D Gestión Local'2007 Fecha
Cursos
Enero 23, 24 y 25
JORNADAS ECONÓMICAS LOCALES' 2007
Cuadernos de
Gestión Pública Local www.isel.org
ISEL
Novedades en la Ley de Presupuestos
PRIMER ENCUENTRO SOBRE CONSORCIOS Gestión y Experiencias (curso práctico) PROGRAMA SUPERIOR EN ECONOMÍA LOCAL'2007/2008
Edición de la escultura “Homenaje de Mahler a Majorie Grice-Hutichinson” con motivo X Aniversario de ISEL. Busto de 14 cm. 50/50 Busto de 30 cm. 15/15 P/A 2/2 Busto de 100 cm. 1/1 Realizado en Bronce por SCH
Febrero 21 a Marzo 16
GESTIÓN CULTURAL'2007. CARTEL: EL GRITO CONTEMPORÁNEO Tasación, Gestión y Valoración del Cartel CURSO SUPERIOR DE GESTIÓN CULTURAL 2007/2008
Marzo 19, 20 y 21
X ENCUENTROS DE CONTRATACIÓN PÚBLICA'2007 Novedades en el proyecto de Ley y la concesión de obra pública PROGRAMA SUPERIOR EN ECONOMÍA LOCAL'2007/2008
Mayo 21, 22 y 23
LOS INSTRUMENTOS DE ORDENACIÓN TERRITORIAL EN ANDALUCÍA'2007 Diseño, Metodología y Experiencias con especial referencia a la provincia de Málaga. II Módulo PROGRAMA SUPERIOR EN PLANIFICACIÓN DEL TERRITORIO 2006/2009
Junio 11 al 15
PROTOCOLO INSTITUCIONAL'2007 I Módulo CURSO EXPERTO EN PROTOCOLO INSTITUCIONAL 2007/2008
Noviembre 12 al 16
PROTOCOLO INSTITUCIONAL'2007 II Módulo CURSO EXPERTO EN PROTOCOLO INSTITUCIONAL 2007/2008
Enero 2007 - Diciembre 2008
PROGRAMA SUPERIOR EN ECONOMÍA LOCAL 2007/2008
Enero 2006 - Diciembre 2009
PROGRAMA SUPERIOR EN PLANIFICACIÓN DEL TERRITORIO 2006/2009
Junio 2007 - Mayo 2008
CURSO EXPERTO EN PROTOCOLO INSTITUCIONAL 2007/2008
Febrero 2007 - Diciembre 2008
CURSO SUPERIOR DE GESTIÓN CULTURAL 2007/2008
Mayo 2005 - Diciembre 2008
PROGRAMA SUPERIOR EN ADMINISTRACIÓN Y GESTIÓN DE ENTIDADES SIN FIN DE LUCRO 2005/2008
F Teléfono: 952 13 35 41
Fax: 952 13 35 64
WWW
www.isel.org
@ e-mail: secretaria@isel.org
DIPUTACIÓN DE MÁLAGA
Marjorie Grice-Hutchinson está considerada una de las hispanistas mas brillantes del siglo XX. Su libro sobre las aportaciones de los escolásticas salmantinos del siglo XVI a la teoría monetaria ha contribuido a modificar la perspectiva de la historia del pensamiento económico. Los teólogos y juristas salmantinos de aquella época percibieron la amplitud de los cambios que estaba provocando el fabuloso flujo de oro y plata que llegaba desde el Nuevo Mundo a través de Andalucía. Sus reflexiones anticiparon la teoría cuantitativa del dinero y pusieron de relieve la relación entre la masa monetaria, el nivel de precios y el cambio exterior. Marjorie Grice-Hutchinson estuvo profundamente ligada a Málaga donde vivió cerca de 30 años hasta su fallecimiento.
PATRIMONIO INDUSTRIAL EN PELIGRO: SALOBREÑA (GRANADA) Un paisaje de once siglos desaparece y el cultivo de la caña de azúcar, también. Las costas granadina y malagueña pierden su fisonomía a favor de un verde más lucrativo como son los campos de golf y los negocios especulativos y rentables. La molturación y transformación de esta caña de azúcar se realizaba en la Azucarera del Guadalfeo. Salobreña, provincia de Granada. Con esta última campaña se da por finalizada la vida económica de la fábrica, la visión del mar de cañas, el humo de la chimenea de las cañas al prender, los paseos de los monderos y monderas de la zafra, el derretir del asfalto por el calor del vapor, en definitiva una cultura que trajeron los árabes hace once siglos. En homenaje a sus gentes y a esta fábrica, hemos querido reproducir la maquinaria que hemos considerado más interesante, representativa y que nos ha llamado la atención. Hace unos meses, como si de nuevos ricos se tratase, fue el Silo-Catedral de Málaga el que pasó a mejor vida; ahora esta fábrica de Salobreña. Sin piedad, no dejamos ningún resquicio a nuestra arquitectura industrial, eso sí, todas estas construcciones emblemáticas tienen el compromiso de tener sus buenos museos. El mejor museo sería el no haberlos destruido. En definitiva, pequeños problemas humanos.
PROGRAMA SUPERIOR EN ECONOMÍA LOCAL'2007/2008
Febrero 27
Invierno 2006
+ información http://www.isel.org/galeria/salobreña
DIPUTACIÓN DE MÁLAGA
Cuadernos de Gestión Pública Local. ISEL (Instituto Superior de Economía Local) Diputación de Málaga RESIDENTE Salvador Pendón Muñoz VICEPRESIDENTE Cristóbal Torreblanca Sánchez CONSEJERO José Luis Herrero Murciano DIRECTOR Antonio J. Suárez Chamorro
2
CONSEJO EDITORIAL Francisco Pérez Molero Adoración Almirón Molina Mª Luisa Lejarraga Lasa Juan Márquez Delgado Benito Márquez Medina Antonia Ramírez González José A. Ríos Sanagustín José Luis Valle Torres Mª Dolores de Pablo López SECRETARIO TÉCNICO Ricardo Trigueros Huertas CONSEJO ASESOR (D) Ángel Ballesteros Fernández Javier Bootello Llopis José Manuel Bunes Ibarra José A. Chacón Álvarez Rosa Cobo Mayoral Francisco del Pino Nieblas Manuel Esteban Cabrera Elena Estrada González Román Fernández-Baca Casares José Manuel Gamero Díaz Ángel García Antonio Joaquín García y Bernaldo de Quirós Venancio Gutiérrez Colomina Jerónimo Lobato Bartolomé Juan Carlos López Caballero José Luis López Fuentes Luis Machuca Santacruz Pedro Marín Cots
Juan Carlos Martínez Coll Francisca Montiel Torres Antonio Morales Lázaro Mª del Carmen Moreno Avilés José Antonio Morillo Velarde del Peso Rafael Navas Vázquez Jaime Parrondo Aymerich José Pascual García César Pérez Nuñez Alfonso Ruiz de Castañeda de la Llave Juan Mª Ruiz Galdón Miguel Ruiz Montañez Juan Mª Ruiz Romero Diego Vera Jurado COORDINACIÓN María Félix González Cobos ISEL. Diputación de Málaga Plaza de la Marina, s/n 29015 Málaga Tefl. 952 13 35 41 Fax 952 13 35 64 secretaria@isel.org http://www.isel.org DISEÑO Y MAQUETACIÓN Josemaría García Corral Natalia Resnik Petersen REDACCIÓN Antonio Clavero Carretero FOTOGRAFÍA DE PORTADA ® SCH VEGAP’2006
IMPRESIÓN GRÁFICAS EUROPA, Soc. Coop. Andaluza Director técnico: Miguel Cabrera Silva Producción: Gregorio Canet Arcos FOTOMECÁNICA CIMA, S.A. Y GRAFICAS EUROPA PAPEL Ciclus Offset de 90 grs. TINTAS Cuatricromía ENCUADERNACIÓN Cosido al hilo rústico TIPOGRAFÍA Swis 721 LtCn Bt Aa Bb Cc Copperplate Gothic Bold Aa Bb Cc Las fotografías de las páginas 2, 9, 17, 20, 34, 54, 59, 69, 80, 85, 95, 100, 101, 106, 111, 114, 122, 125, 138, 156, 175, 179, 189 y 199, corresponden a la Azucarera del Guadalfeo S.A., ubicada en Salobreña (Granada) y han sido realizadas por ® SCH VEGAP’2006. Los textos sobre las chimeneas de los carteles de los cursos del ISEL 2007 han sido realizados por Noelia García Banderas. REALIZADO EN MÁLAGA. ANDALUCÍA Esta publicación ha sido elaborada con el máximo cuidado. No obstante los autores y la editora, no se pronuncia, ni expresa ni implícitamente, respecto a la exactitud de la información contenida en esta publicación, razón por la cual no puede asumir ningún tipo de responsabilidad en caso de error u omisión.
FOTOGRAFÍAS Juan Mª Álvarez Francisco Silva ® NEZK/98/SCH VEGAP’2006
Ninguna parte de esta publicación, incluido el diseño de la cubierta, puede reproducirse, almacenarse o transmitirse de ninguna forma, ni por ningún medio, sea éste eléctrico, químico, mecánico, óptico, de grabación o de fotocopia, sin la previa autorización escrita por parte de la Editora.
EDICIÓN/DISTRIBUCIÓN ISEL. Diputación de Málaga DL: ISSN: 1576-6985
Las opiniones y juicios expresados por los autores de los artículos no reflejan necesariamente los puntos de vista de la Institución editora.
ISEL recomienda utilizar papel reciclado 100%
EL NUEVO REGLAMENTO GENERAL DE RECAUDACIÓN.COMENTARIO SOBRE LAS NOVEDADES INCORPORADAS EN LA MATERIA RECAUDATORIA .................................................................................................................6 ANTONIO MONTERO DOMÍNGUEZ. Inspector de Hacienda del Estado. Ministerio de Economía y Hacienda. ASPECTOS GENERALES DEL MARCO JURÍDICO Y CONCEPTUAL DE LA NUEVA CONTABILIDAD PÚBLICA LOCAL ...........................................................................................................................................................................12 ELENA Mª ESTRADA GONZÁLEZ. Jefa de Área de Administración Territorial en la Subdirección General de Planificación y Dirección de la Contabilidad. Intervención General de la Administración del Estado. Ministerio de Economía y Hacienda. NOVEDADES EN MATERIA DE PAGOS A CUENTA EN EL I.R.P.F., I.S. E I.R.N.R....................................................18 MANUEL DE MIGUEL MONTERRUBIO. Inspector de Hacienda del Estado. Ministerio de Economía y Hacienda. TORRE BAÑOS. ESTEPONA ............................................................................................................................................22 SALVADOR PENDÓN. LAS RESPONSABILIDADES POR EL MANEJO DE FONDOS PÚBLICOS EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL ....25 JOSÉ PASCUAL GARCÍA. Interventor del Estado. Subdirector Jefe de la Asesoría Jurídica. Departamento 1º de Fiscalización del Tribunal de Cuentas. LA CONCESIÓN DE OBRA PÚBLICA Y SU ANÁLISIS EN LA FUNCIÓN INTERVENTORA ..................................36 ANA ISABEL BELTRÁN GÓMEZ. Interventora Expo-Agua 2008. Gobierno de Aragón. LA NORMATIVA REGULADORA DE LOS CONTRATOS DE CONCESIÓN DE OBRA PÚBLICA (REFLEXIONES CRÍTICAS ................................................................................................................................................44 JOSÉ MARÍA GIMENO FELIU. Profesor Titular Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho de la Universidad de Zaragoza. TRAS LA REFORMA DE 2003)
LA GESTIÓN DE LAS ENTIDADES SIN FIN DE LUCRO. UNA INTRODUCCIÓN GENERAL .................................50 DOMINGO CARBAJO VASCO. Economista. Abogado. Inspector de Hacienda del Estado. LOS MICROCRÉDITOS: UNA ESPECIAL REFERENCIA AL MODELO DE CONCESIÓN ESPAÑOL .....................56 MARICRUZ LACALLE CALDERÓN. Profesora del Dpto. de Estructura Económica y Economía del Desarrollo de la Universidad Autónoma de Madrid. (UAM) SILVIA RICO GARRIDO. Coordinadora General de la Fundación Nantik Lum (Fundación Nantik Lum) LA FINANCIACIÓN LOCAL: SITUACIÓN ACTUAL Y EVOLUCIÓN RECIENTE ....................................................62 GABRIEL HURTADO LÓPEZ. Dirección General de Coordinación Financiera con las Entidades Locales. Ministerio de Economía y Hacienda. TORRE DE CHILCHES. CHILCHES .................................................................................................................................70 JAVIER BERLANGA LAS FUNCIONES DIRECTIVAS EN LAS ENTIDADES LOCALES: ESPECIAL REFERENCIA A LOS HABILITADOS NACIONALES ...............................................................................................................................................................73 JOSÉ ANTONIO RÍOS SANAGUSTÍN. Interventor Patronato Provincial de Recaudación de la Excma. Diputación Provincial de Málaga. LOS SERVICIOS IMPROPIOS Y EL ÁMBITO COMPETENCIAL LOCAL ..................................................................82 JUAN MANUEL RUIZ GALDÓN / JAVIER GONZÁLEZ ARRANZ / ÁNGEL SALAS LACÁRCEL. Organismo Autónomo de Gestión Tributaria (Ayuntamiento de Málaga) TORRE PADRÓN. ESTEPONA .........................................................................................................................................86 SEBASTIÁN RUEDA. LA EVALUACIÓN DEL GASTO NO OBLIGATORIO DE LOS MUNICIPIOS. UNA METODOLOGÍA DE TRABAJO ..89 MANUEL ESTEBAN CABRERA. Doctor en Ciencias Económicas y Empresariales, Master en Dirección y Administración de Empresas y Gestor de la Calidad. TORRE SALADILLO. DIEGO VERA.
ESTEPONA
...................................................................................................................................96
ACERCA DEL RESULTADO PRESUPUESTARIO: LOS A JUSTES POR OBLIGACIONES FINANCIADAS CON R.L .T. .............................................................................................................................................99 CARLOS GIL DE MONTES FERRERA. Economista de Diputación de Málaga.
3
LA TRANSVERSALIDAD DE GÉNERO EN EL DERECHO COMUNITARIO ...........................................................102 MARÍA LUISA BALAGUER CALLEJÓN. Catedrática de Derecho Constitucional. Universidad de Málaga. EL CAMBIO CLIMÁTICO Y SU IMPACTO EN LOS OCÉANOS ................................................................................108 XAVIER PASTOR. Director para Europa de Oceana MÁS INFORMACIÓN PÚBLICA Y MAYOR TRANSPARENCIA ADMINISTRATIVA ................................................112 ÁNGEL FERNÁNDEZ MILLÁN. Periodista y vicepresidente de ADIA (Asociación para el Desarrollo de la Innovación en Andalucía).
MÁLAGA
CÉLULAS MADRE: LA MEDICINA QUE VIENE .......................................................................................................118 MARÍA D. CUENCA-LÓPEZ. Dra. en veterinaria e investigadora del proyecto del LABRET. JOSÉ BECERRA RATIA. Catedrático de Biología Celular de la UMA y director del LABRET. JOSÉ A. ANDRADES GGÓMEZ. Profesor Titular de Biología Celular de la UMA y responsable de terapia celular del LABRET.
4
EL DEFENSOR DEL CIUDADANO/A COMO CAUCE DE DEFENSA Y PARTICIPACION ....................................126 FRANCISCO GUTIÉRREZ RODRÍGUEZ. Defensor del Ciudadano/a. TORRE DE VELERÍN. ESTEPONA .................................................................................................................................128 FERNANDO WULFF. SECTOR: MERCADO INMOBILIARIO TEMA: LA OFERTA Y LA DEMANDA EN UN MERCADO CAMBIANTE. EL CASO DE MÁLAGA 1996-2005 ....131 PEDRO MARÍN COTS. Economista y urbanista. SANDRA MARÍN HERBERT. Economista. PATRIMONIO DE LA DIPUTACIÓN DE MÁLAGA. DESTRUCCIÓN VERSUS CONSTRUCCIÓN EN LA SERIE ARQUITECTURA DE MANUEL CABELLO .......................................................................................................................136 SONIA RÍOS MOYANO. Doctora en Historia del Arte. EL CEMENTERIO INGLÉS DE MÁLAGA ..................................................................................................................139 NOELIA GARCÍA BANDERA. Historiadora del Arte. TORRE LADRONES. MARBELLA ..................................................................................................................................148 JOSÉ GUTIÉRREZ VALENZUELA. UNA APROXIMACIÓN A MÁLAGA COMO NÚCLEO SURREALISTA (I). PERIFERIA EN VIGILIA O MÁLAGA COMO LITORAL DEL SURREALISMO ..................................................................................................................................151 JUAN FRANCISCO RUEDA GARROTE. Historiador. PANORAMA ACTUAL DEL DISEÑO GRÁFICO PUBLICITARIO EN MÁLAGA ......................................................157 SONIA RÍOS MOYANO. Doctora en Historia del Arte. KARMA-GUEN: UNA ATALAYA BUDISTA EN EL CORAZÓN DE LA SERRANÍA DE VÉLEZ – MÁLAGA ...........165 MIGUEL ÁNGEL GARCÍA. Profesor de Yoga, titulado por la Yoga Vedanta Forest Academy. Director de Milarepa, Centro de Potencial Humano. Practicante budista y estudiante del Lama Ole Nydahl.
RECENSIONES
SITUACIÓN ACTUAL Y PERSPECTIVAS DE LA HACIENDA LOCAL. EL CASO DE LA HACIENDA LOCAL ANDALUZA .................................................................................................................................................................172 Autor: MANUEL ESTEBAN CABRERA. LA IMPOSICIÓN DIRECTA ESTATAL ........................................................................................................................173 Autor: JULIO BANACLOCHE PÉREZ ROLDÁN. CARTELES DEL ISEL .................................................................................................................................................174 Autor: SUÁREZ-CHAMORRO. LA ESTAMPA DE MÁLAGA EN EL SIGLO XX ..........................................................................................................176 Autor: FRANCISCO JOSÉ PALOMO DÍAZ. LEGISLACIÓN DE ORDENACIÓN URBANÍSTICADE ANDALUCÍA ......................................................................177 Autores: VENANCIO GUTIÉRREZ COLOMINA / FRANCISCO J. GUTIÉRREZ JULIÁN. CONTABILIDAD PÚBLICA LOCAL ADAPTADA A LA INSTRUCCIÓN DE CONTABILIDAD LOCAL DE 2004 .....178 Autores: DANIEL CARRASCO DÍAZ / PEDRO M. BALBOA LA CHICA / CONCEPCIÓN ORTEGA JIMÉNEZ / Mª DOLORES TURANZAS ROMERO. LA CONTABILIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES LOCALES .............................................................................180 Autor: ENRIQUE BARRERES AMORES. LA VOZ DE LAS ESTATUAS ......................................................................................................................................182 Autor: JUAN ANTONIO SÁNCHEZ LÓPEZ. LA GESTIÓN MUNICIPAL DEL MEDIO AMBIENTE .................................................................................................183 Autora: CARMEN IBÁÑEZ MARTÍNEZ. LA ESCUELA DE SALAMANCA. UNA INTERPRETACIÓN DE LA TEORÍA MONETARIA ESPAÑOLA 1544-1606 ...........185 Autora: MARJORIE GRICE-HUTCHINSON. CHINA. UN MODELO DE CRECIMIENTO CON OFERTA ILIMITADA DE MANO DE OBRA ..................................186 Autor: GUMERSINDO RUIZ. LA DESBANDÁ ...........................................................................................................................................................187 Autor: LUIS MELERO. LA COCINA POPULAR DE MÁLAGA ........................................................................................................................189 Autor: FERNANDO RUEDA GARCÍA TORRE BÓVEDAS. CÉSAR OLANO.
BENAHAVIS
....................................................................................................................................190
FOTOCITYON..............................................................................................................................................................194 LA FOTOGRAFÍA DIGITAL.DOCUMENTACIÓN Y CONSERVACIÓN APLICADA AL PATRIMONIO HISTÓRICO....196 ISABEL DUGO COBACHO. Licenciada en Bellas Artes. Dpto. de Técnicas de Documentación Gráfica. Centro de Documentación. Instituto Andaluz del Patrimonio Histórico. TORRE DEL DUQUE. PILAR DE GREGORIO.
MARBELLA
................................................................................................................................208
5
EL NUEVO REGLAMENTO GENERAL DE RECAUDACIÓN. COMENTARIO SOBRE LAS NOVEDADES INCORPORADAS EN LA MATERIA RECAUDATORIA ANTONIO MONTERO DOMÍNGUEZ. Inspector de Hacienda del Estado. Ministerio de Economía y Hacienda.
6
E
pueden condensarse, en un intento de resumir el esquema de la norma objeto del comentario, son las que a continuación se exponen.
Las consideraciones más trascendentes que en estas breves líneas
En relación con el ámbito de aplicación el nuevo Reglamento General de Recaudación se remite, directamente, a lo dispuesto en la LGT citando además la Ley General Presupuestaria,
l nuevo Reglamento General de Recaudación, aprobado por el Real Decreto 939/2005, de 29 de julio, es desarrollo de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (en adelante LGT), en vigor desde el pasado 1 de julio de 2004.
Ley 47/2003, de 26 de noviembre, y realizando finalmente una mención genérica a las demás leyes aplicables que establezcan recursos de naturaleza pública. Se incorpora un concepto de gestión recaudatoria que consolida, y sólo respecto de éste reglamento, el uso del término deuda para referirse
a todos los créditos de naturaleza pública y del término obligado al pago, también con carácter generalista, diferenciándose entre periodo ejecutivo y procedimiento de apremio. En el ámbito esencialmente organizativo se regula la recaudación por la Hacienda pública estatal y por las entidades de derecho público estatales atribuyendo las distintas competencias para la recaudación en periodo voluntario y en periodo ejecutivo. Por lo que se refiere a las comunidades autónomas el nuevo reglamento se limita a establecer quién podrá realizar la gestión recaudatoria de las deudas cuya gestión tengan atribuida. En el ámbito de las entidades locales, además de hacer una referencia a las deudas cuya gestión tengan atribuidas se mencionan también sus organismos autónomos. Continuando con la regulación de los sujetos intervinientes en la gestión recaudatoria, se establece expresamente qué entidades pueden, dentro de las que tienen la condición de entidades de crédito, prestar el servicio de caja y actuar como colaboradoras, ciñendo esta posibilidad a los bancos, cajas de ahorro y cooperativas de crédito, superando la anterior denominación como entidades de depósito. Como complemento de lo anterior también son objeto de tratamiento
reglamentario las facultades de los órganos de recaudación y, en coherencia con lo dispuesto en la ley, las remisiones en lo que a las mismas toca se realizan a los artículos 93, 94, 142 y 146 de la LGT. El texto reglamentario aprobado integra las dos fases temporales del ingreso, estableciendo primero cómo, dentro del procedimiento recaudatorio, han de realizar los ingresos los obligados al pago, para posteriormente regular cómo han de integrarse éstos ingresos en las cuentas del Tesoro desde los distintos receptores de los mismos. En esa línea, el nuevo reglamento unifica la regulación del pago como forma de extinción de la obligación bajo las rúbricas normas generales (legitimación, lugar, forma, medios), aplazamientos y fraccionamientos, otras formas de extinción y baja por insolvencia. En ésta materia las novedades más significativas son la incorporación de nuevos medios de pago como la tarjeta de crédito y débito, la transferencia bancaria y la domiciliación bancaria, si bien con limitaciones explicitadas en el texto reglamentario en cada uno de los supuestos. Se mantiene la figura del pago en especie con novedades que se refieren a los efectos de la petición, el plazo de notificación de la resolución y los efectos de la denegación.
La regulación de las situaciones derivadas de la existencia de tributos incompatibles se incorporó en la ley, desarrollándose en el nuevo RGR lo establecido en el artículo 62.8 de la LGT, estableciendo la reglas de recaudación a seguir una vez determinado el tributo que resulte procedente. No podía olvidar el nuevo reglamento la regulación de los aplazamientos y fraccionamientos, partiendo de su configuración como forma de regularización integral de la situación del obligado, para dar una solución global a la misma, incorporando una regulación en detalle de todo lo referente a la solicitud, acentuándose la necesidad de incorporar determinada documentación que tiene por finalidad posibilitar la formación de criterio por parte del órgano decisor. Por otra parte, se incorporan determinadas causas de inadmisión de solicitudes de aplazamiento, con efectos paralelos al archivo. En fase de resolución de las peticiones, se contempla la posibilidad de vincular en la resolución favorable la afección, en determinados supuestos, de pagos futuros que deban hacerse al solicitante y se establecen las consecuencias de la denegación de la solicitud cuando esta se hubiese realizado con la deuda en periodo voluntario de ingreso o en periodo ejecutivo, incorporando la regla de cálculo de intereses.
7
Se introduce ex novo una regla aplicable en todo caso: si la solicitud comprende deudas que se encuentren en periodo voluntario de ingreso y deudas que se encuentren en periodo ejecutivo, en el caso de los fraccionamientos, la resolución no podrá incluir en una misma fracción deudas que se encuentren en distinta fase de cobro.
8
En cuanto a las consecuencias del incumplimiento del acuerdo de concesión, aquellas se hacen depender básicamente de dos factores: el periodo de ingreso en que se encontraba la deuda en el momento de la solicitud y el alcance de la garantía prestada para obtener la concesión. En otro orden, La LGT ha regulado la compensación en sus artículos 71 y siguientes, siendo desarrollada por el reglamento tanto la compensación a instancia, con la incorporación de los requisitos que han de concurrir y la documentación a aportar para obtener la compensación, incluyendo las consecuencias de la denegación, como la de oficio. Relacionada indirectamente con la compensación de oficio, se contemplan en el reglamento las deducciones sobre transferencias desarrollándose la previsión del artículo 74 de la LGT. Como en otros ámbitos del reglamento, es preciso señalar que, en el procedimiento de apremio en sentido estricto, la regulación establecida a
nivel de LGT ha determinado que no sea necesario reiterar conceptos allí establecidos, por lo que se han suprimido preceptos del actual reglamento que o bien han sido elevados a rango de ley o bien han quedado derogados por lo en aquella dispuesto (títulos ejecutivos, motivos de impugnación, recargo de apremio, práctica de las notificaciones, plazos de ingreso, etc.) La norma reglamentaria es continuista en la configuración de los distintos tipos de embargos, así como en la regulación del depósito de los bienes embargados, incorporando sin embargo novedades importantes en la fase de enajenación, sobre todo en el ámbito de la subasta, en la que se refuerza el principio de proporcionalidad, pudiendo señalarse como más significativas, las siguientes novedades: •
posibilidad de participar telematicamente
•
posibilidad de pagar en el plazo de 15 días o el día del otorgamiento de la escritura pública para el caso de inmuebles
•
posibilidad de solicitar otorgamiento de escritura publica de venta
•
regla general: acta de adjudicación como documento publico de venta
•
posibilidad de constituir depósito adicional
•
cuantía del depósito ordinario (mínimo del 10% y máximo del 20% ) y cuantía del adicional
El acta de adjudicación se configura como el documento público básico que permite el acceso al registro de la propiedad (en todo caso se precisa informe del órgano con funciones de asesoramiento jurídico cuando se trate de bienes cuya transmisión deba acceder al registro de la propiedad), habiéndose eliminado la necesidad de que se demuestre el pago de los impuestos que gravan la transmisión. Incorpora el nuevo reglamento, en otro orden de cosas, una regulación más amplia de la tramitación de las tercerías, de mejor derecho y de dominio, con la incorporación de un trámite de admisión previa de la misma y además, con la mimetización respecto la normativa civil en este punto (Ley de Enjuiciamiento Civil). La última parte de la norma contiene una serie de preceptos que afectan a materias específicas dirigidas a desarrollar la ley en aspectos particulares. Así, se establecen las pautas de actuación de la Administración tributaria en el ámbito de los procedimientos concursales, fijando el procedimiento de actuación en función de la titularidad del crédito público afectado por el concurso, ya que la gestión recaudatoria puede estar encomendada a un ente integrado en una Administración distinta de aque-
lla que resulta titular de dicho crédito, particularmente en el caso de la Agencia Tributaria. Por otra parte se matizan determinados aspectos de la regulación que la LGT realiza de los responsables en el pago de la deuda, concretando un principio de estanqueidad en lo que se refiere al desarrollo de la acción de cobro frente a los responsables llamados al pago, desligando dicho ejercicio de la actuación que cada uno de ellos haya podido desarrollar a titulo individual una vez exigida dicha responsabilidad (recursos, suspensiones, aplazamientos).
9
En materia de responsables también se ha desarrollado reglamentariamente el supuesto contemplado en el artículo 43.1.f de la LGT, responsabilidad de contratistas y subcontratistas, evolucionando en el concepto de actividad económica principal y estableciendo mecanismos procedimentales vinculados a la expedición del certificado cuya obtención, derivada del correcto cumplimiento de obligaciones, determinaría la no exigencia de responsabilidad en los términos establecidos en la ley. Finalmente se ha de destacar, como novedad, la atribución que se realiza a la Administración tributaria de la competencia para desarrollar las actuaciones recaudatorias dirigidas a hacer efectiva la responsabilidad civil subsidiaria vinculada a la condena penal en los supuestos de delito contra la Hacienda pública.
Azucareara del Guadalfeo (Salobreña)
10
SALVADOR PENDÓN MUÑOZ Presidente de la Excma. Diputación de Málaga CRISTÓBAL TORREBLANCA SÁNCHEZ Diputado de Hacienda y Presupuestos de la Diputación de Málaga JOSÉ MANUEL BUNES IBARRA Director General de Tributos. Ministerio de Economía y Hacienda. AURORA SANTOS GARCÍA DE LEÓN Delegada Provincial de Consejería de Justicia y Administración Pública JOSÉ LUIS GONZÁLEZ GARCÍA Delegado de la Agencia Tributaria en Málaga. Ministerio de Economía y Hacienda. SR. D. JOSÉ LUIS HERRERO MURCIANO Director del Área Hacienda y Presupuestos de la Diputación de Málaga. ANTONIO MONTERO DOMINGUEZ Subdirector General de Tributos. Ministerio de Economía y Hacienda. GABRIEL HURTADO LÓPEZ Subdirector General de Estudios Financieros Locales. Secretaria General de Hacienda. Ministerio de Economía y Hacienda. RICARDO TRIGUEROS HUERTAS Director del Área de Organización y Gobierno Interior de la Diputación de Málaga ALFONSO RUIZ DE CASTAÑEDA DE LA LLAVE Subdirector General Adjunto de la Secretaría de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Ministerio de Economía y Hacienda RAFAEL NAVAS VÁZQUEZ Consejero Mayor de la Cámara de Cuentas de Andalucía FRANCISCO JAVIER PÉREZ MOLERO Interventor General de la Diputación de Málaga ELENA ESTRADA GONZÁLEZ Jefa de Área de Administración Territorial en la Subdirección General de Planificación y Dirección de la Contabilidad. Intervención General de la Administración del Estado. Ministerio de Economía y Hacienda ÁNGEL GARCÍA ANTONIO Subdirector General de Análisis Económicos y Entidades Locales. Ministerio de Administraciones Públicas FRANCISCO FERNÁNDEZ ESPAÑA Diputado del Área de Infraestructura, Obras y Urbanismos de la Diputación de Málaga JOSÉ Mª RUIZ POVEDADO Delegado de la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta Andalucía en Málaga VICENTE GRANADOS CABEZAS Secretario General de Urbanismo. Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta Andalucía JUAN BAUTISTA CALVO RUBIO BURGOS Fiscal Medio Ambiente de la Audiencia Provincial de Málaga JOAQUIN GARCIA Y BERNARDO DE QUIROS Presidente de la Sala de lo Contencioso T.S.J.A. en Málaga SEBASTIÁN OLMEDO PÉREZ Asesor Jurídico JUAN IGNACIO TRILLO HUERTA Delegado Provincial de Málaga de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía RAFAEL PIZARRO NEVADO Profesor Titular de la Universidad de Córdoba VENANCIO GUTIERREZ COLOMINA Secretario General del Ayuntamiento de Sevilla. Ex – Gerente de Urbanismo del Ayuntamiento de Málaga
11
ASPECTOS GENERALES DEL MARCO JURÍDICO Y CONCEPTUAL DE LA NUEVA CONTABILIDAD PÚBLICA LOCAL ELENA Mª ESTRADA GONZÁLEZ. Jefa de Área de Administración Territorial en la Subdirección General de Planificación y Dirección de la Contabilidad. Intervención General de la Administración del Estado. Ministerio de Economía y Hacienda.
12
E
n estas líneas voy a tratar de sintetizar los aspectos, a mi juicio, más relevantes del marco jurídico y del marco conceptual en los que la Contabilidad de las entidades locales ha quedado inmersa tras su última, y todavía reciente, reforma.
Esta reforma de la Contabilidad Pública local no tiene, por fortuna,
el calado de la operada en 1992, en el sentido de que no supone, en absoluto, una ruptura con la contabilidad local anterior, sino una evolución de ésta para, por un lado, acercarla al modelo contable del Estado y al de las empresas españolas y, por otro, facilitar la rendición de cuentas a las entidades locales más pequeñas.
La nueva contabilidad local puede calificarse, por tanto, de versión actualizada de la contabilidad anterior, y esto es así a pesar de que con ella se introduzcan algunos cambios que, individualmente considerados podrían calificarse incluso de drásticos (pensemos, por ejemplo, en el nuevo tratamiento contable que se da a las provisiones de fondos para pagos a
justificar y anticipos de caja fija o al aplazamiento y fraccionamiento de derechos de cobro). Como ya seguramente es de todos conocido, el nuevo régimen contable de las entidades locales se va a articular a través de tres modelos: •
El Normal: es el modelo más complejo, el sucesor natural del actual modelo normal.
•
El Simplificado: es el heredero del actual tratamiento simplificado para entidades locales de ámbito territorial con población inferior a 5.000 habitantes, y
•
El Básico: es un modelo nuevo que podrán aplicar las entidades locales más pequeñas.
El modelo natural de cualquier entidad local va a ser el Normal o el Simplificado, pues el Básico es una opción que podrá ejercerse por determinadas entidades sujetas al Modelo Simplificado. Al delimitar el ámbito de aplicación de los modelos contables se ha pretendido que el grado de complejidad del modelo a aplicar fuera proporcional al nivel de especialización del puesto de trabajo encargado de llevar la contabilidad en cada entidad. De modo que en aquellas entidades donde deba existir un puesto especializado para llevar la contabilidad (normalmente, junto con el control
interno de la actividad económicofinanciera) se aplique el Modelo más complejo, el Normal, mientras que en aquellas otras en que la contabilidad se acumule con el control interno, la fe pública y el asesoramiento legal preceptivo en un único puesto de trabajo, se aplique el Modelo Simplificado. Por esta razón, las variables y los valores de éstas utilizados para definir el ámbito de aplicación de cada modelo se han tomado de la normativa sobre provisión de puestos de trabajo reservados a funcionarios de Administración local con habilitación de carácter nacional. Y así, deberán aplicar el Modelo Normal: •
Los municipios cuyo Presupuesto exceda de 3.000.000 €, con independencia de su población, y aquellos que, con población superior a 5.000 habitantes, tengan un Presupuesto comprendido entre 300.000,01 y 3.000.000 €.
•
Las demás entidades locales, cuando su Presupuesto exceda de 3.000.000 €.
•
Los organismos autónomos dependientes de entidades locales que apliquen el Modelo Normal.
El Modelo Simplificado lo podrán aplicar las entidades locales y sus organismos autónomos que, de acuer-
do con lo anterior, no deban aplicar el Modelo Normal, es decir: •
Los municipios cuyo Presupuesto no exceda de 300.000 € y aquellos que, con una población de hasta 5.000 habitantes, tengan un Presupuesto comprendido entre 300.000,01 y 3.000.000 €.
•
Las demás entidades locales, cuando su Presupuesto no exceda de 3.000.000 €.
•
Los organismos autónomos dependientes de entidades locales que apliquen el Modelo Simplificado.
Estas entidades locales y sus organismos autónomos vendrán obligados a aplicar el Modelo Normal cuando, durante tres años consecutivos, dejen de cumplir los requisitos para permanecer en el Modelo Simplificado; con carácter voluntario podrán aplicarlo siempre. El Modelo Básico es un Modelo opcional que podrán aplicar todas aquellas entidades locales cuyo Presupuesto no exceda de 300.000 €. Las entidades que lo apliquen deberán abandonarlo obligatoriamente cuando su Presupuesto supere los 300.000 € durante tres años consecutivos. El nuevo marco jurídico de la Contabilidad pública local está constituido por tres Órdenes del Ministro de Economía y Hacienda, de 23 de
13
normas de igual o inferior rango que se opongan, contradigan o resulten incompatibles con las nuevas Órdenes e Instrucciones y, en particular, las Instrucciones de Contabilidad de 1990.
noviembre de 2004, que regulan los tres modelos contables: •
Orden EHA 4040/2004, sobre el Modelo Básico.
•
Orden EHA 4041/2004, sobre el Modelo Normal, y
•
Orden EHA 4042/2004, sobre el Modelo Simplificado.
La estructura de las tres Órdenes ministeriales es prácticamente idéntica:
14
•
En su Apartado Único aprueban la respectiva Instrucción de contabilidad local que contiene las normas contables de carácter general.
•
En su Disposición Transitoria establecen que la formación y rendición de las Cuentas de los ejercicios anteriores a 2006 deberá ajustarse a las normas aplicables en el ejercicio a que la Cuenta se refiera. Sólo a las entidades locales que apliquen el Modelo Básico se les permite que, opcionalmente, ajusten la formación y rendición de las Cuentas pendientes a las normas contenidas en la nueva Instrucción reguladora de este Modelo.
•
En la Disposición Derogatoria, existente sólo en las Órdenes relativas a los Modelos Normal y Simplificado, se expulsan del ordenamiento jurídico todas las
La razón de la derogación expresa de las Instrucciones de 1990 no está en su oposición, contradicción o incompatibilidad con las nuevas Instrucciones, sino en la voluntad de no imponer aquellas de sus normas que habrían permanecido vigentes, y ello con el fin de no condicionar la regulación por las Corporaciones locales de aquellos aspectos que, incluidos en las Instrucciones de 1990, dejan de estar regulados en la nueva normativa contable. De este modo, se amplía notablemente la materia contable que ha de ser objeto de regulación por las Corporaciones locales. •
Por último, en la Disposición Final se prescribe la entrada en vigor de la nueva normativa contable el 1 de enero de 2006.
A mi juicio los aspectos generales más novedosos de la nueva regulación de la contabilidad local son: a) El reconocimiento (la exigencia) de una mayor especialización de la función contable. b) El impulso que las nuevas Instrucciones dan al empleo de las nuevas tecnologías en la función contable, y
c) El tratamiento que en las Instrucciones se da a la aprobación y a la rendición de cuentas. Vamos a ver, siquiera someramente, cada uno de estos aspectos. a) En el texto de las nuevas Instrucciones de Contabilidad local se hace patente la mayor especialización que reclama la función contable, tanto desde un punto de vista subjetivo como objetivo. En el aspecto subjetivo, esta mayor especialización se reconoce en el cuidado que las Instrucciones han puesto al relacionar las competencias y funciones de índole contable, destacando el papel protagonista del Pleno en el establecimiento de las normas contables de la entidad y el protagonismo del órgano contable en la propuesta, informe y aplicación de dichas normas y de las generales dictadas por el Ministro de Economía y Hacienda. En el aspecto objetivo, la mayor especialización de la función contable se reconoce en la propia definición de la contabilidad, en la descripción de su objeto (que no es otra cosa que la descripción de la función) y en la responsabilidad del contable a la hora de suministrar información: •
La contabilidad se define como un “sistema de registro, elaboración y comunicación de información sobre la actividad económico-financiera y presupuestaria de la entidad”.
•
•
Se trata, por tanto, de un sistema de información sobre una parcela concreta de la actividad local, que es en términos generales la patrimonial, es decir, la relativa a sus bienes, derechos de cobro y obligaciones de pago. El Sistema de Información Contable para la Administración Local (SICAL) tiene por objeto registrar y mostrar lo registrado: son las dos partes esenciales de la función contable.
b) El impulso que las nuevas Instrucciones de Contabilidad local dan a la utilización de las nuevas tecnologías en la función contable se pone de manifiesto, entre otros, en los siguientes aspectos: •
Ahora bien, ¿qué se tiene que registrar en contabilidad? y ¿qué se tiene que mostrar?: * En contabilidad deben registrarse todas las operaciones de naturaleza presupuestaria, económica, financiera y patrimonial que se produzcan. * Lo que debe mostrarse, a través de estados e informes, no es otra cosa que la «imagen fiel» del patrimonio, de la situación financiera, de los resultados y de la ejecución del Presupuesto de la entidad. • Respecto a la información contable facilitada a los distintos destinatarios, el responsable de la contabilidad responde nada menos que de la identidad entre la información suministrada y la existente en las bases de datos del sistema. En consecuencia, en cuanto al
o telemáticos y que el registro de las operaciones se pueda realizar incorporando los datos al sistema mediante la utilización de procedimientos o soportes electrónicos, informáticos o telemáticos.
suministro de información contable, el responsable de la contabilidad es el único que garantiza que la información que facilita es la que se contiene en las bases de datos del sistema.
•
•
El soporte de los registros contables. Se establece que las bases de datos del sistema informático donde residan los registros contables constituyen soporte suficiente para la llevanza de la contabilidad, eliminando con ello la obligación de llevar y conservar los libros de contabilidad tradicionales en papel. La configuración informática del sistema contable. Se impone este tipo de configuración para el sistema contable, exigiéndose que garantice la concordancia, exactitud y automatismo de los registros que produzca cada operación contable y la debida coherencia entre los distintos niveles de información, tanto agregados como de detalle. Los justificantes y anotaciones contables. Se prevé la posibilidad de que los hechos contables puedan justificarse a través de medios electrónicos, informáticos
•
•
El archivo y conservación de la información contable. Se posibilita que los justificantes de los hechos contabilizados y, en su caso, los correspondientes documentos contables puedan conservarse por medios o en soportes electrónicos, informáticos o telemáticos, con independencia de cuál hubiera sido el tipo de soporte original. El suministro de información contable. Esta información debe plasmarse en “estados contables” que pueden estar soportados en papel o en soportes electrónicos, informáticos o telemáticos.
c) Por lo que se refiere a la aprobación de la Cuenta General, se ha tratado de explicar el significado de este acto desvinculándolo del debate sobre la gestión que refleja la propia Cuenta, con el fin de evitar que su no aprobación por censura de la gestión impida su remisión a los órganos de control externo. En este sentido se ha establecido que "la aprobación de la Cuenta General es un acto esencial para la fiscalización de ésta por los órganos de control externo, que no requiere la conformidad con las actuaciones reflejadas en ella, ni
15
16
genera responsabilidad por razón de las mismas".
•
En la regulación sobre la rendición de cuentas se identifica como «cuentadantes» a los titulares de las entidades obligadas a rendir cuentas, haciéndoles con ello responsables de la información contable, es decir, de suministrar información veraz.
Los Principios Contables Públicos pueden definirse como «las reglas básicas, las directrices con arreglo a las cuales debe elaborarse la información económico-financiera», porque sólo su aplicación regular y sistemática garantiza que las Cuentas Anuales expresan la «imagen fiel» del patrimonio, de la situación financiera, de la ejecución del Presupuesto y de los resultados de la entidad.
Por marco conceptual de la Contabilidad Pública hemos de entender el soporte teórico (el marco de referencia) en que debe apoyarse cualquier desarrollo de la contabilidad de las Administraciones Públicas y, por tanto, en el que deben inspirarse las normas y prácticas contables. Si bien, tradicionalmente, el modelo contable público español ha respondido al modelo continental, más preocupado del aspecto normativo que de estudios teóricos, el modelo contable público actual da una gran importancia a la formulación de principios generales que orienten las normas y prácticas contables, más propia del modelo contable de países de influencia anglosajona, caracterizado por la existencia de una gran tradición en el estudio de los temas relativos a la contabilidad de las entidades gubernamentales. Las dos piezas fundamentales del nuevo marco conceptual de la Contabilidad Pública local son: •
Los Principios Públicos, y
Contables
* Correlación de ingresos y gastos. * No compensación. * Desafectación.
Los Documentos de Principios Contables Públicos.
Los Principios Contables Públicos, en número de doce, se han incorporado a los nuevos Planes de Cuentas Locales (Normal y Simplificado) constituyendo la Primera parte de ellos. Los Principios Contables Públicos se enuncian en términos idénticos en los dos Planes de Cuentas, si bien, su aplicación práctica es algo más relajada en el Plan de Cuentas Simplificado (especialmente en lo que se refiere a los Principios de Devengo y de Prudencia). Los doce Principios son: * * * * * * * * *
Entidad contable. Gestión continuada. Uniformidad. Importancia relativa. Registro. Prudencia. Devengo. Imputación de la transacción. Precio de adquisición.
Esta lista de Principios resulta sumamente familiar pues la práctica totalidad de ellos son bien conocidos en el ámbito local por diferentes razones: •
Unos por estar ya enunciados en los Planes de Cuentas vigentes (Gestión continuada, Uniformidad (con el nombre de Continuidad), Devengo y Precio de adquisición),
•
Otros por suponer la traslación al ámbito contable de principios típicamente presupuestarios (Importancia relativa, Imputación de la transacción, No compensación y Desafectación), y
•
Los cuatro restantes por estar recogidos, aunque no con la categoría de principios, en la legislación sobre la actividad económico-financiera de las entidades locales (Entidad contable, Registro, Prudencia y Correlación de ingresos y gastos).
Los Documentos de Principios Contables Públicos son la otra pieza integrante del marco conceptual de la nueva Contabilidad Pública Local. En la actualidad existen ocho Documentos de Principios Contables Públicos. El primero de ellos (Documento nº 1 “Principios conta-
bles públicos”) fue elaborado por un Grupo de Trabajo constituido en 1.989, que fue el germen de la Comisión de Principios y Normas Contables Públicas, creada por Resolución de la Secretaría de Estado de Hacienda, de 28 de diciembre de 1990, e integrada por una pluralidad de expertos contables de los distintos niveles administrativos y sectoriales de las Administraciones Públicas. Los trabajos que desarrolló la Comisión entre 1991 y 1994 dieron como fruto los siete Documentos restantes (Documentos nº 2 a 8).
•
Documento nº 3. Obligaciones y gastos.
•
Documento nº 4. Transferencias y subvenciones.
•
Documento nº 5. Endeudamiento.
•
Documento nº 6. Inmovilizado no financiero.
•
Documento nº 7. Información económico-financiera pública.
Estos Documentos nº 2 a 8 contienen los pronunciamientos de la Comisión de Principios y Normas Contables Públicas sobre el tratamiento contable de aspectos concretos de la contabilidad pública:
•
Documento nº 8. Gastos con financiación afectada.
•
a) Qué se Concepto.
Documento nº 2. Derechos a cobrar e ingresos.
Azucareara del Guadalfeo (Salobreña)
Todos ellos presentan una estructura similar, comenzando con la contestación a tres interrogantes: está
estudiando:
b) Cuándo debe registrarse, y c) Por cuánto debe registrarse, y abordando después el estudio de la aplicación de los criterios generales a casos específicos. La importancia que en la nueva regulación contable de las entidades locales se otorga al marco conceptual de la Contabilidad pública se hace patente en los propios Planes de Cuentas (Quinta parte “Normas de Valoración”), al reconocer como «principios y normas de contabilidad generalmente aceptados», tanto a los Principios Contables Públicos de los propios Planes, como a los establecidos en los Documentos de Principios Contables Públicos elaborados por la Comisión de Principios y Normas Contables Públicas y por la Intervención General de la Administración del Estado.
17
NOVEDADES EN MATERIA DE PAGOS A CUENTA EN EL I.R.P.F., I.S. E I.R.N.R. MANUEL DE MIGUEL MONTERRUBIO. Economista. Inspector de Hacienda del Estado. Ministerio de Economía y Hacienda.
18
E
l pasado 26 de octubre se remitió a información pública el Proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Reglamento del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, aprobado por el Real Decreto 1775/2004, de 30 de julio, el Real Decreto 2146/2005, de 5 de noviembre, por el que se desarrollan las medidas para atender a los compromisos derivados de la celebración de la XXXII edición de la Copa del América en la ciudad de Valencia, el Reglamento del Impuesto sobre Sociedades, aprobado por el Real Decreto 1777/2004, de 30
de julio y el Reglamento del Impuesto sobre la Renta de no Residentes, aprobado por el Real Decreto 1776/2004, de 30 de julio. El citado proyecto de Real Decreto se aprobará antes de la finalización del año y pretende regular la normativa a aplicar a partir del próximo ejercicio en materia de pagos a cuenta en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, en el Impuesto sobre Sociedades y en el Impuesto sobre la Renta de no Residentes, consecuencia de los cambios efectuados en este
ámbito por la Ley 35/2006, de 2 de noviembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas y de modificación parcial de las Leyes de los Impuestos sobre Sociedades, sobre la Renta de no Residentes y sobre el Patrimonio. En relación con el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas se modifica, por una parte, el actual Reglamento del Impuesto, de forma que se configura como el marco normativo a aplicar en esta materia hasta la aprobación del nuevo Reglamento en el primer trimestre de 2007. Con
esta modificación se pretende proporcionar la información y seguridad jurídica necesario a los obligados a retener o ingresar a cuenta, de forma que puedan conocer con la suficiente antelación la nueva normativa aplicable a partir de 1 de enero de 2007. Por otra parte, se modifica el Real Decreto 2146/2005 en la medida en que contiene reglas específicas de retención en relación con los trabajadores que se benefician del particular régimen fiscal desarrollado en el mismo. Las modificaciones más relevantes efectuadas en el Reglamento del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas se efectúan en relación con los rendimientos del trabajo y de actividades económicas. En el ámbito de los rendimientos del trabajo se observan las consecuencias de los importantes cambios llevados a cabo por la nueva Ley del Impuesto: fundamentalmente, la rebaja en la tarifa del impuesto, reduciéndose el número de tramos a cuatro, con un significativo alargamiento de los mismos, al tiempo que se ha configurado un flexible tramo a tipo cero basado en las circunstancias personales y familiares de cada contribuyente, con lo que se pretende, en esencia, avanzar en términos de equidad horizontal, al generar el mismo beneficio fiscal a cada contribuyente con independencia de su nivel de renta. De esta forma, se efectúan las modificaciones correspondientes en
el procedimiento general de determinación del tipo de retención. Por una parte, se han elevado como consecuencia de los nuevos importes de la reducción por obtención de rendimientos del trabajo y de los mínimos personales y familiares, los límites determinantes de la obligación de retener previstos en el artículo 79 del Reglamento. Dichos límites de la obligación de retener no son sino umbrales de tributación de manera que se pone de manifiesto las cuantías más elevadas a partir de las cuales se empezará a pagar en el Impuesto. Por otra parte, como consecuencia del nuevo tratamiento de las circunstancias personales y familiares, se desgaja de la base para calcular el tipo de retención las cantidades tradicionalmente relacionadas con el mínimo personal y familiar, pasando, a su vez, a formar parte de una segunda magnitud, el denominado mínimo personal y familiar para calcular el tipo de retención. A ambas magnitudes se le aplica la nueva escala de retenciones de la misma forma que en la liquidación del impuesto se aplican las escalas estatal y complementaria a la base liquidable general y al mínimo personal y familiar. Al mismo tiempo, se respeta el particular tratamiento de las anualidades por alimentos satisfechas durante el ejercicio. En ningún caso, el tipo de retención calculado podrá ser superior al 43 por ciento. Además, con la finalidad de evitar errores de salto como consecuencia de los más elevados límites determinantes de la obligación de retener, el tradicional
límite de retención previsto en el artículo 83.3 del Reglamento se ha tenido que elevar del 35 al 43 por ciento. Por último, conviene indicar que se mantienen los actuales supuestos de regularización, los tipos fijos de retención y los procedimientos especiales de retención para calcular el tipo de retención para los perceptores de prestaciones pasivas y el que determina el procedimiento de retención en los casos de cambio de residencia, regulándose, eso sí, estos últimos en un artículo único, en concreto, el artículo 87 del Reglamento. En el ámbito de los rendimientos de actividades económicas se mantiene el tipo de retención a los rendimientos de actividades profesionales, agrícolas y ganaderas, y se incorpora un nuevo supuesto de retención del 1 por ciento en relación con determinadas actividades empresariales efectuadas por empresarios que determinan su rendimiento con arreglo al método de estimación objetiva. Este nuevo supuesto de retención es consecuencia de la Ley de Medidas para la Prevención del Fraude Fiscal, y persigue básicamente desempeñar una función de control en relación con aquéllas actividades empresariales a las que les resulte de aplicación el método de estimación objetiva y en las que predomine las relaciones comerciales con otros empresarios o profesionales. Las actividades económicas afectadas por esta nueva retención son
19
las previstas en el artículo 96.6.2º, fundamentalmente las previstas en las divisiones 3 y 4 del Impuesto sobre Actividades Económicas (carpintería metálica, y actividades de fabricación de artículos de ferretería, de piezas de carpintería, de muebles o de prendas de vestir,…), 5 (actividades vinculadas con la construcción) y 7, en lo relativo al transporte de mercancías, excluyendo el de viajeros (ya sea colectivo o en autotaxis).
20
De esta forma, y a partir de la finalización del nuevo plazo de renuncias al método de estimación objetiva previsto para el mes siguiente a la aprobación de la Orden que desarrolle el citado método para el ejercicio 2007, existirá la obligación de retener en relación con las cantidades que se satisfagan a los que realizan las citadas actividades empresariales, salvo que previamente le comuniquen al obligado a retener que determinan el rendimiento neto de dicha actividad por el método de estimación directa. Si posteriormente el empresario volviera al método de estimación objetiva, deberá nuevamente comunicar tal circunstancia para que a partir de dicha fecha le retengan el 1 por
ciento de las cantidades que le abonen. Por último, conviene señalar que las retenciones soportadas serán deducibles para calcular el pago fraccionado a efectuar por el empresario acogido al método de estimación objetiva. Por último, y como consecuencia del nuevo tipo del 18 por ciento aplicable a las rentas del ahorro, se incorporan los nuevos porcentajes de retención previstos en la Ley del Impuesto del 18 por ciento para los rendimientos del capital mobiliario (teniendo en cuenta que para la aplicación de este último no se tendrá en cuenta la nueva exención de 1.500 euros establecida para los dividendos), para las ganancias patrimoniales sujetas a retención (en concreto, transmisiones de IIC, premios y el nuevo supuesto aprovechamientos forestales por parte de los vecinos en montes públicos), así como para el arrendamiento y subarrendamiento de bienes inmuebles urbanos y el de otras rentas. Por otra parte, se eleva el porcentaje al 24 por ciento para los rendimientos procedentes de la cesión del derecho a la explotación del derecho de imagen.
En cuanto al citado Real Decreto 2146/2004, simplemente se efectúan los cambios pertinentes para aclarar que la reducción del 65 por ciento prevista en el mismo sigue aplicándose con anterioridad a la reducción por obtención de rendimientos del trabajo. En relación con el Impuesto sobre Sociedades la modificación contenida en el Proyecto de Real Decreto se limita a incorporar los nuevos porcentajes de retención, esto es, del 18 por ciento, con carácter general, y del 24 por ciento para el caso de rentas derivadas de la cesión del derecho a la explotación de la imagen. Por último, en relación con el Impuesto sobre la Renta de no Residentes, se incorpora el nuevo tipo de retención del 3 por ciento previsto para el supuesto de transmisión de bienes inmuebles situados en territorio español propiedad de contribuyentes de este impuesto que tributan sin mediación de establecimiento permanente, estando el adquirente obligado a practicar la citada retención con independencia de la fecha en que el transmitente adquirió el inmueble.
21
Azucareara del Guadalfeo (Salobre単a)
Torre Baños Estepona Texto: Salvador Pendón Muñoz. Fotografías: ®NEZK/98 Realización: 2002
LAS RESPONSABILIDADES POR EL MANEJO DE FONDOS PÚBLICOS EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL JOSÉ PASCUAL GARCÍA. Interventor del Estado. Subdirector Jefe de la Asesoría Jurídica. Departamento 1º de Fiscalización del Tribunal de Cuentas.
25
1.INTRODUCCIÓN.
L
a necesidad de garantizar una correcta gestión de los fondos públicos ha dado lugar al establecimiento en el ordenamiento jurídico de una serie de medidas orientadas a evitar irregularidades y a corregirlas en caso de que se produzcan. A este conjunto de medidas se las conoce bajo al genérica expresión de “control de la actividad financiera”. En realidad toda actividad administrativa, en cualquiera de sus vertientes, está sujeta al control, bien de los representantes
de los ciudadanos (control político), bien de los órganos judiciales (control jurisdiccional). Pero en el manejo de los fondos públicos su necesidad se ha sentido siempre con una especial intensidad, lo que ha dado lugar a que se establezcan controles específicos. Las causas hay que buscarlas en dos circunstancias: de una parte, los fondos públicos no son propios de quien los gestiona y, por tanto, ha de dar cuenta de su empleo, y de otra, el riesgo de una mala administración del dinero es mayor que en otros ámbitos
de la gestión pública y de peores consecuencias. Todos los mecanismos de control establecidos, bien a cargo de la intervención de cada entidad pública (control interno), bien a cargo de los órganos fiscalizadores autonómicos o del Tribunal de Cuentas (control externo), en caso de que la actuación irregular no se reconduzca, deben culminar con la puesta en marcha de las actuaciones necesarias para la exigencia de responsabilidades al culpable.
El estudio de las responsabilidades de quienes manejan los caudales o fondos públicos presenta no poca complejidad tanto por los tipos o modalidades existentes como por la multiplicidad de órganos con competencias para su exigencia. En las páginas que siguen se pretende ofrecer una síntesis de la situación con especial referencia a la Administración Local
26
2. REACCIONES DEL ORDENA MIENTO JURÍDICO ANTE LA IRREGULARIDAD. El ordenamiento jurídico, ante una infracción legal, puede brindar fundamentalmente dos tipos de reacciones: reparadora y punitiva. Mediante la primera se traslada el perjuicio al responsable, que habrá de afrontar el daño causado, y mediante la segunda se impone una sanción al responsable, de manera que su carácter no es reparador sino represivo. A partir de esta distinción, en las responsabilidades que se dan en el manejo de los fondos públicos es posible apreciar, en primer lugar, una responsabilidad patrimonial o contable, encaminada a la reparación del daño, cuya manifestación típica, aunque no exclusiva, sería la exigencia del reintegro de los fondos indebidamente aplicados, y en segundo lugar una responsabilidad penal, que se manifestaría fundamentalmente en los
delitos de malversación. Por el contrario, no existe un elenco de infracciones administrativas específicas derivadas del mal uso del dinero público, salvo las que derivan de forma indirecta del incumplimiento deberes funcionariales, que en ningún caso serían extensibles a los cargos políticos. 3. RESPONSABILIDADES PATRIMONIALES O CONTABLES. La reacción en nuestro ordenamiento presupuestario ante una infracción de sus normas se ha orientado fundamentalmente hacia la primera de las dos que hemos señalado, es decir, hacia reparación del daño causado, más que a la sanción. Contamos incluso con un órgano jurisdiccional específico para la exigencia de estas responsabilidades: el Tribunal de Cuentas. La denominada jurisdicción contable, se califica el art. 17 Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas (LOTCu) como “necesaria e improrrogable, exclusiva y plena”, de manera que, frente a ejercicio de la función fiscalizadora, que la comparte el citado Tribunal con los órganos autonómicos de control, la función jurisdiccional la ejerce con carácter exclusivo. Resulta obligado, por todo ello, detenernos en el análisis de este tipo de responsabilidad, sin perjuicio de que también hagamos una somera mención de la responsabilidad penal, a la que frecuentemente va unida.
3.1 Concepto de responsabilidad contable. En una primera aproximación la responsabilidad contable se nos presenta como una modalidad de responsabilidad patrimonial, también llamada civil. Con el calificativo de patrimonial, que es el que emplea la Ley General Presupuestaria (título VII), se hace referencia al deber de indemnizar a la Hacienda Pública de los daños y perjuicios que le hubieran causado quienes incurran en la misma. Por su parte, la legislación del Tribunal de Cuentas emplea para referirse a la misma el calificativo de contable con el que se hace referencia a la circunstancia de que es una responsabilidad que se deduce de las cuentas que deben rendir los que manejan fondos públicos. Bien es cierto que ambas expresiones no son totalmente equiparables, pues existen supuestos de responsabilidad patrimonial distintos de la contable, como sería la exigible para resarcirse de los daños o perjuicios en sus bienes y derechos, no integrantes de su Hacienda, es decir, en bienes y derechos que no tengan la condición de fondos públicos. La regulación común de estas responsabilidades se contiene en la LRJ-PAC (art. 145) y en el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo. En el ámbito local se contienen
Sólo conocerá de las responsabilidades subsidiarias, cuando la responsabilidad directa, previamente declarada y no hecha efectiva, sea contable.
preceptos paralelos a los citados en los que se regula la responsabilidad patrimonial tomada la expresión en sentido amplio, es decir, no circunscrita a la de carácter contable. Así el art. 78 de la LBRL, en su apartado 1 establece que “los miembros de las Corporaciones locales están sujetos a responsabilidad civil y penal por los actos y omisiones realizados en el ejercicio de su cargo. Las responsabilidades se exigirán ante los Tribunales de Justicia competentes y se tramitarán por el procedimiento ordinario aplicable”, añadiendo el apartado 3 que “las Corporaciones locales podrán exigir la responsabilidad de sus miembros cuando por dolo o culpa grave, hayan causado daños y perjuicios a la Corporación o a terceros, si éstos hubiesen sido indemnizados por aquélla”
Ahora bien, como se prevé en dicho Reglamento (art. 20), cuando los daños y perjuicios fueran constitutivos de responsabilidad contable será de aplicación la Ley General Presupuestaria, o las normas sobre la materia que resulten de respectiva aplicación al resto de las Administraciones Públicas, así como las previsiones contenidas en la LOTCu y en la Ley 7/1988, de 5 de abril, de funcionamiento del Tribunal de Cuentas (LFTCu). El especial tratamiento de que es objeto la responsabilidad contable, pese a pertenecer a la categoría genérica de responsabilidad civil o patrimonial, obliga a precisar sus caracteres diferenciales y para ello nada mejor que partir de su caracterización en el art. 49. 1 de la LFTCu:
A partir de este precepto y del art. 38.1 de la LOTCU la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas ha precisado que “para que exista responsabilidad contable han de concurrir en síntesis los elementos siguientes: a) Daño o perjuicio en los caudales públicos producido por quien tenga a su cargo el manejo, custodia o administración de los mismos, b) Infracción dolosa o con culpa o negligencia grave de las normas reguladoras del régimen presupuestario o de contabilidad y c) Relación de causa a efecto entre la acción u omisión y el daño producido” (Sentencia núm. 9/2003, de 23 de julio).
En relación con los preceptos reproducidos el art. 60 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local (TRRL), dispone que “las autoridades y funcionarios de cualquier orden que por dolo, culpa o negligencia adopten resoluciones o realicen actos con infracción de las disposiciones legales estarán obligados a indemnizar a la Corporación local los daños y perjuicios que sean consecuencia de aquellos, con independencia de la responsabilidad penal o disciplinaria que le pueda corresponder”.
La jurisdicción contable conocerá de las pretensiones de responsabilidad que, desprendiéndose de las cuentas que deben rendir todos cuantos tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos, se deduzcan contra los mismos cuando, con dolo, culpa o negligencia graves, originaren menoscabo en dichos caudales o efectos a consecuencia de acciones u omisiones contrarias a las leyes reguladoras del régimen presupuestario y de contabilidad que resulte aplicable a las entidades del sector público o, en su caso, a las personas o entidades perceptoras de subvenciones, créditos, avales u otras ayudas procedentes de dicho sector.
Una última cuestión a la que hay que responder antes de seguir adelante es cuales son las normas sobre la materia aplicables en la Administración Local, además de la legislación del Tribunal de Cuentas. En el Texto refundido de la Ley de Haciendas Locales (TRLHL) no se contiene, al contrario que en la Ley 47/2003, de 27 de diciembre, General Presupuestaria (LGP) o en las leyes autonómicas de Hacienda, una regulación al respecto, aun cuando la existencia de esta clase de responsabilidad, a la que se hace alusión expresa en el art. 223 TRLHL, se da por supuesta. Ante la falta de regulación específica se producen inevita-
27
bles lagunas que deben ser salvadas, particularmente relacionadas con la tipificación de las infracciones generadoras de responsabilidad, tarea que han llevado a cabo las demás leyes de Hacienda. Pues bien, en este punto bástenos con recordar que es criterio unánime de la doctrina (C. Aragón, R. Cortell, A. , A. Jiménez...), refrendado por la jurisprudencia contable, que resulta de aplicación la regulación de la Ley General Presupuestaria. 3.2 Ámbito subjetivo.
28
La cuestión que ahora pretendemos abordar presenta dos aspectos: entidades sujetas a la jurisdicción del Tribunal de Cuentas y personas (funcionarios o autoridades, personal laboral...) que pueden llegar a tener la condición de responsables. La respuesta al primero de los aspectos indicados ha ofrecido no pocas dudas en el pasado, que hoy pueden considerarse resueltas. En efecto, frente a la claridad con que el art. 4 de la LOTCu delimita el ámbito de la función fiscalizadora, que se extiende a todo el sector público, estatal, autonómico y local, el del enjuiciamiento de la responsabilidad contable viene delimitado, no por una relación de entidades, sino por el hecho de manejar «caudales o efectos públicos», y como en ninguna disposición se contiene una definición de lo que ha de entenderse por fondos públicos, se planteaba la duda de si los fondos de determinadas entidades
del sector público, concretamente las que se rigen por el derecho privado y desarrollan su actividad en el mercado, como las empresas públicas, habían de considerarse públicos. A la falta de precisión de la legislación del Tribunal de Cuentas se unía la del Texto refundido de la Ley General Presupuestaria que sólo consideraba en su art. 140 la obligación de indemnizar los daños y perjuicios causados a la “Hacienda Pública”, concepto dentro del cual, según la propia Ley, sólo comprendían los recursos del Estado y sus organismos autónomos, pero no la de las restantes entidades del sector público. En forma análoga a esta última tanto el art. 78.3 de la Ley de Bases de Régimen Local (LBRL) como el 60 del TRRL hacen referencia a los daños y perjuicios que se irroguen a la Corporación local, sin mencionar al conjunto de entidades integrantes del sector público local.
trasladado al ámbito local, nos lleva a la conclusión de que quedan sujetas a responsabilidad contable tanto la Corporación, en sentido estricto, como todas las entidades que integran el complejo sector público local. En particular, la sujeción se extiende a las entidades siguientes:
La Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas aplicó el criterio de considerar sujetos de responsabilidad a los gestores de las empresas públicas y demás entidades públicas sujetas al derecho privado, haciendo coincidir el ámbito de la función fiscalizadora y el de la de enjuiciamiento contable. Hoy la LGP ha venido a recoger esta doctrina estableciendo en su art. 176 el principio de que la obligación de indemnizar por los daños y perjuicios se extiende tanto a los que se causen a la Hacienda Pública (Estado y organismos autónomos) como a la respectiva entidad del sector público estatal. Este criterio,
•
Las Diputaciones Provinciales y Forales
•
Los Cabildos Insulares
•
Los Consejos Insulares
•
Los Consejos Comarcales
•
Los Ayuntamientos
•
Los Consorcios
•
Las Mancomunidades Municipios
•
Las Áreas Metropolitanas
•
Las Entidades locales menores
•
Los organismos autónomos dependientes de las Entidades locales
•
Las entidades públicas empresariales
•
Las sociedades mercantiles locales
de
También en el segundo de los aspectos mencionados existía no poca
ambigüedad. El Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria (TRLGP) de 1988 sólo mencionaba como sujetos de responsabilidad a “autoridades y funcionarios”, términos idénticos a los empleados por el citado art. 60 TRRL. Tampoco se hacía referencia, como posibles sujetos de responsabilidad contable, de los perceptores de subvenciones. La doctrina de la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas fue constante en declarar que podía incurrir en responsabilidad toda persona que gestionara fondos públicos, cualquiera que fuera su relación, laboral o estatutaria, con la respectiva entidad pública, así como los perceptores de subvenciones. También en este punto la vigente LGP ha venido a refrendar la citada doctrina, al declarar sujetos a “las autoridades y demás personal al servicio de las entidades del sector público estatal” y de forma expresa a los interventores y ordenadores. Quedarán, por el contrario, excluidos del ámbito subjetivo de la responsabilidad contable, cualesquiera que fueran los daños causados, los terceros ajenos a la Administración, e incluso aquellos funcionarios que no tengan encomendado el manejo de los fondos. Respecto de los perceptores de subvenciones, su inclusión en el círculo de responsables, precedido de una abundante jurisprudencia contable, ha sido confirmdo, bien que de forma indirecta, por la Ley General de Subvenciones, al establecer en su disposición adicional 1ª que “el
régimen de responsabilidad contable en materia de subvenciones se regulará de acuerdo con la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas, y la Ley 7/1988, de 5 de abril, de funcionamiento del Tribunal de Cuentas”. Puede afirmarse, en suma, que todo aquel que manejare fondos de una entidad del sector público, en ejercicio de una función o cargo del que esté legalmente investido o como consecuencia de una relación laboral, podrá ser sujeto de responsabilidad contable. Dicha condición en el ámbito de la Hacienda Pública recaerá normalmente en autoridades y funcionarios, pero podría recaer también en personal laboral. En el sector público empresarial y fundacional quedará sujeto a responsabilidad contable todo el personal a su servicio, que normalmente actuará con sujeción al derecho laboral. Por último, antes de terminar estas consideraciones sobre el sujeto responsable, nos parece necesario subrayar, como conclusión de lo expuesto, que la responsabilidad es personal del que maneja los fondos sin que sea trasladable al órgano obligado a aprobar o rendir las cuentas de la entidad. Por tanto, cuando se somete a la aprobación de una Corporación una cuenta demostrativa de la gestión financiera de unos gestores anteriores, a la nueva Corporación no le alcanza, por el hecho de aprobarla, la responsabilidad por dicha gestión.
Su responsabilidad se limita a que la cuenta refleje fielmente dicha gestión, con independencia de su regularidad o irregularidad. Como dice la regla 103.3 de la Instrucción del modelo normal de contabilidad local, “la responsabilidad de suministrar información veraz en que se concreta la rendición de cuentas es independiente de la responsabilidad en la que incurran quienes adoptaron las resoluciones o realizaron los actos reflejados en dichas cuentas”. 3.3 Las infracciones contables. Para que nazca la responsabilidad contable es preciso que se produzca una infracción, por acción o por omisión, no de cualquier norma jurídica sino de las leyes reguladoras del régimen presupuestario y de contabilidad aplicable al sector público de que se trate. El art. 177 de la Ley General Presupuestaria tipifica como infracciones que dan lugar a la obligación de indemnizar a la Hacienda Pública estatal o a la respectiva entidad las siguientes: a) Haber incurrido en alcance o malversación en la administración de los fondos públicos. b) Administrar los recursos y demás derechos de la Hacienda Pública estatal sin sujetarse a las disposiciones que regulan su liquidación, recaudación o ingreso en el Tesoro.
29
c) Comprometer gastos, liquidar obligaciones y ordenar pagos sin crédito suficiente para realizarlos o con infracción de lo dispuesto en esta ley o en la de Presupuestos que sea aplicable. d) Dar lugar a pagos reintegrables, de conformidad con lo establecido en el artículo 77 de esta ley. e) No justificar la inversión de los fondos a los que se refieren los artículos 78 y 79 de esta ley y la Ley General de Subvenciones.
30
f)
Cualquier otro acto o resolución con infracción de esta ley, cuando concurran los supuestos establecidos en el artículo 176 de esta ley.
En el ámbito local las infracciones lo serán de las normas contenidas en el TRLHL y reglamentos de desarrollo. Como precisa la LFTCu en su art. 49 la infracción ha de serlo de las “leyes reguladoras del régimen presupuestario y de contabilidad que resulte aplicable a las entidades del sector público”. De otra parte, como se deduce de la letra f) anterior y del citado art. 49 de la LFTCu, la enumeración de hechos que pueden generar responsabilidad patrimonial no es cerrada, de manera que podrá generarse por cualquier otro acto o resolución dictado con infracción de las normas presupuestarias o contables en el bien entendido de que no basta con la infracción (antijuridicidad formal) sino que es necesario que
esta vaya acompañada de un perjuicio o daño a la Hacienda local (antijuridicidad material). Como previsión específica, de gran importancia práctica, a añadir a la expresada relación hay que mencionar el supuesto contemplado en el art. 15.4 de la LGP, a tenor del cual "La declaración y exigencia de las responsabilidades a que, en su caso, haya lugar por la prescripción de créditos de la Hacienda Pública estatal se ajustará a lo prevenido en la normativa reguladora de la responsabilidad contable". El procedimiento para exigencia de la correspondiente responsabilidad contable al gestor público podrá iniciarse tan pronto se cometa la infracción si actuó con dolo; por el contrario, si actuó con culpa grave, pero no dolosamente, sólo procederá exigirle responsabilidad contable en el caso de que resulte infructuoso el cobro al perceptor (art. 178.2 LGP). Este importante matiz es una novedad de la vigente Ley General Presupuestaria. A partir de la LGP y de la legislación del Tribunal de Cuentas todo este conjunto de infracciones pueden agruparse en dos tipos fundamentales: •
Alcance o malversación.
•
Infracción distinta del alcance o malversación.
A los efectos de la LFTCu (art. 72) «se entenderá por alcance el saldo
deudor injustificado de una cuenta o, en términos generales, la ausencia de numerario o de justificación en las cuentas que deban rendir las personas que tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos, ostenten o no la condición de cuentadantes ante el Tribunal de Cuentas. A los mismos efectos, se considerará malversación de caudales o efectos públicos su sustracción, o el consentimiento para que ésta se verifique, o su aplicación a usos propios o ajenos por parte de quien los tenga a su cargo». Es importante subrayar en relación con esta definición que la malversación contable excluye del concepto dar a los fondos públicos un destino diferente siempre que sea público. Para la existencia de malversación contable será preciso que la aplicación de los caudales o efectos lo sea a usos propios o ajenos pero siempre que éstos sean de carácter privado, lo que no ha de entenderse en el sentido de que dicha acción no pueda ser generadora de responsabilidad contable distinta del alcance. El alcance no implica necesariamente que el infractor se haya apropiado los fondos manejados por el mismo. Basta con no pueda acrditar con una mínima e imprescindible actividad probatoria el destino dado a los fondos. Todos los demás supuestos no
calificables como alcance o malversación se consideran constitutivos de «responsabilidad distinta del alcance». Esta distinción es de la máxima importancia ya que es determinante tanto del procedimiento a seguir para su exigencia en vía jurisdiccional como de la posibilidad de que la reparación se pueda exigir en vía administrativa, según vamos a ver. 3.4 Exigencia de la responsabilidad contable. La exigencia de las responsabilidades contables en vía jurisdiccional corresponde en exclusiva al Tribunal de Cuentas o al Tribunal Supremo en caso de recurso. Ahora bien, los hechos constitutivos de responsabilidad pueden detectarse por la Administración o por el propio Tribunal en el transcurso de una fiscalización y esto puede dar a dos caminos distintos hasta que el Tribunal en ejercicio de su función jurisdiccional conozca de los hechos. En el primer caso, las actuaciones a desarrollar por la Administración dependen de que los hechos sean constitutivos de alcance o de responsabilidad distinta del alcance. En los supuestos de alcance la exigencia de responsabilidad se hará directamente por el Tribunal correspondiendo a la Administración adoptar las medidas cautelares que sean precisas. Si tras las mismas se confirmaran los indicios de alcance deberá, de
conformidad con el art. 182 LGP, dar «inmediato conocimiento al Tribunal de Cuentas». Las diligencias también podrán concluir en cierre si desaparecieran dichos indicios o se hiciera el reintegro del alcance por el interesado. Por el contrario, si la responsabilidad fuera distinta del alcance, ésta puede ser exigida mediante expediente administrativo, pero debe darse conocimiento de los hechos al Tribunal de Cuentas que puede avocar o no su conocimiento (art. 41.1 LOTCu y art. 180 LGP). A la hora de iniciar el procedimiento una vez más nos encontramos con la necesidad de determinar cual sea la normativa local en esta materia. El Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidades patrimoniales, aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, dice en su art. 20.2 que cuando los «daños y perjuicios» causados a las Administraciones Públicas fueran originados por acciones u omisiones constitutivas de responsabilidad contable será de aplicación lo previsto en los arts. 140 y siguientes del TRLGP (actual art. 176 LGP), o las normas sobre la materia que resulten de respectiva aplicación al resto de las Administraciones Públicas, así como las previsiones contenidas en la legislación del Tribunal de Cuentas. Y añade: “En el ámbito de la Administración del Estado se aplicará, en su caso, el procedimiento regulado en el Real Decreto 700/1988, de 1 de
julio”. Puede ser discutible a la vista de este precepto si la Administración local debe aplicar en la tramitación este Real Decreto o el Reglamento citado o, incluso, el Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre (ROF), que en su art. 225 regula los expedientes para declarar la responsabilidad civil del personal de las Entidades locales. Aun cuando entre las tres normas reglamentarias no existen diferencias sustanciales parece que lo procedente es la aplicación del primero. De hecho, es el que se viene aplicando en la práctica por las Entidades locales sin contradicción por parte del Tribunal de Cuentas y el que mejor se adapta al caso. Su singularidad más destacable, que deriva de la LOTCu (art. 41.2), es que contra las resoluciones que pongan fin al expediente imponiendo a los responsables la obligación de indemnizar a la Administración cabe recurso, no ante la jurisdicción contenciosa, sino ante la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas. Por último, consideramos necesario llamar la atención sobre el hecho de que la más reciente jurisprudencia contable tiende a ampliar el concepto de alcance o malversación en detrimento del concepto de responsabilidad distinta del alcance. Este criterio tiene como efecto que em la generalidad de los caos la tramitación la asumirá directamente el Tribunal. En consecuencia, ante un hecho que pudiera ser constitutivo de res-
31
ponsabilidad contable lo procedente será que el funcionario o miembro de la Corporación que lo advierta comunique los hechos observados al Presidente indicándole que debe procederse con arreglo a lo dispuesto en el art. 182 LGP (adaptando las referencias orgánicas a la organización propia), que dispone:
32
Tan pronto como se tenga noticia de que se ha producido un hecho constitutivo de las infracciones a que se refiere el artículo 177.1 o hayan transcurrido los plazos señalados en los correspondientes artículos de esta ley sin haber sido justificadas las órdenes de pago o los fondos a que el mismo se refiere, los jefes de los presuntos responsables y los ordenadores de pagos, respectivamente, instruirán las diligencias previas y adoptarán, con igual carácter, las medidas necesarias para asegurar los derechos de la Hacienda Pública estatal o los de la respectiva entidad, dando inmediato conocimiento al Tribunal de Cuentas o al Ministro de Hacienda, en cada caso, para que procedan según sus competencias y conforme a los procedimientos establecidos. Así pues, siempre que los hechos presenten los caracterse de alcance o malversación o al menos su calificación como tal sea defendible, lo procedente será el traslado de las actuaciones al Tribunal de Cuentas, donde continuará la tramitación para su exigencia, primero mediante la práctica de las actuaciones que regula
el art. 47 LFTCu por el delegado instructor que designe el Pleno del Tribunal y después a través del procedimiento de reintegro por alcance. 4. Responsabilidades Penales El segundo orden de responsabilidades del nos vamos a limitar a dar una rápida noticia con vistas a analizar sus relaciones con las contables es el de las responsabilidades penales. La protección penal de los caudales o efectos públicos no se contempla por el Código Penal en el Título XIV dedicado a los delitos contra la Hacienda Pública y la Seguridad Social, que se ocupa de la protección de la Hacienda Pública pero fundamentalmente en su vertiente tributaria, limitándose en la vertiente del gasto a la regulación del delito de fraude de subvenciones (o, en su caso, del fraude de fondos comunitarios), que constituye una modalidad de gasto, pero no se ocupa del gasto público, como tal. Los caudales públicos, y consiguientemente las responsabilidades de los gestores se protegen dentro del título XIX («Delitos contra la Administración Pública») y más concretamente en el capítulo VII «De la malversación». En la regulación de la malversación hay que distinguir la malversación propia y la impropia y dentro de la malversación propia, es decir, de la que se comete por autoridades y funcionarios, dos modalidades:
la sustracción de caudales públicos (art.432) y la aplicación de los mismos a usos ajenos a la función pública (art. 433). El sujeto activo en la malversación propia es el funcionario o autoridad. Se requiere que el funcionario tenga a su cargo los fondos «por razón de sus funciones», es decir, que la tenencia derive de sus competencias específicas. Con la expresión malversación impropia hace referencia la doctrina a la extensión de los delitos de malversación a sujetos activos distintos de las autoridades y funcionarios. Dice sobre este extremo el art. 435 CP: Las disposiciones de este capítulo son extensivas: 1. A los que se hallen encargados por cualquier concepto de fondos, rentas o efectos de las Administraciones públicas. 2. A los particulares legalmente designados como depositarios de caudales o efectos públicos. 3. A los administradores o depositarios de dinero o bienes embargados, secuestrados o depositados por autoridad pública, aunque pertenezcan a particulares. Nos parece importante llamar la atención sobre la identidad, o cuando menos proximidad, del concepto de sujeto activo del delito y del de responsable contable
Frente al carácter indemnizatorio de la responsabilidad contable o patrimonial la responsabilidad penal tiene, como hemos indicado, una finalidad punitiva, estableciendose las correspondientes penas en los artículos citados, las cuales pueden consistir en prisión, multa, inhebilitación o suspensión de empleo o cargo. 5. DELIMITACIÓN DE RESPONSABILIDADES CONTABLES Y PENALES No es infrecuente que unas mismas actuaciones de los gestores públicos sean constitutivas al mismo tiempo de responsabilidad penal y de responsabilidad contable, lo que se dará siempre que se esté en presencia de un hecho delictivo que sea al mismo tiempo productor de un daño a la Hacienda Pública. Se trata de un supuesto que es habitual en numerosos delitos y para el que el art. 109 del Código Penal otorga al perjudicado la opción de exigir la responsabilidad civil en el curso del proceso penal o ante la jurisdicción civil. Cuando la concurrencia de responsabilidades se da en actuaciones delictivas de los gestores públicos, lo que se configura como una opción del particular perjudicado por el delito, en el ámbito público es de aplicación obligatoria: cada jurisdicción debe absternerse de conocer de la materia que está atribuida a la otra. El principio de independencia y la compatibilidad entre la jurisdicción
contable y la jurisdicción penal aparece nítidamente consagrada en el art. 18 de la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas: «La jurisdicción contable es compatible respecto de unos mismos hechos con el ejercicio de la potestad disciplinaria y con la actuación de la jurisdicción penal». A tal efecto, el art. 49.3 de la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas marca el cauce a seguir por la jurisdicción penal en estos casos: «cuando los hechos fueren constitutivos de delito, con arreglo a lo establecido en el artículo 18.2 de la Ley Orgánica 2/1982, el Juez o Tribunal que entendiere de la causa se abstendrá de conocer de la responsabilidad contable nacida de ellos, dando traslado al Tribunal de Cuentas de los antecedentes necesarios al efecto de que por éste se concrete el importe de los daños y perjuicios causados en los caudales o efectos públicos». Por su parte, la LOTCu nos dice que a la jusridicción contable no corresponderá el enjuiciamiento de los hechos constitutivos de delito o falta (art. 16) y que es compatible con la actuación de lajurisdicción penal (art. 18), aunque para evitar fallos contradictorios se establece que es prevalente el orden penal respecto de la fijación de los hechos y la autoría (art. 44 LOPJ y STC 26/7/83). Las consecuencias concretas en el orden procesal de los preceptos citados y concordantes son las siguientes:
a) El procedimiento contable, por regla general, no se suspende en tanto se tramita el penal, pero no puede descartarse que así ocurra por la existencia de cuestiones prejudiciales penales. Sería el caso, por ejemplo, de que hubiera de dilucidarse una falsedad documental para apreciar la existencia de responsabilidad contable, la cual siempre tendría que ser previamente dilucidada por los órganos jurisdiccionales penales en el ejercicio de su propia competencia. b) Tampoco se suspende, en principio, el procedimiento penal como consecuencia de la tramitación de un procedimiento contable, aunque no es descartable la existencia de cuestiones prejudiciales suspensivas y devolutivas (arts. 4 y 5 de la LECr), de particular importancia cuando de la fijación de la cuantía malversada se trata. c) La Sentencia penal no debe declarar la obligación de abonar al Tesoro Público el importe defraudado y sus intereses y, de hacerlo, incurriría en un claro exceso de jurisdicción, pues dicho pronunciamiento por concernir a la responsabilidad civil está expresamente atribuido por la ley a otro orden jurisdiccional y no forma parte del núcleo competencial básico de los tribunales de lo penal.
33
La compatibilidad de ambos órdenes jurisdiccionales, clara, al menos a nivel de principios, ha sido recogida tanto por la jurisprudencia del Tribunal Supremo (puede verse entre otras la Sentencia de la Sala 3.ª de 23 de octubre de 1996) como, con mayor amplitud, por la emanada de la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas (Sentencia de 2 de febrero de 2001), aunque ha habido no pocas situaciones de conflicto sobre todo como consecuencia de exceso de Juzgados y de Tribunales penales..
34
6. CONCLUSIÓN La Ley es rigurosa en la exigencia de responsabilidades a los servidores públicos. Una gestión de los fondos
mediante la que se causen perjuicios a la Hacienda local dará lugar a que se les exija la reparación del daño por el Tribunal de Cuentas, exista o no actuación delictiva, pero si se diera ésta el infractor incurrirá también en las correspondientes penas previstas en el Código Penal. BIBLIOGRAFÍA
Derecho Financiero, núm. 81, 1994. - Jurisdicción y responsabilidad contable. Colaboración en Crónica 1990-1991. Tribunal de Cuentas, 1992. Pascual García, J.: Régimen Jurídico del Gasto Público. Presupuestación, ejecución y control (Capítulo XXV). Ed. Boletín Oficial del Estado, Madrid, 2004.
ARAGÓN SÁNCHEZ C.: El control externo de la gestión económico-financiera de los Entes locales. Comunidad de Madrid. 1999
- Régimen jurídico de las subvenciones públicas,(Capítulo XI) Ed. Boletín Oficial del Estado, Madrid, 2004.
Medina Guijarro, J., y Pajares Giménez, J. A.: Compatibilidad entre la jurisdicción contable y la jurisdicción penal, Revista Española
Vacas García-Alós, L.: El Tribunal de Cuentas. Enjuiciamiento contable y Jurisprudencia constitucional, La leyActualidad, 1998.
Azucareara del Guadalfeo (Salobreña)
35
LA CONCESIÓN DE OBRA PÚBLICA Y SU ANÁLISIS EN LA FUNCIÓN INTERVENTORA ANA ISABEL BELTRÁN GÓMEZ Interventora Expo-Agua 2008. Gobierno de Aragón
36
1.Introducción.
E
l objeto de la presente ponencia es realizar un análisis de las singularidades que en la gestión económica de una Administración y en la correlativa actuación interventora pueden plantearse en los contratos de concesión de obra pública, tras la entrada en vigor de la nueva regulación de los mismos a través de la Ley 13/2003, de 23 de mayo.
Las previsiones aplicables las encontraremos -por una parte- en el
nuevo Titulo V del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (en adelante, TRLCAP) introducido mediante esta Ley y en la Parte general del TRLCAP (con carácter supletorio por aplicación del artículo 7.2 del mismo), y -por otra- en la Ley 47/2003, General Presupuestaria en el ámbito de la Administración General del Estado, en el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales para la Administración local, o en las Leyes
reguladoras de las Haciendas autonómicas para éstas, y en todas las normas reglamentarias de desarrollo de estas Leyes. Lo primero que conviene destacar es que al admitir el objeto de estos contratos de concesión de obra pública varias modalidades: obra y explotación, o solo explotación de una obra ya construida, y ser también diversas las fórmulas de financiación tanto en la ejecución de las obras como en la posterior explotación, no es posible establecer un esquema único en la
gestión económica, ya que podemos encontrarnos desde supuestos en los que no existe ninguna aportación con cargo a los Presupuestos de la Administración, a otros en la que ésta colaborará financieramente en la ejecución, en la explotación o en ambos momentos. El TRLCAP determina en su artículo 11.2 e) como un requisito esencial para la celebración de los contratos sometidos a dicha norma el de la existencia de crédito adecuado y suficiente, si del contrato se derivan obligaciones de contenido económico. El apartado g) de este mismo precepto establece también como requisito esencial el de la fiscalización previa de los actos administrativos de contenido económico, relativos a los contratos, remitiéndose a los términos previstos en las normas presupuestarias de las distintas Administraciones Públicas. En esa misma línea, el artículo 67.2 de esta norma establece que al expediente se incorporaran, siempre que el contrato origine gastos para la Administración, el certificado de existencia de crédito o documento que legalmente le sustituya, la fiscalización de la intervención y la aprobación del gasto, salvo en el supuesto excepcional en el que el presupuesto no haya podido ser establecido por la Administración y deba ser presentado por los licitadores. Veamos pues como operan estos principios de lo que podríamos denominar “parte económica” del expe-
diente de contratación en los contratos de concesión de obra pública, y en qué momentos y con qué alcance deberá verificarse el tramite de intervención previa cuando el órgano de contratación esté sometido por su regulación a este tipo de control. 2. Tramitación Económica Inicial: Estudio de viabilidad y elaboración de anteproyecto y proyecto. La complejidad de los contratos de concesión de obra pública determina que su proceso se inicie con un estudio de viabilidad (artículo 227 del TRLCAP) en el que se examina su procedencia, además deberá existir un Proyecto y, cuando la complejidad y el grado de definición de la obra lo requiera un Anteproyecto (artículos 228 y 229 del TRLCAP). El estudio de viabilidad, que podrá ser sustituido por decisión motivada de la Administración por un estudio de viabilidad económico-financiera como señala el apartado 6 del artículo 227 del TRLCAP- lo elaborará normalmente la Administración, y en este caso podrá realizarse con sus propios medios personales o recurriendo a la prestación externa mediante un contrato de consultoría y asistencia, que conllevará su propio expediente de gasto. Puede presentarse también a iniciativa privada o de otra Administración
Pública, tal como determina el artículo 222. En el supuesto de la iniciativa privada, el apartado 5 del artículo 227 prevé que si el autor del estudio no resulta adjudicatario -salvo que el estudio hubiera resultado insuficiente de acuerdo con su propia finalidad- éste tendrá derecho al resarcimiento de los gastos efectuados incrementados en un 10 por ciento como compensación. Este resarcimiento originará un expediente de gasto para la Administración, salvo en el supuesto de que los pliegos prevean que la indemnización al redactor se asuma por el concesionario. El apartado termina estableciendo cómo calculará la Administración los gastos de elaboración. En cuanto al Proyecto, lo primero que cabe destacar es que la Ley admite tanto su realización por la propia Administración, como que constituya un elemento de la oferta de los licitadores. Esta alternativa la encontramos en los artículos 220.3 y 229.1 del TRLCAP. En el supuesto de que sea la Administración la que elabore el Proyecto o Anteproyecto éstos podrán realizarse tanto por sus propios medios técnicos como a través del oportuno contrato de consultoría y asistencia, con su consiguiente expediente de gasto contractual. 2.Financiación de la ejecución de la obra. El apartado primero del artículo 224 del TRLCAP establece el principio general según el cual: "Las obras
37
públicas objeto de concesión serán financiadas, total o parcialmente, por el concesionario que, en todo caso, asumirá el riesgo en función de la inversión realizada”. El apartado segundo establece el marco general para la obtención de la financiación privada, sobre el principio de control de la Administración.
38
Es el apartado 3 del precepto el que completa el régimen de financiación con la posible financiación pública, disponiendo: “Cuando existan razones de rentabilidad económica o social, o concurran singulares exigencias derivadas del fin público o interés general de la obra objeto de concesión, la Administración podrá también aportar recursos públicos para su financiación, que adoptará la forma de financiación conjunta de la obra, mediante aportaciones dinerarias o no dinerarias, subvenciones o préstamos reintegrables, con o sin interés, o préstamos participativos de acuerdo con lo establecido en el artículo 236 y en la sección 2ª del capítulo III de esta Ley y de conformidad con las previsiones del correspondiente pliego de cláusulas administrativas particulares, debiendo respetarse en todo caso el principio de asunción de riesgo por el concesionario”. Este régimen general de ayudas públicas se completa con lo dispuesto en el apartado 4 del precepto, que prevé dos fuentes mas que pueden enriquecer la financiación
pública de la concedente: la de otras Administraciones Públicas y las de otros organismos nacionales o internacionales. Las aportaciones públicas a la construcción de la obra se desarrollan en el artículo 245, pero se incluyen también previsiones sobre esta cuestión -con una sistemática ciertamente criticable- en el artículo 236, en la Sección dedicada a la ejecución de las obras. Este último precepto reitera en su primer apartado la posible existencia en la ejecución de la obra concesional de ayudas de la Administración, y en su apartado segundo -al regular las modalidades de ejecución de las obras- desarrolla la posibilidad de que la Administración pueda contribuir a la ejecución de las mismas, ya sea realizando una parte de la obra, ya participando en su financiación: “La ayuda de la Administración en la construcción de la obra podrá consistir en la ejecución por su cuenta de parte de la misma o en su financiación parcial. En el primer supuesto la parte de obra que ejecute deberá presentar características propias que permitan su tratamiento diferenciado, y deberá ser objeto a su terminación de la correspondiente recepción formal. Si no dispusiera otra cosa el pliego de cláusulas administrativas particulares, el importe de la obra se abonará de acuerdo con lo establecido en el artículo 145 de esta Ley. En el segundo supuesto, el importe de la financiación que se otorgue podrá abonarse en los términos pactados, durante la ejecu-
ción de las obras, de acuerdo con lo establecido en el artículo 145 de esta Ley, o bien una vez que aquéllas hayan concluido, en la forma en que se especifica en el artículo 245 de esta Ley”. A la luz de estos preceptos, un esquema general de posibilidades de financiación de la ejecución de las obras podría ser así el siguiente: •
Obra ejecutada directamente por el concesionario.
•
Obra ejecutada con aportación de la administración concedente: * Ejecución directa por la Administración de parte de la misma » Sistema de pago del artículo 145 TRLCAP » Sistema establecido en pliego * Financiación parcial » Sistema de pago del artículo 145 TRLCAP » Pago al fin de la obra » Pago al fin de la concesión
•
Obra ejecutada con aportación de otras administraciones públicas u organismos.
1. En el primer supuesto, obra ejecutada directamente por el concesionario sin financiación de la Administración, para ésta no se derivará ningún expediente de gasto, sin perjuicio de que el expediente contractual deba ser sometido a fiscalización previa de conformidad con lo
dispuesto en los artículos 11 g) del TRLCAP y en los correspondientes de las leyes reguladoras de las diversas Haciendas. En estos casos es además frecuente que lo que se genere para la Administración sea un ingreso derivado del canon de explotación que puede establecerse, con lo que la necesidad de someter el expediente a intervención previa es incuestionable.
lelo. Esta voluntad del legislador se manifiesta en el hecho de que establece la recepción formal y autónoma de la parte de obra que la Administración ejecute a su cargo y, salvo que el pliego establezca otra cosa, que su importe se abone de acuerdo con lo previsto en el artículo 145 del TRLCAP, que regula las certificaciones de obra y los abonos a cuenta.
2. En el supuesto de que la Administración concedente ejecute una parte de la obra pública objeto de concesión, ésta deberá presentar una identidad propia y ser susceptible de diferenciación y tratamiento autónomo. (A titulo de ejemplo la Memoria que acompañaba al proyecto de Ley citaba, en una concesión de obra pública ferroviaria, la financiación y construcción parcial de parte de la misma como podría ser la explanación, el tendido de vía o la señalización, la práctica nos concede muchos mas ejemplos).
Nos encontraremos pues ante un contrato de obra con su propio expediente de gasto: necesidad de realizar RC, fiscalización previa con toda la documentación preceptiva tanto en fase de licitación como de adjudicación, pagos al adjudicatario mediante certificaciones de obra tramitadas en los oportunos documentos de reconocimiento de la obligación, recepción y emisión de la certificación final.
La idea consiste en que, en el conjunto de la obra concesional, la parte de obra que realice la Administración tenga un grado de individualidad que permita su identificación material y funcional con autonomía, de tal manera que no interfiera en el conjunto del proceso constructivo perturbándolo. Sería así lógico que esta actuación se produjera en el primer momento de construcción de la infraestructura, desapareciendo la Administración lo antes posible del proceso constructivo, para evitar actuaciones en para-
3. En cuanto a las aportaciones de la Administración a la financiación de las obras, el apartado 2 del artículo 236 que se ha transcrito remite a los términos pactados para su abono, ofreciendo la triple posibilidad de que la ayuda se produzca durante su ejecución, cuando la obra se encuentre ya concluida o al termino de la concesión. En los dos últimos supuestos determina el artículo 245 que resultará de aplicación la normativa sobre contrato de obra bajo la modalidad de abono total, salvo en la posibilidad de fraccionar el abono. Por lo que respecta a la aportación de la ayuda pública durante la
ejecución de las obras, el artículo 236 contiene una nueva remisión al artículo 145 del TRLCAP, sin mayores precisiones. La instrumentación de este procedimiento no será fácil, de no articularse con detalle en el pliego de cláusulas administrativas particulares, ya que tenemos que considerar que en este caso la obra no se realiza directamente para la Administración y el sistema de expedición de certificaciones de obra no resultaría en principio aplicable. En todo caso debería instruirse un expediente de gasto, con reserva de crédito, fiscalización y aprobación de gasto y formulas de pago en los términos contenidos en el pliego. Si la aportación de la ayuda pública se materializa al final de la obra, o al final de la concesión la remisión, ya se ha comentado, lo es a la legislación sobre obras con abono total del precio, pero sin la posibilidad de fraccionamiento de pago, probablemente porque el legislador haya entendido que en el supuesto de que la concesión se encuentre en explotación el fraccionamiento del pago por la obra pudiera interpretarse como subvención a la explotación, lo que es incompatible con la naturaleza de la misma. Este expediente de gasto también tendrá singularidades, mayores si el compromiso es el del pago al termino de la concesión, dados los plazos de la misma. Como determina el propio artículo 245 la fijación del importe de la financiación pública puede realizarse en el
39
propio pliego o por los licitadores en las ofertas, posibilidad que permite introducir como elemento de valoración la menor aportación pública solicitada por los licitadores en sus proposiciones.
40
El apartado segundo del artículo 245 introduce una novedad al permitir que las aportaciones públicas puedan consistir en aportaciones no dinerarias del órgano de contratación o de cualquier otra Administración con la que exista Convenio al efecto, de acuerdo con la valoración de las mismas que se contenga en el pliego de cláusulas administrativas particulares. Es una modalidad de pago interesante para las entidades locales, cuyo mayor patrimonio –en muchos casos- es de carácter inmobiliario. Se establece en todo caso la cautela de que los bienes inmuebles que se entreguen al concesionario se integraran en el patrimonio afecto a la concesión y revertirán a la Administración al termino de la concesión. 4. En cuanto a las obras con aportación de otras Administraciones u Organismos las referencias en la norma son mínimas. El artículo 224.4 se remite a la celebración del correspondiente convenio y el apartado 2 del 245 menciona las aportaciones no dinerarias de “cualquier otra Administración con la que exista convenio al efecto”. Será pues en este instrumento en el que habrán de concretarse los aspectos concretos de la materialización de las aportaciones.
4. Terminación de las obras. El artículo 241 del TRLCAP distingue a lo largo de sus apartados el levantamiento de dos actas: acta de comprobación y el acta de recepción formal: •
la primera se emite a la terminación de las obras
•
la segunda al termino de la concesión, cuando se proceda a la entrega de bienes y derechos a la Administración contratante.
Llama la atención que esta acta de recepción formal haya sido incluida en un precepto que tiene por título “terminación de las obras”, ya que la misma se expedirá en un momento muy diferente del de finalización de las obras. Recordar en este punto que cuando se ejecuten obras directamente por la Administración el artículo 236.2 establece la necesidad de realizar a su finalización la correspondiente recepción formal, en la terminología propia del contrato de obras (y de la que como vemos se aparta un poco la regulación del contrato de concesión, que califica al acta emitida a la finalización de las obras de “acta de comprobación”). El levantamiento y contenido del acta de comprobación se ajustarán a lo dispuesto en el pliego de cláusulas administrativas particulares y se acompañará de un documento de valoración de la obra pública ejecu-
tada y, en su caso, una declaración del cumplimiento de las condiciones impuestas en la declaración de impacto ambiental, que será expedido por el órgano de contratación y en el que se harán constar la inversión realizada. Llama también poderosamente la atención que la remisión en esta acta a su levantamiento y contenido se produzca a las disposiciones de los pliegos, y que sin embargo en cuanto al acta de recepción la remisión lo sea al contenido del artículo 147, regulador de la recepción en los contratos de obras. El apartado 3 del precepto se refiere al supuesto en que la Administración ha financiado parcialmente la obra mediante abonos parciales de la ayuda al concesionario, silenciando el precepto el supuesto de que las ayudas se produzcan con posterioridad a la ejecución. En el caso previsto la certificación final de la obra acompañará al documento de valoración y al acta de comprobación. Ninguna referencia expresa se contiene en la norma respecto de los llamados a formalizar una y otra acta, el esquema entiendo que debería ser el siguiente: •
En las obras ejecutadas directamente por el concesionario, los llamados a suscribir el acta de comprobación serán los determinados en el pliego, en todo caso la Administración y el concesionario, probablemente será nece-
saria la presencia del director de las obras y del ejecutor último de las mismas. •
En las obras ejecutadas directamente por la Administración habrá que estar íntegramente al contenido de los artículos 110.2 y 147 del TRLCAP. Artículos que prevén la comunicación del acto a la Intervención de la Administración correspondiente, cuando dicha comunicación sea preceptiva, para su asistencia potestativa al acto en sus funciones de comprobación de la inversión
cláusulas administrativas particulares, que deberá respetar lo previsto en dichos artículos. La rúbrica de estos preceptos no resulta muy acertada, ya que entre las “retribuciones por explotación de la obra” se incluye la asunción del pago de la tarifa por la Administración, figura que evidentemente encaja en el postulado del artículo 247 “aportaciones públicas a la explotación de la obra”. •
5. Financiación de la explotación. El artículo 225 del TRLCAP enuncia los mecanismos de retribución del concesionario durante la explotación por orden de preferencia, mencionando: •
El peaje o tarifas (bien abonadas por los usuarios, bien por la Administración bajo la modalidad del “peaje en sombra”).
•
Los rendimientos procedentes de la zona comercial.
•
Las aportaciones Administración.
de
la
Son los artículos 246 y 247 del TRLCAP los que desarrollan el precepto, remitiendo a lo que establezca el correspondiente pliego de
•
La forma habitual de retribución del concesionario son las tarifas a abonar por los usuarios de la obra, cuya regulación genérica se contiene en los apartados 2 y 3 del artículo 246, supuesto en el que ningún expediente de gasto se derivará para la Administración. El apartado 4 del artículo 246 prevé que la retribución por la utilización de la obra pueda ser abonada por la Administración teniendo en cuenta su utilización y en la forma prevista en el pliego de cláusulas administrativas particulares. Se trata de la primera regulación a nivel estatal de lo que se ha dado en llamar “peaje en sombra” (antecedentes normativos autonómicos los encontramos en Madrid y en Murcia). Su cuantía deberá recogerse en el acuerdo de adjudicación y abonarse en la forma establecida en los pliegos, en los que se contendrán también los mecanismos de revisión que
podrán contener previsiones de evolución ligadas a la utilización de las obras. Sobre este peaje señalar la necesidad de efectuar un control de su otorgamiento, dentro de la planificación de la financiación plurianual que se realice (Disposición adicional séptima de la Ley 13/2003). La existencia de retribución por la Administración en función de la utilización de la obra obligará a tramitar un expediente de gasto plurianual con muchas singularidades y posibilidades, cuya cuantía estará en la mayor parte de las ocasiones indeterminada, aun cuando puedan establecerse unas aportaciones máximas de la Administración. •
Los rendimientos procedentes de la explotación de la zona comercial tampoco requerirán de la instrucción de expediente de gasto alguno para la Administración concedente.
•
Aportaciones a la explotación de la obra, se prevén en el artículo 247 del TRLCAP y se mencionan:
•
Las subvenciones al precio (o peaje-sombra-parcial).1 Estas subvenciones también pueden proceder de Administraciones distintas de la concedente. Se derivara necesariamente un expediente de gasto subvencional, con sus singularidades.
41
42
•
anticipos reintegrables, prestamos participativos, subordinados o de otra naturaleza. 2
•
el régimen de aportaciones públicas a la concesión se completa con el otorgamiento de ayudas en los casos excepcionales en que, por razones de interés público, resulte aconsejable la promoción de la utilización de la obra publica antes de que su explotación alcance el umbral mínimo de rentabilidad. Esta formula igualmente dará origen a un expediente de gasto, pero de naturaleza no contractual sino subvencional, con su propio régimen regulador.
Todas estas figuras –cuyo nexo de unión es el de garantizar la viabilidad económica de la explotación de la obra- deberían utilizarse de forma excepcional e interpretarse a la luz del principio de asunción del riesgo por el concesionario. La discrecionalidad que subyace en las mismas es innegable, como lo avala el matiz de que en estos casos no hay que estar a lo previsto en los pliegos (o en las ofertas de los licitadores) sino que la redacción
determina que “las Administraciones Públicas podrán otorgar” y que el órgano de contratación aprobará las ayudas, como si éste no estuviera vinculado por la norma previa que es el pliego. Sobre la prácticamente inexistente asunción de riesgo quiero destacar que en varios momentos de la regulación aparece el principio de ejecución del contrato a riesgo y ventura del contratista: desde la Exposición de Motivos y el propio precepto definidor del contrato, el 220 -en donde nada mas establecerse ya se matiza con la compatibilidad del mismo con la posibilidad de determinadas ayudas de la Administración Pública que, obviamente, reducirían ese riesgo- a las referencias casi “obsesivas” a este principio en el resto del articulado, mencionando, entre otros, los artículos 224.1, 224.3, 235, 239, 243 b) y 251.2. del TRLCAP. Pero en todas estas previsiones se pretende lo que ya anticipa sobre la cuestión la Exposición de motivos: “moderar adecuadamente los limites del riesgo”, llegando a hacer desaparecer incluso en ocasiones ese riesgo, como sucede con la regulación del artículo 247 relativa a la fase de
explotación que acabamos de analizar, en donde al existir ayudas publicas hasta conseguir la rentabilidad de la obra el concesionario sabe que durante la explotación esa rentabilidad estará garantizada, lo que hace cuestionarnos la real aplicación del principio de riesgo y ventura. Para finalizar, y un cuando no constituye una norma básica, debe resaltarse el contenido del primer apartado de la Disposición adicional séptima que establece que en los supuestos previstos en los artículos 130 a 134 y 226, o cuando en la financiación de un contrato se prevea cualquier forma de ayuda o participación estatal, o en la modificación de los referidos contratos, la aprobación por el órgano de contratación del expediente de contratación prevista en el artículo 231.1 requerirá el previo informe del Ministerio de Hacienda. No se establece en la previsión sobre qué extremos versará dicho informe, pero cabe suponer que el mismo se prevé como un instrumento de control previo a la aprobación de determinados compromisos plurianuales o diferidos de gran calado.
1 MARTIN HUERTA, P. “Régimen económico financiero de la concesión y equilibrio económico del contrato” en la obra colectiva Comentarios
a la nueva Ley 13/2003, de 23 de mayo, reguladora del contrato de concesión de obra pública, Thomson-Civitas. 2003. Considera este autor que este sistema se estableció en España para todas las Autopistas por el artículo 8 del Real Decreto 6/1999, de 16 de abril, de medidas urgentes de liberalización e incremento de la competencia, corregido en normas posteriores, que preveía la revisión de los contratos de concesión para rebajar tarifas de los peajes satisfechos por los usuarios en un 7% de su importe, liquidando la Administración a la sociedad concesionaria, una vez cerrado cada ejercicio, por la perdida de ingresos que supone la bajada de tarifas. Esta medida fue corregida mediante el Real Decreto Ley 18/1999, modificándose en aplicación de ambas medidas el régimen de las concretas concesiones. La medida puede resultar popular por el abaratamiento que supone en el precio final a abonar por los usuarios, pero no puede desdeñarse su peso en las arcas públicas, que en el caso concreto se elevó a 91.914.000 euros en 2003, lo que limita en buena medida las inversiones del Ministerio. 2 A juicio de este mismo autor estas figuras se han utilizado en España de forma restrictiva. Los anticipos reintegrables fundamentalmente para sanear las sociedades públicas ATLÁNTICO y AUCALSA, con el objetivo de facilitar la terminación de las autopistas que gestionan. Los prestamos participativos se empiezan a utilizar en las autopistas a partir del Real Decreto Ley 7/1996, por considerar las autoridades que se trata de un instrumento de financiación mas transparente, pero su aplicación ha motivado numerosas criticas derivadas por el modo en que se ha producido su otorgamiento.
43
LA NORMATIVA REGULADORA DE LOS CONTRATOS DE CONCESIÓN DE OBRA PÚBLICA (REFLEXIONES CRÍTICAS TRAS LA REFORMA DE 2003) JOSÉ MARÍA GIMENO FELIU. Profesor Titular de Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho de la Universidad de Zaragoza.
44
E
l objetivo de estas líneas es realizar una serie de observaciones sobre la normativa que regula el contrato de concesión de obra pública así como unas sucintas reflexiones criticas sobre el contenido de la reforma efectuada por la ley 13/2003 1. Ello obliga, con carácter previo a una serie de precisiones conceptuales en torno a la problemática de las concesiones en el sector de los contratos públicos, que debe ser abordada desde la óptica del derecho comunitario 2. A
estos efectos es sumamente ilustrativa la Comunicación Interpretativa de la Comisión de 12 de abril de 2000 (2000/C 121/02), sobre las concesiones en Derecho Comunitario, en las que se nos advierte que en la Definición resultante de la Directiva 93/37/CEE el legislador comunitario optó por definir la noción de concesión de obras a partir de la noción de contrato público de obras. El texto de la «Directiva obras» prevé, en efecto, que los contratos públicos
de obras son «contratos de carácter oneroso, celebrados por escrito entre un contratista, por una parte, y un poder adjudicador (...), por otra, que tengan por objeto bien la ejecución, bien conjuntamente la ejecución y el proyecto de obras relativas a una de las actividades contempladas en el Anexo II o de una obra (...), bien la realización, por cualquier medio, de una obra que responda a las necesidades especificadas por el poder adjudicador» [letra a) del artículo 1].
1 Esta modalidad contractual era ya contemplada en España por la Real Orden de 10 de octubre de 1845, que preveía la posibilidad de realizar obras
públicas “por empresa”; y este sistema fue recogido por la Ley de Obras Públicas de 13 de abril de 1877, que la denomina ya concesión (arts. 53 y ss., derogados por la Ley 13/2003, de 23 de mayo). 2 Vid J.M. GIMENO FELIU, Contratos públicos: ámbito de aplicación y procedimientos de adjudicación, Civitas, Madrid, 2003.
La letra d) del artículo 1 de la misma Directiva define la concesión de obras como un «contrato que presenta los caracteres contemplados en la a), con la salvedad de que la contrapartida de las obras consista, o bien únicamente en el derecho a explotar la obra, o bien en dicho derecho acompañado de un precio.» Resulta de esta definición que la principal característica distintiva del concepto de concesión de obras es que otorga el derecho de explotación de la obra como contrapartida de la construcción de la misma; este derecho de explotación puede también estar acompañado de un precio. La Directiva 18/2004, en esta línea, define al contrato de concesión de obra pública de la siguiente manera: “es un contrato que presente las mismas características que el contrato público de obras, con la salvedad de que la contrapartida de las obras consista, o bien únicamente en el derecho a explotar la obra, o bien en dicho derecho acompañado de un precio (art. 1.3)”. El hecho de que la Directiva permita que el derecho de explotación vaya acompañado de un precio no altera este análisis. Se trata de una hipótesis que se da en la práctica. Puede ocurrir, por ejemplo, que el Estado asuma parcialmente el coste de explotación a fin de aminorar el precio que debe pagar el usuario (práctica de los «precios sociales»). Esta intervención puede revestir distintas modalidades (importe garantizado a tanto alzado, importe fijo pero pagado en función del número de usuarios, etc.). Estas intervenciones
no cambian necesariamente la naturaleza del contrato si el precio pagado cubre sólo una parte del coste de la obra y de su explotación. En efecto, quedan cubiertos por la definición de concesión aquellos casos en que el Estado paga un precio como contrapartida de las obras realizadas, siempre y cuando éste no elimine el riesgo inherente a la explotación. Al precisar que el derecho de explotación puede combinarse con un precio, la «Directiva obras» indica que la remuneración del concesionario debe proceder de la explotación. Aunque, en la mayor parte de los casos, el origen de las rentas – cobradas directamente al usuario de la obra – sea un elemento significativo, lo determinante es la presencia de riesgo de explotación, vinculado a la inversión realizada o a los capitales invertidos, en especial cuando la entidad concedente haya pagado un precio. Cierto es que, aun en el marco de los contratos públicos, puede quedar, en su caso, una parte del riesgo a cargo del contratista. Sin embargo, las contingencias fruto del entramado financiero de la operación, que podríamos clasificar como «riesgo económico», son inherentes al fenómeno de las concesiones. En efecto, este tipo de riesgo, que depende estrechamente de las rentas que el concesionario pueda percibir de la frecuentación, constituye un elemento distintivo importante entre concesiones y contratos públicos. En conclusión, al derecho de explotación va unida la transferencia al concesionario de los riesgos resultantes de esa misma
explotación; el reparto de los riesgos entre concedente y concesionario se efectúa en cada caso en función de las respectivas aptitudes para gestionar de manera más eficaz los riesgos en cuestión. Si los poderes públicos asumen las contingencias vinculadas a la gestión de una obra, asegurando, por ejemplo, el reembolso de la financiación, faltará el elemento de riesgo. En este caso, la Comisión considera que se trata de un contrato público de obras y no de una concesión. Una aclaración antes de abordar la cuestión del contrato de concesión de obra pública. Obviamente, el contrato de obra pública es distinto y diferente su régimen jurídico, como lo es la modalidad de construcción con abono total del precio. Para la concreta transposición debe acudirse a Ley 13/2003, de 23 de mayo, reguladora del contrato de concesión de obras públicas, que siguiendo el dictamen del Consejo de Estado, introduce la regulación del mismo en la propia Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, Texto Refundido de 16 de junio de 2000 (LCAP), que ya contenía algunas previsiones al respecto, si bien ahora se configura como un contrato típico distinto del de obras en sentido estricto 3 consistente en la Construcción y/o explotación de la obra pública en régimen de concesión, confiriendo el protagonismo principal, bajo la tutela y control de la Administración, a la iniciativa y capital privados, opción ésta en la que queda incluida la variedad del contrato de concesión que incorpora la obligación adicional para el concesionario de construir una obra
45
46
u obras diferenciadas de la que es objeto de concesión, pero vinculadas a ella (arts. 220 y ss. LCAP) 4.Así, de la actual regulación de la contratación pública en España pueden señalarse, sucintamente, las siguientes ideas. Un tipo especial de contrato de obras pero diferente de éste es el contrato de concesión de obra pública, de origen comunitario y que busca la financiación privada de las obras públicas, considerado como aquel en que, siendo su objeto el de obras, el adjudicatario o contratista puede explotar la obra realizada y percibir un precio por ello. Se trata, en definitiva, de un híbrido entre el contrato clásico de obras y el contrato de gestión de servicios públicos, a cuya regulación se remite (como aclara la Junta Consultiva en su Informe 24/96, de 30 de mayo, sólo se puede exigir los requisitos de contratistas de una u otra modalidad contractual, y no de ambas). Así se explica el régimen de derechos
y deberes del concesionario a los que expresamente se refieren los artículos 242 y 243 de la LCAP, similar al del contratista en los supuestos de los contratos de gestión de servicios públicos. Las notas características de este nuevo contrato administrativo típico, definido por el artículo 220 LCAP, es que, siendo el objeto una obra pública se admite la posibilidad de explotación económica de la obra – total o parcial- (diferencia fundamental con la nueva figura de la financiación mediante concesión de dominio público 5) como sistema de retribución del contratista, lo que permite la realización de infraestructuras públicas sin impacto presupuestario directo (concepto amplio de esta modalidad de contrato que se extiende a la explotación de infraestructuras ya construidas en la que al prestación son las obras de conservación y mantenimiento, lo que plantea serias dudas de su adecuación con el conceptos comu-
nitario examinado de la concesión de obra pública) 6.Es más, del régimen contenido se constata que la característica principal de este contrato es, por tanto, la explotación de la obra, hasta el punto que el contrato puede consistir exclusivamente en dicha explotación 7. En consecuencia, la comparación del régimen de la LCAP con el derecho comunitario conduce a un a conclusión evidente: la actual regulación –además de confusa y excesivamente reglamentista- parte de un concepto de concesión de obra pública manifiestamente erróneo y puede servir de cauce para la fuga de las reglas y principios de la contratación pública, pervirtiendo las categorías existentes. En modo alguno puede configurarse como concesión de obra pública la simple explotación de la misma o su mantenimiento, pues tal prestación encaja con la categoría del contrato de servicios. Así lo ponen de relieve los antecedentes legislativos en
3 Como destaca GARCIA GOMEZ DE MERCADO, El origen de la Ley, que pretendía cohonestarse con la LCAP, pero constituir una disposición
legal autónoma, se manifiesta en muchos de sus preceptos, que, con una técnica legislativa desacertada, repiten de forma innecesaria los generales de la LCAP (Cfr., p.ej. causas de extinción, actual art. 264 LCAP). Además, al no haberse modificado prácticamente el resto del texto de la LCAP, ni haberse reformado correlativamente el RGCAP, pueden plantearse dificultades interpretativas. A nuestro juicio, aun regulado por separado, el contrato de concesión de obras públicas sigue pudiendo englobarse básicamente en un concepto amplio del contrato de obras, y, al no haberse modificado las reglas generales que mencionan los distintos tipos de contratos (p.ej. clasificación) entendemos que serán aplicables al de concesión de obras públicas las normas del contrato de obras (del que anteriormente dicha concesión era una modalidad), salvo que resulten incompatibles con la nueva regulación. Pues bien, de la nueva Ley cabe destacar que supone una ampliación del concepto de concesión de obra pública, de suerte que las obras públicas susceptibles de ser objeto de este contrato se extienden más allá del ámbito del de obras de la LCAP. “Contratos y concesiones de obras: la Ley 13/2003, reguladora del contrato de concesión de obras públicas”, en revista electrónica de Noticias Jurídicas. 4 Esta modalidad se explica en el coste que la financiación conlleva para una obra pública. En este sentido, por todos, RUIZ OJEDA y BERNALDO
DE QUIROS, Contratación…, ob. Cit., p. 1012. 5 Sobre la misma me remito a R. Góméz-Ferrer Morant “”El problema de la financiación de a las obras públicas”, en libro col “Comentario a la Ley
de Contratos de las Administraciones Públicas, ob. Cit., pp. 814-819. Se trata de una opción compleja que fue cuestionada por el Consejo de Estado en su Dictamen 3375/2001, de 5 de diciembre de 2001. El Dictamen fue muy crítico y obligó a una tramitación formal distinta que no introdujo cambios en lo sustancial. Un resumen de dicho Dictamen puede ser consultado en A. EMBID IRUJO y E. COLOM PIAZUELO, Comentario a la Ley reguladora del Contrato de Concesión de Obras Públicas, Aranzadi 2003, pp. 35-48. 6
Con carácter general, un análisis específico a la Ley de concesiones públicas puede verse el MENENDEZ MENENDEZ (Dir.) Comentario a la nueva Ley 13/2003, de 23 de mayo, del contrato de concesión de obra pública, Civitas, Madrid, 2003. También la obra colectiva Comentarios a la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, Civitas, 2004 y J.A. MORENO MOLINA y F. PLEITE, Nuevo régimen de contratación administrativa, La Ley, 2003, pp. 825- 950.
7 F. DE ANDRES y A. HERRERO, “El contrato de concesión…”, ob. Cit., pp 89-92.
España pues el artículo 60 De la Ley 55/1999, regula el contrato de servicios de gestión de autopistas. Y esta opción no es inocua ya que en la práctica se restringe la concurrencia en la adjudicación de contratos de servicios valorando por lo demás una capacidad y solvencia inadecuada desde ese prisma 8. Además, el ámbito subjetivo parece contrario a derecho comunitario al optar por una definición que no encaja con la jurisprudencia del TJCE en sus sentencias de 15 de mayo, 16 de octubre de 2003 y de 13 de enero de 2005 (de condena al Reino de España). Para intentar adaptar el ordenamiento jurídico español a esta jurisprudencia -que como recuerda la Directiva 18/2004, es fuente del derecho- la Ley 62/2003 de Acompañamiento a los presupuestos Generales del 2004 ha cambiado la redacción del artículo 2.1 de la LCAP 9. En este punto, debe advertirse que la LCAP mantiene un ámbito de aplicación “propio” para los contratos de concesión de obra pública que difiere del general. El artículo 220.1 LCAP dice: 1. Se entiende por contrato de concesión de obras públicas aquel en cuya virtud la Administración pública o entidad de
derecho público concedente otorga a un concesionario, durante un plazo, la construcción y explotación, o solamente la explotación, de obras relacionadas en el artículo 120 o, en general, de aquellas que siendo susceptibles de explotación, sean necesarias para la prestación de servicios públicos de naturaleza económica o para el desarrollo de actividades o servicios económicos de interés general, reconociendo al concesionario el derecho a percibir una retribución consistente en la explotación de la propia obra, en dicho derecho acompañado del de percibir un precio o en cualquier otra modalidad establecida en este título.” Obsérvese como aquí se habla sólo de entidad de derecho público concedente y no se sociedades privadas. A todas luces, una interpretación sistemática de la norma nos conduce a la conclusión de que los contratos de concesión de obra pública por las sociedades privadas están –en la Ley- excluidos, pues de lo contrario no tendría sentido la distinción que efectúa el artículo 2.1 LCAP. Es más, si analizamos la reciente Ley de 3 de noviembre de 2003, de Patrimonio de las Administraciones Públicas, se constata en su artículo
166 la distinción entre “entidades de derecho público” y “sociedades mercantiles estatales” lo que conduce a la evidente reflexión que para estas últimas no es de aplicación la LCAP (ni siquiera el artículo 2.1 a la vista de lo dispuesto en al artículo 7.2 LCAP) 10. Obviamente, esta solución es contraria a Derecho comunitario pero nuevamente nuestro texto legal –por acción u omisión- genera innecesarias dosis de inseguridad jurídica que deberían ser resueltas mediante una adecuada transposición acorde a las Directivas y a su espíritu que permitieran una interpretación uniforme en todo el ordenamiento español 11. La práctica diaria que se constata en nuestros boletines avala esta afirmación y demuestra que el contrato de concesión de obra pública se asemeja a un “caballo de troya”, recibido con triunfalismos pero que desde sus entrañas introduce los elementos que están desmontando a la Administración pública conduciendo de hecho a una privatización encubierta, así como a la hipoteca presupuestaria de futuras generaciones al establecer endeudamientos a largo plazo ( y ello, además, sin riesgo para el concesionario)..
8 Vid. MORENO MOLINA y F. PLEITE, Nuevo régimen…, ob. Cit., p 837.Así lo entienden también EMBID IRUJO y COLOM PIAZUELO,
Comentarios…, ob. Cit., p 95. 9 Sobre la insuficiencia de esta reforma llama la atención el prof. GARCIA DE ENTERRIA, “Ámbito de aplicación de la Ley”, en libro col.
Comentario a la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, ob. Cit., p.85. 10 Cuestión criticada por el Dictamen del Consejo de Estado núm. 3375/2001, de 5 de diciembre de 2001. Así lo advierten también A. EMBID
IRUJO y E. COLOM PIAZUELO, Comentario a la Ley reguladora del Contrato de Concesión de Obras Públicas, Aranzadi 2003, pp. 99-100. 11 Iguales observaciones criticas son realizadas por E. GARCIA DE ENTERRIA, “Ámbito de aplicación de la Ley”, ob. Cit., pp. 102-105. Como recuerda este último, el conflicto se resuelve en clave de legalidad y no de constitucionalidad (SSTC 49/1998, 28/1991 y 235/2000), debiendo quedar desplazada la norma nacional contraria al derecho comunitario. Más correcta es, sin duda, desde esta perspectiva, la opción del legislador andaluz en su Ley 18/2003, de 19 de diciembre, al declarar su artículo 122 que las entidades vinculadas o dependientes de la Junta de Andalucía que tengan la consideración de poder adjudicador conforme a la legislación comunitaria le serán de aplicación las reglas de la LCAP cuando superen los umbrales comunitarios.
47
48
CRISTÓBAL TORREBLANCA SÁNCHEZ Diputado de Hacienda y Presupuestos de la Diputación de Málaga JOSÉ LUIS HERRERO MURCIANO Director del Área Hacienda y Presupuestos de la Diputación de Málaga ENRIQUE BENÍTEZ PALMA Economista. Delegado Provincial de la Consejería de Economía y Hacienda en Málaga MARICRUZ LACALLE CALDERÓN Profesora del Dpto. de Estructura Económica y Economía del Desarrollo de la Universidad Autónoma de Madrid SILVIA RICO GARRIDO Coordinadora General de la Fundación Nantik Lum MANUEL LEDESMA SÁNCHEZ Vocal Asesor de la Dirección General de Fondos Comunitarios. Ministerio de Economía y Hacienda JERÓNIMO LOBATO BARTOLOMÉ Economista. Consejero técnico de la Subdirección General de Incentivos Regionales. Ministerio de Economía y Hacienda JOSÉ PASCUAL GARCÍA Subdirector Jefe de Asesoría Jurídica del Dpto. 1º Sección de Fiscalización. Tribunal de Cuentas
49
LA GESTIÓN DE LAS ENTIDADES SIN FIN DE LUCRO. UNA INTRODUCCIÓN GENERAL. DOMINGO CARBAJO VASCO Economista. Abogado. Inspector de Hacienda del Estado.
50
I. Introducción.
F
rente a la pretensión de separar radicalmente los modelos de gestión de las diferentes entidades que integran el denominado “tercer sector” económico, ubicado entre el sector público y el sector empresarial (privado); lo cierto es que en los momentos actuales existe el convencimiento de que la eficacia, la eficiencia y la calidad de las actuaciones de las entidades sin fines lucrativos dependen, en gran medida, de la incorporación en sus actividades
diarias de métodos de gestión contrastados, derivados de la actividad empresarial, aunque solamente sea porque estas instituciones privadas sin fines de lucro o ipsfl se enfrentan a medios escasos, susceptibles de usos alternativos y dedicados a necesidades sociales crecientes, de evolución incierta, entornos complejos y ardua evaluación, factores todos ellos que obligan, por sí solos, a un reforzamiento de los controles de gestión. Lógicamente, en un texto intro-
ductorio de estas características no queda sino esbozar todos los parámetros que, posteriormente, serán analizados en conferencias posteriores. II. ¿Por qué una institución sin fin de lucro en la sociedad actual? En principio, conviene justificar la propia existencia en esta sociedad globalizada de las ipsfl, en una sociedad cuyos ejes están cambiando radicalmente respecto a lo sucedido en el siglo XX.
Estos ejes pueden resumirse en los siguientes:
gobernanza exigen la cooperación de las ipsfl, etc.
a) Globalización.
En suma, las ipsfl son una parte viva de esta sociedad del siglo XXI e, incluso, podíamos considerarlas como la porción más dinámica del cuerpo social internacional y su conciencia.
b) Sociedad del conocimiento (donde “la inteligencia sustituye al músculo” como factor productivo y cuya fase intermedia la constituiría la llamada “sociedad de la información”, siendo su ejemplo paradigmático Internet). c) Sociedad civil. d) Buena gobernanza. e) Responsabilidad social corporativa. f)
Desarrollo sostenible.
Pues bien, las ipsfl tienen roles propios en todos estos ejes, así, la globalización internacionaliza problemas sociales desconocidos prácticamente en las sociedades desarrolladas (enfermedades tropicales, pobreza y hambrunas, Estados fallidos o “rogue states”, con sus terribles consecuencias para las poblaciones civiles de los mismos, etc.), además, comporta sus propios problemas como sucede con la contaminación transfronteriza; la sociedad del conocimiento agudiza las desigualdades del tipo “digital divide”; por su parte, una manifestación ejemplar del reforzamiento de la “sociedad civil” es la propia implosión del asociacionismo y de las ONG; las reglas de buena
Las instituciones sin fin de lucro aparecen en los intersticios de lo público (en retroceso y entreverado con el sector empresarial), equilibran lo colectivo y lo modernizan y limitan el excesivo protagonismo del mercado y las soluciones individuales a problemas internacionales, de toda la Humanidad que deben solucionarse de manera conjunta. En suma, en la sociedad moderna nos encontramos con el rol ascendiente de las ipsfl, lo que exige, en contrapartida, potenciar el rigor en sus actuaciones y un mayor control social; en definitiva, una gestión óptima. III. Modalidades de instituciones sin fin de lucro. Ahora bien, la gestión de estas ipsfl tiene que considerar, asimismo, la enorme variedad de unidades que integran el sector, la multiplicidad de sus fines y su diversidad jurídica, no es válida una caracterización general, tipo ONG, fundaciones, etc. y está superada la clasificación tradicional que distingue entre la “universitas
personarum” (modelo de asociación) frente a la “universitas bonorum” (modelo de fundación La primera atiende a la legislación española, la cual sigue la distinción tradicional: fundaciones/asociaciones, aunque empiezan a entreverse otras posibilidades; en todo caso, existen enormes dificultades a la hora de delimitar el concepto de “instituciones sin fin de lucro” y las categorías utilizadas dependen de los diferentes criterios: estadísticos, jurídicos, sociales, etc. que utilicemos. En todo caso, pueden extraerse de esta multiplicidad de personas jurídicas o entidades una serie de rasgos comunes a todas las ipfsl: •
Autoorganización.
•
Independencia (lo que supone, por ejemplo, la exclusión de este ámbito para la Administración institucional, los entes corporativos, etc.).
•
La búsqueda de fines generales y beneficiarios colectivos, lo que se traduce, verbigracia, en la expulsión de tal concepto para las fundaciones familiares, las federaciones de organizaciones empresariales o sindicales, los partidos políticos e, incluso, en nuestra opinión, las entidades religiosas.
•
Su imbricación directa en la
51
sociedad civil, sin distingos de grupos, clases o profesionales, frente al corporativismo clásico. •
•
52
La necesidad de que sea transparente y democrática la naturaleza y actividades de una institución sin fin de lucro, ipsfl, lo que conlleva importantes exigencias para su gestión, pues se responde no sólo ante sus miembros, sino ante la propia sociedad civil. Ausencia de lucro repartible, pero esta circunstancia no es equivalente a la carencia de cualquier gestión económica. Búsqueda de beneficio “social” en sus actividades y fines.
De todas formas, conviene resaltar el carácter evolutivo y cambiante de las diferentes figuras de ipsfl, ni siquiera las clásicas, tipo fundación, pueden considerarse inmutables, como demuestra, en este terreno, la aparición de la llamada “fundación empresa”, concepto que, asimismo, refleja el deslizamiento de las categorías jurídicas y la imbricación de fórmulas empresariales en la vida de las ipfsl. En todo caso, el control de las ipsfl aparece como una necesidad para fomentar la propia calidad de sus intervenciones en los problemas sociales y constata, asimismo, el poder de la sociedad civil sobre las entidades que la conforman.
Estos controles respecto de las ipsfl son muy diversos: •
fiscal.
•
normativo.
•
de adecuación a fines.
•
de calidad, etc.
Mas pueden resumirse en una palabra: la gestión, la “buena gestión”, como característica común y necesaria para toda ipsfl moderna, cualquiera que sean su finalidad, forma jurídica y especialización. IV. Los modelos clásicos de ipsfl conforme a la legislación española. Ya hemos señalado anteriormente, que la gestión de las ipsfl ha de adaptarse, aunque sea por razones legales, a la diversa tipología de las mismas. En el caso español nos encontramos, básicamente, ante los siguientes modelos: a) el modelo fundacional, regulado en la Ley 50/2002 y en diversa normativa autonómica b) las asociaciones, cuya normativa básica la componen la Ley Orgánica 1/2002 y su desarrollo reglamentario, destacando entre las mismas, por sus particulari-
dades, las llamadas asociaciones de utilidad pública c) las ONG de cooperación al desarrollo y como “cajón de sastre” d) otras entidades, como la ONCE o la Cruz Roja, que disponen de amplias particularidades en todos los sentidos y meritan análisis especiales. Evidentemente, el estudio de la gestión de las ipfsl ha de empezar por conocer la legislación que regula cada una de las mismas y, posteriormente, estudiar los textos que esta dedica a la gestión de cada modelo ipsfl, sin olvidar el análisis práctico de una muestra de entidades representativas de cada uno de los precitados modelos. V. El concepto de "mecenazgo": finalidad y regulación. La sociedad civil se relaciona con las ipsfl de múltiples formas, desde los individuos que forman parte de las mismas como miembros o asociados hasta las organizaciones internacionales que pueden llegar, incluso, a ser ipsfl dotadas de esta vocación mundial, tal y como sucede con la Cruz Roja o asociaciones modernas, supuesto de “Greenpeace”. En todo caso, interesa resaltar una manera peculiar de relación con las ipfsl, por su carácter cooperativo y coadyuvante de sus actividades,
como es el denominado “mecenazgo”, es decir, la participación privada en actividades de interés general. No siempre es fácil distinguir el “mecenazgo” de otros negocios jurídicos, supuesto del patrocinio publicitario, pero las sociedades modernas tienden a fomentarlo, comenzando por la aplicación de beneficios fiscales a tales actividades; así ha sucedido con la legislación española desde la Ley 30/1994 a la normativa actual, concretada básicamente en la Ley 49/2002. Esta Ley entiende el mecenazgo, siquiera limitadamente, como una actividad de donación o aportación de ciertos bienes y derechos a una serie de ipsfl con importantes beneficios fiscales para el “mecenas”, sea éste particular o persona jurídica. En la Ley 49/2002 se regulan, asimismo, otros instrumentos de mecenazgo, vgr. los convenios de colaboración y los llamados “acontecimientos de excepcional interés público”, por ejemplo, “El IV Centenario de la edición de “El Quijote””. Al lado del tratamiento fiscal de estos negocios jurídicos, la normativa española también favorece a ciertas ipsfl mediante un régimen fiscal especial concretado en las Leyes 49 y 50/2002, al cual debe añadirse el régimen fiscal especial de las entidades parcialmente exentas en el Impuesto sobre Sociedades.
Nótese que estas Leyes no cierran todo el tratamiento tributario de estos obligados, pues los diferentes impuestos y tasas que integran nuestro sistema tributario, empezando por el IVA, plantean también importantes particularidades en lo que respecta a la fiscalidad de las ipfsl.
están interesadas por su actividad y concernidas por sus resultados, como son la sociedad civil, las diversas Administraciones Públicas con las cuales se relacionan, evidentemente, la Hacienda Pública, etc.. •
la transparencia ante la sociedad civil, que debe ser un rasgo primario en toda ipsfl.
•
el ejercicio de la democracia entre sus miembros, etc.
VI. Un modelo de gestión para una ipsfl. Lo primero que cabe plantearse, es si la gestión de una ipfsl ha de ser igual o diferente a la que se práctica en una empresa, lo que conlleva plantearse qué instrumentos y qué elementos la componen. En todo caso, la necesidad de una gestión adecuada en la vida de una ipfsl, frente a los que puedan menospreciar la utilización de voces y técnicas “empresariales”, para algo que se pretende totalmente ajeno a la realidad mercantilista, debe justificarse desde diferentes razones: •
legales, pues las ipsfl son instituciones jurídicas, sometidas a la Ley y el Derecho
•
internas, para que la vida de la entidad sea transparente y los asociados o miembros tengan acceso a toda la información, pudiendo, a la vez, mejorar los resultados de su actividad.
•
externas, pues diferentes instancias ajenas a la propia ipsfl
No nos olvidemos que aspectos clásicos de cualquier gestión como son los contables, también afectan a las ipsfl; en realidad, los elementos de gestión de una entidad sin fines de lucro siguen, pari passu, las mismas fases que los correspondientes a una compañía mercantil; así ante cualquier sujeto no lucrativo hablaremos de: la inscripción de la entidad, los instrumentos y procedimientos para conseguirla, los actos jurídicos en la vida de la entidad, los órganos de representación de una entidad: funciones, responsabilidad, actividades, etc., las reuniones de los asociados o miembros de la entidad y sus efectos en la vida social, la contabilidad de la entidad, la documentación, los impuestos, los contratos, el órgano u órganos que han de encargarse de las funciones gestoras en la ipsfl y sus competencias, las relaciones exteriores de la entidad (con otras ipsfl, con las Administraciones Públicas, con la sociedad civil en general, etc.), la
53
estrategia de comunicación de la entidad, la captación de socios, el control y la auditoria, etc.
54
Posteriormente, tendremos que pasar a estudiar las especialidades que para los instrumentos y fases de gestión anteriores suponen cada uno de los modelos clásicos de entidad sin fin lucrativo, así en las fundaciones, nos centraremos en aspectos como: el papel y funciones del fundador y de su familia, las características, regulación y funciones del Patronato y de los patronos, después respecto del Protectorado, las relaciones entre la fundación y el Protectorado, etc. Tras ello, pasaremos a analizar un elenco similar de materias en el mundo de las asociaciones: la vida interna de la asociación, las relaciones con los asociados, el proceso democrático, los órganos obligatorios y voluntarios de la asociación, etc. VII. Momentos de crisis en la vida de una ipsfl y sus soluciones. Al igual que sucede en la empresa, también adquieren gran relevancia los momentos de crisis en la vida de una ipsfl y sus posibles soluciones, además, las peculiaridades de estas entidades obligan a estudios particularizados en esta materia. Para empezar habrá que conocer la causa de la crisis, la cual puede tener múltiples orígenes: financiera,
pues la entidad se queda sin recursos o con problemas para obtenerlos, de imagen, lo que supone el fin del voluntariado o de las donaciones, la ausencia de miembros, sea por carencia de ellos o por inadecuación a los fines de la entidad, enfrentamientos entre los asociados, etc., puede llegar, incluso, a una situación de ausencia de proyectos o de inadaptación de los fines a los entornos de la sociedad moderna. Ante estas circunstancias, se abren diferentes métodos para intentar solucionar la crisis, siendo, obviamente, la mejor situación la prevención, impidiendo el nacimiento del conflicto, después aparece la negociación que limita el enfrentamiento y busca la solución “ad intra”, aunque puede llegarse a una resolución administrativa o judicial.
más allá del “mecenazgo”, siguiendo con las Administraciones Públicas y, por último, con las organizaciones de Derecho Internacional Público y Privado. Concluyendo, la vida de una ipfsl no está ajena, ni muchísimo menos, a los problemas de gestión y sus particularidades no justifican el tradicional menosprecio que por estas materias encontramos entre muchas asociaciones y ONGs, como si fuera algo contradictorio con sus encomiables y no lucrativos fines.
VIII. La coordinación con otras instituciones. En todo caso, una ipsfl debe dedicar una atención preferente a sus relaciones con otras instituciones, coordinándose con otras ipsfl en torno a proyectos o iniciativas comunes, lo cual admite grados muy diversos: la simple coordinación, una cooperación reforzada y la federación o confederación. Con la sociedad civil las relaciones han de ser muy intensas, extendiendo esta labor a las empresas, con unos objetivos que vayan
Azucareara del Guadalfeo (Salobreña)
55
LOS MICROCRÉDITOS: UNA ESPECIAL REFERENCIA AL MODELO DE CONCESIÓN ESPAÑOL1 MARICRUZ LACALLE CALDERÓN. Profesora del Dpto. de Estructura Económica y Economía del Desarrollo de la Universidad Autónoma de Madrid. (UAM) SILVIA RICO GARRIDO Coordinadora General de la Fundación Nantik Lum (Fundación Nantik Lum)
56
1. Introducción
D
esde finales de los años setenta y fundamentalmente durante las décadas de los ochenta y los noventa, a medida que los planificadores de los Organismos Internacionales de Desarrollo se daban cuenta de que todas las iniciativas puestas en marcha durante la segunda mitad del siglo XX no habían conseguido atender las necesidades de los más
pobres, se comenzó a poner en práctica una nueva estrategia financiera: Los Microcréditos. Un nuevo instrumento financiero que, basado en una idea muy sencilla, está alterando los fundamentos teóricos tradicionales en los que, durante cinco décadas, se ha basado la Cooperación para el desarrollo. Se trata de un nuevo paradigma de financiación para el desarrollo, que apuesta por un sistema que sea viable
a largo plazo, es decir, que sea autosuficiente y no dependa, como ocurría en la antigua visión, de las donaciones internacionales. 2. Los microcréditos Según la definición adoptada en la Conferencia Internacional sobre Microcréditos, que tuvo lugar en Washington D.C., del 2-4 de febrero
Resumen de la ponencia presentada por las autoras el día 21/02/2006 en el curso “La gestión financiera de las entidades sin fines de lucro 2006”, organizado por la Diputación de Málaga y el Instituto Superior de Economía Local (ISEL) y celebrado en Málaga los días 21, 22 y 23 de febrero del 2006.
de 1997, los microcréditos se pueden definir como: “Programas de concesión de pequeños créditos a los más necesitados de entre los pobres para que éstos puedan poner en marcha pequeños negocios que generen ingresos con los que mejorar su nivel de vida y el de sus familias”. Se trata de una herramienta para reducir las diferencias en el acceso a los recursos financieros, y como consecuencia, para alcanzar mejores condiciones de vida para los más pobres de la sociedad. El objetivo final es hacer llegar el dinero, en condiciones muy favorables, a pequeños emprendedores de los sectores sociales más desfavorecidos. En cuanto a las principales características de los microcréditos, éstas provienen de su propio nombre y son las siguientes: a) La reducida cuantía de los préstamos. Se trata de pequeñas cantidades de dinero. b) Se conceden a muy corto plazo, normalmente por un periodo de un año o inferior. c) Los periodos de reposición son muy pequeños y las cantidades devueltas en cada reembolso son, asimismo, muy reducidas. Lo más frecuente es que la devolución del principal más los inte-
reses sea semanal o mensual. d) Se conceden sin garantías colaterales. e) Por último, los recursos prestados, se invierten en actividades escogidas de antemano por los propios prestatarios. 3. Los microcréditos en España Las anteriores características responden a los programas de microcréditos implementados en los países en vías de desarrollo, que es donde tuvieron su origen. Los microcréditos otorgados en países más ricos, como es el caso de España, consisten en préstamos no tan micro en términos de cuantías y plazos de reembolso, sino que se adaptan a la realidad socioeconómica del país. No obstante, en ambos contextos, los microcréditos son una herramienta de financiación basada en la confianza y no en el tradicional aval de carácter patrimonialista. Se ofrecen a los colectivos en riesgo para la puesta en marcha de iniciativas económicas o pequeños negocios (denominados microempresas), que les permita generar autoempleo y empleo, convirtiéndose así en una herramienta para combatir el riesgo de exclusión social y financiera y mejorar sus niveles de vida y de bienestar. En nuestro país, los programas de microcréditos fueron lanzados a
comienzos de esta década por parte de las entidades financieras y la Administración Pública española. En la actualidad (hasta diciembre de 2005), en España, los microcréditos están alcanzando a cerca de cinco mil microempresarios que viven en situación o en riesgo de exclusión social, sobre todo a las mujeres y a los inmigrantes. Los créditos, con un monto medio de 12.000 euros, y sin más aval que la palabra de los prestatarios y su espíritu emprendedor, se destinan a la puesta en marcha de toda una amplia gama de pequeños negocios. A finales del año 2005, el volumen de microcréditos concedidos ascendía a 58.5 millones de euros. Cifra que sigue en ascenso, dada la bonanza de esta herramienta financiera para luchar contra la inclusión social y el desempleo. 4. El modelo de concesión de microcréditos en España Los agentes involucrados en el desarrollo de los programas de microcréditos en España son tres: 1. Las entidades financieras. De manera muy especial hay que resaltar a las Cajas de Ahorro. Éstas son las instituciones financieras que están jugando el papel más activo en la concesión de microcréditos en la actualidad. En nuestro país, las instituciones financieras pueden otorgar micro-
57
créditos siguiendo uno (o los dos) modelos de programas que se destacan a continuación:
58
» Los Programas Propios de las instituciones financieras, lanzados a comienzos de esta década. En este tipo de programas los fondos provienen, en la mayoría de las ocasiones, de la Obra Social de las Cajas de Ahorro. » El Programa o Línea de Microcréditos del Instituto de Crédito Oficial, lanzado en el 2003, con el apoyo financiero del
Fondo Europeo de Inversiones. 2. Los beneficiarios. Los microcreditistas, personas en riesgo o en situación de exclusión social o financiera, sin patrimonio y sin posibilidad de acceder al sistema financiero formal, pero al mismo tiempo, emprendedores, personas con iniciativa, con ganas de trabajar y con un proyecto empresarial viable. 3. Las entidades sociales de apoyo al microcrédito (ESAM). Son instituciones, asociaciones, fundaciones u organizaciones públicas
o privadas dirigidas a potenciar la creación de microempresas, fomentar la autoocupación e incentivar la actividad emprendedora. Su labor es identificar a los beneficiarios, así como canalizar sus peticiones ante las entidades de crédito y facilitarles la necesaria asistencia técnica durante la vida de la operación. Teniendo en cuenta estos agentes, el esquema de funcionamiento de los programas de microcréditos en España se podría ilustrar del siguiente modo:
Esquema de los programas de microcréditos en España
Fuente: Elaboración propia
En general, los microcréditos otorgados por las Cajas de Ahorros en España consisten en préstamos individuales de monto pequeño otorgados a tasas de interés de mercado que no requieren garantías o avales. Se basan
en la confianza y en la viabilidad de los proyectos a financiar y se destinan a colectivos en riesgo de exclusión social y financiera para la puesta en marcha de un plan de negocio que genere una fuente regular de ingresos
y nuevos puestos de trabajo. Las características generales de los programas de microcréditos en nuestro país se pueden observar en el siguiente cuadro.
Características generales de los programas de microcréditos en España Crédito medio
Desde los 8,000 hasta los 25,000 euros.
Período de carencia Plazos máximos de reembolso
De 3 a 5 años.
Garantías
Sin garantías
Característica general
Préstamos individuales que se otorgan para la puesta en marcha de pequeñas empresas o microempresas que generen autoempleo y empleo.
Principales requisitos del público a) Formar parte de colectivos sociales desfavorecidos y con especiales dificultades objetivo de inserción laboral (mujeres, inmigrantes, parados de larga duración, mayores de 45 años, hogares monoparentales, discapacitados, minorías étnicas, y otras personas en situación de pobreza y marginación social). b) No tener acceso al sistema financiero formal por falta de avales o garantías. c) Tener espíritu emprendedor y disponer de una iniciativa empresarial viable. Fuente: Elaboración propia Fuente: Elaboración propia
4. Conclusiones Desde finales de los años 70, y muy especialmente durante las dos últimas décadas, se ha asistido a un espectacular crecimiento de los microcréditos. Según el último informe de la Cumbre Mundial del Microcrédito (2005), 92,3 millones de familias en todo el mundo estaban recibiendo microcréditos, pudiendo así mejorar su nivel de bienestar y el de sus familias. Pero más importante aún, ha sido el crecimiento de este instrumento entre las familias más pobres del mundo: A finales de 1997, año en el que se inauguró la Campaña de la Cumbre del Microcrédito (Microcredit Summit Campaign) los microcréditos llegaban a 7,6 millones de familias. A finales del 2001, ese número creció más de un 350%, llegando a 26,8 millones de familias. A finales del 2002, los microcréditos alcanzaban a casi 42 millones. Actualmente, según el últi-
mo informe de la Cumbre Mundial del Microcrédito (2005), a diciembre del 2004, 66,6 millones de las familias más pobres en todo el mundo habían recibido un microcrédito. El objetivo de la Campaña era alcanzar a 100 millones de las familias más pobres del mundo para el año 2005. Año que fue proclamado por la Asamblea General de las Naciones Unidas como el Año Internacional del Microcrédito. Pues bien, las estimaciones disponibles apuntan a que para diciembre del 2005, la cifra de los 100 millones de familias se ha alcanzado.
Este hecho es muy importante, pues significa el reconocimiento público de este nuevo instrumento de financiación para el Desarrollo por parte de los Organismos Internacionales. Desde que nacieron los microcréditos a finales de la década de los 70 hasta el día de hoy, los microcréditos han levantado pasiones, pero también muchas críticas, que están siendo acalladas poco a poco gracias a los resultados y al impacto económico y social que están alcanzado.
Hoy se ha vuelto a dar un paso, uniéndose los Objetivos del Desarrollo del Milenio con los Objetivos de la Campaña de la Cumbre del Microcrédito, de tal forma, que para el 2015, con el propósito de reducir la pobreza extrema a la mitad, se pretende conceder microcréditos a 175 millones de las familias más pobres del mundo.
Azucareara del Guadalfeo (Salobreña)
59
SALVADOR PENDÓN MUÑOZ Presidente de la Excma. Diputación de Málaga CRISTÓBAL TORREBLANCA SÁNCHEZ Diputado de Hacienda y Presupuestos de la Diputación de Málaga ENCARNACIÓN PAEZ ALBA Diputada de Juventud, Deportes y Formación de la Diputación de Málaga JOSÉ LUIS HERRERO MURCIANO Director del Área Hacienda y Presupuestos de la Diputación de Málaga FRANCISCO GONZÁLEZ FAJARDO Director del Plan de Actuaciones Estratégicas para la Provincia de Málaga. MADECA 10 JOSÉ CARLOS MONTERO DÍAZ Coordinador de MADECA 10 JOSÉ ESTRADA FERNÁNDEZ Director General de la Fundación CIEDES JUAN MARÍA RUIZ ROMERO Economista. Jefe de Servicio de Ayudas de la Delegación Provincial de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía en Málaga FRANCISCO LÓPEZ FERNÁNDEZ Delegado Provincial de la Consejería de Cultura de la Junta de Andalucía en Málaga JOSÉ MARÍA RODRÍGUEZ GÓMEZ Viceconsejero de Cultura de la Junta de Andalucía. JOSÉ SÁNCHEZ MALDONADO Economista. Catedrático de Economía Pública. Coordinador de la Mesa Cultural y Económica del PECA. (Plan Estratégico para la Cultura en Andalucía) ANTONIO GARCÍA LIZANA Economista. Catedrático de Política Económica. UMA CESAR PÉREZ NUÑEZ Coordinador del Equis. Profesor del Instituto Tecnológico de Santo Domingo. Universidad INTEC. República Dominicana JUAN IGNACIO TRILLO HUERTAS Delegado Provincial de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía en Málaga MANUEL MENÉNDEZ PRIETO Asesor del Gabinete del Secretario General para el Territorio y la Biodiversidad. Ministerio de Medio Ambiente CARLOS PEÑA MARTÍNEZ Subdirector General Adjunto de la Dirección General de Costas. Ministerio de Medio Ambiente EMILIO CARRILLO MONTESINOS Economista. Experto en Desarrollo Local por Naciones Unidas
60
61
LA FINANCIACIÓN LOCAL: SITUACIÓN ACTUAL Y EVOLUCIÓN RECIENTE GABRIEL HURTADO LÓPEZ. Dirección General de Coordinación Financiera con las Entidades Locales. Ministerio de Economía y Hacienda.
62
I. Introducción
E
l 1 de enero de 2004 entró en vigor el actual modelo de participación de las entidades locales en los tributos del Estado. Por lo que se refiere al ámbito de aplicación municipal, éste tiene un carácter dual, en tanto se configura, por un lado, un modelo integrado por la cesión de rendimientos recaudatorios de impuestos estatales y por una participación en un fondo complementario de financiación
(análogo a un fondo de suficiencia), y, por otro lado, un modelo que incorpora unos criterios de distribución de recursos similares a los que definieron el sistema aplicado en el quinquenio 1999-2003. Si bien desde distintos sectores se viene planteando la necesidad de afrontar una reforma de aquel modelo, no se puede ignorar que hasta la fecha no se ha podido realizar la primera liquidación definitiva (correspondiente
a 2004 1) con arreglo a los nuevos criterios de asignación de aquella participación. En consecuencia, parece prematuro juzgar la bondad y determinar las disfunciones del vigente sistema, así como su incidencia en la financiación de las entidades locales y sus posibles líneas de reforma. No obstante lo anterior, desde la Administración General del Estado se han adoptado medidas presupuestarias para los años 2005 y 2006 que
1 Los resultados de esta liquidación se pueden consultar en la Oficina Virtual para la Coodinación Financiera con las Entidades Locales, en la dirección: www.meh.es/Portal/Administracion+Electronica/ovEntidadesLocales.htm
están posibilitando, en el período 2004-2006, crecimientos acumulados de la financiación local próximos al 20%. Medidas que pretenden profundizar en el cumplimiento del principio de suficiencia financiera que el artículo 142 de la Constitución reconoce en favor de las haciendas locales y que, recordemos, se hace depender, además de la participación en tributos del Estado, de los propios tributos locales y de la participación en los de las Comunidades Autónomas. El objetivo de este breve artículo consiste en recoger las previsiones en torno a la financiación local en el actual ejercicio de 2006 y su evolución desde la entrada en vigor del vigente modelo, poniendo de relieve la incidencia de aquellas medidas. II. Marco presupuestario. Como consecuencia de la dualidad del modelo actual las transferencias a favor de las entidades locales se materializan a partir de dos fuentes diferenciadas de recursos: una parte (la correspondiente a la cesión de rendimientos recaudatorios de impuestos estatales 2) se ejecuta como devolución de ingresos del Estado por cada una de las figuras impositivas objeto de dicha cesión, y otra parte (el resto de la financiación) se ejecuta con cargo a los créditos definidos a estos fines en la
Sección 32 del estado de gastos de los Presupuestos Generales del Estado. Esta última integra tres conceptos presupuestarios relativos a las entregas a cuenta de la participación en tributos del Estado y un concepto relativo a la liquidación definitiva correspondiente a ejercicios anteriores y a compensaciones derivadas del nuevo modelo de financiación. Los conceptos presupuestarios relativos a las entregas a cuenta se refieren a: •
Participación de los municipios excluidos del modelo de cesión y a los que se les asigna individualmente según la población de derecho ponderada, el esfuerzo fiscal y el inverso de la capacidad tributaria.
•
Participación en el denominado Fondo Complementario de Financiación a favor de los municipios incluidos en el modelo de cesión.
•
Participación en el denominado Fondo Complementario de Financiación a favor de las Provincias, Comunidades Autónomas uniprovinciales asimiladas a aquéllas, Consejos y Cabildos Insulares; participación en el fondo de aportación a la asis-
tencia sanitaria y participación de las Diputaciones Forales del País Vasco, Comunidad Foral de Navarra y Ciudades de Ceuta y de Melilla. Por otra parte, se incluyen en esta sección presupuestaria los créditos destinados a dar cobertura financiera a las transferencias condicionadas o nominativas no gestionadas por Departamentos sectoriales (compensaciones por beneficios fiscales en tributos locales concedidos por la legislación estatal, subvención al transporte público urbano,…). III. La financiación local en los presupuestos Generales del Estado para el año 2006. Los créditos relativos a la participación en tributos del Estado recogidos en los Presupuestos Generales del Estado para el año 2006 se elevan, para las transferencias incondicionadas a 12.584,34 millones € (el 9,4% de los recursos del Estado), y, para las transferencias condicionadas o nominativas a 182,65 millones €. El importe de la participación debe incrementarse en la cuantía de la cesión de rendimientos recaudatorios de impuestos estatales, que, globalmente, ascenderá a 1.296,03 millones €.
2 Los recursos procedentes de la cesión se asignan con arreglo a los porcentajes y criterios que establece el Texto Refundido de la Ley reguladora
de las Haciendas Locales a las provincias, Comunidades Autónomas uniprovinciales incluidas en este modelo, Consejos y Cabildos Insulares, y a los municipios de población igual o superior a 75.000 habitantes o que sean capitales de provincia o de Comunidad Autónoma.
63
En consecuencia, la financiación incondicionada de las entidades locales, con cargo a los Presupuestos Generales del Estado
se situará, por todos los conceptos (cesión y participación en tributos del Estado), en 13.880,37 millones de euros, frente a los 12.177,70
millones de euros reflejados en los Presupuestos Generales del Estado para el año 2005, con un incremento global próximo al 14%: Millones €
Concepto
PGE 2006
Transferencias previstas con cargo al presupuesto de gastos Transferencias previstas en concepto de cesión de impuestos estatales TOTAL
Por conceptos de financiación, y en referencia a las transferencias que
∆ (%)
12.584,34
10.937,11
15,06
1.296,03
1.240,59
4,47
13.880,37
se prevén realizar con cargo al presupuesto de gastos, la composición del
PGE 2005
12.177,70
13,98
crecimiento interanual, es la siguiente: Millones €
64
Concepto
PGE 2006
PGE 2005
∆ (%)
Entregas a cuenta a municipios incluidos en el modelo de variables
3.495,63
3.147,70
11,05
Entregas a cuenta a municipios incluidos en el modelo de cesión: Fondo Complementario de Financiación
4.340,87
3.936,92
10,26
Entregas a cuenta a provincias y entes asimilados
3.828,92
3.449,51
11,00
918,92
402,97
128,04
Liquidación definitiva de ejercicios anteriores y compensaciones derivadas del nuevo modelo de financiación TOTAL
Como se ha expuesto anteriormente, la cesión de rendimientos recaudatorios de impuestos estatales a favor de las entidades locales prevista para 2006 se eleva, globalmente,
12.584,34
a 1.296,03 millones de euros, con un incremento respecto de 2005 del 4,47%. Este crecimiento más reducido está motivado por la inclusión en la previsión de 2006 de la liquidación
10.937,11
15,06
definitiva del año 2004, que en la parte correspondiente al IRPF se preveía que resultaría con signo negativo. Este crecimiento de la cesión para el año 2006 presenta la siguiente estructura: Millones €
Concepto
PGE 2006
PGE 2005
∆ (%)
Entregas a cuenta de la Cesión a favor de los municipios
715,88
664,00
7,81
Entregas a cuenta de la Cesión a favor de las provincias
618,21
576,59
7,22
<38,06>
---
---
Liquidación definitiva de la Cesión correspondiente a ejercicios anteriores (2004) TOTAL
1.296,03
1.240,59
4,47
El crecimiento interanual próximo al 14% antes señalado del conjunto de las transferencias derivadas del modelo de financiación local es consecuencia de la actuación conjunta de los siguientes factores: •
Previsión de una evolución favorable de los ingresos tributarios del Estado, que es el índice de evolución definido para la participación de las entidades locales en los tributos del Estado. Se ha estimado que aquellos ingresos crecerán un 15,66% en 2006 respecto de 2004 (año base del modelo de financiación local).
•
Cálculo realista de las entregas a cuenta de la citada participación correspondiente a 2006. En los años 2004 y 2005 estas entregas se calcularon utilizando como base de cálculo las entregas a cuenta del año 2003 (último de aplicación del modelo anterior). Sin embargo, para el año 2006 se ha empleado la participación definitiva de dicho año (que es la última que se ha podido calcular). Este cambio de la base de cálculo supondrá una mayor financiación por importe de 593 millones de euros.
•
Inclusión de la compensación adicional derivada de la reforma del Impuesto sobre Actividades Económicas. Esta compensa-
ción se acordó formalmente por representantes del Gobierno y de la FEMP el 18 de julio de 2005 y se valoró en 120 millones de euros, cuantía que, además, se ha reconocido en relación con el ejercicio 2005, y de la que se transfirió el 75 por ciento a finales del pasado ejercicio en los términos que se han recogido en la Disposición adicional segunda de la Ley 22/2005, de 18 de noviembre. El 25 por ciento restante se transferirá dentro del primer trimestre del actual ejercicio. El importe de la compensación adicional se integrará en la participación en tributos del Estado y evolucionará con arreglo a los ingresos tributarios del Estado. Por último, para el año 2006 el montante global de las transferencias condicionadas (subvenciones y compensaciones) incluidas en la Sección 32 del presupuesto de gastos del Estado, se sitúa en 182,65 millones €, un 37,06% superior a la cuantía incluida en los PGE de 2005, que fue de 132,61 millones €. Este crecimiento viene originado por un cálculo más realista del crédito destinado al pago de compensaciones que se pueden reconocer a las entidades locales, que en ejercicios anteriores, al ser insuficiente, obligaba a acudir a ampliaciones con cargo al Fondo de Contingencia.
IV. Evolución reciente de la financiación local (Presupuestos Generales del Estado de los años 2004-2006). En estos primeros años de aplicación del vigente modelo de financiación, el conjunto de transferencias ha mostrado un crecimiento acumulado del 19,09%, considerando los créditos iniciales de los respectivos presupuestos del Estado de 2004 a 2006, entre los que se incluyen las previsiones correspondientes a la liquidación definitiva de ejercicios anteriores. Si nos centramos exclusivamente en las entregas a cuenta transferidas en cada ejercicio, el crecimiento acumulado de la financiación se sitúa en un 20,76%, pasando de 10.880,1 millones €, en 2004, a 13.138,5 millones €, en 2006. Este incremento es 5 puntos superior al que han experimentado, en dicho período 2004-2006, los ingresos tributarios del Estado y 5,7 puntos superior al que ha experimentado el PIB nominal a precios de mercado. Este crecimiento encuentra su origen tanto en las medidas de apoyo financiero adoptadas para el actual ejercicio y que se han citado al final del apartado anterior como en las que se incluyeron en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2005, en la que se articularon instrumentos3 que posibilitaron
3 Estas medidas se recogieron en la Disposición adicional trigésima tercera y en el apartado Dos del artículo 68 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2005.
65
El nuevo modelo de financiación local en los PGE. Años 2004-2006
66 el aumento de los recursos financieros de las entidades locales, paliando determinados efectos negativos que, para sus haciendas, se producían en dicho año, en tanto período de transición, como consecuencia de la aplicación de los modelos de financiación local que han entrado en vigor el 1 de enero de 2004. Tales medidas consistieron en la corrección en un punto al alza del incremento previsto de los ingresos tributarios del Estado en el año 2004 respecto de 2003, que benefició a todas las entidades locales, y en la corrección al alza del Fondo Complementario de Financiación, que benefició a las entidades locales
incluidas en el modelo de cesión de impuestos estatales 4. El resultado de dichas medidas se ha considerado para el cálculo de las entregas a cuenta de la participación de las entidades locales en tributos del Estado del actual ejercicio, y su efecto financiero global se evaluó en 481,77 millones de euros. Estas transferencias han supuesto una especie de anticipo de la liquidación definitiva de la participación en tributos del Estado del año 2004. Además, se adelantó a dicho ejercicio la liquidación definitiva del componente de la participación en
tributos del Estado de 2004 que corresponde a la compensación por mermas de recaudación que han podido experimentar las entidades locales como consecuencia de la reforma del Impuesto sobre Actividades Económicas. Este adelanto se cuantificó en 170 millones de euros 5. En consecuencia, las medidas recogidas en la mencionada Ley de Presupuestos Generales del Estado se fijaron para paliar los posibles efectos negativos que se hubieran podido derivar para las entidades locales producto de la imposibilidad de practicar en 2005 la liquidación definitiva de la participación en tributos del Estado del año 2004, año de entrada en vigor del actual modelo.
4 Las cuantías resultantes de estas regularizaciones se transfirieron a las entidades locales a finales de julio de 2005. 5 Con arreglo al apartado Dos del artículo 68, de la citada Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2005, se adelantó al mes de marzo de dicho ejercicio, en lugar de realizarse dicha liquidación en el año 2006 conjuntamente con la correspondiente a la participación en tributos del Estado.
El nuevo modelo de financiación local en los PGE. Las medidas de apoyo financiero a las entidades locales. Años 2004-2006
En este último gráfico se recoge, desde la entrada en vigor del actual modelo, la evolución real de los créditos presupuestarios de la participación en tributos del Estado y de la cesión de impuestos estatales (en cuya fijación se valoraron las medidas de apoyo financiero mencionadas) y la evolución que habría experimentado la financiación local de no haberse articulado tales medidas. Se pone de manifiesto que en el año 2005 se habría producido un descenso en torno al 1,1% de la financiación local frente al crecimiento del 4,5% y que de no haberse consolidado las medidas tomadas en aquel ejercicio y de no haberse variado la base de cálculo de las entregas a cuenta en el año 2006 en los términos antes expuestos el crecimiento acumulado en el período 2004-2006 habría sido del 12,6% frente al 19,09% que realmente se ha producido.
Por último, es preciso destacar que en la Ley 36/2006, de 29 de noviembre, de Medidas de Prevención del Fraude Fiscal, se ha incluido una norma (disposición adicional quinta) por la que se establece, de modo similar a como se hace con las Comunidades Autónomas desde el año 2005, la posibilidad de que, al objeto de acercar la financiación local a la evolución de los ingresos tributarios del Estado, se tramite por el Ministerio de Economía y Hacienda un anticipo de tesorería correspondiente a la liquidación definitiva de la participación en tributos del Estado del ejercicio inmediato anterior, que podrá alcanzar el 7 por ciento de la base de cálculo de las entregas a cuenta de esta participación. Este anticipo se tramitará por vez primera en este año 2006 respecto de la liquidación correspondiente al ejercicio 2005, y supondrá 860,47 millones de euros.
VI. NOVEDADES PREVISTAS EN EL PROYECTO DE LEY DE PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO PARA EL AÑO 2007. Para el año 2007, de acuerdo con el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado, las transferencias de la Administración General del Estado a favor de las Entidades locales, por aplicación del modelo de financiación local, se elevarán a 14.923,51 millones €, con un crecimiento respecto de 2006 del 7,5%, y acumulado respecto de 2004 del 27,9%. Los municipios incluidos en el modelo de cesión verán incrementadas sus entregas a cuenta en 2007 un 8,16%, pasando de 5.056,75 a 5.469,42 millones de euros. Las entregas a cuenta a favor de las provincias, Comunidades Autónomas uniprovinciales, Cabildos y Consejos
67
Insulares y las Ciudades de Ceuta y de Melilla experimentarán un crecimiento global del 8,84%, pasando de 4.447,13 a 4.840,11 millones de euros. Los municipios no incluidos en el modelo de cesión
tendrán unas entregas a cuenta de 3.812 millones de euros con un crecimiento, respecto de 2006, del 9,05%. En definitiva, según datos reco-
gidos en el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2007, resulta la siguiente estructura de las entregas a cuenta de la participación en tributos del Estado: Millones €
Concepto
68
PGE 2007
PGE 2006
∆ (%)
Participación en tributos del Estado de municipios incluidos en el modelo de cesión: Fondo Complementario de Financiación. Cesión impuestos estatales. Total
4.704,05 765,37 5.469,42
Participación en tributos del Estado de municipios no incluidos en el modelo de cesión.
3.812,04
3.495,63
9,05
Financiación total municipios (entregas a cuenta)
9.281,46
8.552,38
8,52
Participación en tributos del Estado de las provincias: Fondo Complementario de Financiación y otros conceptos (*) Cesión impuestos estatales. Financiación total provincias (entregas a cuenta)
4.163,53 676,58 4.840,11
3.828,92 618,21 4.447,13
8,73 9,44 8,84
14.121,57
12.999,51
8,63
Financiación total EE.LL. (entregas a cuenta)
4.340,87 715,88 5.056,75
8,34 6,91 8,16
(*) Se incluye participación en el Fondo de Asistencia Sanitaria a favor de las provincias y la participación en tributos del Estado de las Diputaciones Forales y de las Ciudades de Ceuta y de Melilla.
Las transferencias de carácter condicionado financiadas con cargo a los créditos de la Sección 32 de los Presupuestos Generales del Estado se elevan, según el Proyecto del año 2007, a 201,43 millones de euros, con un incremento del 10,3% respecto al año 2006, que fueron de 182,65 millones de euros. Como novedad relevante se crea un fondo a favor de municipios con población no superior a 20.000 habitantes, que se instrumentará mediante transferencias corrientes, estará conectado con la participación en tributos del Estado, incluyéndose en la Sección de los Presupuestos Generales del
Estado correspondiente al Ministerio de Administraciones Públicas. VII.
RESUMEN FINAL.
En el momento actual no se pueden hacer valoraciones definitivas del vigente modelo de financiación local, pero sí de las medidas que, desde la Hacienda del Estado, se han instrumentado para apoyar financieramente a las entidades locales. Estas medidas se han recogido en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado para los años 2005 y 2006 y han permitido, en el período 20042006, un crecimiento acumulado en el
entorno del 19-20%, casi siete puntos superior al que se habría producido sin tales medidas, y, aproximadamente, cinco puntos superior al que se habría producido utilizando el índice de evolución definido en el actual modelo (ingresos tributarios del Estado) o el definido en el modelo vigente hasta el año 2003 (PIB nominal a precios de mercado). Diferencial que se mantendría en 2007, con arreglo al Proyecto de Presupuestos Generales del Estado para dicho año.
5 de diciembre de 2006
Azucareara del Guadalfeo (Salobre単a)
69
70
71
72
Torre de Chilches Chilches Texto: Javier Berlanga Fotografías: ®NEZK/98 Realización: 2002
LAS FUNCIONES DIRECTIVAS EN LAS ENTIDADES LOCALES: ESPECIAL REFERENCIA A LOS HABILITADOS NACIONALES JOSÉ ANTONIO RÍOS SANAGUSTÍN. Interventor Patronato Provincial de Recaudación de la Excma. Diputación Provincial de Málaga.
I)Introducción
E
l término función directiva hace referencia a un conjunto de facultades que en la administración que nos ocupa es compartida por un elenco diverso de personas y cargos. A partir de aquí hay quien la califica como un arte. La dirección es lograr objetivos a través de otros, coordinar sus esfuerzos, inteligencia y voluntad para obtener los resultados deseados por la organización. No es una ciencia exacta, pero siempre hay que evitar las improvisaciones, los ensayos, la urgencia, la dirección provocada por acontecimientos, anécdotas o sobresaltos. Reuniones, interrupciones, plazos, problemas informáticos, problemas con el personal, sobrecarga de información, calendarios de viajes, archivos que se acumulan, mensajes de correo electrónico que no cesan. Los directivos en general y los pertenecientes a las entidades locales en particular, se enfrentan al reto de lograr sus objetivos con el menor coste de recursos posible. Son receptores y tratan una cantidad ingente de información que le sirve para la función que se les ha encomendado y que no es otra que la toma de decisiones. Decisiones de
alto nivel, quizás pequeñas en cuanto a su contenido pero que producen un efecto multiplicador debido al elevado número de las mismas.
A partir de estos dos sistemas existen tantas variantes como estilos hay: directivo ó autoritario, estilo entrenador, de apoyo, estilo delegado, etc.
Asumen riesgos, dan prioridad a unos objetivos sobre otros, que y a quien se delega, como coordinar el trabajo de todo el mundo, como llevar el seguimiento de lo anterior, son tareas que nuestros directivos tienen como propias.
La Fundación Europea para la Gestión de Calidad creada en 1988 por catorce organizaciones europeas promueve la utilización del denominado modelo EFQM de Autoevaluación mediante la creación del Premio Europeo da la Calidad y actualizando el modelo con carácter periódico.
El arte de dirigir supone saber que es lo que se quiere lograr, mostrar como hacerlo, dejar que lo intenten, controlar el rendimiento y medir los progresos. Supone un compromiso psicológico. Dirección es igual a organización más unas fuertes dosis de responsabilidad, concepto que aparecerá en varias ocasiones a lo largo del presente trabajo al igual que eficacia. Las teorías de McGregor nos dice que hay dos estilos de dirección. Uno el tradicional en el que el ser humano prefiere ser dirigido, no le gusta trabajar, no posee ambición y busca seguridad. Y otro en que las personas trabajan y asumen responsabilidades si tienen la oportunidad de satisfacer sus necesidades personales al tiempo que consigue los objetivos de la organización.
Desde el primer eslabón que lo ocupa el concejal democráticamente elegido hasta el jefe de servicio vamos a recorrer un camino para hacer un especial énfasis en la situación actual de los funcionarios con habilitación nacional, cuyo régimen jurídico y situación ha variado sustancialmente en los últimos quince años. II) Regulación legal Como paso previo veamos en primer lugar la organización que para la administración central realiza el artículo 6 de la Ley 6/1997 de 14 de abril de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado establece: 1. La organización de la Administración General del Estado responde a los principios de división funcional en Departamentos ministeriales y de gestión territorial integrada
73
en Delegaciones del Gobierno en las Comunidades Autónomas, salvo las excepciones previstas por esta Ley.
y directivos tienen además la condición de alto cargo, excepto los Subdirectores generales y asimilados.
2. En la organización central son órganos superiores y órganos directivos:
6. Todos los demás órganos de la Administración General del Estado se encuentran bajo la dependencia o dirección de un órgano superior o directivo.
En la Administración Local tenemos que partir de la definición positiva que de dicho tipo de funcionarios nos da el artículo 130 de la vigente Ley de Bases de Régimen Local, en su redacción dada por la ley 57/2003 de 16 de diciembre de medidas para la modernización del gobierno local.
7. Los estatutos de los Organismos públicos determinarán sus respectivos órganos directivos.
El citado texto en su artículo 130 denomina “Órganos superiores y directivos”, nos dice:
8. Corresponde a los órganos superiores establecer los planes de actuación de la organización situada bajo su responsabilidad y a los órganos directivos su desarrollo y ejecución.
1. “Son órganos superiores y directivos municipales los siguientes:
A) Organos superiores: a) Los Ministros b) Los Secretarios de Estado. B) Organos directivos:
74
a) Los Subsecretarios y Secretarios generales. b) Los Secretarios generales técnicos y Directores generales. c) Los Subdirectores generales. 3. En la organización territorial de la Administración General del Estado son órganos directivos tanto los Delegados del Gobierno en las Comunidades Autónomas, que tendrán rango de Subsecretario, como los Subdelegados del Gobierno en las provincias, los cuales tendrán nivel de Subdirector general. 4. En la Administración General del Estado en el exterior son órganos directivos los embajadores y representantes permanentes ante Organizaciones internacionales. 5. Los
órganos
superiores
9. Los Ministros y Secretarios de Estado son nombrados de acuerdo con lo establecido en la legislación correspondiente. 10. Los titulares de los órganos directivos son nombrados, atendiendo a criterios de competencia profesional y experiencia, en la forma establecida en esta Ley, siendo de aplicación al desempeño de sus funciones: a) La responsabilidad profesional, personal y directa por la gestión desarrollada. b) La sujeción al control y evaluación de la gestión por el órgano superior o directivo competente, sin perjuicio del control establecido por la ley general presupuestaria.
A) Órganos superiores: a) El Alcalde. b) Los miembros de la Junta de Gobierno Local. B) Órganos directivos: a) Los coordinadores generales de cada área o concejalía. b) Los directores generales u órganos similares que culminan la organización administrativa dentro de cada una de las grandes áreas o concejalías. c) El titular del órgano de apoyo a la Junta de Gobierno Local y al concejal-secretario de la misma. d) El titular de la asesoría jurídica. e) El Secretario general del Pleno.
f)
El interventor general municipal.
g) En su caso, el titular del órgano de gestión tributaria. 2. Tendrán también la consideración de los órganos directivos, los titulares de los máximos órganos de dirección de los organismos autónomos y de las entidades públicas empresariales locales de conformidad con lo establecido en el artículo 85 bis, párrafo b).” Vamos a analizar cada una de estas figuras, si bien vamos a dejar para el final la figura de los tres habilitados clásicos: secretario, interventor y tesorero (depositario) y vamos añadir otras dos figuras no mencionadas en el precepto anterior pero que a nuestro entender deben tener cabido en el concepto o función que sirve de título a nuestro trabajo, como son los jefes de servicio y el personal eventual. III) El concejal electo y el alcalde. El artículo 140 de la Constitución Española (establece que el gobierno y administración de los municipios corresponde a sus respectivos Ayuntamientos integrados por los Alcalde y Concejales. Los concejales serán elegidos por los vecinos del municipio mediante sufragio universal, igual libre, directo y secreto, en la forma establecida por la ley. Los Alcaldes serán elegidos por los Concejales o por los vecinos.
Ni que decir tiene que dentro de este organigrama guarda una privilegiada posición directiva la figura del Alcalde, máximo exponente del régimen eminentemente presidencialista en que se ha articulado el gobierno local, agudizado este talante tras la reforma que de la Ley 7/1.985 de Bases de Régimen Local, realiza la Ley 11/1.999 de 21 de abril de medidas para el desarrollo del Gobierno Local, en materia de tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial y en materia de aguas. El artículo 21 de la citada Ley de Bases concretiza el contenido funcional del Presidente de la Corporación, entre las que merece citarse por su carácter directivo las siguientes: a) Dirigir el gobierno y la administración municipal. d) Dirigir, inspeccionar e impulsar los servicios y obras municipales. f) El desarrollo de la gestión económica ... h) Desempeñar la jefatura superior de todo el personal . . . i) Ejercer la jefatura de la policía municipal . . . m) Adoptar personalmente y bajo su responsabilidad en caso de catástrofe o de infortunios públicos o grave riesgo de los mismos, las medidas necesarias y adecuadas…
s) Las demás que expresamente le atribuyan las leyes y aquellas que la legislación del Estado o de las Comunidades Autónomas asignen al municipio y no atribuyan a otros órganos municipales. El apartado 2 del citado artículo establece que el Alcalde puede delegar el ejercicio de sus atribuciones. Es aquí donde entendemos que pueden tener entrada las facultades de dirección de los concejales. Desde el momento que se convierta en titular de una de las parcelas de la actividad municipal, adquiere un abanico de potestades de impulso y dirección que le convierten en actor y participe de la gestión local (artículo 43.4 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales, aprobado por Real Decreto 2568/1986 de 28 de noviembre). Ni que decir tiene que los términos descritos anteriormente son exportables al Presidente y Diputados Provinciales en los términos del artículo 31 y siguientes de la Ley 7/1.985. IV) La figura de los directores de área y los coordinadores generales. El Director de Área supone una figura intermedia entre el órgano político y la clase funcionarial. Normalmente abarca un sector importante, diferenciado de la vida
75
municipal, contando con amplias facultades de dirección y coordinación de los servicios que guardan relación con el Área que gestiona. La práctica habitual nos sugiere dos tipos de directores de área. Uno eminentemente técnico, normalmente funcionario, conocedor profundo por su experiencia profesional de la rama o ramas que abarca la parcela que dirige.
76
Otro eminentemente político, aunque con preparación técnica por su titulación y cualificación para dirigir el área para la que ha sido nombrado. Ambos no obstante cuentan con la confianza de la Corporación y son los encargados de ejecutar, a través de las órdenes oportunas, las directrices de los órganos de poder del Ente Local en un sector competencial concreto. El coordinador general tiene un carácter eminentemente político y es el supervisor de las líneas de actuación del grupo de gobierno en un área o concejalía. El nombramiento de ambos viene regulado en el artículo 130 de Ley 7/1985 de Bases de Régimen Local que en su apartado tercero viene a establecer: “3. El nombramiento de los coordinadores generales, y de los directores generales deberá efectuarse entre funcionarios de carrera del Estado, de las comunidades autónomas, de las
entidades locales o funcionarios de administración local con habilitación de carácter nacional, a los que se exija para su ingreso el título de doctor, licenciado, ingeniero, arquitecto o equivalente, salvo que el Pleno, al determinar los niveles esenciales de la organización municipal, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 123.1c), permita que, en atención a las características específicas del puesto directivo, su titular no reúna dicha condición de funcionario. En este caso los nombramientos habrán de efectuarse motivadamente y de acuerdo con criterios de competencia profesional y experiencia en el desempeño de puestos de responsabilidad en la gestión pública o privada.” V) Configuración de la junta de gobierno tras la ley 57/2003. Hemos querido denominar así este epígrafe conscientemente porque entendemos que se aglutinan en el citado órgano una serie de cargos con indudables funciones directivas que nos adelantamos a analizar. En primer lugar establece que el Alcalde podrá nombrar como miembros de la Junta de Gobierno Local a personas que no ostenten la condición de concejales, siempre que su número no supere un tercio de sus miembros, excluido el Alcalde. Sus derechos económicos y prestaciones sociales serán los de los miembros electivos. Por otro lado establece la citada
disposición que la Secretaría de la Junta de Gobierno Local corresponderá a uno de sus miembros que reúna la condición de concejal, designado por el Alcalde, quien redactará las actas de las sesiones y certificará sobre sus acuerdos. Existirá un órgano de apoyo a la Junta de Gobierno Local y al concejal secretario de la misma, cuyo titular será nombrado entre funcionarios de Administración local con habilitación de carácter nacional. Y que ostentará las siguientes funciones: a) La asistencia al concejal secretario de la Junta de Gobierno Local. b) La remisión de las convocatorias a los miembros de la Junta de Gobierno Local. c) El archivo y custodia de las convocatorias, ordenes del día y actas de las reuniones. d) Velar por la correcta y fiel comunicación de sus acuerdos. No olvidemos que el citado artículo 130 califica como órgano directivo al titular del órgano de apoyo a la Junta de Gobierno Local y al concejalsecretario de la misma. VI) Gerentes de organismos autónomos y sociedades. Los entes locales suelen crear, para una gestión descentralizada de
determinadas tareas, organismos autónomos y sociedades de carácter mercantil a los cuales dotan de personalidad jurídica propia y autonomía para la gestión de sus intereses. Al frente de los mismos suele haber una presidencia, normalmente de carácter institucional, y que representa al gobierno de la Corporación a la que pertenece. Junto a ella aparece la figura del gerente. Auténtico impulsor de la actividad del organismo y sociedad. Al gerente se conceptúa como directivo, porque se entiende como tal, a quién en las administraciones desempeñan cargos u ocupan puestos de carácter ejecutivo, asumiendo la dirección de los procesos a través de los cuales se ponen en práctica las políticas y se producen los servicios públicos, situados al frente de unidades o entes específicos e investidos de autoridad jerárquica y respondiendo e interactuando, junto al nivel político, de parcelas concretas de la actuación administrativa. El gerente es un politécnico, es el hombre/mujer del como, mientras que el político lo es de qué. Su reto está en no colisionar en la suma de esfuerzos, evitando el solapamiento. En este marco, el perfil del directivo aparece caracterizado por su orientación a la acción y a la consecución de resultados, su capacidad de interlocución con el nivel político, su
capacidad de iniciativa y de asunción de riesgos, por saber negociar y dirigir equipos humanos, y se concreta en la cualificación y competencia que las organización públicas requieren de él en relación a sus conocimientos, habilidades y conductas. A tener en cuenta en este aspecto la modificación introducida por la Ley 57/2003 de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local, que establece un nuevo artículo 85 bis que en la parte que nos interesa establece: 1. “La gestión directa de los servicios de la competencia local mediante las formas de organismos autónomos locales y de entidades públicas empresariales locales se regirán, respectivamente, por lo dispuesto en los artículos 45 a 52 y 53 a 60 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, en cuanto les resultase de aplicación, con las siguientes especialidades: a) Su creación, modificación, refundición y supresión corresponderá al Pleno de la entidad local, quien aprobará sus estatutos. Deberán quedar adscritas a una Concejalía, Área u órgano equivalente de la entidad local, si bien, en el caso de las entidades públicas empresariales, también podrán estarlo a un organismo autónomo local. Excepcionalmente, podrán existir entidades públicas empresariales cuyos estatutos les
asignen la función de dirigir o coordinar a otros entes de la misma o distinta naturaleza. b) El titular del máximo órgano de dirección de los mismos deberá ser un funcionario de carrera o laboral de las Administraciones públicas o un profesional del sector privado, titulados superiores en ambos casos, y con más de cinco años de ejercicio profesional en el segundo. En los municipios señalados en el título X, tendrán la consideración de órgano directivo. c) En los organismos autónomos locales deberá existir un consejo rector, cuya composición se determinará en sus estatutos. d) En las entidades públicas empresariales locales deberá existir un consejo de administración, cuya composición se determinarán en sus Estatutos. El secretario del Consejo de Administración, que deber ser un funcionario público al que se exija para su ingreso titulación superior, ejercerá las funciones de fe pública y asesoramiento legal de los órganos unipersonales y colegiados de estas entidades." Ejerce las funciones que los estatutos de los mismos le confieren, pero no cabe duda que en el ejercicio de esta actividad gerencial están incluidas un número importante de funciones directivas como órgano de coordinación y dirección que lo es.
77
VII) El titular de la asesoría jurídica.
a la Administración Tributaria local le atribuye la legislación tributaria.
Existirá un órgano administrativo responsable de la asistencia jurídica al Alcalde, a la Junta de gobierno Local y a los órganos directivos, comprensiva del asesoramiento jurídico y de la representación y defensa en juicio del ayuntamiento.
Pues bien, sin entrar en el desarrollo de sus competencias, pues nos parece excesivo, el titular de dicho órgano tiene la consideración de órgano directivo según el precepto legal citado, si bien parece que no tendrá carácter necesario, pues a mi interpretación el hecho de que el apartado g) del artículo 130 utilice la expresión “en su caso” o que el 135 se refiera a que “el Pleno haga uso de la habilitación prevista”, manifiesta a todas luces que no tiene la condición de órgano necesario.
Su titular será nombrado y separado por la Junta de Gobierno Local, entre personas que reúnan los siguientes requisitos:
78
a) Estar en posesión del título de licenciado en derecho. b) Ostentar la condición de funcionario de administración local con habilitación de carácter nacional, o bien funcionario de carrera del Estado, de las comunidades autónomas o de las entidades locales, a los que se exija para su ingreso el título de doctor, licenciado, ingeniero, arquitecto o equivalente. VIII) Titular del órgano de gestión tributaria. Para la consecución de una gestión integral del sistema tributario municipal, regido por los principios de eficiencia, suficiencia, agilidad y unidad de gestión, se habilita al Pleno de los ayuntamientos de gran población para crear un órgano de gestión tributaria, responsable de ejercer como propias las competencias que
IX) Los jefes de servicio. Figura jurídicamente reconocida y de honda tradición en nuestra administración. Dirigen una faceta muy concreta de la actividad local. Son los jefes administrativos y coordinan al grupo de funcionarios que realizan su labor en ese sector concreto. Tramitan e impulsan los expedientes que se gestionan desde su servicio. Se relaciona con los órganos decisorios y de asesoramiento del organigrama municipal o provincial. El artículo 172 del Reglamento de Organización Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales establece: En los expedientes informará el
Jefe de la Dependencia a la que corresponda tramitarlos, exponiendo los antecedentes y disposiciones legales o reglamentarias en que funde su criterio. X) Personal de confianza de las corporaciones locales. Los antecedentes legislativos de su regulación nos los encontramos en el artículo 20.2 y 3 de Ley 30/1984 de 2 de agosto de Medidas para la Reforma de la Función Pública, con carácter básico y que establece lo siguiente: “El Gobierno, y en el ámbito de sus competencias los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas y el Pleno de las Corporaciones locales, determinarán el número de puestos con sus características y retribuciones, reservados a personal eventual, siempre dentro de los créditos presupuestarios consignados al efecto. El personal eventual sólo ejercerá funciones y expresamente calificadas de confianza o asesoramiento especial y su nombramiento y cese, que serán libres, corresponden exclusivamente a los Ministros y a los Secretario de Estado, y, en su caso, a los consejeros de Gobierno de las Comunidades Autónomas y a los Presidentes de las Corporaciones locales. El personal eventual cesará automáticamente cuando cese la autoridad a la que
preste su función de confianza o asesoramiento. En ningún caso el desempeño de un puesto de trabajo reservado a personal eventual constituirá mérito para el acceso a la función pública o la promoción interna.” Algunas voces se han levantando en contra de este tipo de personal porque según sus detractores incumpliría las bases de la función pública establecidas con carácter general en los artículos 23 y 103 de nuestro texto constitucional. Por su parte el artículo 104 de la Ley de Bases de Régimen Local en desarrollo de la Ley Básica y del previo 89 de la misma ley establece: 1. El número, características y retribuciones del personal eventual será determinado por el Pleno de cada Corporación al comienzo de su mandato. Estas determinaciones sólo podrán modificarse con motivo de la aprobación de los presupuestos anuales. 2. El nombramiento y cese de estos funcionarios es libre y corresponde al Alcalde o al Presidente de cada Entidad local correspondiente. Cesan automáticamente en todo caso cuando se produzca el cese o expire el mandato de la autoridad a la que presten su función de confianza o asesoramiento.
3. Los nombramientos de funcionarios de empleo, el régimen de sus retribuciones y su dedicación se publicarán en el “Boletín Oficial” de la Provincia y, en su caso, en el propio de la Corporación. En desarrollo de la citada institución el artículo 176 del Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986 de 18 de abril establece: 1. El personal eventual se rige por lo establecido en el artículo 104 de la Ley/1985, de 2 de abril. 2. Los puestos de trabajo reservados a este tipo de personal deberán figurar en la plantilla de personal de la Corporación. 3. Podrán ser desempeñados por personal eventual determinados puestos de trabajo de carácter directivo, incluidos en la relación de puestos de trabajo de carácter directivo, incluidos en la relación de puestos de trabajo de la Corporación, de acuerdo con lo que dispongan las normas que dicte el Estado para su confección. En estos supuestos, el personal eventual deberá reunir las condiciones específicas que se exijan a los funcionarios que puedan desempeñar dichos puestos. 4. En ningún caso el desempeño de un puesto de trabajo reservado
a personal eventual constituirá mérito para el acceso a la función pública o a la promoción interna. XI) Competencia para su nombramiento, incompatibilidad y situación administrativa. a) Competencia para su nombramiento. Según el artículo 127 de la Ley de Bases que define las atribuciones de la Junta de Gobierno Local, corresponde a la misma: i) El nombramiento y el cese de los titulares de los órganos directivos de la Administración municipal, sin perjuicio de los dispuesto en la disposición adicional octava para los funcionarios de Administración local con habilitación de carácter nacional. b) Incompatibilidad. El citado artículo 130, en su apartado cuatro establece: “Los órganos superiores y directivos quedan sometidos al régimen de incompatibilidades establecido en la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones públicas, y en otras normas estatales o autonómicas que resulten de aplicación.”
79
c) Situación administrativa. El artículo 29.2 de la Ley 30/1984 de 2 de agosto de Medidas para la Reforma de la Función Pública establece que “los funcionarios públicos pasarán a la situación de servicios especiales cuando se desempeñen cargos electivos retribuidos y de dedicación exclusiva en las entidades locales, cuando se desempeñen responsabilidades de órganos superiores y directivos municipales, y cuando se desempeñen responsabilidades de miembros de los órganos locales para el conocimiento y la resolución de las reclamaciones económico-administrativas, excepto los funcionarios de administración local con habilitación de carácter nacional, cuando desempeñen puestos reservados a ellos, que se regirán por su normativa específica, quedan en la situación de servicio activo.
80
Azucareara del Guadalfeo (Salobreña)
Este artículo es la primera parte de uno más extenso. La versión completa puede encontrarse en: http://www.isel.org/cuadernos_2006/index. html
81
LOS SERVICIOS IMPROPIOS Y EL ÁMBITO COMPETENCIAL LOCAL ÁNGEL SALAS LACÁRCEL / JUAN MANUEL RUIZ GALDÓN / JAVIER GONZÁLEZ ARRANZ Organismo Autónomo de Gestión Tributaria (Ayuntamiento de Málaga)
82
Los llamados servicios impropios son aquellos en los que incurren cada año los Ayuntamientos españoles al ejercer competencias de otras Administraciones Públicas. Se trata de responsabilidades y servicios cuyo cumplimiento no corresponde a los Ayuntamientos pero que, por sustitución, suplencia u omisión del resto de Administraciones, se han visto obligados a asumir con los consiguientes gastos de recursos derivados de esa asunción.
Indefinición competencial
N
uestra normativa vigente, tanto estatal como autonómica, no ha conseguido una delimitación precisa de las competencias de los distintos niveles de la Administración y de los Entes Locales. Así, es frecuente encontrar en el ordenamiento jurídico español múltiples supuestos de competencias concurrentes, compartidas o yuxtapuestas.
Esta circunstancia está propiciada por una regulación del ámbito compe-
tencial local, que se caracteriza por la inexistencia de una lista delimitada y formal de competencias locales. Muy al contrario, la legislación se limita a identificar las parcelas en las que deben reconocerse competencias a los municipios, aceptando abiertamente que sean las leyes reguladoras de estos sectores las que concreten cuáles deben ser las incluidas en la esfera municipal. Estas leyes sectoriales presentan importantes debilidades, como pueden ser la ya citada insuficiente definición de competencias locales, la falta de adaptación a las nuevas
realidades o el hecho de que algunas de estas leyes incrementen las obligaciones, las responsabilidades o las cargas municipales sin prever su correspondiente financiación. Esta problemática competencial ha hecho que la realidad del mundo local sea más compleja todavía y así, en la práctica, los Entes Locales desarrollan múltiples servicios impropios, por razones diversas. En unos casos por causas históricas (hospitales, institutos, sanatorios psiquiátricos), en otras por la sensibilidad municipal a las necesidades de sus ciudadanos, tan próximos a ellos (en estos últimos años asuntos como la inmigración y la seguridad han tomado gran relevancia, estrangulando financieramente a muchos municipios españoles) y, en otros, por transferencias indirectas de servicios de otras Administraciones Públicas. Un ejemplo de estas transferencias indirectas tiene lugar cuando la Comunidad Autónoma o el Estado “regalan” a un pequeño Ayuntamiento una ambulancia, un vehículo de extinción de incendios o una piscina climatizada. De este modo aparentemente altruista el Ayuntamiento asume una competencia que no le corresponde, una responsabilidad ajena y sobre todo unos costes de mantenimiento para los que no tiene financiación. El artículo 148 de la Constitución Española establece las competencias de las Comunidades Autónomas y en el 149 define aquellas competencias que son exclusivas del Estado. Algo
parecido debería llevarse a cabo, a través de la reforma de la actual ley de bases del régimen local, en el marco de la autonomía municipal para así sacar a nuestras instituciones de la indeterminación en la que tradicionalmente se han desenvuelto. Por otro lado, en el ámbito competencial local la legislación autonómica tiene varias razones para jugar un papel destacado. En primer lugar, por el simple hecho de que todas las Comunidades Autónomas ostentan competencias exclusivas en materia de régimen local que les permiten diseñar y desarrollar modelos propios de gobierno y de administración local con grados potencialmente diferentes de descentralización. En segundo lugar, por la diversidad de estructuras territoriales del Gobierno Local que hay entre distintas regiones, cuya plasmación y desarrollo ha de traducirse en la existencia de capacidad autonómica para distribuir una parte significativa de las competencias en este nivel. Y, en tercer lugar, por el hecho de que la mayoría de las competencias locales lo son en ámbitos de actividad regulados por leyes autonómicas. Descentralización La insuficiente determinación de las competencias locales convive con un hecho evidente: en nuestro país no se ha alcanzado un grado satisfactorio de descentralización, ya que el modelo actual no ha sido capaz de llevar a los Entes Locales a gestionar una parte del gasto
del sector público significativo, manteniéndose desde hace tiempo en torno al 13% del conjunto de gastos de las Administraciones Públicas de España. El proceso descentralizador se ha estancado en las Comunidades Autónomas y lamentablemente para el municipalismo español, se sigue debatiendo en la actualidad más traspaso y competencias para ese nivel de administración. Este escaso porcentaje de gasto gestionado por las Entidades Locales españolas se debe a que el principio de proximidad en el ejercicio de competencias públicas no se aplica de forma efectiva. Además, los Ayuntamientos no tienen suficientes recursos para resolver muchos de los problemas que deben afrontar, tales como la inmigración, la educación, la convivencia, la sostenibilidad, la salud pública o la seguridad. De otro lado hay que destacar que aun manteniendo ese escaso nivel de gasto público es una administración altamente inversora. Desde hace años se han producido intentos para incrementar las competencias municipales a través del denominado Pacto Local que aún no ha llegado a plasmarse, creemos fundamentalmente, por el escaso interés mostrado por las Comunidades Autónomas, ya que ellas serían las principales damnificadas por la posible transferencia de competencias hacia la esfera local. Es conveniente pues una reordenación de los servicios de competen-
83
84
cia local y una equilibrada asignación de los recursos financieros adecuados para prestarlos en condiciones de eficiencia y calidad. Además, si esto llega a producirse, no podemos olvidar la conveniencia de articular mecanismos de garantía en los procesos de asignación y transferencias de competencias a la Administración Local para asegurar la capacidad financiera efectiva de esta administración en el ejercicio de los nuevos ámbitos competenciales. De este modo, se impedirían situaciones como, por ejemplo, que algunos Ayuntamientos estén pagando facturas en materia sanitaria y educativa cuando son competencias “exclusivas” de otras Administraciones, que asuman, entre otros, los gastos del proceso de regulación de inmigrantes, o la ejecución de la ley integral de género sin compensación económica alguna. Circunstancias como éstas han contribuido históricamente a acentuar la insuficiencia financiera de las Entidades Locales, detrayendo recursos que podrían aplicarse a otras funciones municipales. Tampoco podemos olvidar la realización por parte del ámbito local de competencias estatales a través de la figura de la delegación, asumiendo los costes de la gestión delegada (convenios con la Agencia Estatal de Administración Tributaria respecto a la gestión e inspección en el Impuesto de Actividades Económicas, convenios con la Dirección General del Catastro para la gestión catastral que afecta al Impuesto sobre Bienes
Inmuebles, etc.). Lo más lógico sería redistribuir las competencias, que cada administración asuma las suyas y responda de ellas con sus respectivos programas de gastos y no tenga que ser el mundo local quien asuma los gastos de otras administraciones. Esta necesaria e ineludible redistribución de competencias debe realizarse desde el principio de subsidiariedad proclamado por la Carta Europea de la Autonomía Local que recomienda que las tareas públicas que se puedan acometer desde los Gobiernos Locales no se ubiquen en otros niveles de gobierno y los principios de autonomía, proporcionalidad y flexibilidad. Desde estas consideraciones, la legislación básica de régimen local debería determinar, directamente o con el concurso de leyes sectoriales, competencias significativas de los municipios en ámbitos tales como: Seguridad ciudadana, Circulación de vehículos y servicios de movilidad, Protección civil y prevención y extinción de incendios, Urbanismo y ordenación del territorio y espacios públicos, Vivienda, Medio ambiente, Agua, Energía, Telecomunicaciones y sociedad de la información, Limpieza y residuos, Cementerios y servicios funerarios, Servicios para la integración y cohesión social, Deporte y ocio, Cultura, Educación, Ordenación y promoción de la actividad económica y Colaboración con la Administración de Justicia, entre otras.
Servicios impropios Recientemente se ha conocido que el 26,7 % del gasto total de los Ayuntamientos españoles corresponde a gastos por la prestación de servicios y el ejercicio de funciones de sustitución de otros Poderes Públicos, los denominados “gastos impropios”, según el avance de un estudio realizado para la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP). Este informe refleja que los Ayuntamientos gastan en financiar servicios que no son de su competencia, cerca de 6.000 millones de euros al año, es decir, 227,20 euros por habitante y año, lo que representa el 26,7 % del gasto total de los Poderes Locales. Para su realización se ha trabajado sobre los datos económicos de 6.292 Ayuntamientos de toda España, en los que vive el 93% de la población. Otros estudios similares corroboran estas cifras y evidencian la situación precaria que ha llevado a los Ayuntamientos españoles a la acumulación de una “deuda histórica” cifrada en 60.000 millones de euros. Estas y otras experiencias similares, nos aconsejan que al tratar sobre la financiación de los Entes Locales hay que ocuparse de la compensación del coste que estos gastos de suplencia han supuesto y siguen suponiendo. Desde la FEMP se señala que la segunda descentralización "pasa sim-
plemente por que se nos pague lo que hacemos, que se nos pague lo que se nos debe y que hemos hecho sin estar obligados a hacerlo”. En este sentido no podemos olvidar que se ha de proceder al pago compensatorio de la “deuda o coste histórico” acumulado durante los últimos años a favor de los Entes Locales por tener que prestar servicios cuya obligación corresponde a otras Administraciones y que, como se ha comentado, supone en torno al 30 por ciento de los recursos presupuestarios de nuestras instituciones. Según el presidente de la FEMP, en el tema competencial, "debe fijarse de forma urgente qué le corresponde a la Administración Central, a las Administraciones Autonómicas y a las Administraciones Locales, y consecuentemente qué es lo que cada una debe cobrar por los servicios que presta". Tampoco debemos olvidar que, en consonancia con el artículo 142 de la Constitución Española, y situándonos en el ámbito andaluz, sería
necesario que se recogiera en el debate sobre la reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía la contribución a la suficiencia financiera de los Ayuntamientos, asegurando la participación de éstos en los tributos de la Comunidad Autónoma en los términos que legalmente se establezcan. Será la Ley de Presupuestos de la Comunidad Autónoma de Andalucía la que debería establecer una participación incondicionada de las Entidades Locales andaluzas en los ingresos de la Comunidad, calculada teniendo en cuenta el coste de las nuevas competencias asumidas por las instituciones locales en el proceso de descentralización, una vez hecha efectiva la correspondiente deuda histórica, superando con ello los actuales niveles de transferencias, casi testimoniales, que se vienen realizando con los fondos destinados a la nivelación o atención a los servicios obligatorios. Se constata que la efectiva participación en los tributos de las
Comunidades Autónomas no existe y ha sido sustituida por subvenciones graciables en su concesión, condicionadas en su destino, sin continuidad y regularidad garantizada, lo que incide de forma negativa en la suficiencia financiera de las Entidades Locales y en su potestad de planificación. La suficiencia financiera enmarca las posibilidades reales de la autonomía local, pues, sin medios económicos suficientes, el principio de autonomía local no pasa de ser una mera declaración formal, y la sustitución de la preceptiva participación en los tributos del Estado y en los de las comunidades autónomas por subvenciones a obras, servicios o actividades municipales supone una clara intromisión de dichos niveles de gobierno sobre los gobiernos locales, privándolos de su potestad decisoria fundamental sin la que, como decimos, no cabe hablar de instituciones municipales exentas de tutela de los niveles superiores de la administración.
Azucareara del Guadalfeo (Salobreña)
85
86
87
88
Torre Padrón Estepona Texto: Sebastián Rueda Fotografías: ®NEZK/98 Realización: 2002
LA EVALUACIÓN DEL GASTO NO OBLIGATORIO DE LOS MUNICIPIOS. UNA METODOLOGÍA DE TRABAJO MANUEL ESTEBAN CABRERA. Doctor en Ciencias Económicas y Empresariales, Master en Dirección y Administración de Empresas y Gestor de la Calidad.
Objetivos
público español se ha caracterizado por:
La financiación local debe estar diseñada para garantizar que los ayuntamientos puedan desplegar sus competencias y, también, puedan dar respuestas a las necesidades de sus ciudadanos y sus municipios.
1. El crecimiento de dicho gasto, que ha pasado a representar el 43% del PIB, en comparación con unas cifras que no superaban el 25% a mediados de los setenta del siglo pasado.
Los cambios producidos en el contexto normativo y económico de las haciendas locales han abierto un debate sobre las competencias asumidas en la realidad, frente a la financiación para ello existente. En este sentido, la indefinición de las competencias municipales, en unión al desarrollo relacional con las comunidades autónomas, ha derivado hacia la prestación de servicios públicos desde los ayuntamientos para los que no existen ingresos adecuados.
2. La irrupción de las comunidades autónomas en cuanto haciendas públicas territoriales de servicios, cuyo gasto público constituye el 35% del gasto total de las administraciones públicas.
Este artículo tiene por objeto la presentación de una metodología de trabajo para la evaluación del gasto municipal impropio o no obligatorio. De otro lado, se expondrá sucintamente el caso del gasto no obligatorio cuantificado en Cataluña 1.
En los últimos veinticinco años, las corporaciones locales parecen haber superado un largo periodo de sequía financiera. En efecto, así lo reconocía la exposición de motivos de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, de las Haciendas Locales que expresaba que “la evolución histórica de la Hacienda Local española, desde que ésta pierde definitivamente su carácter patrimonialista durante la primera mitad del siglo XIX y se convierte en una Hacienda eminentemente fiscal, es la crónica de una situación afectada por una insuficiencia financiera
Previo a ello, ha parecido oportuno presentar los antecedentes más cercanos de la financiación local. Antecedentes En general, la evolución del sector
3. La evolución significativa de los servicios prestados por las corporaciones locales. A pesar de ello, el gasto local sigue estancado en el 15% sobre el total del sector público.
endémica”. De manera que todas las reformas intentadas prácticamente en el siglo XX no consiguieron arrancar a las corporaciones locales de su penuria financiera. La Ley 39/1988 tuvo la virtud de simplificar enormemente el cuadro tributario de las corporaciones locales. Eliminó tributos arcaicos, de escasa recaudación y complejos de gestionar, mientras que, por otra, concentró la tributación local en tres impuestos obligatorios y dos potestativos. Asimismo, se modificó la participación en los tributos del Estados, de manera que dejó de ser objeto de interminables negociaciones anuales y se convirtió en un mecanismo financiero de funcionamiento automático, integrado en el sistema general de la fiscalidad española. Sin embargo, ni la Ley 39/1988, de las Haciendas Locales, ni su reciente reforma, ni anteriormente la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases del Régimen Local, precisó el marco competencial de las entes locales, como tampoco había quedado resuelto en la Constitución Española. En efecto, las escasas determinaciones que la Constitución Española contiene sobre el régimen local permiten amplias posibilidades de modificación del sistema de financiación de los entes locales. De ahí que la
1 Vilalta, M. (coord.) y Mas, D. La despesa no obligatoria dels ajuntamentes de Catalunya. Exercici 2000. Papers de polítiques territorials, núm.
4, maig de 2003. Diputación Barcelona.
89
90
concreción legal del ámbito material de competencias locales se trasladara a la Ley 7/1985, que atribuye a los municipios la facultad de “promover toda clase de actividades y prestar cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal” (Art. 25.1º), estableciendo a continuación un elenco mínimo de competencias que estos entes deberán ejercer, en todo caso, en determinadas materias (Art. 25.2º) y en relación con determinado servicios (Art. 26) que los municipios deberán prestar, sin perjuicio de otras competencias que puedan delegarles el Estado y las CCAA. La indefinición del marco competencial de los ayuntamientos ha tenido por consecuencia una separación progresiva entre el nivel de sus ingresos y de sus gastos. Esta brecha financiera ha ido aumentando a partir de los años noventa del siglo pasado, conforme se ha desarrollado la legislación sectorial de las comunidades autónomas, que afectó al grado de obligaciones mínimas a prestar por los ayuntamientos. Este impulso jurídico autonómico de descentralización silenciosa de los servicios públicos hacia las corporaciones locales no vino acompañado de una financiación adecuada y suficiente. De ahí las reclamaciones de la FAMP para arbitrar un sistema de financiación local que gire alrededor
del Pacto Local En este sentido, exigen, entre otras materias, la instauración de un mecanismo de aproximación financiera, que garantice la financiación de los servicios transferidos a los entes locales de facto, así como de los servicios no obligatorios que actualmente están prestando. Metodología La cuantificación del gasto local no obligatorio exige trabajar en un doble nivel. Por un lado, es precio definir qué se entiende por gasto no obligatorio desde el punto de vista jurídico. En segundo lugar, es necesario analizar los presupuestos de los ayuntamientos para distinguir qué gasto tiene la consideración de no obligatorio. Así pues, jurídico y económico son los ámbitos que deben resolver esta materia. En relación con el marco jurídico, la identificación del gasto no obligatorio ha de partir del análisis de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, Ley que precisa los servicios mínimos obligatorios locales. A partir de la legislación común para todos los ayuntamientos españoles, parece necesario descender a las normas sectoriales promulgadas por las comunidades autónomas, que progresivamente han ido ampliando los servicios locales mínimos obligatorios. Puesto que cada autonomía ha promulgado leyes sectoriales para sus territorios, este artículo se limitará a exponer el ámbi-
to jurídico común de las competencias propias o impropias de los ayuntamientos. Los artículos 25 a 28 de la Ley 7/1985 acotan tales competencias, de los cuales el Art. 26 establece los servicios mínimos obligatorios que han de prestar los municipios (esquema 1). El resto de los artículos establecen una referencia abierta a servicios que podrían prestar, en los términos regulados por la legislación sectorial estatal o autonómica. En concreto el Art. 25.2 determina que “el Municipio ejercerá en todo caso, competencias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas” de la serie de materias que enumera en el mismo apartado. De otro lado, el Art. 28 permite a los municipios la realización de “actividades complementarias de las propias de otras Administraciones Públicas y, en particular, las relativas a la educación, la cultura, la promoción de la mujer, la vivienda, la sanidad y la protección del medio ambiente”. Trasladado este marco conjunto de competencias que se pueden calificar de impropias al ámbito presupuestario daría por resultado una clasificación de gastos susceptibles de ser cuantificados. La clasificación que permite conocer la naturaleza impropia del gasto municipal es la funcional. Como se sabe, esta clasificación posee códigos de observación obligatoria para todas las Administraciones.
Esquema 1. Servicios mínimos a prestar por los municipios Todos los municipios Alumbrado, público, cementerio, recogida de residuos, limpieza viaria, abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado, acceso a los núcleos de población, pavimentación de las vías públicas y control de alimentos y bebidas. En los municipios con población superior a 5.000 hab. además Parque público, biblioteca pública, mercado y tratamiento de residuos. En los municipios con población superior a 20.000 hab. además Protección civil, prestación de servicios sociales, prevención y extinción de incendios e instalaciones deportivas de uso público. En los municipios con población superior a 50.000 hab. además Transporte colectivo urbano de viajeros y protección del medio ambiente. Fuente: Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen local (Art. 26)
Cada Administración, a partir de la tipificación obligatoria, puede añadir y enriquecer la presentación del gasto funcional para así adaptarlo a sus necesidades presupuestarias. Los códigos que se enumeran en esquema 2 se corresponden con gastos de naturaleza impropia. Tales códigos son de tipificación obligatoria, por lo que han de ser respetados por los entes municipales. La clasificación que se reproduce alcanza a detallar el gasto impropio para el conjunto municipal de manera genérica. Ahora bien, los municipios inferiores a 50.000, 20.000 y 5.000 habitantes pueden asumir una carga de gasto no obligatorio superior, pues el elenco de competencias a prestar se reduce conforme su población de derecho es menor. Tras la identificación del gasto no presupuestario, la elección de una muestra representativa de los ayuntamientos de un territorio determinado (nacional, comunidad autónoma, provincia, etc.) es el tercer recorrido a efectuar. Se justifica trabajar con una
muestra, a fin de resolver probablemente uno de los principales problemas metodológicos de este trabajo. En efecto, el análisis exhaustivo del conjunto de los municipios andaluces puede ser una labor ardua y estéril; ardua, porque sería preciso abordar el estudio presupuestario individualizado de los municipios registrados en un territorio concreto (770 en el caso de Andalucía, 100 en el caso de la provincia de Málaga); estéril, porque su análisis no va a aportar mejor resultado que la selección de una muestra representativa.
4. Capital de comunidad autónoma o provincia.
La selección de la muestra debe contener una representación adecuada de los municipios según unos criterios determinados. Se proponen, entre otros posibles:
El caso del gasto no obligatorio de los municipios de Cataluña
1. Tamaño de la población. 2. Comunidad autónoma, provincia o comarca de pertenencia. 3. Situación geográfica del municipio.
La elaboración precisa de una encuesta y de una plantilla de recogida de información presupuestaria es otra de las materias a resolver. De otro lado, el tratamiento informático de la información debe permitir la presentación de los resultados en diferentes clasificaciones: económica, funcional, territorial, situación geográfica y tratamiento específico de determinados gastos no obligatorios.
El número 4 de la serie Papers de Polítiques Territorials de la Diputación de Barcelona publicó “la despesa no obligatòria dels ajuntaments de Catalunya. Exercici 2000”. Este trabajo fue coordinado por la Dra. Maite Vilalta y realizado por Daniel Mas del Instituto de Economía de Barcelona. Las páginas que siguen sintetizan lo
91
Esquema 2. Gasto municipal funcional impropio Grupo
Función
Subfunción
2
Protección civil y seguridad ciudadana 2.2
Seguridad y protección civil 2.2.2
Seguridad
2.2.3
Protección civil
3
Seguridad, protección y promoción social 3.1
Seguridad y protección social
3.2
Promoción social 3.2.2
Promoción de empleo
3.2.3
Promoción y reinserción social
4
92
Denominación
Producción de bienes públicos de carácter social 4.1
Sanidad
4.2
Educación
4.3
Vivienda y urbanismo 4.3.1
Vivienda
4.3.2
Urbanismo y arquitectura
4.5
Cultura 4.5.1
Promoción y difusión de la cultura
4.5..2
Educación física, deportes y esparcimiento
4.5..3
Arqueología y protección del patrimonio histórico – artístico
4.6
Otros servicios comunitarios y sociales
5
Producción de bienes de carácter económico 5.1
Infraestructuras básicas y transportes 5.1.2
Recursos hidráulicos
5.1.3
Transporte terrestre, marítimo, fluvial y aéreo
5.2
Comunicaciones
5.3
Infraestructura agraria 5.3.3
Mejora del medio natural
5.4
Investigación científica, técnica y aplicada
5.5
Información básica y estadística
6
Regulación económica de carácter general 6.2
Fuente: Real Decreto 500/1990. Anexo 1
Regulación comercial
Esquema 2. Gasto municipal funcional impropio 7
Regulación económica de sectores productivos 7.1
Agricultura, ganadería y pesca
7.2
Industria
7.3
Energía
7.4
Minería
7.5
Turismo
9
Transferencias a Administraciones Públicas
Fuente: Real Decreto 500/1990. Anexo 1
que entendemos es lo más representativo de dicha investigación. La investigación fue realizada a partir de una muestra de municipios, cuya elección se realizó sobre la base de dos criterios: población y situación geográfica. El análisis se efectuó a partir de las obligaciones reconocidas netas del año 2000. El cuadro 1 muestra el gasto total municipal por habitante en Cataluña en el año 2000 –para ser más preciso de los 87 municipios que han participado en la muestra-. El gasto total municipal es comparado con el gasto impropio.
El gasto impropio para el conjunto de la muestra se ha cuantificado en 216,25 €. Esta cantidad representa el 32,2% del gasto total en que han incurrido estos municipios. El gasto impropio aumenta a medida que desciende el número de habitantes según los tramos de población seleccionados. Los municipios menores de 5.000 habitantes han registrado un gasto impropio cercano a los 350 €. Esta cantidad constituye el 43,3% de su gasto total. De otro lado, es un 61% más alto que la media de la muestra. A medida que aumenta el tamaño de la población el gasto impropio disminu-
ye, de manera que son los municipios mayores de 50.000 habitantes los que ofrecen una cifra menor. De todas formas, el gasto no obligatorio de estos municipios se sitúa por encima del 30% de su gasto total. En cuanto a su distribución funcional, los gastos en seguridad y protección civil, educación, vivienda y urbanismo, y cultura representan el 63% del total del gasto no obligatorio (cuadro 2). El funcional “Seguridad y protección civil” cuantifica este gasto en 42,43 € por habitante, y constituye casi el 20% del total del gasto impropio. Con
Cuadro 1. Gasto municipal por habitante en Cataluña, 2000 (€) Municipios
Gasto total (1)
%
Gasto impropio (2)
%
(2) / (1)
Menos de 5.000 hab.
806,87
120%
349,14
161%
43,3%
De 5.001 a 20.000 hab.
786,92
117%
264,42
122%
33,6%
De 20.001 a 50.000 hab.
718,07
107%
227,45
105%
31,7%
Más de 50.000 hab.
636,65
95%
202,69
94%
31,8%
Total Fuente: Vilalta, M. (coord.) y Mas, D. (2003).
671,16
100%
216,25
100%
32,2%
93
cifras algo superiores, se sitúa “cultura”. En este caso, el gasto se ha registrado en 42,91 € y un porcentaje de participación también cercano al 20%. “Educación” acapara 28,52 € y una participación del 13,2%, seguido de “vivienda y urbanismo” con un gasto no obligatorio facilitado de 22,51 € por habitante y una participación del 10,4%.
De otro lado, “promoción social” registra un gasto impropio cercano al 10%. Su participación exacta se ha cuantificado en el 8,6%. Ofrece el dato numérico de 18,67 € por habitante. Otro funcional digno de mención es el constituido por “otros servicios comunitarios y sociales”. El gasto impropio por habitante es de 14,72 € y
un porcentaje sobre el total del 6,8%. El resto del gasto se distribuye entre los funcionales que no se han citado, de una manera más o menos uniforme, si bien destaca el gasto en “seguridad y protección social”, “transferencias a otras administraciones” y “infraestructuras básicas y transportes”.
Cuadro 2. Clasificación funcional del gasto impropio, 2000 Función
94
Denominación
2.2
Seguridad y protección civil
3.1
Seguridad y protección social
3.2
%
€/hab. 42,43
19,6%
9,06
4,2%
Promoción social
18,67
8,6%
4.1
Sanidad
10,01
4,6%
4.2
Educación
28,52
13,2%
4.3
Vivienda y urbanismo
22,51
10,4%
4.5
Cultura
42,91
19,8%
4.6
Otros servicios comunitarios y sociales
14,72
6,8%
5.1
Infraestructuras básicas y transportes
6,99
3,2%
5.2
Comunicaciones
1,67
0,8%
5.3
Infraestructura agraria
0,57
0,3%
5.4
Investigación científica, técnica y aplicada
0,05
0,0%
5.5
Información básica y estadística
1,39
0,6%
6.2
Regulación comercial
3,00
1,4%
7.1
Agricultura, ganadería y pesca
0,71
0,3%
7.2
Industria
0,96
0,4%
7.3
Energía
0,47
0,2%
7.4
Minería
0,00
0,0%
7.5
Turismo
2,35
1,1%
9.1
Transferencias a Administraciones Públicas
Total Fuente: Vilalta, M. (coord.) y Mas, D. (2003).
9,27 216,25
4,3% 100,0%
El cuadro 3 ofrece la posibilidad de conocer cómo se distribuye el gasto en su acepción económica. El gasto impropio es muy más intensivo en remuneraciones de personal que el gasto total. Ello es consecuencia posiblemente del mayor número de empleados que exige la seguridad y protección civil. Con 92,24 € por habitantes representa el 42,7% del gasto
no obligatorio total. De otro lado, el gasto de personal impropio constituye el 40,5% del gasto de personal total. Representativo también es el gasto en “compra en bienes corrientes y servicios”, que con un gasto cercano a los 65 € representa el 33,2% del gasto total. Por otra parte, el total del gasto
corriente (capítulos 1 a 4 ) impropio suma el 88,3% de su gasto total, prueba del carácter propio de la prestación de servicios que se reproduce año tras año. El 57,4% de las transferencias corrientes están relacionadas con la prestación de servicios no obligatorios. En el caso de las transferencias de capital el dato alcanza al 54,1%.
Cuadro 3. Clasificación económica del gasto impropio, 2000 (€ / hab.) Cap.
Denominación
Gasto total (1)
%
Gasto impropio (2)
%
(2) / (1)
1
Remuneraciones de personal
227,80
33,9%
92,24
42,7%
40,5%
2
Compra de bienes corrientes y servicios
193,30
28,8%
64,22
29,7%
33,2%
3
Intereses
28,67
4,3%
0,52
0,2%
1,8%
4
Transferencias corrientes
59,27
8,8%
34,01
15,7%
57,4%
6
Inversiones reales
105,80
15,8%
20,57
9,5%
19,4%
7
Transferencias de capital
7,31
1,1%
3,96
1,8%
54,2%
8
Variación de activos financieros
4,45
0,7%
0,63
0,3%
14,0%
9
Variación de pasivos financieros Total
671,16
44,57 100,0%
6,6% 216,25
0,10 100,0%
0,0% 32,2%
0,2% 32,2%
Fuente: Vilalta, M. (coord.) y Mas, D. (2003).
Azucareara del Guadalfeo (Salobreña)
95
96
97
98
Torre Saladillo Estepona Texto: Diego Vera Fotografías: ®NEZK/98 Realización: 2002
ACERCA DEL RESULTADO PRESUPUESTARIO: LOS AJUSTES POR OBLIGACIONES FINANCIADAS CON R.L.T. CARLOS GIL DE MONTES FERRERA. Economista de Diputación de Málaga.
C
omo señalan Lourdes Torres y Vicente Pina, “el gasto e ingreso presupuestario es un concepto netamente financiero, identificado con la entrada y salida de recursos de la entidad, diferente del concepto de gasto e ingreso manejado en la contabilidad financiera de las empresas. El gasto presupuestario representa el consumo (aplicación) de fondos, de naturaleza presupuestaria, de la entidad habido en el ejercicio, y el ingreso presupuestario los fondos dispuestos (origen) para su financiación. Por tanto, la liquidación del presupuesto del ejercicio recoge tanto la expresión monetaria de la prestación de servicios realizada por la entidad a lo largo del ejercicio, como la forma en la que éstos han sido financiados, y el incremento o disminución de sus recursos financieros como consecuencia de la actividad del ejercicio.” De ésa forma, el resultado presupuestario de un determinado ejercicio X (RPX) vendrá expresado por la diferencia entre los derechos (DX) y las obligaciones reconocidas (OX) generados ambos en el mismo ejercicio: RPX = DX – OX No obstante, existen circunstancias que, de darse, distorsionan el significado del resultado presupuestario como medida del “superávit ó déficit de financiación”. Estas circunstancias son:
•
Las desviaciones de financiación en gastos con financiación afectada.
•
La financiación de obligaciones presupuestarias con remanente de tesorería.
La existencia de dichas circunstancias supone la realización de ajustes en el resultado presupuestario. Así, de existir desviaciones de financiación en G.F.A. el resultado presupuestario aumentará o disminuirá según dichas desviaciones sean negativas o positivas, respectivamente. Por otro lado, de existir obligaciones financiadas con R.L.T. el resultado presupuestario se incrementará en el importe de las mismas . Ambos ajustes deberán tener una incidencia nula en el resultado presupuestario, en el sentido de no distorsionar su verdadero valor, puesto que los ajustes por desviaciones de financiación eliminarán el déficit o superávit de financiación que las mismas suponen, y también el ajuste por el importe de las obligaciones financiadas con remanente de tesorería puesto que las mismas no se han financiado con recursos del ejercicio. La cuestión que se nos plantea es demostrar que cuando se utilice remanente de tesorería afectado para financiar obligaciones, el ajuste del resultado presupuestario por desvia-
ciones de financiación y el ajuste por remanente de tesorería global se solapan, precisamente, en la parte de las obligaciones financiadas con remanente afectado, de modo que de practicarse ambos ajustes la aportación de dichas obligaciones al resultado presupuestario no sería nula, es decir distorsionan su valor. Para demostrarlo veamos un ejemplo: Supongamos que una entidad ha modificado los créditos del Presupuesto, para atender un gasto con financiación afectada, utilizando como medio de financiación de dicha modificación un importe de remanente de tesorería afectado igual al producto de la cuantía de la modificación por el coeficiente de financiación global del ejercicio, y el resto con cargo a remanente de tesorería para gastos generales. Siendo DT = Total de derechos reconocidos en el ejercicio Dx = Total de derechos reconocidos del ejercicio OT = Total de obligaciones reconocidas en el ejercicio Ox = Total de obligaciones reconocidas del ejercicio
99
Og = obligaciones financiadas con cargo a la modificación de crédito
el RP cuando el ajuste se realiza por el importe de las obligaciones financiadas con RLT para GG.
entonces
a) Ajuste por las desviaciones de financiación:
RP = DT – OT
RP´= RP + Og • CF
b.2 Por las obligaciones financiadas con RLT global
OT = Og + Ox
RP´= Dx – (Og + Ox ) + Og . CF
RP´´= Dx – Ox – Og • (1–CF) + Og
DT = Dx (puesto que no existen derechos reconocidos en el concepto de ingresos 870)
RP´= Dx – Ox – Og • (1–CF)
RP´´= Dx – Ox + Og • CF
b) Ajuste por el importe de las obligaciones financiadas con R.L.T.
Se observa la distorsión en el cálculo del resultado presupuestario, aumentando el mismo, por el importe de las obligaciones financiadas con remanente afectado.
Og = Og • CF + Og • (1–CF)
100
resultado presupuestario:
RP = Dx – OT = Dx – (Og + Ox )
b.1 Por las obligaciones financiadas con RLT para G.G.
Dado que la desviación de financiación imputable al ejercicio es
RP´´= Dx – Ox – Og • (1-CF) + Og • (1–CF)
DF´ = 0 – Og • CF = – Og • CF
RP´´= Dx – Ox
vamos a proceder a los ajustes del
Se observa la incidencia nula en
Conclusión: El ajuste por obligaciones financiadas con Remanente de Tesorería debe limitarse a las financiadas con Remanente para gastos generales.
Azucareara del Guadalfeo (Salobreña)
101
Azucareara del Guadalfeo (Salobre単a)
LA TRANSVERSALIDAD DE GÉNERO EN EL DERECHO COMUNITARIO MARÍA LUISA BALAGUER CALLEJÓN. Catedrática de Derecho Constitucional. Universidad de Málaga.
102
1. La Directiva 2002/73 /CE.
L
as condiciones de homogeneidad a las que obliga el estándar europeo de mínimos en relación con los Estados miembros de la Unión, supone en algunas ocasiones, un importante avance en la legislación interna, que se ve así compelida a legislar sobre algunos aspectos, que aunque reivindicados por importantes sectores sociales, no habían merecido la atención del legislador.
Esta Directiva 2002/73/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 23 de septiembre de 2002, que modifica la anterior directiva 76/207/CEE del Consejo relativa a la aplicación de la igualdad de trato entre hombres y mujeres, en lo que se refiere al acceso al empleo, a la formación y a la promoción profesionales, y a las condiciones de trabajo, ha supuesto un motivo de desarrollo de la legislación interna en el ámbito laboral, con urgentes modificaciones en el Estatuto de los Trabajadores y en la
Ley de Procedimiento Laboral, para intentar adaptar esta normativa a la legislación interna. En primer lugar, es muy importante la afirmación que se contiene en el art. 1 de la Directiva, por la que se crea un apartado bis, que se refiere a la transversalidad de las disposiciones legislativas a las políticas y a las actividades públicas, que han de tener en cuenta “de manera activa” el objetivo de la igualdad entre hombres y mujeres 1.
1 El art. 1.bis dice que “los Estados miembros tendrán en cuenta de manera activa el objetivo de igualdad entre hombres y mujeres al elaborar y aplicar disposiciones legales, reglamentarias y administrativas, así como políticas y actividades, en los ámbitos contemplados en el apartado 1”.
Esta transversalidad, objeto prioritario en la Cumbre de Pekín de 1995, donde se intentó definir el “mainstreaming” o transversalidad de género, como una medida paliativa de la desigualdad más llamativa de las mujeres en el ámbito público, sobre todo en el campo de la participación política, se reafirma ahora como la finalidad propia de esta norma en un intento, teleológico, de conseguir erradicar esa desigualdad. En segundo lugar, la distinción, que había venido siendo ya claramente establecida por la jurisprudencia, entre la discriminación directa e indirecta. Efectivamente, las discriminaciones que se producen en las condiciones laborales de las mujeres no suelen hacerse de forma explícita y directa, sino de forma solapada e indirecta, por la vía de burlar la ley y los convenios colectivos. En tercer lugar, la definición del acoso sexual en el trabajo 2. Hasta este momento y en nuestro ordenamiento jurídico, no existía un precepto que recogiera esta figura, debiendo remitirse a la creación jurisprudencial que lo consideraba dentro del art. 14 de la Constitución y del 175 y ss. de la LPL e incurso en un procedimiento de
tutela de los derechos fundamentales en el ámbito social. Otro importante aspecto que se regula en la Directiva y que estaba ausente en nuestra legislación laboral, es el de la interdicción de la discriminación en el acceso al empleo. El art. 3 señala como objeto de protección laboral, la obligación de respetar la igualdad en el acceso al mercado laboral. Bien es verdad que existía la posibilidad de sancionar administrativamente a las empresas que discriminaran a una mujer en el acceso al mercado, pero ahora queda clarificada esta imposibilidad con una regulación expresa. Finalmente, interesa destacar el mandato que contiene la Directiva en orden a desarrollar estas disposiciones por parte de los Estados miembros, y realizar las oportunas modificaciones para que se produzca la necesaria adaptación legislativa. En este sentido, el art. 2 obliga a los Estados miembros a poner en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a las exigencias de esta Directiva 3. La exigencia de una política de igualdad de género, viene determina-
da en la Unión Europea por un número importante de Directivas, que desde diferentes posiciones intentan orientar la legislación de los Estados miembros hacia la consecución de niveles más altos de igualdad real. 2. El Reglamento 806/ 2004 del PE y del Consejo. El Reglamento (CE) n. 806/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril, relativo al fomento de la igualdad entre el hombre y la mujer en la cooperación al desarrollo, se justifica por la necesidad de corregir las desigualdades entre mujeres y hombres en el mundo, que tiene como horizonte el año 2015. Este Reglamento sustituye al Reglamento (CE) n. 2836/98, del Consejo, de 22 de diciembre de 1998, sobre la integración de las cuestiones de género en la cooperación al desarrollo que tenía vigencia hasta el 31 de diciembre de 2003. Merece la pena destacar cómo, tanto el primero de los Reglamentos como el que ahora analizamos, alude sin paliativos en su texto al término “género”, como la expresión indiscutida de referencia para la construc-
2 Define el acoso como “la situación en que se produce un comportamiento no deseado relacionado con el sexo de una persona con el propósito
o efecto de atentar contra la dignidad de la persona y de crear un entorno humillante u ofensivo”. Y el acoso sexual “como la situación en que se produce cualquier comportamiento verbal, no verbal o físico no deseado de índole sexual con el propósito o el efecto de atentar contra la dignidad de la persona, en particular cuando se crea un entorno intimidatorio, hostil, degradante, humillante u ofensivo”. 3 El art. 2 dice: “Los estados miembros pondrán en vigor las disposiciones reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en la presente Directiva a más tardar el 5 de octubre de 2005, o garantizarán que, a más tardar en dicha fecha, los interlocutores sociales hayan introducido las disposiciones requeridas mediante acuerdos. Los Estados miembros adoptarán todas las medidas necesarias para poder garantizar en todo momento los resultados que exige la presente Directiva. Informarán de ello inmediatamente a la Comisión.”
103
104
ción social del sexo, y lo utiliza de forma indiscriminada respecto del de “mujer”, sin necesidad de clarificar a qué se hace referencia cuando se habla de género en relación con la igualdad entre los hombres y las mujeres. Esa normalidad en el derecho europeo contrasta con las tendencias de algunas instituciones públicas, jurídicas y lingüísticas, que han considerado poco correcta la denominación de género para una ley que afecta a la vida de las mujeres, por entender que ese término no es adecuado ni correcto desde el punto de vista jurídico. A veces sería conveniente para algunos juristas, entender que el derecho ha superado ya las vías de expresión lingüística del siglo XIX, y que es precisamente el mismo espíritu de Savigny el que nos permite a los pueblos denominar las instituciones en conexión con el derecho vivo. Pero con todo, lo importante del Reglamento no es lógicamente el «nomen iuris», sino su contenido, dirigido a facilitar la transversalidad y el enfoque de género. Se trata, por una parte, de la integración de la perspectiva de género en todas las políticas de desarrollo tendentes a la eliminación de la pobreza, objetivo el 2015, y de la creación de medidas específicas que tienen como objeto la compensación de desigualdades entre mujeres y hombres. Y para ello, el Reglamento prevé la cantidad de nueve millones de euros,
que subvencionarán todas aquellas actividades definidas en los arts. del 6 al 10 y que, de una forma bastante amplia, permiten la realización de actividades tendentes a estos dos objetivos señalados como básicos. Pueden solicitar las ayudas tanto instituciones públicas como privadas, y tanto en forma de subvenciones como de contratos. Lo importante, además de estas ayudas, es que van a estar abiertas a países muy necesitados de desarrollo, con lo que se va a permitir un importante avance en materia de género para muchas culturas en las que todavía se está en un momento muy indiciario respecto de la igualdad. Pero sin duda el Reglamento tiene también algunas objeciones en cuanto a los fines que puede conseguir. Todo lo que se refiere a la transversalidad está por hacer desde el punto de vista teórico y dogmático, de tal modo que conseguir poner en marcha un mecanismo como el de la igualdad por la vía del “mainstreming” cuándo ni siquiera la propia terminología es conocida por la ciudadanía, tiene el inconveniente de todas las actividades de comienzo: la falta de previsión de los efectos, la dudosa implantación en medios hostiles y, finalmente, la acogida que por parte de los poderes públicos pueda darse a estas iniciativas. Naturalmente todas estas objeciones no lo son al Reglamento, que está precisamente para superarlas.
3. El Informe del Comité Económico y Social sobre el Proyecto de Directiva. El Comité Económico y Social publicó un informe sobre la “Propuesta de Directiva del Consejo por la que se aplica el principio de igualdad de trato entre mujeres y hombres al acceso de bienes y servicios y su suministro”. A falta de conocer cuál será finalmente el contenido de la Directiva, el Comité nos descubre ya la intención de la Unión Europea en lo que se refiere a la profundización en la igualdad material entre mujeres y hombres. De esta forma se da un paso más en la política de transversalidad de género, definida como la implementación de la igualdad en todos los sectores de la vida social, personal y política de las mujeres. Por encima de la proclamación de la igualdad de oportunidades entre mujeres en una declaración genérica, esta futura Directiva lo que pretende es descender a aspectos tan concretos de igualdad como el acceso a los servicios que desde la sociedad se prestan a mujeres y hombres, en el que deben dejarse sentir las políticas de igualdad. Se consideran servicios de forma ejemplificada pero no exhaustiva, el acceso a locales públicos, a viviendas de alquiler y hoteles, y los servicios financieros, de banco o de seguros,
el transporte y los servicios profesionales. Es muy importante dar cuenta aquí de las exclusiones de la Directiva, exclusiones sobre las que llama la atención el Dictamen de la Comisión: la educación, los medios de comunicación y la publicidad. Son tres servicios de extraordinaria importancia para la igualdad, y el hecho de no haber sido incluidos en esta Directiva, obedece precisamente a esa importancia. Y también llama la atención el hecho de que la Comisión solamente razone en su Dictamen acerca de la carencia de la educación, y no sobre las otras dos cuestiones de tanta importancia. 4. La legislación estatal y el impacto de género. La primera experiencia legislativa en materia de evaluación de impacto de género se puede encontrar en la Comunidad Autónoma de Cataluña que con fecha reciente ha modificado su ley 13/1989, de 14 de diciembre de procedimiento y régimen jurídico de la Administración de la Generalidad de Cataluña en su art. 63. La ley, 4/2001 de 9 de abril, contiene un Preámbulo donde justifica la modificación legal precisamente por exigencia de la
transversalidad 4. Tiene un único artículo, que agrega al anterior art. 63 un apartado d): "un informe interdepartamental de impacto de género de las medidas establecidas en la disposición" 5. Con posterioridad, el Estado ha aprobado la Ley 30/2003, de 13 de octubre por la que se incorpora la valoración de impacto de género en las disposiciones normativas que elabore el Gobierno. Esta ley, que ahora se aprueba a nivel estatal, es con muy ligeras variaciones, de contenido similar a la ley 4/2001, de 9 de abril de modificación del aptdo. 2 del art. 63 de la ley 13/89, de 14 de diciembre de procedimiento y régimen jurídico de la Administración de la Generalidad de Cataluña. Además, fue en efecto una iniciativa política de Convergencia i Unió asumida por el Gobierno de la Nación, y de ahí la práctica reiteración del contenido de la Exposición de Motivos y del contenido de la Ley. Como se puede observar en el contenido de su artículo primero, la ley modifica el aptdo. 2 del art. 22 de la Ley 50/97, de 27 de noviembre, exigiendo además de la memoria económica que se preveía anteriormente, un informe sobre el impacto de género en cada proyecto de ley que se someta al Congreso. Esta exigencia de la valora-
ción de impacto de género en materia legislativa se extiende también al ámbito reglamentario en el art. 2. La Ley 18/2003, de 29 de diciembre, de la Comunidad Autónoma de Andalucía, por la que se aprueban medidas fiscales y administrativas, regula en sus artículos 139 y 140 dos medidas de extraordinaria trascendencia para el avance en la igualdad de las mujeres. La primera se refiere al informe preceptivo de evaluación del impacto de género, en todos los proyectos de ley o reglamentos que apruebe el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía, y la segunda a la composición paritaria de los órganos consultivos y de asesoramiento de la Administración de la Junta de Andalucía. Con estas medidas, tituladas por la propia ley “en materia de género”, se pretende según dice la Exposición de Motivos de la ley, “avanzar en la consecución de la igualdad real y efectiva entre las mujeres y los hombres, eliminar cualquier forma de discriminación y fomentar la participación de las mismas en la vida política, económica, cultural y social, dentro de la Comunidad Autónoma de Andalucía,
4 "La transversalidad de las políticas de igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, (“mainstreaming”), requiere un planteamiento global;
por eso debe intensificarse su eficacia y ampliarse adecuadamente su ámbito […] las líneas que han de orientar toda acción de gobierno en el sentido de introducir la óptica de igualdad en todas las medidas que se adopten, para promover la participación de las mujeres en todos los ámbitos, especialmente en la economía productiva, en los centros de toma de decisiones, en el mundo científico y cultural, y, en definitiva, en todos los ámbitos de la sociedad, para construir la igualdad, los principios del “mainstreaming” han de impregnar todas las políticas y las medidas generales y, en el momento de su planificación. Ha de tenerse en cuenta el impacto que producirán en los hombres y las mujeres". 5 Una valoración de esta ley en M.L. Balaguer Callejón, Comentario a la Ley del Parlamento de Cataluña 4/2001, de 9 de abril. El impacto de género y la progresión en la igualdad material. Art. 14. N. 7. Pg. 15 y ss.
105
en el marco de lo dispuesto en los artículos 9 y 14 de la Constitución y 12 del Estatuto de Autonomía para Andalucía”. A) Art. 140 de la Ley 18/2003, de 29 de diciembre de la Comunidad Autónoma de Andalucía.
106
Este artículo obliga directamente, como norma jurídica de aplicación, a componer los órganos consultivos y de asesoramiento de la Administración de la Junta de Andalucía de forma paritaria. Se entiende que la paridad la constituye siempre una proporción del 60 y el 40 por ciento de la representación por género, es decir que se guarde esa ponderación dejando un
margen del 10 por ciento que no puede resultar nunca significativo en ninguno de los dos géneros, y que una consideración más exacta, del cincuenta al cincuenta, podría acarrear dificultades innecesarias en unos nombramientos en los que hay que combinar a veces la personalidad y el prestigio profesional de los componentes de algunos de estos órganos. La filosofía política que inspira la medida es claramente paritaria, por lo tanto y de hecho, algunos comités designados por algunas Consejerías, ya de forma voluntaria, habían observado esa paridad, como el Comité de Bioética nombrado en la Consejería de Salud, en la que se supo combinar de forma equilibrada en un porcentaje totalmente paritario a hombres y mujeres. Para dejar sentada la clara voluntad política del legislador autonómico, se acentúa la obligación de que se extienda además la paridad “a la modificación o renovación de dichos órganos”, lo que sin duda evita la tendencia inercial a dejar para luego algunas de las decisiones relacionadas con el acceso de la mujer a la vida pública. B) El Decreto 93/2004, de 9 de marzo, por el que se regula el informe de evaluación del impacto de género en los proyectos de ley y reglamentos que apruebe el Consejo de Gobierno.
Azucareara del Guadalfeo (Salobreña)
El art. 139, al regular el informe del impacto de género en las leyes y reglamentos que apruebe el Consejo de Gobierno, previó ya en su pf. 3º que
éste aprobaría las normas de desarrollo que habrían de regular dicho informe. Y en cumplimiento de ese mandato legislativo, y dentro del plazo de los seis meses previstos, publica un Decreto por el que se establece el procedimiento de evaluación de las medidas de transversalidad (“mainstreaming”) e impacto, de forma clara y efectiva. La regulación de esa evaluación de impacto no solamente conlleva la exigencia de un informe que acompañará prescriptivamente la iniciación del procedimiento de elaboración de cada disposición, sino que contiene una garantía importantísima de control atribuida competencialmente al Instituto Andaluz de la Mujer, como organismo especializado en el conocimiento de los problemas derivados del género. De esta forma, se garantiza perfectamente que el impacto de género sea una realidad en la normativa jurídica de Andalucía, a diferencia del resto de los ordenamientos nacionales y autonómicos, en los que solamente se ha expresado una voluntad de que las leyes contengan la evaluación de impacto, pero sin regular como llevar a cabo ese proceso, los criterios de aplicación a esas valoraciones y el control que se están llevando a cabo con criterios de solvencia desde el punto de vista del género. No son meras afirmaciones dialécticas tendentes a posturas estéticas en relación con los problemas de integración social y política de las mujeres.
107
EL CAMBIO CLIMÁTICO Y SU IMPACTO EN LOS OCÉANOS XAVIER PASTOR. Director para Europa de Oceana.
U
n desarrollo falto de sensibilidad nos ha llevado a lo que probablemente sea la amenaza más omnipresente de todas: el cambio climático, y en este proceso los océanos juegan un papel vital y determinante para el destino del planeta.
108
La mayoría de la vida sobre la tierra está ligada a la interacción que se produce entre aire y agua. Una vez reconocido por parte de los científicos y ¿mandatarios? de todo el mundo que la concentración de dióxido de carbono y otros gases de efecto invernadero en la atmósfera está alterando el equilibrio climático, hay que resaltar que la mayoría de las preocupaciones sobre los efectos del calentamiento global se han centrado en tierra, prestando relativa poca atención a su impacto en mares y océanos, y a la amenaza de cambios que se cierne sobre los ecosistemas marinos. Los océanos influyen en el clima tanto como los cambios que en él se produzcan repercutirán sobre ellos, principalmente por la capacidad que tienen de absorber hasta cien veces más calor que la atmósfera, lo que actualmente puede estar retardando los efectos del calentamiento global; pero una vez que los mares empiecen a sentir las consecuencias, el retroceso será improbable. El calentamiento global produce aumentos de temperatura de la super-
ficie marina, subida del nivel del mar, disminución de la cobertura de hielo marino y cambios en la salinidad, la circulación de las corrientes y en las migraciones y productividad de las especies marinas. Los últimos cálculos estiman un aumento de la temperatura para este siglo de 1 a 3,5 grados Celsius. Según el Panel Intergubernamental para el Cambio Climático, se espera que aumente el nivel del mar entre 13 y 94 centímetros, debido al deshielo y a la expansión del volumen de agua al calentarse, lo que pondrá en serio peligro muchos núcleos de población costeros y ciertamente a aquellas ciudades que actualmente se encuentran bajo el nivel del mar, como por ejemplo Amsterdam o Venecia. Además este aumento no será igual en todo el planeta debido a los movimientos verticales de tierra y a posibles cambios en las características del movimiento de las corrientes, vientos, densidad del agua, etc. Se considera que las costas del Mediterráneo y del Báltico son más vulnerables que las costas de mares abiertos. Aunque las grandes regiones de los deltas de Asia y las islas pequeñas son las que están más expuestas a riesgos, cuya vulnerabilidad se reconoció hace más de una década y continúa creciendo. Conviene recordar que hoy en día, más del 50% de la población mundial vive en zonas costeras y depende
fuertemente de los océanos y los recursos costeros para su supervivencia. Para el 2025, se espera que esta cifra aumente al 75%. Pero no debemos pensar que estas consecuencias formarán parte de un futuro lejano, muchas zonas costeras ya están experimentando un aumento progresivo de los niveles de crecidas marinas, erosión acelerada de las costas e intrusión de las aguas de mar en fuentes de agua dulce, afectando ya a los deltas, estuarios, marismas de agua salada, humedales, manglares y arrecifes de coral, todos importantes núcleos de riqueza biológica. Alrededor del 25% de los arrecifes de coral del mundo se han perdido durante las últimas dos décadas, como consecuencia principalmente del aumento de la temperatura del agua que les provoca un blanqueamiento y la muerte. Los arrecifes de coral saludables probablemente podrán hacer frente a la subida del nivel del mar, pero es más difícil para los arrecifes degradados por descoloramiento, radiación UV-B, contaminación u otros tipos de estrés. El futuro calentamiento de las aguas superficiales resultará en una mayor frecuencia de enfermedades marinas. Hay que tener en cuenta que los cambios en la química de los océanos resultantes de mayores niveles de
CO2 pueden tener impactos negativos sobre el desarrollo y la salud de los arrecifes de coral, lo cual a su vez tendrá efectos perjudiciales sobre las pesquerías costeras y sobre los usos sociales y económicos de los recursos de los arrecifes. Las fluctuaciones en la abundancia de peces, además de una consecuencia de la sobreexplotación pesquera y otros factores antropogénicos, se empiezan a considerar cada vez más como una respuesta biológica a los cambios ambientales a medio plazo. El cambio climático no viene más que a exacerbar el estrés sobre los stocks pesqueros; los problemas regionales y globales de disparidad entre capturas y abundancia de stocks se agravarán, lo que fomentará el desarrollo de la acuicultura en nuevas zonas. La contaminación y destrucción de hábitat que suele acompañar a la acuicultura también puede limitar su expansión y la supervivencia de las poblaciones silvestres. Además esta industria tiende a instalarse en zonas costeras o de manglares, captadoras también de CO2 de la atmósfera. Diversos estudios revelan que relativos pequeños cambios en el clima a menudo producen dramáticos cambios en la abundancia de especies, por el impacto en la masa de agua y la hidrodinámica. Por ejemplo, el área de la sardina (Sardina pilchardus) antes de la II Guerra Mundial abarcaba desde el sur de Gran Bretaña hasta Marruecos. En los cálidos años
que siguieron a la guerra, las sardinas se pescaron por encima del Mar del Norte. Durante los años 70 se desarrollaron nuevas pesquerías en el bajo Sahara y Mauritania, con pequeñas capturas al sur de Senegal. Estos cambios se consideran una consecuencia del proceso ecológico relativo a la aceleración de los vientos alisios. Hoy sin embargo, la sardina, pez de aguas frías, se está viendo desplazada por la alacha (Sardinella aurita) de aguas más cálidas. Las pesquerías comerciales se verán fuertemente afectadas por estas disfunciones. Hay múltiples ejemplos de los efectos en las pesquerías debido a cambios en el mar relacionados con el clima. El conocido fenómeno metereológico de El Niño estuvo a punto de devastar la flota peruana cuando tras el fenómeno de 1972/73 se paralizó el proceso de levantamiento de nutrientes de las aguas profundas a la superficie, haciendo caer radicalmente la cantidad de plancton e interrumpiendo la cadena trófica. Las capturas se redujeron de 14 a 2 millones de toneladas, causando una catástrofe económica en Perú. Si los sucesos asociados a El Niño aumentan su frecuencia, la biomasa de plancton y la abundancia de larvas de peces declinará y tendrán efectos adversos para la diversidad biológica de los océanos.
Ya se han observado cambios importantes, por ejemplo, un aumento significante en la temperatura media de las aguas de la cubierta mediterránea occidental durante los últimos 20-30 años. El cambio de temperatura refleja cambios sustanciales en la abundancia relativa de especies termofílicas, aumentándose las capturas de peces como el sargo breado (Diplodus cervinus), mero (Epinephelus marginatus), roncador (Pomadasys incisus), barracuda (Sphyraena sphyraena), pez Ballesta (Balistes carolinensis), alacha (Sardinella aurita) y anjova (Pomatomus saltatrix). Son muchos los efectos colaterales de todos estos fenómenos asociados al cambio climático: el flujo de las corrientes marinas puede cambiar, lo que afectaría a la estructura de los ecosistemas marinos y a las economías de los países ribereños o la extinción de muchas especies entre las que se encuentran las aves marinas, los osos polares y otros mamíferos marinos, mientras el cambio propiciará la proliferación de muchas otras especies como insectos y artrópodos en general. Y muchos también los interrogantes, como los efectos que el calentamiento global puede provocar en la evolución y supervivencia de la vida abisal, donde la temperatura se mantiene entre dos y cuatro grados Celsius o los posibles cambios en las alturas y direcciones prevalecientes de las olas marinas.
109
Paradójicamente también se van a producir cambios que resultarán provechosos aunque sólo sea para el tráfico marítimo, como es la previsión de una nueva vía de navegación que se abrirá, como consecuencia del deshielo del polo norte, entre el noroeste americano y el nordeste de Rusia y que será navegable una media de 100 días naturales.
110
Algunos ecosistemas naturales podrán adaptarse a los cambios del clima de alguna manera u otra, pero no necesariamente en la manera que al ser humano le gustaría. Existen algunas propuestas para intentar paliar los efectos del calentamiento,
como por ejemplo fertilizar algunas zonas costeras para que un aumento del fitoplancton facilite una mayor absorción de dióxido de carbono de la atmósfera, o inyectar los gases al fondo del océano, los cuales presumiblemente serían absorbidos por el mar. Aparte de los obvios problemas técnicos, económicos y legales que esto supondría, todavía no se conoce el funcionamiento biológico, geoquímico y físico de los fondos marinos como para considerar esta opción como deseable. Sea como sea, cualquier intervención deliberada y artificial en la vida de los océanos puede tener consecuencias impredecibles, lo que tendría que ser motivo suficiente
para desistir. La intervención humana, por otro lado imprescindible, debe centrarse en temas de gestión, principalmente y sin demora en los planes de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero. Bibliografía: IPCC. Tercer Informe de Evaluación. Cambio Climático 2001: Impactos, adaptación y vulnerabilidad. http:// www.ipcc.ch/pub/un/ipccwg2s.pdf UNEP. Informe del GESAMP 2001. ht tp: // w w w.gpa.unep.org /document s /ot her/ges a mp/GES A MPA%20Sea%20of%20Troubles.pdf
Azucareara del Guadalfeo (Salobreña)
111
Azucareara del Guadalfeo (Salobre単a)
MÁS INFORMACIÓN PÚBLICA Y MAYOR TRANSPARENCIA ADMINISTRATIVA ÁNGEL FERNÁNDEZ MILLÁN. Periodista y vicepresidente de ADIA (Asociación para el Desarrollo de la Innovación en Andalucía).
112
¿
Cómo era la información pública antes de Internet? Era costosa de obtener y utilizar. Cuando se demandaba había que esperar a su remisión por correo ordinario o ir a recogerla, era lenta y se buscaba la opacidad como norma. Pero la red de redes, pese a la enorme transformación que ha supuesto en la gestión de la información, no ha terminado con la opacidad y le queda mucho para hacer realidad la ideal transparencia de las administraciones públicas. La no transparencia es garantía de impunidad, de malas prácti-
cas y, como mínimo, de despilfarro de recursos. En España, sólo las empresas que cotizan en bolsa están obligadas por ley a suministrar determinadas informaciones a través de sus sitios en Internet. Para el resto de las empresas no se ha legislado nada, pero tampoco se ha legislado sobre las informaciones que deberían estar obligadas a dar las distintas administraciones. Las cartas de servicios que algunas áreas de la Administración empiezan a difundir fijan pocas obligaciones informativas, porque insisten especialmente en la gestión de trámites administrativos.
El presidente del Gobierno, José Luis Rodríguez Zapatero, prometió en la campaña electoral del 14-M una ley que regulara la información publica, pero por ahora nadie del Gobierno se ha referido a ella. Desde la Asociación para el Desarrollo de la Innovación en Andalucía (ADIA) se ha propuesto la elaboración de una ley orgánica que garantice el acceso a la información pública de las distintas administraciones: estatal, autónoma, provincial y local por parte de los ciudadanos. El ámbito de esta norma abarcaría
también a todos los entes dependientes de la Administración: empresas públicas, fundaciones, patronatos, mancomunidades de municipios, institutos, empresas privadas con concesiones administrativas para la gestión de determinados servicios, universidades, centros de enseñanza, centros médicos,...así como a todas las empresas, profesionales autónomos y asociaciones de todo tipo registradas ante una administración pública. Desde el poder, la norma ha sido siempre la de restringir el acceso, reservar las informaciones más valiosas con la excusa del derecho a la intimidad o de los “intereses de estado” o de la defensa del país. Para superar esta dialéctica de cartas marcadas, planteamos la necesidad de fijar previamente los contenidos de libre acceso que deben respaldar la información pública a suministrar. La futura Ley de Información Pública debe contemplar como escenario ideal la máxima transparencia de las organizaciones, que es también la condición para el funcionamiento del libre mercado. En el Reino Unido, todas las administraciones públicas están obligadas por ley desde el pasado mes de febrero a suministrar toda la información que generan, siempre que no afecte a la intimidad de los ciudadanos o a la seguridad del Estado. No habría que acometer costosos estudios e investigaciones para cono-
cer la realidad de un sector cualquiera de nuestra economía, si hubiera transparencia e información pública de las empresas que operan en nuestro país. La información a publicar debe tasarse, no puede depender de la voluntad de cada entidad. La información administrativa se niega a los ciudadanos y, también, a las otras administraciones. Hasta hace muy poco tiempo no se ha visto la necesidad urgente de abrir las bases de datos de un organismo público para que otro pueda cruzar o cotejar sus informaciones y evitar, así, situaciones de fraude o infracciones. La información permite el control de los administrados, de los clientes de una empresa,... pero –también-el control social de la gestión pública en su conjunto. Los ciudadanos no tienen manera alguna de conocer las infracciones de la ley que se cometen con trascendencia colectiva, por lo que el principio de publicidad como elemento de disuasión del futuro infractor tampoco se aplica. Las administraciones públicas no difunden las sanciones que imponen a los particulares y a otras administraciones. El caso más reciente es la lista de las compañías aéreas no autorizadas a operar en un determinado país. Sólo Inglaterra la ha difundido. Tampoco la UE ofrece información permanente y actualizada de los incumplimientos de los respectivos gobiernos a la hora de trasponer las directivas europeas.
Pero, hay otras muchas cuyo retraso en su entrada en vigor perjudica al conjunto de la sociedad y ésta por desconocimiento no logra articular una eficaz presión social para reivindicarlas. En Estados Unidos, hay algunos portales sostenidos por organizaciones ciudadanas que ofrecen información actualizada sobre las mentiras y los incumplimientos de promesas del Gobierno. Algo parecido habría que implantar en España. El debate sobre a qué informaciones se puede acceder sin restricciones está abierto en todos los países democráticos. El derecho a la intimidad, a la confidencialidad de datos personales, a la presunción de inocencia, a no ser discriminado por razón de sexo, religión, orientación sexual, raza,... son inviolables, pero saber en que se gasta el presupuesto de un ayuntamiento hasta el último céntimo debe ser un derecho de todo contribuyente. Los salarios de los funcionarios también deben ser públicos (veáse la Web del Ayuntamiento de Barcelona o el sitio en Internet de la Generalitat de Cataluña), igual que el listado de los empleados de una entidad pública. Cuando los trabajadores claman contra la precariedad laboral, la deslocalización o la inseguridad de las condiciones de trabajo, la información podría ayudar a remediar la impunidad de la mayoría de los comportamientos delictivos. Si las administraciones se
113
lamentan de que hay pocos inspectores para controlar el cumplimiento de leyes y normativas, la obligación legal de suministrar determinados datos sobre el funcionamiento de una entidad democratizaría las herramientas de control, posibilitando una mayor eficacia administrativa. La creciente complejidad de la gestión empresarial e institucional pide una potenciación de los meca-
114
Azucareara del Guadalfeo (Salobreña)
nismos de fiscalización y evaluación de su eficacia. Hasta ahora los poderes públicos se escudaban en que es mucha la información disponible sobre cualquier corporación: ley o decreto de creación en el boletín oficial respectivo, presupuesto anual, auditoría de los tribunales de cuentas,... pero no decían nada sobre el tiempo que hay que emplear para recopilarla. En la
actualidad, el reto es que esa información esté ordenada y facilitada para su utilización práctica por los ciudadanos interesados. No se trata de obligar al que solicita información a que peregrine de oficina en oficina, de lo que se trata es de poner en el sitio virtual de la entidad los vínculos correspondientes a los archivos que guardan la información digitalizada que se busca.
115
116
Mรกlaga
117
CÉLULAS MADRE: LA MEDICINA QUE VIENE MARÍA D. CUENCA-LÓPEZ Dra. en veterinaria e investigadora del proyecto del LABRET. JOSÉ BECERRA RATIA Catedrático de Biología Celular de la UMA y director del LABRET JOSÉ A. ANDRADES GGÓMEZ Profesor Titular de Biología Celular de la UMA y responsable de terapia celular del LABRET Departamento de Biología Celular, Genética y Fisiología: Laboratorio de Bioingeniería y Regeneración de Tejidos (LABRET). Facultad de Ciencias, Universidad de Málaga. Campus de Teatinos. 29071 - Málaga
Introducción
118
Es tanta la información que se está generando durante los últimos años sobre las células madre, la terapia celular, la ingeniería de tejidos y, en fin, la medicina regenerativa, que este hecho por sí solo podría justificar la aparición de este artículo en un foro como al que, habitualmente, se dirige esta publicación. Como científicos, y conocedores de primera mano de la tremenda potencialidad de estas investigaciones en el campo de la salud, pero al mismo tiempo sabedores también de lo mucho que aún queda por conocer, estamos en la obligación de transmitir a la sociedad, en definitiva quien nos financia, cuáles son algunos de los asuntos que debemos tener presentes, y qué grado de expectativa se ajusta a la realidad científica. A la vez, y ahora como ciudadanos, debemos conocer cuáles son los elementos útiles de discusión a considerar, para no entrar en debates estériles que generen polémica innecesaria. ¿Qué son las células madre? Las células madre, o más correctamente células troncales (denominación más estricta, traducida del
inglés stem cell), se distinguen de cualquier otro tipo celular en las siguientes características: en primer lugar, poseen capacidad de dividirse para originar nuevas células madre (lo que se conoce como autorrenovación), constituyendo por tanto una fuente de estas mismas células; en segundo lugar, poseen la potencialidad de diferenciarse, bajo determinadas condiciones, hacia distintos linajes celulares (lo que se conoce como plasticidad), como por ejemplo: células neuronales, hepáticas, epiteliales, musculares, óseas, etc. Las células madre participan activamente en el desarrollo embrionario pero también continúan presentes en los organismos adultos; en general se pueden clasificar en tres tipos: a) Células madre embrionarias, que son aquellas que constituyen la masa interna del blastocisto temprano (de 4-5 días en el caso del humano). Estas células pueden diferenciarse en los diferentes tipos celulares procedentes de cualquiera de las tres hojas blastodérmicas: ectodermo, endodermo y mesodermo. b) Células madre germinales o feta-
les que tienen parecidas potencialidades que las anteriores y que pueden encontrarse en la llamada cresta gonadal de los fetos humanos de 5 a 10 semanas. De ellas se derivarán las células gaméticas durante la vida fértil del individuo. c) Células madre somáticas o del adulto, que se encuentran en el individuo adulto durante toda su vida postnatal y son capaces de responder a estímulos regenerativos e iniciar un proceso de autorrenovación, tras el cual algunas de ellas son capaces de diferenciarse hacia linajes especializados, propios del tejido en el que se encuentran, es decir, de la misma hoja blastodérmica de la que procede el órgano que las alberga. Las células madre pueden ser totipotentes, pluripotentes o multipotentes. Las totipotentes son aquellas capaces de originar un individuo adulto completo. Sólo las células en una fase muy temprana del embrión (por ejemplo, las células de la mórula) poseen esta capacidad. Las pluripotentes, son de capacidad más restringida, pues pueden originar cualquier tejido u órgano,
excepto los anejos embrionarios (placenta) y por tanto no pueden dar lugar a un individuo adulto completo. Estas células se encuentran en la masa celular interna del blastocisto, nombre que recibe el embrión en una fase temprana de su desarrollo, antes del anidamiento o implantación intrauterina. Y las multipotentes, que están presentes en diferentes tejidos u órganos del organismo adulto, a diferencia de las anteriores que sólo aparecían en el embrión. Son capaces de originar diferentes tipos celulares, aunque restringido a la hoja blastodérmica de la que procede el tejido en el que se encuentran. Como fuentes de células madre en el individuo adulto destaca la médula ósea, donde se encuentran células que van a generar todos los tipos celulares de la sangre y del sistema inmune (proceso denominado hematopoyesis). Posteriormente se ha sabido que en la médula ósea radican también células que no participan en la formación de la sangre, sino que son capaces de originar células mesenquimales (proceso conocido como mesengénesis). Pero estas células madre existen en muchos otros órganos del cuerpo humano. Así, ya se han aislado células madre adultas de la piel, grasa subcutánea, músculo cardíaco, esquelético, cerebro, retina, páncreas, etc. Otra fuente de células madre interesante es el cordón umbilical de recién nacidos, cuya potencialidad podría encontrarse entre la de las células embrionarias y las del individuo adulto.
Hasta ahora ha existido la creencia generalizada de que estas células madre órgano-específicas del adulto, están limitadas a generar sólo células especializadas y diferenciadas del tejido donde residen, es decir, han perdido la capacidad de dar lugar a otras estirpes celulares del cuerpo: son células multipotentes. Sin embargo, la reciente publicación de múltiples estudios ha hecho cambiar esta visión de las células madre órganoespecíficas, haciendo evidente que células madre adultas, procedentes de cualquier tejido, pueden diferenciarse a células y tejidos de otras localizaciones y estirpes distintas. Estos experimentos han demostrado que células madre de adulto, cultivadas y sometidas a ambientes distintos a los habituales, pueden reprogramarse (proceso conocido como transdiferenciación), y dar lugar a otros tipos celulares que hasta ahora se pensaba eran incapaces de generar. Es decir, ya no serían multipotenciales, si no pluripotenciales. Si esto es así, se podría decir que no existe una diferencia esencial entre la célula madre embrionaria y la del adulto. Aspectos éticos y legales en la utilización de células madre A pesar de la capacidad de las células madre adultas multipotentes, que pueden diferenciarse a diversos tejidos (generalmente del cual proceden o incluso podrían desdiferenciarse, como se ha señalado antes, y con-
vertirse en una célula pluripotente), no cabe duda que el potencial regenerador de una célula madre embrionaria va a ser siempre superior; esta es, en principio, la justificación que sustentan los defensores de la investigación con células madre embrionarias humanas, las causantes de no poca polémica social, ética y legal. A finales de 1998, el doctor James Thomson publicaba un trabajo en el que, por primera vez, se anunciaba la generación de líneas celulares estables a partir de células madre embrionarias humanas, algo que muchos años antes se había conseguido en ratones. A partir de aquí surgió el dilema ético que representaba la utilización de embriones humanos con fines científicos. La polémica dio lugar a un extenso debate donde cada estamento social tomó una postura basada más en la creencia y el interés personal que en la nueva realidad científica contrastada. Actualmente, la Unión Europea no cuenta con una legislación común sobre la producción y el uso de células madre procedentes de embriones humanos. La Convención Europea para la Protección de los Derechos Humanos y de la Dignidad del Ser Humano prohíbe explícitamente la “creación de embriones humanos para fines de investigación”. Sin embargo, esta norma no es vinculante, de manera que cada país tiene autonomía para legislar, con los reglamentos y marcos éticos que considere ade-
119
cuados, sobre la investigación con células madre embrionarias humanas. Así, la legislación sobre la utilización o no de embriones humanos con fines científicos está en continua evolución, y la situación actual es distinta en los diferentes países.
120
Existen países más permisivos en el uso de las células madre embrionarias, como Suecia, el Reino Unido, Finlandia, Grecia, Países Bajos o España, y otros que se muestran más reticentes, como es el caso de Alemania, Irlanda o Dinamarca. A modo de ejemplo, señalar que en Alemania el uso de embriones en la investigación médica es ilegal desde que entró en vigor en enero de 1991 la Ley de Protección del Embrión. En determinadas circunstancias, sí permiten importar células madre de otros países para proyectos de investigación especiales. Una postura contraria ha sido la adoptada por el Reino Unido, que desde 2001 permite el uso de embriones para la investigación de enfermedades graves y sus respectivos tratamientos, así como la propia producción de embriones humanos con fines científicos. Desde 2001 también se permite la clonación terapéutica, proceso que se basa en extraer el núcleo de un célula somática cualquiera, e introducirla en un óvulo enucleado para constituir así un cigoto, el cual irá evolucionando y cuyas células se podrán utilizar con fines terapéuticos, es decir, para la curación de enfermedades graves del individuo que aportó el núcleo celular.
Sí está prohibida, como en todo el mundo, la implantación de un embrión humano clonado por dicho procedimiento en el útero de una mujer, es decir, lo que se conoce como clonación reproductiva. En cuanto a la situación en España, la legislación sobre el uso de las células madre ha sufrido una evolución importante en los últimos años. En el momento de la publicación de los llamativos resultados del doctor Thomson, regía en España la Ley 35/1988 de Técnicas de Reproducción Humana Asistida, que prohibía la utilización de embriones humanos excedentes de los programas de fertilización in vitro (FIV), crioconservados en bancos autorizados, una vez pasados cinco años. Esto planteaba el problema de qué hacer con esos embriones sobrantes no utilizables para el fin que se habían creado; es decir, debían ser desechados o bien ser utilizados para investigación, careciendo de sentido el polémico debate sobre si llegarían o no a formar un ser humano, ya que estos embriones nunca se implantarían pasados los cinco años reglamentarios. Cabe destacar que el gobierno andaluz fue uno de los primeros de Europa en legislar sobre el uso de células madre con fines terapéuticos. Así, en octubre de 2003 se aprobó la Ley que regulaba el uso de los preembriones (término acuñado en ese momento y no exento de polémica) sobrantes de las técnicas de FIV no viables para la reproducción
asistida, y se creó el Comité Regional de Ética, encargado de autorizar los proyectos de investigación tras un análisis exhaustivo de los mismos. Más tarde se aprobó la ley estatal 45/2003, que modificaba la anterior ley de 1988; este nuevo documento no recogía cambios sustanciales pero permitía la utilización de los embriones congelados excedentes como fuente de células troncales embrionarias humanas. Limitaba, sin embargo, el número de ovocitos y el de embriones a implantar, a tres en ambos casos, en las mujeres que se sometieran a programas de FIV. Después de un largo proceso de informes y un amplio debate social, el 6 de mayo de 2005 el Consejo de Ministros aprobó el envío a las Cortes del proyecto de Ley de Reproducción Asistida. Con ella se eliminaba la limitación de ovocitos a fecundar y tampoco se establecía una edad límite para someterse a técnicas reproductivas. Como se preveía, se sigue prohibiendo la clonación humana con fines reproductivos y se deja para otra ley, la de Investigación en Biomedicina, ahora en discusión, la regulación de la clonación con fines terapéuticos. El texto generaliza la posibilidad de investigar con preembriones sobrantes, para lo que se requiere un consentimiento informado previo de los progenitores. Esta medida suprime la limitación establecida en la ley de 2003, que sólo permitía investigar con los embriones sobrantes que hubieran sido congelados.
En países como EEUU, por el contrario, no solo se prohíbe rotundamente la clonación humana tanto para fines reproductivos como terapéuticos, sino que prohíben el uso de células embrionarias humanas de cualquier origen con fines científicos. Sostienen que la normativa permisiva al uso de células embrionarias constituiría un gran obstáculo para el avance basado en el uso de células madre adultas, capaces de generar cualquier tejido. La investigación con células madre embrionarias humanas en este país corre a cargo exclusivamente de las empresas privadas. No obstante lo anterior, y como claro ejemplo de contradicción social y política, en el estado de California la investigación con células madre embrionarias es posible. Algunas aplicaciones de las células madre y los grupos de investigación en la materia Dadas las características de autorrenovación y plasticidad de las células madre, se plantean tentadores usos potenciales de las mismas. En cuanto a la investigación básica se refiere, los estudios con células madre embrionarias humanas puede proporcionar información para comprender los complejos procesos que tienen lugar durante el desarrollo embrionario; este conocimiento podría ayudar a prevenir enfermedades con una base genética u ocasionadas por malformaciones congénitas. Otra aplica-
ción consiste en el ensayo de nuevos medicamentos antes de ser probados en voluntarios humanos, y también reducir el número de procedimientos experimentales previos en modelos animales. No obstante, y sin lugar a duda, la aplicación potencial de las células madre humanas que ha creado mayores expectativas, estableciéndose como la gran esperanza terapéutica del nuevo siglo, ha sido su uso en la reparación de tejidos u órganos dañados. Aquí entramos en el ámbito de la ingeniería de tejidos, que se puede definir como la utilización de células, factores bioactivos, combinados con biomateriales de soporte, para reemplazar tejidos u órganos dañados o enfermos. Es lo que se ha venido a denominar Medicina Regenerativa. En teoría, esta novedosa concepción médica constituye una gran esperanza para determinadas enfermedades neurodegenerativas como el Parkinson o Alzheimer; las lesiones nerviosas medulares, determinadas patologías esqueléticas, artritis, cardiomiopatías, diabetes, etc. Esta “terapia del futuro” ofrece grandes ventajas: a parte de poder regenerar un tejido u órgano dañado, elimina todos los problemas de rechazo que existen actualmente en el trasplante de órganos, ya que se utilizarían células madre del propio individuo para regenerar la estructura dañada. Sin embargo, hay que tener en cuenta que, para una aplicación prometedora y segura de estos avances biomédicos en humanos,
se necesitan numerosos estudios de investigación con animales y alcanzar un conocimiento mucho mayor de estas células, de lo que se tiene actualmente. Es necesario estudiar muchos factores que actúan durante el desarrollo de los organismos, y que hacen que estas células se comporten de una manera determinada, para así reproducir tales condiciones in vitro. La aplicación de este tipo de terapia bajo el desconocimiento podría ocasionar serios problemas en el paciente como, por ejemplo, el desarrollo de tumores, dado el gran poder de proliferación que poseen estas células. Para lograr una terapia celular con éxito, se deberían dar las siguientes condiciones: i) ser capaces de hacer proliferar in vitro las células madre elegidas; ii) promover su diferenciación precisa al tipo celular deseado; iii) su traslado en biomateriales adecuados, en su caso, para lograr una inserción e integración en el tejido dañado; iv) y por último, su correcto funcionamiento dentro del mismo, o sea, su integración funcional. En la mayoría de los casos, la consecución de estos objetivos depende de la complejidad del órgano “a fabricar”; así, en aquellos órganos más sencillos como son la piel o el cartílago, que precisan de un bajo o nulo aporte vascular directo para su funcionamiento, están más evolucionados, existiendo ya empresas que comercializan tejidos de este tipo. Existen bioproductos aprobados en EEUU para uso clínico, que son derivados de piel y de car-
121
122
tílago como TransCyte, Dermagraft, Apligraft, Carticel y Chondrogel. El TransCyte, de la empresa Advanced Tissue Science (La Jolla, CA), es un sustituto de piel hecho con células de la dermis sobre un polímero biodegradable, que se puede usar como cubierta protectora temporal en quemaduras de segundo y tercer grado. La misma empresa tiene en fase de ensayos clínicos otro producto, el Dermagraft, previsto para el tratamiento de las úlceras de los diabéticos. Se fabrica cultivando fibroblastos de dermis humana sobre un polímero sintético de material bioabsorbible.
Las células se estimulan y producen colágeno, proteínas estructurales y factores de crecimiento. El Apligraft, de la empresa Organogénesis (Canton, MA), consta de dermis y epidermis (los dos componentes de la piel), y se ha aprobado para tratar úlceras que no curan espontáneamente. El producto está formado por una capa de células dérmicas y epidérmicas obtenidas a partir de prepucios obtenidos en la circuncisión. El Carticel, de Genzyme Corporation (Cambridge, MA), se ha aprobado para reemplazar el cartílago articular dañado de la rodilla. La empresa toma condrocitos del propio
paciente (es decir, autólogos) y los hace crecer en una matriz biodegradable que implanta en la rodilla del enfermo. Otra empresa, Curis (Cambridge, MA), está desarrollando el Chondrogel, que es una mezcla inyectable de condrocitos autólogos y de polímero de hidrogel. Su indicación está prevista para el tratamiento del reflujo vesicouretral, un defecto congénito de la vejiga urinaria de niños, y el responsable de la incontinencia por estrés en las mujeres. Sin embargo, a pesar de todos estos prometedores avances, la fabri-
Azucareara del Guadalfeo (Salobreña)
cación de órganos más complejos, como un hígado o un pulmón, o la curación de la diabetes o el Parkinson, se encuentra aún lejos del alcance en un futuro próximo. La situación actual en España La comunidad autónoma de Andalucía ha desarrollado un papel pionero en la investigación con células madre, lo que ha favorecido que nuestra comunidad se haya situado a la vanguardia de las investigaciones biomédicas y la medicina regenerativa en España. Fue en mayo de 2002 cuando Andalucía se pronunció por vez primera a favor de los ensayos con células madre con fines terapéuticos. Esta posición destacada se ha reforzado con el nacimiento de la Red de Terapia Celular Europea (The European Stem Cell Network) en Sevilla el 12 de noviembre de 2004. Esta organización, que pretende aglutinar a todos los científicos europeos que se encuentran trabajando en este campo de investigación, generará entre sus miembros una vía de contacto constante y permanente. Su constitución, en la que participaron representantes de 14 naciones europeas, Israel y Australia, obedece a la necesidad de resolver las carencias comunicativas existentes entre los propios científicos, así como afianzar los lazos entre los grupos inmersos en los trabajos de terapia celular o medicina regenerativa. Una unión que pretende, además, incentivar la promoción de
la investigación con células madre -ya sean adultas o embrionarias- e influir sobre las decisiones legislativas que pueda adoptar la Unión Europea al respecto. La comunidad andaluza, y el resto de España, posee en la Red una posición preferente, cuyo eje administrativo está ubicado en la Fundación Progreso y Salud, órgano dependiente de la Consejería de Salud de la Junta de Andalucía. A nivel nacional se encuentra la Red de Terapia Celular Española, creada por el Instituto de Salud Carlos III en el seno del Ministerio de Sanidad y Consumo, que consta de varios grupos cuyos investigadores pretenden establecer contactos con grupos clínicos cercanos para abordar los problemas científicos, terapéuticos y organizativos, que hagan posible en el futuro la aplicación y gestión de estas nuevas terapias dentro de nuestro sistema sanitario público. Esta red está compuesta actualmente por 17 grupos de investigación que tratan de aplicar la terapia celular en diferentes modelos experimentales. Entre ellos se encuentra el equipo que dirige el Dr. LópezBarneo en Sevilla, cuyo grupo investiga en terapia celular aplicada a la enfermedad de Parkinson. Sobre esta patología investiga también el grupo liderado por la Dra. Fariñas en Valencia. El grupo del Dr. Alberch en Barcelona investiga en modelos de enfermedad neurodegenerativa (corea de Huntington). En Sevilla, nuevamente, se encuentra el grupo dirigido por el Dr. Bernat Soria, en modelos de diabetes. El Dr. García-
Sancho lidera en Valladolid al grupo de investigación centrado en modelos de infarto de miocardio. A esta red pertenece también nuestro grupo en la Facultad de Ciencias de la Universidad de Málaga, que investiga en el campo de las patologías óseas y articulares. Trabajamos con varios modelos experimentales, como son la resección segmentaria de huesos largos, la lesión de cartílago articular y la fusión espinal. Con nuestro equipo colabora el Hospital Costa del Sol de Marbella, el Laboratorio de Investigaciones Biomédicas de Sevilla, el Banco de Células Madre de Granada, el Centro Regional de Transfusión Sanguínea del Hospital Civil de Málaga y el Instituto de Biomecánica de Valencia. Nuestra investigación se centra en la generación de células madre adultas mesenquimales, capacitadas in vitro hacia el linaje cóndro y osteogénico, para ser utilizadas como terapia celular dirigida a solucionar enfermedades esqueléticas. Actualmente existen en nuestra sociedad muchas personas con patologías cartilaginosas y óseas, como son la artritis, la lesión de los discos articulares o intervertebrales, las fracturas que no consolidan o la pseudoartrosis, así como la necesidad de reemplazar grandes pérdidas de masa ósea por accidentes, entre otras. El procedimiento clínico diario precisa del tratamiento con autoinjertos (del propio paciente) o aloinjertos (de otro individuo); ambos presentan proble-
123
mas que limitan su uso, como son la morbilidad que conlleva su extracción del paciente en el caso del autoinjerto, y el rechazo o la baja capacidad de regeneración ósea en el caso del aloinjerto. La terapia celular, utilizando células precursoras condro/osteogénicas, evitaría estos problemas, constituyendo una atractiva alternativa en la clínica de las patologías esqueléticas. Mirando hacia el futuro
124
Aunque la polémica, o más bien la incertidumbre, sobre la conveniencia de usar células madre embrionarias o del adulto para terapias celulares en humanos sigue abierta, hay algunas consideraciones que deben tenerse en cuenta: los dos tipos celulares son diferentes pero los dos presentan grandes posibilidades potenciales de uso clínico. Los trabajos futuros deberán decir cuáles son sus posibilidades proliferativas, de diferenciación, supervivencia y rechazo por el huésped. Probablemente unas de ellas sean mejores para ciertas aplicaciones, mientras otras lo serán para otras. De momento no es posible predecir casi nada. Más bien lo único que cabe es hacerse múltiples preguntas al respecto, cuyas respuestas sólo las podrán atisbar los avances imprescindibles en la biología celular de las células madre. Algunas de las preguntas que necesitan repuesta antes de pasar a la realización de aplicaciones clínicas concretas pueden ser de este tipo:
¿Existe una célula madre universal capaz de circular y situarse en un tejido determinado para, ante la necesidad, generar células de ese tejido? ¿Cuáles son los factores responsables de la permanencia de las células madre en los lugares donde existe un daño a reparar? ¿Cuáles son los controles que dirigen un camino de diferenciación celular y no otro? ¿Mediante qué mecanismos pueden mantenerse en cultivo las células embrionarias en proliferación y cuáles son los que disparan su diferenciación? ¿Podemos conocer los mecanismos genéticos que permiten la diferenciación de células embrionarias en cada una de las procedentes de las tres hojas embrionarias, de tal forma que podamos manipular las del adulto para que inicien tal o cual camino de diferenciación? ¿Cuáles son las fuentes de células madre adultas en el cuerpo? ¿Cómo permanecen indiferenciadas en un "entorno diferenciado"? ¿Cuántos tipos de células madre adultas hay y en qué tejidos las podemos encontrar? ¿Cómo podremos manipularlas para mejorar su baja capacidad proliferativa actual? ¿Cuál será el estado de diferenciación más apropiado para el trasplante? Estas y otras muchas preguntas esperan respuesta de los cientos de laboratorios que actualmente están empeñados en esta investigación. A los problemas científicos por resolver debemos añadir las medidas de seguridad que precisan tomarse antes de transferir a un organismo células que
deben ser "manipuladas" en el laboratorio. Es decir, sólo después de conocer los procesos básicos que subyacen en la proliferación y diferenciación de este tipo de células, y de desarrollar todo un programa de seguridad pre- y postimplante, podremos embarcarnos en programas de terapia celular con garantías de éxito y sin peligros gratuitos. Aunque todo el mundo científico está de acuerdo en la necesidad de ser cautelosos antes de iniciar casos clínicos con células madre, existen matices entre unos y otros. Mientras unos proponen esperar los próximos cinco años para estar seguros de introducir células madre con fines reparativos, otros piensan, sencillamente, que es necesario saber mucho más sobre la biología básica de las células madre humanas antes de explotar su valor terapéutico, independientemente de los años que deban transcurrir. Como vemos, el debate está servido en todos los estamentos de nuestra sociedad. Ahora bien, en lo que creo que todos estamos de acuerdo es que, con una investigación sensata, honesta y de calidad, apoyada por unos gobiernos que revisen exhaustivamente los programas de investigación de cada país y, en consecuencia, estableciendo las líneas adecuadas de financiación, junto con un alto grado de información y transparencia hacia la sociedad, llegaremos a ver en un futuro a medio o largo plazo, que las posibilidades que ofrecen las células madre tienen más de realidad que de ciencia ficción.
125
Azucareara del Guadalfeo (Salobre単a)
EL DEFENSOR DEL CIUDADANO/A COMO CAUCE DE DEFENSA Y PARTICIPACIÓN FRANCISCO GUTIÉRREZ RODRÍGUEZ Defensor del Ciudadano/a.
E
n Febrero de 2005, el Pleno de la Diputación Provincial de Málaga, nombraba, por unanimidad, la figura del Defensor del Ciudadano/ a, con ésta decisión se ponía en funcionamiento una Institución de defensa de la ciudadanía frente a los actos administrativos de la propia Administración provincial, dotando a éstos de un instrumento ágil y eficaz para hacer llegar las quejas, reclamaciones y sugerencias y obtener una pronta respuesta.
126
El Defensor del Pueblo (aunque no siempre con éste nombre) es una figura muy extendida entre los sistemas democráticos actuales, su origen hay que buscarlo en la Europa de 1809, concretamente en Suecia y bajo la denominación de “ombudsman” (mediador), aunque su mayor expansión se produce a mediados del siglo XX, una vez finalizada la II Guerra Mundial, momento a partir del cual se opera una profunda transformación del papel del Estado con relación a la sociedad civil y el sistema de protección de derechos y libertades públicas, pasando de un concepto caritativo que producía beneficencia a un concepto de solidaridad que produce derechos sociales. Esta presencia cada vez más activa de la Administración en la vida de los ciudadanos, esta intervención necesaria para garantizar los derechos produce una relación de dependencia hacía la propia administración
y en no pocos casos una situación de cierta indefensión ante los actos administrativos. Así lo entiende la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión, integrada en la Constitución Europea, que consagra en su artículo 101 el derecho a “una buena administración” que comprende el derecho que toda persona tiene a que “las instituciones, órganos y organismos traten sus asuntos imparcial y equitativamente, y dentro de un plazo razonable”. Para garantizar éste derecho la Unión Europea instituyo la figura del Defensor del Pueblo Europeo que aparece recogida en el artículo 103 del texto de la Constitución Europea. En el ámbito del Consejo de Europa, asimismo se han venido adoptando, en los últimos años, diversas resoluciones y recomendaciones en la que instan a los países miembros
a potenciar estas figuras al considerar que contribuyen decisivamente, de una parte, a reforzar el sistema de protección de los derechos y libertades de la ciudadanía y, por otra, a facilitar y mejorar las relaciones entre ésta y las administraciones públicas. Recientemente el Parlamento Europeo ha aprobado un Código de Buena Conducta Administrativa de aplicación a todos los países miembros. Defensor del Pueblo y Defensor del Pueblo Andaluz Para facilitar las quejas y sugerencias ante los actos administrativos y haciendo bueno lo de nuevas realidades exigen nuevas legalidades, nuestra Constitución de 1.978 nos ha dotado de la Institución del Defensor del Pueblo, así el artículo 54 de nuestra
Carta Magna, ubicado en el Capítulo IV del Título I cuya rúbrica es “De las garantías de las libertades y derechos fundamentales” textualmente dice: “Una ley orgánica regulará la Institución del Defensor del Pueblo, como alto comisionado de las Cortes Generales, designado por éstas para la defensa de los derechos comprendidos en éste Título, a cuyo efecto podrá supervisar la actividad de la Administración, dando cuenta a los Cortes Generales”.
extendida en todos los ámbitos de la vida social y ciudadana, por ello, el gran valor de estas instituciones deriva de su “autoridad” basada en la noción romana de autoriítas, sobre la base de su independencia y un funcionamiento ágil y riguroso. Siendo conscientes de que no siempre van unido los conceptos de legalidad y justicia, hay peticiones justas que no siempre se ven amparadas por preceptos legales.
Junto a ésta figura del Defensor del Pueblo, se desarrollan los comisionados de los parlamentos autonómicos, en el caso concreto de Andalucía, nuestro Estatuto de Autonomía aprobado por Ley Orgánica 6/1981, de 30 de diciembre establece en su artículo 46 que “sin perjuicio de la Institución prevista en el artículo 54 de la Constitución y de la coordinación con la misma, una ley regulará la institución del Defensor del Pueblo, como comisionado del Parlamento, designado por éste, para la defensa de los derechos y libertades comprendidos en el título 1 de la Constitución, a cuyo efecto podrá supervisar la actividad de la administración autonómica, dando cuenta al Parlamento”
Este desarrollo de mecanismos de defensa y participación de los ciudadanos a través de la figura de los defensores ha ido extendiéndose a niveles locales y provinciales en buena parte de las comunidades autónomas, impulsadas por la Ley 57/2003 de 16 de diciembre de Modernización de los Gobiernos Locales, a través del artículo 132 “defensa de los derechos de los vecinos” y en el borrador de anteproyecto de la Ley Básica del Gobierno y la Administración Local, sobre la base de que una democracia avanzada tiene que arbitrar mecanismos, no sólo jurídicos, para hacer compatible el funcionamiento de las administraciones públicas con una participación y defensa del conjunto de los ciudadanos/as en los asuntos de la propia administración, lo que se viene denominando el derecho a una buena “gobernanza”.
Esta previsión estatutaria se hizo realidad con la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz. Ambas son instituciones concebidas para resolver los conflictos que puedan surgir de los ciudadanos/as con la Administración desde la persuasión, el diálogo y la mediación, en una necesidad cada vez más
Los datos objetivos del trabajo de ésta Oficina en su primer año de funcionamiento, avalan lo acertado de ésta decisión a pesar de ser algo nuevo y por lo tanto aún desconocido
para buena parte de la ciudadanía, el número de expedientes abiertos ha sido 412, unidos a las entrevistas personales concertadas a nivel individual o colectivo en número de 202 y las 914 visitas y llamadas telefónicas a los números de información y asesoramiento de la Institución, suman un total de 1528 actuaciones que junto a los numerosos contactos con colectivos, entidades e instituciones denotan una actividad y aceptación muy superior a las previstas en un principio. La autonomía, independencia y libertad de criterio garantizadas por normativa estatutaria, así como la pronta respuesta –72 horas para acuse de recibo y no superior a 30 días para el trámite de las quejashacen de éstas instituciones un elemento necesario en el c concepto de democracia participativa, al tiempo que un observatorio privilegiado de lo que ocurre en la interacción entre la Administración Pública y las demandas de los ciudadanos y ciudadanas. Su tarea de intermediación y de diagnóstico le otorga la doble condición de supervisor y colaborador de los poderes públicos a la hora de atajar o prevenir agravios. Es, en definitiva, un colaborador crítico de la Administración que viene a colmar las lagunas que existen, inevitablemente, en el sistema de garantía de los administrados. Más información: http://malaga.es/ areas/sede.asp?cod=23
127
128
129
130
Torre de Velerín Estepona Texto: Fernando Wulff Fotografías: ®NEZK/98 Realización: 2002
SECTOR: MERCADO INMOBILIARIO TEMA: LA OFERTA Y LA DEMANDA EN UN MERCADO CAMBIANTE. EL CASO DE MÁLAGA 1996-2005 PEDRO MARÍN COTS. Economista y urbanista. SANDRA MARÍN HERBERT Economista
L
os sustanciales cambios acontecidos en las principales variables y agentes relacionados con el mercado inmobiliario han marcado la trayectoria del sector en la última década. La importancia, al tiempo que la evidencia de la fortaleza del mercado inmobiliario, no solamente lo muestran los aumentos cada vez mayores en el crecimiento de viviendas –780.00 visadas en España, 43.786 en Málaga en 2005- y en paralelo de los precios –16% de media-, sino también en la rapidez con que las viviendas ofertadas son vendidas, aunque en los últimos meses se empiece detectar una cierta disminución en la rapidez de la venta de los stocks. En el caso de Málaga, el gran
elemento diferenciador de la zona costera, respecto a otras partes de España reside en el mercado turístico residencial –50% de la producciónde gran importancia desde el punto de vista de la oferta y la demanda así como en su repercusión sobre el alza de los precios. Sin embargo, ello una economía muy dependiente del binomio construcción-servicios turísticos, donde el 20% del empleo total de la provincia corresponde a la construcción, la mayor proporción de España, así como una tendencia hacia un modelo de desarrollo que está haciendo desaparecer no solo los escasos suelos del litoral, sino otros del interior de considerables valores paisajísticos y ambientales.
La Oferta: producción, tipología y VPO La producción de viviendas en Málaga sigue marcada por un ritmo creciente que en ningún momento desde 1996 ha dado muestras de debilidad. El stock de viviendas, cuyo nivel adecuado para asegurar tanto la rotación de producto como su suficiencia frente a una demanda activa es de un 35%, se mantiene en Málaga a niveles muy bajos, solo el 29,6% de la oferta inicial de producto sigue en venta. Los datos de 2004 mostraban la casi inexistencia de producto terminado, mientras que en 2005 se encontraba comprometido en un 82%, y para 2006 se estima un 72% y un 70% para 2007.
Viviendas Visadas 1995-2005 en Málaga Capital y Área Metropolitana MUNICIPIO Málaga Capital
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2.484
2.285
3.509
4.220
5.337
6.119
6.217
6.123
5.515
6.987
5.393
Torremolinos
201
463
615
1.035
1.533
1.123
1.046
1.357
1.393
1.673
1.315
Benalmádena
191
434
738
1.525
2.457
3.074
2.677
1.543
1.813
2.163
3.030
Fuengirola
173
307
486
720
1.790
1.745
2.179
1.636
2.321
2.639
1.599
Mijas
440
462
407
961
3.073
3.877
5.292
4.317
6.002
4.965
4.095
Rincón Victoria
360
281
335
689
1.346
1.210
1.588
1.304
1.888
1.905
1.905
Vélez Málaga
244
726
703
1.296
1.526
1.785
1.779
1.466
1.580
1.659
2.453
Cártama
55
36
166
135
165
335
435
385
610
851
1.065
Alhaurín Torre
90
105
47
58
530
456
504
770
960
835
972
164
Alhaurín Grande
12
36
11
0
99
288
442
382
719
465
Total Á. Metropolitana
4.251
5.136
7.017
10.638
17.857
19.887 22.006
22.464
22.464
24.396
22.292
Total Provincia
7.917
9.208
13.279
21.922
32.993
34.462 39.781
44.731
44.731
45.092
43.786
Fuente: Colegio de Arquitectos de Málaga y PMC.
131
132
En cuanto a la distribución, de las casi 44.000 viviendas visadas durante el 2005, el 54% se localiza en el área metropolitana gracias al peso de los municipios de la costa occidental (Torremolinos, Benalmádena, Fuengirola y Mijas). En el caso de Málaga Capital con 5.393 viviendas
visadas en 2005, datos que seguramente aumentaran en 2006, supone mantener los niveles de producción inmobiliaria más elevados desde los primeros años setenta. Aunque la actividad inmobiliaria es bastante general en toda la ciudad,
dos áreas destacan principalmente en actividad en los últimos meses, el centro histórico y el litoral oeste. El litoral de poniente, junto a Teatinos eran las zonas de crecimiento urbano de Málaga previstas en el planeamiento general, y entre
Licencias concedidas en Málaga Capital 1997-2004 Áreas
Total
%
Litoral Este
1997 323
1998 409
1999 349
2000 558
2001 440
2002 281
2003 227
2004 322
2.909
7.83
Centro
190
274
202
264
765
374
294
515
2.878
7.75
Pedrizas
160
109
174
342
238
126
422
459
2.030
5.47
Rosaleda
347
483
1.425
690
538
738
983
502
5.706
15.37
Prolongación
359
735
672
418
585
327
449
382
3.927
10.58
Teatinos
972
862
1.123
1.1515
2.590
963
376
984
9.385
25.28
Litoral Oeste
273
374
353
510
385
1.338
1.248
1.358
5.839
15.73
Puerto de la Torre
98
81
188
388
159
148
159
341
1.562
4.21
Campanillas
92
26
88
151
76
55
332
254
1.074
2.89
Churriana
21
19
92
111
255
190
235
181
1.104
2.97
Bahía de Málaga
10
12
57
17
158
425
10
28
717
1.93
2.845
3.384
4.723
4.964
6.189
4.965
4.735
5.326
37.131
100.00
Total
Fuente: Centro Municipal de Informática.
Nº Viviendas según licencias Málaga capital 1994-2005 Año
Libres
VPO
Totales
% VPO
1994
595
1.479
2.074
71.3
1995
960
1.553
2.513
61.8
1996
956
889
1.845
48.2
1997
1.636
1.209
2.845
42.5
1998
2.562
822
3.384
24.3
1999
3.396
1.327
4.723
28.1
2000
4.217
747
4.964
15.0
2001
5.839
350
6.189
5.7
2002
4.514
451
4.965
9.1
2003
4.150
585
4.735
12.4
2004
5.149
177
5.326
3.3
2005
4.409
368
4.777
7.7
Total
38.389
9.957
48.340
20.6
ambas zonas han supuesto el 41% de las viviendas con licencia concedida en los diez últimos años. El Litoral Oeste (5.838 viviendas con licencia) comenzó de manera tardía su desarrollo, siempre muy vinculado al nuevo paseo marítimo, y que ahora tiene previsto su finalización con un proyecto urbano junto a la Termica, una de las características más señaladas de la aprobación inicial del nuevo PGOU en verano de 2006. En el litoral este, una de las zonas más demandadas por su calidad ambiental, la oferta de viviendas en este periodo ha sido de casi 3.000, aunque solo ha supuesto el 7,83% de total municipal, siendo en la actualidad muy reducida al estar su desarrollo pendiente de los planes parciales. Las amplias zonas denominadas Rosaleda
y Prolongación han agrupado el 26% de la oferta de viviendas del periodo 1995-2004, en una actividad que ha mezclado el desarrollo de nuevo planeamiento parcial y la renovación del viejo tejido urbano por obra nueva. Las zonas exteriores o más periféricas de la ciudad, Churriana, Puerto de la Torre o Campanillas no han aportado, excepto la primera, un volumen importante de viviendas a la oferta inmobiliaria, aunque el nuevo PGOU pone el acento en el crecimiento urbano hacia la vega del Guadalhorce. En este periodo estudiado, la tipología de la vivienda está experimentando continuos cambios. Continúa la tendencia alcista en la producción de viviendas de 1 dormitorio que ya se inició en los últimos años. Su
peso porcentual ha crecido en más de un 60% pasando del 7.9% en 2004 al 12,8% en 2005. La tipología de 2 dormitorios ha pasado de aproximadamente el 32% en 2004 a más del 36% en 2005. Este cambio en la oferta inicial enfocada hacia los módulos de menor tamaño en detrimento del producto de 3 y 4 dormitorios se debe principalmente a los siguientes factores: • Es el producto que demanda un mercado joven y emergente compuesto por solteros, divorciados, parejas sin hijos localizados especialmente en el Centro Histórico. • Es el producto tipo que demanda el colectivo de inversores por su mayor facilidad para la rotación así como para el mercado de alquiler. • El continuo incremento de los precios ha derivado la demanda de 3 dormitorios al producto de 2. • Ante el encarecimiento del suelo, los promotores aumentan sus márgenes en mayor medida con la producción de módulos más pequeños. En cuanto de Vivienda de Protección Oficial, ha visto reducida su producción a de manera drástica en favor de la vivienda libre que ha ido creciendo hasta hacerse casi única en el último periodo de estudio. En 2005, la vivienda de VPO supuso el 2,3% de las viviendas visa-
133
das en Málaga provincia y el 7,7% de las visadas en Málaga capital, aunque durante 2006 se han ofertado 400 viviendas por el Instituto municipal de la vivienda. Por lo que muestran estos datos, las nuevas iniciativas del Ministerio de la Vivienda no han tenido por ahora demasiada repercusión en Málaga, donde la VPO es de oferta únicamente pública..
134
En cuanto a la política regional, el nuevo Plan de Viviendas de la Junta de Andalucía nace con una serie de interrogantes que cuestionan su idoneidad respecto a la situación actual del mercado y a la capacidad de influir en el mercado con un número considerable de viviendas de VPO, tanto para la venta como para el alquiler. La reserva del 30% del suelo urbanizable de los planes generales introducida por la ley del suelo puede posibilitar la puesta en marcha de este tipo de vivienda, si es que los precios
máximos de venta fijados ofrecen una mínima rentabilidad a las empresas promotoras. La variable Precio El precio de la vivienda se ha mantenido en los últimos años a unos niveles muy altos, aproximadamente del 16% de media entre 1996 y 2005. En 2005, en Málaga capital el aumento medio fue del 19,17%, sensiblemente menos que en 2004 que lo hizo en un 27%. En 2006, los precios seran todavía inferiores, entorno al 10%, debido a la paulatina desaceleración del mercado y a la introducción de viviendas de VPO de precio muy inferior al mercado de la renta libre. Entre 1996 y 2005 los precios aumentaron 3,40 veces, cuando en la provincia lo hicieron 3,10 veces, y el área metropolitana 2,97. En este periodo el metro cuadrado construido de Málaga capital pasó de
772 a 2.885 euros el metro cuadrado construido (IVA incluido). El nivel de precios por áreas de ciudad ha sido superior en algunas zonas a la media municipal. El litoral este, la zona donde tradicionalmente es mayor el nivel de precios, creció 3,95 veces la unidad de medida, €/ m2c, pasando de 930 a 3.852 €/m2c entre 1996 y 2005. La otra gran zona de aumentos de precios fue el litoral oeste, que aumento 3,80 veces los precios de 1996, acercándose a los precios del litoral de levante a simple vista. Sin embargo la diferencia entre los precios medios de la vivienda siguen siendo muy diferenciados, ya que la vivienda media del litoral este alcanza los 151,5 m2c frente a los 111,5 m2c del litoral oeste o los 112,1 m2c de media municipal. Posiblemente la capacidad marginal de compra de las familias espa-
Evolución del precio de la vivienda 1996-2005 en Málaga capital (€ /m2) Áreas
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
96-05%
Málaga Capital
766
772
826
892
1.039
1.233
1.494
1.904
2.421
2.885
377
Litoral Este
930
758
811
876
1.691
1.888
2.566
3.143
3.316
3.852
414
Centro
953
739
790
853
1.078
1.655
2.096
1.767
2.261
2.728
286
Pedrizas
620
931
996
1.076
842
1.017
1.226
1.543
2.274
2.497
403
Rosaleda
717
705
755
815
848
914
1.246
1.249
2.415
2.835
395
Prolongación
775
1.046
1.119
1.208
1.451
1.610
1.652
1.919
3.026
3.354
433
Teatinos
651
839
897
969
905
1.083
1.393
1.801
2.215
2.663
409
Litoral Oeste
725
657
703
759
984
1.265
1.544
2.470
2.755
3.295
454
Puerto de la Torre
725
938
1.003
1.083
1.019
1.111
1.431
1.545
2.200
2.395
330
Campanillas
608
791
846
914
786
1.102
1.293
1.455
1.717
1.987
327
Churriana
711
704
753
814
796
1.213
1.497
1.709
1.955
2.235
314
ñolas será el limite del aumento de precios. Evidentemente la situación producida en los últimos años, el encarecimiento continuado del 16% anual del precio de la vivienda desde 1998, ha conllevado el progresivo nivel de endeudamiento de las familias adquirientes de una vivienda hasta limites que empiezan a rozar la vulnerabilidad financiera. Otras familias, sin el suficiente poder adquisitivo, han sido arrojadas fuera del mercado inmobiliario convencional a la espera de ofertas de viviendas de VPO. La Demanda: factores determinantes del cambio Por el lado de la demanda, el cambio en el mercado inmobiliario ha sido también muy notorio. Hasta mediados de los años ochenta, las previsiones de oferta inmobiliaria se realizaban con proyecciones del censo de habitantes, como elementos cuantitativos prácticamente fijos. Sin embargo en la actualidad ese modelo econométrico debe ser mucho más complejo. La rápida bajada del crecimiento vegetativo de la población y la potencial demanda de viviendas, ha sido compensada por nuevas formas de articulación social que han roto con las costumbres de la familia tradicional. Hoy el número de hogares unipersonales es creciente, tanto de personas jóvenes emancipadas, solas o en grupo, de mediana edad solteras o separadas, como de mayores que viven solos, o en resi-
dencias de ancianos. Por otra parte la creciente inmigración también va a suponer una considerable demanda de viviendas, aunque en estos casos se produzca en parte, una reocupación de viviendas existentes abandonadas por población española que ha mejorado sus niveles iniciales de vivienda. Algunos de los factores que han contribuido a producir esta modificación en el comportamiento del mercado inmobiliario, tanto a nivel global así como su incidencia específica en el caso de Málaga, son lo siguientes: • crecimiento de la renta familiar disponible que aumento en España el 17% en el periodo 1991-2002, frente al 5% de los países de la unión monetaria así como un mayor crecimiento y estabilidad en el empleo. • aumento de la población demandante de viviendas mayores de 25 años entre los censos de 1991 y 2001, unos 4,5 millones de personas, de los cuales por lo menos un millón era población extranjera, lo cual coincide, sobre todo a partir de 1997, con el despegue del boom inmobiliario. • la estructura de la vivienda en propiedad se ha acentuado en detrimento de la vivienda en alquiler, lo que claramente ha influido en la demanda de viviendas. • alta demanda de viviendas turísticas o de segunda residencia que
se ha producido principalmente en las zonas costeras. Existen igualmente una serie de factores en la actual coyuntura económica que han afectado directamente a la capacidad de compra del mercado incrementando la demanda y el nivel de endeudamiento de las familias. Los tipos de interés son los más bajos de los últimos 30 años. Los plazos de amortización de las hipotecas se han prolongado hasta los 30 años y los importes medios han pasado de 47.480 euros en 1995 hasta rozar los 145.000 € en 2006). Las expectativas de revalorización frente a otras inversiones como la bolsa, que hasta el 2003 ha tenido rentabilidades más bajas o negativas (esta tendencia cambio a partir de 2004, el Ibex 35 obtuvo una rentabilidad del 17.36%, del 19% en 2005, y estará cercana al 30% en 2006), ha incentivado igualmente la compra de viviendas como demanda de inversión. El fuerte endeudamiento familiar, que según los últimos datos del 3T de 2006 ascendía al 55,5% del salario medio anual de los españoles, alcanza ya máximos históricos mientras su capacidad de ahorro se ve considerablemente reducida. Estos factores junto con las ventajas fiscales ofrecidas para la adquisición de la primera vivienda han hecho posible el mantenimiento de la demanda a pesar de los continuados aumentos del precio de la vivienda.
135
PATRIMONIO DE LA DIPUTACIÓN DE MÁLAGA DESTRUCCIÓN VERSUS CONSTRUCCIÓN EN LA SERIE ARQUITECTURA DE MANUEL CABELLO SONIA RÍOS MOYANO. Doctora en Historia del Arte.
U
na de las premisas más exigentes de la crítica de arte se centra en la interpretación objetiva de unos trabajos que son producto del intelecto y del celo creativo de sus autores. En este sentido, la crítica literaria se lanza a la búsqueda de unas explicaciones que puedan equilibrar la asimilación de la obra gráfica y la palabra a ella referida. Este proceso de análisis e interpretación es más riguroso e inflexible cuando se trata de una obra que posee connotaciones abstractas y formas extremadamente geométricas. La crítica literaria se encuentra ante este dilema con la obra del artista granadino, pero malagueño de adopción, Manuel Cabello.
136
“La facultad de crear nunca se nos otorga por sí misma. Llega a la par con el don de la observación. Y cabe reconocer al verdadero creador por su capacidad para hallar en torno de él, en la cosa más corriente y humilde, elementos que vale la pena advertir”. Igor Stravinsky
En el terreno del arte, todo concepto, pensamiento o sentimiento proceden de la observación. Cualquier momento del día, experiencia o acontecimiento es válido para generar una idea que a través de la práctica se convertirá en el motivo o tema pictórico de una obra física. Esta manera de proceder, común en aquellas personas que nos ofrecen sus vivencias y manera de entender la vida a través del lenguaje del arte, es la que ha estado presente en la obra de Cabello durante los veinte años que lleva ofrecidos a la experiencia pictórica. Su formación autodidacta, sumado a un sentido innato por la sencillez, la coherencia y la honestidad, le ha permitido llegar a unas cotas de gran abstracción que permanecen temporalmente enlazadas, como si de una
cadena se tratara, generándose unas a otras a partir de los conocimientos adquiridos y experimentados en cada una de sus obras. Pero al referirnos a Manuel Cabello no podemos hablar en sentido reductivo, en base a definiciones nominativas de otras épocas que se quedan cortas para englobar a los creadores que el siglo XXI sigue ofreciendo, y pese a sus vinculaciones con los medios técnicos tradicionales de la profesión, su particularidad estriba en la capacidad de materializar la idea o tema que le preocupa en cada momento ya sea a través del medio plástico, a partir de la proyección en tres dimensiones que le permite la escultura o de las exigentes y diversas técnicas de grabado e impresión. En este sentido, Manuel Cabello, pintor grabador y escultor es capaz de generar unas obras que retoman experiencias del arte abstracto geométrico más severo, del arte óptico, arte cinético, e incluso, del arte minimal y conceptual en sus esculturas. Lo formal y racional fluye por encima de lo real, de manera que sus trabajos deben ser tenidos en cuenta desde esta particular y difícil variante del arte moderno. La Serie Arquitectura se inició en el año 1997, un apelativo que comprende conjuntamente la obra diversa realizada por Cabello a partir de esos años. Con anterioridad, la Serie La Noche había servido para abrir un camino de investigación espacio-temporal que daría pie a la posterior Arquitectura.
Mientras que en La Noche, la realidad, el paisaje y la naturaleza servían como motivo para activar el proceso de abstracción intencionado, en Arquitectura todos los referentes a la realidad han desaparecido en cuanto a forma, pero no su concepto. El proceso creativo se ha invertido, de manera que la simplificación y construcción de planos a partir de la reiteración y repetición de un módulo, llega a adquirir un significado pleno cuando se ha desarrollado en su totalidad en el espacio-formato. El trabajo se genera a partir de un diálogo continuo y mutuo entre el artista y la obra. La concentración extrema y el trabajo sumamente meticuloso, exigidos al autor, llevan a la adecuada plasmación de las inquietudes y vivencias artísticas que perduran aún en algunas mentes creativas. DE ARQUITECTURA A “ARQUITECTURA G 1-7” Ahora bien, ciñéndonos a los antecedentes artísticos que prevalecen en cada una de las obras artísticas, sin las que no hubiera sido posible su génesis tal cual se nos presenta, aludimos de nuevo a aquellos movimientos históricos como el arte óptico, geométrico o cinético, porque sus avances están en la base de la inquietud creadora y la obra concluida de Manuel Cabello. Tanto en “Arquitectura G 3” (2000), como en otras obras anteriores de la Serie Arquitectura encontramos una sucesión de características homogéneas que se repiten, de forma más o menos análoga, en cada uno de los
trabajos que salen de la mano del autor. Desde las primeras obras de la serie, el empleo de fondos monocromos, la repetición de módulos o signos gráficos, la redundancia visual y la ruptura de la representación perspectívica hace que podamos hablar de la creación de una espacio polifocal en cada uno de sus cuadros, porque el centro de atención está disimulado o anulado según sus intereses en cada momento. Esto se consigue gracias a la adicción de volúmenes y planos, lo que lleva a provocar en el espectador una sensación de grupo o conjunto tanto en forma como en cromatismo. El sabio empleo de ambos recursos lleva a la creación de composiciones aparentemente simétricas que habitualmente son levemente alteradas por algún elemento disonante, pero no discordante, que sólo pueden ser asimilados tras una exhaustiva observación de la obra en conjunto. El dominio en el uso de la forma, en base a complicadas operaciones matemáticas, combinado con las diversas leyes cromáticas heredadas de siglos anteriores, hacen que la superficie del cuadro se convierta en un espacio donde existe un continuo juego espacio-visual que genera distintos efectos ópticos, visuales, y también imaginativos en todo aquel espectador que sea capaz de mirar, observar y analizar la complejidad de una obra de estas características geométricas y abstractas. Está probado que los trabajos de este tipo gozan de menos seguidores en nuestra cultura occidental, una sociedad que se ciñe en extremo a
137
lo visual, y que está acostumbrada a consumir imágenes que rápidamente quedan obsoletas. De ahí, que la incomprensión sea la primera barrera a franquear ante obras que huyen de cualquier referente directo con la realidad y que van más allá de lo puramente visual o decorativo.
138
Al contrario de lo que pueda parecer, realizar un tipo de obra donde predomina lo geométrico como elemento expresivo, no implica el uso de colores planos y puros como recurso más comprensible para el ojo humano. Sin embargo, la Serie Arquitectura de Cabello, se caracteriza por el empleo de colores agrisados, en general, en los que no existe ningún color que destaque en exceso frente a los demás. De modo, que el autor nos Azucareara del Guadalfeo (Salobreña)
presenta composiciones extremadamente armónicas y equilibradas, en cuanto a iluminación y tonalidades de color, a las que se llega a partir de la degradación y superposición de diversos matices donde las variaciones luminosas quedan armónicamente solapadas. De esta forma, el artista nos hace una serie de propuestas, que frente a la rigidez y frialdad intrínseca de lo geométrico y racional, abren un abanico de sutilezas que sólo son perceptibles tras la atenta mirada el observador. Este recurso artístico es empleado por Cabello tanto en las pinturas como en los grabados. La obra “Arquitectura G 3”, es una muestra fehaciente de las premisas que guían su labor creadora, de la exquisitez del grabado a partir del uso de técnicas tan señeras como el aguafuerte y el
aguatinta, que pese a su longevidad siguen ofreciendo múltiples posibilidades expresivas y visuales. La mirada conjunta de la obra nos enfrenta a un espacio atemporal rítmicamente dinamizado que nos provoca sensaciones ópticas y móviles. Esas sensaciones se generan a partir de la reiteración de un signo elegido que se vale del cromatismo como factor esencial para introducir en la obra la variedad y el equilibrio visual que confieren al trabajo una gran personalidad y originalidad. Finalmente, la suma de estas características, junto al proceso constructivo que se puede continuar de manera ilimitada, le sirve al autor para potenciar las cualidades expresivas del formato como espacio capaz de crear múltiples diálogos entre fondo-forma, objeto-creador y objeto-observador.
EL CEMENTERIO INGLÉS DE MÁLAGA NOELIA GARCÍA BANDERA. Historiadora del Arte.
139
Ficha informativa: Descripción: Cementerio Inglés de Málaga. Dirección: Avda. de Pries, nº 1. Cronología: siglo XIX. Estilo: cementerio-jardín romántico. Fundador: Cónsul británico William Mark. Arquitecto: Diego Clavero.
¿
Cuántas veces hemos pasado por delante de la Avenida de Pries nº 1? Innumerables. Aunque nunca nos hemos parado a pensar que habría detrás de esas rejas custodiadas por dos majestuosos leones inmóviles. Se trata del Cementerio Inglés de Málaga, espacio funerario y valioso jardín cargado de sugestivas historias, pero con un futuro bastante incierto. Tras la entrada, si nos adentramos en el interesante cementerio-jardín, podemos descubrir como una ciudad como la nuestra está tan bien representada en un espacio tan reducido. Para ello,
debemos profundizar en su origen y existencia que, año tras año, ha ido aportando nuevos conocimientos a las tradiciones y costumbres malagueñas. Una imperiosa necesidad La Málaga del siglo XIX no sólo sufrió cuantiosas epidemias que desembocaron en un gran número de víctimas, sino que también se topó con el rechazo de sepultar a los no católicos (es decir, protestantes) en campo santo. Tras la prohibición de
así evitar la propagación de enfermedades en los núcleos urbanos, persigue la idea de que los cementerios se ubiquen en lugares bien ventilados y fuera del foco de población. Pero como hemos mencionado, los protestantes lo tenían más difícil. Aunque Málaga era una ciudad que se abría al viajante extranjero 1, su protocolo funerario era bastante macabro. La muerte de un no católico en nuestra región, más que un problema, era todo un espectáculo donde el crepúsculo de la inmundicia ensombrecía el litoral. Así, al caer la noche, las playas se convertían en espacios mortuorios y tristes donde ni siquiera la luz del día podía conmemorar el funeral. Bajo la penumbra de la luna, los cadáveres foráneos se enterraban en posición vertical con la compañía de la tenue luz de una antorcha y dos soldados que guardaban las normas establecidas. La suerte de los cuerpos podía ser diversa, ya que no sólo se convertían en alimento de animales carnívoros, sino que podían ser barridos por la corriente del mar o rodeados por vertidos de basura 2.
140
los entierros intramuros en 1787, las ciudades se hallaban en la obligación de encontrar un lugar donde alojar los cuerpos de los difuntos. Carlos
III a través de la Real Cédula, además de impedir los enterramientos en los interiores de las iglesias y en los espacios funerarios parroquiales para
Por lo tanto, los cuerpos de los difuntos protestantes descomponiéndose en la arena malagueña no era grato para el católico, pero aún menos para sus propios compatriotas. Ya en el siglo XVII se alertó de este tipo de enterramientos cometidos, de un
1 Son muy interesantes los relatos de los viajeros extranjeros, como los de Washington Irving o Richard Ford. Para más información, GAMIR SANDOVAL, A., Algunos viajeros del siglo XIX ante Málaga, Granada, Universidad de Granada, 1962. 2 GRICE-HUTCHINSON, M., El cementerio inglés de Málaga y otros estudios, Málaga, Universidad de Málaga, 1989, pág. 16. 3 Ibídem.
modo u otro, en toda España, por lo que, para poder poner remedio a tal situación, se estableció en 1667 un tratado de amistad y comercio entre España e Inglaterra cuyo artículo 35 acordaba “que debe designarse y concederse un lugar decente y apropiado para enterrar a los súbditos del Rey de Gran Bretaña que muriesen en los dominios del Rey de España” 3. Los años pasaron y no hubo grandes logros, hasta que un inglés llamado William Mark llegó a Málaga en 1816. La lucha de William Mark William Mark siempre fue un luchador. En 1782, Mark nació en el seno de una familia muy humilde y numerosa de Berwick-on-Toweed, pero tuvo la suerte de ser protegido a los 11 años de edad por el señor Anderson, amigo de la familia dedicado al negocio del textil. Tras trabajar duramente junto al señor Anderson, su salud se fue deteriorando, por lo que su protector lo mandó al norte para que recobrara la fortaleza y el vigor que ya no tenía. Mark aprovechó durante varios años los viajes que realizaba a Londres, Glasgow y Paisley para aprender sobre el comercio textil, pero se dio cuenta que el señor Anderson apenas tenía dinero para pagarle su manutención, por lo que comenzó a abrirse camino en la vida por él mismo. Tras perder un empleo sin muchas expectativas en Londres, Mark deci-
141
dió enrolarse en la Marina con 18 años. Aunque sólo era un simple marinero, los conocimientos que había ido adquiriendo durante años le sirvieron para que muy pronto repararan en él. En pocos años pasó de ayudante a secretario del capitán y de contador
a cónsul británico, pasando por una cena con Nelson y una boda con su querida Emma Woodin, el amor de su vida. En 1816, Mark y su familia desembarcaron en tierras malagueñas tras ser
primer día de su nombramiento: encontrar un espacio físico para enterrar a sus difuntos. Tal labor no fue fácil. Tras el triste entierro de uno de los empleados del consulado en 1826 y la poca cooperación del propio gobierno inglés, Mark decidió escribir una carta al gobernador de Málaga, el General José Manso, señalando el antiguo tratado anglo-hispano de 1667 y solicitando un espacio apropiado para la inhumación de los británicos. Inmediatamente la propuesta fue aceptada y el 17 de octubre de 1829, William Mark pudo delimitar el terreno elegido para tal tarea, un área en pendiente que hoy en día constituye el cementerio interior amurallado que más tarde pasó a llamarse “Cañada de los Ingleses”. El Cementerio Inglés de Málaga quedó constituido en 1930.
142
recomendado para cónsul británico en el Reino de Granada, aunque no fue nombrado con tal título hasta 1824. Puede parecer que un hombre 4 Ibid. pág. 47. 5 Ibid. pág. 45.
como Mark ya había conseguido todo lo que quería, pero cuando el futuro cónsul advirtió la manera de enterrar a sus compatriotas, decidió que una nueva lucha debía comenzar desde el
Durante varios años, Mark embelleció el cementerio, por lo que pasó de ser un lugar más de enterramientos a un jardín botánico para el agradable paseo de los malagueños. Se realizaron bancales, los geranios traídos de Gibraltar le dieron un toque de color a la zona, plantó un número considerable de plantas y árboles exóticos y rodeó el lugar con un seto de higueras chumbas 4. A partir del año 1832, se iniciaron los enterramientos de otras nacionalidades, hasta que Mark se vio desbor-
dado por las solicitudes de otros cónsules. Desgraciadamente, por falta de espacio, tuvieron que denegar tanta demanda, pero el cónsul británico prometió que dejaría un espacio para los cónsules muertos en Málaga. La lucha de William Mark mereció la pena. Consiguió un sueño, difícil en aquella época, pero logró ver un lugar donde los orígenes no condicionaban la forma de sepultura. Cuando Mark consideró que su labor como cónsul estaba cerrada, pasó los poderes a su hijo William Penrose Mark, el cual continuó luchando por el cementerio con el mismo entusiasmo que había observado año tras año en su padre. Era el año 1936.
143
Difuntos Notables. Tal vez el nombre de la primera víctima enterrada en el cementerio no ha pasado a la historia como hombre célebre, pero su entierro fue digno y multitudinario. El fallecido se llamaba George Stephens y era el dueño del bergantín “Cicero”. Pero por una de las características que destaca la necrópolis es por la cantidad de personajes célebres que acogía entre sus muros. Una de las sepulturas por las que más sufrió William Mark fue la de Robert Boyd, héroe liberal que luchó junto al General José María Torrijos y sus hombres. Aunque hay un monumento en su honor, el registro de entierros no esclarece la ubicación de
su tumba, aunque se cree que está en el cementerio interior, siendo la última a mano derecha de la fila del fondo 5. El propio William Mark fue enterrado en el cementerio tras su muerte el 13 de enero de 1849. Una multitud de personas acompañaron al funda-
dor de ese valiosos espacio funerario. El médico Joseph Noble, murió en Málaga de Cólera tras una visita a la ciudad y sus restos descansan en el cementerio. En su memoria se fundó el Hospital Noble para marineros y pescadores de Málaga. El 16 de diciembre
de “Muy hospitalaria” al escudo de la ciudad. En memoria de esos hombres, se realizó un monumento que se halla, subiendo la colina, en el lado oeste del cementerio. Además, se puede visitar la tumba del capitán y del ingeniero del barco escuela alemán. También se encuentran enterrados en la necrópolis cuatro hombres de la aviación británica de la Segunda Guerra Mundial. Por otro lado, el cementerio acoge a personajes literarios, como a la poetisa y autora Gamel Woolsey (1899-1968), esposa de Gerald Brenan, hispanista e historiador británico. Curiosamente el español, Jorge Guillén (1893-1984), poeta de la generación del 27, eligió este apacible espacio para su paz eterna. Citemos finalmente a la administradora del cementerio, Marjorie Grice-Hutchinson (1909-2003), gran historiadora del pensamiento económico y doctora Honoris Causa por la Universidad de Málaga (1992) y la Complutense de Madrid (1993). Como William Mark, dedicó parte de su vida en mantener como espacio funerario digno al Cementerio Inglés hasta los últimos días de su activa existencia.
144
La vegetación. de 1900, el barco escuela Gneisenau naufragó frente a las costas malagueñas. Sesenta y dos hombres y oficiales de la Marina Imperial de Alemania perdieron la vida en el mar mediterráneo, pero gracias a la ayuda de los ciudadanos malagueños que ayudaron a la recuperación de los
marineros, no fueron más víctimas. El Gobierno alemán agradeció a la ciudad tal auxilio al construirle un puente peatonal sobre el río Guadalmedina, el Puente de Santo Domingo, popularmente conocido como “Puente de los Alemanes”. Por su parte, la Reina Regente de España otorgó el título
Queda claro que la función de un cementerio es la de enterrar a los difuntos, pero los británicos tienen otro concepto del espacio fúnebre, lo que nos lleva a la idea del cementerio-jardín. Su estilo romántico, variante del jardín paisajista, está caracterizado por la disposición de plantas de forma desordenada
que acogen las tumbas confundidas con el panorama natural. Según la doctora Rosario Camacho, el Cementerio Inglés de Málaga tomaría como modelo el cementerio Pere-Lachaise en París, paraíso de vegetación y paz. Por su parte, Quiros Linares 6 opina que no sólo la estética es la causante de estos bellos jardines-cementerios, sino también la búsqueda de salubridad, tesis acertada si pensamos en los moradores de estos espacios. Su terreno escalonado, caprichoso e irregular, no sólo acogió las primeras especies plantadas por el cónsul William Mark, especies como ficus, araucarias, jacarandas, palmeras, pino canario, falsas acacias, plataneras y mimosas, entre otras, sino que se agregaron otras especies autóctonas, como falsos pimenteros, algarrobos, pinos de Alepo, almencinos, naranjos amargos, olivos, moreras y eucaliptos 7, hasta poder disfrutar de unas cincuenta especies distintas, de las cuales, algunos árboles pueden superar la edad de cien años. Incluso, al último vigilante se le asignó un pequeño espacio de tierra junto a la capilla anglicana que convirtieron en vivero. De esta manera, el Cementerio Inglés incrementó la demanda de plantas y flores, al ser vendidas por el guarda y su familia para, de esta manera, aumentar sus escasos ingresos.
145
Las tumbas. Entre los centenares de tumbas que se resguardan en el jardín hay diversas tipologías. Como norma
general son sepulturas vinculadas a la tierra, donde predominan las tumbas de suelo y los mausoleos de distintos tipos. Por ejemplo, se aprecia estilos como el clásico, neogótico, modernis-
6 QUIROS LINARES, F., El jardín melancólico. Los cementerios españoles en la primera mitad del siglo XIX, Oviedo, Universidad de Oviedo, 1990, pág. 27. 7 SALVO TIERRA, E. y SALVO RABASCO, E., “Cementerio Inglés, especies vegetales”, SAURET GUERRERO, M. T. (dir.), Patrimonio cultural de Málaga y su provincia, Málaga, Diputación Provincial de Málaga, 2002, vol. 4, págs. 144 y 145.
tas o célticos, que junto a la vegetación circundante crea un espacio con fuertes tintes pictóricos y artísticos.
146
Destacamos algunas de ellas, como la de William Mark (1839), que tras ascender a través de un fuste, se corona por un vaso velado. El majestuoso sarcófago más vinculado al enterramiento de suelo como es en el súbdito norteamericano William Beecher (1850), con interesantes motivos artísticos. O el motivo modernista de la escultura del Ángel de la Muerte abrazado a la cruz, bella tumba dedicada a Anni (1911) 8. Pero una de las características más curiosas del cementerio se encuentra en su parte alta, que a su vez es la más antigua. Rodeada por un muro levantado en 1831 y coronado por una cruz y una lápida se encuentran unas entrañables tumbas cubiertas de conchas blancas. Las más llamativas son las de menor tamaño, construidas especialmente para los niños y recién nacidos. Este toque mediterráneo fue desapareciendo con el tiempo hasta que la señora Grice-Hutchinson dedicó su tiempo a pasear por la playa y recoger conchas similares para la restauración de las tumbas. En cementerios como el de San Miguel, situado en Fuente Olletas, se pueden observar una variada suma de panteones de ilustres familias malagueñas. Por el contrario, en el
Cementerio Inglés no podemos disfrutar de la magnificencia de estos sepulcros, sino que la individualidad de la tumba hace más semejantes a los difuntos. Como hemos comentado, el único monumento que se refiere a varias personas es el dedicado a las víctimas del Gneisenau. La arquitectura El cementerio acoge una serie de elementos arquitectónicos que delimitan el espacio de enterramiento, aunque destacaremos los más interesantes. Por un lado, la entrada, realizada por el maestro de obras Diego Clavero en 1856, está constituida por una portada donde destacan dos solemnes leones de mármol que guardan una vistosa verja, siendo ésta el nexo de unión entre el espacio urbano y fúnebre. Justo al lado, se encuentra la casa del guarda, una estructura con claros tintes neogóticos, donde se destaca las ventanas apuntadas con parteluz, planta de cruz y tejado a dos aguas 9. Por otro lado, destaca la capilla de San Jorge, consagrada en 1891, aunque en un primer momento se utilizó como elemento ornamental y, más tarde, como vivienda del guarda. Se trata de un templo dórico tetrástilo realizado en piedra arenisca cuyos planos se ejecutaron en 1839 10. Hoy en día sigue cumpliendo su función congregando a los fieles en la misa de los fines de semana.
Estado actual cementerio
del
Lamentablemente, no sabemos qué destino le aguarda al Cementerio Inglés de Málaga, debido a la falta de protección financiera y burocrática. Aunque la Consejería de Cultura de la Junta de Andalucía realizó un intento de incoación, el Consulado británico se negó a recibir ayuda española, aunque lo más triste es que los propios patronos de ese reducido espacio funerario dicen no tener medios económicos para que el cementerio continúe siendo un lugar digno. Incluso tras la reciente muerte del guarda, este campo santo se ha quedado más desprotegido aún. A todo ello se suma el fuerte incremento de las incineraciones, dejando a los cementerios como lugares del pasado. Tras la muerte de la señora Grice-Hutchinson, gran sustento moral y económico del terreno, la necrópolis se ha visto abandonada ante saqueos y gamberradas realizadas en su interior. Y no sólo se han producido estos lamentables hechos, sino que la actuación urbanística no ha dejado de perder un centímetro del valioso suelo urbanizable y ha construido totalmente pegado al muro del cementerio, admitiendo los problemas de crecimiento de la ciudad. Por supuesto, si el Cementerio Inglés hubiera tenido la protección correspondiente como es ser un Bien
8 CAMACHO MARTÍNEZ, R., “Cementerio Inglés”, SAURET GUERRERO, M. T. (dir.), Ibid., pág. 141 y 142. 9 Ibid., pág. 141. 10 Ibídem.
de Interés Cultural (BIC), esto no hubiera ocurrido. Pero no todo es negativo, pues aún hay personas que se preocupan, desinteresadamente, por un espacio como éste, lleno de historia, patrimonio y arte. Además de los primeros intentos de ayuda del profesor de la Universidad de Málaga Fernando Wulff, la profesora Alicia Marchant ha aportado su granito de arena gracias al esfuerzo de alumnos de paleografía y una pequeña ayuda económica prestada por Cajamar. Juntos, en mayo de 2004, han restaurado el núcleo primitivo realizando tareas de limpiezas, blanqueados, saneamiento, etc. Aunque la mayor parte de la comunidad británica ha estado sumamente agradecida, alguna que otra vez, los voluntarios universitarios se sintieron inspeccionados y observados. Por lo tanto, invitamos a ciudadanos, visitantes, curiosos y turistas a pasear por este maravilloso lugar como ya lo hicieran personajes como el literato Hans Andersen en 1862, el novelista español Leopoldo Alas Clarín, la poetisa María Victoria Atencia o el escritor Antonio Gala. Y lanzaremos un grito al cielo que replique “God save the English Cementery” para que lo escuchen los titulares del derecho de la propiedad y permitan que los españoles protejan este espacio como se merece.
147
148
149
150
Torre Ladrones Marbella Texto: José Gutiérrez Valenzuela Fotografías: ®NEZK/98 Realización: 2002
UNA APROXIMACIÓN A MÁLAGA COMO NÚCLEO SURREALISTA (I) Periferia en vigilia o Málaga como litoral del surrealismo JUAN FRANCISCO RUEDA GARROTE. Historiador.
L
Cadáver exquisito. Realizado por Dalí, Gala, Prados, José Luis Cano y Darío Carmona en Torremolinos. Fechado el 18 de mayo de 1930. Archivo Teresa Cano
a concreción de una Málaga surrealista, entendida como foco de creación e irradiación y núcleo con entidad propia y jerarquía definida, no puede entenderse sin precisar una serie de limitaciones que conforman, a su vez, sus peculiaridades 1. La relación de Málaga con el surrealismo podría calificarse como la de una periferia en vigilia, la de un emplazamiento lejano al centro parisino –aislado incluso- pero, venciendo las dificultades, atenta y expectante a la producción surrealista francesa. Esa vigilia toma cuerpo en Emilio Prados y José María Hinojosa, tanto por sus obras como por personificar las cabezas visibles de un grupo o facción que posibilitaría que Málaga se entendiera como un enclave propicio al surrealismo. Gracias a ellos, la plástica surrealizante de pintores como Bores, Palencia, Planells, Ángeles Ortiz, o los malagueños Picasso, Peinado o Moreno Villa pronto se vincularía y difundiría en Litoral y en las diferentes obras ilustradas de Hinojosa. Darío Carmona, uno de los jóvenes del grupo Litoral, resumiría la aportación de ambos y Altolaguirre a la consolidación del surrealismo: “ellos [Prados y Altolaguirre] fueron en realidad unos precursores inmediatos del surrealismo, […] todo el tinglado surrealista que llegó a Málaga a través de la literatura y ya aquí en Málaga eso estaba prácticamente en marcha, por eso fue tan bien acogido aquí, porque encontró mucho eco en todos” 2. Carmona des-
151
152
taca asimismo la depuración surrealista de los dos últimos números de Litoral codirigidos por Hinojosa: “estaba interesadísimo en el surrealismo. Si la revista hubiera seguido saliendo, que salieron tan pocos números, hubiera habido una época de la revista muy inclinada al surrealismo sin duda. Porque todos lo respetábamos, de una manera o de otra estábamos cerca de eso, todos” 3.
en la ciudad entre 1926 y 1930. Hablar de surrealismo en Málaga es hablar, como venimos exponiendo, de Litoral y el grupo de poetas, pintores e ilustradores que participaron en ella tanto en la Península como desde París y que fueron fraguando la imagen de una Málaga surrealista.
La relación de Málaga con el surrealismo puede ser afrontada desde diversos puntos de vista. El análisis podría oscilar desde la figura de Picasso -con su obra y escritura surrealista-, hasta una vista de la ciudad en el número 5 de La Révolution Surréaliste (octubre de 1925, posiblemente llegada a Breton por mediación de Prados e Hinojosa). En cualquier caso, son ejemplos que pudieran ser considerados anecdóticos frente a un fructífero episodio que se desarrolló
El crítico literario Joan Ramón Masoliver, impulsor de la revista catalana Hèlix, coordinó en 1930 un número de Butlletí sobre surrealismo. En esta publicación participaría con un texto 4 que ha de interesarnos, ya que es uno de los primeros en los que se ejerce una mirada crítica sobre los núcleos surrealistas españoles –grupos del centro, andaluz y catalán (la facción de Tenerife no surgiría hasta 1935 y, para Masoliver, nunca tendría la misma importancia que el mala-
Málaga dulcemente se surrealizó.
gueño)-, aportando información sobre la creación de una revista surrealista y subversiva en Málaga, la estancia de Dalí en Torremolinos (abril-mayo de 1930), la publicación de un manifiesto de los “cinco poetas” (aunque no los enumera se refiere a Hinojosa, Prados, Altolaguirre, Cernuda y Aleixandre), así como otorga a Prados el liderazgo del grupo considerándolo como el único auténticamente surrealista de los andaluces, situándolo a la altura de Dalí y Buñuel. Sin duda, son datos importantes maximizados, si cabe, por la cercanía temporal entre los hechos y su publicación. Sin embargo, al margen de éstos, el artículo de Masoliver da buena cuenta de la acumulación de autores (tanto poetas como ilustradores), obras y tentativas editoriales que harían de Málaga un espacio privilegiado del surrealismo en España. Con un “Málaga dulcemente se surrealiza” 5. Masoliver hacía evidente esa carrera y depuración
1 Con este artículo inauguramos una serie de ejercicios que revisarán cómo el surrealismo y los medios y herramientas surrealizantes se han convertido en un lenguaje referencial para la creación artística en Málaga durante el siglo XX y el inicio del XXI. Si en este primer estudio analizamos cómo los artistas relacionados con Málaga aceptaron de modo temprano –casi inmediato- el surrealismo e intentaron alumbrar experiencias análogas a las de otros núcleos geográficos caracterizados, con propiedad, como surrealistas, en los próximos artículos se observará cómo se recuperó durante los años sesenta y setenta -por parte de la llamada generación del 50- el vocabulario y los temas de herencia surrealista como rasgos estilísticos que propiciaron la renovación plástica malagueña durante la segunda mitad del siglo XX, así como la nómina de autores que, ya en las últimas décadas del siglo pasado y lo que llevamos del presente, han optado por expresarse en las proximidades de un surrealismo contemporáneo, es decir, libre de toda carga histórica y moderna pero manteniendo, aún, su valor transgresor. 2 CARMONA, D.: “Anecdotario de Darío Carmona (Apuntes de una conversación de Darío Carmona con José Mª Amado)”, en Litoral (ed. facsímil). Málaga, Ayuntamiento, 1990, pág. 16 3 Ibid., pág. 17 4 MASOLIVER, J.R.: “Possibilitats i hipocresia del surrealisme d’Espanya”, en Butlletí de l’Agrupament Escolar, año II, núm. 7-9, julio-septiembre 1930, págs. 198-206. 5 Ibid., pág. 204. 6 Id. 7 CARMONA, D.: Art. cit., pág. 11. 8 Sigo a Chica en El poeta lector. La biblioteca de Emilio Prados. The Barracks, La Sirena, 1999. 9 Cfr. NAVAS OCAÑA, Mª I.: “El surrealismo y la crítica española”, en PONT, J. (ed.): Surrealismo y literatura en España. Lleida, Edicions de la Universitat de Lleida, 2001, pág. 357. La autora distingue los siguientes núcleos y sus especificidades: el ortodoxo (grupo catalán), el vanguardista (grupo madrileño) y el expresionista (grupo canario) 10 NEIRA, J.: “Hinojosa y la crisis de ‘Litoral’”, en AA.VV.: José María Hinojosa. Entre dos luces 1904-1936. Málaga, Centro Cultural Generación del 27, 2004, pág. 71.
surrealista in crescendo en el grupo malagueño y aseguraba que “el dulce ambiente surrealista de Málaga es una de las entelequias más grandes” 6. A ese “dulce ambiente” también se referiría Darío Carmona poniéndolo en boca de Prados: “Sostenía que Málaga era un pueblo surrealista, que dentro del pueblo malagueño había muchos elementos de los que los surrealistas defendían” 7. No en vano, diferentes autores insisten en la influencia de Málaga -de su ambiente- en los autores del grupo malagueño. El aislamiento de los grandes centros de creación era paliado por los creadores con una Málaga generosa y virgen que se conformaba como espacio de creación continua al que se asomaban las obras de Prados 8, Cernuda o Hinojosa. De hecho, frente a distintas
Palencia para 9 de Litoral: Ilustración de Benjamín Palencia para el número 9 de Litoral (junio 1929).
modalidades, escuelas o adscripciones del surrealismo en España, se llega a distinguir en el grupo andaluz el peso de lo telúrico 9. El surrealismo que arribó por nuestro litoral. Un episodio fundamental en la orientación surrealista de Litoral y clave en la mirada que desde el exterior se hace de una Málaga surrealizada -a la sombra de la revista- fue la entrada de Hinojosa en su dirección en el verano de 1928. Este hecho posibilita no sólo la decantación estilística sino, incluso, la propia continuidad de la publicación -exhausta tras el número triple de octubre de 1927 en homenaje a Góngora-, aunque Hinojosa “había ayudado desde el principio del proyecto a sus amigos, sobre todo en la obtención de ilustraciones de sus
Dalí en Torremolinos: Manuel Altolaguirre, Salvador Dalí, Gala y Emilio Prados en Torremolinos en abril-mayo de 1930. Archivo Residencia de Estudiantes, Madrid.
amigos pintores, y había colaborado en varios de sus números” 10. Con rigor, desde el número 3 (marzo 1927) se observan en las páginas de Litoral ilustraciones que pueden ser consideradas como surrealistas. La colaboración de Hinojosa venía ofreciendo algunos de los rasgos más novedosos con antelación a su codirección: “Aparte de sus colaboraciones como creador […] participó de forma directa en el proyecto que significó Litoral, sobre todo en relación con los dibujos y reproducciones que aparecen en ella. Gran parte de las que se publican durante la primera etapa (nums. 1 al 7) provienen –y el detalle resulta bien significativo- del círculo de artistas con los que se relacionó en París durante la estancia a la que hemos aludido [1925 …] la labor que desarrolla como intermediario resulta decisiva para entender el lado más novedoso y original de
Foto de Málaga: Vista de Málaga aparecida en el número 5 de La Révolution Surréaliste (octubre 1925).
153
la revista, el referente a sus vertientes formales y plásticas, un aspecto que la entronca con las innovaciones llevadas a cabo por las vanguardias europeas del momento” 11.
154
El número 3 (marzo 1927) contenía sendos dibujos de Peinado que indagaban en las bifurcaciones, desdoblamientos y rostros en sombras, temáticas de índole surrealista pero aún con un lenguaje post-cubista y lejano a las ilustraciones plenamente surrealistas que realizaría para La Flor de Californía de Hinojosa (1928). El número triple (octubre 1927) contenía imágenes de Bores, Viñes, Peinado y Cossío de un marcado cubismo curvilineal y con una sígnica visual propia de la Figuración lírica española, al igual que una críptica ilustración de Dalí. En los dos últimos números el tono surreal de los textos aumenta en paralelo a las imágenes de Bores, Palencia y Peinado, ya con un claro lenguaje de la Figuración lírica y con una clara influencia de la obra de André Masson (se recogerían composiciones de los poetas de la facción malagueña –Cernuda, Aleixandre, Prados, Hinojosa y Altolaguirre- junto a otros como Alberti o Eluard). La relación entre pintura, poesía y música se desarrolla con especial for-
tuna en Litoral siendo, sin duda, una de sus principales características que llega a marcar, del mismo modo, la obra de Hinojosa naciendo del “diálogo –bastante forzado, es cierto- con el universo que recrean en sus cuadros los pintores a los que había conocido en París, a quienes dedica buena parte de las composiciones: Bores, Uzelai, Palencia, Apeles Fenosa, Pancho Cossío, Peinado y algún otro” 12. Situados entre 1928 y 1930 se llegó en Málaga a un interés sin vuelta atrás por el surrealismo. El temprano conocimiento de Freud por Prados y su interés por las publicaciones surrealistas y otras que abordaban el arte del momento (Cahiers d’Art, Varietés, L’Art d’aujourd’hui, La Révolution Surréaliste o Documents)13; el proyecto de Prados y Cernuda de editar una antología de poetas contemporáneos atenta a las nuevas formas del surrealismo; las visitas de Cernuda (verano de 1928) y Aleixandre (febrero 1929); y la obra de Hinojosa y Prados (decantada ya hacia algunos de los resortes del surrealismo y a la espera de los 19 poemas y dibujos de julio de 1930 de Prados); hacían que los jóvenes poetas se encontraran en un segundo momento de la Generación del 27, volcados y enfilando desde Málaga su articulación en grupo diferenciado y con un órgano oficial.
La primavera de Dalí en Torremolinos. Último intento (quizá) del nacimiento de la facción surrealista malagueña. La estancia de Dalí y Gala en Torremolinos durante los meses de abril y mayo de 1930 hubo de suponer un episodio importante para el grupo de litoralistas. Para aquellas fechas, Dalí venía a sustituir a Picasso como cabeza plástica del surrealismo ortodoxo amparado por la sucesora de La Révolution Surréaliste, Le Surréalisme au Service de la Révolution. Dalí había experimentado un ascenso fulgurante en el surrealismo parisino, convirtiéndose en 1929 en un nuevo punto de fricción entre la ortodoxia de Breton y la heterodoxia disidente de Bataille en relación a un artículo de éste acerca de la pintura daliniana Le jeu lugubre en Documents 14. Dalí acepta la invitación de Hinojosa, quien le compraría una obra tras su estancia en Málaga. No podemos decir que fuera su primavera en Torremolinos un tiempo ocioso, ya que trabaja en El hombre invisible –primer retrato doble y una de las obras más importantes de esta época-, al igual que trabaja en el texto de La mujer visible, es decir, en ambos casos va
11 CHICA, F.: “Escritura y metamorfosis plástica. La mirada plural de José María Hinojosa”, en AA.VV: José María Hinojosa. Op. cit,. pág. 79 12 Ibid., pág. 78. En relación a Poesía de perfil. 13 Cfr. CHICA, F.: El poeta lector. Op. cit., págs. 224-228. 14 BATAILLE, G.: “Le jeu lugubre”, Documents, num. 7, diciembre 1929. págs. 397-402. 15 Respecto a Luis Cernuda, en su relación con Málaga y el empleo de Sansueña como escenario literario de Málaga sigo a José Antonio Mesa Toré,
que a su vez sigue a Francisco Chica, y, en general, en el conjunto de textos e imágenes del catálogo AA.VV.: Luis Cernuda 1902-2002. Málaga, ciudad del deseo. Málaga, Centro Cultural de la Generación del 27, 2002. 16 JACKSON, R.: Picasso y las poéticas surrealistas. Madrid, Alianza Editorial, 2003, pág. 123.
fraguando la teoría y la práctica del método paranoico-crítico. Dalí y Gala se instalan en la Finca o Castillo del Inglés, también conocida como el Castillo de Santa Clara que se hallaba en el promontorio rocoso que separa La Carihuela y El Bajondillo. Éste es, a la postre, el mismo lugar en el que se hospedó Luis Cernuda en su primera estancia en septiembre de 1928 en Málaga y que hubo de impactarle para, un año más tarde, escribir el relato “El indolente” -recogido en Tres narraciones (1948)-
Peinado para La Flor: Ilustración fechada en 1927 de Joaquín Peinado para La Flor de Californía de José María Hinojosa (1928).
y en la que aparece Sansueña, espacio de plenitud sensorial y espejo literario de Málaga; del mismo modo, en “Elegía anticipada” -recogido en Como quien espera el alba (1939-1943)- se describe el cementerio del Castillo del Inglés 15. El paisaje y el mar fueron, sin duda, causantes y atractivos de la inclinación vitalicia de Cernuda por Málaga. El mar, nuevamente, uno de los temas predilectos de Prados y al que se entregaron en los primeros números los colaboradores de Litoral. Y junto al mar, la playa, espacio de “la más pura tradición surrealista, entendida como lugar mágico y ancestral, como paraje idóneo para que el individuo pueda experimentar todo tipo de revelaciones” 16. La playa con sus bañistas ocupa las ilustraciones de los primeros números de Litoral (Peinado, Uzelai, o Palencia); es el espacio de las metamorfosis picassianas en Cannes o Dinard (1927 y 1928 respectivamente); hábitat de crustáceos a los que se atiende desde las revistas surrealistas; la arena se usa sobre las telas de Picasso y Masson; escenario del rencuentro con lo primigenio y la revelación para autores como Picasso (Juan-les-Pins), Dalí (Port Lligat y Creus) o Masson (Tossa de Mar); así como su configuración como espacio de representación privilegiado para los autores surrealistas. La playa y las formaciones rocosas, volviendo a Dalí y su primavera malagueña, aflorarán en su pintura a partir de los años 1930 y 1931. El carácter geológico de sus figuras,
la estética morfológica de lo blando y lo duro o la playa desértica con alguna formación rocosa aislada, que imperará en estos momentos en su producción, nacen, como él afirma en Vida secreta, en el cabo de Creus, si bien sus obras nos pueden recordar al malagueño peñón de Santa Clara donde se alojó. De la presencia de Dalí y Gala quedan testimonios fotográficos, al igual que un Cadáver exquisito fechado el 18 de mayo de 1930 en una afrancesada “Torremolinos sur mer” y ejecutado por Dalí, Gala, Prados y dos jóvenes del grupo litoral, José Luis Cano y Darío Carmona. Al margen de estos testimonios, como ya atisbaba Masoliver, la visita de Dalí hizo replantearse el nacimiento de una revista subversiva, toda vez que los directores de Litoral consideraban finiquitada ésta. Era un proyecto ambicio-
Moreno Villa: José Moreno Villa. Composición con mano y serpiente (1931). Museo de Málaga.
155
so y largamente meditado que nacería bajo los nombres de Elementos o Poesía según Masoliver 17, aunque, probablemente, sus títulos fueran El libertinaje o El agua en la boca 18. A ella acompañaría el manifiesto de los cinco poetas (anteriormente comentados), la posibilidad de la edición de una antología y la organización en grupo o facción diferenciada. Sánchez Rodríguez expone que la estancia de Dalí avivaría el interés de esa orga-
nización, sin embargo, a pesar que Dalí y Prados eran brillantes teóricos e influían en el grupo, “el extremismo ideológico de ambos no entusiasmó a Hinojosa, que […] socio capitalista de la empresa editorial, no aportó el dinero preciso” 19. Con este episodio frustrado parece concluir el esfuerzo sostenido en torno al surrealismo que desembocaría en la creación de una estructura plenamente
surrealista, un proyecto definitivo y consolidado superador de la suma de experiencias que hubiera dado la dimensión exacta de la aportación de Málaga al surrealismo. No obstante, y a la espera de un texto sintetizador y definitivo, quedan recogidos de modo sucinto los hitos que harían que Málaga se mostrara dulcemente surrealista y que se iniciaría una tradición surrealizante en la ciudad que heredaron las siguientes generaciones.
17 Cfr. MASOLIVER, J.R.: Art. cit., pág. 205. 18 Cfr. SÁNCHEZ RODRÍGUEZ, A.: “El libertinaje o El agua en la boca, la revista imposible del surrealismo español”, en AA.VV.: Luis Cernuda
156
1902-2002. Op. cit., pág. 47. Sánchez Vázquez se basa en una carta a Higinio Capote fechada el 21 de enero de 1930 en la que Cernuda habla de los títulos de la revista que planea con Hinojosa. 19 SÁNCHEZ RODRÍGUEZ, A.: “Vanguardistas catalanes y andaluces de los años veinte. Notas acerca de un diálogo cultural”, en PONT, J. (ed.): Surrealismo y literatura en España. Op. cit., pág. 190.
Azucareara del Guadalfeo (Salobreña)
PANORAMA ACTUAL DEL DISEÑO GRÁFICO PUBLICITARIO EN MÁLAGA SONIA RÍOS MOYANO. Doctora en Historia del Arte.
E
n Málaga, al igual que en otras ciudades, la influencia de la vida moderna, del consumo de sus clichés estereotipados, de sus innovaciones tecnológicas, de las modas, gustos, y demás imposiciones subliminares… no entraña ninguna novedad. Sin embargo, el modo en que esos mensajes llegan a nuestro subconsciente siempre ha sido uno de los grandes retos de las clases dominantes, de los vendedores a gran escala, de numerosos técnicos publicitarios y de comunicación, de los artistas comerciales, publicistas, grafistas y diseñadores durante el siglo pasado y con mayor insistencia en la actualidad. Pero, a pesar de la rápida aceptación de las comodidades que la modernidad y los avances técnicos nos brindan, existen criterios, en referencia a diversos medios gráficos, en los que la mentalidad colectiva sigue anclada en juicios estéticos que eran novedosos hace más de un siglo o todo lo contrario, es decir, se consume diverso material gráfico realizado “con ordenador” que se aleja de los principios básicos del diseño, e incluso, de algo tan simple como el buen gusto o lo agradable desde el punto de vista estético. Las razones de este hecho quizás se encuentren en la forma de vida o en el interés por el consumo inmediato de todas las novedades que están a nuestro alcance, unas innovaciones que no nos dejan tiempo para que se razone y asimile lo suficiente una serie de
157
Carteles del gabinete de imagen gráfica del CTI para la Universidad de Málaga.
evoluciones estéticas, técnicas y formales que deben forman parte de las señas de identidad de una sociedad y una ciudad que poco se hace un hueco entre las capitales españolas más cosmopolitas, porque gracias a la publicidad y a todo el material que está relacionado con el diseño gráfico publicitario se proyecta la imagen inmediata de la ciudad, de sus gentes y de su cultura tanto dentro como fuera de la propia provincia y el país. Para contextualizar un poco más el panorama actual del diseño gráfico
publicitario en Málaga, centrémonos en explicar someramente cuáles son los cauces académicos de donde proceden los diseñadores locales, sus ámbitos de actuación…, además de hacer referencia a la importancia de la labor de críticos, historiadores y teóricos que se encargan de completar esa cadena que se inicia con un mensaje (desde el punto de vista del concepto o la idea) y se cierra con la explicación crítica, la catalogación o el necesario montaje de exposiciones sobre diverso material publicitario para que entre a formar parte de la historia gráfica de
la población, sin olvidar la importante labor de las fotomecánicas e impresores, sin los que no sería posible la existencia física de las obras.
"Marca UMA" nueva imagen corporativa para la Universidad de Málaga.
158
Cartel de un curso del ISEL.
Durante casi la totalidad del siglo XX, exceptuando la última década, la mayor parte de los profesionales que se dedicaban a tal actividad comercial procedían del terreno del arte, es decir, en muchas ocasiones eran pintores que ejercían de cartelistas como profesión alternativa, y en otros casos eran dibujantes publicitarios que se habían formado en la Escuela de Artes Aplicadas y Oficios Artísticos de la ciudad. Entre los pintores-cartelistas destacan nombres como Enrique Jaraba, Luis Ramos Rosa, Luis Bono, José Rafael Roquero, José Morell, Eduardo Casares Goñi, José Soria… y entre los que trabajan en la segunda mitad del siglo: Francisco Moreno Ortega, José Luis Leiva, Arenas, Fernández Doblas, Manuel Jurado o Francisco Gómez 1 quien ejerce actualmente como profesor en la materia en la mencionada escuela. Durante los dos primeros tercios del siglo, el Estado no se ocupaba aún de la enseñanza de dibujo comercial, aunque ya se habían creado algunas escuelas específicas sobre diseño en la comunidad catalana 2. A partir de 1963 se recoge la enseñanza en Dibujo Publicitario dentro de las Escuelas de Artes y Oficios 3 y en Málaga aparecen los primeros graduados en Artes Aplicadas especializados en el dibujo comercial. Con el paso de los años, a esos especialistas se les han sumado los licenciados en Bellas
159
Carteles de la Semana Internacional de Cine Fantástico, Universidad de Málaga.
Artes, los licenciados en Publicidad, además de los autodidactas y otros profesionales que se han titulado en ciclos formativos o cursos especializados de menor graduación académica
que los anteriores, pero subvencionados con fondos públicos. Este es el panorama, diverso y heterogéneo, en el que surge el diseño
gráfico actual desde el punto de vista académico, pero en la práctica, la experiencia nos dice que sólo el trabajo diario, la resolución de problemas que cada diseño entraña, y la adap-
1 La gran mayoría de estos profesionales forman parte de la historia de la ciudad al haber realizado diversos carteles para distintos eventos
culturales y fiestas tan señeras como la Semana Santa, la Feria o el Carnaval. Véase algunos estudios específicos en CLAVIJO GARCÍA, A. y RAMÍREZ DOMÍNGUEZ, J.A.: El cartel de la Semana Santa malagueña, Málaga, Museo Diocesano de Arte Sacro-Caja de Ahorros de Ronda, 1981; FONTALVA PLATERO, F.J.: El cartel en Málaga. Historia y Estética, Memoria de Licenciatura inédita, Mecanografiado, Universidad de Málaga, 1982; RODRÍGUEZ MARÍN, F.J.: “El cartel de la Semana Santa”, en AA.VV.: Patrimonio artístico de las Cofradías, Málaga, Arguval, 1990, pp. 122-127; TORRES AGUILAR, F.: “Mito y folclore. La imagen de la mujer en una década de carteles de Semana Santa (1921-1931)” Boletín de Arte, 20, 1999, pp. 297-317. 2 SATUÉ, E.: “El diseño en las escuelas de diseño”, en El diseño gráfico en España. Historia de una forma comunicativa nueva, Madrid, Alianza, 1997. pp.405-437. 3 Real Decreto 2127/1963, de 24 de julio, sobre reglamentación de los estudios de las Escuelas de Artes Aplicadas y Oficios Artísticos (BOE 6IX-1963).
no se puede generalizar, y hay que distinguir entre el panorama gráfico de la capital y el que se realiza en las distintas localidades de la provincia, ya que las diferencias son significativas entre los diseños realizados en zonas donde hay una afluencia turística considerable, y en aquellos otros en los que hay una menor influencia de los mass-media, pero un mayor peso de las tradiciones y costumbres.
160
Cartel de Teatro infantil. Ayuntamiento de Málaga.
tación continua a las nuevas tecnologías ejercen de verdadero maestro. La convivencia de jóvenes agencias de publicidad con diseñadores freelance, e incluso, con empresas de copistería rápida que ofrecen estos servicios, hace que el diseño gráfico publicitario sea diverso en cuanto a tendencias o estilos, y también en calidad. Lo que nos conduce a la afirmación que, en líneas generales, el diseño gráfico publicitario carece de mayor calidad porque un tanto por ciento considerable de clientes no entiende la importancia que tiene la creación de una cuidada imagen de su empresa y, sobre todo, la necesidad de un tiempo considerable para su ejecución y los gastos económicos que ello supone. A pesar de todo,
En la última década, la incorporación del ordenador personal como herramienta de trabajo ha permitido acortar los plazos de ejecución y ganar en calidad con respecto al producto final, lo que ha propiciado que se acelere el proceso de consumo y obsolescencia de las imágenes creadas con fines comerciales. Día a día, las empresas demandan con más frecuencia imágenes corporativas para sus empresas, todo tipo de publicidad exterior, diseños web, cd multimedia…, e incluso, el diseño editorial ha sufrido un proceso de actualización y modernización gráfica gracias a la informatización de cada uno de sus procesos, desde el de creación al de impresión. La demanda de todo tipo de material gráfico viene encabezada por las grandes instituciones públicas: Ayuntamiento, Diputación Provincial, Universidad, Fundaciones, Bancos, Cajas de Ahorro… porque muestran una gran calidad en la mayoría de los trabajos que se hacen para publicitar sus actos y eventos culturales coti-
Cartel del 9º Festival de Cine Español.
dianos, además, cada una de ellas dispone de modernas imágenes corporativas que se reactualizan cada cierto periodo de tiempo. Un ejemplo cercano de modernización y cambio de imagen corporativa lo encontramos en la Universidad de Málaga, ya que recientemente ha creado una marca que convive con el clásico escudo de la paloma de Picasso. Entre los diseñadores que trabajan para estas instituciones destacan Antonio Herráiz, Oyarzábal, SuárezChamorro, Manuel Morales, Natalia Resnik, Pilar García Millán, Domingo Moreno, Juan Domínguez… pero, además, es importante la existencia de departamentos especializados dentro de algunas de estas instituciones.
4 Agradecer desde estas líneas la información y atención prestada por el director y el equipo del departamento de imagen gráfica del CTI . 5 TORRES AGUILAR, F.: “Actualización de la estética cartelística a través de un nuevo género: el cartel de los festivales de cine”, Boletín de Arte,
21, 2000, pp. 395-413. 6 JIMÉNEZ FERNÁNDEZ, L.: Suárez-Chamorro. Las orillas del tiempo, Málaga, Ayuntamiento de Rincón de la Victoria-Diputación Provincial, 2000.
Sierra Nevada a tus pies. Área de Juventud del Ayuntamiento de Málaga.
Málaga crea 2005. Ayuntamiento de Málaga.
Destacamos la labor que se realiza desde hace años en el Centro de Tecnología de la Imagen (CTI) de la Universidad de Málaga 4, donde se trabaja con las diversas posibilidades expresivas y comunicativas de la imagen, tanto fija a través de la faceta gráfica, como en movimiento y multimedia. Entre sus encargos destacan la cartelería para la Dirección General de Deportes de la Universidad de Málaga, para las diversas actividades del Vicerrectorado de Cultura, el diseño de páginas web para algunos departamentos de la misma Universidad, e incluso, recordar la experiencia y calidad de sus producciones multimedia avaladas por premios tan reseñables como el máximo galardón en el Festival de Video Interactivo y Multimedia de Nueva York, en 1992, obtenido por la realización de
la Enciclopedia Interactiva de Andalucía. Por otro lado, destaca, la obra gráfica que Oyarzábal viene realizando desde 1990 para la Convocatoria y celebración de la Semana Internacional de Cine Fantástico de Málaga que organiza el Vicerrectorado de Cultura y Proyección Exterior de la propia Universidad 5. La Diputación Provincial de Málaga también cuenta con un importante centro relacionado con la imagen gráfica en su faceta editorial. Hablamos del Centro de Ediciones de la Diputación de Málaga (cedma) donde se coordinan y realizan las distintas colecciones editoriales y obras de investigación sobre Málaga, provincia y otros temas de especial relevancia. Pilar García Millán realiza los diseños de las colecciones y dota
a las mismas de variedad dentro de la unidad explícita que tienen este tipo de diseños editoriales. Otra de las publicaciones destacadas de la Diputación de Málaga se trata de esta revista, ISEL. Cuadernos de Gestión Pública Local, diseño y maquetación de Natalia Resnik y Josemaría García Corral, que son muestra de una gran coherencia y unidad que se consigue gracias a la homogeneidad de la obra gráfica y fotográfica de SuárezChamorro 6 quien realiza la cartelería desde 1997 y las portadas para dicha publicación. El Ayuntamiento de Málaga es otro de los clientes importantes que demanda anualmente un cuantioso número de material gráfico. Sin embargo, se puede distinguir entre la
161
Eugenio Chicano. Cartel de Semana Santa 2001, cartel de Carnaval 2005 y cartel de la Cofradía de la Expiración 2005.
162
obra realizada para anunciar las actividades culturales que podríamos llamar “actuales”, que muestran una gran calidad, y aquellas otras que anuncian las tradicionales fiestas locales que se caracterizan por la reiteración de estereotipos, por la escasez de calidad y por la ineficacia de la imagen como medio publicitario según las demandas de las sociedades actuales. En primer lugar, destacaremos algunos de los anuncios de eventos públicos que recientemente han plagado las calles de la ciudad: carteles y folletos sobre el Festival de Teatro y Teatro Infantil; convocatorias de concursos anuales como el Jóvenes Creadores; diversa cartelería para anunciar exposiciones temporales, cursos o seminarios, y también de otras actividades promovidas por el Área de Juventud como la campaña Sierra Nevada a tus pies 05. Por último, citaremos dentro de este apartado la imagen que año tras año
nos ofrece el Festival de Málaga. Cine Español que este año, el de su novena edición, nos ha sorprendido de nuevo con una imagen directa y jovial tanto para el cartel oficial como en cada uno de los carteles que anuncian las diferentes secciones del mismo. De otra parte, hablaremos de la publicidad gráfica, carteles, que se realizan para anunciar las fiestas locales de más señera tradición que siguiendo su natural sucesión temporal se corresponden con el Carnaval, la Semana Santa y la Feria de Agosto. Las dos primeras cuentan con Agrupaciones que coordinan su celebración, pero que cuentan con un apoyo considerable del Ayuntamiento, mientras que la última de ellas, la Feria de Málaga, depende del Ayuntamiento y a él se debe la elección de su cartel anunciador. En las líneas anteriores se ha ido exponiendo el panorama
gráfico de la ciudad, sus progresos y una muestra considerable de la calidad y nivel de los diseñadores que están vinculados con las instituciones locales. Sin embargo, a pesar de los años y de las opiniones de diversos sectores, sigue existiendo cierta desconexión entre el diseño gráfico que se hace durante todo el año y el que se realiza para anunciar estos eventos. No entraremos aquí a explicar cuales son los principios del diseño o en qué debe consistir una imagen con tales fines, sólo nos limitaremos a reseñar que quizás sea una minoría los que quieren continuar con la “costumbre” de que sean cuadros los que anuncien las fiestas como fruto de una publicidad y un diseño mal entendidos. Efectivamente, décadas atrás, los cartelistas eran en su mayoría pintores que dominaban los lenguajes y recursos expresivos del medio publicitario, sin embargo, desde principio de los noventa se ha
creado una “tradición” en la que se encargan cuadros para que sirvan de cartel. De este modo las agrupaciones conservan un original que se distingue de la copia seriada, pero, ¿se habrán preguntado los responsables de estas instituciones que opinan los malagueños y los profesionales del sector que día a día trabajan para subir el nivel y la calidad del diseño gráfico publicitario en la ciudad? Seguramente no, pero la imagen que proyectan esos carteles hace que la imagen de Málaga retroceda y sea de nuevo una muestra de provicianismo y costumbrismo que, paradojas del tiempo, hace cincuenta años ya era rechazado por la corporación municipal 7. Entre las últimas muestras de estos cuadros reconvertidos tenemos el realizado por el pintor Rodrigo Vivar para la Feria de Málaga 2004 o el de Antonio Montiel un año antes; el cuadro para el cartel anun-
ciador de la Semana Santa 2005 obra de Revello de Toro y el de Montiel para la Semana Santa 2006; o los carteles anunciadores del Carnaval, donde destacamos el realizado en 2005 por Eugenio Chicano, pintor de lenguaje moderno que sabe adaptarse a las necesidades del medio publicitario. Los carteles por él realizados en las últimas décadas son un claro ejemplo de carteles para el siglo XXI sin caer en el engaño del cuadro reconvertido que llena nuestras calles cuando se acerca una fiesta popular. Desde el punto de vista de la historia, la teoría y la crítica, son diversos los historiadores que se han preocupado por explicar la historia y estética de la publicidad en Málaga. Los temas de Semana Santa han sido tratados por Agustín Clavijo, Rodríguez Marín y Francisca Torres 8. El cartel de Feria
por Juan Antonio Sánchez López 9. Otros investigadores interesados por la materia desde el punto de vista local y nacional son: Sebastián García Garrido 10, Fontalva Platero 11 o Sonia Ríos 12 . El diseño gráfico publicitario ha pasado inadvertido, sólo se ha historiado una parte de su producción, principalmente carteles, pero aún queda mucho trabajo por hacer, ya que el análisis e interpretación de las obras ayuda a que se construya la historia del diseño gráfico en Málaga y a que nos demos cuenta de la importancia de una cuidada imagen de marca, cartel o colección editorial. En los últimos años, hemos presenciado en la ciudad algunas exposiciones especificas sobre cartel, cítese la exposición sobe Carlu, Colin Loupont y Cassandre que se pudo ver en el Palacio Episcopal hace unos años, y otras exposiciones de menor envergadura y de carác-
7 En las Bases de la Convocatoria al concurso para las Fiestas de Verano de 1959 se exponía lo siguiente: El tema queda a libre elección del artista, siendo preferidos aquellos carteles cuyos dibujos y figuras sean de tipo moderno y se aparten de temas vulgares ya conocidos. En “Acuerdo de la Permanente Municipal por el que se aprueban las Bases de carteles para las Fiestas de Verano, 17 de abril de 1959”, en FONTALVA PLATERO, F.J.: El cartel en Málaga. Op. Cit. p. 183. 8 Algunos de esos primeros estudios específicos sobre cartel de la década ochenta y principios de los noventa son los de CLAVIJO GARCÍA, A. y RAMÍREZ DOMÍNGUEZ, J.A.: El cartel de la Semana Santa… Op. Cit. FONTALVA PLATERO, F.J.: El cartel en Málaga... Op. Cit., “Un nuevo lenguaje: El cartel”, en AA.VV.: Málaga, vol. III: Arte, Granada, Ed. Andalucía-Ed. Anel, 1984, pp. 985-992, “El cartel como soporte conmemorativo”, en AA.VV.: Patrimonio Artístico y Monumental, Málaga, Ayuntamiento, 1990, pp. 215-228 y 312-317; RODRÍGUEZ MARÍN, F.J.: “Fotografía y Semana Santa: el cartel como elemento conmemorativo y propagandístico”, Vía Crucis de Málaga., 8, 1991, pp. 13-19. 9 SÁNCHEZ LÓPEZ, J.A.: “Estética e Iconografía del cartel de la Feria”, Abanico. Suplemento SUR, 16-VIII-1997, pp. 96-100; SÁNCHEZ LÓPEZ, J.A.: “De carteles, flashes, impactos y fijaciones” en Carteles del ISEL, Málaga, Diputación Provincial, 2001. 10 GARCÍA GARRIDO, S.: “Publicidad & Arte: el diseño gráfico”, en Nuevas tecnologías, nuevos medios, Málaga, Universidad, 1997; GARCÍA GARRIDO, S.; MOLINA REINA, J.J. y CABRERA ORTIZ, J.L.: Ilustradores del Pop, Málaga, Diputación Provincial, 2000. 11 FONTALVA PLATERO, F.J.: El cartel en Málaga... Op. Cit., Tesis de Licenciatura inédita 12 RÍOS MOYANO, S.: “Publicidad, carteles y... ¿carteles?”, Málaga. Variaciones, 32, 1999, pp. 34-35; RÍOS MOYANO, S.: “Enate: tradición vitivinícola, arte actual y diseño gráfico. Historia, arte e imagen de marca en etiquetas de vino”, en Boletín de Arte, nº 24, 2003, pp. 363-394; RÍOS MOYANO, S.: “La imagen de marca en las colecciones editoriales”, en Actas del XIV Congreso Nacional de Historia del Arte. Correspondencia e integración de las Artes. Tomo II. Málaga, Universidad, 2004, págs, 501-520; RÍOS MOYANO, S.: La crítica sobre diseño gráfico español en las revistas de arte comercial y publicidad (1900-1970), Tesis Doctoral Inédita, Málaga, Universidad, 2004. 13 Estos son catálogos de editados con motivo de algunas de esas exposiciones, AA.VV.: El espectáculo está en la calle: Colin, Carlu, Loupont, Cassandre. El cartel moderno francés. Madrid-Aldeasa, 2001; GARCÍA GARRIDO, S.; MOLINA REINA, J.J. y CABRERA ORTIZ, J.L.: Ilustradores del Pop, Op. Cit.; AA.VV.: El cartel en la obra de Moreno Ortega, Málaga, Cajamar, 2004; e incluso, alguna de esas muestras temporales han servido para hablar a posteriori desde el punto de vista teórico y crítico de las obras expuestas, tal es el caso de TORRES AGUILAR, F.: “Mens sana in corpore sano. Estética e iconografía deportiva a través de los carteles de la Universidad de Málaga”, en Boletín de Arte, nº 23, Málaga, Universidad, 2002, pp. 487-514, en el que se hacía referencia a la exposición sobre carteles de la Dirección General de Deportes que se había celebrado un año antes.
163
164
Cartel del 9º Festival de Cine Español. Carteles de las diversas secciones a concurso.
ter individual sobre algún cartelista destacado o tema específico 13. Por último, haremos una breve alusión a la apertura del futuro Museo y Centro de Interpretación del Vino de Málaga en el Palacio de Biedmas, ya que gracias a la donación de la colección particular de D. Manuel Martínez Molina, unas 1200 piezas en su totalidad, se podrá observar una parte de la historia gráfica de la ciudad a través de numerosas etiquetas y carteles de finales del siglo
XIX y principios del XX 14, cuando aún el medio gráfico impreso no había sucumbido a las innovaciones tecnológicas y era el medio casi exclusivo de difusión de las empresas. Tras estas breves notas sobre el panorama gráfico del diseño gráfico en Málaga hemos querido construir brevemente el pasado y el presente de la profesión, de su evolución y situación actual, sin caer en alardes innecesa-
rios o alabanzas gráficas, sino más bien, tratando de forma objetiva lo que acontece en la ciudad y sus manifestaciones gráficas contemporáneas, con la única intención de que se actualicen aquellos soportes que aún permanecen anclados en lenguajes expresivos de hace más de un siglo y la calidad y coherencia con nuestro tiempo sea la característica dominante en las producciones gráficas de empresas, comercios, fiestas, instituciones…
14 Agradecer desde estas líneas la atención prestada desde su gabinete de información. http://www.vinomalaga.com
KARMA-GUEN Una atalaya budista en el corazón de la Serranía de Vélez - Málaga
MIGUEL ÁNGEL GARCÍA. Profesor de Yoga, titulado por la Yoga Vedanta Forest Academy. Director de Milarepa, Centro de Potencial Humano. Practicante budista y estudiante del Lama Ole Nydahl.
165
H
ace diez años, cuando barajaba un nombre adecuado para mi centro de Yoga en Málaga, una amiga me sugirió el nombre de Milarepa, un famoso yogui tibetano. En aquel momento, estaba leyendo la biografía de Milarepa y lo consideré una coincidencia auspiciosa: el centro pasó a llamarse Milarepa, Centro de Potencial Humano. Pero no acaba ahí todo el asunto: “la ignorancia no tiene principio, pero sí fín; la sabiduría o el conocimiento sí tienen principio, pero no fín”, dicen las enseñanzas budistas.
Poco antes, un conocido Lama, el Lama Ole Nydahl, de origen danés, había creado, junto al español Pedro Gómez, una verdadera fortaleza espiritual en las cercanías de Vélez-Málaga, junto a la sierra de la Maroma y el boquete de Zafarralla, donde aún existe una conocida venta ya citada por Cervantes en “El Quijote”, y que marcan el límite de separación entre las provincias de Málaga y Granada. Es el centro budista de retiros de Karma-Guen, un centro del linaje tibetano Karma-Kagyu del Budismo del Camino del Diamante, el mismo linaje al que perteneciera Milarepa.
La historia, hasta entonces, del Lama Ole Nydahl, el Lama occidental de mayor seguimiento e impacto y un Lama atípico donde los haya, era también especial y fuera de lo común. Nacido en 1.941 en Dinamarca, en una amorosa familia de académicos y escritores, mientras crecía se ganaba, a la vez, la reputación de ser un luchador invencible, aficionado al boxeo, y de ser un incansable protector de sus amigos. Después de su servicio militar, finalizó su carrera de Filosofía
166
en la Universidad de Copenhague. Posteriormente, estudió Inglés y Alemán en diferentres países y realizó su doctorado sobre Aldous Huxley, lúcido expositor de la “Filosofía Perenne” quien seguramente suscribiría lo aquí escrito hasta ahora, convirtiéndose pronto en un exponente europeo del idealismo de los años 60. En 1968, estando en Nepal en viaje de luna de miel con Hannah, el amor de su infancia, y en medio del hippismo y la psicodelia que caracterizaban a los occidentales que por aquel entonces viajaban a Katmandú, la vocación de ambos se hizo clara y evidente. Casi como por casualidad, -¿o debemos decir de nuevo por causalidad, por magia y sincronicidad?- asistieron a una famosa ceremonia budista, la ceremonia de la Corona Negra por parte de S. S. el XVI Gyalwa Karmapa: una experiencia de luz y gozo inefables no comparable siquiera con el mejor de los viajes que el L.S.D. 25, entonces al uso, podría proporcionar. Era como “la luz de diez millones de soles brillando intensamente y al
mismo tiempo”. Otros occidentales tuvieron también la misma oportunidad y fortuna de asistir a una de tales celebraciones, convirtiéndose para todos ellos en una de las experiencias cumbres de sus vidas. Reconocidos posteriormente como antiguos protectores y lamas del linaje karma-kagÿu por S. S. el XVI Karmapa, Rigpe Ragdum Dorje, cabeza espiritual de este linaje y una de las más importantes autoridades dentro del budismo tibetano, Hannah y Ole permanecieron estudiando y meditando durante tres años junto a él, al este de los Himalayas. Posteriormente, Karmapa les dio la misión de difundir las enseñanzas del Camino del Diamante, la más alta sabiduría del budismo alcanzable para todo aquel que se tome el trabajo y el tiempo de estudiarlas y practicarlas con actitud de sana curiosidad, crítica y científica a la vez, y con este encargo comenzaron a viajar por todo el mundo creando, hasta la fecha,
452 centros budistas de meditación repartidos en otros tantos 44 países, donde estas enseñanzas se imparten, estudian y practican. Por su parte, Pedro Gómez, de origen salmantino, tras solicitar una “Dispensa Papal” que le permitiera abandonar, insatisfecho, sus estudios en el Seminario del Escorial realizó un viaje a Dinamarca en el que conocería a Dorritz, una danesa que se convertiría en su compañera, y ambos se hicieron allí alumnos de Ole Nydahl y por tanto, a la vez, discípulos de S. S. el Karmapa. Toda la familia de Pedro Gómez, su esposa Dorrit y sus hijos Peter y Nicholas, han sido y son unos grandes promotores del Budismo del Camino del Diamante desde hace varias décadas y está totalmente vinculada y muy próxima al Karmapa. En 1.981, compraron Aldea Alta, unos terrenos que incluían un antiguo cortijo andaluz y lo convirtieron en un centro budista, como acto de gratitud hacia sus primeros maestros, Lama
Ole y Hannah quienes, junto al entusiasmo y denodado esfuerzo altruista de sus estudiantes, han hecho realidad que Karma Guen sea, hoy en día, uno de los centros de retiro budistas más importantes de los más de 452 centros creados por Lama Ole. Karma Guen se encuentra en constante expansión y desarrollo, inspirándose en la idea de jugar un papel principal en el desarrollo del budismo moderno en Occidente. Al igual que el resto de centros fundados por Lama Ole, es un regalo para el actual XVII Gyalwa Karmapa, S. S. Thaye Dorye, el gran lama cabeza del linaje de la escuela Karma Kagyu de Budismo Tibetano, bajo cuya dirección espiritual se encuentran todos los centros y, asimismo, también es un regalo para todos nosotros. Los grupos y centros budistas Karma Kagyu poseen estructura y funcionamiento democráticos y transparentes, basados en grandes dosis de idealismo y amistad que crean
una fuerte conexión logrando que el trabajo cotidiano, voluntario y sin remuneración, se convierta en agradable. Los miembros comparten, a su vez, la responsabilidad de dirigir meditaciones, contestar preguntas y dar enseñanzas, ofreciendo su propia experiencia a millares de estudiantes o futuros estudiantes que acuden cada semana a uno de estos centros. Tenemos la gran suerte -¿coincidencia o volvemos otra vez a la magia de la sincronicidad, al, en términos budistas, inevitable karma?- de que este centro se encuentre en España y, concretamente, a poco menos de una hora en carretera del centro urbano de Málaga y accesible para todos nosotros. Karma Guen, nombre dado por Lama Ole, significa en tibetano “lugar de los protectores del Karmapa” y recibe su nombre de su homónimo: un importante monasterio situado al este del Tíbet, en la región de Kham. Su situación geográfica es perfecta e idí-
lica, a la vez que cumple con complejos principios y normas de accidentes en su orografía que, según la tradición tibetana, debe poseer un enclave de esta índole. Grandes montañas al norte, a veces cubiertas de nieve durante todo el invierno, en especial el Pico de la Maroma, evocan la imagen de las cadenas montañosas, sagradas para tibetanos, de los Himalayas que se puede tener en Tíbet: una visión de la paz plena y profunda de la sagrada y eterna morada de los dioses. En una ocasión, viajando Pedro Gómez por el este de Tíbet, vio una rara Stupa, monumento budista, cerca de la frontera con el viejo Tíbet. Fue así como tuvo la idea de construir otra similar en Karma Guen. Su realización, durante el verano de 1.994, corrió a cargo del arquitecto Woiteck Kossowski y bajo la guía del Venerable Lopön Tsechu Rinpoche, primer maestro de Ole Nydahl. Esta Stupa de Kalachakra, hecha con el propósito de proteger de energías negativas externas y favorecer la paz y armonía
167
168
mundiales, fue construida sin ningún obstáculo e inaugurada en octubre de 1.994. Dentro se conservan reliquias del Buddha al igual que textos completos recogiendo sus enseñanzas. Las Stupas de Kalachakra constituyen un aspecto especial y aparte dentro de la construcción de monumentos de este tipo dentro del Budismo y su diseño, medidas, proporciones, funciones, etc, a diferencia de otros ocho diferentes tipos de Stupa que manifiestan otros ocho distintos hitos fundamentales de la vida de Gautama el Buddha, como la Iluminación reflejada en la reciente Stupa de Benalmádena, sólo se citan en los textos del Annutara Yoga Tantra No Dual, las más altas, avanzadas y profundas escrituras budistas. Esta Stupa de Kalachakra, en Karma Guen, es la tercera de esta clase construida en todo el mundo y tiene 13 m. de altura y un área de 49 m2. Bellamente iluminada durante las noches, bajo la bóveda celeste cuajada de estrellas, los ojos compasivos
del Buddha que la adornan y alcanzan a ver todas las direcciones, dirigen el paisaje desde lo alto de la loma en que se encuentra. Más abajo, en una pequeña hondonada, se encuentra la recién inaugurada Gompa del actual XVII Karmapa, S. S. Thaye Dorye. “Gompa” significa “lugar de meditación y estudios” y es éste un edificio original e idealmente preparada para la realización de iniciaciones, ceremonias de transmisión que tienen una gran importancia dentro del budismo tibetano diferenciándose así de otras escuelas budistas, a la vez que cursos, enseñanzas y variados eventos. Su inauguración, junto con la de la Stupa de la Iluminación en Benalmádena (ver número anterior de esta publicación), fue un gran y esperado acontecimiento y constituyó el hecho más relevante de la vida espiritual de Málaga durante el pasado año.
Tres impresionantes estatuas presiden el gran altar de esta magnífica sala de meditación y estudios con capacidad para más de mil quinientas personas: Padmasambhava o Guru Rimpoché, el Precioso Guru como se le conoce en Tíbet, quien estableció definitivamente las enseñanzas budistas desde su origen en India al País de las Nieves, doblegando para ello a demonios paganos y demás deidades animistas del original y primitivo panteón del chamanismo Bön de Tíbet, transformándolos en guardianes y custodios de la nueva religión. Padmasambhava fue autor de numerosos enseñanzas, algunas de las cuales, considerando que no era el tiempo adecuado para su divulgación ocultó bajo tierra en cuevas de meditación, a la espera de ser descubiertas en momentos más oportunos. Una de éstas se recoge en “El Bardo Thodol”, más conocido como “Libro Tibetano de los Muertos”, una guía para el moribundo en su viaje al más allá, aunque tiene gran aplicación práctica para los que aún seguimos aquí. Una bella estatua del sabio silencioso del clan de los Shakyas o Buddha Shakyamuni, el Buddha histórico, se encuentra en su eje central y en el otro extremo, una imagen del anterior Gyalwa Karmapa, S. S. Rigpe Ragdum Dorje. Bellas pinturas adornan toda la sala, realizadas por distintos pintores nepalíes a los que pintaron el interior de la Stupa de la Iluminación en Benalmádena.
Un gran jardín exterior invita al descanso y al recreo así como a la reflexión juiciosa y detenida de las enseñanzas que uno acaba de recibir. A medio camino entre la Stupa de Kalachakara y la Gompa, camino que suele realizarse a pie, se encuentra el Centro, bellamente encalado y adornado con los vivos colores propios del budismo tibetano, ventanas y puertas de un azul intenso, este Centro, extraña mezcla de cortijo andaluz y monasterio tibetano, reúne a la vez lo tradicional y lo moderno, siendo constantemente visitado por estudiantes de Lama Ole de todas nacionalidades y por turistas ocasionales. Entre sus numerosas dependencias se encuentran la cocina y el comedor junto a otras acondicionadas con literas de madera que invitan al descanso y al necesario sueño reparador. Grandes aseos provistos de modernas instalaciones, a veces inusuales en este tipo de centros como duchas individuales con agua caliente, cafetería exterior, una pequeña tienda donde encontrar libros, cojines de meditación, CDS., estatuas y otros artículos para la meditación, se añaden a las dependencias centrales. En una planta superior encontramos una pequeña y cálida sala de meditación y en un anexo lateral próximo la nueva Biblioteca, de reciente construcción. Se trata de un importante proyecto que espera albergar gran parte del patrimonio cultural budista tibetano, en colaboración con diversas universidades, organismos oficiales y un equipo de traducción.
ocasión única para quien desee introducirse en las enseñanzas budistas.
Pretende albergar en ella textos que recojan la forma de ver y entender el budismo en Occidente, cómo éste es comprendido y explicado por occidentales más que por asiáticos. Además se traducirá el Kangyur (canon budista que recoge las 84.000 enseñanzas del Buddha) y el Tengyur (su comentario), junto a clases de sánscrito y tibetano, lenguas en que originalmente se redactaron. La idea es tener la mejor y más completa biblioteca de textos del linaje Karma Kagyu del mundo. Asimismo, Karma Guen publica una revista semestral, “Budismo Hoy”, dirigida especialmente a hispano-parlantes y todos los centros de habla hispana, en los que se distribuye. En Karma-Guen, un momento especial de encuentro, lúdico y divertido, es la hora de comida y cena. Es importante comer todos juntos, aunque cada uno acabe, finalmente, llevándose los platos a su rincón preferido. Un curso habitual que realiza cada año Lama Ole Nydahl en KarmaGuen, coincidiendo con la festividad de Pentecostés, es la celebración del Phowa, o muerte consciente. Es una
Cualquiera puede acceder a KarmaGuen en cualquier momento y disfrutar de su atmósfera, recibir enseñanzas, asistir a uno de sus cursos, meditar o simplemente descansar. Pero hay que saber que Karma-Guen no es un sitio para hacer turismo ni propaganda, sino un lugar para el crecimiento espiritual, la paz y el relax. El simple hecho de encontrarnos en plena Naturaleza hace que un fín de semana se vuelva inolvidable, sino imprescindible. Descansamos y reponemos nuestra energía gastada de tanto asfalto, dentro de una atmósfera cálida y en medio de un gran sentido del humor. También, si alguien así lo desea y tienen una conexión con el budismo cumpliendo determinados requisitos, puede instalarse, incluso junto a su pareja, en una de las dos cuevas de retiro cercanas a la Stupa y alejarse durante un tiempo de su vida cotidiana, permitiéndose así el necesario distanciamiento para reflexionar sobre ella o solamente meditar y realizar una práctica espiritual concreta. En cualquier caso, si alguien desea visitar ocasionalmente Karma Guen, esta atalaya y fortaleza espiritual budista situada en pleno corazón de la Serranía de Vélez Málaga y dar así un descanso a sus fatigados nervios o interesarse por enseñanzas y prácticas budistas, siempre es mejor telefonear con anticipación.
169
170
RECENSIONES
171
SITUACIÓN ACTUAL Y PERSPECTIVAS DE LA HACIENDA LOCAL. EL CASO DE LA HACIENDA LOCAL ANDALUZA Autor: Manuel Esteban Cabrera.
Editorial: Cuadernos de Gestión Pública Local. Monografías ISEL. DIPUTACIÓN DE MÁLAGA I.S.S.N. 1576/6985 lizada de los recursos que poseen las haciendas locales en el contexto actual, así como de sus perspectivas de desarrollo futuro, tras las propuestas vertidas en el libro blanco para la reforma de los gobiernos locales.
172
U
n simple vistazo a estos textos pone de manifiesto el esfuerzo pedagógico que el autor ha realizado para divulgar una materia tradicionalmente reservada a especialistas de la hacienda local al público en general. Probablemente, su redacción está influida por la diversa experiencia profesional que ha desarrollado en el Ayuntamiento de Málaga, así como por el contacto con alumnos de la Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales, de la que es profesor colaborador. Concebido en forma de manual, pretende ofrecer información actua-
Con una hechura que pretende ser sencilla, apoyada en esquemas y resúmenes, tiene por principales destinatarios, en primer lugar, las personas vinculadas a la administración local; en segundo lugar, los profesionales que han de colaborar con la administración local. Asimismo, en tercer lugar, puede ser de gran interés para los alumnos universitarios de cursos intermedios, que han de completar su formación con el conocimiento de la hacienda local. Y en general, para cualquier persona interesada en conocer la situación actual y el futuro de las corporaciones locales en España. El libro aparece estructurado en cinco partes. Una primera parte, de justificación teórica, nos introduce en los fundamentos de la hacienda local. Y para el caso español, pretende ofre-
cer una guía histórica y evolutiva, con especial referencia a las transformaciones que se han experimentado en estas singulares instituciones en los últimos 25 años. El resto de las partes analizan la hacienda municipal, la hacienda provincial, sus perspectivas de futuro y un caso práctico. El bloque dotado de mayor contenido se refiere a la hacienda municipal. Su complejidad y extensión ha ocupado cinco capítulos. Éstos analizan sus tributos, sus transferencias y el acceso a la deuda. La justificación teórica que acompaña a cada parte es común con la hacienda provincial, por lo que sus referencias son válidas para estos entes locales. La parte tercera se ocupa de la hacienda provincial. Su contenido se ha integrado en un único capítulo (capítulo 7). Este capítulo integra una estructura de presentación similar al realizado para la hacienda municipal: tributos, transferencias y deuda. La cuarta parte trata del futuro de las haciendas locales. Apoyado
en el capítulo 8, ofrece una síntesis de las perspectivas de los entes locales, a partir del documento de reflexión publicado por el Ministerio de Administraciones Públicas, cuya referencia ya se ha citado. El capítulo 9 es práctico. Se destina a aspectos exclusivamente estadísticos. Presenta el caso de la hacienda local de Andalucía. Está compuesto por tres apartados: análisis comparativo de la hacienda local, hacienda municipal y hacienda provincial. En general, el libro está bien trabado. Es riguroso. Guarda cohe-
sión en todas sus partes. Además, el armazón de todos sus capítulos es similar, lo que facilita enormemente su lectura. Llama la atención el interés del autor por justificar los fundamentos de la hacienda local, de un lado, de manera genérica, de otro, de forma singular para cada unos de los ingresos de la hacienda local. Así cada capítulo va precedido de un apartado de justificación teórica, que delimita el marco de actuación de la hacienda local. En un orden similar de consideraciones, cada capítulo contiene un apartado de valoraciones, en las que
se intenta reflexionar sobre cada una de las materias tratadas. La aparición de este libro es oportuno por diversos motivos. En primer lugar, llena el vacío editorial que se ha producido tras la reforma de las haciendas locales. En segundo lugar, nace justo en el comienzo de un debate sobre la necesidad de reformar los gobiernos locales para dotarlos de mayores competencia y autonomía en la gestión de sus intereses. Como siempre, ello será factible con el desarrollo conjunto y equilibrado de los principios de autonomía y suficiencia consagrados en la Constitución Española.
LA IMPOSICION DIRECTA ESTATAL Autor: Julio Banacloche Pérez Roldán. Editorial: Fundación Andaluza para Estudios Financieros y Tributarios I.S.B.N. 13: 978-84-611-0741-4 I.S.B.N. 10: 84-611-0741-1
E
sta obra, editada por la FUNDACIÓN ANDALUZA DE ESTUDIOS FINANCIEROS Y TRIBUTARIOS pretende ser un instrumento práctico para conocer las normas, los criterios administrativos y la doctrina de los Tribunales sobre las obligaciones tributarias derivadas de la IMPOSICIÓN DIRECTA estatal en España. No es un tratado doctrinal ni tan sólo la reproducción de la normativa de los correspondientes impuestos. Es la presentación sistematizada de lo que para el autor se considera
sustancial en la ordenación de cada uno los impuestos. Cualquier duda o la necesidad de conocer los términos de las normas obliga a acudir a las publicaciones oficiales. En cuanto al Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas la ordenación de materias sigue la redacción del Texto Refundido aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2004, de 5 de marzo y del nuevo Reglamento del impuesto aprobado por RD 1775/2004, de 30 de julio.
173
Se incluye también la consideración de la Ley 19/1991, de 6 de junio, que regula el Impuesto sobre el Patrimonio que por su justificación y configuración técnica es un complemento del IRPF para discriminar favorablemente las rentas del trabajo respecto de las del capital que soportan así, además, un gravamen calculado sobre la fuente que las produce.
174
En la ordenación de materias del Impuesto sobre Sociedades se sigue la redacción del Texto Refundido aprobado por el Real Decreto Legislativo 4/2004, de 5 de marzo, y del nuevo Reglamento del impuesto aprobado por el Real Decreto 1777/2004, de 30 de julio.
En el Impuesto sobre la Renta de No Residentes se ordena la presentación de materias según la redacción del Texto Refundido aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2004, de 5 de marzo, y del nuevo Reglamento del impuesto aprobado por el Real Decreto 1776/2004, de 30 de julio. Por último, el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones hace ya casi veinte años que quedó configurado como una alternativa del IRPF para las adquisiciones patrimoniales lucrativas, ya fuera por sucesión hereditaria, por donación o por seguro de vida. En la exposición de los comentarios se sigue la Ley 29/1987, de 18 de diciem-
bre, y su Reglamento aprobado por Real Decreto 1629/1991, atendiendo a la relevante Resolución 2/1999, de 23 de marzo, de la Dirección General de Tributos. La ordenación de las materias en cada uno de los Impuestos se hace atendiendo al criterio habitual: las normas comunes, las regulaciones específicas, la liquidación, noticia de criterios administrativos y reseña de la doctrina de los Tribunales. Por lo general, se evita incluir criterios personales de interpretación, aunque en ocasiones se señalan aspectos de interés que deben llevar a contrastar doctrina al respecto.
CARTELES DEL ISEL Autor: Suárez-Chamorro. Editorial: Cuadernos de Gestión Pública Local. Monografías ISEL. DIPUTACIÓN DE MÁLAGA. I.S.S.N. 1576/6985 FRANCISCA TORRES AGUILAR. Historiadora del arte.
E
l Instituto Superior de Economía Local de la Diputación de Málaga celebra en el 2007 sus diez primeros años de andadura. Dentro de los actos y eventos previstos para la ocasión, se ha diseñado unas jornadas sobre cartelería y diseño y una exposición cuyos protagonistas son los carteles de los cursos y seminarios que se imparten por el ISEL. Como adelanto
de estos eventos, sale a la calle este libro-catálogo a modo de recopilatorio de estos carteles que ya forman parte del patrimonio de la Diputación de Málaga. Ya en el año 2001 se editó con éxito un catálogo que recogía los carteles desde 1997 hasta el momento. Para la presente edición se han
ampliado y revisado los textos y se ha traducido íntegramente al inglés, y se han catalogado los carteles desde 2001 hasta la actualidad. Por este motivo, la estructura de libro se ha organizado a modo de catálogo, con apartados adicionales, como artículos introductorios a la problemática del cartel, un perfil biográfico del autor y una extensa bibliografía- en la que
se ha tenido en cuenta no sólo los textos generales, sino también aquellos textos específicos y las últimas publicaciones sobre el tema del cartel y la publicidad-. El grueso del texto, lo componen los capítulos correspondientes a las fichas y comentarios de los carteles. Éstos se ha organizados por año, no sólo por ser exigencia de la catalogación sino porque en la mayor parte los carteles comparten técnica, estilo o tema. Cada uno de estos capítulos está precedido de un pequeño texto introductorio con la mera intención de guiar al lector hacia algunos aspectos interesantes de las imágenes. Los carteles de 2004, 2005 y 2006 está diseñados sobre base fotográfica cuya motivo central son el desaparecido Silo del Puerto de Málaga (2004) y la chimeneas (2005-2006) de las antiguas fábricas de la ciudad y la provincia que aún perduran en nuestro entorno, por este motivo los texto explicativos que acompaña al cartel se han adaptado en el libro a modo de glosario, lo que enriquece esta obra, ya que estos tex-
Azucareara del Guadalfeo (Salobreña)
tos sobre el escaso patrimonio industrial supone una aportación a la escasa literatura sobre el tema. También hay que añadir que se han incluido las cubiertas de la publicación Cuadernos de Gestión Local a las que se le dedicado un tratamiento similar al de los carteles por contar cada una con su correspondiente plotter en formato ampliado, y también, por mantener una correlación estilística y técnica muy afín a los carteles.
Esta publicación no sólo pretende ser un texto de consulta sino también un modelo a seguir por otras instituciones que mantienen la comunicación con el gran público a través de los carteles. El ISEL cuida y supervisa la edición de los carteles, ya que como organismo público, no hace un uso mercantil de la imagen y se puede permitir en convertir el medio en un fin, es decir, por medio de la imagen educar la mirada de espectador, hacer crítica como en el caso de los carteles de 2003 haciendo participes de la tragedia del Prestige o convertirse en un documento para la memoria como los carteles de 20052006. Estas razones son las que lleva a que se cuide una publicación como la que nos ocupa en la que se ha tenido un especial esmero en el diseño y maquetación, en que haya una correlación con la institución y el producto resultante que mantenga la imagen corporativa y se relacione con la institución, y por supuesto, que el formato y el volumen del libro sea manejable, accesible y duradero.
175
LA ESTAMPA DE MÁLAGA EN EL SIGLO XX Autor: Francisco José Palomo Díaz.
Editorial: Servicio de Publicaciones. Centro de Ediciones de la Diputación de Malaga CEDMA. I.S.B.N. 84-7785-671-0 Obra completa. FRANCISCA TORRES AGUILAR. Historiadora del arte.
176
L
a obra que hoy ponemos en su conocimiento viene a sellar un profundo vacío en la bibliografía del arte local. “La estampa de Málaga en el siglo XX” es una obra ambiciosa que recoge en dos volúmenes la desconocida historia del grabado durante el pasado siglo. El primer volumen recoge, a lo largo de seis capítulos, la historia desde los orígenes de la Escuela Malagueña del XIX hasta un recopilatorio de las muestras y exposición de grabados llevadas a cabo en la ciudad en los últimos tiempos. Dentro de este eje cronológico, resulta
sumamente interesante la clasificación por talleres y por artistas que nos propone el autor. Al igual que el rigor científico de la metodología aplicada, le otorga un alto grado de interés tanto para el erudito como para el aficionado al arte. El segundo volumen, es casi un monográfico dedicado a los artistas, individualizados en epígrafes con un planteamiento biográfico y sobre todo artístico. El aporte documental, tanto en contenido como en material gráfico, lo convierte en un manual
a la hora de abordar el estudio de artista que por su proximidad en el tiempo aún no cuenta con monografía propia. El texto está ilustrado con una extensa galería de obras, dando a conocer obras -grabados, estampas, pintura y fotografías- de las más destacadas de la producción artística, y sobre todo, aquellas que no han sido publicadas hasta el momento por encontrarse en colecciones privadas. Esta obra viene a subsanar una deuda con artistas que han trabajado e innovado dentro de la técnica y el lenguaje del grabado, y que participan activamente dentro de la creación artística de la ciudad. El Prof. Dr. Francisco José Palomo Díaz es profesor tutilar del Departamento de Historia del Arte de la UMA. Especialista en la pintura y la sociedad malagueña del siglo XIX, imparte docencia en las áreas de Artes aplicadas y decorativas. Gran conocedor de la vanguardia local, ha sabido conjugar en esta obra el rigor científico con la amenidad, empleando un lenguaje claro y conciso que hace “La Estampa de Málaga en el siglo XX” una obra accesible y de gran valor bibliográfico.
LEGISLACIÓN DE ORDENACIÓN URBANÍSTICADE ANDALUCÍA Autores: Venancio Gutiérrez Colomina y Francisco J. Gutiérrez Julián. Editorial: Fundación Asesores Locales. I.S.B.N. 84-611-1165-6 de competencias a las Comunidades Autónomas en materia de urbanismo y ordenación del territorio, se reconoce al Estado (artículo 149.1 CE) la competencia también exclusiva, sobre las condiciones básicas del ejercicio de los derechos constitucionales o la legislación sobre expropiación forzosa o el sistema de responsabilidad y el procedimiento administrativo común.
L
a interpretación que la Sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de Marzo de 1997 hizo de la distribución competencial en el Urbanismo y en el Régimen del Suelo, establecida en la Constitución, supuso de hecho desembocar en unas nuevas reglas de juego en el régimen competencial del Urbanismo que produjo una auténtica desestatización del derecho urbanístico, situándolo en un ámbito esencialmente autonómico. Sin olvidar que el sistema constitucional español ha diseccionado las competencias urbanísticas de tal manera que junto a la atribución
En la Comunidad Autónoma Andaluza, la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía de 17 de diciembre de 2002 puso fin al régimen transitorio originado como consecuencia de los efectos de la STC 61/1997, ya comentados, que obligó a la promulgación de la ley 1/1997 de 18 de junio de Andalucía (llamada ley puente) y a remediar las disfunciones que la posterior aprobación de la ley estatal 6/1998 de 13 de abril produjo. Sin embargo el sistema urbanístico andaluz no se ha ido completando como hubiera sido de desear, con respeto a las competencias municipales y mediante un adecuado desarrollo reglamentario que resolviera los numerosos problemas originados por los distintos conceptos jurídicos indeterminados que contiene la LOUA. Sino
que más bien a partir de la aprobación de la LOUA se ha iniciado un proceso legislativo imbuido de ideas antimunicipalistas. Así, el artículo 43 de la Ley 3/2004, de 28 de diciembre, introdujo la regulación de las Actuaciones de Interés Autonómico, para las que no se necesita ni licencia ni en general acto preventivo de control municipal, bastando una mera audiencia al Municipio afectado. Culminando este proceso, por ahora, se ha aprobado la ley 13/2.005 de 11 de noviembre, de Medidas para la Vivienda Protegida y el Suelo que entre otras cosas prevé la posibilidad de atribuir a la Junta de Andalucía la potestad de planeamiento que corresponde a los municipios, en los casos de grave incumplimiento en el ejercicio de competencias urbanísticas que impliquen una manifiesta afectación a la ordenación del territorio y urbanismo. También sin necesidad de contar con el Municipio puede delimitar reservas de terrenos para el Patrimonio Autonómico del Suelo y si las establece en suelo urbanizable sectorizado o en suelo no urbanizable puede incluso convertirse en Administración actuante para la formulación, tramitación y aprobación de los instrumentos de planeamiento, así como para la ejecución de los mismos.
177
Esta ley 13/2005 se ha aprobado en medio de una gran polémica, hasta tal punto que aún antes de entrar en vigor se puso en marcha una proposición de ley del grupo socialista para proceder a su modificación. Todas estas razones demandaron la elaboración de una sistematización de la legislación urbanística vigente en Andalucía, como esta, que comprende no sólo la normativa autonómica andaluza sino también la legislación estatal de directa aplicación en Andalucía.
178
Incluye también los Reglamentos supletorios estatales de planeamiento, disciplina y gestión urbanística, porque mientras no se produzca su desplazamiento por el desarrollo reglamentario a que se refiera la disposición final única, seguirán aplicándose en la Comunidad Autónoma andaluza en lo que sea compatible con la LOUA y otras disposiciones vigentes. Este libro, el primero que se publica y existe en Andalucía, donde aparece sistematizada y concordada la legisla-
ción estatal y autonómica de Andalucía ha sido elaborado por dos autores experimentados y avezados en el mundo no solo teórico sino también práctico del urbanismo, por ello su idea última es ofrecer un instrumento sencillo muy elaborado, que ofrece más de cinco mil referencias y concordancias integradoras así como un interesante índice analítico de fácil manejo que ayudará sin duda a los urbanistas andaluces a hacer un mejor trabajo que repercutirá en una ordenación más racional y humana de nuestras ciudades.
CONTABILIDAD PÚBLICA LOCAL ADAPTADA A LA INSTRUCCIÓN DE CONTABILIDAD LOCAL DE 2004 Autores: Daniel Carrasco Díaz, Pedro M. Balboa La Chica, Concepción Ortega Jiménez y Mª Dolores Turanzas Romero. Editorial: Fundación Asesores Locales. Málaga 2006. I.S.B.N. 84-611-1166-4
L
a publicación de las Instrucciones de Contabilidad para la Administración Local de diciembre de 2004, que han entrado en vigor en enero de 2006, fue el principal detonante que llevó a los autores de esta obra a plantearse la necesidad de elaborar un texto actualizado, que cubriera el vacío existente en las publicaciones contables de ámbito local, en el que se analizara las principales problemáticas económico-financieras de las entidades locales, los instrumentos para su seguimiento y control, así como el recorrido completo del
ciclo contable que refleja dichas problemáticas. La obra va dirigida a todas aquellas personas interesadas en la Contabilidad Local y, en especial, a aquellas que busquen un primer acercamiento a ella, por lo que se ha procurado, en la medida de lo posible, darle un carácter más práctico que doctrinal. El contenido de libro se divide en cuatro grandes módulos de aprendizaje que abarcan desde uno de introducción, como base sobre la que se
Por su parte el tercer módulo, destinado a la contabilización de las principales operaciones en el ámbito patrimonial, está dividido en cuatro unidades didácticas. La primera centra su atención en el inmovilizado no financiero, la segunda está dedicada al análisis de las inversiones financieras más significativas, la tercera fija su atención en el endeudamiento y, finalmente, la cuarta unidad estudia la contabilización de las operaciones no presupuestarias.
construirá el edificio de los conocimientos transmitidos en el resto de los módulos, para continuar con los dedicados a la contabilización del presupuesto y de las principales operaciones de ámbito patrimonial, y terminar con el destinado a las operaciones de final de ejercicio y la información contable periódica que la legislación obliga a elaborar. El módulo de Introducción consta de tres unidades didácticas que estudian, respectivamente, la delimitación del Sector Público Local y el análisis del Presupuesto como instrumento imprescindible, tanto desde un punto de vista jurídico, financiero como de control; la Contabilidad Pública Local y, por último, su normalización materializada en las Instrucciones de Contabilidad de 2004 y sus correspondientes Anexos con el Plan General de Contabilidad adaptado a la Administración Local. El segundo módulo se centra en la contabilización del Presupuesto, desarrollada en dos unidades donde se profundiza, desde una perspectiva teórico-práctica, en las problemáticas de las operaciones contables del presupuesto de gastos y de ingresos, respectivamente; incidiendo especialmente en los aspectos que la nueva normativa modifica respecto del modelo contable anterior.
El texto culmina con un cuarto módulo donde se analiza, en tres unidades didácticas, los Gastos con financiación afectada y sus repercusiones, la contabilización de las operaciones de fin de ejercicio y la información contable periódica, respectivamente. Conviene subrayar que se ha tratado de alcanzar el objetivo de practicidad, ya citado, al incorporar en el texto en torno a cien ejercicios con el fin de reforzar la comprensión de las materias tratadas, trasladando los conceptos teóricos a casos concretos de la actividad económicofinanciera local.
Azucareara del Guadalfeo (Salobreña)
Por último, indicar que el libro se acompaña de un CD con la normativa utilizada, lo que posibilita consultar y ampliar la información comentada.
179
LA CONTABILIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES LOCALES Autor: Enrique Barreres Amores. Editorial: Faura-Casas, Editorial. I.S.B.N. 8460960668
180
E
l pasado 21 de Octubre, D. José Joaquín Ripoll Serrano, Presidente de la Excma. Diputación Provincial de Alicante, efectuó la presentación del libro “La Contabilidad de las Administraciones Locales” publicado por la editorial Faura Casas. El acto se celebró en el Salón de Actos del MARQ de la Diputación de Alicante.
Como coordinador del proyecto me correspondió presentar el equipo de trabajo que lo ha realizado, así como efectuar una descripción del contenido del mismo: Dª Belén Fons Cano, Jefe de la Sección de Formación y Coordinación Administrativa del Departamento de
Formación de la Diputación de Alicante, D. Francisco Guardiola Blanquer, Interventor General del Ayuntamiento de Alicante y Presidente del Colegio de Secretarios, Interventores y Tesoreros de la Provincia de Alicante, D. Enrique Marimón Hoyos, responsable de Gastos con Financiación Afectada y Patrimonio del Servicio de Contabilidad y Control Financiero de la Diputación de Alicante y Dª Matilde Prieto Cremades, Interventora General del Ayuntamiento de Crevillente Iniciamos este proyecto en noviembre del año 2001 cuando, ante la inminente entrada del euro, la Unidad de Formación de la Diputación Provincial de Alicante nos encargó la actualización de las unidades didácticas de los cursos de Contabilidad Pública, en cuya redacción original ya habíamos colaborado. Estas unidades didácticas se han venido utilizado durante mas de diez años en la formación en Presupuestos y Contabilidad Pública de mas de 1.000 funcionarios de los Ayuntamientos de la provincia de Alicante. Nos planteamos desde el primer momento que con el fin de que fue-
ran mas útiles las nuevas unidades didácticas no debían ceñirse al tratamiento contable de las operaciones, sino que para las distintas operaciones objeto de estudio debíamos analizar los aspectos más relevantes de las mismas, su definición, los requisitos para su contabilización, importe por el cual deben contabilizarse, así como su marco jurídico, el marco contable y los correspondientes asientos. De esta manera, deberían servir como un verdadero manual de contabilidad para los funcionarios de los Ayuntamientos. Por otra parte, desde la aprobación del Plan General de Contabilidad Pública de 1994 y su implantación en la Administración Central, estaba pendiente la armonización de la Contabilidad de las Entidades Locales con la que se lleva en Estado y en el sector privado empresarial. Por ello decidimos que las nuevas unidades debían ajustarse al nuevo Plan General de Contabilidad Pública, adaptado a la Administración Local, para lo cual basamos nuestro trabajo en las distintas versiones y documentos de trabajo que la IGAE, Intervención General de la Administración del Estado, distribuía referidas al proyecto del nuevo Plan, lo
que supuso efectuar repetidas modificaciones de los temas ya realizados. Por fin, el 23 de noviembre de 2004 se aprobó la ICAL de 2004, y el Nuevo Plan General de Contabilidad para la Administración Local; y en base al texto definitivo aprobado finalizamos el proyecto, completando de esta manera el primer manual de Contabilidad para las Administraciones Locales, adaptado a la ICAL de 2004, de aplicación a partir del próximo 1 de enero de 2006. Esta anticipación en disponer del Manual adaptado al nuevo PGCPAL, ha posibilitado que en esta fecha se hayan realizado 8 cursos sobre la Nueva Instrucción y el nuevo Plan, habiendo formado 180 funcionarios de las Entidades Locales de la provincia de Alicante. En cuanto al contenido del libro hemos considerado que debía abarcar desde el concepto de Contabilidad Pública y la determinación de los Entes que están sujetos a la misma dentro del Sector Publico Local hasta la propuesta de un modelo de consolidación de los estados y cuentas anuales que conforman la Cuenta General de una Entidad Local. En concreto el libro consta de un total de veintitrés temas teóricos y treinta ejercicios prácticos:
•
•
•
•
Un primer grupo de cuatro temas se dedica a estudiar el proceso de normalización contable en España y en la Administración Local en particular, el marco conceptual de la contabilidad pública, los principios contables públicos, el alcance de la reforma contable de 2004, la ICAL de 2004 y la adaptación del Plan General de Contabilidad Pública a las Entidades Locales. A continuación, se dedican dos temas al Presupuesto, institución fundamental de las Administraciones Locales, su elaboración y aprobación. La parte del libro más importante, trece temas, se destinan al estudio de las distintas operaciones que se realizan en las Administraciones Locales, operaciones presupuestarias y no presupuestarias, el inmovilizado, el endeudamiento, los gastos con financiación afectada, las operaciones con IVA, la Tesorería y su descentralización. En los cuatro últimos temas se ha tratado de sistematizar las operaciones de fin de ejercicio y que tienen por objeto la obtención de la Cuenta General de la Entidad,
de tal forma que la información económico-financiera incluida en la misma refleje la imagen fiel del patrimonio, de la situación financiera, de la ejecución del presupuesto y de los resultados de la Entidad, objetivo del modelo contable que inspira el nuevo PGCPAL. Asimismo, también se ha incluido el texto de la ICAL de 2004 y el PGCPAL de 2004 modelo normal, en la que esta basado la mayor parte del trabajo, y un CD ROM con el contenido del libro. El prólogo es de Don Vicente Montesiones Julve, Catedrático de Economía Financiera y Contabilidad de la Universidad de Valencia. Es de destacar que en la redacción de todos los temas se han tomado en consideración los documentos de la Comisión de Principios y Normas Contables Públicas que conforman el marco conceptual de la Contabilidad Pública en España. En definitiva, hemos pretendido crear una herramienta de trabajo práctica para los funcionarios que tienen a su cargo la contabilidad, para los que, esperemos, el libro sea de utilidad. Con este propósito ha sido creado.
181
LA VOZ DE LAS ESTATUAS Autor: Juan Antonio Sánchez López. Editorial: Servicio de Publicaciones de la Universidad de Málaga I.S.B.N. 84-9747-089-3 FRANCISCA TORRES AGUILAR. Historiadora del arte.
convivimos a diario, pasando desapercibidas en ocasiones por el mal estado de conservación, o bien, por una mala ubicación, o simplemente, porque la cotidianidad de nuestra percepción las ha relegado al ostracismo.
182
L
a escultura pública había sido un tema olvidado por los textos de la Historia del Arte. En concreto, el tema siempre había sido tratado de forma puntual o colateral pero no se le había dedicado la atención que como obras de artes en la calle requería. El Profesor Doctor Juan Antonio Sánchez López ha trazado una monumental obra en la que no falta el rigor científico ni eficaz metodología para obtener un texto de gran interés y amenidad. Pero sobre todo, habría que destacar el gran interés que despierta el tema en el lector ya que suscita una atención pormenorizada sobre piezas con las que
Resultan sumamente interesantes los capítulos previos en los que se traza la historia de la imaginería urbana desde sus orígenes en la ciudad. La clasificación básica se divide en dos grandes grupos: Civitas Sacra y Civitas Modera. En el primero de ellos se hace un estudio pormenorizado de la morfología, estética y función de la escultura religiosa sobre un estudio histórico, antropológico y estilístico. Cada pieza está documentada individualmente acompañada por el soporte gráfico y por una ficha que sintetiza los datos básico de identificación y periodización. En resumidas cuentas, un catálogo monográfico en el que destaca la presencia de esculturas que por los avatares del urbanismo no podemos disfruta de ellas. Este es el caso de la magnífica imagen de la Inmaculada Concepción que coronaba el triunfo diseñado por Fernando Ortiz entre los años 1756-1760 para el desaparecido convento de San Pedro de Alcántara en las proximidades de la
plaza que hoy aún conserva el mismo nombre, y a la que se le dedica una extenso estudio con un interesante aparato crítico. Dentro de la clasificación de Civitas Moderna encontramos una amplia subdivisión que estructura por temática la historia más reciente de la ciudad a través de sus imágenes. Triunfo de la Libertad, Memoria asumida, memoria impuesta, Locus Amoenus… Son algunos de los epígrafes bajo los que se encuentran registradas y documentadas todas aquellas obras que se han dedicado a homenajear, conmemorara, o simplemente, a embellecer nuestro entorno. Consideramos muy importante la labor que hace el autor al recoger testimonios históricos a través de las fuentes escritas y también, aquellos testimonios que han dejado obras de más reciente factura en la prensa, medios de comunicación y la opinión pública. No podemos dejar de insistir en que el criterio de selección de las piezas dan una idea de la magnitud de la obra, ya que si tiene cabida por su peso histórico El monumento a Torrijos de la plaza de la Merced, también lo tiene aquellas muestras de reconocimiento, admiración y agradecimiento
que han sido posible por subscripción popular como el Homenaje a las víctima del accidente aéreo de Madeira, la mujeres victimas de la violencia o al pescador Matías Rodríguez Mellado. Novedoso y necesario para conocer el patrimonio malagueño en el capítulo dedicado a las fuentes, Agua de Vida. Tema poco estudiado pero
igualmente interesante tanto desde la perspectiva del urbanismo como desde la iconografía y la historia. Por último, reseñar que este libro puede y debe ser un referente básico para el estudio y conocimiento el arte y la historia de la ciudad de Málaga, hay que reconocerle que su perentoria
necesidad es producto de una dialéctica entre el patrimonio emergente y el legado por los siglos con el ciudadano y su entorno. Obras como ésta, nos ayuda a comprender y dialogar con estas- en muchas ocasionesextrañas, desconocidas y silenciosas efigies que nos observa desde su pedestal privilegiado.
LA GESTIÓN MUNICIPAL DEL MEDIO AMBIENTE
183
Autora: Carmen Ibáñez Martínez. Editorial: El Consultor de los Ayuntamientos (La Ley). I.S.B.N. 84-7052-360-0
E
l libro sobre “ La gestión municipal del medio ambiente. Formularios”, es una recopilación de más de 200 escritos, a tra-
vés de los cuales se recoge con sistemática, la problemática y la casuística más destacada que se plantea en la gestión municipal. Contiene un detallado análisis de las cuestiones más sobresalientes a considerar por los responsables municipales, junto al marco normativo en vigor. Por otra parte se incorporan otros formularios que pueden ser comunes de la tramitación administrativa en general, pero que necesariamente deben ser considerados, como los que afectan a contratación, procedimiento sancionador etc. El trabajo se completa con una selección de sentencias que refleja el criterio de los tribunales y de la jurisprudencia en los aspectos más relevantes y significativos a tener en cuenta.
Los formularios, y recopilación de informes que contiene, ofrecen una orientación práctica, a los gestores municipales responsables de la protección del medio ambiente, tanto para la adopción de las oportunas decisiones como para la tramitación de los expedientes correspondientes. La pertenencia a la Unión europea, ha obligado a incorporar al Derecho español una ingente cantidad de nuevas disposiciones normativas. Pero este proceso de continuo cambio y la aplicación de la nueva legislación, presenta entre otras dificultades la de no contar con los oportunos referentes. Esta publicación, en la que se recopilan numerosos ejemplos de la problemática medioambiental más
frecuente, quiere contribuir a llenar el vacío existente.
184
La presente obra expone la problemática desde diferentes perspectivas y puede ser de utilidad tanto para municipios con un censo de población elevado como otros de número inferior. En este sentido además de incorporar los distintos formularios por materias, en algunas cuestiones como cuando se estudia la problemática de los residuos, se analizan además los distintos aspectos que determinan la toma de decisiones. En materia de residuos, a la hora de optar por un determinado modelo, son determinantes más que en ninguna otra cuestión las características y dimensiones del municipio a considerar. La totalidad de estos escritos para mayor utilidad, se encuentran incorporados en un CD-ROM, que se acompaña con el libro. Los capítulos de la obra y los apartados en que se esquematiza son los siguientes: I. Las ordenanzas municipales, Introducción. Esquema procedimental. Sentencias sobre la materia. Bonificaciones fiscales de carácter medio ambiental de la ley de haciendas locales.
II. Las licencias. A. Licencias de actividades inocuas. B. Licencias del reglamento de actividades molestas insalubres, nocivas y peligrosas. C. Los cambios de titularidad. D. Ceses de actividad y retirada de licencias. Sentencias sobre la materia. III. El ruido. i. Introducción. ii. Los medios de reacción contra el ruido y las competencias municipales. iii. Medios de defensa jurídico privados. Protocolo para realizar mediciones acústicas de actividades e instalaciones. Sentencias sobre la materia. IV. Los residuos. La problemática que plantean los residuos y el marco jurídico regulador. La gestión de los residuos en el ámbito municipal. Sentencias sobre la materia. V. Limpieza y vallado de solares. VI. Parques y jardines. i. Los daños al arbolado municipal. ii. Informes varios. VII. La problemática de la contamina-
ción atmosférica. i. La problemática de la contaminación atmosférica. ii. Actuaciones seguidas en el ayuntamiento de Madrid. VIII. Los animales y las competencias municipales. Las competencias municipales referidas a los animales. Formularios. Sentencias sobre la materia. IX. La minería a cielo abierto y la restauración de los espacios. X. La contratación. i. Los pliegos. ii. Informes jurídicos. iii. Comparecencias y requerimientos varios. iv. Formalización de contratos. v. Actas de recepción. vi. La devolución de fianzas. XI. Las comisiones. La comisión informativa de medio ambiente. La comisión técnica de calificación ambiental. XII. El procedimiento sancionador. XIII. Remisión de expediente a los tribunales.
LA ESCUELA DE SALAMANCA UNA INTERPRETACIÓN DE LA TEORÍA MONETARIA ESPAÑOLA 1544-1606. Autora: Marjorie Grice-Hutchinson. Estudio introductorio Luis Perdices de Blas yJohn Beeder Editorial: Caja España Obra Social I.S.B.N. 84-95917-28-9 Historia del pensamiento económico en algunos aspectos fundamentales. Antes de su publicación en 1952, las formulaciones ortodoxas al uso omitían por completo las aportaciones que realizaron a las teorías del dinero, el interés y los precios, los teólogos y doctores en derecho canónigo de la Universidad de Salamanca a mediados del siglo XVI.
E
l libro de Marjorie GriceHutchinson, LA ESCUELA DE SALAMANCA: UN ESTUDIO SOBRE LOS ORÍGENES DE LA TEORÍA MONETARIA EN ESPAÑA 1544-1605, que publica Caja España a través de su División de Obra Social y Relaciones Instituciones, contribuyó significativamente, en su día, a modificar la perspectiva de la
El origen de este libro se remonta a la época en que la autora asistió en la London School of Economics al curso que impartía Friedrich von Hayek. En 1946 Marjorie Grice-Hutchinson inició, bajo la dirección de este maestro indiscutible de la Ascua Austriaca y Premio Nóbel de Economía 1974, la investigación sobre la teoría monetaria de los escolásticos salmantinos. Cuando en 1950 Hayek se trasladó a la Universidad de Chicago, asumió la supervisión de los trabajos el historiador británico R.S. Sayers especialista en economía bancaria.
El contexto histórico en el que surgieron las reflexiones económicas de los maestros salmantinos tuvo como escenario la gran conmoción desencadenada por el descubrimiento de América. La llegada masiva del oro y la plata del nuevo mundo provocaron un alza prolongada en el nivel general de precios, fuertes fluctuaciones en los tipos de interés y de cambio y un crecimiento espectacular de las transacciones mercantiles y financieras. Los teólogos y juristas salmantinos supieron percibir la amplitud de los cambios que estaban teniendo lugar y sus efectos sociales. Desconcertados por el alcance de los mismos, aquellos confesores, formados para reprobar conductas mercantiles que, como los préstamos usurarios, se consideraban inmorales, trataron de comprender su origen y de encontrar respuestas para los interrogantes que suscitaban.”... Texto perteneciente a la presentación de este libro por Victoria González Ochoa.
185
CHINA. UN MODELO DE CRECIMIENTO CON OFERTA ILIMITADA DE MANO DE OBRA Autor: Gumersindo Ruiz. Editorial: Cámara de Comercio de Málaga. I.S.B.N. 84-923687-1-3 Jerónimo Pérez, Presidente de la Cámara de Comercio de Málaga, “la transformación de la economía y sociedad china es tan rápida que los estudios y trabajos sobre la misma son en poco tiempo sobrepasados por los acontecimientos; sin embargo, el libro de Gumersindo Ruiz, al plantearse cuestiones estratégicas y de más largo plazo, seguramente inspirará a los que tengan a este país entre sus objetivos comerciales”.
186
E
l libro de Gumersindo Ruiz es una interesante interpretación de los fenómenos económicos y sociales que se derivan del funcionamiento de la economía China. Parte de la existencia de una oferta ilimitada de mano de obra para explicar que el comportamiento del gobierno se orienta hacia el objetivo del empleo, de manera que se limita el consumo interno, se mantienen bajos salarios, beneficios empresariales, y precios, y el tipo de cambio, como forma de poder vender en los mercados exteriores, acumular, y seguir generando empleo. Como dice en la Presentación,
En el primer capítulo del libro se desarrolla la idea principal del mismo en torno al empleo, los cinco capítulos siguientes tratan cuestiones muy concretas, así el dos se refiere a la política económica: precios, política monetaria, fiscal, tipo de cambio y papel del sistema financiero y de la bolsa. En el tercero se tratan cuestiones empresariales relacionadas con la inversión, la tecnología y las patentes. El capítulo cuarto es sobre el empleo, productividad y salarios; y el quinto sobre los efectos que una economía de tan gran dimensión tiene en la economía internacional, ya que si por una parte contribuye al abaratamiento de los productos, por otro encarece las materias primas. Es especialmente reseñable el esfuerzo que realiza el autor para dar
cabida en el último capítulo, a once cuestiones que abarcan prácticamente, como indica el título, los desequilibrios, retos, e incógnitas que presenta China. Se tratan cuestiones de tanta relevancia como los desequilibrios internos en la distribución de la renta y la riqueza, y los cambios que se dan en la propiedad de las empresas y los medios de producción, al pasar de la propiedad pública a la privada. También se habla de los problemas medioambientales y explotación de recursos, de la demografía y sus implicaciones a futuro, y sobre todo, los conflictos espaciales entre el campo y la ciudad, y entre regiones más o menos favorecidas, por las fuertes migraciones que tienen lugar. Por último, hay una reflexión de gran interés sobre las relaciones de China con otros países y su papel en los conflictos y también en el desarrollo internacional. Sus inversiones en países de África y Latinoamérica, así como el intercambio con sus vecinos en el Sudeste asiático, suponen sin duda una transformación en la geopolítica internacional, y también una responsabilidad para China al adquirir un papel relevante no sólo en la economía, sino también en la política mundial.
LA DESBANDÁ Autor: Luis Melero. Editorial: Roca Editorial. I.S.B.N. 84-96284-64-6 personaje, al estilo de otros territorios míticos como el Macondo de García Márquez o el Santa María de Onetti.
M
álaga, como la ciudad mágica que es, viene siendo objeto literario desde hace tiempo. No es cuestión de remontarse a los encendidos versos de los nazaríes. Quizás sea suficiente quedarse en Manuel Andújar y su novela El destino de Lázaro, o quizás menos todavía, en la Generación del 27 y toda su mitología sobre la Ciudad del Paraíso, la imprenta y la celebración de la vida. Nos bastaría con mirar sólo a la última década, en la que escritores del tamaño de Antonio Soler y Pérez Estrada, por poner nada más que dos ejemplos, han convertido a la ciudad en paisaje y
a la altura de Torre del Mar, un siete de febrero de 1937.
Pero Málaga es un paraíso salpicado a veces, muchas veces, de infierno. Igual que sólo Federico García Lorca supo ver el lado demoníaco del mar, al que definió como “cielo caído por querer ser la luz”, Melero ha visto el dolor, la tragedia del Paraíso, y lo ha contado como nadie.
Esa huída despavorida de una población de 300.000 personas desfallecidas por el hambre y empujadas por el miedo, que es el peor motor posible, fue salvajemente cortada por un bombardeo criminal que dejó unos 10.000 muertos en el camino, lo que sin duda es el peor éxodo conocido en la historia de Europa.
A los malagueños, quizás como tributo por vivir en el paraíso, los dioses nos mandan de tanto en tanto un terrible castigo, como diría El Chafarino, uno de los personajes de La Desbandá, la novela que presentamos, una suerte de oráculo griego, ciego como ciego fue Homero, pero dotado de la luz del conocimiento. A finales del siglo XV la mayoría de los habitantes fueron vendidos como esclavo tras la conquista de la ciudad por los Reyes Católicos. A principios del XIX serían las huestes de Napoleón las que incendiarían la ciudad y pasarían a cuchillo a una buena parte de los habitantes, destruyendo para siempre la “Málaga la bella” que cantaron los clásicos, de la que nada más quedó ceniza. Y luego, en el convulso y criminal siglo XX, a los malagueños los masacraron en la carretera de Almería,
Este es el fundamento principal de La Desbandá. Pudiera parecer que Luis Melero ha aprovechado la reciente moda de la recuperación de la memoria histórica para escribir una novelita con cuatro datos y garantizarse un éxito comercial. Nada más lejos de la realidad. Melero ha investigado durante 26 años los datos necesarios para escribir esta novela, cuyo proceso de creación es en sí mismo un argumento novelesco en el que un joven malagueño, que ha abandonado España por miedo a la represión franquista, triunfa como publicitario en Venezuela, donde se hace millonario. Convertido en un ejecutivo de éxito, en uno de sus frecuentes viajes a Nueva York visita la sede del periódico The New York Times y, rebuscando en la hemeroteca, tropieza con la noticia. Naturalmente
187
188
conocía la historia desde la infancia, una historia que se contaba en los patios de las casas de vecinos, cuando Málaga todavía era habitable y la gente se comunicaba entre sí. Una historia trágica que salpicaba a todas las familias de la ciudad, porque todas perdieron a alguien en aquel horror. Pero es en ese momento, en aquella sala de uno de los periódicos más influyentes del mundo, cuando toma verdadera de lo que fue aquel genocidio. Y entonces el joven empieza una investigación exhaustiva que le lleva a los archivos de Londres y Nueva York, a leerse todos los números de La Unión Mercantil desde junio de 1934 hasta enero de 1937, el archivo completo de Díaz de Escovar y a grabar 270 entrevistas con supervivientes de la catástrofe lo bastante mayores como para recordar perfectamente lo que pasó. Y, después de todo eso, se dedica a escribir una novela que hace y deshace seis veces hasta encontrar la versión definitiva. Casi todo en la vida de Luis Melero tiene aliento de novela, para que luego digan que no es verdad que venimos predestinados y que, como hubiera dicho Tito Puente, a quien nace para martillo del cielo le llueven los clavos. Luis ha sido publicitario, asesor de Carlos Andrés Pérez, que fue presidente de Venezuela, periodista, guionista de televisión, fundador de aquel inolvidable Pepeleshe, de donde resurgió la actividad cultural
de Málaga a finales de los setenta y principios de los ochenta y un montón de cosas más. Luis ha sido casi de todo, pero lo que más ha querido ser siempre es escritor, que es algo que no se improvisa. Se nace escritor y luego uno se va haciendo poco a poco, con lecturas, con tropiezos, con derrotas y con alguna victoria. Luis Melero es escritor, un escritor rotundo que alguien ha definido como “uno de los más grandes y más injustamente desconocidos escritores que conozco”. Un escritor rebosado de literatura, un letraherido en estado puro que vive y respira literatura por todas partes. Y para comprobarlo sólo hay que asomarse a La Desbandá, a su recreación de una ciudad y de un tiempo, a la creación de los personajes y sus personalidades, a la valentía irreductible de escribir en malagueño sin miedo y sin complejos, a la contención de una trama que a cualquiera se le hubiera ido de las manos a las primeras de cambio, de tan desbordada y viva. Melero es un escritor de los de antes, de los de siempre, o sea, de los de verdad. Por eso La Desbandá nos hace temblar desde las primeras páginas. Es una novela brutalmente bella, monumentalmente emocionante, que producirá en quien la lea rabia, angustia y dolor. Nadie aguantará las últimas sesenta páginas sin sentir que se le oprime el pecho, y serán muchos los que no puedan reprimir
las lágrimas. Pero también encontrará el lector en La Desbandá ternura, y una inquebrantable fe en la amistad y el amor. Porque Melero escribe sobre la vida. Melero es un hiperrealista que reproduce del natural y nos los presenta sin tapujos ni excesos de literatosis, que hubiera dicho mi adorado Onetti. Luis Melero consigue que nos reconozcamos en los personajes, que nos acomodemos sus ropas, sintamos sus heridas y lloremos sus penas. Es tan realista la novela que no podremos leerla sin encontrar paralelismos con nuestras propias vidas o nuestras propias historias. Melero nos cuenta con crudeza, pero no con crueldad, un momento trágico de nuestra historia, y consigue hacernos sentir lo que sintieron quienes tuvieron la desgracia de vivirlo y, algunos, de no sobrevivirlo, porque nos reflejamos en sus personajes como nos reflejamos siempre en el viejo álbum de fotos de la familia. La Desbandá es un formidable ejercicio de literatura, pero es también un formidable ejercicio de recuperación de nuestra memoria. He olvidado cuanto no dejé escrito, dice Caballero Bonald en uno de sus poemas. Les aseguro que no olvidarán fácilmente La Desbandá quienes se asomen a sus páginas, donde ha quedado escrito una parte de nuestra historia que nunca debemos echar al olvido, no sea que los dioses nos castiguen con repetirla. Juan Gaitán
LA COCINA POPULAR DE MÁLAGA Autor: Fernando Rueda García. Editorial: Centro de Ediciones de la Diputación de Málaga (CEDMA). I.S.B.N. 84-7796-846-2 guisos y recetas propios de cada rincón, de cada pueblo. Camina tanto a través del tiempo como del espacio, analizando la estrecha relación de los distintos medios naturales con su cocina. El resultado, además de un espléndido recetario en el que priman la sencillez y la hábil utilización de los recursos naturales del entorno, es un canto a la imaginación y a la sabiduría popular, que deleita también al lector con toda suerte de dichos, leyendas y refranes que han surgido alrededor de los propios fogones.
E
ste libro ha sido escrito con la intención primordial de dar a conocer la riqueza gastronómica de la provincia. Para ello, el autor ha recorrido su geografía recuperando
La cocina popular de Málaga no es un libro al uso de recetas, es algo más que una relación de platos; con él su autor ha pretendido hacer arqueología gastronómica, rescatando del olvido una serie de guisos del acervo popular de la provincia de Málaga con las tra-
diciones, ritos, proverbios y anécdotas de la cocina de carbón y soplillo que los vio nacer y que, de no haber sido recopilados, muchos habrían desaparecidos para siempre y con ellos una parte importante del patrimonio de la provincia. El libro consta de dos partes perfectamente definidas; la primera es un estudio de la historia de la cocina de nuestra tierra, de lo que se entiende por comida popular o tradicional, así como de un repaso por la guisandería malagueña y de cada una de sus comarcas naturales; la segunda es un recetario alfabético en el que aparece la receta con el nombre de la persona que la proporcionó, el pueblo donde se recopiló, así como una breve anotación antropológica o costumbrista.
Azucareara del Guadalfeo (Salobreña)
189
190
191
192
Torre Bóvedas Benahavis Texto: César Olano. Fotografías: ®NEZK/98 Realización: 2002
...< 20.000... Concurso de Lomograf铆a 193
+ informaci贸n: www.isel.org
CRISTÓBAL TORREBLANCA SÁNCHEZ. Diputado de Hacienda y Presupuestos de la Diputación de Málaga ANTONIO MORALES LÁZARO. Presidente del Ateneo de Málaga. JOSÉ ANTONIO CHACÓN ÁLVAREZ. Critico de Arte. Coordinador General de M.A.R.T.E. 06 ExDirector del Centro Andaluz de Arte Contemporáneo NATALIA BRAVO RUIZ. Profesora Titular de Historia de Arte Contemporáneo de la UMA ISABEL DUGO COBACHO. Técnica de Imagen Digital I.A.P. Junta de Andalucía JOSÉ GÓMEZ ISLA. Critico de Arte. Profesor Titular de la Universidad de Salamanca JOSÉ MARÍA LUNA AGUILAR. Director de la Fundación Rodríguez Acosta FERNANDO FRANCES. Director del CAC. Centro de Arte Contemporáneo de Málaga A. ORENSANZ. Artista - Presidente de la Fundación Orensanz de New York MICHELO TORO. Economista
www.isel.org/galeria/nu
194
umerologia/index.html
195
LA FOTOGRAFÍA DIGITAL. DOCUMENTACIÓN Y CONSERVACIÓN APLICADA AL PATRIMONIO HISTÓRICO ISABEL DUGO COBACHO. Licenciada en Bellas Artes. Dpto. de Técnicas de Documentación Gráfica. Centro de Documentación. Instituto Andaluz del Patrimonio Histórico.
196
E
l Centro de Documentación del Instituto Andaluz del Patrimonio Histórico (IAPH) ha sido uno de los pioneros en el uso de la imagen digital como herramienta complementaria en la conservación del Patrimonio Histórico Andaluz.
El Departamento de Técnicas de Documentación Gráfica comenzó en el año 1995 la digitalización de
los soportes fotográficos, generando lo que hoy denominamos Banco de Imágenes. Como no se disponía de medios técnicos adecuados, las primeras digitalizaciones eran realizadas por encargos externos. Posteriormente se montó internamente una infraestructura para el desarrollo de dichas tareas. Se fijaron los estándares de imagen digital, intentando que tuvieran la mayor calidad posible dentro
de los medios y conocimientos que poseíamos. Paralelamente se adquirió el primer escáner y, como el único soporte de salida disponible eran los disquetes, las imágenes que generábamos partiendo de una diapositiva de 35 mm. eran en formato JPG de 600 ppi, que ocupaban 1,28 Mb. aproximadamente.
Posteriormente cuando aparecieron las grabadoras de CD pudimos crear nuestros propios CD-Rom de almacenamiento de imagen. En estos diez años hemos ido asumiendo la renovación y mejora de la infraestructura digital adquiriendo la formación y compromiso necesarios para que paulatinamente el Banco de Imágenes pueda ser consultado desde la Web del IAPH http://www.iaph.junta-andalucia.es/ portal/Productos/BancoImagenes/ index.jsp?pag=/portal/Productos/ BancoImagenes/Presentacion/ También hemos tenido la suerte de conocer, dentro de los programas de formación del IAPH, a muchos profesionales de diversas disciplinas y criterios, que nos han ayudado mejorar la calidad de la documentación digital que actualmente producimos, así como los procesos implicados en ella. En la actualidad estamos revisando dichos procesos. Este análisis tiene la finalidad de localizar y subsanar los puntos débiles dentro de la cadena de trabajo para normalizarlos y conseguir una producción ágil y fluida. Todo esto permitirá afrontar los compromisos y desarrollar nuevos productos de difusión del Patrimonio Histórico.
mente, o como mucho necesitamos un proyector de diapositivas, pero una imagen digital necesita para su visualización una infraestructura más compleja y una formación técnica sobre el manejo de la misma. Todo el proceso que antes realizaba un laboratorio, con sus especialistas incluidos, hoy lo tenemos que asumir nosotros para poder usar la imagen digital. Los procesos químicos perfectamente desarrollados por la industria fotográfica, así como las cotas de calidad alcanzadas por esta, son el referente con el cual se tiene que medir la fotografía digital. Necesitamos generar documentación digital de calidad y tenemos que usar disciplinas de diferentes campos tecnológicos. Para ello es mejor formar un equipo interdisciplinar con competencias definidas y encadenadas para que el proceso logre su fin. La dinámica de trabajo desarrollada dentro del Departamento de Técnicas de Documentación Gráfica para la generación del Banco de Imágenes Digital es el siguiente: •
Captación de la imagen.
•
Volcado y almacenamiento transitorio.
•
Revelado digital y mejora de la imagen.
Imagen digital: reflexiones preliminares.
•
Una imagen o fotografía analógica, una vez revelada se visualiza directa-
Signado e inclusión de metadatos de imagen.
•
Volcado de la Copia Maestra al
disco duro de un PC-servidor de uso interno del Departamento. •
Realización de la Copia de Seguridad en disco duro externo y en soporte CD-Rom o DVD.
•
Volcado de la Copia de Uso o Consulta al servidor del IAPH.
•
Actualización o alimentación periódica del Banco de Imágenes.
•
Rutinas de Conservación.
•
Migración de soportes.
Captación de la imagen La imagen digital en la actualidad la obtenemos por dos vías: •
Digitalización de soportes analógicos.
•
Captura directa con cámara.
Digitalización de soportes analógicos. El IAPH cuenta con una Fototeca cuyo grueso actual lo componen soportes analógicos en formato de 35 mm, aunque también hay material en formato medio y grande. La mayoría son diapositivas y en menor volumen negativo (B/N, color) y papel (B/N, color, Cybachrome). Como ya hemos comentado, este fondo se comienza a digitalizar en el año 1995, lo cual quiere decir que los cambios, en
197
cuanto a infraestructura, capacidad de almacenamiento y nivel de exigencias han sido muchos. Por tanto las primeras imágenes digitalizadas que técnicamente respondían a los criterios de calidad máximos que entonces podíamos aspirar, en la actualidad se nos han quedado un poco pequeñas. Ante esta cuestión estamos revisando todas las imágenes de esa primera etapa para sustituirlas progresivamente con los parámetros de calidad que actualmente exigimos.
198
Si hemos hablado de una primera etapa, también hemos tenido una segunda en la cual la imagen Maestra cumplía estos requisitos:
•
Bit / canal: 8 bit = 17, 2 Mb aproximadamente.
•
Código de color: RGB (o Adobe RGB)
Esta decisión viene arropada por la infraestructura técnica y material que actualmente poseemos, por la necesidad de contar con imágenes de calidad que permitan su publicación y en consecuencia para otros usos que se requieran de la misma en la conservación del patrimonio. Tampoco debemos olvidar que la evolución informática y las nuevas tecnologías hacen que cada vez podamos contar con equipos más potentes y resolutivos, capaces de asumir el manejo de gran cantidad y peso de información.
serie de rutinas y buenas costumbres, porque “la conservación de la imagen digital empieza desde el momento de su generación”. Estas rutinas son: •
Calibración de los componentes del equipo (pantalla PC y escáner).
•
Aislamiento de la zona de digitalización.
•
Limpieza del escáner.
•
Uso de guantes y parafernalia afín para la manipulación de los soportes fotográficos.
•
Limpieza minuciosa de los soportes fotográficos antes de la digitalización.
•
Formato: TIF sin comprimir.
•
Resolución: 300 ppi.
Para realizar estos procesos contamos con un equipo compuesto por:
•
Actualización de software.
•
Tamaño: 10 x 15 cm.
•
Escáner para soportes de 35 mm.
•
•
Bit/ canal: 8 bit = 7 Mb aproximadamente.
•
Escáner plano + transparencias (hasta un DIN A4).
Mantenimiento de ciertas versiones de software cuyas prestaciones son de utilidad.
•
Código de color: RGB (o Adobe RGB).
•
Software de tratamiento de imagen.
Actualmente, el propósito más inmediato es subir el nivel de calidad y generar imágenes con:
•
Software de visualización.
•
PCs con pantallas TFT profesionales. Calibrador.
•
Formato: TIF sin comprimir.
•
•
Resolución: 300 ppi.
•
Tamaño: 26 x 17 cm.
Es imprescindible que toda esta plataforma de trabajo esté siempre a punto y calibrada, esto implica una
Aclaraciones sobre la calidad de las imágenes digitalizadas. No hay que olvidar que aunque tengamos el mejor equipo para digitalizar, si el original está dañado o no tiene calidad, nunca conseguiremos una buena copia digital. La calidad y contenido de una imagen digital deben contemplarse desde cuatro aspectos:
a) Propiedades técnicas. Se refiere a las propiedades de formato, compresión, resolución, tamaño, profundidad del bit, código de color, etc. de la imagen, tanto digital como digitalizada. Estas propiedades son aplicadas según los estándares que hemos predeterminado y que son acordes con la infraestructura técnica que actualmente manejamos. b) Estado de conservación del soporte. Este punto es muy importante, porque una imagen analógica cuando se digitaliza se le dan los requisitos técnicos ya mencionados con anterioridad, pero no hay que olvidar que todo daño o degeneración que tenga el original quedará reflejado y potenciado en la copia digital. Resumiendo: de un soporte analógico con calidad se puede generar una buena copia digital, de un mal soporte analógico sin calidad, nunca se puede generar una buena copia digital. c) Valoración de captura. Una imagen analógica ha de cumplir unos requisitos mínimos para que pueda ser digitalizada, por tanto es lógico rechazar aquellas que estén: movidas, desenfocadas, sobreexpuestas, subexpuestas o mal encuadradas. d) Interés del contenido. Si una imagen analógica tiene un estado de conservación deplorable la única
razón por la que se digitalice será el interés iconográfico de la misma, en caso contrario es mejor fotografiar de nuevo el bien patrimonial.
Copia Maestra, tanto el formato RAW como su revelado a TIF.
Captura directa con cámara.
Las imágenes digitalizadas o de captura directa de cámara son volcadas y almacenadas transitoriamente en el disco duro del PC. Se organizan en carpetas que indican su origen a la espera del tipo de tratamiento que precisen.
Dentro de las competencias del Departamento está la de realizar campañas de documentación de los bienes patrimoniales. Esta actividad que antes era sistemática, en la actualidad es puntual. Estamos haciendo un estudio por provincias y municipios para saber cuales y qué bienes tenemos documentados, detectar las carencias totales o parciales, con el fin de realizar un programa de actuación y emprender nuevas campañas. Partiendo de una cámara digital réflex, capturamos imágenes que responden a los siguientes parámetros: •
Formato: RAW (posteriormente revelado a TIF).
•
Resolución: 300 ppi.
•
Tamaño: 26 x 17 cm.
•
Código de color: RGB (o Adobe RGB).
El uso del formato RAW (negativo digital), nos permite sacar la máxima calidad que nos puede aportar la cámara y salvar documentación que ha tenido que ser realizadas en condiciones extremas. Guardamos como
Volcado y almacenamiento transitorio.
Revelado digital y mejora de la imagen El “revelado” del formato RAW precisa de un cierto conocimiento técnico para obtener resultados técnicamente ortodoxos. El software usado par revelarlo es Photoshop CS2 que posee una herramienta muy completa para este fin. Si somos capaces de realizar buenos originales fotográficos nos ahorraremos intervenciones posteriores sobre la imagen. Un software puede mejorar una imagen pero no hace milagros y hay que tener en cuenta que cada manipulación hecha sobre una imagen digital implica pérdida de información. Signado e inclusión de metadatos de imagen Podríamos definir el signado es como el DNI de la imagen, es el nº de registro que se le asigna una vez que se ha dado de alta en la Base de Datos Gráfica.
199
Los metadatos de imagen son como el ADN porque es una información que forma parte de la imagen y no se puede disociar de ella. Cada imagen al ser generada lleva implícitos datos técnicos asociados a la misma que denominan EXIF y contienen información sobre las características técnicas de la cámara. Los códigos EXIF son un estándar desarrollado por JEITA (Japan Electronics and Information Technology Industries Association). Los generan las cámaras digitales para reflejar el modelo, resolución, tiempo de exposición, código de color, flash, etc.
200
También existen los datos IPTC que se pueden incorporar a una imagen para reflejar ciertos aspectos como autoría de la misma, derechos de uso y explotación, título, descripción, etc. A los datos técnicos asociados a imágenes se accede por medio de ciertos programas que pueden ser de uso libre y de otros mediante pago. Copia Maestra. La imagen una vez signada y con los metadatos de imagen incrustados se vuelca al disco duro del PCServidor del Departamento, dentro de la carpeta asignada. Al ser la Copia Maestra, el acceso a la misma y por razones lógicas de seguridad, es muy restringido. En etapas anteriores la Copia Maestra se custodiaba en soportes de CD-Rom y DVD-Rom pero actualmente estos se usan como una Copia de Seguridad más.
Copia de Seguridad de la Copia Maestra. Como medida lógica de seguridad la Copia Maestra se ubica, al menos, en dos espacios físicos diferentes. Nunca estamos a salvo de los fallos del sistema, ni de un posible incendio o cualquier otro hecho fortuito. Tener una o dos Copias de Seguridad en discos duros externos es una medida preventiva que actualmente es muy asequible. Copia de Uso. Denominamos Copia de Uso a una imagen digital que por su tamaño y peso puede ser rápidamente visualizada o consultada. La Copia de Uso o Consulta se vuelca en el Servidor del IAPH y va asociada a la Base de Datos Gráfica. La Copia de Uso tiene múltiples funciones: •
Desde la Base de Datos Gráfica se dará la ruta de acceso a la Imagen de Consulta.
•
Banco de Imágenes en la Web.
•
Sistema de Información del Patrimonio Histórico de Andalucía (SIPHA).
La Copia de Uso que generamos atiende a los siguientes parámetros: •
Formato: JPG.
•
Resolución: 72 ppi.
•
Tamaño: 400 px. (200 Kb aproximadamente).
•
Bit / canal: 8 bit.
Actualización o alimentación periódica de las Copias de Seguridad. La formación de un Banco de Imágenes no es un proceso cerrado con un principio y un fin, muy al contrario, es de expansión continua en el tiempo. Cada cambio que se produzca en la Copia Maestra ha de quedar reflejado en las Copias de Seguridad. La actualización semanal (dependiendo del flujo de trabajo) puede ser la más aconsejable. Lo más cómodo es realizar una actualización programada, en un día y hora determinados. Conservación La conservación de la imagen digital pasa por la conservación del soporte físico que la contiene, este ha de ser considerado como temporal y será sustituido en función de la evolución tecnológica. Elegir el soporte adecuado a nuestras necesidades siguiendo siempre las tendencias y evolución del mercado. Trabajar con formatos de código abierto y descartar por completo el uso de formatos propietarios. Prever qué duración aproximada tendrá la infraestructura que tenemos y en
que plazos hay que implementar o sustituir, porque uno de los problemas es la rápida obsolescencia del material informático. Tener en cuenta si el servicio de asistencia técnica es solvente, rápido y económicamente rentable. Como la degradación del soporte puede producirse en cualquier momento hay que disponer siempre de varias Copias de Seguridad. Las Copias de Seguridad como ya hemos manifestado anteriormente, han de estar ubicadas en espacios físicos diferentes. Realizar programas de catas periódicas en los archivos para comprobar que la apertura de los mismos es correcta. No olvidar que la conservación es una tarea dinámica y activa que implica a profesionales de diversas disciplinas, con competencias definidas que han de coordinarse para elegir el método más adecuado de actuación. Tener una visión global exhaustiva de los proyectos de digitalización nos ayudará a determinar si son viables y si podemos cubrir tanto los procesos técnicos como los desafíos administrativos y de organización.
tener un fallo, bien en la fabricación o por mala conservación. Las instrucciones que acompañan a cada soporte CD/ DVD, son la primera medida preventiva para la conservación de la información. Pero generalmente hacemos lo contrario de lo que indican. Las Copias Maestras han de seguir rigurosamente los criterios de conservación recomendados y estar además almacenadas en un espacio con la temperatura y la H.R. adecuadas. Cada seis meses ha de hacerse una revisión y comprobar que se puede leer el contenido del mismo. Si somos capaces de detectar la/s imagen/es dañada/as y hacer un volcado al disco duro, habremos tenido mucha suerte.
Conservación en soporte CD / DVD
Discos duros.
Elegir siempre marcas de reconocida calidad. Los CD / DVD, tienen un tiempo determinado de vida, asegurado por el fabricante, en condiciones ideales de conservación. Tenemos que tener en cuenta que son estructuras delicadas, compuestas de varias capas y cualquiera de ellas puede
Cuando decidimos hacer las Copias de Seguridad en soporte CD / DVD, tendremos en cuenta que un CD tiene menos capacidad de almacenamiento, pero ante un fallo perdemos menos información (sólo 700 Mb) en cambio un DVD, aunque tiene casi seis veces más capacidad que el CD-Rom, ante algún fallo perdemos mucha más información.
Los discos duros tanto internos como externos son actualmente la forma más segura de custodiar la información. Elegir la capacidad de almacenaje que vamos a necesitar según la producción prevista a corto y medio plazo y elegir una marca de calidad ayudará a evitar riesgos innecesarios. Actualmente se puede con-
tar ya con discos externos de hasta 2 Tb. por un precio razonable Estrategias de Conservación. •
Preservación tecnológica * Propone mantener activos, el hardware y el software obsoletos para conservar la tecnología y poder tener acceso continuo a los formatos digitales.
•
Conversión * a formatos estándar. * a modalidad de software independiente. * a papel o microfilm.
•
Emulación
•
Es la posibilidad de poder recrear la apariencia y la funcionalidad de los originales de un objeto digital utilizando aplicaciones que emulan el funcionamiento de los mismos.
•
Migración * Es la transferencia periódica de materiales digitales de una configuración de hardware / software a otra o de una generación de tecnología a la siguiente.
La migración es la estrategia de conservación mas usada por ser la mas conocida, “económica” y asequible.
201
Migración de información. “La imagen digital está condenada a ser migrada eternamente” si no queremos perder la información. Si perdemos nuestras imágenes perderemos nuestra memoria familiar, histórica o patrimonial. No podemos olvidar que nosotros hemos heredado
los álbumes familiares con soportes fotográficos de diversa índole, pero ¿Qué imágenes heredarán las generaciones futuras? ¿Un disco duro, un CD / DVD, un formato de imagen obsoleto? Se prevé (y de hecho ya hay) que habrá una gran pérdida de información por la rápida evolución y obsolescencia del hardware / software e infraestructura informática.
Hay que estar alerta para migrar la información antes que se sufran pérdidas irreparables. “Contra el Alzheimer digital la única solución (de momento) es la migración, conversión y emulación”.
202
Azucareara del Guadalfeo (Salobreña)
Noelia García Bandera Serie Cuenta Atrás: 3
Alfonso Brezmes Mala Caligrafía
Noelia García Bandera Serie Cuenta Atrás: 2
Alfonso Brezmes Tic Tac
Noelia García Bandera Serie Cuenta Atrás: 1
Alfonso Brezmes Timemachines 1200
203
Laura Brikmann
Damaris Pérez Sin Título 3
Laura Brikmann
Damaris Sin Título 2
Laura Brikmann
Damaris Sin Título 1
Pablo Blanes Meliveo
Pablo Ruiz García Tiempo 1
Pablo Blanes Salvador Reina
Pablo Blanes Roberto
Pablo Ruiz García Tiempo 02
Pablo Ruiz García Tiempo 03
Pablo Asenjo Fuego
Pablo Asenjo Tierra
204
Pablo Asenjo Agua
Ignacio del Río Yanira Nº 1
Ignacio del Río Yanira Nº 2
Ignacio del Río Yanira Nº 3
Ángel Orensanz Lycra
Rocío Verdejo Rocío I
Ángel Orensanz PVC II
Rocío Verdejo Rocío II
Ángel Orensanz PVC I
Rocío Verdejo Rocío III
205
Suárez-Chamorro Teatrillo I
Javier Ros Cero
Suárez-Chamorro Teatrillo II
Javier Ros Uno
Suárez-Chamorro Teatrillo III
Javier Ros Dos
Pepo Alcalรก Burla Nuclear
Paul Trevor Show 1
Pepo Alcalรก Guerra preventiva
Pepo Alcalรก Re-flexiรณn
Paul Trevor Show 2
Paul Trevor Show 3
Frank Westermann Filete 2
Frank Westermann Filete 3
206
Frank Westermann Filete 1
Michelo Toro Bienestar 1
Michelo Toro Bienestar 2
Michelo Toro Bienestar 3
Philip Magee Boxin
Philip Magee Moroco
Philip Magee Feria B
207 Vicent de Vries Flamenco
José A. Torres Tabanera Extasis 1
Vicent de Vries Viejos
José A. Torres Tabanera Extasis 2
Vicent de Vries Toro
José A. Torres Tabanera Extasis 3
208
209
210
Torre del Duque Marbella Texto: Pilar de Gregorio. Fotografías: ®NEZK/98 Realización: 2002
211
D Gestión Local'2007 Fecha
Cursos
Enero 23, 24 y 25
JORNADAS ECONÓMICAS LOCALES' 2007
Cuadernos de
Gestión Pública Local www.isel.org
ISEL
Novedades en la Ley de Presupuestos
PRIMER ENCUENTRO SOBRE CONSORCIOS Gestión y Experiencias (curso práctico) PROGRAMA SUPERIOR EN ECONOMÍA LOCAL'2007/2008
Edición de la escultura “Homenaje de Mahler a Majorie Grice-Hutichinson” con motivo X Aniversario de ISEL. Busto de 14 cm. 50/50 Busto de 30 cm. 15/15 P/A 2/2 Busto de 100 cm. 1/1 Realizado en Bronce por SCH
Febrero 21 a Marzo 16
GESTIÓN CULTURAL'2007. CARTEL: EL GRITO CONTEMPORÁNEO Tasación, Gestión y Valoración del Cartel CURSO SUPERIOR DE GESTIÓN CULTURAL 2007/2008
Marzo 19, 20 y 21
X ENCUENTROS DE CONTRATACIÓN PÚBLICA'2007 Novedades en el proyecto de Ley y la concesión de obra pública PROGRAMA SUPERIOR EN ECONOMÍA LOCAL'2007/2008
Mayo 21, 22 y 23
LOS INSTRUMENTOS DE ORDENACIÓN TERRITORIAL EN ANDALUCÍA'2007 Diseño, Metodología y Experiencias con especial referencia a la provincia de Málaga. II Módulo PROGRAMA SUPERIOR EN PLANIFICACIÓN DEL TERRITORIO 2006/2009
Junio 11 al 15
PROTOCOLO INSTITUCIONAL'2007 I Módulo CURSO EXPERTO EN PROTOCOLO INSTITUCIONAL 2007/2008
Noviembre 12 al 16
PROTOCOLO INSTITUCIONAL'2007 II Módulo CURSO EXPERTO EN PROTOCOLO INSTITUCIONAL 2007/2008
Enero 2007 - Diciembre 2008
PROGRAMA SUPERIOR EN ECONOMÍA LOCAL 2007/2008
Enero 2006 - Diciembre 2009
PROGRAMA SUPERIOR EN PLANIFICACIÓN DEL TERRITORIO 2006/2009
Junio 2007 - Mayo 2008
CURSO EXPERTO EN PROTOCOLO INSTITUCIONAL 2007/2008
Febrero 2007 - Diciembre 2008
CURSO SUPERIOR DE GESTIÓN CULTURAL 2007/2008
Mayo 2005 - Diciembre 2008
PROGRAMA SUPERIOR EN ADMINISTRACIÓN Y GESTIÓN DE ENTIDADES SIN FIN DE LUCRO 2005/2008
F Teléfono: 952 13 35 41
Fax: 952 13 35 64
WWW
www.isel.org
@ e-mail: secretaria@isel.org
DIPUTACIÓN DE MÁLAGA
Marjorie Grice-Hutchinson está considerada una de las hispanistas mas brillantes del siglo XX. Su libro sobre las aportaciones de los escolásticas salmantinos del siglo XVI a la teoría monetaria ha contribuido a modificar la perspectiva de la historia del pensamiento económico. Los teólogos y juristas salmantinos de aquella época percibieron la amplitud de los cambios que estaba provocando el fabuloso flujo de oro y plata que llegaba desde el Nuevo Mundo a través de Andalucía. Sus reflexiones anticiparon la teoría cuantitativa del dinero y pusieron de relieve la relación entre la masa monetaria, el nivel de precios y el cambio exterior. Marjorie Grice-Hutchinson estuvo profundamente ligada a Málaga donde vivió cerca de 30 años hasta su fallecimiento.
PATRIMONIO INDUSTRIAL EN PELIGRO: SALOBREÑA (GRANADA) Un paisaje de once siglos desaparece y el cultivo de la caña de azúcar, también. Las costas granadina y malagueña pierden su fisonomía a favor de un verde más lucrativo como son los campos de golf y los negocios especulativos y rentables. La molturación y transformación de esta caña de azúcar se realizaba en la Azucarera del Guadalfeo. Salobreña, provincia de Granada. Con esta última campaña se da por finalizada la vida económica de la fábrica, la visión del mar de cañas, el humo de la chimenea de las cañas al prender, los paseos de los monderos y monderas de la zafra, el derretir del asfalto por el calor del vapor, en definitiva una cultura que trajeron los árabes hace once siglos. En homenaje a sus gentes y a esta fábrica, hemos querido reproducir la maquinaria que hemos considerado más interesante, representativa y que nos ha llamado la atención. Hace unos meses, como si de nuevos ricos se tratase, fue el Silo-Catedral de Málaga el que pasó a mejor vida; ahora esta fábrica de Salobreña. Sin piedad, no dejamos ningún resquicio a nuestra arquitectura industrial, eso sí, todas estas construcciones emblemáticas tienen el compromiso de tener sus buenos museos. El mejor museo sería el no haberlos destruido. En definitiva, pequeños problemas humanos.
PROGRAMA SUPERIOR EN ECONOMÍA LOCAL'2007/2008
Febrero 27
Invierno 2006
+ información http://www.isel.org/galeria/salobreña
DIPUTACIÓN DE MÁLAGA