะ กรรมการปฏิรปู ประเทศไทย สรุปปญหาความไมยุตธิ รรมในการ บรรยายพิเศษหัวขอ “แนวทางปฏิรูปประเทศไทย” ป 2553 ตอนหนึ่งวา17 จุดออนคือมีความไมยุตธิ รรมเกิดขึน้ ประชาชนไมมอำนาจ ี 17 “อานันท” ชี้ “ปฏิรปู ประเทศไทย” ตองไมกำหนดเวลา ตางจาก “ปฎิวัต”ิ แมไมสำเร็จก็ไดบทเรียน” มติชนออนไลน 30 พฤศจิกายน 2553. http:// www.matichon.co.th/news_detail.php?newsid=1291111227&grpid =02&catid=no

สฤณี อาชวานันทกุล

151

ตอรองใดๆ ไมวาจะตอรองกับอำนาจของรัฐหรือวาทองถิน่ ไมวา ตอรองกับนักการเมืองทองถิน่ หรือระดับชาติ ไมมอำนาจ ี ตอรอง กับผูประกอบธุรกิจ นายทุนที่มีอำนาจและมีอิทธิพล ผูประกอบ ธุรกิจ กิจการรายยอยตกเปนเบีย้ ลางทัง้ นัน้ ทุกแขนงของสังคมไทย ความเบี่ยงเบนมีอยูเสมอ จะโดยตั้งใจหรือไมตั้งใจ มีการเอารัด เอาเปรียบอยูเสมอ สิ่งเหลานี้ถาปลอยวางนานเกินไปและไมได รับการแกไขที่เหมาะสม สังคมไทยจะมีปญหามากขึ้น ปญหาในการเขาถึงกระบวนการยุตธิ รรมของคนจนพอจะ แบงเปน 3 ปญหาหลักไดดังนี้

1) ฐานะยากจน การ มี ฐานะ ยากจน ทำให ไมมี เงินสด หรือ หลัก ทรัพย ที่ ใชในการยื่นประกันตัว เปน ผลใหมีผูตองหาที่มีฐานะยากจน หลายรายตองถูกกักขังกอนศาลมีคำตัดสิน18 นอกจากนี้ แม จะเขาสูกระบวนการพิจารณาคดีแลว ก็ไมมีเงินมากพอจะจาง ทนายความ ตาง จาก คน ที่ มี ฐานะ ดี กวา ที่ สามารถ ประกัน ตัว และจางทนายความสูคดีไดงายกวา เหลานี้ลวนทำใหเกิดความ เหลื่อม ล้ำ ใน การ เขา ถึง กระบวนการ ยุติธรรม และ ทำให คน ยากจนตองถูกจับกุมคุมขังโดยที่ยังไมมีโอกาสไดเรียกรองแก ตางใหตัวเอง 18 “คนจนโวยถูกเลือกปฏิบัติ กก.ปฏิรูปเสนอตั้งศาลที่ดิน”. หนังสือพิมพ ไทยโพสตออนไลน. วันที่ 20 กรกฎาคม 2553 http://www.oknation.net/ blog/print.php?id=622824

152

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

2) ไมมความ ี รูความ  เขาใจในสิทธิของตนเองและขอกฎหมาย กรณีนี้สามารถเกิดขึ้นไดกับคนทุกฐานะ แตผูที่มีฐานะดี กวายอมมีชองทางในการเขาถึงความรูความเขาใจในสิทธิของ ตนเองและขอกฎหมายไดมากกวา เชน เขาถึงที่ปรึกษาทาง กฎหมาย ได งาย กวา การ ไมมี ความ รู ความ เขาใจ ใน สิทธิ ของ ่ ไมได ตนเองและขอกฎหมาย อาจทำใหตองรับผิดในคดีทีตนเอง มีความ ผิด หรืออยางนอยที่สุด (ซึ่งอาจนำไปสูผลลัพธที่เลว รายที่สุด) คือทำใหสูญเสียสิทธิอันพึงมีพึงไดในกระบวนการ ยุติธรรมไป 3) กระบวนการไตสวนขอกลาวหาพิจารณาคดี ในหลายกรณี เชน กรณีพิพาทเรือ่ งพืน้ ทีระหว ่ างชาวบาน ใน พื้ น ที่ กั บ กลุ ม ทุ น หรื อ กั บ หน ว ย งาน รั ฐ การ พิ จ ารณา คดี โดยยึดเอาเอกสารเปนหลัก (ทั้งที่เอกสารเปนสิ่งที่ทำปลอมได) โดยยึดหลัก “นิติรัฐ” แตละเลยหลัก “นิติธรรม” และไมสนใจ ที่ จะ ประยุกต ใช องค ความ รู อื่นๆ เชน สิทธิ ชุมชน สง ผล ให กระบวนการยุตธิ รรมเหลือ่ มล้ำไปในทางทีเอื ่ อ้ ประโยชนตอกลุม ทุนหรือหนวยงานรัฐมากกวาชาวบาน อมาตยา เซน นักเศรษฐศาสตรสวัสดิการ เจาของรางวัล โนเบลเศรษฐศาสตรประจำป ค.ศ. 1998 อธิบายแกนสารของ หลัก “นิติธรรม” และ “ความยุติธรรมในเนื้อหา” (Substantive Justice) ซึ่งจำเปนตอการลดความอยุติธรรมมากกวาการยึด หลัก “นิตรัิ ฐ” และออกแบบสถาบันตางๆ ในระบบยุตธิ รรมตาม

สฤณี อาชวานันทกุล

153

ทฤษฎี ไวในปาฐกถาหัวขอ “ความยุติธรรม: จากแนวคิดสูวิถี ปฏิบัติ” เดือนธันวาคม 2553 ความตอนหนึ่งวา19 มุม มอง เกี่ยว กับ พันธะ แหง อำนาจ และ สมรรถภาพ ที่ ไร สัญญาของผูคนนั้นสะทอนใหเห็นอยางทรงพลังในพระไตรปฎก พระพุทธเจาเสนอวา เรามีความรับผิดชอบตอสัตวทั้งปวงเพราะ ความไมเสมอภาคระหวางมนุษยกับสัตว ไมใชเพราะความเสมอ ภาคใดๆ ทีสร ่ างความจำเปนใหมนุษยรวมมือกับสัตว พระพุทธองค ทรงมองวาเนื่องจากมนุษยมีอำนาจมากกวาสัตวอื่นทุกชนิด เรา จึงมีความรับผิดชอบตอสัตวอื่นที่เชื่อมโยงกับความไมเสมอภาค นี้ ...มารดามีความรับผิดชอบไมใชเพราะเธอใหกำเนิดบุตร แต เปนเพราะเธอสามารถทำสิ่งตางๆ ที่สงอิทธิพลตอชีวิตของเด็ก ใน ทาง ที่ เด็ก เอง ไม อาจ ทำได มอง จาก มุม นี้ เหตุผล ที่ มารดา ชวย เหลือ เด็ก ไม เกี่ยว กับ ผล ตอบแทน ที่ ได รับ แต มา จาก การ ตระหนักถึงความไมเสมอภาค รับรูวาเธอสามารถทำสิ่งตางๆ ที่ สงผลตอชีวิตของเด็กอยางมหาศาล แตเด็กเองทำไมได ...สันสกฤตมีคำสองคำ – “นิต”ิ กับ “นยายะ” ซึง่ หมายถึง ความยุติธรรมทั้งคูในสันสฤตโบราณ คำวา นิติ ใชในความหมาย เกีย่ วกับความเหมาะสมเชิงองคกร และความถูกตองเชิงพฤติกรรม สวนคำวา นยายะ ใชในความหมายทีครอบคลุ ่ ม คือความยุตธิ รรม ที่บังเกิดแลว จากมุมมองนี้ บทบาทของสถาบัน กฎเกณฑ และ 19 ศ.ดร.อมาตยา เซน ความยุติธรรม: จากแนวคิดสูวิถีปฏิบัติ ปาฐถกา พิเศษ จัดโดยสำนักงานคณะกรรมการสุขภาพแหงชาติ. 18 ธันวาคม 2553. ดาวนโหลดปาฐกถาฉบับภาษาอังกฤษและภาษาไทยไดจาก http://www. nationalhealth.or.th/amartya_sen/

154

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

องคกร ตางๆ ถึง แม จะ สำคัญ ก็ จะ ตอง ประเมิน ใน กรอบ ของ น ยา ยะ ที่ กวาง กวา และ ครอบคลุม กวา ซึ่ง เชื่อม โยง กับ โลก ที่ ปรากฏจริง ไมใชแตเพียงสถาบันหรือกฎเกณฑที่เรามีเทานั้น ตัวอยางการประยุกตใชคือ นักทฤษฎีกฎหมายในอินเดีย โบราณกลาวถึงสิ่งที่เรียกวา มัสยานยายะ อยางดูแคลน “ความ ยุตธิ รรมในโลกของปลา” หมายถึงสถานการณทีปลา ่ ใหญกินปลา เล็กไดอยางอิสระเสรี พวกเขาเตือนวาการหลีกเลี่ยง มัสยานยา ยะ จะตองเปนสวนสำคัญของความยุตธิ รรม และเราตองปองกัน ไมให “ความยุติธรรมของปลา” มาบุกรุกโลกของมนุษย ประเด็น สำคัญที่ตองตระหนักคือ การบรรลุถึงความยุติธรรมในแงของ นยายะ ไมใชเปนเรือ่ งของการตัดสินคุณภาพของสถาบันหรือกฎ เกณฑเทานั้น แตตองตัดสินสังคมดวย ไมวาองคกรที่กอตั้งจะมี ระเบียบเรียบรอยเพียงใด ถาปลาใหญยังสามารถกินปลาเล็กตาม อำเภอใจ สถานการณนีก็้ ตองนับวาเปนการละเมิดความยุตธิ รรม แบบ นยายะ อยางชัดแจง กรณีศึกษา 4: คดีโลกรอน สถิตทีิ รวบรวม ่ โดยเครือขายปฏิรปู ทีด่ นิ แหงประเทศไทย รายงานวา ณ เดือนกรกฎาคม พ.ศ. 2553 มีคดีเกี่ยวกับที่ดิน ปาไม และทีสาธารณประโยชน ่ รวมทัง้ สิน้ 131 กรณี มีผูถู กฟอง รองดำเนินคดีจำนวนทัง้ สิน้ 500 ราย ซึง่ ในจำนวนนี้ มีเกษตรกร ที่ ถูก ฟอง รอง ทาง แพง ตาม มาตรา 97 แหง พระ ราช บัญญัติ สงเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดลอม พ.ศ. 2535 หรือที่เรียก กันวา “คดีโลกรอน” 38 ราย โดยคิดเปนมูลคาความเสียหายที่

สฤณี อาชวานันทกุล

155

ฟองรองในคดีความรวมทั้งสิ้น 32,841,608 บาท20 การ ฟอง รอง ดำเนิน คดี ใน คดี ที่ มี ลักษณะ ดัง กลาว ถูก ตั้งคำถามถึงความสอดคลองกับมาตรา 66 ของรัฐธรรมนูญ ที่รับรองสิทธิชุมชนทองถิ่น ชุมชนดั้งเดิม (ที่อยูมากอนจะถูก ประกาศเปนเขตปา) ในการบริหารจัดการและใชประโยชนจาก ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดลอม21 และเปนการฟองรองที่ ไมไดอยูบนหลักความเสมอภาค กลาวคือใชเกณฑพิจารณา ฟองรองเดียวกันตอพืน้ ทีกรณี ่ คดีทีมี่ ลักษณะตางกัน นอกจากนี้ หลักเกณฑในแบบจำลองทีใช ่ คำนวณคาเสียหายในการฟองรอง ของกรมอุทยานแหงชาติ สัตวปา และพันธุพืช22 ยังถูกโตแยง 20 เรียบเรียงจาก: “วิจยั ชาวบานตอสูคดี  ความโลกรอน”, เว็บไซตเครือขาย ปฏิรปู ทีด่ นิ แหงประเทศไทย (http://www.thailandreform.net/data/index. php?option=com_content&view=article&id=121:2010-07-17-05-4400&catid=92:2010-04-03-04-10-52 21 รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทยฉบับ พ.ศ. 2550 หมวด 3 สวนที่ 12 มาตรา 66 ระบุไวดังนี:้ “บุคคลซึง่ รวมกันเปนชุมชน ชุมชนทองถิน่ หรือชุมชน ทองถิน่ ดัง้ เดิม ยอมมีสิทธิอนุรกั ษหรือฟน ฟูจารีตประเพณี ภูมปิ ญ  ญาทองถิน่ ศิลปวัฒนธรรมอันดีของทองถิน่ และของชาติและมีสวนรวมในการจัดการ การ บำรุงรักษา และการใชประโยชนจากทรัพยากรธรรมชาติ สิ่งแวดลอมรวมทั้ง ความหลากหลายทางชีวภาพอยางสมดุลและยั่งยืน” 22 รายละเอียดแบบจำลองที่กรมอุทยานฯ ใชในการฟองรอง 1. ทำใหธาตุอาหารในดินสูญหายคิดเปนมูลคา 4,064 บาท ตอไรตอป (เปนการคิดคาใชจายในการซื้อแมปุยไนโตรเจน ฟอสฟอรัส และโพแทสเซียมไปโปรยทดแทน) 2. ทำใหดินไมดูดซับน้ำฝน 600 บาทตอไรตอป 3. ทำให สูญ เสีย น้ำ ออก ไป จาก พื้นที่ โดย การ แผด แผา ของ ดวง อาทิตย 52,800 บาทตอไรตอป 4. ทำใหดินสูญหาย 1,800 บาทตอไรตอป (คิดเปนคาใชจายในการบรรทุก ดินขึ้นไปและปูทับไวที่เดิม)

156

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

จาก “รายงาน การ วิจัย ชุมชน เพื่อ ชวย สนับสนุน ชาว บาน ใน การ ตอสู คดี โลก รอน” ซึ่ง จัด ทำ ขึ้น โดย ความ รวม มือ ระหวาง ชุมชนทองถิ่นในภาคอีสานและภาคใต, เครือขายปฏิรูปที่ดิน ภาค อีสาน และ ภาค ใต, กลุม ปฏิบัติ งาน ทอง ถิ่น ไร พรมแดน และศูนยฝกอบรมวนศาสตรชุมชนแหงภูมิภาคเอเชียแปซิฟก (รีคอฟ)23 วาการออกแบบแบบจำลองดังกลาวมีขอบกพรอง เชน ตัวแบบจำลองใชการวัดจากอุณหภูมิของตัวจังหวัด ซึ่งอยู หางไกลจากพื้นที่ที่ถูกฟองรอง24 นอกจากนี้ แบบจำลองยังไมไดบังคับใชกับผูที่เปนตน เหตุหลักของความเสียหาย ไมมีการวิเคราะหความสมบูรณ ของปาในพื้นที่พิพาทจริง และยังมีขอบกพรองในกรณีอื่นๆ อีก ซึ่งทำใหแบบจำลองดังกลาวนั้น ถูกตั้งคำถามและโตแยง 5. ทำใหอากาศรอนมากขึน้ 45,453.45 บาทตอไรตอป (คิดเปนคาใชจาย คากระแสไฟฟาที่ใชเดินเครื่องปรับอากาศชั่วโมงละ 2.10 บาท ซึ่งตองใช เครื่องปรับอากาศทั้งหมดเทากับ 5.93 ตันตอชั่วโมงและกำหนดใหเครื่อง ปรับอากาศทำงานวันละ 10 ชั่วโมง (08.00-18.00 น.)

6. ทำใหฝนตกนอยลง 5,400 ไรตอป 7. มูลคาความเสียหายทางตรงจากปา 3 ชนิด 7.1 การทำลายปาดงดิบคาเสียหายจำนวน 61,263.36 บาท (ตอไร) 7.2 การทำลายปาเบญจพรรณคาเสียหายจำนวน 42,577.75 บาท (ตอไร) 7.3 การทำลายปาเต็งรังคาเสียหายจำนวน 18,634.19 บาท (ตอไร) 23 อานรายละเอียดไดที่: “วิจัยชาวบานตอสูคดีความโลกรอน”, เว็บไซต เครือขายปฏิรูปที่ดินแหงประเทศไทย(http://www.thailandreform.net/ data/index.php?option=com_content&view=article&id=121:201007-17-05-44-00&catid=92:2010-04-03-04-10-52) 24 อานรายละเอียดไดจากคำบรรยายของอรวรรณ คูสันเทียะ ใน, บันทึก การสัมมนาวิชาการ “การคิดคาเสียหายคดีความโลกรอน: นัยทางวิชาการ และกระบวนการยุติธรรม”, เว็บไซตเครือขายปฏิรูปที่ดินแหงประเทศไทย

สฤณี อาชวานันทกุล

157

ในแงความเปนธรรมและเทคนิคในการจัดทำ25 นอกจากนี้ ใน ทางกฎหมาย แบบจำลองยังมีลักษณะของการถือเอาสิ่งที่ไม เปนทรัพย หรือไมอาจที่จะคำนวณมูลคาทางธรรมชาติได (เชน อุณหภูม)ิ มาฟองรองเรียกคาเสียหาย ซึง่ ทำใหการฟองรองอาจ ขัดตอขอกฎหมายอีกดวย26 การ อนุรักษ ทรัพยากร และ สิ่ง แวดลอม เปน สิ่ง จำเปน กระนั้น กระบวนการ และ วิธี การ อนุรักษ ก็ ตอง เปน ไป อยาง ระมัดระวังไมใหเกิดความเหลื่อมล้ำในการเขาถึง จัดสรร ใช ประโยชนจากทรัพยากรและสิ่งแวดลอมดวย หรือกลาวไดวา ตองกระทำไปโดยคำนึงถึง “สิทธิชุมชน” ทีได ่ รับการรับรองตาม รัฐธรรมนูญนั่นเอง คำถามและขอโตแยงหลายประการตอเกณฑที่ใชในการ ฟองรองคดีโลกรอน นับเปนจุดเริม่ ตนทีน่ าสนใจในการพิจารณา การฟองรองดำเนินคดีที่หนวยงานภาครัฐกระทำกับประชาชน วาเปนไปอยางถูกตอง ตัง้ อยูบน  ความเสมอภาค มีความนาเชือ่ ถือ และมีความเปนธรรมแลวหรือไม โดยเฉพาะในเมือ่ คำนึงวา กิจกรรมทุกกิจกรรมของมนุษยลวนปลดปลอยคารบอน การ ปลดปลอยคารบอนเพื่อความอยูรอดนาจะเปนเรื่องที่ยอมรับ ได มากกวา วิถี การ ผลิต ของ บริษัท ขนาด ใหญ ที่ ทำให โลก รอน เลวรายลง นอกจากนี้ การบรรเทาภาวะโลกรอนที่ไดผลนาจะ

25 อานรายละเอียดไดจากคำบรรยายของ ดร.เดชรัต สุขกำเนิด ใน, บันทึก การสัมมนาวิชาการ “การคิดคาเสียหายคดีความโลกรอน: นัยทางวิชาการและ กระบวนการยุติธรรม”, เว็บไซตเครือขายปฏิรูปที่ดินแหงประเทศไทย 26 อานรายละเอียดไดจากคำบรรยายของแสงชัย รัตนเสรีวงษ ใน, บันทึก การสัมมนาวิชาการ “การคิดคาเสียหายคดีความโลกรอน: นัยทางวิชาการ และกระบวนการยุติธรรม”, เว็บไซตเครือขายปฏิรูปที่ดินแหงประเทศไทย

158

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

มาจากการออกเกณฑบังคับสวนหนึ่ง (มาตรการเชิงลบ) และ นโยบายอีกสวนหนึ่งใหภาคครัวเรือนและภาคธุรกิจประหยัด พลังงานและเปลี่ยนแปลงวิถีการผลิตและบริโภคใหเปนมิตร กับ สิ่ง แวดลอม (มาตรการ เชิง บวก) มากกวา การ ดำเนิน คดี โดยเฉพาะกับเกษตรกรผูมีรายไดนอย เหนือสิ่งอื่นใด “คดีโลกรอน” เปดประเด็นวา “นิติรัฐ” (รัฐที่ปกครองดวยกฎหมาย) เพียงอยางเดียวนาจะไมสามารถ อำนวย ความ ยุติธรรม ใน ทาง ที่ จะ ชวย ลด ความ เหลื่อม ล้ำ ใน สังคม ได ตราบ ใด ที่ ผู รักษา กฎหมาย และ บาง ครั้ง รวม ถึง ตัว บทกฎหมายเองยังไมมี “นิติธรรม” นั่นคือ กฎหมายและการ บังคับใชกฎหมายทีเป ่ นธรรม สอดคลองกับสภาพความเปนจริง อำนวย “ความยุตธิ รรมในเนือ้ หา” ใหเกิดขึน้ ไดอยางแทจริง จน เปนทียอมรั ่ บของสังคมและจูงใจใหประชาชนเคารพในกฎหมาย นั้นๆ ไดสำเร็จ

3.3 สิทธิและโอกาสของเด็ก เยาวชน สตรี ผูสูงอายุ คนพิการ และผูดอยโอกาส เด็ก เยาวชน สตรี ผูสูงอายุ คนพิการ และผูดอยโอกาส มักถูกมองวาเปนกลุมที่รัฐและสังคมตองใหการชวยเหลือและ ดูแลเปนพิเศษ เนือ่ งจากมีความเปราะบางโดยธรรมชาติ มีความ ไมมั่นคงในชีวิต หรือสุมเสี่ยงที่จะถูกเอารัดเอาเปรียบในสังคม รัฐธรรมนูญไทยฉบับป 2550 มีบทบัญญัติที่คุมครองสิทธิของ

สฤณี อาชวานันทกุล

159

กลุมคนเหลานี้อยูหลายมาตราดวยกัน อาทิ - มาตรา 6 เด็ก เยาวชน สตรี ผูสูงอายุ หรือผูพิการ หรือทุพพลภาพ ยอมมีสิทธิไดรับความคุมครองในการดำเนิน กระบวนพิจารณาคดีอยางเหมาะสม และยอมมีสิทธิไดรับการ ปฏิบัติที่เหมาะสมในคดีที่เกี่ยวกับความรุนแรงทางเพศ - มาตรา 30 ชายและหญิงมีสิทธิเทาเทียมกัน - มาตรา 52 เด็กและเยาวชน มีสิทธิในการอยูรอด  และได รับการพัฒนาดานรางกาย จิตใจ และสติปญญา ตามศักยภาพ ในสภาพแวดลอมทีเหมาะ ่ สม โดยคำนึงถึงการมีสวนรวมของเด็ก และเยาวชนเปนสำคัญ นอกจากนี้ เด็ก เยาวชน สตรี และบุคคล ในครอบครัว มีสิทธิไดรับความคุม ครองจากรัฐ ใหปราศจากการ ใชความรุนแรงและการปฏิบัติอันไมเปนธรรม ทั้งมีสิทธิไดรับ การบำบัดฟนฟูในกรณีที่มีเหตุดังกลาว อีกทั้งเด็กและเยาวชน ซึ่ง ไมมี ผู ดูแล มี สิทธิ ได รับ การ เลี้ยง ดู และ การ ศึกษา อบรม ที่ เหมาะสมจากรัฐ - มาตรา 53 บุคคลซึง่ มีอายุเกินหกสิบปบริบูรณและไมมี รายไดเพียงพอแกการยังชีพ มีสิทธิไดรับสวัสดิการ สิ่งอำนวย ความสะดวกอันเปนสาธารณะอยางสมศักดิศ์ รี และความชวยเหลือ ที่เหมาะสมจากรัฐ - มาตรา 54 บุคคลซึง่ พิการหรือทุพพลภาพ มีสิทธิเขาถึง และใชประโยชนจากสวัสดิการ สิ่งอำนวยความสะดวกอันเปน สาธารณะ และความชวยเหลือที่เหมาะสมจากรัฐ - มาตรา 55 บุคคลซึง่ ไรทีอยู ่ อาศั  ยและไมมราย ี ไดเพียงพอ แกการยังชีพ ยอมมีสิทธิไดรับความชวยเหลือทีเหมาะ ่ สมจากรัฐ

160

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

กวาหนึง่ ทศวรรษทีผ่ านมาหลังการประกาศใชรัฐธรรมนูญ ป 2540 สถานการณการ “เขาถึง” สิทธิพื้นฐานไดดีขึ้นมาก สำหรับเด็ก เยาวชน ผูสู งอายุ และผูพิ การในกลุม ทีมี่ รายไดนอย ยกเวนสำหรับคนบางกลุม ซึง่ สังคมยังไมใหการยอมรับ (ดูหัวขอ 3.3.5 แรงงานนอกระบบ และผูไรสัญชาติ) เนื่องจากหนวยงาน รัฐ และ องคกร ตางๆ ได พยายาม คุมครอง สิทธิ และ จัด ให มี สวัสดิการขึ้นพื้นฐานตามที่กฎหมายกำหนดอยางตอเนื่อง จน ทำใหภาวะ “ดอยสิทธิ” เบาบางลงกวาเดิมมาก ่ เหลานี้ อยางไรก็ดี ประเด็นปญหาและความเหลือ่ มล้ำทีคน ประสบไดเปลี่ยนลักษณะไป กลายเปน “ปญหาความไมมั่นคง ใน ชีวิต” ที่ เกิด จาก การ เปลี่ยนแปลง ของ โครงสราง ประชากร ขนานใหญ และ “ปญหาเชิงพฤติกรรม” ของเด็กและเยาวชนที่ ยากแกการเยียวยา โดยเฉพาะพฤติกรรมเสพยาเสพติด นิยม ความรุนแรง และปญหาการทองไมพรอมและทำแทงในวัยเรียน ซึง่ ปญหาเหลานีล้ วนมีความเหลือ่ มล้ำดานรายไดของครอบครัว ความเหลื่อมล้ำดานคุณภาพการศึกษา และความเหลื่อมล้ำเชิง พื้นที่ของโอกาสทางเศรษฐกิจเปนรากสาเหตุที่สำคัญ 3.3.1 เด็กและผูสูงอายุ ผล การ สำรวจ สถานการณ เด็ ก ทั่ ว ประเทศไทย โดย สำนักงาน สถิติ แหง ชาติ ดวย การ สนับสนุน จาก ยูนิเซฟ ใน ป 2549 พบวา ทั่วประเทศมีเด็กทารกเพียงรอยละ 5 ที่ไดดื่มนม แมเพียงอยางเดียวในชวง 6 เดือนแรก ทั้งที่นมแมเปนวิธีที่ดี ่ ทำใหทารกไดรับสารอาหารทีจำเป ่ นทัง้ หมด และสงผล ทีส่ ดุ ทีจะ

สฤณี อาชวานันทกุล

161

ตอพัฒนาการทางสมองของเด็ก อัตราดังกลาวของไทยเปนอัตรา ทีต่​่ ำทีส่ ดุ ในเอเชีย และอยูใน  กลุม ประเทศทีมี่ อัตราต่ำสุดในโลก ดวย นอกจากนี้ ประเทศไทยยังคงลาหลังประเทศอืน่ ๆ อีกหลาย ประเทศในเอเชีย ในดานการบริโภคเกลือไอโอดีน ซึ่งเปนวิธีที่ ดีที่สุดและประหยัดที่สุดที่จะแนใจไดวา ประชาชนไดรับสาร อาหารทีจำเป ่ นนีใน ้ ปริมาณทีเพี ่ ยงพอในแตละวัน ความผิดปกติ จากการขาดสารไอโอดีนเปนสาเหตุหลักของภาวะสมองชา และ ฉุดรัง้ พัฒนาการทางสมองของเด็ก ในระดับประเทศ มีครัวเรือน เพียงรอยละ 58 ที่บริโภคเกลือไอโอดีน ในบางภาค เชน ภาค อีสาน อัตราการบริโภคลดลงเหลือเพียงรอยละ 35 เทานั้น27 ดานแนวโนมความเหลือ่ มล้ำในคุณภาพชีวติ ของเด็ก งาน วิจัยเรื่อง “ชีวิตคนไทยในรอบ 2 ทศวรรษของการพัฒนา” ของ สถาบันวิจยั เพือ่ การพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอารไอ) พบวา จาก จำนวนครัวเรือนทั้งหมด 19.7 ลานครัวเรือนในปจจุบัน แบงได เปน 6 ประเภท ไดแก (1) อยูคนเดียว รอยละ 12.2 (2) อยูกับ เพื่อน รอยละ 3.3 (3) 1 รุน (สามี-ภรรยา) รอยละ 16.5 (4) 2 รุน (สามี-ภรรยา-ลูก) รอยละ 40.6 (5) 3 รุนและมากกวา รอยละ 20.4 (6) เด็กอยูกับปูยาตายาย (“แหวงกลาง”) รอยละ 6.9 โดยพบวาประเภทของครัวเรือนทีเพิ ่ ม่ มากทีส่ ดุ คือครัวเรือน แหวงกลาง มีอัตราการเติบโตเฉลีย่ รอยละ 7.59 ตอป ครัวเรือน ประเภทนีมี้ จำนวนถึง 1.35 ลานครัวเรือนทัว่ ประเทศ โดยมีมาก 27 โรเบิรต ฟว “การสำรวจสถานการณเด็กในประเทศไทย – ความเหลือ่ มล้ำ ที่ชัดเจน” เว็บไซตยูนิเซฟ ประเทศไทย http://www.unicef.org/thailand/ tha/reallives_6272.html

162

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

ที่สุดในภาคอีสาน รอยละ 11 ตามมาดวยภาคเหนือรอยละ 8 สวนกรุงเทพฯ มีนอยที่สุด รอยละ 1.2 (แผนภูมิ 39) รศ.ดร.นิพนธ พัว พงศกร ประธาน ที ดี อาร ไอ สรุป ผล การคนพบวา “กลุมครัวเรือนแหวงกลางมีรายไดเฉลี่ยตอหัวต่ำ สุด ซึ่งก็คือคนอีสาน คนภาคเหนือที่มาทำงานกรุงเทพฯ ทิ้งลูก ใหปูยาตายายเลี้ยงที่ชนบท เปนความขัดแยงในปจจุบันอยาง ชัดเจน”28 แผนภูมิ 39 จำนวนครัวเรือน 6 ประเภทและอัตราการเติบโต ระหวางป 2529 ถึง 2549

ที่มา: “ชีวิตคนไทยในรอบ 2 ทศวรรษของการพัฒนา” ของสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอารไอ) (ยังไมตีพิมพ).

28 “ขาวดีปนขาวราย...ชีวิตคนไทย 2 ทศวรรษของการพัฒนา” ศูนยขอมูล ขาวสารปฏิรูปประเทศไทย โดยสำนักขาวสถาบันอิศรา http://www.thaireform.in.th/flow-reform/scoo”p-commercial-news-documentary/252009-11-09-11-42-03/2212--2-.html

สฤณี อาชวานันทกุล

163

อั ต รา การ เติ บ โต ของ “ครอบครั ว แหว ง กลาง” เป น ปรากฏการณที่นากังวลวาจะซ้ำเติมความเหลื่อมล้ำดานตางๆ ที่ผูมีรายไดนอยประสบใหเลวลงกวาเดิม เนื่องจากเปนกลุม ครัวเรือนที่มีรายไดเฉลี่ยตอหัวนอยที่สุด และการใหผูสูงอายุ ที่มีรายไดนอยเลี้ยงดูเด็กเองก็มีแนวโนมวาทั้งเด็กและผูสูงอายุ จะไมไดรับการดูแลเอาใจใสอยางเพียงพอ นอกจากนี้ การที่ ผูสู งอายุในครอบครัวแหวงกลางสวนใหญมีความรูน อยและไมมี กำลังวังชาพอที่จะชวยสอนหนังสือหลาน นาจะสงผลใหความ เหลื่อมล้ำดานผลสัมฤทธิ์ของการศึกษาซึ่งไดอธิบายในบทที่ 3 เลวรายลงกวาเดิม และทำใหเด็กที่เติบโตขึ้นมาในครอบครัว แหวงกลางยิ่งมีโอกาสนอยกวาเดิมในการไดรับการศึกษาที่มี คุณภาพพอทีจะ ่ ยกฐานะตัวเองเมือ่ โตเปนผูใ หญใหดีกวารุน บิดา มารดา ผลลัพธทีเกิ ่ ดขึน้ จึงกลาวไดวา เปนกระบวนการ “ผลิตซ้ำ” ความจนใหดำรงอยูตอไปจากรุนสูรุน ด า น ความ เหลื่ อ ม ล้ ำ ที่ ผู สู ง อายุ ประสบ นอกจาก ประเด็นที่ผูสูงอายุในครัวเรือนแหวงกลาง 1.35 ลานครัวเรือน สวนใหญมีรายไดนอยแตตองเลี้ยงดูหลานเองแลว ยังพบวา ผูสูงอายุจำนวนมากยังตองทำงานหารายได เนื่องจากไมมีบุตร หลาน เลี้ยง ดู เปน ที่ พึ่ง และ ไมมี เงิน ออม พอที่ จะ ใช ดำรง ชีวิต ในวัยชรา โดยในรายงาน ผลการศึกษาเรื่อง “การสรางโอกาส การทำงานของผูสูงอายุ” ผศ.ดร.นงนุช สุนทรชวกานต คณะ เศรษฐศาสตร มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร หัวหนาโครงการวิจัย พบวา ณ ไตรมาสที่ 3 ป 2552 มีผูสูงอายุวัยตั้งแต 60 ปขึ้นไป ที่ยังอยูในกำลังแรงงาน จำนวนมากถึง 2.8 ลานคน คิดเปน

164

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

รอยละ 37.9 ของจำนวนผูสู งอายุทัง้ หมด โดยรอยละ 70 ของกลุม ผูสูงอายุชาย อายุ 60-65 ป และ รอยละ 65 ของกลุมผูสูงอายุ ชายอายุ 65 ปขึน้ ไป “ตองทำงานตอเนือ่ ง” เพราะเปนรายไดหลัก ของครอบครัว และพบวา “ผูสู งอายุทีมี่ ระดับการศึกษาสูงทียั่ งคง ทำงานอยูนั น้ มีอยูไม  มาก สวนใหญของผูสู งอายุทียั่ งทำงาน เปน ผูที่ไมมีการศึกษา หรือมีการศึกษาต่ำกวาประถมและมีรายได ทีต่​่ ำ จึงไมสามารถเก็บสะสมเงินออมไวเพียงพอสำหรับเลีย้ งชีพ ในวัยชรา และจำเปนตองทำงานตอไป”29 เมื่อคำนึงวาประเทศไทยไดกาวเขาสู “สังคม ผูสูงอายุ” (ตาม นิยาม ของ ธนาคารโลก คือ มี สัดสวน ผู สูง อายุ มากกวา รอยละ 10 ของประชากรทั้งหมด) ไปแลวตั้งแตป 2549 และ จำนวนผูสู งอายุจะเพิม่ สูงขึน้ อยางตอเนือ่ ง โดยคาดการณวาในป 2568 ไทยจะมีผูสูงอายุมากถึง 14.4 ลานคน ความเหลื่อมล้ำ ด า น คุ ณ ภาพ ชี วิ ต ระหว า ง ผู สู ง อายุ ที่ มี ฐานะ ทาง เศรษฐกิ จ แตกตางกันก็มีแนวโนมวาจะยิ่งรุนแรงขึ้นในอนาคต 3.3.2 เยาวชน ดัง ที่ ได เกริ่น ไป กอน หนา นี้ วา ปจจุบัน สภาพ ปญหา เยาวชนไดเปลี่ยนลักษณะไป จากภาวะดอยโอกาส กลายเปน “ปญหาเชิงพฤติกรรม” ที่มีเหตุปจจัยซับซอนและยากแกการ เยียวยาแกไข โดยเฉพาะพฤติกรรมเสพยาเสพติด พฤติกรรม 29 เรียบ เรียง จาก นพรัตน นริส รา นนท “เตรียมรับมือสังคม ผู สูง อายุ” เว็บไซตสำนักงานกองทุนสนับสนุนการสรางเสริมสุขภาพ (สสส.) http:// www.thaihealth.or.th/node/14100

สฤณี อาชวานันทกุล

165

นิยมความรุนแรง และที่เปนปญหาใหญที่สุดและปรากฏความ เหลื่อมล้ำมากที่สุดระหวางวัยรุนที่มีฐานะทางครอบครัวไมเทา กัน คือปญหาการทองไมพรอมและทำแทงในวัยเรียน ปจจุบันประชากรไทยจำนวนประมาณ 7 ลานคน เปน วัยรุนที่อายุนอยกวา 19 ป และกลุมวัยรุนที่ขาดการดูแลจาก ครอบครัวมีแนวโนมวาจะเพิ่มมากขึ้น โดยจากการสำรวจของ สำนักสถิตแห ิ งชาติในป 2546 พบวา รอยละ 10 ของครอบครัว เปนครอบครัวเดี่ยว ในจำนวนนี้รอยละ 30 มีแมเปนผูปกครอง เพียงคนเดียว และอีกรอยละ 30 เด็กวัยรุนตองใชชีวิตตาม ลำพัง ดานสถิตของ ิ วัยรุน ตัง้ ครรภ ขอมูลจากคลินกิ ตัง้ ครรภ แมวัยรุน รพ.รามาธิบดี ระบุไววาประเทศไทยมีการคลอด บุตรของแมวัยรุน ทีมี่ อายุต่ำกวา 20 ป สูงถึงวันละ 140 ราย ขณะที่ขอมูลการแจงเกิดจากสวนทะเบียนราษฎร สำนัก บริหารการทะเบียน กระทรวงมหาดไทยระบุไววาในป 2550 พบมีแมอายุ 16-20 ป มาแจงเกิดลูก 145,747 ราย สถิตินี้ นับวาสูงเปนอันดับหนึ่งในเอเชีย30 แมจะไมมีตัวเลขการทำแทงเถื่อนที่ชัดเจน แตจากการ รายงานภาวะแทรกซอนจากการทำแทงเถื่อนของโรงพยาบาล ตางๆ ทำใหคะเนไดวาในแตละปมีวัยรุนที่ทำแทงประมาณ 2-3 ่ ยดและหาทางออกไมไดก็ทิง้ แสนรายตอป และมารดาวัยรุน ทีเครี ลูกหรือทำรายลูก (เชน ฆาลูก) โดยปรากฏทางหนาหนังสือพิมพ 30 “วัยรุนทอง แมที่ไมพรอม” หนังสือพิมพ มติชนรายวัน. 22 มีนาคม 2553. เก็บความจาก http://talkaboutsex.thaihealth.or.th/news/249

166

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

ไมต่ำกวา 30 รายตอป นอกจากนี้ การใหการศึกษาดานเพศ ศึกษาในไทยก็ยังลาหลังและไมเขมแข็ง โดยพบวาเพศศึกษาใน วัยรุน เริม่ ชา อายุเฉลีย่ ราว 14 ป ในขณะทีวั่ ยรุน ไดขอมูลสวนใหญ จากเพื่อนและสื่อโดยเฉพาะอินเทอรเน็ต ไมใชผูปกครองหรือ ครู นอกจากนี้ วัยรุนที่มีพฤติกรรมเพศสัมพันธมากกวารอยละ 60 ติดเชื้อทางเพศสัมพันธหรือตั้งครรภภายใน 1 ปของการมี พฤติกรรมทางเพศสัมพันธ31 นพ.สุ ริยเดว ทรี ปาตี ผู จัดการ แผน งาน สุข ภาวะ เด็ก และ เยาวชน สำนั ก งาน กองทุ น สนั บ สนุ น การ สร า ง เสริ ม สุขภาพ (สสส.) ชี้วาปจจุบันขอกฎหมายเกี่ยวกับสิทธิเด็กยังไม ครอบคลุมไปถึงการคุมครอง “สิทธิของเยาวชน” ซึ่งยังเปนที่ถก เถียงกันมาก เพราะเด็กในกฎหมายคือ บุคคลทีมี่ อายุตัง้ แตแรก เกิดถึง 18 ป แตเยาวชนคือ บุคคลที่มีอายุตั้งแต 18-25 ป โดย ในกลุมเยาวชนดังกลาว มักจะมีปญหาการละเมิดสิทธิทางเพศ สูง โดยจากขอมูลพบวาเยาวชนไทยถูกละเมิดทางเพศสูงที่สุด ในกลุมประเทศอาเซียน และติดอันดับ 1 ใน 5 ของประเทศ เอเชีย และมีการเสียชีวิตเนื่องจากการทำแทงและคลอดลูกติด อันดับตนๆ เชนกัน32 31 นพ.สุ ริ ย เดว ทรี ปาตี ผู จั ด การ แผน งาน สุ ข ภาวะ เด็ ก และ เยาวชน สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสรางเสริมสุขภาพ “วัยรุนกับเพศสัมพันธ” วันที่ 12 พฤศจิกายน 2551 เว็บไซตสำนักงานกองทุนสนับสนุนการสราง เสริมสุขภาพ http://www.thaihealth.or.th/node/5752 32 ณัฏฐ ตุมภู “สิทธิของเด็กๆ เรื่องไมเล็กที่ผูใหญตองใสใจ” วันที่ 15 พฤศจิกายน 2553. เว็บไซต สำนักงาน กองทุน สนับสนุน การ สราง เสริม สุขภาพ http://www.thaihealth.or.th/node/18155

สฤณี อาชวานันทกุล

167

นอกจาก จะ ประสบ กั บ ความ เหลื่ อ ม ล้ ำ ด า น คุ ณ ภาพ ชีวิต แลว เยาวชน ใน ยุค นี้ ยัง เติบโต ขึ้น มา พรอม กับ มหกรรม บริโภค นิยม และ การ แขงขัน ชิง ดี ชิง เดน ซึ่ง กลาย เปน คา นิยม หลั ก ใน สั ง คม และ ภาวะ ความ หละ หลวม ของ การ บั ง คั บ ใช กฎ หมาย เช น กฎหมาย ควบคุ ม โฆษณา ตรง เป น เพี ย ง “เสื อ กระดาษ” และ โฆษณา แฝง ยั ง ไม มี กฎ เกณฑ กำกั บ ดูแลใดๆ ประกอบกับความออนแอของระบบการศึกษาทีไม ่ อาจ ปลูกฝงทักษะดานการคิดวิเคราะหและรูเทาทันสื่อได ตัวชี้วัด ความสำเร็จวัดกันทีผล ่ สัมฤทธิทางการ ์ เรียนเทานัน้ เพราะวัดงาย และจับตองได พอแมก็ไมมีเวลาดูแลเพราะเศรษฐกิจรัดตัว ปจจัย ทั้งหมด ขาง ตน นี้ สง ผล ให เด็ก ทุก ชวง อายุ เครียด มากกวาในอดีต แขงกันเรียนทั้งในชั้นเรียนปกติและเรียนพิเศษ เพื่อเอาชนะผูอื่น ทายที่สุดก็ทำใหเด็กและเยาวชนไทยขาดวุฒิ ภาวะ และ แตกออก เปน สอง ขั้ว ที่ นับวัน จะ ยิ่ง เหลื่อม ล้ำ แตก ตางราวกับมาจากคนละสังคมกัน กลาวคือ เด็กและเยาวชนที่ เรียนไดดี ก็จะเกาะกลุมเด็กเรียนและถูกกำหนดโดยสังคมวา เด็กเรียนเปน “เด็กดี” สวนเด็กและเยาวชนที่เรียนไดไมดี ก็จะ เกาะกลุม เด็กขาดเรียนหรือเกเรและถูกกำหนดโดยสังคมวาเปน “เด็กมีปญหา” ทีน่ าเศราคือ เด็กทีถู่ กสังคมตราหนาวาเปน “เด็กมีปญหา” มีแนวโนมทีจะ ่ ถูกสังคมประณามและละเลย และดังนัน้ พวกเขา ก็จะมีแรงจูงใจที่จะ “มีปญหา” มากขึ้น ขณะที่ “เด็กดี” ก็จะได รับการทุมเททรัพยากรทุกดานและความเอาใจใสเปนอยางดี จากรัฐและสังคม และดังนั้นพวกเขาก็จะ “ดี” ไดมากกวาเดิม

168

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

ภาวะเชนนี้เปนภาวะที่สลับขางกับภาวะที่ควรเปน ภาวะที่เปน อยูนี้จะตอกลิ่มความเหลื่อมล้ำระหวางเด็กสองกลุมนี้ใหเลว รายลงไมสิ้นสุด 3.3.3 สตรี การเติบโตทางเศรษฐกิจใน 3 ทศวรรษที่ผานมาของไทย เปดโอกาสใหผูหญิงไดเขามามีสวนรวมมากกวาทุกยุคที่แลวมา ในอดีต สงผลใหผูหญิงมีโอกาสและความมั่นคงทางเศรษฐกิจ และมีทางเลือกในการดำรงชีวติ มากกวาทีแล ่ วมา อยางไรก็ตาม ก็ยังมีความเหลือ่ มล้ำทางเพศหลายรูปแบบทีแพร ่ หลายในสังคม ทัง้ ในรูปของการเลือกปฏิบตั ใน ิ ทีทำงาน ่ (ความไมเทาเทียมของ คาตอบแทนระหวางหญิง-ชาย การกีดกันไมรับเขาทำงาน และ  ง (ดูกรณีศึกษา 5: การลวงละเมิดทางเพศ) ความรุนแรงตอผูหญิ การลวงละเมิดทางเพศ กับคานิยมของสังคม) และความไมเทา เทียมในสถานะและศักดิ์ศรีของผูหญิงในสังคม จากรายงาน “ชองวางทางเพศในโลก” (Global Gender Gap) ประจำป พ.ศ. 2010 ซึ่งจัดทำโดยที่ประชุมเศรษฐกิจโลก (World Economic Forum) พบวา ประเทศไทยอยูในอันดับ 57 จาก 134 ทั่วโลกในดานความเทาเทียมทางเพศ โดยได คะแนน คอน ขาง ดี ใน ดาน สุขภาพ และ อัตรา การ รอด ชีวิต ของ ผู หญิง (อันดับ 1) และ ดาน โอกาส และ การ มี สวน รวม ทาง เศรษฐกิจของผูหญิง (อันดับที่ 34) แตคอนขางต่ำในดานการ มีสวนรวมทางการเมือง (อันดับที่ 94) ซึ่งวัดจากสัดสวนของผู

สฤณี อาชวานันทกุล

169

หญิงที่เปนสมาชิกสภาผูแทนราษฎรและรัฐมนตรี33 ผลการศึกษา “กฎหมายทีขั่ ดกับรัฐธรรมนูญและขอตกลง ระหวางประเทศในประเด็นกลุม คนทีถู่ กเลือกปฏิบตั :ิ ศึกษากรณี การเลือกปฏิบัติตอสตรี” โดย สุดารัตน เสรีวัฒน และ วนิดา ตงศิริ ทีรายงาน ่ ตอคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแหงชาติ พบวา ปจจุบันยังมีกฎหมายหลายฉบับที่ไมสอดคลองกับรัฐธรรมนูญ ในกรณีที่เกี่ยวกับสิทธิสตรี ในประเด็นของความเทาเทียมทาง เพศและการเลือกปฏิบตั อย ิ างไมเปนธรรม สรุปสาระสำคัญของ รายงานไดโดยสังเขปดังตอไปนี34้ สาเหตุและขอบเขตของการเลือกปฏิบัติตอสตรี ไดแก เจตคติเกีย่ วกับบทบาทของชายในการเปนผูน ำครอบครัว เจตคติ ทางเพศแบบดั้งเดิมเรื่องสิทธิของชายที่มีเหนือภริยา อิทธิพล ความเชื่อทางสังคมเรื่องเสรีภาพทางเพศและลักษณะเฉพาะ ทางเพศที่แตกตางกัน และอิทธิพลความเชื่อเกี่ยวกับสถานะ ของ สตรี ใน ศาสนา ที่ เห็น สตรี เปน ผูนำ ความ เสื่อม ถอย เชน ไม ยอมรับ การ บวช ภิกษุณี ของ สตรี เชน เดียว กับ การ บวช เปน พระภิกษุของบุรุษ 33 Ricardo Hausmann, et. al. Global Gender Gap Report 2010.

World Economic Forum: 2010. ดาวนโหลดไดจาก http://www.weforum. org/issues/global-gender-gap 34 สำนักงาน คณะ กรรมการ สิทธิ มนุษย ชน แหง ชาติ. สรุป สาระ สำคัญ รายงานการศึกษา “กฎหมายทีขั่ ดกับรัฐธรรมนูญและขอตกลงระหวางประเทศ ในประเด็นกลุมคนที่ถูกเลือกปฏิบัติ: ศึกษากรณีการเลือกปฏิบัติตอสตรี” เว็บไซต http://www.nhrc.or.th/kcontent.php?doc_id=Research_Woman

170

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

ปญหาการเลือกปฏิบัติตอสตรีอยางไมเปนธรรมสามารถ แยกออกเปน 1. การกระทำรุนแรงทางกายภาพ เชน สามีทำรายรางกาย ภริยา สามีบังคับขืนใจทางเพศภริยาที่ชอบดวยกฎหมาย 2. ปญหาการจางงาน พิจารณาไดเปน 3 กลุม คือ 2.1 แรงงาน หญิง ใน ระบบ ยัง ขาด กฎหมาย คุมครอง ความมั่นคงในการทำงาน และกฎหมายคุมครองสุขภาพความ ปลอดภัยจากสิง่ แวดลอมในการทำงาน และรัฐยังขาดกลไกและ แนวทางที่ชัดเจนในการคุมครองแรงงานหญิงในระบบในดาน ตางๆ ยังคงขาดสวัสดิการและมีการเลือกปฏิบัติ เชน เรื่องคา จางและการเลื่อนตำแหนง 2.2 แรงงานหญิงนอกระบบ ไดแกผูรับงานไปทำที่บาน ซึ่ง เปน หญิง ถึง รอย ละ 78 มี ราย ได เฉลี่ย ตอ เดือน ประมาณ ไมเกิน 2,000 บาท 2.3 แรงงานหญิงที่มาจากการอพยพ : หญิงจากพมา แรงงานหญิงจากพมาเปน ผูที่อพยพเขามาเพราะความยากจน และสงคราม รัฐบาลไทยมีนโยบายใหแรงงานอพยพจดทะเบียน ปตอป โดยเนนความมั่นคงของประเทศ กอใหเกิดการเลือก  งทีจด ่ ทะเบียนเปนแรงงาน ปฏิบตั และ ิ การละเมิดโดยบังคับผูหญิ อพยพใหทดสอบการตั้งครรภ ซึ่งถาปรากฏวาตั้งครรภก็จะถูก สง กลับ โดย ไม คำนึง ถึง ความ ปลอดภัย และ เปน เหตุ ให มี การ ลักลอบทำแทง 3. ความไมเทาเทียมในสถานะและศักดิ์ศรีของสตรีใน สังคม ซึง่ ยังมีอยูใน  กฎหมายฉบับตางๆ เชน พระราชบัญญัตการ ิ

สฤณี อาชวานันทกุล

171

คาหญิงและเด็กทีไม ่ สามารถลงโทษผูกระทำ  ผิดในตางแดน การ ลงโทษชายทีจด ่ ทะเบียนซอนดวยความผิดสถานเบา โดยเฉพาะ เมือ่ เทียบกับกฎหมายในตางประเทศ ประมวลกฎหมายแพงและ พาณิชย เรื่องการบอกเลิกสัญญาหมั้น พระราชบัญญัติสัญชาติ พระราชบัญญัติคำนำหนานาม พ.ศ. 2460 ที่กำหนดใหสตรีที่ ยังไมไดแตงงานใชคำนำหนาวา “นางสาว” เมือ่ แตงงานตองใชวา “นาง” สวนชายกำหนดใหใชคำนำหนาวา “นาย” เทานั้น และ พระราชบัญญัติการจดทะเบียนครอบครัว พ.ศ. 2478 ยังไมมี กฎกระทรวงทีจะ ่ ใหอำนาจเจาหนาทีใน ่ การตรวจสอบสถานภาพ บุคคลกอนการจดทะเบียนสมรส กรณีศึกษา 5: การลวงละเมิดทางเพศ กับคานิยมของสังคม พัชรี จุลหิรัญ นักสังคมสงเคราะห มูลนิธิเพื่อนหญิง เปด เผยวาในป พ.ศ. 2552 มีผูถู กกระทำมาขอคำปรึกษาจากมูลนิธิ เพือ่ นหญิง 775 ราย โดยในจำนวนนีเป ้ นกรณีการถูกลวงละเมิด ทางเพศ 83 ราย (รอยละ 11) โดยแยกเปน 1. กรณีถูกขมขืนกระทำชำเรา 45 ราย (รอยละ 54) 2. พรากผูเยาว  และขมขืนกระทำชำเราในเด็กอายุต่ำกวา 18 ป จำนวน 8 ราย (รอยละ 10) 3. พราก ผู เยาว โดย การ ยินยอม มี เพศ สัมพันธ 9 ราย (รอยละ 11) 4. กรณีถูกรุมโทรม 7 ราย (รอยละ 9) โดยมีผูกระทำรุม โทรมมากสุดถึง 9 ราย 5. อนาจาร 7 ราย คิดเปน (รอยละ 9)

172

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

6. เปนการคุกคามทางเพศ 3 ราย (รอยละ 4) 7. พยายาม ขมขืน คามนุษย แอบถาย โชวอนาจาร 4 ราย (รอยละ 4) จากสถิตดัิ งกลาว มีผูกระทำ  33 ราย (รอยละ 40) เปนคน ที่ใกลชิดกับผูเสียหาย เชน เปนเพื่อนหรือเพื่อนบาน นอกจาก นี้ ยังพบวาผูเสียหายที่อายุนอยสุดคือ 3 ขวบ สวนผูกระทำที่ มีอายุมากสุดคือ 78 ป ลวงละเมิดทางเพศดวยการอนาจารลูก ตัวเองที่มีอายุเพียง 10 ป และบางรายขอหลับนอนกับลูกอายุ 24 ป นอกจากนี้ การลวงละเมิดทางเพศในที่ทำงานมีเพิ่มมาก ขึ้น ถึง 18 ราย ซึ่งคิดเปนรอยละ 22 จากในป พ.ศ. 2551 ซึ่ง มีเพียง 8 ราย35 ยิง่ ไปกวานัน้ พัชรียังเปดเผยถึงกรณีอดีตประธานรัฐสภา ลวงละเมิดทางเพศขาราชการสาวระดับ 5 (C5) ที่ทำใหเหยื่อ ตองหยุดงานไปถึง 15 วันจนเปนผลใหถูกไลออก และพัชรียัง กลาวถึงปญหาของการดำเนินคดีกรณีถูกขมขืน วาสามารถ ยอมความกันได และคดีมีอายุความเพียง 3 เดือน ซึ่งควรจะ ใหเวลามากกวานัน้ เพือ่ ใหผูเสี  ยหายมีเวลาฟน ฟูจิตใจกอนการ 36 ดำเนินคดีความ ขอมูลจากการสัมภาษณทั้ง “ผูกระทำ” และ “เหยื่อ” ใน เว็บไซต มูลนิธิ เพื่อน หญิง ยัง ได แสดง ถึง ทัศนะ คติ ที่ มอง ชาย หญิงไมเทาเทียมกัน ดังเชนบทเรียบเรียงการสัมภาษณตอน 35 เรียบเรียงจาก: http://www.thaihealth.or.th/node/16502 36 “เผย การ คุกคาม ทาง เพศ ใน ที่ ทำงาน ลาม ถึง องคกร สิทธิ์”, เว็บไซต โครงการรณรงคเพือ่ แรงงานไทย (http://www.thailabour.org/autopagev4/ print_all.php?idp=topic&topic_id=206&auto_id=7)

สฤณี อาชวานันทกุล

173

หนึ่งที่วา37 “เมื่อวิทยากรถามผูตองขังทั้งหมดวา ผูชายที่มีผูหญิง หลายคนเปนอยางไร ทุกคนพูดดวยน้ำเสียงแหงความภาคภูมใิ จ มีรอยยิ้ม เห็นถึงพลังจากเสียงดังที่พูดวา “ขุนแผน เต็กกอ” และ เมื่อ ถาม กลับ กรณี ผู หญิง ที่ มี สามี หลาย คน เปน อยางไร คำตอบยังดัง พรอมดวยเสียงหัวเราะและชัดเจนเหมือนเดิม วา “นางกากี”” นอกจากนี้ ในอีกบทสัมภาษณบทหนึ่ง ยังสะทอนถึง มายาคติตางๆ เกี่ยวกับการขมขืนดังนี้38 ปาเจออะไรบางหลังถูกขมขืน มายาคติทีว่ า การถูกขมขืน “ไมใชเรือ่ งใหญ” สำหรับ ผูหญิงที่มีสามีแลว เมือ่ ปาบอกคนในชุมชนวาถูกขมขืนเพือ่ หวังใหเขาพาปา ไปแจงความ เขาถามปาวา “ถามจริงๆ เถอะ ไหนๆ ก็เคยมีสามี มาแลว อยูกับมัน (ผูกระทำ) ตั้ง 2 ชั่วโมง โดนกี่ครั้งละ” 37 “ชีวิตลูกผูชายที่ขมขื่นผูหญิง”, เว็บไซตมูลนิธิเพื่อนหญิง (http://www. friendsofwomen.or.th/index.php?key=Y29udGVudD1jb250ZW50Jm lkPTk=) 38 “ปาถูกขมขืนในบาน”, เว็บไซตมูลนิธเพื ิ อ่ นหญิง (http://www.friendsofwomen.or.th/index.php?key=Y29udGVudD1jb250ZW50JmlkPTEw)

174

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

มายาคติที่วา ผูชายที่กระทำการขมขืนเปนโรคจิต เมื่อปาตัดสินใจไปตรวจรางกายที่โรงพยาบาลเพื่อเก็บ เปนหลักฐานไวแจงความ พยาบาลแนะนำวา “หากเปนฉัน ฉัน จะไมแจงความหรอก นาจะใหผูชายคนนั้นมารักษาตัว วาเขา เปนคนโรคจิตหรือเปลา” มายาคติที่วา ผูหญิงที่มาแจงความวาถูกขมขืนเพราะตอง การแบล็คเมลผูชาย หลังเกิดเหตุ 2 เดือน อายุความยังไมหมด ปาไปแจงความ ทีสถานี ่ ตำรวจ เจาหนาทีตำรวจ ่ ซักฟอกปาเปนการใหญ ราวกับ ปาเปนคนผิดเสียเอง ทัง้ ทีป่ าเปนผูถู กกระทำ แถมยังตะโกนถาม เสียงดังลั่นโรงพัก “ถูกขมขืนที่ไหน วันไหน จำมันไดไหม แลว ทำไมเพิ่งมาแจงความ ไปตรวจรางกายที่ไหน...” จากขอมูลขางตน จะเห็นไดวาการลวงละเมิดทางเพศ มีปญหาตั้งแตระดับนามธรรมอยางคานิยมในสังคม ไปจนถึง ระดั บ การ เอาผิ ด ทาง กฎหมาย ค า นิ ย ม ใน สั ง คม ให คุ ณ ค า พฤติกรรมทางเพศระหวางเพศชายและเพศหญิงแตกตางกัน เชิดชูพฤติกรรมมากเมีย ประณามพฤติกรรมหลายผัว คานิยม ลักษณะนี้แสดงถึงความไมเสมอภาค สะทอนถึงการแบงแยก และเลือกปฏิบัติเพราะความแตกตางทางเพศ และกดผูหญิงไว ในสถานะที่ต่ำกวา ซึ่งไมไดหมายความวาถาจะทำใหเทาเทียม กัน ก็ตองเชิดชูพฤติกรรมมากผัว หากหมายถึงการใหคุณคา แกพฤติกรรมทางเพศที่เปนไปในทางเดียวกันในเพศชายและ

สฤณี อาชวานันทกุล

175

หญิง คานิยมทางเพศที่กำหนดใหเพศหญิงตองรักนวลสงวน ตัว ทำใหการมีเพศสัมพันธกับชายที่ไมใชคนรักหรือสามี (หรือ กระทั่ง การ แตะ เนื้อ ตอง ตัว ใน กรณี ของ การ ลวนลาม) กลาย เปน เรื่อง นา อับอาย สง ผล ให เมื่อ ตอง ตก เปน เหยื่อ ของ การ ลวงละเมิดทางเพศ ผูหญิงตองทุกขทรมานกับความอับอาย มากกวาจะออกมาเรียกรองการดำเนินการทางกฎหมายเพื่อ ปกปองสิทธิของตัวเอง ยิ่งไปกวานั้น นอกเหนือไปจากความ อับอาย บางกรณีโครงสรางอำนาจก็เปนปจจัยใหเหยื่อความ รุนแรงไมกลาแจงความ ดังจะเห็นไดจากคำบอกเลาของพัชรี ตอกรณีลวงละเมิดทางเพศขาราชการระดับ 5 ทีว่ า “ทีผู่ เสี  ยหาย ไม แจ ง ความ ข อ หา ข ม ขื น ตั้ ง แต แรก เพราะ ผู กระทำ อยู ใน อำนาจเปนถึงประธานรัฐสภาขณะนัน้ และผูเสี  ยหายเปนถึงลูก ขาราชการระดับสูง จึงเปนหวงชื่อเสียงหนาตาของครอบครัว อีกทัง้ ถูกเพือ่ นรวมงานมองวาเปนการสมยอมจึงไมกลาดำเนิน การใดๆ”39 ในการแกไข ควรมีการรณรงคสรางคานิยมทางเพศขึ้น มาใหมในสังคม ใหมีบรรทัดฐานเดียวกันทั้งในเพศชายและ เพศหญิง ซึ่งตองดำเนินควบคูไปกับการทำใหผูหญิงตระหนัก ถึงสิทธิตามกฎหมายในฐานะผูเสียหายจากการลวงละเมิดทาง เพศรูปแบบตางๆ ที่เกิดขึ้นกับตัวเอง การลวงละเมิดทางเพศที่เกิดขึ้นภายในครอบครัว เชน 39 “เผย การ คุกคาม ทาง เพศ ใน ที่ ทำงาน ลาม ถึง องคกร สิทธิ์”, เว็บไซต โครงการรณรงคเพือ่ แรงงานไทย (http://www.thailabour.org/autopagev4/ print_all.php?idp=topic&topic_id=206&auto_id=7)

176

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

สามีขมขืนภรรยาตนเอง เปนปญหาที่มีความซับซอนกวาการ ลวง ละเมิด ทาง เพศ โดย คนนอก ครอบครัว เนื่องจาก กรณี นี้ คา นิยม กระแส หลัก ยัง มอง วา เปน “เรื่อง สวน ตัว” ไมใช การ ละเมิดสิทธิ และดังนัน้ จึงมีแนวโนมทีจะ ่ มองความรุนแรงภายใน ครอบครัววาไมใชเรื่องของรัฐหรือสังคม ความกาวหนาเรื่องหนึ่งในดานนี้ คือการออกพระราช บัญญัตคุิ ม ครองผูถู กกระทำดวยความรุนแรงในครอบครัว พ.ศ.

2550 ซึ่งวางอยูบนหลักการเคารพศักดิ์ศรีของความเปนมนุษย ไมวาหญิงหรือชายอยางเทาเทียมกัน กฎหมายฉบับนีตระหนั ้ ก วาความรุนแรงในครอบครัวเปนปญหาที่มีความละเอียดออน และซับซอนทางดานจิตใจ รัฐควรใหการปกปองผูที่ถูกกระทำ กฎหมายยังระบุวาในการสอบปากคำเหยื่อ พนักงานสอบสวน ตองจัดใหมีจิตแพทย นักจิตวิทยา นักสังคมสงเคราะห หรือ บุคคลที่เหยื่อรองขอรวมอยูดวยเพื่อใหคำปรึกษา40 อยางไร ก็ตาม ในทางปฏิบัติตำรวจมักจะไมรับแจงความ หรือพยายาม ไกลเกลี่ย ทำใหผูหญิงอยูในฐานะลำบาก และขาดหลักฐานใน การฟองรองดำเนินคดี41 40 ทีมงานองคการสหประชาชาติประจำประเทศไทย และสำนักงานคณะ กรรมการสิทธิมนุษยชนแหงชาติ. ศักดิ์ศรีและความยุติธรรมสำหรับทุกคน: เสียงของเราทีได ่ ยนิ บนแผนดินไทย. 2550. ดาวนโหลดไดจาก http://www. un.or.th/documents/UND_UDHR_TH_031208_V10_Final.pdf 41 สำนักงาน คณะ กรรมการ สิทธิ มนุษย ชน แหง ชาติ. สรุป สาระ สำคัญ รายงานการศึกษา “กฎหมายทีขั่ ดกับรัฐธรรมนูญและขอตกลงระหวางประเทศ ในประเด็นกลุมคนที่ถูกเลือกปฏิบัติ: ศึกษากรณีการเลือกปฏิบัติตอสตรี” เว็บไซต http://www.nhrc.or.th/kcontent.php?doc_id=Research_Woman

สฤณี อาชวานันทกุล

177

3.3.4 ผูพิการ จาก รายงาน การ สำรวจ ความ พิการ พ.ศ. 2550 ของ สำนักงานสถิติแหงชาติ พบวา คนพิการในวัยแรงงาน (15 - 59 ป) มีจำนวนสูงถึง 1.8 ลานคนทั่วประเทศ แตมีงานทำเพียง รอย ละ 35.2 ของ จำนวน ดัง กลาว โดย เปน ผู ปฏิบัติ งาน ที่ มี ฝมือดานเกษตรและประมงมากที่สุดคือรอยละ 19.4 สวนอีก รอยละ 64.8 ของประชากรคนพิการในวัยแรงงานนั้นไมมีงาน ทำ (แผนภูมิ 40)42 แผนภูมิ 40 รอยละของประชากรที่พิการอายุตั้งแต 15 ป ขึน ้ ไป จำแนกตามการมีงานทำ อาชีพ และกลุม อายุ ป 2550

ที่มา: รายงานการสำรวจความพิการ พ.ศ. 2550 สำนักงานสถิติแหงชาติ

42 รายงานการสำรวจความพิการ พ.ศ. 2550 สำนักงานสถิตแิ หงชาติ: 2550.

178

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

นอกจากนี้ จากรายงานดังกลาวยังพบวา ผูพิ การทีมี่ ความ ลำบากในการดูแลตนเองมี 3.9 แสนคน ในจำนวนนีมี้ ถึงรอยละ 61.4 (2.4 แสนคน) ที่มีความลำบากในขั้นรุนแรงคือ มีความ ลำบากมากหรือไมสามารถทำกิจวัตรสวนตัวไดดวยตนเองอยาง นอย 1 ประเภท และในจำนวนนี้มี 27,351 คน ที่ไมมีผูดูแล คิดเปนรอยละ 11.4 โดยในภาคเหนือมีสัดสวนผูพิการรุนแรงที่ ไมมผูี ดู แลสูงทีส่ ดุ ตามมาดวยภาคกลาง ภาคอีสาน และภาคใต ตามลำดับ (แผนภูมิ 41) แผนภูมิ 41 สัดสวนประชากรผูพิการที่มีความลำบากในการ ดูแลตัวเองที่มีผูดูแลและไมมีผูดูแล ป 2550

ที่มา: รายงานการสำรวจความพิการ พ.ศ. 2550 สำนักงานสถิติแหงชาติ และการคำนวณ

สฤณี อาชวานันทกุล

179

3.3.5 แรงงานตางดาว และบุคคลไรสัญชาติ รัฐธรรมนูญ ไทย มาตรา 55 บัญญัติ คุมครอง สิทธิ ของ “คนไทย” ผูไรบานไววา บุคคลซึ่งไรที่อยูอาศัยและไมมีรายได ่ สม เพียงพอแกการยังชีพ ยอมมีสิทธิไดรับความชวยเหลือทีเหมาะ จากรัฐ แตปจจุบันแรงงานตางดาวนับลานคนที่มาทำงานใน ประเทศแทบไมไดรับการคุมครองใดๆ ทางกฎหมาย แรงงาน จำนวนมากถูกเลือกปฏิบัติและละเมิดสิทธิมนุษยชนนานัปการ ในทางปฏิบัติ ทั้งที่พวกเขาเปนกำลังสำคัญในการขับเคลื่อน เศรษฐกิจ ไทย และ ทดแทน แรงงาน ไทย ใน สาขา ที่ ขาดแคลน แรงงานไดเปนอยางดี จาก การ ประมวล สถิ ติ และ สภาพ ป ญ หา ของ คณะ อนุกรรมการสิทธิมนุษยชนดานชนชาติ ผูไรสัญชาติ แรงงาน ขามชาติและผูพลัดถิ่น สภาทนายความ สามารถสรุปไดดังตอ ไปนี้43 ในป พ.ศ. 2551 มีจำนวนแรงงานที่ตอใบขออนุญาต ทำงานทั่วประเทศ จำนวน 454,262 คน แตจากการประเมิน ขององคกรพัฒนาเอกชนที่ทำงานดานแรงงานขามชาติ คาดวา นาจะมีแรงงานทีไม ่ ขึน้ ทะเบียนมากกวา 4 เทา ซึง่ จำนวนทัง้ หมด นาจะมีไมนอยกวา 3 ลานคนทัว่ ประเทศ โดยเปนแรงงานขามชาติ จากประเทศพมากวารอยละ 80 ซึ่งกระจายตัวอยูตามภาคการ ผลิตที่ตองการแรงงานระดับลาง 43 สถิติและสภาพปญหา. คณะอนุกรรมการสิทธิมนุษยชนดานชนชาติ ผูไรสัญชาติ แรงงานขามชาติและผูพลัดถิ่น สภาทนายความ. http://www. statelessperson.com/www/?q=node/6706

180

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

รายงาน วิ จั ย ของ สถาบั น วิ จั ย ประชากร และ สั ง คม มหาวิทยาลัยมหิดล เรื่อง “ความทาทายที่ลุมน้ำโขง: การจาง แรงงานขามชาติในประเทศไทย : งานหนัก จายนอย และไมได รับ การ คุมครอง” ได ศึกษา วิธี การ วา จาง แรงงาน และ สภาพ การทำงานของแรงงานขามชาติในการจางงานสำคัญ 4 ภาค ของประเทศไทย คือ การเกษตร งานบาน เรือประมงและการ แปรรูปปลา และการผลิต พบวา แรงงานรับใชในบานกวาครึง่ หนึง่ และลูกเรือหาปลาอีกกวา 1 ใน 5 ถูกหามไมใหออกจากที่ ทำงาน หรือถูกนายจางบังคับใหทำงานเยี่ยงทาส มีการละเมิด สิทธิมนุษยชนแรงงานขามชาติหนุม สาวหลายเรือ่ ง ตัง้ แตทำราย รางกาย บังคับใหทำงาน จำกัดพื้นที่ ใชแรงงานเด็กในงานเสี่ยง อันตราย ซึ่งจัดเปนการใชแรงงานเด็กที่เลวรายที่สุดอยางหนึ่ง และถูกกระทำทารุณทั้งทางใจและทางวาจาเปนประจำ บาง กรณี ยัง แสวงหา ประโยชน จาก แรงงาน โดย มิ ชอบ ใกลเคียงกับพฤติกรรมการคามนุษยดวย โดยทีเจ ่ าหนาทีบ่ านเมือง  อ่ งแรงงานเหลานี้ แรงงาน และประชาชนสวนใหญมักไมคอยรูเรื รับใชในบาน 82% และแรงงานทำงานบนเรือประมงอีก 45% ตองทำงานวันละกวา 12 ชั่วโมง สัปดาหละ 7 วัน จำเปนอยาง ยิ่งที่ตองมีการตรวจแรงงานอยางจริงจัง โดยเฉพาะอยาง ยิ่ง ในภาคการทำงานที่มีการใชแรงงานเด็กที่อายุต่ำกวา 18 ป ดานแรงงานขามชาติเอง พบวา มีเพียง 1 ใน 5 ของ แรงงาน ที่ ทำงาน บน เรื อ ประมง และ การ แปรรู ป ปลา ที่ เคย พบเห็น ผูตรวจแรงงานไทยในสถานประกอบการ นอกจากนี้ แรงงานสวนใหญยังไมเขาใจสิทธิตาม พ.ร.บ.คุมครองแรงงาน

สฤณี อาชวานันทกุล

181

และกฎหมายฉบับนี้ก็ไมไดคุมครองแรงงานลูกเรือหาปลาหรือ แรงงานรับใชในบานดวย แรงงานสวนใหญไดรับคาจางต่ำกวา คาจางขั้นต่ำที่กฎหมายกำหนด และแมวาความจริงขอนี้ไมใช เรื่องแปลกใหม แตก็ถือวาเปนการละเมิดกฎหมายไทย ปญหาหนึ่งที่นาเปนหวงคือ ทัศนคติของนายจางที่มีตอ แรงงานขามชาติ โดยเฉพาะในเรื่องการจำกัดเสรีภาพในการ เดินทาง โดยนายจางมากกวาครึง่ ใหสัมภาษณกับนักวิจยั วา เห็น ดวยกับขอความที่วา “กักแรงงานไวในตอนกลางคืนเพื่อไมให หลบหนีไปไหน” ซึ่งแรงงานขามชาติที่ทำงานรับใชในบาน 8% ยืนยันวาเคยถูกนายจางกักตัว นายจางคนไทยจำนวนมากนิยม ่ นอยเนือ่ งจากเชือ่ จางแรงงานเด็กและแรงงานเด็กตางชาติทีอายุ วาเด็กเหลานี้เชื่อฟงและควบคุมงาย นโยบายการบริหารจัดการแรงงานตางดาวของไทยนับแต ป พ.ศ. 2535 เปนตนมาจนปจจุบนั กำหนดนโยบายในลักษณะ ควบคุมแรงงานตางดาว ไมสอดคลองกับสถานการณ ความ ตองการแรงงาน และสภาวะของโลกในปจจุบัน หากแตรัฐไทย กลับไมยอมรับความจริงวาแรงงานขามชาติมีสวนสำคัญในการ ขับเคลือ่ นเศรษฐกิจของไทย ในอีกดานกลับใหอำนาจรัฐในทองถิน่ เกี่ยว กับ นโยบาย การ ควบคุม แรงงาน ใน พื้นที่ ซึ่ง หลาย ครั้ง มี ลักษณะทีละเมิ ่ ดสิทธิเสรีภาพอยางชัดเจน เชน นโยบายของผูว า ราชการจังหวัดระนอง ภูเก็ต พังงา ทีห่ ามแรงงานใชโทรศัพทมือถือ หามแรงงานออกนอกที่พักอาศัยหลัง 22.00 นาิกา และการ หามจัดงานวันชาติมอญของผูวาราชการจังหวัดสมุทรสาคร ประเทศไทยเปนภาคีอนุสัญญาวาดวยการขจัดการเลือก

182

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

ปฏิบตั ทาง ิ เชือ้ ชาติในทุกรูปแบบ ค.ศ.1965 แตหนึง่ ในกลุม ทีถู่ ก เลือกปฏิบัติมากที่สุดในสังคมไทย คือแรงงานขามชาติ ทั้งการ เลือกปฏิบตั โดย ิ เจาหนาทีรั่ ฐ กลไก และกฎหมาย โดยมีกฎหมาย หลายฉบับที่แรงงานขามชาติไมสามารถเขาถึงได เชนพระราช บัญญัติคุมครองแรงงาน พ.ศ. 2541 ซึ่งไมคุมครองแรงงานใน ภาคเกษตรกรรม ประมงทะเล งานบาน และงานที่รับไปทำที่ บาน พระราชบัญญัตเงิ ิ นทดแทน พ.ศ. 2537 ซึง่ แรงงานขามชาติ ทัง้ ขึน้ ทะเบียนอนุญาตทำงานและไมขึน้ ทะเบียนอนุญาตทำงาน เมือ่ ประสบอุบตั เิ หตุจากการทำงานไมสามารถขอรับสิทธิในเงิน กองทุนได ตองดำเนินการเรียกรองเอากับนายจาง ซึ่งตองผาน แบบพิธีตามกลไกที่ยาวนาน รวมถึงกฎหมายประกันสังคมและ กฎหมายอื่นๆ อีกหลายฉบับดวยกัน 3.4 สิทธิและโอกาสในการมีสวนรวมทางการเมือง นับตั้งแตกระแส “ปฏิรูปประเทศไทย” ถูกจุดขึ้นเปนครั้ง แรกในป พ.ศ. 2540 หลังจากที่ “รัฐธรรมนูญฉบับประชาชน” รับรองสิทธิในการ มีสวนรวมทางการเมืองของประชาชน ทั้ง กลไกทางตรง เชน การเขาชื่อกันเสนอกฎหมาย และกลไกทาง ออมผานกลไกองคกรอิสระตางๆ ปจจุบนั สังคมไทยก็ไดกาวเขา สูยุคที่สังคมมีความเห็นพองตองกันอยางแพรหลายวา กลไก “ประชาธิปไตยแบบตัวแทน” (Representative Democracy) เพียงอยางเดียวนั้นไมเพียงพอที่จะพิทักษสิทธิของประชาชน และขับเคลือ่ นสังคมไปขางหนา เนือ่ งจากอำนาจในการตัดสินใจ ยังกระจุกตัวอยูในมือของนักการเมืองระดับชาติ

สฤณี อาชวานันทกุล

183

ถึ ง แม ว า ประชาชน หลาย ส ว น จะ ยั ง มี ความ เห็ น ไม ลง รอย กั น ที เดี ย ว นั ก ว า รู ป แบบ และ องค ประกอบ ของ กลไก “ประชาธิปไตยแบบตัวแทน” ควรเปนเชนใด (เชน ควรแกไข รัฐธรรมนูญใหวุฒิสมาชิกทั้งหมดมาจากการเลือกตั้งหรือไม) ประเด็นที่นาจะมองไปในทิศทางเดียวกันคือ รัฐควรกระจาย อำนาจไปสูภาคประชาชน ชุมชน และองคการบริหารจัดการ สวนทองถิน่ มากขึน้ และสงเสริมกลไกการมีสวนรวมตางๆ เพือ่ ขับเคลื่อนประเทศไปสู “ประชาธิปไตยแบบมีสวนรวม” หรือ “ประชาธิปไตยแบบปรึกษาหารือ” (Deliberative Democracy) ที่ ผู มี ส ว น ได เสี ย ทุ ก ฝ า ย สามารถ มี ส ว น ร ว ม ใน การ กำหนด นโยบายไดอยางเทาเทียมกัน กลาวโดยหลักการ การตอบสนองจากภาครัฐที่มีตอขอ เรียกรองของประชาชน แมจะในระดับเปนรายๆ ไป ก็สะทอน ถึงการยึดในหลักการประชาธิปไตยขอทีว่ า “หนึง่ เสียงหนึง่ สิทธิ”์ หรือ “One Man, One Vote” ที่แสดงถึงการใหความสำคัญกับ สิทธิของประชาชนในการรองเรียนเรื่องตางๆ แตในความเปน จริง แมจะมีหนวยงานที่คอยรับเรื่องรองเรียนตางๆ แตการ ตอบสนองตอขอรองเรียนจนถึงขั้นที่เกิดการแกไขตามขอเรียก รอง (ในกรณีที่กระทำไดและสมควรกระทำ) กลับเปนไปอยาง เชื่องชา และหลายกรณีขอเรียกรองเหลานั้นกลับไดรับการเพิก เฉย หรือหนวยงานรัฐมีการตอบสนองที่ทำใหผูเรียกรองรูสึกวา ถูกเพิกเฉย หรือบางกรณี คำอธิบายใหเหตุผลในการไมสามารถ ตอบสนองก็ไมอาจทำใหผูเรียกรองเขาใจพึงพอใจและยอมรับ เหลานี้คือปญหาที่ประชาชนประสบเปนอาจิณ ซึ่งจะแตกตาง

184

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

จากกรณีของนักลงทุนหรือนักธุรกิจ ที่สามารถเขาถึงบุคลากร ภาครัฐโดยตรงไดงายกวา (เชน นัดกินขาวกัน) อีกทั้งบุคลากร ของรัฐก็มีแนวโนมจะตอบสนองขอเรียกรองของนักลงทุนและ นักธุรกิจมากกวา นัน่ ทำใหเกิดความเหลือ่ มล้ำในการตอบสนอง ตอขอเรียกรองของประชาชน ซึ่งเทากับวาเกิดความเหลื่อมล้ำ ในการมีสวนรวมทางการเมืองดวย ศ.ดร.นิธิ เอียวศรีวงศ สรุปปญหาของคนจนในการเขาถึง กระบวนการตัดสินใจทางการเมืองไววา44 ความยากจนในประเทศไทย เขาไมถึงกระบวนการตัดสินใจ ในทางการเมือง ซึ่งก็คือการตัดสินใจในการใชทรัพยากรนั่นเอง นอกจากนั้น ยังเขาไมถึงทรัพยากรทางการเมืองสมัยใหมดวย หมายความวาคนจนเขาไมถึงสือ่ ทุกชนิดไมวาจะเปนสือ่ โทรทัศน สือ่ หนังสือพิมพ เขาถึงไดนอยมากหรือเกือบจะเรียกไดวาเขาไมถึง เลย จะเขาถึงสือ่ แตละครัง้ ก็ตองทำอะไรทีหมิ ่ น่ เหมกฎหมาย หรือ ที่มันดูทาทางจะสอไปในทางความรุนแรง จึงจะไดรับความสนใจ จากสื่อทีหนึ่ง แตวาก็ไมไดรับความสนใจในแงปญหาของเขา ขอ เสนอ แนวทาง แก ปญหา ของ เขา มัก ไม ได รับ ความ สนใจเทากับวาการที่เขาเผาตัวตาย ผูกคอตาย หรือวาเดินขบวน มา มากกวา ...การ ทำ ประชา พิจารณ ก็ เปน ทรัพยากร ทางการ เมืองอีกอยางหนึ่ง ซึ่งคนจนก็เขาไมถึงการทำประชาพิจารณอีก 44 นิธิ เอียวศรีวงศ, บทนำการสนทนา เวทีระดมความคิด ชุด “แกโครงสราง อยางไร จึงจะหายจน” ใน ความจริงของความจน. คณะทำงานวาระทาง สังคม สถาบันวิจัยสังคม จุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย, 2544. ดาวนโหลดได จาก http://fringer.org/?page_id=37

สฤณี อาชวานันทกุล

185

เหมือนกัน การมีสวนรวมทางการเมืองของประชาชน มิไดจำกัดอยู เพียงการพยายามเขาใหถึงตัวผูมีอำนาจทางการเมืองแตเพียง อยาง เดียว แต การ แลก เปลี่ยน ความ คิด เห็น และ ขอมูล กัน ใน ประเด็นสาธารณะตางๆ ก็เปนการใชสิทธิในฐานะพลเมืองที่ สำคัญไมแพกัน และดังนั้น โอกาสในการใชสิทธิเสรีภาพในการ แสดงออกและแลกเปลี่ยนขอมูลขาวสารจึงมิไดเปนเพียงสิทธิ มนุษยชนขั้นพื้นฐาน หากเปนหัวใจที่ขาดไมไดของการพัฒนา “ประชาธิปไตยแบบมีสวนรวม” ในทุกสังคม ในประเด็นนี้ สถานการณที่นาหดหูคือประชาชนยังถูก จำกัด สิทธิ เสรีภาพ ใน การ แสดงออก และ แลก เปลี่ยน ขอมูล ขาวสารคอนขางมาก ผานการบังคับใชกฎหมายตางๆ ในทางที่ ไมเปนธรรม ยกตัวอยางเชน รายงาน “สถานการณการควบคุม และปดกั้นสื่อออนไลน ดวยการอางกฎหมายและแนวนโยบาย แหงรัฐไทย” ป 2553 ระบุวาระหวางป 2550 ถึง 2553 มี จำนวนหนาเว็บไซต (ยูอารแอล) ทีถู่ กระงับการเผยแพรโดยคำสัง่ ศาลสูงถึง 73,686 ยูอารแอล ในจำนวนนีมี้ 57,330 ยูอารแอล ทีคำ ่ สัง่ จากศาลอาญาระบุวามี “เนือ้ หาดูหมิน่ พระมหากษัตริย” สูงกวายูอารแอลทีมี่ “เนือ้ หาและภาพลามกอนาจาร” กวา 3 เทา (16,740 ยูอารแอล) นอกจากนี้ยังพบวา มีคดีที่ฟองตามพระ ราชบัญญัตวิ าดวยการกระทำความผิดเกีย่ วกับคอมพิวเตอร พ.ศ.

2550 ในขอหา “เขาขายหมิ่นสถาบันฯ” รวม 31 คดี และคณะ ่ ใน  ชัน้ พนักงานสอบสวน ผูวิ จยั คาดวายังมีคดีในขอหาเดียวกันทีอยู อีกถึง 997 คดี ในจำนวนนี้มีไมนอยที่กลาวไดวา ใชกฎหมาย

186

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

เปนเครือ่ งมือทางการเมืองเพือ่ เลนงานฝายตรงขาม45 ทัง้ ทีข่ อหา หมิน่ สถาบันพระมหากษัตริย (มาตรา 112 ในประมวลกฎหมาย อาญา) ถูกตัง้ คำถามอยางตอเนือ่ งถึงความคลุมเครือของถอยคำ วิธีการตีความ และโทษที่รุนแรง (ดูกรณีศึกษา 6: ขอหา “หมิ่น พระบรมเดชานุภาพ” กับสิทธิเสรีภาพในการแสดงออก) 45 สาวตรี สุขศรี และคณะ รายงานสถานการณการควบคุมและปดกั้น สื่อ ออนไลน ดวย การ อาง กฎหมาย และ แนว นโยบาย แหง รัฐ ไทย. โครงการ อินเทอรเน็ต เพื่อ กฎหมาย ประชาชน (iLaw): 2553. ดาวนโหลด ได จาก http://ilaw.or.th/node/631

กรณีศึกษา 6: ขอหา “หมิ่นพระบรมเดชานุภาพ” กับสิทธิเสรีภาพ ในการแสดงออก

การ ฟอง รอง ผู กระทำ ความ ผิด ตาม ประมวล กฎหมาย อาญา มาตรา 11246 หรือ ที่ เรียก กัน วา “กฎหมาย/คดี หมิ่น พระบรมเดชานุภาพ” (กฎหมาย/คดีหมิ่น) ในป พ.ศ. 2549 2551 มีจำนวนถึง 508 คดี47 ซึ่ง เดวิด สเตรกฟสส (David Streckfuss) นักวิชาการอิสระดานประวัติศาสตร ผูเชี่ยวชาญ ดานมานุษยวิทยาในภาคอีสาน และผูติดตามสถิตินี้มาตลอด ระบุวาการฟองรองในคดีดังกลาวเพิ่มขึ้นตั้งแตป พ.ศ. 2548

46 ประมวลกฎหมายอาญามาตรา 112 ระบุวา “ผูใด  หมิน่ ประมาท ดูหมิน่ หรือแสดงความอาฆาตมาดรายพระมหากษัตริย พระราชินี รัชทายาท หรือ ผูสำเร็จราชการแทนพระองค ตองระวางโทษจำคุกตั้งแตสามปถึงสิบหาป” 47 “นักวิชาการอัดรัฐเลือ่ นลอยแผนลมเจา”, หนังสือพิมพขาวสดออนไลน (http://www.khaosod.co.th/view_news.php?newsid=TUROd01EVXd NekEzTURVMU13PT0=)

สฤณี อาชวานันทกุล

187

เปนตนมา48 แมมาตรา 112 ของประมวลกฎหมายอาญาจะระบุถึง การ “หมิน่ ประมาท” เฉกเชนมาตรา 32649 ซึง่ เปนความผิดฐาน หมิ่นประมาทบุคคล แตในความเปนจริง การฟองรองดำเนิน คดีมาตรา 112 และ 326 นั้นมีความแตกตางกัน โดยในขณะ ที่การฟองรองดำเนินคดีตามมาตรา 326 นั้น “เจาทุกข” หรือผู ถูกหมิ่นประมาทนั้นจะตองเปนผูฟองรองเอง แตการฟองรอง ตามมาตรา 112 นัน้ ใครจะเปนผูฟ องรองเอาผิดก็ได นอกจากนี้ มาตรา 326 ยังมีขอยกเวนใหไดตามมาตรา 32950 และ 33051 48 “ความจริง-การเมือง-กฎหมายหมิ่น ในทรรศนะ “เดวิด สเตรกฟสส” “กฎหมายนีใช ้ เปนอาวุธทางการเมืองก็วาได””, หนังสือพิมพประชาชาติธุรกิจ ออนไลน (http://www.prachachat.net/view_news.php?newsid=02pol 01251153&sectionid=0202&day=2010-11-25) 49 ประมวลกฎหมายอาญามาตรา 326 ระบุวา “ผูใด  ใสความผูอื น่ ตอบุคคล ที่สาม โดยประการที่นาจะทำใหผูอื่นนั้น เสียชื่อเสียง ถูกดูหมิ่น หรือถูก เกลียดชัง ผูนั้นกระทำความ ผิดฐานหมิ่นประมาท ตองระวางโทษจำคุก ไมเกินหนึ่งป หรือปรับไมเกินสองหมื่นบาท หรือทั้งจำทั้งปรับ” 50 ประมวลกฎหมายอาญามาตรา 329 ระบุวา “ผูใดแสดงความคิดเห็น หรือขอความใดโดยสุจริต (1) เพื่อความชอบธรรม ปองกันตน หรือปองกัน สวนไดเสียเกี่ยวกับตนตามคลองธรรม (2) ในฐานะเปนเจาพนักงานปฏิบัติ การตามหนาที่ (3) ติชมดวยความเปนธรรมซึ่งบุคคลหรือสิ่งใดอันเปนวิสัย ของประชาชนยอมกระทำ หรือ (4) ในการแจงขาวดวยความเปนธรรมเรื่อง การดำเนินการอันเปดเผยในศาลหรือในการประชุม ผูนั้นไมมีความผิดฐาน หมิ่นประมาท” 51 ประมวลกฎหมายอาญามาตรา 330 ระบุวา “ในกรณีหมิ่นประมาท ถาผูถูกหาวากระทำความผิด พิสูจนไดวาขอที่หาวาหมิ่นประมาทนั้นเปน ความจริง ผูนั้นไมตองรับโทษ แตหามไมใหพิสูจน ถาขอที่หาวาเปนหมิ่น ประมาทนัน้ เปนการใสความในเรือ่ งสวนตัว และการพิสจู นจะไมเปนประโยชน แกประชาชน”

188

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

แตการฟองรองตามมาตรา 112 นั้นไมมีขอยกเวนในลักษณะ ดังกลาวบัญญัติไว ซึ่งตรงนี้ เกี่ยวเนื่องกับรัฐธรรมนูญแหงราช อาณาจักรไทยหมวด 2 มาตรา 8 ที่บัญญัติไววา “องคพระ มหากษัตริยทรงดำรงอยูในฐานะอันเปนที่เคารพสักการะผูใด จะละเมิดมิไดผูใดจะกลาวหาหรือฟองรองพระมหากษัตริยใน ทางใดๆ มิได” การทีการ ่ ฟองรองในขอหาละเมิดมาตรา 112 มีลักษณะ พิเศษดังกลาว ทำใหมีการใชมาตรานีเป ้ น “อาวุธทางการเมือง” เพื่อการกลั่นแกลง ทำลายความนาเชื่อถือ จนถึงขั้นทำลาย ลางศัตรูทางการเมืองของตน นอกจากนี้ การที่มาตรา 112 ไมไดมีการระบุชัดเจนถึงขอบเขตของการ “หมิน่ ประมาท ดูหมิน่ อาฆาตมาดราย” โดยไมมีการแยกแยะใหชัดเจนออกจากการ “วิพากษวิจารณ” ทำใหขอบเขตการตีความเอาผิดตามมาตรา ดังกลาวกวางขวางอยางมาก ทำใหแทบตัดสินไมไดวาสิ่งใดพูด ได สิ่งใดพูดไมได จนสุดทายก็กลายเปนการปดกั้นเสรีภาพใน การแสดงความคิดเห็นไป ยังไมนับวาการไมเปดโอกาสใหผูถูก กลาวหาไดพิสูจนขอเท็จจริงของสิ่งที่ตัวเองพูดนั้น เปนความ ไมเปนธรรมในกระบวนการพิจารณาคดีอีกดวย ในทางปฏิบัติ การที่สถาบันกษัตริยมีสถานะเปนประมุข ของประเทศ การมีกฎหมายเฉพาะเพื่อปกปองยอมเปนเรื่อง ที่สังคมยอมรับได ประเด็นที่สำคัญคือการออกแบบขอบเขต การบังคับใชกฎหมายดังกลาวใหชัดเจน เหมาะสม และเปน ธรรม เพื่อหยุดยั้งการฉวยโอกาสใชกฎหมายนี้เลนงานผูคิด ตางทางการเมือง หรือลิดรอนสิทธิเสรีภาพในการแสดงความ

สฤณี อาชวานันทกุล

189

คิดเห็นของประชาชน ดังที่เกิดขึ้นซ้ำแลวซ้ำเลา ตัวอยางจาก ตางประเทศเชน ประเทศนอรเวย แมจะมีการกำหนดโทษจำ คุก 5 ปสำหรับคดีหมิ่นพระบรมเดชานุภาพ แตก็มีขอจำกัดคือ การดำเนินคดีตองไดรับความยินยอมจากพระมหากษัตริย จึง จะกระทำได52 ฉะนั้นการบังคับใชกฎหมายอาญามาตรา 112 ควรมีแนวทางในการพิจารณาคดีที่มีขอบเขตชัดเจน รวมทั้ง ตองกระทำอยางรอบคอบและระมัดระวัง เพื่อไมใหไปลิดรอน สิทธิเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็น อันเปนสิทธิขั้นพื้นฐาน ของประชาชน ประเด็นสำคัญอีกประเด็นทีต่ องพิจารณาก็คือ ในขณะที่ กฎหมายอาญามาตรา 112 มีเจตนารมณเพื่อปกปองสถาบัน พระมหากษัตริย แตกระบวนการตีความที่กวางขวางเกินเลย จนดูเหมือนไมมีขอบเขต และขาดการพิสูจนขอเท็จจริงของสิ่ง ที่ถูกกลาวหา ทำใหขอมูลตางๆ ที่แทจริงแลวอาจมีประโยชน ใน การ พัฒนา สถาบัน กลับ ถูก พูด ถึงกัน อยาง ลับๆ ใน ทาง “ใตดิน” และในทางกลับกัน ขอมูลที่เปนอันตรายตอสถาบันก็ จะเผยแพรแลกเปลี่ยนกันอยาง “ใตดิน” เชนกัน ซึ่งก็จะกลาย เปนการบอนทำลายในระยะยาวในที่สุด

52 เดวิด สเตรกฟสส, “ความจริง-การเมือง-กฎหมายหมิน่ ในทรรศนะ “เดวิด สเตรกฟสส” “กฎหมายนี้ใชเปนอาวุธทางการเมืองก็วาได””, หนังสือพิมพ ประชาชาติธุรกิจออนไลน (http://www.prachachat.net/view_news.php ?newsid=02pol01251153&sectionid=0202&day=2010-11-25)

190

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

นอกจากประชาชนจะขาดโอกาสในการมีสวนรวมทางการ เมือง แลว อีก ประเด็น หนึ่ง ที่ สะทอน ความ เหลื่อม ล้ำ ใน การ ใหความสำคัญของรัฐ ระหวางผลประโยชนของประชาชนกับ ผลประโยชนของภาคธุรกิจ คือ ความลาชาในการพิจารณาราง กฎหมายที่เปนประโยชนตอประชาชน โดยเฉพาะเมื่อเทียบกับ รางกฎหมายที่เปนประโยชนตอธุรกิจขนาดใหญ ยกตัวอยาง ่ มีกฎหมายความรับผิด เชน ผูบริ  โภคตองรอถึงป 2551 กอนทีจะ ตอความเสียหายทีเกิ ่ ดขึน้ จากสินคาทีไม ่ ปลอดภัย (Product Liability Law) ซึง่ เปนกฎหมายระดับพืน้ ฐานดานการคุม ครองสิทธิ ผูบริ  โภค ยังไมนับรางกฎหมายอีกจำนวนมากทีมี่ ความสำคัญตอ ประชาชน แตยังไมมวี​ี แ่ วววาจะไดเห็นในอนาคตอันใกล ไมวาจะ เปนกฎหมายวาดวยการชุมนุมในทีสาธารณะ ่ กฎหมายคุม ครอง ผูเสียหายจากการรับบริการสาธารณสุข กฎหมายฟองคดีแบบ รวมกลุม (Class Action) กฎหมายปาชุมชน หรือกฎหมาย คุมครองขอมูลสวนบุคคล แนวทางลดความเหลื่อมล้ำดานสิทธิและโอกาส 3.1 บริการสาธารณะ ทาง เลื อ ก ใน การ จั ด บริ ก าร สาธารณะ แก ประชาชน มี มากมายหลายแนวทาง แตทุกแนวทางควรพิจารณา 3 ประเด็น หลักคือ 1) ประสิทธิภาพ (ซึ่งมักจะขึ้นอยูกับประเด็นวา จะ หาสมดุลในการเปนผู “จัด” บริการอยางไร ระหวางรัฐ เอกชน ชุมชน และองคกรไมแสวงกำไร) 2) ความครอบคลุม (บริการ สาธารณะที่สังคมมีฉันทามติวาเปน “สวัสดิการขั้นพื้นฐาน” ที่

สฤณี อาชวานันทกุล

191

ทุกคนมี “สิทธิพลเมือง” ที่จะไดรับ ควรครอบคลุมประชากร ทุกหมูเหลา โดยเฉพาะผูมีรายไดนอย) และ 3) ความยั่งยืน ทางการเงิน (ประเด็นนี้ขึ้นอยูกับวา สุดทายแลวใครจะเปน ผู “จาย” คาใชจายในการจัดบริการ และจะบริหารจัดการอยางไร ความยั่งยืนทางการเงินมีความสำคัญมากสำหรับประเทศกำลัง พัฒนาที่ยังมีฐานภาษีคอนขางต่ำเมื่อเทียบกับภาระการดูแล ประชาชนทั้งประเทศ) 3.1.1 การศึกษา การศึกษาเปนเครื่องมือหนึ่งที่จะชวยลดความเหลื่อมล้ำ ในดานตางๆ เนื่องจากเปนปจจัยที่ขาดไมไดในการพัฒนาทุน มนุษย ทวาระบบการศึกษาเองก็กลับมีความเหลื่อมล้ำอยูใน ตัว เพราะรัฐใหการอุดหนุนการศึกษาในระดับอุดมศึกษาเปน เม็ดเงินทีสู่ งและเปนสัดสวนทีสู่ งกวาการศึกษาระดับอืน่ มาก ทัง้ ที่ผูที่จะมาศึกษาในระดับดังกลาวไดสวนใหญคือนักศึกษาจาก ครอบครัวทีมี่ รายไดสูง และ/หรือมีแรงจูงใจทีจะ ่ เขาถึงการศึกษา ระดับนี้อยูแลวเนื่องจากใหผลตอบแทนสูงกวาระดับอื่น การขยายโอกาสทางการศึกษา ตองคำนึงถึงการขยาย โอกาสลงไปถึงประชาชนในทุกกลุม โดยเฉพาะกลุม คนทียากจน ่ การพิจารณาในภาพรวมเพียงประการเดียวไมสามารถทำใหการ ศึกษาลดความเหลือ่ มล้ำของการกระจายรายไดลงได เนือ่ งจาก นักเรียนจากครอบครัวทีมี่ ฐานะดียอมมีโอกาสในการเลือกเรียน และ จบ การ ศึ ก ษา จาก สถาบั น การ ศึ ก ษา ที่ มี คุ ณ ภาพ และ มี ชื่อเสียงมากกวานักเรียนจากครอบครัวที่มีรายไดนอย

192

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

การ เปรี ย บ เที ย บ ประสบการณ การ จั ด การ ศึ ก ษา ของ ประเทศตางๆ ชี้ใหเห็นวา53 ระบบการศึกษาของแตละประเทศ จะ มี การ จัดการ ศึกษา ใน ลักษณะ ผสม ผสาน ระหวาง โรงเรียน หลาย รูป แบบ ขึ้น อยู กับ หลัก การ และ แนวคิด ของ การ บริหาร จัดการศึกษาของรัฐ สำหรับประเทศไทย ความแตกตางระหวาง รูปแบบของการจัดการศึกษาขึน้ อยูกั บ 2 ปจจัยหลัก ไดแก ระดับ เงินอุดหนุนจากภาครัฐ (Public Financing of Education) และ ระดับการใหการศึกษาของรัฐ (Public Provision of Education) ซึ่งแสดงเปนแผนภูมิไดดังนี้ ระดับเงินอุดหนุนจากรัฐ (public financing) สูง

ต่ำ

โรงเรียนเอกชนที่รับ คูปอง (vouchers) / เงินอุดหนุนจากรัฐ

โรงเรียนรัฐที่ไม เก็บคาใชจาย

โรงเรียนเอกชนที่ไมได รับเงินอุดหนุน

โรงเรียนรัฐที่เก็บ คาใชจายบางสวน

ระดับการใหการศึกษาของรัฐ (public provision)

สูง

53 ดร.สมชัย ฤชุพันธุ, รายงาน ผลการวิจัยการศึกษาเปรียบเทียบระบบ งบ ประมาณ เพื่อ การ ศึกษา ของ ประเทศไทย กับ ประเทศ ตางๆ, เสนอ ตอ กระทรวงศึกษาธิการ: 2550.

สฤณี อาชวานันทกุล

193

ในอดีตทีผ่ านมา งบประมาณทีจั่ ดสรรใหกับโรงเรียนแตละ โรงเรียน จะจัดสรรจากหนวยงานสวนกลางไปยังสถานศึกษา โดย ผานเขตพื้นที่การศึกษา โดยหนวยงานสวนกลางจะเปน ผูพิ จารณากรอบวงเงินงบประมาณและจัดสรรเงิน อยางไรก็ตาม เนือ่ งจากงบประมาณหมวดเงินเดือนครูและงบลงทุนยังถูกแยก ออกจากสูตรการจัดสรรเงินดังกลาว โดยที่เงินงบประมาณทั้ง สองสวนดังกลาวคิดเปนสัดสวนกวารอยละ 85 ของงบประมาณ รายปโดยเฉลี่ย ทำใหเงินสวนที่เหลือมีจำนวนนอยมากจนไม สรางความแตกตางจากระบบเดิมอยางมีนัยสำคัญ การพิจารณาจัดสรรเงินอุดหนุนรายหัวในระดับขั้นพื้น ฐานโดยผานความตองการของผูเรียน (Supply Side) ในระดับ อุดมศึกษาตองลดความเหลือ่ มล้ำทีส่ งผลใหเกิดความเหลือ่ มล้ำ ของการกระจายรายได ทั้งนี้ควรพิจารณาจากความเหลื่อมล้ำ ่ ใน  สถานศึกษาขนาดเล็ก ของการศึกษา กลาวคือ กลุม ผูเรี  ยนทีอยู และ หาง ไกล ซึ่ง มี ความ ตองการ และ ความ จำเปน ที่ ควร ได รับ การพัฒนาสูงกวาสถานศึกษาที่ตั้งอยูในเมือง รวมทั้งผูเรียนใน สถาบันอุดมศึกษาที่ตั้งอยูในภูมิภาค ดานการพัฒนาและการสรางกำลังแรงงานใหสอดคลอง กับ ความ ตองการ ใน การ พัฒนา ประเทศ โดย เฉพาะ แรงงาน ระดับกลาง ซึ่งเปนผลผลิตของการศึกษาดานอาชีวศึกษา ควร สนับสนุนและพัฒนาใหเปนแรงงานทีมี่ ฝมอื เพราะเปนแรงงานที่ สำคัญและเปนกลุม ทีมี่ ขนาดใหญทีส่ ดุ ซึง่ เปนปจจัยสำคัญในการ ้ พัฒนาประเทศ หากมีการสนับสนุนและพัฒนาแรงงานกลุม นีให มากขึ้นก็จะทำใหความเหลื่อมล้ำของการกระจายรายไดลดลง

194

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

การเสริมสรางโอกาสทางการศึกษาในระดับอุดมศึกษา ผานกองทุนกูยื มทีผู่ กพันกับรายไดในอนาคต (กรอ.) ซึง่ มีแนวคิด วาคาใชจายในการศึกษาควรจะเปนภาระของผูเรียนมากกวา ผูปกครอง กลาวคือ ผูเรียนกูยืมจากรัฐ เมื่อจบแลวมีงานทำจึง ใชคืนรัฐ แตประเด็นที่นาพิจารณาตอมา คือ กรอ. ไมไดจำกัด การกูยืมใหคนยากจนเทานั้น นักศึกษาอุดมศึกษาทุกสถาบัน ไมวารวย หรือจนสามารถกูยืมไดเพราะถือวาเปนสิทธิ หาก ผูกูสวนใหญไมยากจน เปาหมายของการลดความเหลื่อมล้ำ ของการกระจายรายไดอาจไมบรรลุเปาหมาย แตในแงดีคือจะ เปนการสงเสริมใหมีการพัฒนาทุนมนุษยมากขึ้น ในการใชจายของรัฐสำหรับระดับการศึกษาขั้นพื้นฐาน โครงการเรียนฟรี 12 ป ควรมีการควบคุมไมใหสถาบันการศึกษา แตละแหงผันภาระคาใชจายไปอยูใน  รูป “เงินอุดหนุนการศึกษา” รูปแบบตางๆ ที่ทั้งอาจไมมีความจำเปนตอเด็ก ทำใหโครงการ เรียนฟรี “ไมฟรีจริง” และเด็กยังอาจไมไดรับประโยชนเทียบเทา เม็ดเงินที่สูญเสียไป และตองบรรเทาความเหลื่อมล้ำที่เกิดจาก การใหเงิน “แปะเจี๊ยะ” และระบบเสนสายเด็กฝาก ใน ส ว น ของ หลั ก สู ต ร การ ศึ ก ษา ควร มี การ พั ฒนา ให โรงเรียนทั่วประเทศมีมาตรฐานเดียวกัน หรืออยางนอยคือใกล กันใหมากทีส่ ดุ เพือ่ ไมใหเกิดความเหลือ่ มล้ำในพืน้ ฐานความรูที ่ ่ มาตรฐาน ตองใชกับขอสอบเขาศึกษาตอในระดับอุดมศึกษาทีใช เดียวกันทั้งประเทศ ในระดับที่แยกยอยลงมาอีก ควรมีการรับรองรับสถานะ การ ศึกษา ของ ปอเนาะ โดย เทียบ วุฒิ ผู ที่ จบ การ ศึกษา จาก

สฤณี อาชวานันทกุล

195

ปอเนาะ กับ การ ศึกษา ใน ระบบ เพื่อ เปด โอกาส ให ผู ที่ จบ การ ศึกษาที่มีลักษณะเปน “การศึกษาทางเลือก” สามารถประกอบ อาชีพไดเฉกเชนเดียวกันกับผูที่จบการศึกษาในระบบ หรือหาก จะจัดการศึกษาในรูปแบบของ “โรงเรียนเอกชนอิสลาม” ที่รัฐ รับรองและมีการสอนควบคูกั นไปทัง้ หลักสูตรทัว่ ไปและหลักสูตร ตามศาสนาอิสลาม ก็ตองมีการรวมกันออกแบบหลักสูตรทีเป ่ น ที่ยอมรับของชาวมุสลิมดวย ในสวนของเด็กพิการหรือทุพพลภาพ หากไมรายแรงจน ไมสามารถเรียนรวมกับผูอื่นได ก็ควรสงเสริมใหไดเรียนรวมกับ เด็กปกติ แตหากไมได ก็ควรมีการจัดการศึกษาแบบ “โฮมสคูล” (Home School) ที่เปนการสอนที่บาน โดยอาจเปนการสอน โดยพอแมผูปกครองเอง หรือโดยบุคลากรของรัฐ และจัดใหมี การประเมินผลตามวาระที่สมควร ทายที่สุด รัฐควรสงเสริมใหมีการพัฒนาทรัพยากรมนุษย ในรูปแบบตางๆ ที่หลากหลาย รวมทั้งการศึกษานอกระบบ สื่อ และเทคโนโลยีสมัยใหมอยางเชนอินเทอรเน็ต รวมทัง้ การศึกษา ทางไกล และการศึกษาทางเลือกในทองถิ่นที่จัดโดยชุมชนและ เพื่อชุมชน 3.1.2) บริการสาธารณสุข ปจจุบัน สิทธิในการรักษาพยาบาลครอบคลุมคนไทยทั้ง ประเทศผาน 3 กลไกคือ 1) โครงการหลักประกันสุขภาพถวน หนา 2) สวัสดิการขาราชการและพนักงานรัฐวิสาหกิจ และ 3) โครงการ ประกัน สังคม และ กองทุน ทดแทน ทวา ใน ความ

196

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

ครอบคลุมโดยหลักการนั้น (ซึ่งหมายความวายังไมตองพูดถึง ความครอบคลุมในทางปฏิบัติ) ก็ยังมีความเหลื่อมล้ำปรากฏ อยู ดังจะเห็นไดจากงานวิจัยที่อางถึงในบทนี้ที่อธิบายวากลุม คน ที่ มี ฐานะ ดี (โดย เฉพาะ รอย ละ 20 ของ กลุม ที่ มี ฐานะ ดี ที่สุด) สามารถเขาถึงและไดรับประโยชนจากการใชจายดาน สาธารณสุขของรัฐมากกวากลุมอื่นๆ โดยมากเนื่องมาจากการ ใชสิทธิของขาราชการในระบบสวัสดิการขาราชการ ซึง่ ปจจุบนั มี ่ ทีมี่ สิทธิรับบริการในระบบ จำนวน 5 ลานคน ในขณะทีประชาชน ประกันสุขภาพถวนหนา (บัตรทอง) มีจำนวนถึง 47 ลานคน นอกจากนี้ ดังที่ไดกลาวในบทนี้วา สวัสดิการขาราชการ ปจจุบัน ครอบคลุม ทั้ง การ จาย “ยา ใน บัญชี ยา หลัก แหง ชาติ” และ “ยานอกบัญชียาหลักแหงชาติ” ในขณะที่สิทธิในการรักษา พยาบาล อีก 2 ประเภท จะ ครอบคลุม เฉพาะ ยา ใน บัญชี ยา หลักฯ เทานั้น ซึ่งยานอกบัญชียาหลักฯนั้นมักจะเปนยาใหมที่ มีราคาแพง รวมทั้งอาจไมมีหลักฐานความปลอดภัยในการใช ระยะยาว การที่ขาราชการไดสิทธิ์ในการรับยาโดยไมตองจาย เงินและไมมีกลควบคุมการจายยา สงผลใหงบประมาณในสวน ของสวัสดิการขาราชการฯ สูงขึ้นทุกปและซ้ำเติมความเหลื่อม ล้ำในการคาใชจายของรัฐดานสุขภาพ ดังนั้นจึงมีการควบคุม การจายยาในสวนนี้ใหมีประสิทธิภาพมากขึ้น และจายเฉพาะ ยาที่จำเปนจริงๆ เทานั้น ในการแกไขความเหลื่อมล้ำดานการเขาถึงบริการรัฐดาน สาธารณสุข ควรแกไขโดยตั้งอยูบนฐานคิดที่ไดรับการรับรองใน รัฐธรรมนูญวา คนทุกคนเปนมนุษยเหมือนกัน ไมวาจะมีฐานะ

สฤณี อาชวานันทกุล

197

เชนไร ประกอบอาชีพอะไร ก็ตางมีสิทธิที่จะไดรับการรักษาที่มี คุณภาพอยางเทาเทียมกันโดยไมแบงแยก ปญหาที่สำคัญที่สุด ที่ควรพิจารณาคือ การที่ประชาชนสวนใหญยังไมสามารถเขา ถึงบริการการรักษาพยาบาลที่มีประสิทธิภาพไดอยางเทาเทียม กัน ซึ่งอาจเปนเพราะขอจำกัดเรื่องงบประมาณ การกระจายตัว ของสถานรักษาพยาบาล ปริมาณบุคลากร ที่ทำใหประชาชน ในพื้นที่หางไกลไมสามารถเขารับบริการการรักษาพยาบาลที่มี ประสิทธิภาพเทียบเคียงกับประชาชนที่อยูในเขตเมือง เหลานี้ ลวนเปนปญหาที่ควรไดรับการบรรเทาอยางตอเนื่อง เพื่อลด ความ เหลื่อม ล้ำ ใน ดาน การ เขา ถึง บริการ สาธารณะ ดาน การ รักษาพยาบาล 3.1.3) คมนาคม จากการวิเคราะหผลประโยชนจากรายจายของภาครัฐ แบงตามกลุมรายไดและตามภูมิภาค พบวา ผลประโยชนจาก รายจายของภาครัฐสวนใหญตกสูรถยนต  สวนบุคคล โดยเฉพาะ ่ สูระบบ  ขนสง คาใชจายในการสรางและบำรุงรักษาถนน สวนทีตก สาธารณะมีสัดสวนนอย ทัง้ ทีระบบ ่ ขนสงสาธารณะเปนระบบที่ คนรายไดนอยสามารถใชบริการได (ไมจำเปนตองมีรถยนตเปน ของตัวเอง) สะทอนวาปจจุบนั นโยบายของภาครัฐทีส่ งเสริมการ ใชงานรถยนตสวนบุคคลมากกวาระบบขนสงสาธารณะ และ  ทำใหสัดสวนผลประโยชนจากรายจายของภาครัฐตกสูประชาชน ที่มีรายไดสูงเปนสวนใหญ อยางไรก็ดี การที่รัฐสวนกลางใหเงินอุดหนุนในสวนของ

198

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

การขนสงสาธารณะผานการดำเนินงานของ ขสมก. ทำใหเกิด การกระจายผลประโยชนแกกลุมรายไดตางๆ ในกรุงเทพฯ ดี กวาการกระจายผลประโยชนของภูมิภาคอื่นๆ ซึ่งภาครัฐยัง ไมมีนโยบายสนับสนุนระบบขนสงสาธารณะ ดวยเหตุนี้ การ ลดความเหลื่อมล้ำที่สำคัญจึงตองอาศัยการกระจายคาใชจาย ไปสูการสรางระบบขนสงสาธารณะในภูมิภาคอื่นๆ ดวย ซึ่ง หนวย งาน ทอง ถิ่น ควร มี สวน รวม ใน การ สนับสนุน โดย ระบบ ขนสง สาธารณะ ที่ ควร ได รับ การ สนับสนุน ไดแก รถ โดยสาร ประจำทาง เนื่องจากมีราคาถูกและประชาชนสามารถเขาถึง ไดงาย นอกจากนี้ ยังควรลงทุนในโครงสรางพื้นฐานดานรถไฟ เพือ่ เปนการกระจายผลประโยชนสูประชาชน  ทีมี่ รายไดนอย และ การวางโครงการระยะยาวอยางรถไฟความเร็วสูง ที่สามารถ เดินทางสูภูมิภาคโดยใชเวลานอย และชวยใหพื้นที่เศรษฐกิจ กระจายตัวออกจากกรุงเทพฯ อันจะชวยสนับสนุนใหเกิดการ กระจายรายไดดวย ในการนี้ สิง่ ทีควร ่ ทำควบคูกั นไปอาจเปนการผลักดันการ จัดเก็บภาษีรูปแบบใหมๆ ออกใชกับรถยนตนั่งสวนบุคคล เพื่อ ลดปญหาการจราจรแออัดและเพิ่มแรงจูงใจใหใชบริการขนสง สาธารณะ เชน การเพิ่มภาระของคาจอดรถในสถานที่ตางๆ โดยอาจมีการออกแบบภาษีขึ้นใชกับอาคารที่มีที่จอดรถ หรือที่ จอดรถตางๆ ที่มีการเก็บคาจอด โดยจัดเก็บแยกออกมาจาก ภาษีเงินไดปกติ หรืออาจมีการจัดเก็บภาษีรถยนตนัง่ สวนบุคคล รายปควบคูไปดวย

สฤณี อาชวานันทกุล

199

3.2) สิทธิและโอกาสในการไดรับความยุติธรรม ดัง ที่ ได กลาว ไป แลว วา ปญหา ของ คนจน ใน การ เขา ถึง กระบวนการยุติธรรมมีตั้งแต ฐานะที่ยากจน (ทำใหไมมีเงินสด ี นมากพอจะ หรือหลักทรัพยทีใช ่ ในการยืน่ ประกันตัว และไมมเงิ จางทนายความ) การขาดความรูความเขาใจในสิทธิของตนเอง และ ขอ กฎหมาย (อาจ ทำให ตอง รับ ผิด ใน คดี ที่ ตนเอง ไม ได มี ความผิด) และการเลือกปฏิบัติหรือปญหา “สองมาตรฐาน” ใน กระบวนการพิจารณา (เชน ออกเอกสารสิทธิ์ใหแกนายทุนหรือ นักการเมืองได แตฟองชาวบานในขอหาบุกรุกในกรณีเดียวกัน หรือพิจารณาคดีโดยยึดหลักนิติรัฐอยางเครงครัด แตขาดหลัก นิตธิ รรม สงผลใหกระบวนการยุตธิ รรมเหลือ่ มล้ำไปในทางทีเอื ่ อ้ ประโยชนตอกลุมทุนหรือหนวยงานรัฐมากกวาชาวบาน) การ จะ แกไข ปญหา ความ เหลื่อม ล้ำ ใน การ ได รับ ความ ยุติธรรม ตองทำการแกไขปญหาในทั้ง 3 ดานดังกลาวควบคู กันไป การ มีองคกรหรือกลไกที่จะคอยใหความชวยเหลือคดี ความของคนจนมีความจำเปน โดยรัฐอาจสนับสนุนงานของ สภาทนายความและทนายอาสาตางๆ ที่ทำงานลักษณะนี้อยู  เขาใจในขอกฎหมาย แลว เพือ่ ใหคนจนทีต่ องคดีความไดรับรูและ รวมทัง้ สิทธิทีตนเอง ่ พึงมีพึงไดในคดีความนัน้ ๆ นอกจากนีควร ้ มี การเผยแพรประชาสัมพันธความรูความเขาใจตลอดเวลา ไมใช เฉพาะเมื่อเกิดมีคดีความ นอกจากนี้ ยังควรดำเนินการในลักษณะกองทุน ที่จะ คอยดูแลเรื่องเงินหรือทรัพยสินที่ตองใชในประกันตัว เพื่อไมให ตอง ถูก คุม ขัง กอน มี การ พิจารณา คดี ใน ชั้น ศาล และ เมื่อ ขึ้น

200

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

ศาลแลว ก็ควรมีการจัดหาทนายความ ซึ่งตองมีเกณฑในการ พิจารณาเปนกรณีๆ ไป เพื่อใหเกิดประสิทธิภาพในการใชจาย และดำเนินงานขององคกร นอกจากนี้กองทุนจะตองเปนผูจาย เงินโดยตรงใหกับหนวยงานที่เกี่ยวของ ไมมีการจายเงินใหกับ ผู ที่ ตก เปน คดี ความ เพื่อ ไม ให เกิด ปญหา การนำ เงิน ไป ใช ใน เรื่องอื่นที่ไมเกี่ยวของกับคดีความ ่ นขอพิพาท ในสวนของการพิจารณาคดี โดยเฉพาะคดีทีเป ระหวางชาวบานในพื้นที่กับกลุมทุนหรือกับหนวยงานรัฐ องค ความรูเรื่อง “สิทธิชุมชน” เปนสิ่งที่ควรรวมอยูในหลักเกณฑใน การพิจารณาคดีดวย ซึ่งนาจะชวยใหชาวบานที่ถูกฟองรองมี สวนไดรับการพิจารณาในฐานะผูเสี  ยหาย ไมใชแตเพียงในฐานะ ผูตองหาเทานั้น นอกจากนี้ กฎหมายใดก็ตามที่มีบทบัญญัติไมเปนธรรม จนซ้ำเติมความเหลื่อมล้ำในทางปฏิบัติ กลาวคือ ใชขอความ ที่ครอบคลุมเกินไปจนเปดชองใหผูไมประสงคดีฉวยโอกาสใช เพื่อกลั่นแกลงผูคิดตางทางการเมือง ลิดรอนสิทธิเสรีภาพใน การแสดงความคิดเห็นของประชาชน หรือมีบทลงโทษที่รุนแรง เกินฐานความ ผิด ก็ควรไดรับการปรับปรุงแกไขใหมีความเปน ธรรมมากขึ้น 3.3) สิทธิและโอกาสของเด็ก เยาวชน สตรี ผูสู  งอายุ คนพิการ และผูดอยโอกาส ดังกลาวไปแลววา ประเทศไทยมีเด็กทารกเพียงรอยละ 5 ที่ไดดื่มน้ำนมแมเพียงอยางเดียวในชวง 6 เดือนแรกของการ

สฤณี อาชวานันทกุล

201

เจริญเติบโต ปญหาดังกลาว เกิดจากทัง้ การทีผู่ เป  นแมไมมความ ี รู ความเขาใจถึงความสำคัญของการใหนมแมทั้งในแงสารอาหาร และสายสัมพันธแมลูก และสาเหตุอีกประการหนึ่งก็คือ สภาพ เศรษฐกิจและสังคมที่บีบคั้น ผูเปนแมใหตองออกไปทำงานจน ไมมีโอกาสใหนมลูก ในการแกไขปญหาดังกลาว โรงพยาบาลตางๆ ควรมีการ ใหความรูความเขาใจถึงความสำคัญของการใหน้ำนมแมแกเด็ก รวมทัง้ ตองมีการแนะนำการใหนมทีถู่ กวิธี ในขณะเดียวกัน กรณี ทีแม ่ ทำงานในสถานประกอบการทางเศรษฐกิจตางๆ ควรมีการ จัดพืน้ ทีสำหรั ่ บใหนมลูก ซึง่ ตองทำควบคูไป  กับการมีสถานทีและ ่ เจาหนาที่ดูแลเด็กที่ผูเปนแมทำงานในสถานประกอบการนั้นๆ นำมาฝากไว หรืออยางนอยทีส่ ดุ ควรมีพืน้ ทีให ่ ผูเป  นแมสามารถ ปม น้ำนมและมีตูเย็  นสำหรับเก็บรักษาน้ำนมเพือ่ สามารถนำกลับ ไปใหลูกได โดยในการณนี้ รัฐอาจสรางแรงจูงใจโดยใหนำตนทุน ในสวนนี้ไปหักภาษีไดในฐานะที่เปนกิจกรรมเพื่อสังคม ทวา ก็ ตองมีการควบคุมดูแลใหดีเพื่อไมใหกลายเปนชองทางในการ หลบเลี่ยงภาษีดวย ปญหา “ครอบครัวแหวงกลาง” คือผูสูงอายุเลี้ยงดูหลาน อยูกับบานในชนบท ขณะที่ผูปกครองวัยทำงานไปทำงานใน เมือง (โดยมากที่กรุงเทพฯ) เปนปญหาเชิงโครงสรางที่มีรากมา จากความเหลื่อมล้ำดานเศรษฐกิจ กลาวคือ หนุมสาวนับลาน คนเดินทางออกจากชนบทมาหางานทำในเมืองเหมือนกับพิชัย ในบทนำ เนื่องจากในเมืองมีโอกาสหางานรายไดดีมากกวาใน ชนบทมาก วิธีแกปญหาที่ยั่งยืนจึงอยูที่การลดความเหลื่อมล้ำ

202

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

ดานเศรษฐกิจ เชน ดวยการกระจายการลงทุนไปสูชนบทให มากขึน้ เพือ่ สงเสริมเศรษฐกิจทองถิน่ ใหเติบโต สรางโอกาสทาง เศรษฐกิจใหกับคนหนุมสาว ลดแรงจูงใจที่จะเขามาหางานทำ ในเมือง สวนมาตรการแกปญหาในระยะสั้นและกลาง คือการ เพิม่ มาตรการดูแลเด็กและผูสู งอายุในครอบครัวแหวงกลาง เชน เพิ่มโอกาสในการเขาถึง “เบี้ยยังชีพคนชรา” จัดตั้งศูนยเด็กเล็ก ในชุมชนทั่วประเทศที่ไดคุณภาพ และเพิ่มการสนับสนุนอาสา สมัครสาธารณสุขประจำหมูบาน (อสม.) การแกปญหาเด็กและเยาวชนที่เปนปญหาเชิงพฤติกรรม ไมวาจะเปนปญหาเด็กติดยาเสพติด ทองไมพรอม หรือติดเกม ลวนตองเริ่มจากการกลับดานทัศนคติกระแสหลักในสังคมเสีย ใหม จากที่มักจะประณามและทอดทิ้ง “เด็กมีปญหา” แตเชิดชู และทุมเททรัพยากรใหกับ “เด็กดี” ที่ตั้งใจเรียน มาเปนความ เขาใจวา แทจริงเด็กและเยาวชนเปนวัยที่ตองการความรักและ ความเอาใจใส เด็กยิ่ง “มีปญหา” ยิ่งตองการการดูแลเปนพิเศษ เพื่อไมใหเขามีปญหามากขึ้นจนยากแกการเยียวยา นอกจากนี้ ่ ย่ น สังคมควรเปดใจยอมรับในคานิยมและวิถชี​ี วติ ของวัยรุน ทีเปลี ไป ทั้งในเรื่องของรสนิยมทางเพศ และการใหความสำคัญกับ “โลกเสมือน” ในอินเทอรเน็ต ซึ่งเปนดาบสองคมไมตางจาก โทรทัศนและเกม ซึ่งมักจะถูกประณามวาเปน “ตนเหตุ” ของ เด็กที่มีปญหา การเปดใจใหกวาง พยายามทำความเขาใจกับวิถชี​ี วติ ของ วัยรุนโดยไมตัดสินหรือตีกรอบดวยมาตรวัดทางศีลธรรมที่คับ แคบ จะชวยใหมองเห็นทางเลือกตางๆ ในการแกปญหาเด็ก

สฤณี อาชวานันทกุล

203

และเยาวชน โดยเฉพาะทางเลือกที่เนนการหวานลอม จูงใจ ใหการศึกษา ใหเวลาดูแล และสราง “พื้นที่คุณภาพ” ใหเด็ก ไดมีทางเลือกในการทำกิจกรรม มากกวาการปดกั้น ประณาม ่ นาจะชวยแกปญหาไดมากนัก หรือสัง่ หาม ซึง่ ลวนแตเปนวิธที​ี ไม เนือ่ งจากเด็กและเยาวชนเปนวัยทีอยาก ่ รูอยาก  เห็นและตอตาน การบังคับขืนใจเปนธรรมชาติ ยิ่งหามก็เหมือนยิ่งยุ และเด็กที่ มีความปราดเปรียวเฉลียวฉลาดยอมหาหนทางหลบเลี่ยงการ หามไปไดเสมอ กรณีผูสูงอายุ เพื่อใหประชากรที่ปจจุบันเปน ผูสูงอายุมี รายได และไมตองประสบปญหาสุขภาพจิตเนือ่ งจากความเสือ่ ม ถอยในดานตางๆ ตามความชราของตน ควรมีการดึงศักยภาพที่ ผูสู งอายุมีอยูมา  ใช โดยสนับสนุนผูสู งอายุเปนผูถ ายทอดความรู หรือ ทักษะ ดาน ตางๆ ให กับ ผูคน ใน ชุมชน หรือ แนะนำ การ ประกอบอาชีพดานตางๆ ที่เหมาะสมแกสภาพ สวนในระยะ ยาว ควรมีการสนับสนุน “การศึกษาตลอดชีวิต” เพื่อเปนการ เพิ่มทุนมนุษยใหกับผูสูงอายุ นอกจากมาตรการดูแลผูสู งอายุทีมี่ รายไดนอย การเตรียม พรอม ทาง ดาน การ เงิน สำหรับ สังคม ผู สูง อายุ ก็ เปน สิ่ง จำเปน เปาหมายหลักอยูที่การ มอบหลักประกันใหประชาชนเกษียณ อายุโดยมีระดับรายไดที่เพียงพอ และมีระดับคุณภาพชีวิตไม ดอยกวาตอนที่ยังทำงานอยู ปจจุบันระบบบำเหน็จบำนาญของ มประชากรไดเพียงประมาณรอยละ 30 ของ ไทยทีมี่ อยูครอบคลุ  แรงงานทั้งประเทศ (ประมาณ 10.5 ลานคน จาก 35 ลานคน) ซึ่งสวนใหญเปนแรงงานในระบบ ดังนั้น แรงงานนอกระบบจึงมี

204

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

ความเสี่ยงตอสภาวะขาดรายไดหลังเกษียณอายุ ทำใหมีความ จำเปนทีรั่ ฐบาลจะมีนโยบายสงเสริม “ทักษะการอานออกเขียนได ทางการเงิน” (Financial Literacy) อยางจริงจังตั้งแตระดับ ประถมศึกษา เพื่อสรางศักยภาพและวินัยในการบริหารจัดการ เงินออมและหนี้สินสวนบุคคล ตลอดจนเรงบังคับใชกฎหมาย “กองทุนบำเหน็จบำนาญแหงชาติ” โดยเร็ว เพื่อใหหลักประกัน การออมครอบคลุมแรงงานทุกกลุม ดานผูพิการ ปญหาหลักอยูที่การไมมีงานทำของผูพิการ กวา 1.17 ลานคน หรือรอยละ 64.8 ของผูพิการทั้งหมด สงผล ใหขาดความมั่นคงในชีวิตและศักดิ์ศรี ควรแกไขดวยการเพิ่ม ทรัพยากรและกลไกสนับสนุน ผูพิการในระบบการศึกษา และ ชวยหางานและฝกทักษะที่จำเปน สวนหนึ่งดวยการสนับสนุน “ธุรกิจเพื่อสังคม” เพื่อผูพิการ อยางเชนบริษัท Digital Divide Data ในกัมพูชา ซึ่งรับแตผูพิการเขาทำงานเปนพนักงานแปลง เอกสารใหเปนดิจิทัล พรอมทั้งออกทุนสนับสนุนใหผูพิการเขา เรียนหลักสูตรระดับอุดมศึกษาภาคค่ำระหวางที่ทำงาน เพื่อให ผูพิ การไดมีความรูและ  ทักษะเพียงพอทีจะ ่ หางานใหมทีมี่ รายได ดีกวาเดิมในอนาคต ดานแรงงานตางดาว ปญหาหลักอยูที่การถูกละเมิดสิทธิ โดยนายจางและเลือกปฏิบัติโดยเจาหนาที่รัฐ การแกปญหาเชิง โครงสรางอยางยั่งยืนควรตองเริ่มจากการเปลี่ยนทัศนคติของ นายจางและเจาหนาทีรั่ ฐวา แรงงานตางดาวนอกจากจะตองได รับการคุมครองสิทธิมนุษยชนตามหลักสากลแลว ยังเปนกำลัง สำคัญที่ขับเคลื่อนเศรษฐกิจไทย สมควรไดรับการคุมครองสิทธิ

สฤณี อาชวานันทกุล

205

แรงงานเฉกเชนคนไทยทั่วไป 3.4) สิทธิ ใน การ เรียก รอง ของ ประชาชน และ การ ตอบสนองจากภาครัฐ ดังที่ไดกลาวไปแลวในบทนี้วา ปจจุบันมีความเหลื่อมล้ำ ใน การ ตอบ สนอง จาก ภาค รัฐ คอน ขาง มาก ระหวาง ประชาชน กับนักธุรกิจหรือนักการเมือง คนจนมักจะตองลงเอยดวยการ ไปประทวงปดถนนเพือ่ เรียกรองความสนใจหลังจากทีเรี ่ ยกรอง ทา งอื่นๆ แลว ไม ได รับ การ ตอบ สนอง ขณะ ที่ นัก ธุรกิจ หรือ นักการเมืองมักจะ “นัดกินขาว” กับเจาหนาที่รัฐระดับสูงได อยางงายดาย ใน ความ เปน จริง เรา คง ไม สามารถ ทำให ประชาชน ทุก คนสามารถนัดกินขาวกับเจาหนาที่รัฐได แตควรตองเปลี่ยน ทัศนคติในการตอบสนองตอประชาชน ที่มองวาผูเรียกรองทุก คน เปน ประชาชน เหมือน กัน เพื่อ ไม ให คน กลุม ใด กลุม หนึ่ง มี โอกาสเขาถึงเจาหนาที่รัฐมากกวาคนกลุมอื่น ซึ่งสิ่งที่จะตอง พัฒนาควบคูกันไปก็คือ ระบบการดำเนินงานที่มีความรวดเร็ว และมีประสิทธิภาพ การมีระบบประเมินการทำงานโดยวัดจาก ผลของการตอบสนองขอเรียกรอง แลวพิจารณาใหรางวัลหรือ ลงโทษ อาจชวยใหบุคลากรของหนวยงานรัฐมีความกระตือรือรน ในการติดตามเรือ่ งรองเรียนทีรั่ บไวมากขึน้ สงผลใหกระบวนการ ตอบ สนอง การ ร อ ง เรี ย น เป น ไป ด ว ย ความ รวดเร็ ว มาก ขึ้ น นอกจากนี้ ในการพิจารณาเรื่องรองเรียน ยังควรพิจารณาโดย เอาความเดือดรอนของผูรองเรียนเปนที่ตั้ง ควบคูไปกับการ

206

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

พิจารณาตามหลักเกณฑตางๆ ทีเกี ่ ย่ วของกับเรือ่ งทีถู่ กรองเรียน อยางมีการยืดหยุนเขาหากัน และในกรณีที่ไมอาจตอบสนอง ขอเรียกรองได ก็ตองมีคำอธิบายที่ทำใหผูเรียกรองพึงพอใจ ในกรณีการชุมนุมประทวงที่ทำใหมีผูเดือดรอน เชน ขาด โอกาสในการประกอบอาชีพเพราะถูกผูประทวงปดถนน การ เรงรัดใหรัฐออกกฎหมายวาดวยการชุมนุมในที่สาธารณะนาจะ เปนสิง่ จำเปน เนือ่ งจากทีผ่ านมามีความไมชัดเจนในรายละเอียด วา เสนแบงระหวางสิทธิของผูชุมนุมประทวง กับสิทธิของผูอื่น นั้นควรอยูที่ใด แตเหนือสิ่งอื่นใด การเปลี่ยนทัศนคติตอการ ชุมนุมเปนหัวใจสำคัญ แทนที่จะมองวา “การชุมนุมประทวงจุด ชนวนความเดือดรอน” อยางเดียว การมองมุมกลับวา “ความ เดือดรอนจุดชนวนการชุมนุมประทวง” นาจะเปนจุดเริ่มตนที่ดี และเปนทัศนคติที่ควรรณรงคใหเกิดทั้งในฝงรัฐ และประชาชน ทั่วไป ที่ ไม เห็น ดวย กับ การ ชุมนุม ดวย เหตุผล วา “สราง ความ เดือดรอน” เพือ่ จะไดเกิดความยินดีทีจะ ่ รับฟงและเจรจากับกลุม ผูเรี ยกรอง อันจะนำไปสูการ  ถกเถียงกันเรือ่ งปญหาตามขอเรียกรอง วา ควร มี การ จัดการ กับ ปญหา นั้น หรือ ไม อยางไร ทั้งนี้ ทั้ง นั้น สิง่ ทีพู่ ดกันมานานก็คือ “ความจริงใจในการเขาไปแกปญหาของรัฐ” นั่นเอง

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา สฤณี อาชวานันทกุล หมายเลขมาตรฐานหนังสือ ISBN: 978-616-7374-22-2 บรรณาธิการ ณัฐเมธี สัยเวช ฝายขอมูล อิสริยะ สัตกุลพิบูลย กอปรทิพย อัจฉริยโสภณ ออกแบบปกและรูปเลม ณขวัญ ศรีอรุโณทัย พิสูจนอักษร คีรีบูน วงษชื่น พิมพครั้งที่ 1 มีนาคม 2554 จำนวนพิมพ 3,000 เลม

จัดพิมพและเผยแพรโดย สำนักงานปฏิรูป (สปร.) 126/146 ชั้น 4 อาคาร 10 ชั้น สถาบันบำราศนราดูร ซอยติวานนท 14 ถนนติวานนท อำเภอเมือง จังหวัดนนทบุรี 11000 โทรศัพท 0 2965 9531-3 โทรสาร 0 2965 9534 www.reform.or.th ดำเนินการผลิต เปนไท พับลิชชิ่ง 0 2736 9918 waymagazine@yahoo.com หนังสือชุดนี้เปนสวนหนึ่งของโครงการ การสำรวจองคความรูเพื่อการปฏิรูป ประเทศไทย โดยคณะทำงานเครือขาย วิชาการเพื่อการปฏิรูป คณะกรรมการ สมัชชาปฏิรูป