Situación actual y perspectivas de la Hacienda Local. Manuel Esteban Cabrera by ISEL Diputación de Málaga

Manuel Esteban Cabrera

Situaci贸n actual y perspectivas de la hacienda local. El caso de la hacienda local andaluza

MANUEL ESTEBAN CABRERA

ISEL Cuadernos de Gestión Pública Local Colección monografías nº 1 Situación actual y perspectivas de la hacienda local. El caso de la hacienda local andaluza

© Manuel Esteban Cabrera © ISEL. DIPUTACIÓN DE MÁLAGA ISEL. Diputación de Málaga Plaza de la Marina, nº 4 - 6ª pl. 29015 MÁLAGA http//:www.isel.org secretaria@isel.org Fotografías de portada, contraportada e ilustraciones: Autor SCH VEGAP 2006 Maquetación y tratamiento de texto: M.F. González Cobos Todos los derechos reservados. Queda prohibida la reproducción total o parcial de esta publicación, así como la edición de su contenido por medio de cualquier proceso reprográfico, electrónico, fotocopia, microfilm y otros, sin autorización previa del autor. La editora y el autor no aceptarán responsabilidades por las posibles consecuencias ocasionadas a las personas naturales o jurídicas que actúen o dejen de actuar como resultado de alguna información contenida en esta publicación, sin una consulta profesional previa. Depósito legal: I.S.S.N.: 1576-6985 Imprensión en: Gráficas Europa, Soc. Coop. Andaluza

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A Marlis. A Romรกn y a Laura.

SITUACIÓN ACTUAL Y PERSPECTIVAS DE LA HACIENDA LOCAL. EL CASO DE LA HACIENDA LOCAL ANDALUZA

Índice Págs. PRÓLOGO.............................................................................................

I. FUNDAMENTOS DE LA HACIENDA LOCAL............................................ 17 CAPÍTULO 1. MARCO GENÉRICO............................................................ 19 1. Justificación teórica ............................................................ 19 2. Algunas cifras estadísticas....................................................

3. Contexto histórico.................................................................

4. La hacienda local actual.....................................................

5. Valoración............................................................................

Resumen................................................................................... 40 Términos claves......................................................................... 41 II. LA HACIENDA MUNICIPAL.................................................................... 45 CAPÍTULO 2. EL IMPUESTO SOBRE BIENES INMUEBLES ............................... 51 1. Justificación teórica ............................................................. 51 2. El IBI........................................................................................ 53 3. Valoración.............................................................................. 60 Resumen.................................................................................... 64 Términos claves.......................................................................... 65

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CAPÍTULO 3. EL IMPUESTO SOBRE ACTIVIDADES ECONÓMICAS.................. 67 1. Justificación teórica .............................................................. 67 2. El IAE....................................................................................... 69 3. Valoración.............................................................................. 75 Resumen..................................................................................... 76 Términos claves ......................................................................... 77 CAPÍTULO 4. OTROS TRIBUTOS MUNICIPALES............................................... 79 1. El impuesto sobre vehículos de tracción mecánica ............ 79 2. El impuesto sobre el incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana...................................................................... 83 3. El impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras....... 87 4. El impuesto sobre gastos suntuarios....................................... 89 5. Tasas, precios públicos y contribuciones especiales............. 90 Resumen.................................................................................... 97 Términos claves ........................................................................ 98 CAPÍTULO 5. TRANSFERENCIAS.................................................................. 99 1. Justificación teórica .............................................................. 99 2. Subvenciones incondicionales...............................................103 3. Otras subvenciones ............................................................. 119 Resumen ................................................................................. 121 Términos claves ....................................................................... 122

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CAPÍTULO 6. DEUDA LOCAL..................................................................... 125 1. Justificación teórica............................................................... 125 2. Endeudamiento municipal ................................................... 127 3. Valoración............................................................................. 137 Resumen ................................................................................. 138 Términos claves ....................................................................... 138 III. LA HACIENDA PROVINCIAL................................................................. 141 CAPÍTULO 7. LA HACIENDA DE LAS DIPUTACIONES PROVINCIALES............. 143 1. Introducción........................................................................... 143 2. Ingresos propios..................................................................... 146 3. Transferencias ....................................................................... 147 4. Deuda provincial................................................................... 151 5. Valoración............................................................................. 153 Resumen ................................................................................. 154 Términos claves ....................................................................... 155 IV. EL FUTURO DE LA HACIENDA LOCAL.................................................. 157 CAPÍTULO 8. PERSPECTIVAS...................................................................... 159 1. Introducción........................................................................... 159 2. Principios del régimen local................................................... 161 3. Competencias...................................................................... 165 4. Financiación local................................................................. 177

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Resumen.................................................................................. 178 Términos claves ...................................................................... 179 V. CASO PRÁCTICO................................................................................ 181 CAPÍTULO 9. EL CASO DE LA HACIENDA LOCAL ANDALUZA ................... 183 1. Presupuesto de los entes locales.......................................... 183 2. Presupuesto de los ayuntamientos........................................ 188 3. Presupuesto de las diputaciones ........................................ 200

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Prólogo Un simple vistazo a estos textos pone de manifiesto el esfuerzo pedagógico que el autor ha realizado para divulgar al público en general una materia tradicionalmente reservada a especialistas de la hacienda local. Probablemente, su redacción está influida por la diversa experiencia profesional que ha desarrollado en el Ayuntamiento de Málaga, así como por el contacto con alumnos de la Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales, de la que es profesor colaborador. Concebido en forma de manual, pretende ofrecer información actualizada de los recursos que poseen las haciendas locales en el contexto actual, así como de sus perspectivas de desarrollo futuro, tras las propuestas vertidas en el libro blanco para la reforma de los gobiernos locales. Con una hechura que pretende ser sencilla, apoyada en esquemas y resúmenes, tiene por principales destinatarios, en primer lugar, las personas vinculadas a la administración local; en segundo lugar, los profesionales que han de colaborar con la administración local. Asimismo, en tercer lugar, puede ser de gran interés para los alumnos universitarios de cursos intermedios, que han de completar su formación con el conocimiento de la hacienda local. Y en general, para cualquier persona interesada en conocer la situación actual y el futuro de las corporaciones locales en España. El libro aparece estructurado en cinco partes. Una primera parte, de justificación teórica, nos introduce en los fundamentos de la hacienda local. Y para el caso español, pretende ofrecer una guía histórica y evolutiva, con especial referencia a las transformaciones que se han experimentado en estas singulares instituciones en los últimos 25 años. El resto de las partes analizan la hacienda municipal, la hacienda provincial, sus perspectivas de futuro y un caso práctico. El bloque dotado de mayor contenido se refiere a la hacienda municipal. Su complejidad y extensión ha ocupado cinco capítulos. Éstos analizan sus tributos, sus transferencias y el acceso a la deuda. La justificación teórica que acompaña a cada parte es común con la hacienda provincial, por lo que sus referencias son válidas para estos entes locales.

Prólogo

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La parte tercera se ocupa de la hacienda provincial. Su contenido se ha integrado en un único capítulo (capítulo 7). Este capítulo posee una estructura de presentación similar al realizado para la hacienda municipal: tributos, transferencias y deuda. La cuarta parte trata del futuro de las haciendas locales. Apoyado en el capítulo 8, ofrece una síntesis de las perspectivas de los entes locales, a partir del documento de reflexión publicado por el Ministerio de Administraciones Públicas, cuya referencia ya se ha citado. El capítulo 9 es práctico. Se destina a aspectos exclusivamente estadísticos. Presenta el caso de la hacienda local de Andalucía. Está compuesto por tres apartados: análisis comparativo de la hacienda local, hacienda municipal y hacienda provincial. En general, el libro está bien trabado. Es riguroso. Guarda cohesión en todas sus partes. Además, el armazón de todos sus capítulos es similar, lo que facilita enormemente su lectura. Llama la atención el interés del autor por justificar los fundamentos de la hacienda local, de un lado, de manera genérica, de otro, de forma singular para cada unos de los ingresos de la hacienda local. Así cada capítulo va precedido de un apartado de justificación teórica, que delimita el marco de actuación de la hacienda local. En un orden similar de consideraciones, cada capítulo contiene un apartado de valoraciones, en las que se intenta reflexionar sobre cada una de las materias tratadas. La aparición de este libro es oportuno por diversos motivos. En primer lugar, llena el vacío editorial que se ha producido tras la reforma de las haciendas locales. En segundo lugar, nace justo en el comienzo de un debate sobre la necesidad de reformar los gobiernos locales para dotarlos de mayores competencia y autonomía en la gestión de sus intereses. Como siempre, ello será factible con el desarrollo conjunto y equilibrado de los principios de autonomía y suficiencia consagrados en la Constitución Española. A. SUAREZ-CHAMORRO Director de ISEL.

Prólogo

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Nota del autor El proceso de perfeccionamiento continuo de la legislación local requiere un esfuerzo adicional de actualización de los textos que versan sobre esta materia. En el tiempo intermedio en que se sitúa el trabajo de redacción, previa búsqueda y selección de datos y textos adecuados base de esta edición, y la impresión del mismo, las reformas anunciada de las Administraciones públicas han avanzado. De un lado, el libro blanco para la reforma del Gobierno local ha posibilitado la redacción del Anteproyecto de Ley Básica del Gobierno y la Administración Local; de otro, obvio ante la reforma que se plantea, se anuncia la modificación simultánea de la Ley de las Haciendas locales; y en tercer lugar, acaba de ser aprobado el Proyecto de Ley del Estatuto del Empleado Público, cuyo texto y los desarrollos posteriores han de influir en la Administración local. En paralelo, algunas Diputaciones como la de Málaga, adelantándose a estas reformas ha comenzado a desplegar el escenario de colaboración que entiende le reserva la futura Ley a estas Instituciones locales. Pretende establecer un Convenio Marco de concertación con los municipios de la provincia para los años 2008 a 2011. Las modificaciones jurídicas y su concreción, por lo demás reclamadas en las reflexiones desarrolladas en este libro, van a hacer necesaria una actualización del texto que sigue. Una vez vigente la legislación que ha de venir, podrá seguir otra edición que recoja con precisión el nuevo escenario local. En este caso, tal edición se proyectaría en las páginas web de ISEL, y de la misma manera se prevé la publicación y actualización de las normas jurídicas relacionadas con la Administración local.

Nota del autor

Edición Piedracaracol — sch ®

I. Fundamentos de la hacienda local

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Capítulo 1. Marco genérico 1. Justificación teórica La distribución de impuestos, acorde con la doctrina del federalismo fiscal, tiene por base el establecimiento de una serie de principios y normas básicas, coherentes con la distribución de tareas que esta doctrina establece por niveles de gobierno. Estos principios están resumidos en el esquema 1.1. Esquema 1.1. Principios del federalismo fiscal Principio Diversidad

Equivalencia

Redistribución Neutralidad en la localización Estabilización centralizada Efectos externos Provisión mínima de los servicios públicos esenciales Igualación de la posición fiscal

Descripción 1. El sistema fiscal debería permitir una variedad y serie de diferencias en los acuerdos fiscales correspondientes a los distintos estados y municipios. Las comunidades pueden diferenciarse en sus preferencias sobre los servicios públicos y no deberían verse forzadas a un modelo uniforme. 2. Se reconoce que el ámbito espacial de prestación de los servicios públicos es diferente. La eficacia de las medidas fiscales reclama que cada tipo de servicio ofrecido sea votado y financiado por los residentes del área (nacional, regional o local) a la que beneficia. 3. La función redistributiva de la política fiscal debiera estar centralizada en el nivel federal. La imposición progresiva y las transferencias deben estar centralizada. 4. Sería conveniente eliminar los impuestos diferenciales entre diferentes comunidades a fin de evitar distorsiones en las decisiones de localización. La armonización fiscal vertical debería ser un objetivo a perseguir. 5. La utilización del instrumento fiscal a efectos de política macroeconómica ha de hacerse en el nivel central. 6. Los Gobiernos de niveles más altos deberían intervenir para corregir los efectos externos, a fin de evitar decisiones ineficaces sobre el gasto. 7. La Administración central debería asegurar que cada ciudadano, no importa en qué Estado o localidad resida, esté provisto de un nivel mínimo de ciertos servicios públicos esenciales. 8. La existencia de diferencias regionales debiera paliarse, mediante el uso de instrumentos fiscales que permitan cubrir la brecha entre necesidades fiscales y capacidades.

De otro lado, las investigaciones desarrolladas por el federalismo fiscal han orientado unas sencillas reglas para la distribución de impuestos en

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una hacienda multinivel, un resumen de las mismas se expone seguidamente: 1. La distribución de las competencias de impuestos debe estar relacionada con las competencias de gasto y la capacidad de endeudamiento, para facilitar tanto el equilibrio fiscal vertical como el equilibrio fiscal horizontal entre niveles de gobierno. 2. El gobierno central debe reservarse impuestos con bases fiscales relativamente altas. Los gobiernos territoriales deben tener atribuciones fiscales que graven bases inmóviles. 3. Los impuestos diseñados principalmente con el objetivo de alcanzar la estabilidad económica o la distribución de la renta deben ser asignados al gobierno central. Los impuestos territoriales deben ser neutrales respecto a los objetivos de estabilidad y redistribución. 4. El gobierno central debe reservarse la imposición sobre renta en origen. Todos los niveles de gobierno son apropiados para gravar la rente de base residencial. 5. Todos los niveles de gobierno son apropiados para gravar servicios según el principio del beneficio. De acuerdo con los principios y reglas fiscales señaladas, no parece extraño pues que la asignación de impuestos por niveles de Gobierno se haya sugerido de la forma como se presenta en el esquema 1.2. Esquema 1.2. Asignación de impuestos por niveles Nivel Central • Impuesto progresivo sobre la renta

Nivel medio Nivel local • Impuesto sobre la renta que • Impuesto sobre la propiedad inmueble grava a los residentes

• Impuesto sucesorios

• Impuesto sobre la renta que • Impuesto sobre las nóminas grava la renta de factores propiedad de los residentes y la renta que afluye a los no residentes, pero que se origina dentro de la Jurisdicción

• Impuesto sobre los recursos • Impuesto sobre las ventas naturales en fase minorista

• Gravámenes sobre el beneficio

• Impuesto sobre productos en origen como gravamen sobre el beneficio

Respecto a la asignación de impuestos, los economistas sugieren que la movilidad de las unidades económicas constituye un serio factor de limi-

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tación. En efecto, la movilidad de los ciudadanos, en sentido estricto, y de las unidades económicas en un sentido más amplio (incluiría además de las familias a las empresas), podría introducir ineficiencias en los sistemas fiscales descentralizados altamente diferenciados. En este sentido, cuanto mayor sea la movilidad, mayor riesgo de ineficiencia se introduce en el sistema económico. Este posible riesgo del sistema fiscal, inherente a un sistema económico diferenciado, se pretende corregir con una asignación de impuestos diferenciada por niveles de gobierno. Se adoptan las tasas para la financiación de la prestación local de bienes públicos, es decir, para todos los niveles de gobierno; mientras que los impuestos de mayor recaudación y bases amplias se establecen, como sugiere la lectura del esquema 1.2, en el nivel central. Esta asignación de niveles fiscales es coherente con los principios fiscales de estabilidad y redistribución asignados igualmente en el nivel central. Y asimismo, es congruente con el principio fiscal de armonización fiscal. Así pues, se considera adecuado que en el nivel central se sitúen los impuestos de base amplias como el impuesto progresivo sobre la renta, o en su caso, un impuesto sobre el gasto. Igualmente, se establece que el nivel central es el mejor para situar algún tipo de impuesto sucesorio y los impuestos sobre recursos naturales. Dado que el impuesto progresivo sobre la renta gravaría todas las fuentes fiscales en origen, resulta innecesario un impuesto sobre sociedades. De ahí que este impuesto no aparezca detallado en el esquema anterior. De otro lado, los impuestos sobre la renta, ligeramente progresivos, de los residentes, los impuestos sobre las ventas en fase minorista y los impuestos sobre la producción en origen serían los más apropiados para el nivel medio. En el nivel local, se establecerían los impuestos que gravan las bases inmóviles, como la tierra, las construcciones o sus mejoras. Asimismo, las nóminas son susceptibles de gravamen, por su consideración de inmóviles. Como se ha señalado, las tasas y otras fórmulas fiscales basados en el principio del beneficio (como las contribuciones especiales) son aceptables y apropiadas para su asignación a todos los niveles de gobierno, incluido el nivel local. En materia de imposición local, las referencias teóricas remiten al impuesto que grava la propiedad y al impuesto sobre la actividad económica. Del primero, algunos autores afirman que es poco lo bueno que puede decirse de él, excepto que rinde unos ingresos enormes, que los gobiernos locales pueden administrarlo, y que los impuestos viejos son buenos impuestos. Del segundo, se dice que para la determinación del

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hecho del gravamen existen numerosas vías para un acercamiento. De ahí que no sea posible hacer una referencia genérica y única de este segundo impuesto, sino diversa y en función del objeto imponible (el consumo, la renta, la mera actividad empresarial o la nómina). Asimismo, las referencias teóricas remiten al uso de otros tributos susceptibles a ser gestionados desde la esfera local. Nos referimos a los tributos que gravan la circulación de vehículos y las bases ligadas a la actividad inmobiliaria. A partir de los principios y criterios fiscales esgrimidos, se concluye de manera no sorprendente, quizá, que ningún impuesto parece ser perfecto para su uso subcentral. Es preciso incidir en que ello no es sorpresivo, puesto que la distribución de funciones entre niveles de gobierno provoca una especialización fiscal con tendencia igualmente a la centralización de los impuestos en el nivel superior. Como consecuencia, las jurisdicciones de nivel medio y local no pueden obtener los ingresos suficientes para financiar sus actividades. La brecha fiscal que se produce entre las necesidades y los recursos fiscales impide el cumplimiento del principio de suficiencia en el nivel local, y exige el uso de transferencias intergubernamentales con el objetivo de paliar el gap fiscal abierto (objeto del capítulo 6 de este manual). 2. Algunas cifras estadísticas Desde una perspectiva internacional, las cifras de participación de la hacienda pública territorial sobre el total de gasto público se han mantenido estables en los últimos veinticinco años. Las fotografías estadísticas obtenidas para una serie de países seleccionados y para los años 1975 y 2000 así lo confirman (cuadro 1.1). Este rasgo común se mantiene prácticamente igual respecto a la participación de las haciendas locales sobre el gasto público nacional. La observación de cada país concreto se aleja en cierta medida de la perspectiva media del conjunto. Así por ejemplo, mientras Estados Unidos (45% - 55%, nivel federal frente al nivel territorial) y Canadá (35% - 65%), mantienen este rasgo de uniformidad, Alemania evoluciona hacia una menor participación de la hacienda territorial (50% - 50% en 1975, 60% - 40% en 2000). Frente a estos países de tradición federal y tres niveles de Gobierno (federal, estatal y local), el resto de los países examinados poseen dos niveles de gobierno (nacional y local). De estos últimos, sobresalen dos. Por una parte, Dinamarca, que al igual que los países nórdicos, poseen un potente sector público local, cuyo gobierno local controla más del 55% del gasto público. Por otra, Gran Bretaña, sometido desde 1980 a un férreo control del gasto local, cuya

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pérdida de autonomía a favor del Gobierno central se ha saldado con un retroceso de la participación local hasta el 25%. Frente a estos flujos y reflujos de la participación de los gobiernos territoriales en el total del gasto público, de limitada oscilación, contrasta la fotografía obtenida de la distribución del gasto público español para idéntico período de tiempo. Mil novecientos setenta y cinco, dos niveles de Gobierno (estatal y local), un único nivel predominante del gasto público (90% - 10%); dos mil, tres niveles de gobierno (estatal, autonómico y local), una distribución más equilibrada del gasto público (60% - 40%). Este dato estadístico es consecuencia del desarrollo de las competencias autonómicas a partir de la promulgación de la Constitución Española de 1977. Es fruto del proceso de la descentralización del gasto público en España con la instauración de la democracia. España, de esta manera, equipara la distribución del gasto público entre los tres niveles de Gobierno a Alemania. El resto de los indicadores del cuadro 1.2 revela que este proceso de descentralización se refleja en el porcentaje de recursos humanos dependientes de las administraciones territoriales, así como otros relacionados con la participación de las administraciones descentralizadas en la deuda pública y el déficit público. Por lo demás, las corporaciones locales españolas mantienen un nivel de participación del gasto público muy alejado de las expectativas generadas a partir de 1975, que situaban una distribución alrededor del 50 % - 25% - 25%. La descentralización ha acontecido desde el nivel central al autonómico. El sector público local mantenía en 1995 la participación de 1975 (11%), aunque a finales de 2000 parecía repuntar hacia cifras algo más elevadas. Cuadro 1.1 Descentralización del Sector público. Participación sobre el total del Gasto público 1975

1995

2000

55.2% 66.0%

58.0% 66.4%

Gobiernos territoriales Estados Unidos Canadá

55.9% 70.9%

Australia

8.8%

8.3%

9.3%

Alemania Dinamarca

49.2% 60.5%

44.8% 54.1%

40.9% 56.6%

Francia

17.8%

18.9%

18.6%

Reino Unido

33.7%

26.6%

26.3%

27.9% 22.5%

24.7% 18.1%

26.4% 18.1%

Gobiernos locales Estados Unidos Canadá Australia

8.8%

8.3%

9.3%

Alemania

20.3%

18.4%

15.1%

Dinamarca Francia

60.5% 17.8%

54.1% 18.9%

56.6% 18.6%

Reino Unido

33.7%

26.6%

26.3%

Fuente: Government Finance Statistics Yearbook. FMI. Cálculos propios.

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La explosión descentralizadora en España a partir de 1975 no es fruto de la casualidad. Se trata de un acontecimiento predecible, causa y consecuencia de una tradición centralizadora y de control del gasto público, y de la negación de la diversidad regional española, salvo en periodos breves y discontinuos. Desde la perspectiva de la hacienda pública, se puede afirmar que ésta, e indudablemente la hacienda local, se fue fraguando desde principios del siglo XIX. A ese siglo y a la historia remitimos. C u a d ro 1 .2 D e s c e n tra liz a c ió n d e l s e c to r p ú b lic o e s p a ñ o l P a rtic ip a c ió n s o b re e l to ta l d e a d m in is tra c io n e s p ú b lic a s 1975

1995

2000

G o b ie rn o s te rrito ria le s

1 0 ,9 %

3 7 .3 %

4 0 .2 %

G o b ie rn o s lo c a le s

1 0 ,9 %

1 0 .8 %

1 7 .5 %

In g re so s c o rrie n te s lo c a le s (* )

P ro p io s

5 3 .1 %

6 6 .9 %

6 9 .0 %

Tra n sfe re n c ia s

4 6 .9 %

3 3 .1 %

3 1 .0 %

R e c u rso s h u m a n o s 4.

G o b ie rn o s te rrito ria le s

2 3 .2 %

5 5 .9 %

6 5 .9 %

G o b ie rn o s lo c a le s

2 3 .2 %

2 0 .8 %

2 0 .6 %

D e u d a p ú b lic a s/to ta l A A .P P . 6.

G o b ie rn o s te rrito ria le s

1 1 .6 %

1 5 .1 %

1 5 .6 %

G o b ie rn o s lo c a le s

1 1 .6 %

6 .5 %

5 .5 %

D e u d a p ú b lic a s/P IB 8.

G o b ie rn o s te rrito ria le s

1 .5 %

1 0 .0 %

9 .9 %

G o b ie rn o s lo c a le s

1 .5 %

4 .3 %

3 .4 %

1 0 . G o b ie rn o s te rrito ria le s

-0 .3 5 %

-0 .9 3 %

-0 .2 0 %

1 1 . G o b ie rn o s lo c a le s

-0 .3 5 %

-0 .1 0 %

0 .0 0 %

D é fic it p ú b lic o s/P IB

(* ) P a rtic ip a c ió n so b re to ta l d e in g re so s c o rrie n te s. F u e n te : B E , M H , M A P . C á lc u lo s p ro p io s.

3. Contexto histórico El siglo XIX estuvo marcado en Europa por un significativo proceso de industrialización. Este proceso continuo y persistente constituyó una modificación sin precedentes en el entorno, ya fuera social, político, laboral, medioambiental o técnico. Asimismo, posibilitó la obtención de los recursos financieros precisos para financiar, en aquellas naciones más avanzadas, la expansión o mantenimiento del poder colonial. España mantuvo, en cambio, una evolución dispar. La suave decadencia que experimen-

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tó, con la progresiva pérdida de influencia en Europa desde mitad del siglo XVIII, se acentuó en el siglo XIX con la pérdida de sus colonias. De manera que desde mediados del siglo XIX, España era un país pobre y sin influencia en el Continente. Era un país de revolución industrial tardía y concentrada en el Norte y Nordeste. Era una nación con una hacienda pública en bancarrota y una deuda pública desde 1850 siempre por encima del 50% sobre el PIB, con tendencia a aumentar y acentuarse a partir de 1874 por encima del 140%. En este contexto, el acontecer de las haciendas locales discurrió sobre la base de un doble proceso. De un lado, la transición de una hacienda patrimonial a una hacienda fiscal; de otro, la pérdida de sus recursos fiscales y de su autonomía a favor de la hacienda central. Tres constantes marcaron la evolución de las haciendas locales desde la primera mitad del XIX: Su gran diversidad financiera, pero siempre insuficiente para la prestación de los servicios públicos de su competencia. La falta de autonomía fiscal, dada la supeditación de la hacienda local a las necesidades financieras de la hacienda central, a través de la tutela administrativa y política interesada del Estado. El elevado endeudamiento para poder financiar los gastos derivados de la prestación de servicios locales. Durante el siglo XX la situación no fue mejor para las haciendas locales españolas. Las necesidades siempre crecientes de la hacienda central impidieron que la autonomía financiera local fuera efectiva. En consecuencia, la insuficiencia financiera de las corporaciones locales se mantuvo, como también la dependencia de las transferencias del Estado. Ante esta larga perspectiva histórica de deficiencia crónica municipal, no parece extraño pues que los primeros ayuntamientos de la democracia española planteasen, desde el marco de la Constitución de 1978, el reto de ordenar la vida municipal, bajo una serie de principios de contenido social, político y económico. Del conjunto de estos principios, merece la pena destacar los que se relacionan con la hacienda local, a saber: El principio de autonomía. Como consecuencia de la proclamación constitucional de la autonomía para la gestión de sus intereses, los municipios deberían ejercer las competencias que les atribuyen las leyes y, en general, deberían poder desarrollar o promover todo tipo de actividades para satisfacer los intereses de la respectiva colectividad, bajo su propia responsabilidad, sin que sean admisibles

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más controles que los jurisdiccionales. El principio de descentralización, como el mejor medio para asegurar la proximidad de la administración para, entre otros, una mejor prestación de servicios públicos. El principio de la suficiencia. Este principio, consagrado en el artículo 142 de la Constitución Española, señala que las haciendas locales deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de sus funciones. Estos medios se nutrirán, fundamentalmente, de los tributos propios y de la participación en los del Estado y de las comunidades autónomas. Sin embargo, los buenos propósitos para mejorar la hacienda local se enfrentaron a una difícil realidad, polarizada por una deficiente e incluso nula prestación de servicios públicos locales, carentes de los elementales servicios de abastecimiento y saneamientos de aguas, sin un sistema organizado de recogida de residuos sólidos, con una red de autobuses urbanos envejecidos, con un urbanismo interesado, y un largo etcétera. A ello se añadía, la escasez de recursos financieros para satisfacer la demanda local exigida por los ciudadanos. De esta manera, los primeros ayuntamientos democráticos tuvieron que hacer frente, en unas difíciles condiciones financieras, con escasos recursos humanos cualificados y en ausencia de normativa legal, a unas expectativas ciudadanas elevadas. El intento de aumentar la prestación de servicios locales exigía una gran voluntad política y esfuerzo personal, pero las reformas avanzaban con una celeridad menor de lo deseable. La legislación oportuna se demoró hasta 1985, con la aprobación de la Ley 7/1985, que sentó las bases del Régimen local; y posteriormente a 1988, en que se aprobó la esperada ley de financiación local, Ley 39/1988, Reguladora de las Haciendas Locales. Así pues, con un atrás de más de diez años desde la aprobación de la Constitución Española, se reguló una nueva financiación de las corporaciones locales. La promulgación de esta Ley de financiación local cerró, en cierto modo, el periodo de transición fiscal en España, iniciado a partir de 1978. Por otro lado, recientemente, mediante la Ley 51 de 2002, ha tenido lugar la primera reforma de la ley de financiación de las haciendas locales. Las páginas que siguen se referirán a cada una de estas tres etapas: hacienda local de la transición, la ley de financiación de las haciendas locales y en tercer lugar, comentarios a la reforma reciente de dicha ley.

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4. La hacienda local actual 4.1. La hacienda local transitoria (1975-1988) España careció de una fiscalidad de tipo europeo hasta 1978. Hasta entonces, la fiscalidad estatal se basaba en un conjunto de impuestos de productos, que gravaba las diferentes rentas generadas en función de su origen: contribuciones territoriales, licencias fiscales, impuesto sobre la renta, etc. Las corporaciones locales participaban en los tributos del Estado, a través de participaciones en la recaudación estatal (esquema 1.3). Esquema 1.3. Haciendas locales y participaciones en tributos del Estado Régimen de participaciones en 1975 (Ley 41/75)

Participación de los ayuntamientos 90% cuota fija de la contribución rústica. 90% contribución territorial urbana. 90% cuota fija o de licencia impuesto industrial. 90% cuota fija o de licencia impuesto sobre los rendimientos del trabajo personal correspondiente a profesionales y artistas. 90% IRPF en la parte que corresponda a la tributación de plusvalías inmobiliarias. 90% del impuesto sobre el lujo que grava tenencia y disfrute de automóviles. 4% de los impuestos indirectos enumerados en el capítulo II del Estado letra B de los Presupuestos Generales del Estado. Participación provincial en impuestos del Estado

1% de los impuestos indirectos enumerados en el capítulo II del Estado letra B de los Presupuestos Generales del Estado.

Régimen de participaciones vigentes en 1981 Participación en impuestos indirectos del Estado

1% para las Diputaciones. 4% para los ayuntamientos. 1% para los ayuntamientos (FNCM). 1,5% (adicional) para los ayuntamientos y sus complementarios (Presupuesto 1981) afectado a inversiones. Participaciones en el Impuesto Especial sobre el Petróleo, sus derivados y similares (y exacción de Canarias).

Participación en la tasa que grava los juegos de azar 5% de la tasa (20% de la participación sobre la tasa) para los ayuntamientos. 20% de la tasa (80% de la participación sobre la tasa) para los ayuntamientos (Fondo Nacional de Cooperación Municipal -FNCM-).

Participación en el IRPF: 3% para los ayuntamientos (FNCM)

Para ser más preciso, la participación local en tributos del Estado giraba fundamentalmente sobre:

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• • • •

La contribución territorial urbana (CTU), que gravaba las rentas presuntamente generadas por los bienes inmuebles urbanos. La contribución territorial rústica y pecuaria (CTR), que gravaba las rentas presuntamente generadas por las explotaciones agrícolas y ganaderas. El impuesto sobre los rendimientos del trabajo personal, que gravaba tanto las rentas procedentes del trabajo por cuenta ajena, como las derivadas del trabajo por cuenta propia. El impuesto industrial, que gravaba las rentas procedentes de la realización de actividades comerciales e industriales

La aprobación de la Ley 44/78, de 8 de septiembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, supuso la conversión en impuestos municipales de la contribución territorial rústica y pecuaria; la contribución territorial urbana, el impuesto sobre los rendimientos de trabajo personal, que se denominó licencia fiscal de profesionales y artísticas, y el impuesto industrial, con la nueva denominación de licencia fiscal de actividades comerciales e industriales. El Estado, no obstante, se reservaba la competencia en materia de fijación de los elementos tributarios determinantes de estos impuestos. Es decir, la fijación de la base imponible, tipos impositivos y otras figuras de estos impuestos se mantenía bajo la órbita de la hacienda central. Los impuestos anteriores, bien mediante porcentajes de participación local en la recaudación estatal, bien mediante la cesión completa de su recaudación a partir de 1978, conformaron el núcleo de la fiscalidad local. Además, los ayuntamientos tenían competencia plena sobre seis impuestos: radicación, solares, incremento del valor de los terrenos, circulación de vehículos, publicidad y gastos suntuarios. A estos impuestos habría que agregar otras fuentes de financiación municipal como las tasas y las contribuciones especiales, así como las subvenciones procedentes del Estado, articuladas a través del Fondo Nacional de Cooperación Municipal. En general, estos impuestos se caracterizaban por su escasa autonomía, baja capacidad de pago, escasa o nula progresividad y nula neutralidad. Tampoco cumplían el principio de economicidad, pues eran muy complejos de gestionar, con la excepción del impuesto sobre la circulación de vehículos. En consecuencia, los costes de su recaudación eran elevados. En cambio, todos estos impuestos satisfacían los principios de generalidad y localización. De ahí, su aptitud para ser gestionados desde las haciendas municipales.

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A pesar de la cesión completa de la recaudación de estos tributos, la dificultad financiera de las haciendas locales continuó. Ante la demanda insatisfecha de bienes públicos locales, en ausencia de normativa local, el gobierno tuvo que promulgar con carácter de urgencia una Ley que paliara esta adversidad. En efecto, la Ley 24/1983, de 21 de diciembre, de Medidas Urgentes de Saneamiento y Regulación de las Haciendas Locales, nació con la intención de sanear el nivel local de gobierno, previa a la reforma y modernización de las corporaciones locales, que se concretaría posteriormente en una nueva ley de bases y una nueva fiscalidad local. De esta manera, el atraso en la implantación de una fiscalidad aceptable se palió con la aprobación urgente en 1983 de una ley de saneamiento de las haciendas locales (Ley 24/1983), ya que como reconocía la memoria que acompañó al proyecto la crónica situación deficitaria de las corporaciones locales es una de las cuestiones más preocupantes en el panorama político español y que más reiteradamente se ha intentado resolver en los últimos años. No obstante, las medidas adoptadas, por su carácter coyuntural, han resultado, a lo largo del tiempo, insuficientes, volviéndose nuevamente a reproducir la difícil situación económica - financiera de las haciendas locales. A partir de este reconocimiento, y de un profundo debate en el Congreso de los Diputados, el proyecto se convirtió en ley con tres objetivos fundamentales: La nivelación financiera. Se pretendía sanear financieramente las haciendas locales. Este objetivo conllevaba el compromiso del Estado de cubrir el déficit que tuvieran los ayuntamientos a 31 de diciembre de 1982. La eliminación de las causas del déficit. Se arbitraba un sistema de seguimiento de la gestión de las corporaciones locales que se quisieran acoger al saneamiento financiero. El incremento de los recursos locales. Se adoptaron dos medidas: a) aumento de la imposición municipal autónoma y b) establecimiento (a discrecionalidad municipal) de un recargo sobre la cuota líquida del impuesto sobre la renta de las personas físicas. Asimismo, se permitía a los ayuntamientos fijar libremente los tipos impositivos de las contribuciones territoriales urbana, rústica y pecuaria. De estos tres objetivos, el gobierno pudo atender los dos primeros. Asumió el déficit municipal acumulado a final de 1982 y arbitró un sistema de seguimiento de la gestión de las corporaciones local. Sin embargo, la medida tendente a aumentar los recursos locales fracasó. La principal

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novedad, la posibilidad de que los ayuntamientos introdujeran un recargo sobre el IRPF fue duramente criticada y recurrida ante el Tribunal Constitucional por los grupos políticos de oposición al gobierno. El Alto Tribunal en dos sentencias de 1985 (referente al recargo municipal sobre el IRPF) y 1987 (en relación con la libertad de fijación de tipos en las contribuciones territoriales) declaró finalmente la inconstitucionalidad de esta importante novedad fiscal. Esta declaración de inconstitucionalidad situó a los ayuntamientos en una perspectiva compleja, tanto financiera como políticamente, pues algunos de ellos habían aprobado recargos sobre el IRPF e incluso habían logrado recaudarlos. Frustrada la esperanza de establecer un recargo sobre el IRPF, los ayuntamientos tuvieron que esperar la promulgación de una ley propia de las haciendas locales. Su promulgación se demoró hasta 1988. Por fin, la Ley de 39/1988 vino a cubrir el gran vacío legislativo existente en materia de financiación de las haciendas locales. Esta Ley era complementaria a la Ley 7/1985 de Bases del Régimen Local. En cierta forma, la esperada Ley 39/1988 representó el último eslabón de una cadena que cerraba el círculo del sistema normativo de la haciendas a partir de la Constitución Española de 1978. 4.2. La Ley 39/1988 de financiación de las haciendas locales La Ley 39/1988 nació con la intención de dar una respuesta positiva a la situación fiscal de las haciendas locales (esquema 1.4), así como para dotar a los ayuntamientos de los principios de autonomía y suficiencia financiera. Con el primer principio se pretendía suprimir la tutela financiera del Estado hacia las corporaciones locales, mientras que el principio de suficiencia trataba de garantizar la aportación de recursos suficientes para el cumplimiento de sus funciones. Esquema 1.4. Situación fiscal de la hacienda local, previa a la aprobación de la Ley 39/1988 1. 2. 3. 4. 5.

Poco peso específico de la hacienda local dentro del conjunto del sector público. Poca autonomía financiera y de gestión. Bajo nivel de suficiencia financiera. Sistema tributario municipal poco elástico. Falta de automatismo en la fijación de las subvenciones incondicionales (Fondo Nacional de Cooperación Municipal). 6. Inadecuado funcionamiento de los sistemas de nivelación. 7. Inadecuado tratamiento de las situaciones específicas de los municipios, especialmente de las grandes ciudades. 8. Imprecisa delimitación de las competencias municipales.

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No es fácil, sin embargo, definir qué se entiende por autonomía local. Tal como expresa el preámbulo de la Ley 7/1985 de Base del Régimen Local, la autonomía no se puede definir de forma unidimensional desde el puro objetivismo localista o regionalista, sino que requiere ser situada en el mercado del ordenamiento integral del Estado. El principio de autonomía ha de ser coherente pues con el principio de unidad de las nacionalidades y regiones. Por lo demás, la autonomía local precisa de una institución capaz de gobernarla; e igualmente precisa de un ámbito preciso de competencias. Al régimen de competencias nos referiremos seguidamente por ser de interés para la materia tratada. El legislador, mediante la Ley de Bases del Régimen Local, no se muestra capaz de definir un techo de competencias a las corporaciones locales. Tal como lo expresa en el preámbulo, son raras las materias que en su integridad puedan atribuirse al exclusivo interés de las corporaciones locales. Ante esta afirmación, no parece posible una delimitación precisa de competencias locales. Por el contrario, es potestad de estas instituciones intervenir en los asuntos locales que estime por conveniente, aunque con limitaciones derivadas del desarrollo de la legislación sectorial correspondiente. No obstante lo anterior, aparece enunciadas una serie de competencias que los municipios, por sí o asociados, han de prestar a los vecinos de manera obligada. El mínimo de servicios públicos municipales a ofrecer aparece reflejado en el esquema 1.5. Este carácter de mínimo, en unión a cierta confusión en materia competencial, ha tenido por consecuencia un significativo avance en la prestación de servicios en principio no encomendados expresamente. Como consecuencia, existe el riesgo de que las corporaciones locales tiendan a la insuficiencia financiera, porque sus recursos no alcancen para atender las competencias impropias que han ido asumiendo de manera progresiva. Esquema 1.5. Servicios mínimos a prestar por los municipios Todos los municipios Alumbrado, público, cementerio, recogida de residuos, limpieza viaria, abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado, acceso a los núcleos de población, pavimentación de las vías públicas y control de alimentos y bebidas. En los municipios con población superior a 5.000 hab. además Parque público, biblioteca pública, mercado y tratamiento de residuos. En los municipios con población superior a 20.000 hab. además Protección civil, prestación de servicios sociales, prevención y extinción de incendios e instalaciones deportivas de uso público. En los municipios con población superior a 50.000 hab. además Transporte colectivo urbano de viajeros y protección del medio ambiente. Fuente: Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen local (artº 26).

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Respecto al principio de suficiencia, la ley de financiación de las corporaciones locales basó esta suficiencia en dos mecanismos: los tributos propios y la participación en los ingresos del Estado y en los de las comunidades autónomas. El esquema 1.6 resume las principales innovaciones efectuadas en el sistema tributario local. Las modificaciones de la ley, en general, fueron positivas. Por una parte, simplificaron los tributos municipales; por otra, supusieron una mejora relativa en la configuración técnica de algunos impuestos. La Ley simplificó enormemente los impuestos municipales. Suprimió la mayor parte de ellos, algunos arcaicos y de escasa defensa teórica. Concedió a los ayuntamientos tres impuestos de carácter obligatorio: el impuesto sobre bienes inmuebles (IBI), el impuesto sobre actividades económicas (IAE) y el impuesto sobre vehículos de tracción mecánica (IVTM); y dos potestativos: el impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras (ICIO) y el impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana (IIVTNU). Este sistema comportó la existencia de un nivel no desdeñable de autonomía tributaria, compatible con un grado importante de armonía fiscal de las diferentes figuras tributarias. Esquema 1.6. Ingresos municipales reformados por la ley reguladora de las haciendas locales de 1988 Anterior a la Ley 39/1988 Contribución Territorial Urbana Contribución Territorial Rústica y Pecuaria Incremento de Valor de los Terrenos Solares sin edificar Licencia Fiscal Comercial e Industrial Licencias Fiscal Profesionales y Artistas Radicación Circulación de Vehículos Gastos Suntuarios 2 Publicidad Tasas: - Actividades administrativas - Prestación de servicios - Aprovechamientos especiales - Utilización privativa del dominio público

Hasta A partir de la Ley 39/1988 1989 Bienes Inmuebles 1989

1990

1989 ∆ Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana1 1989 1991 1991 Actividades Económicas 1991 1989 Vehículos de Tracción Mecánica 1991 1991 Construcciones, Instalaciones y Obras1 1989 Tasas: - Actividades administrativas - Prestación de servicios

1990

Precios públicos: - Prestación de servicios - Aprovechamientos especiales - Utilización privativa del dominio público Contribuciones especiales 1988 Participación en los Tributos del Estado

Contribuciones especiales Fondo Nacional de Cooperación Municipal – FNCM 1 De exacción voluntaria; 2 Suprimido parcialmente a partir de 1990.

Desde 1990

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1992 1990

1989 1990

1990

1989

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Además, dotó a los ayuntamientos de una mayor discrecionalidad en la fijación de los niveles impositivos. Es decir, a diferencia de la fórmula de financiación diseñada para las comunidades autónomas, los ayuntamientos, al tener un amplio margen para fijar los tipos impositivos, se encontraron con cierto grado de corresponsabilidad fiscal. Ésta, además, aumentaba en la medida que dos de los cinco impuestos regulados tenía el carácter de exacción voluntaria. En cuanto a la definición de tipos impositivos, los ayuntamientos podían fijarlos libremente siempre y cuando estuvieran comprendidos entre un mínimo y un máximo regulado en legislación estatal. Así, en el caso de los bienes inmuebles de naturaleza urbana el tipo de gravamen mínimo estaba situado en el 0,40%. El tipo máximo, en cambio, era diferente según la población de derecho de cada municipio. Se fijó en 0,85% para poblaciones hasta 5.000 habitantes y en 1,10% en municipios superiores a 100.000 habitantes. Entre esta horquilla de mínimo y máximo se situaban el resto de los municipios en función de su población. Se volverá sobre esta cuestión en el capítulo siguiente. Con la perspectiva del tiempo transcurrido desde la implantación de la ley de financiación de las haciendas locales, es posible efectuar una valoración de lo que ha dado de sí la legislación financiera local que entró en vigor a partir de 1989. El esquema 1.7 resume sus principales logros y sus desaciertos. Esquema 1.7. Balance de la ley de financiación local (Ley 39/1988)

Logros 1 Notable simplificación del escenario tributario local existente antes de la Ley 2 Conversión del IBI en elemento nuclear de la imposición municipal. 3 Consolidación de cultura tributaria. Avance en la autonomía fiscal municipal: los ayuntamientos han aumentado considerablemente la presión fiscal sobre los ciudadanos. 4 Avance en la hacienda municipal de Servicios. Incremento significativo en la fijación de las tasas y precios públicos. 5 Estabilidad presupuestaria al establecer reglas automáticas quinquenales en la fijación de la participación en los ingresos del Estado. 6 Resultados presupuestarios positivos. Aceptables tasas de ahorro bruto sobre ingresos corrientes. 7 Superación del raquitismo presupuestario histórico de la hacienda local española. Desaciertos 1 No - inclusión de figuras tributarias de carácter flexible, que hubieran permitido avanzar hacia la suficiencia financiera. 2 Criterios de distribución de las subvenciones del Estado escasamente justificados, que han primado a los municipios más poblados. 3 Escasa participación de las comunidades autónomas en los ingresos de las corporaciones locales. 4 Ante confusión en materia competencial, se ha producido un significativo avance en la prestación de servicios no encomendados. Tendencia hacia la insuficiencia financiera.

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En general, su implantación ha sido muy favorable; merced a esta legislación se ha superado el raquitismo presupuestario que había caracterizado a la hacienda local. Si se expresara de una manera simple sus logros y desaciertos, entre los primeros destacaría la notable simplificación del escenario tributario local, como también la conversión del impuesto sobre bienes inmuebles (IBI) en elemento nuclear de la imposición local. Que duda cabe, además, que las corporaciones locales han logrado consolidar una cultura tributaria municipal. Asimismo, la hacienda municipal, en cuanto hacienda de servicios, ha avanzado de manera efectiva. Prueba de ello, ha sido la presión fiscal ejercida a través de las figuras de las tasas y precios públicos. En el haber del balance, existirían cuestiones pendientes de superación. Entre ellas, la no inclusión de figuras tributarias flexibles y la ausencia de mecanismos objetivos de financiación por parte de las comunidades autónomas, esto último previsto en la Constitución Española. Por lo demás, queda por resolver normativamente la confusión a la que se ha llegado en materia de competencias, consecuencia de la prestación de servicios por las entidades locales que, en principio, son de titularidad autonómica (los llamados servicios impropios), pero para los que las corporaciones locales no poseen financiación adecuada. En este sentido, la ausencia de mecanismos de financiación adecuados podría acarrear tensiones presupuestarias. Dos medidas podrían eliminar este riesgo, la primera consistiría en la instauración de un sistema de subvenciones desde la administración autonómica. La segunda de ellas estaría relacionada con la tentación de algunas corporaciones locales de abandonar la prestación de servicios no encomendados. Entendemos que esta segunda posibilidad es remota, habida cuenta de la vocación de la hacienda local de asumir competencias esenciales y de carácter universal, en virtud del principio de subsidiariedad. Al respecto es preciso reseñar que a medida que se desarrollaba plenamente la legislación del régimen local, las corporaciones locales seguían manteniendo una vieja aspiración consistente en aumentar el peso específico del sector público local. Reivindicaban desde principios de los ochenta del siglo una distribución del gasto público que se aproximará a 50%25%-25%. Es decir, 50% para el Estado, 25% para las comunidades autónomas y 25% para las corporaciones locales. La realidad era que a finales de los noventa el gasto local oscilaba en torno al 15% del gasto público español. De ahí que la institución que representaba al conjunto de los entes locales en el nivel nacional, la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP), tratara de alcanzar un acuerdo o Pacto local para dirimir las medidas a tomar conjuntamente con los gobiernos superiores para acercar el gasto público local a esa pretensión.

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4.3. La reforma de la financiación local de 2002 En relación con el Pacto local, la iniciativa de la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) culminó con la aprobación en 1999 de una serie de medidas para el desarrollo del gobierno local. Esta reforma parcial de la hacienda local supuso un paso más para elevar el aún bajo nivel de suficiencia financiera y aumentar el peso específico de la hacienda local en el conjunto del sector público. La hacienda local, por tanto, iba avanzando en los principios de suficiencia y autonomía, a golpe de reuniones y negociaciones, aunque con menor celeridad que los deseos de los representantes de la FEMP. Por tanto, nada hacía presagiar la transformación que se iba a llevar a cabo en 2003. De ahí que la reforma reciente se ha de enmarcar en el capítulo de decisión de la Presidencia del Gobierno, rubricado en su discurso de investidura, en el que se reconocía la revitalización de la vida local y su decisivo papel en la prestación de servicios. Volviendo a la promesa electoral del Presidente del Gobierno, ya en su discurso de investidura, adelantaba los compromisos a adoptar en la legislatura que comenzó el 12 de marzo de 2000. En materia de política económica y presupuestaria anunció, por un lado, que la legislatura iba a ser la del equilibrio presupuestario, y por otro lado, prometió una nueva ley de financiación de las haciendas locales. El tenor literal de aquella parte de su discurso decía: “[...] La financiación de las haciendas locales también espera su reforma, que deseo cuente con un acuerdo tan amplio como el que suscitó en la pasada legislatura. Son innegables los problemas causados por un sistema de financiación local que aún conserva ciertamente elementos arcaicos. La eliminación del Impuesto sobre Actividades Económicas para el 90 por 100 de las pequeñas empresas y autónomos debe formar parte de un proceso de revisión global de la financiación municipal. Los ayuntamientos deben contar con recursos suficientes, sin por ello distorsionar el dinamismo económico. […]". La reforma reciente de la hacienda local, por tanto, se inscribe dentro del ideario de promesas electorales, cuyo contenido estaba de antemano condicionado al compromiso político suscrito. Sin embargo, existían motivos técnicos, que justificaban la reforma tras catorce años de vigencia de la ley anterior. Ciertamente, se trataba de un período lo suficientemente largo como para reflexionar sobre el contenido de una ley llama-

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da a satisfacer la financiación del conjunto de las corporaciones locales. Los primeros contactos entre la FEMP y el Ministerio de Economía y Hacienda tuvieron lugar en el año 2000, con el objeto de avanzar en la concreción de la propuesta de reforma de la hacienda local adelantada por el Presidente del Gobierno. Pero la primera reunión formal se demoró hasta el 25 de abril de 2001. En dicha reunión la FEMP planteó las siguientes cuestiones al Gobierno: Aumento del porcentaje de participación de los ayuntamientos en el gasto público hasta alcanzar como mínimo el 25 por ciento. Aumento de la financiación local que permita cubrir con recursos suficientes los servicios que actualmente prestan. Aumento de la financiación y de las competencias de las diputaciones, cabildos y consejos insulares. Establecimiento de un marco de financiación diferenciado por “capacidad de gestión”, “tamaño de población” y “tipología de ayuntamiento”. Reforma de la tributación local. La nueva tributación se debe orientar hacia: los residentes, los no residentes y la actividad económica. Ampliación jurídica de los ayuntamiento para fijar beneficios fiscales. Supresión de la gestión compartida del impuesto sobre actividades económicas (IAE) y el impuesto sobre bienes inmuebles (IBI). En principio, en coherencia con el proceso de desarrollo del modelo autonómico y de las tendencias observadas en la Unión Europea, parecía que la reforma iba a posibilitar un refuerzo del mecanismo de corresponsabilidad fiscal y del aprovechamiento de las grandes figuras tributarias que gravan al renta y el consumo. Sin embargo, consistió básicamente, por un lado, en el cumplimiento de la promesa de supresión del IAE para el 90% de los sujetos pasivos; mientras que, por otro, se avanzó en mejorar técnicamente la regulación tributaria municipal. El esquema 1.8 permite una rápida visual de la reforma tributaria implantada.

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Esquema 1.8. Radiografía de la nueva financiación local Genérico Eliminación del diferencial de tipos de gravamen o coeficientes de las figuras tributarias en función de la población del municipio. Impuesto sobre bienes inmuebles Aparición de una nueva categoría de inmuebles de carácter especial. Fortalecimiento del principio de seguridad jurídica en el tráfico inmobiliario. Recargo hasta el 50% en la cuota íntegra en viviendas desocupadas. Exacción hasta el 90% de la cuota íntegra a pagar por las familias numerosas. Impuesto sobre actividades económicas Exención del impuesto a toda persona física o jurídica que en el período anterior hayan mantenido una cifra de negocio inferior a 1 millón de euros. Exención del pago durante el primer periodo en que se inicie la actividad. Unificación del coeficiente municipal e índice de situación anterior en un único coeficiente de situación. Habilitación a ayuntamientos para establecer bonificaciones por la creación de empleo, utilización de energía renovable, realización de actividades industriales fuera de núcleos poblados, etc. Minoración cuota del impuesto en función de las superficies destinadas a servicios socioculturales y de guarderías. Impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana Clarificación en la determinación de la base imponible. Impuesto sobre vehículos de tracción mecánica Exención del impuesto de vehículos de discapacitados. Tope máximo bonificable de hasta un 75% para vehículos no contaminantes. Impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras Clarificación de la base imponible. Incremento tipo máximo de hasta el 4%. Posibilidad de regular como deducción de la cuota íntegra o bonificada del impuesto, el importe satisfecho de la tasa por licencia urbanística. Habilitación a ayuntamientos para establece bonificaciones a las construcciones que contribuyan al uso de la energía solar, inversión privada en infraestructura y la VPO. Tasas por suministro de servicios Extensión de la “tasa del 1,5%” (de los ingresos brutos de facturación) a todas las entidades que emplean redes propias o ajenas para efectuar sus suministros, excluidos el régimen de los servicios de telefonía móvil.

Aunque es preciso esperar a que esta reforma se sedimente, previo a cualquier valoración, algunos autores han emitido ya una opinión reservada. En cierta manera, afirman que se ha actuado una vez más definiendo los instrumentos sin analizar qué nivel de gasto local se desea financiar. Es decir, la reforma sigue sin clarificar el techo competencial de las corporaciones locales. Ante esta disyuntiva, la suficiencia financiera de estas instituciones no parece va a quedar garantizada. Al contrario,

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temen que esta reforma, a pesar de tener vocación de definitiva, va a requerir ajustes en un período de tiempo mucho más corto de lo que sería deseable¹. 5. Valoración La valoración de la reforma de 2002 se puede realizar sobre la base de los siguientes criterios: autonomía y responsabilidad fiscal, suficiencia financiera, equidad horizontal y adaptación a situaciones específicas. Antes de valorar la reforma veamos cual era la situación fiscal en 2000. En dicho año, los ingresos tributarios municipales representaron un porcentaje superior al 50% en relación con el total de los ingresos no financieros. Los municipios tenían además un razonable margen de maniobra amplio para establecer el tipo de gravamen, coeficientes o tarifas dentro de unos límites mínimo y máximo fijado por el legislador. Los ayuntamientos pues poseían un aceptable grado de autonomía y responsabilidad fiscal. La reforma de 2002 ha mantenido estos principios, si bien ha introducido elementos contrapuestos que impide una valoración unívoca. Se ha de tener en cuenta, por un lado, que la modificación del IAE ha supuesto la práctica eliminación de este impuesto para la mayor parte de los municipios españoles. La sustitución de este impuesto por una subvención incondicional conlleva la disminución del grado de autonomía fiscal municipal y por extensión de su capacidad discrecional en la fijación de la cuota. En este sentido, por tanto, la autonomía y la responsabilidad fiscal han quedado reducidas. Sin embargo, respecto al resto de los impuestos municipales, la reforma de 2002 elimina la discriminación que existía para la fijación de los límites superiores de tipos o tarifas por razón de la población de los municipios. La equiparación de los límites máximos de todos los municipios con el grupo de población superior amplia la autonomía fiscal de la mayor parte de los municipios. La reforma, además, proporciona un buen margen de discrecionalidad para la fijación de bonificaciones y de gravamen sobre la vivienda o locales en razón de su estado de ocupación. Sin embargo, estas medidas introducen cierto grado de complicación adicional _______________________________ ¹Tanto es así que el Ministerio de Administración Pública ha publicado el libro blanco para la reforma de los gobiernos locales en junio de 2005. El libro profundiza en materias relacionadas con las funciones a asumir por los gobiernos locales (competencias, potestad reglamentaria y estabilidad de la función directiva local). Aunque no interviene en materia financiera, es obvio que la reforma de los gobiernos locales debería conllevar la búsqueda de fuentes financieras adicionales.

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en la gestión de estos tributos. En este sentido, la aplicación de un gravamen adicional sobre viviendas desocupadas será problemática desde el punto de vista fiscal, como lo será un gravamen diferencial en el IBI para los locales comerciales. De otro lado, en relación con las bonificaciones en los impuestos municipales, si lo que se pretende es hacer "política social" el gobierno central dispone de mecanismos mucho más apropiados que la vía municipal. Respecto a la suficiencia financiera, se sigue considerando que la reforma de 2002 no ha profundizado en esta materia. Ello significa que los recursos que les atribuye el actual marco normativo, ni son los más adecuados, ni están evolucionando en la misma dirección que la responsabilidad asignada en el gasto local. Esta tendencia se puede agudizar a tenor de la importancia que el gasto no obligatorio representa. Este gasto se ha cuantificado en aproximadamente el 30% en el año 2000. La mayor parte de este gasto no tiene financiación específica, por lo que ha sido sufragado con ingresos municipales propios. Además de este importante factor que puede contribuir a la insuficiencia financiera, los principales ingresos tributarios municipales son de naturaleza rígida, lo que impide que evolucionen al mismo ritmo que el gasto que debe financiar. A mayor abundamiento, la aplicación de la ley general de estabilidad presupuestaria (objeto de análisis del capítulo 6) va a añadir dificultades adicionales a la suficiencia municipal. Una segunda materia que tampoco ha obtenido una respuesta adecuada en la reforma de 2002 es el problema de la equidad horizontal. Esta cuestión se manifiesta en el hecho de que los municipios con menor capacidad fiscal carecen de recursos suficientes para prestar los servicios mínimos que obligatoriamente están asignados a los ayuntamientos. Como consecuencia, los ayuntamientos que se encuentran en esta posición, generalmente aquellos con menor número de habitantes, tienen que elegir entre aumentar la presión fiscal a los residentes o prestar los servicios de manera deficiente. La realidad pone de manifiesto que habitualmente se opta por la segunda de las soluciones, porque en muchos casos las escasas rentas de sus habitantes impiden incrementar los tipos, y aunque se llegase a demostrar lo contrario el aumento de la recaudación sería, en cualquier caso, insuficiente para atender el nivel adecuado de gasto. Por otro lado, el modelo actual de hacienda municipal mantiene la falta de adaptación a la diversidad de situaciones que rige el mundo local. El modelo de financiación municipal se sigue caracterizando por su rigidez y falta de flexibilidad, que imposibilita tener en cuenta las diferentes necesidades de los municipios en razón a su posición geográfica. Así el mo-

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delo no ha tenido en cuenta indicadores de necesidades de provisión del gasto municipal en un municipio rústico frente a uno urbano, en uno de montaña frente a uno de la costa, o a los ayuntamientos capitalinos o que conforman un área metropolitana. En este sentido, hubiera sido deseable un modelo que lograra equilibrar dos posiciones en principio contrapuestas. Por un lado, la exigencia de un modelo general aplicable a todos los municipios; de otro, un modelo específico a la diversidad local. No obstante lo anterior, los analistas no muestran unanimidad de criterios. En este aspecto, algunos no se muestran partidario de modelos diferenciados por motivos de equidad y eficiencia. Por todo ello, a pesar del consenso obtenido entre el gobierno de la Nación y la FEMP, la reciente reforma contiene elementos contrapuestos que va a exigir -mucho nos tememos- nuevas modificaciones. En el lado positivo de la reforma es preciso destacar la mejora técnica de la redacción de la LRHL, que va a permitir una mejor gestión de los ingresos municipales. Resumen El modelo español de distribución de competencias entre niveles de gobierno ha seguido los postulados del federalismo fiscal, que reserva las funciones de redistribución y estabilidad a la hacienda central. Como resultado, se produce un desequilibrio presupuestario entre los gastos que han de efectuar las haciendas territoriales, entre las que se incluye la hacienda local, y los recursos propios que poseen. Este déficit fiscal inicial que se genera se nivela a partir de establecimiento de transferencias intergubernamentales. Así, en el caso español, las haciendas locales poseen un doble componente de recursos corrientes: ingresos propios y transferencias corrientes. La ordenación de la vida municipal constituyó uno de los principales retos de la democracia española. Se pretendió revitalizar las corporaciones locales a partir de una serie de principios de contenido social, político y económico. De éstos, los principios de descentralización, autonomía y suficiencia se relacionaban directamente con las funciones a ejecutar desde las haciendas locales y con el modo de financiarlas. Desde el punto de vista de la financiación local, la primera consecuencia de relieve se produce tras la reforma del sistema fiscal de 1977, que aprobó el impuesto sobre la renta de las personas físicas y el impuesto sobre sociedades. La implantación de estos dos grandes impuestos transformó a su vez a la hacienda local, por cuanto los an-

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tiguos impuestos de productos estatales fueron incorporados a la órbita local. Sin embargo, ante la demanda ciudadana de servicios públicos locales, los ingresos municipales se mostraron insuficientes para mantener el equilibrio presupuestario. De manera que el gobierno central tuvo que aprobar en 1983 urgentemente una ley con el objeto de sanear las arcas municipales. Tres objetivos se pretendían alcanzar: saneamiento financiero local, eliminación de las causas del déficit e incremento de los recursos locales. A esta última finalidad se diseñó un sistema fiscal que permitía la libertad municipal de aprobar un recargo sobre el IRPF y la fijación de tipos en las contribuciones territoriales. Pero el Tribunal Constitucional declaró la inconstitucionalidad de estas acciones. En consecuencia, las corporaciones locales se encontraron en una difícil situación económica. La aprobación de la ley 39/1988 de financiación de las haciendas locales completó el sistema financiero público que había comenzado en 1977. La impresión de esta ley ha sido muy favorable. De un lado, simplificó los tributos municipales; de otro, instauró un sistema automático de subvenciones estatales incondicionadas. En general, permitió a las corporaciones locales superar el raquitismo financiero del que siempre habían adolecido. La reforma de 2002 de la financiación de las haciendas locales ha tenido por principal novedad la exención del IAE para el 90% de los sujetos pasivos de este impuesto. Una vez más, sin embargo, se ha perdido la oportunidad de diseñar un sistema impositivo relacionado con el gasto local, que tuviese en consideración las competencias que de hecho han asumido las corporaciones locales. Términos claves Centralización – descentralización Contribución territorial urbana Contribución territorial rústica y pecuaria Corresponsabilidad fiscal Federalismo fiscal Fondo Nacional de Cooperación Municipal Función asignación de bienes públicos Función distribución Función estabilidad presupuestaria Licencia fiscal de profesionales y artísticas Licencia fiscal de actividades comerciales e industriales Participación municipal en los tributos del Estado

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Principio de autonom铆a Principio de descentralizaci贸n Principio de suficiencia financiera Servicios municipales obligatorios Transferencias intergubernamentales

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II. La hacienda municipal

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La propia Constitución Española de 1978 en su artículo 142 reseña cuáles van a ser los ingresos que van nutrir fundamentalmente a las haciendas locales: tributos propios y participación en los del Estado y de las comunidades autónomas. Posteriormente, la Ley de 39/1988 de 28 de diciembre, de Financiación de las Haciendas Locales, estructuró el sistema de recursos de estas instituciones. Distinguió entre recursos tributarios, participación en los tributos del Estado y recursos no tributarios. El repertorio de estos últimos está constituido por los ingresos patrimoniales y demás de derecho privado, las subvenciones y demás prestaciones de derecho público, el rendimiento de las operaciones de crédito y el producto de las multas y sanciones. Tales recursos constituyen un porcentaje pequeño en relación con el total de ingresos, lo que hace innecesario un desarrollo expreso de su contenido. De otro lado, la legislación distinguió entre los recursos de la hacienda municipal, por un lado, y de la hacienda provincial, por otro. Las diferencias existentes entre las fuentes de ingresos que nutren una u otra institución hace necesario un tratamiento diferente. Como se ha dicho, el contenido de los recursos municipales se desarrollará en los capítulos siguientes. Por su parte, en capítulo 7 se abordará la hacienda provincial. A manera de introducción a los capítulos de los ingresos municipales, el cuadro II.1 ofrece una fotografía de interés. Es representativo de los ingresos municipales no financieros en dos instantes diferentes: el primero en 1990, prácticamente el año de entrada en vigor de la Ley 39/1988; el segundo en 2000, diez años más tarde. Su comparativa permite conocer los resultados de la ley que se ha revisado. Como se puede observar, los impuestos directos y las transferencias corrientes (principalmente subvenciones no condicionadas procedentes de la participación en los ingresos del Estado) representan las vías más importantes de ingresos municipales no financieros. Los impuestos directos aportaban un parecido porcentaje en ambos años, pues mientras en 1990 lo hacía con el 30,4%, en 2000 la participación fue del 31,2%. Igualmente, las transferencias corrientes contribuyen con parecidos porcentajes. La suma de ambas fuentes de ingresos alcanzó al 63,4% de los derechos no financieros en 2000. Por otro lado, tasas y otros ingresos, indicativos de ingresos por prestación de servicios, supusieron el 19,5% (año 1990) frente a 18,0% (año 2000). El resto de los ingresos se caracterizaron por mantener una representación similar.

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Las tasas de variación de estos ingresos (año 2000 respecto a año 1990) han mantenido un recorrido disímil. El mayor crecimiento se ha producido en la enajenación de inversiones reales, que ha aumentado un 238,4%. En general, se trata de una práctica ejercitada por los ayuntamientos para acometer nuevas inversiones, consistente en la venta de patrimonio municipal para financiar aquéllas. Es una práctica polémica, por cuanto el principal factor enajenado es el suelo que se obtiene normalmente de la gestión urbanística. De todas formas, la participación de este concepto sobre el importe total de derechos no liquidados es tan pequeña (apenas el 2,2% en 1990 y el 3,4% en 2000) que el aumento producido en la década de los noventa no es significativo en términos nominales. Cuadro II.1. Ingresos municipales no financieros. Derechos liquidados. 1990 Capítulos Impuestos directos

Miles € 3.808.840

2000 %

Miles €

30,4%

8.405.695

∆ % % 31,2%

120,7% 191,1%

Impuestos indirectos

412.407

3,3%

1.200.678

4,5%

Tasas y otros ingresos

2.440.171

19,5%

4.847.361

18,0%

98,6%

Transferencias corrientes

3.958.548

31,6%

8.672.424

32,2%

119,1%

3,0%

691.555

Ingresos patrimoniales Enajenación de inversiones reales Transferencias de capital Total ingresos no financieros

380.498

2,2%

2,6%

81,7%

3,4%

238,4%

271.775 919.573 8,1% 1.269.278 10,1% 2.179.612 12.541.517 100,0% 26.916.898 100,0%

71,7% 114,6%

Impuestos municipales: IBI

1.712.437

44,7%

IAE 1

3.806.216

47,1%

122,3% 56,2%

903.732

23,6%

1.411.423

17,5%

IVTM

590.960

15,4%

1.253.285

15,5%

112,1%

IIVTNU

293.539

7,7%

605.484

7,5%

106,3%

12,4%

207,9%

ICIO

8,5%

Total ingresos por impuestos 1

326.615 3.827.283 100,0%

1.005.529 8.081.936 100,0%

111,2%

Año 1990: Suma de licencias fiscales, impuesto sobre radicación y publicidad.

Fuente: DGCHT (1990), DGFCFT (2000).

La composición de los impuestos municipales muestra que la financiación impositiva local descansa sobre el gravamen de la propiedad inmueble. Este gravamen se aplica, además, en tres ámbitos diferenciados de la capacidad económica: el IBI que grava la posesión del bien, el impuesto sobre plusvalías urbanas (IIVTNU) que grava las rentas generadas y el ICIO, representativo de gravamen sobre el consumo. Los dere-

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chos liquidados sumados de estos tres impuestos constituyen las dos terceras partes de la imposición municipal. De la tercera parte restante, el impuesto sobre actividades económicas (IAE) aportó el 17,5% en 2000; en retroceso respecto a 1990, cuya contribución alcanzaba entonces casi el 24%. Por otro lado, el impuesto sobre vehículos (IVTM) participó con el 15,5%, tanto en 1990 como en 2000. Por consiguiente, el sistema de financiación municipal está soportado por la imposición sobre la propiedad inmueble. Dentro de este sistema, el IBI se erige como principal impuesto, con una contribución próxima al 50% sobre el conjunto de los impuestos señalados.

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Capítulo 2. El impuesto sobre bienes inmuebles 1. Justificación teórica Los investigadores del federalismo fiscal ortodoxo, en la búsqueda de las desventajas de la imposición subcentral, destacaron que este impuesto era sin duda uno de los que menos desventajas tenían, pero que sin embargo sus escasas desventajas debían ser calificadas de graves. Entre las desventajas se han mencionado: La débil relación entre la incidencia del impuesto sobre la propiedad interior y la capacidad de pago. La imperceptibilidad del impuesto sobre la propiedad no doméstica. Una baja elasticidad en momentos de inflación y crecimiento de las rentas reales. La existencia de posibles efectos disuasorios en la oferta de edificación. Su posible falta de uniformidad de la base en diferentes zonas. Su carácter regresivo. Aún así, con todos estos inconvenientes, la realidad sitúa a este impuestos entre los principales y más extendidos impuesto de la hacienda local. Acerca de la naturaleza de este impuesto, la teoría fiscal ha situado al impuesto de la propiedad, en primer lugar, como impuesto selectivo sobre el consumo, es decir como un impuesto selectivo sobre los servicios de los bienes inmuebles (viviendas, locales, etc.). Esta visión es considerada tradicional y se ilustra a través de un modelo económico de equilibrio parcial, que compara la oferta de suelo, la oferta de la edificación o una combinación de ambas (en un gráfico este parámetro se representaría en el eje de accisa); mientras por otra, sitúa el valor unitario de los servicios derivados de la propiedad del suelo y/o de la edificación en el eje de ordenada. Las conclusiones que se obtienen, acerca de la incidencia fiscal y de la posible eficiencia económica del impuesto sobre la propiedad, guardan relación con la ponderación que se dé al valor del suelo y al valor de la edificación. Una mayor proporción del primer factor supondría que el impuesto repercutiría en mayor proporción sobre el propietario. En cambio, si la ponderación se ejerce en mayor medida sobre el valor de la edifica-

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ción, entonces el impuesto se trasladaría hacia el usuario de los servicios inmobiliarios. No obstante lo anterior, es preciso tener en cuenta que normalmente el valor otorgado al elemento edificación predomina sobre el elemento suelo. De ahí, resulta la justificación que encontraron los economistas neoclásicos para tratar este impuesto como un tributo el consumo de servicios inmobiliarios (esquema 2.1). Esquema 2.1. Fundamentos del impuesto sobre la propiedad Propuesta Desarrollo Tradicional Impuesto selectivo sobre el consumo de servicios inmobiliarios. Nueva visión

Impuesto sobre el Capital.

Aplicación del principio del beneficio

Cuasi-precio por los servicios públicos locales suministrados.

Existe una segunda visión de este impuesto. Según una segunda versión, este impuesto actúa de manera similar a un impuesto de capitalización sobre el suelo. En este caso, el suelo (el capital inmobiliario) sería una modalidad más de inversión alternativa, de la que se pretende obtener una remuneración. Esta visión, totalmente diferente a la anterior, pretende superar el enfoque tradicional, que adolece de dos serias deficiencias: a) omisión de carácter de capital de inversión de este producto y b) ignorancia de la perspectiva del consumo de los servicios inmobiliarios a lo largo del ciclo vital completo del producto. La consideración del impuesto sobre la propiedad como impuesto sobre el capital supone efectuar comparaciones entre el mercado inmobiliario y el mobiliario. El capital en una economía de mercado y competitiva se invertiría en aquel sector (inmobiliario frente a mobiliario) con un rendimiento neto mayor. Los movimientos libres de capitales se desplazarían en la búsqueda de mayores rendimientos netos hasta que se produzca un equilibrio entre las remuneraciones del capital invertido en cada uno de los sectores. Este impuesto gravaría precisamente las remuneraciones obtenidas en el sector inmobiliario. Adicionalmente, este enfoque introduce un mayor factor de progresividad en el impuesto sobre la propiedad desde la óptica tradicional, pues tendería a reducir la remuneración bruta del factor capital, concentrado fundamentalmente en las rentas altas. En este sentido, el impuesto además no sería repercutible sobre el usuario, dada su consideración de capital de inversión.

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Existe un tercer enfoque. Esta nueva proposición equipara el impuesto de la propiedad a un cuasi - precio que se pagaría por los servicios públicos ofertados por una comunidad local. De acuerdo con esta visión, los ciudadanos estarían dispuestos a pagar rentas más elevadas por vivir en comunidades que proporcionan mejores servicios públicos. El tributo tendría, por tanto, un comportamiento similar a una tasa a pagar por la demanda de bienes públicos locales. Esta similitud entre propiedad y oferta de bienes públicos locales supondría una mayor carga tributaria en aquellas comunidades con mejor oferta de bienes públicos, y una menor en aquellas con una menor oferta. Este punto de vista es congruente con la idea subyacente, en el Federalismo fiscal, de la movilidad del ciudadano hacia comunidades con oferta de bienes públicos, que satisfaga sus preferencias, y con el precio dispuesto a pagar por tal satisfacción. Esta equiparación niega a este impuesto la introducción de un factor de redistribución (presente en las dos propuestas anteriores). En cuanto se inspira en el principio del beneficio, su incidencia sería neutral. La cuestión estriba en averiguar cual de los tres enfoques predomina. Al respecto, los hacendistas entienden que los tres enfoques mantienen cierta validez; no son totalmente incompatibles entre sí y, más bien al contrario, presentan un cierto grado de complementariedad. Cada uno de los enfoques destaca una característica de la base del impuesto no desdeñable. La visión tradicional destaca su carácter de consumo en un espacio concreto y desde una perspectiva temporal del corto plazo. El enfoque como impuesto de capitación se sitúa en la perspectiva del capital de inversión móvil, sin sujeción de espacio o tiempo, en busca de rendimientos globales elevados. El impuesto gravaría precisamente los rendimientos obtenidos. La proposición de cuasi - precio situaría este impuesto en la categoría de tasa. 2. El IBI Heredero de las contribuciones territoriales urbanas y rústicas y del impuesto sobre solares, el IBI cumple un rol destacado en la materialización de los principios de autonomía y suficiencia municipal. Respecto al principio de autonomía, como consecuencia de la potestad de los ayuntamientos para modular la presión fiscal sobre los inmuebles, sobre la base de fijar el tipo impositivo entre un mínimo y un máximo determinado. Respecto a la suficiencia municipal, porque este impuesto es su primer recurso tributario. Merced al IBI, el conjunto de los ayuntamientos españoles ingresaron unos 3.806 millones de euros en 2000. Esta cifra representó casi el 50% del total de los ingresos por impuestos municipales. En rela-

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ción con el total de los ingresos corrientes el porcentaje alcanza al 16%. 2.1. Naturaleza y hecho imponible El IBI es un impuesto directo de carácter real que grava el valor de los bienes inmuebles y cuyo hecho imponible está constituido por la titularidad de determinados derechos sobre los bienes inmuebles rústicos, urbanos y de características especiales. Estos derechos son: De una concesión administrativa sobre los propios inmuebles o sobre la servicios públicos a que se hallen afectos. De un derecho real de superficie. De un derecho real de usufructo. Del derecho de propiedad. La titularidades sobre estos derechos se encuentran sujeto al IBI en el orden de prelación reseñada, de manera que la sujeción a una de las modalidades supone su no sujeción a las posteriores. De la definición anterior se entresaca que es un impuesto: Directo. Está concebido para no ser repercutido en persona diferente al sujeto pasivo. Parcial o específico. Grava derechos únicamente sobre los bienes inmuebles; no por el conjunto patrimonial del sujeto pasivo. Real. No considera las circunstancias personales o familiares del sujeto pasivo, que sí se consideran, por ejemplo, en el IRPF. Grava, por consiguiente, el objeto – propiedad inmueble no la persona. De ahí su naturaleza real. Grava la posesión o tenencia de bienes inmuebles, no la transmisión de la propiedad, ni la constitución de derechos que alteren la situación patrimonial. De periodicidad anual. Grava la tenencia o posesión de un determinado derecho sobre el inmueble; no el cambio de titularidad o de derechos que alteren el patrimonio del sujeto. Por tanto, no es un impuesto ocasional como es el caso del impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana o el impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras. Cada año se devenga el tributo. El gravamen se efectúa sobre el valor bruto del inmueble. El impuesto no está afectado por las deudas o cargas que el sujeto pasivo tuviese para con sus bienes inmuebles.

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De otro lado, la reforma de 2002 de la Ley de Haciendas Locales ha regulado una nueva modalidad de inmuebles. Se denominada de características especiales. A fin de conocer que se entiende por esta modalidad de inmuebles es preciso el auxilio de la Ley del Catastro Inmobiliario (Ley 48/2002, de 23 de diciembre), o en su caso del Real Decreto legislativo por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario (RDL 1/2004, de 5 de marzo). Este Ley define esta modalidad a través de la enumeración de una serie de inmuebles. Son los siguientes: Los destinados a la producción de energía eléctrica y gas y al refino de petróleo, y las centrales nucleares. Las presas, saltos de agua y embalses, incluidos su lecho o caso, excepto las destinadas exclusivamente al riego. Las autopistas, carreteras y túneles de peaje. Los aeropuertos y puertos comerciales. Esta nueva regulación obedece a las dudas que se habían suscitado acerca de que estos elementos patrimoniales estuvieran sujetos al IBI, puesto que la legislación anterior no hacía referencia a los mismos. Definidos como inmuebles de características especiales en la reforma de 2002 queda clarificado el carácter obligatorio de su sujeción a este tributo. Sin embargo, dada que la descripción de esta modalidad se ha realizado a partir de un listado, surge la cuestión si éste integra la totalidad de los bienes inmuebles de características especiales, o por el contrario si echan en falta inmuebles no sujetos al gravamen de este impuesto al no estar reflejados. Al respecto, hubiera sido conveniente haber realizado un mayor esfuerzo para precisar qué inmuebles están comprendidos en esta modalidad. Por otra parte, aparece una nueva regulación referida a inmuebles no sujetos a este impuesto. Entre ellos, las carreteras, caminos y vías terrestres y los de dominio público marítimo - terrestre e hidráulico, siempre que sean de aprovechamiento público y gratuito. De la misma manera, se establece por ley una serie de inmuebles exentos del pago del impuesto. Asimismo, previa solicitud, están exentos determinados bienes inmuebles, siempre que cumplan los requisitos regulados en la reforma de la ley. Entre ellos, los destinados a la enseñanza por centros docentes acogidos, total o parcialmente, al régimen de concierto educativo, en cuanto a la superficie afectada a la enseñanza concertada. La exención de estos inmuebles exige compensación a los ayuntamientos por la administración competente. Otra modalidad de inmuebles exentos está formada por los declarados expresa e individualmente monumento o jardín histórico de interés cultural, y la superficie de montes reforestados.

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El esquema 2.2 recoge la modalidad de inmuebles no sujetos y exentos. Esquema 2.2. Bienes inmuebles no sujetos y exentos No sujetos Las carreteras, los caminos, las demás vías terrestres y los bienes del dominio público marítimo – terrestre e hidráulico, siempre que sean de aprovechamiento público y gratuito. Los siguientes bienes inmuebles propiedad de los municipios en que estén enclavados: a. Los de dominio público afectos a uso público. b. Los de dominio público afectos a un servicio público gestionado directamente por el ayuntamiento, excepto cuando se trate de inmuebles cedidos a terceros mediante contraprestación. c. Los bienes patrimoniales, exceptuados igualmente los cedidos a terceros mediante contraprestación. Exentos Inmuebles propiedad del Estado, de las comunidades autónomas o de las entidades locales que estén directamente afectos a la seguridad ciudadana y a los servicios educativos y penitenciarios, así como los del Estado afectos a la Defensa Nacional. Bienes comunales y los montes vecinales en mano común. Propiedad de la Iglesia Católica, de Asociaciones confesionales no católicas (en los términos previstos en acuerdos suscritos), de la Cruz Roja Española. Inmuebles exentos en virtud de convenios internacionales en vigor y de gobiernos extranjeros destinados a sedes diplomática, consular o a sus organismos oficiales, a cambio de reciprocidad. Superficies de montes poblados con especies de crecimiento lento. Terrenos ocupados por las líneas de ferrocarriles y edificios anexos a su explotación enclavados en los mismos terrenos. Previa solicitud, siempre que cumplan determinados requisitos: inmuebles destinados a la enseñanza, monumentos o jardines históricos declarados de interés cultural, superficies de montes con repoblación forestal. Fuente: R.D.L. 2/2004, de 5 de marzo, TRLRHL (artº. 61.1 y 62).

2.2. Sujeto pasivo Con las particularidades que la legislación general tributaria atribuye, el sujeto pasivo es aquella persona física o jurídica que posea la titularidad del derecho que constituya el hecho imponible de este impuesto. Ahora bien, en el supuesto de concurrencia de varios concesionarios sobre un mismo inmuebles de características especiales, el legislador declara como sustituto del contribuyente el sujeto que satisfaga un mayor canon. Ello sin perjuicio de la facultad que le asiste el sujeto pasivo de repercutir sobre los demás concesionarios la parte de la cuota líquida que les corresponda en proporción a los cánones que cada uno de ellos deban satisfacer. A fin de garantizar la determinación precisa del sujeto pasivo del impuesto, el legislador permite que los ayuntamientos repercutan la totalidad de

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la cuota líquida del impuesto sobre aquel sujeto que haga uso de sus bienes demaniales o patrimoniales mediante contraprestación, incluso no reuniendo la condición de sujeto pasivo del mismo. De otro lado, la transmisión del inmueble, o para ser más preciso el cambio de titularidad de los derechos sometidos a este impuesto, conlleva la transmisión de las deudas pendientes por IBI. De ahí que el legislador exija a los notarios que informen sobre el estado de las deudas en el momento de la transmisión o cambio de titularidad. 2.3. Base imponible y liquidable El IBI grava el valor de los referidos inmuebles. Para ello toma como referencia el valor catastral, que constituye la base imponible del impuesto. De manera similar a otros impuestos locales, el IBI utiliza el padrón, cuya formación es de periodicidad anual. El padrón está constituido por censos relacionados de bienes inmuebles, sujetos pasivos y valores catastrales. Los censos se realizan de acuerdo con la diferente clasificación de estos bienes: urbanos, rústicos y de características especiales. La formación del padrón, pues, es clave para una óptima gestión tributaria del impuesto. De ahí, el interés municipal de coparticipar en la gestión catastral (competencia de la Dirección General del Catastro), e incluso de gestionar íntegramente la competencia catastral. Tal es el interés municipal que se ha convertido en una reivindicación permanente en los documentos de propuestas de descentralización de competencias elaborados por la Federación Española de Municipios y Provincias. Más adelante se volverá sobre esta controvertida materia. La base liquidable del impuesto es el resultado de aplicar reducciones sobre la base imponible, y que responden a las valoraciones catastrales revisadas e incrementadas como consecuencia de una valoración colectiva de carácter general. La reducción consiste, por tanto, en dilatar el efecto del nuevo valor catastral que tendría sobre la cuota a pagar por el sujeto pasivo, y durante un periodo de nueve años². La reducción tiene carácter lineal. Tiene por coeficiente reductor el valor de 0,9 el primer año de su aplicación e irá disminuyendo en 0,1 cada año hasta su desaparición. Este coeficiente es único para todos los inmuebles afectados _________________________ ² El Real Decreto Ley 5/1997, de 9

de abril, introdujo por primera vez y a partir de1998, el concepto de base liquidable. Posteriormente, la Ley 53/1997, de 27 de noviembre, modifica parcialmente la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las haciendas locales, y establece una reducción en la base imponible del IBI, que deroga expresamente el R.D.L. referido. La actual Reforma recoge sin modificaciones lo aprobado ya por Ley 53/1997.

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del municipio, que han sido sometidos a una revisión de su valor catastral. El coeficiente de reducción se aplica sobre un componente individual de reducción. Este componente se calcula para cada inmueble y para cada año de vigencia de la disminución. En el primer ejercicio de su vigencia será la diferencia positiva entre el nuevo valor catastral y su valor base. Sobre esta diferencia se aplica el coeficiente reductor de cada año. 2.3. Cuota tributaria, devengo y periodo impositivo En cuanto a la cuota del IBI, se calcula aplicando el tipo de gravamen aprobado por cada ayuntamiento en su ordenanza fiscal a la base liquidable. La reforma de las haciendas locales ha modificado el tipo impositivo en la forma como aparece recogido en el esquema 2.3. En las columnas de la izquierda aparecen los tipos de este impuesto tal como fueron regulados en la Ley 39/1988, mientras que en las columnas de la derecha aparece los tipos aplicables tras la reforma aludida de 2002. Representa una novedad de esta reforma la eliminación del límite máximo del tipo en función de la población de derecho de cada municipio. De acuerdo con la ley de 1988 de las haciendas locales, cuanto mayor fuera la población de un municipio mayor era el tipo máximo potencial susceptible de aplicación. La modificación ha consistido en equiparar el límite máximo de 1,1 para inmuebles urbanos y 0,9 para rústicos para todos los ayuntamientos (anteriormente, este límite máximo estaba contemplado para los ayuntamientos con una población superior a los 100.000 habitantes). El resto de los incrementos adicionales se mantienen invariables. Como consecuencia, la modificación al alza de los tipos máximos para los municipios con población inferior a los 100.000 habitantes de derecho supone un incremento del potencial de recaudación de estos municipios. Esta posibilidad aumenta precisamente en los ayuntamientos menores de 5.000 habitantes, cuyo tipo máximo estaba limitado al 0,85%.

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Esquema 2.3. Tipos de gravamen del IBI (%) Ley 39/1988

Reforma 2002

Urbanos

Rústicos

0,40

0,30

Tipo general

0,65

Límites por población de derecho (máximo) Hasta 5.000

0,85

Conceptos

0,95

0,75

Entre 5.001 y 20.000

1,00

0,80

Entre 20.000 y 50.000

1,05

0,85

Entre 50.001 y 100.000

1,10

0,90

Urbanos

Rústicos Especiales

0,40

0,30

0,40

1,10

0,90

1,30

Superior a 100.000 Incrementos adicionales según circunstancias Capital de provincia o Comunidad Autónoma

0,07

0,06

0,07

0,06

0,07

0,05

Prestación de servicio de transporte público colectivo de superficie

0,07

0,05

0,06

Prestación de más servicios que los obligados según lo dispuesto en el artº 26 de la Ley 7/1985

0,06

0,15

Municipios cuyos terrenos rústicos sea 0 superior al 80% de la superficie total del término Inmuebles desocupados con carácter permanente Recargo sobre la cuota líquida Hasta 50%

0,10

Límite inferior transitorio 0,075 Cuando entren en vigor nuevos valores catastrales y durante un periodo máximo de nueve años

0,10

0,15

0,075

Fuente: Ley 39/1988 LRHL (artº. 73); R. D. L. 2/2004, de 5 de marzo, TRLRHL (artº. 72).

Otra novedad legislativa es la potestad municipal de incrementar la cuota a pagar hasta un 50% adicional en caso de inmuebles desocupados permanentemente. Este recargo, en el caso de que los ayuntamientos puedan y decidan aplicarlo, va a beneficiar de manera ostensible a aquellos municipios con un elevado nivel de viviendas desocupadas. Sobre la cuota íntegra del impuesto se pueden girar bonificaciones. Algunas de ellas tienen carácter obligatorio, mientras que en otras el legislador cede la potestad a los ayuntamientos de otorgarlas. Así, las viviendas de protección oficial (VPO) tendrán derecho a una reducción del 50% en la cuota íntegra del impuesto. Esta bonificación tendrá una duración de tres ejercicios siguientes al otorgamiento de la calificación definitiva. Por su parte, los ayuntamientos podrán establecer una bonificación de hasta el 50% para los ejercicios siguientes a voluntad propia.

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Asimismo, los bienes rústicos de las cooperativas agrarias y de explotación comunitaria de la tierra tendrán derecho a una bonificación del 95% de la cuota íntegra, e incluso del posible recargo a aplicar en las áreas metropolitanas. Igualmente, se regula de manera más precisa el régimen de bonificaciones otorgado a empresas urbanizadoras, constructoras y promotoras inmobiliarias, siempre que así lo soliciten antes del inicio de las obras. En este caso, la bonificación puede oscilar entre un 50% y un 90% (antes era del 90%). Se regula, también, el plazo de aplicación de la bonificación y el período de tiempo máximo de disfrute (hasta tres años). El impuesto se devenga el primer día de cada año natural, que coincide con el período impositivo. 2.4. Gestión La autonomía municipal tiene también su reflejo en la gestión de tributo. Sin embargo, es preciso señalar que la gestión del IBI no es íntegra y exclusiva de los ayuntamientos. Su gestión está compartida con la Dirección General del Catastro. Se desagrega en dos: gestión catastral y gestión tributaria. La primera es competencia de la Dirección General del Catastro, justificado en aras en mantener la homogeneidad de las valoraciones catastrales en el conjunto del territorio español. De todas maneras, en materia de gestión catastral los ayuntamientos pueden asumir ciertas responsabilidades, que la reforma de 2002 ha ampliado³. En cuanto a la gestión tributaria es competencia municipal, sin perjuicio de la posibilidad de delegación y coordinación que pueden ejercer estas entidades. 3. Valoración El IBI cumple un rol destacado en la materialización de los principios de autonomía y suficiencia municipal. Respecto al principio de autonomía, como consecuencia de la potestad de los ayuntamientos para modular la presión fiscal sobre los inmuebles, sobre la base de fijar el tipo impositi_________________________ ³El Real Decreto 1390/1990, de 2 de noviembre, sobre Colaboraciones de las Administracio-

nes Públicas en materia de Gestión Catastral y Tributaria e Inspección Catastral precisa el alcance de las responsabilidades que los ayuntamientos pueden adquirir. Estas responsabilidades se adquieren a través de la figura de convenios propuestos por las corporaciones locales interesadas.

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vo entre un mínimo y un máximo determinado. Respecto a la suficiencia municipal, porque este impuesto es el primer recurso tributario. Merced al IBI, el conjunto de los ayuntamientos españoles ingresaron 3.806 millones de euros en 2000. Esta cantidad constituye el 16% del total de los ingresos municipales. Constituye pues la fuente financiera más importante en el ámbito local. Heredero de las antiguas contribuciones territoriales urbana y rústica, su transformación en un impuesto unificado en la Ley 39/1988, Reguladora de las Haciendas Locales constituyó una modificación relevante en la tributación municipal. De un lado, porque técnicamente supuso un avance de relieve respecto a la regulación anterior, de otro, porque se erigió en pocos años en el tributo que mayores recursos aportaba a las haciendas municipales. Las reformas posteriores (Ley 50/1998 y Ley 51/2002) han mejorado progresivamente el impuesto, de manera que se ha alcanzado un alto grado de perfeccionamiento técnico. Y, sin embargo, a pesar de que la redacción legal del IBI haya cambiado en su totalidad, no se puede ocultar la escasez de cambios relevantes en el mismo. Indudables avances y perfeccionamiento técnico, pero cambios insustanciales respecto a su naturaleza. Y tal vez, la modificación más sustancial, aquella que afecta a la determinación de la base imponible y su relación con el catastro, no sea posible. En este sentido, ante nuevos planteamientos de reforma de la hacienda local, se plantea por las corporaciones locales la reivindicación (ya tradicional) de solicitar la “gestión integral del IBI”, lo que equivale a reclamar la competencia catastral. Lo justifican en tanto y en cuanto de los cuatro elementos básicos de un impuesto –hecho imponible, base imponible, sujeto pasivo y cuota-, la determinación de los tres primeros en relación con el IBI corresponde al Estado, mientras que la determinación de la cuota es potestad de los ayuntamientos. Las razones por las que la gestión catastral es competencia estatal son: • • •

Garantiza la igualdad, a través de la uniformidad de las valoraciones catastrales. Busca la eficacia administrativa y de economías de escala en la gestión. Preserva la coordinación del sistema tributario en su conjunto, en tanto que el valor catastral es referencia obligada en la imposición estatal, autonómica y local.

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De otro lado, los ayuntamientos argumentan a su favor su mayor potencialidad para fijar los valores catastrales, sin sujeción a los establecidos por el Ministerio de Hacienda. De esta manera, la discrecional municipal en la fijación de la base imponible aumentaría. Y de igual suerte, la actualización de los valores de los inmuebles inscritos en el catastro podría conseguir una mayor agilidad. En sentido contrario, los defensores de la gestión estatal apuntan la necesidad de preservar la coordinación del sistema tributario español. Como se sabe, el valor catastral se utiliza para establecer la base imponible del IBI, y también del impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana. Está presente en el impuesto sobre la renta de las personas físicas, en el de sociedades, patrimonio, transmisiones y otros más. Ante las posturas encontradas entre los entes locales y la Dirección General del Catastro, la reforma del IBI podría ser encaminada hacia tres propuestas diferentes: • • •

Determinar la base imponible del impuesto a partir de un valor diferente al catastral. Mantener la situación actual, por lo que la fijación de la base imponible estaría ligada a su valor catastral. Utilizar la oportunidad que se nuevo se brinda para establecer un nuevo marco para las revisiones catastrales.

La primera de las propuestas podría reconducirse de manera que la valoración y base imponible del IBI esté referida al valor de mercado de los mismos. Para esta fijación del valor de los inmuebles se pueden establecer mecanismos que recojan con precisión qué elementos se tendrán en cuenta. El procedimiento concreto se basaría en los precios de adquisición de los bienes, con las correspondientes actualizaciones a través del IPC o incremento del valor de la propiedad inmobiliaria en los períodos entre transacciones. En los supuestos en que no se produjeran transmisiones dentro de un determinado periodo de tiempo, se podrían actualizar los valores a través de modelos estadísticos contrastados del valor de la propiedad inmobiliaria en un determinado municipio, huyendo así de los artificios valorativos del mil veinte y de los procesos globales de valoración catastral. Los datos de valoración así obtenidos servirían, además de la gestión del IBI y las plusvalías, para actualizar los valores catastrales correspondientes. Esta propuesta tendría aspectos controvertidos relacionados con la propia valoración de los bienes inmuebles en un mercado tan dinámico co-

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mo es el español, las seguras inequidades que se producirían entre municipios con diferente grado de agilidad en la actualización de las nuevas referencias de las bases imponibles del impuesto; en tercer lugar, la resistencia, ya contrastada a principios de la década de los noventa del siglo pasado cuando se trató de equiparar el valor catastral a valor de mercado, de las familias a la actualización de dichos valores, debido a la repercusión automática del incremento sobre este tributo. La segunda de las propuestas, consistente en mantener la situación actual, supondría que la determinación de la base imponible del impuesto se establecería a partir del valor catastral. Determinada la base imponible como históricamente se ha venido realizando, no existirían más problemas que los que habitualmente se presentan respecto a la falta de actualización del valor catastral. Esta cuestión se podría resolver mediante el aumento de los límites de fijación del tipo de gravamen a los ayuntamientos. La fijación máxima del tipo de gravamen por encima del tope regulado en la actualidad permitiría a los ayuntamientos adaptar sus necesidades de recursos mediante la fijación del gravamen que aprueben. Frente a esta cuestión, es preciso observar diversas consideraciones. La primera de ellas está relacionada con el agotamiento de este tributo como base para incrementar los recursos municipales. De todos es conocido, la resistencia de las familias y la prudencia de los alcaldes a elevar la presión fiscal ciudadana a través del IBI. De ahí que prácticamente ningún ayuntamiento haya agotado el límite máximo reglado para la fijación del tipo de gravamen. De otro lado, las anteriores reformas del valor catastral se han saldado mediante dos tipos de mecanismos para evitar elevar la presión fiscal ciudadana. El primero de ellos se ha producido mediante la introducción en el tributo de la figura de la base liquidable. Este supuesto se hizo precisamente para aliviar la carga tributaria que hubiera llevado la fijación de la cuota a partir de la base imponible, tras la revisión e incremento del valor catastral. El segundo de los mecanismos que se contempló fue ofrecer a los ayuntamientos la potestad de reducir el tipo de gravamen para igualmente evitar una percepción social de injusticia. Analicemos la tercera de las propuestas. Consistiría en recuperar la actualización anual de los valores catastrales mediante la aplicación de coeficientes. Esta medida permitiría que el valor catastral guardase cierta relación con el valor de mercado, pues los coeficientes de actualización se relacionarían con los aumentos del valor medio anual de los bienes

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catastrales. Y ello sin perjuicio de que cada década los valores catastrales se revisasen, a fin de que actualizarlos de acuerdo con la evolución de los precios por municipio. Esta tercera propuesta necesitaría en que la Dirección General del Catastro estableciera anualmente “valores de referencia” (tanto para urbana como para rústica), equivalentes a valores de mercado estimados, que se aplicarían a los tributos inmobiliarios si así lo decidiera la administración correspondiente (por ley o por ordenanza), en el porcentaje que esa ley u ordenanza determinase. A falta de decisión, seguirá aplicándose el valor catastral resultante de la ponencia de valores o de los tipos evaluatorios vigentes en el municipio. No obstante, podría ser actualizado por cada ayuntamiento mediante un coeficiente establecido por ley según el año en el que se llevó a cabo la última revisión de valores u otras circunstancias objetivables (v. gr., tipos de cultivo). Por otro lado, la moderación tributaria en el IBI se podría mantener por cualquiera de los mecanismos alternativos ya existentes. Resumen La hacienda municipal está configurada por cinco impuestos: el impuesto sobre bienes inmuebles, el impuesto sobre la actividad económica, el impuesto sobre vehículos de tracción mecánica, el impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana y el impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras. El IBI cumple un rol destacado en la materialización de los principios de autonomía y suficiencia municipal. Respecto al principio de autonomía, como consecuencia de la potestad de los ayuntamientos para modular la presión fiscal sobre los inmuebles, sobre la base de fijar el tipo impositivo entre un mínimo y un máximo determinado; respecto a la suficiencia municipal, porque este impuesto es su primer recurso tributario. El IBI es un impuesto directo de carácter real y base patrimonial. Grava el valor de los bienes inmuebles y cuyo hecho imponible está constituido por la titularidad de determinados derechos sobre los bienes inmuebles rústicos, urbanos y de características especiales. La gestión del impuesto es compartida con la Dirección General del Catastro Inmobiliario, que determina los valores catastrales de los bienes inmuebles, que constituye la base imponible del impuesto. Mientras la gestión catastral está centralizada en el citado órgano, la

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gestión tributaria corresponde a cada ayuntamiento. Los ayuntamientos tienen libertad para fijar el tipo de gravamen dentro de unas bandas mínima y máxima fijada por el legislador. Tiene además potestad para establecer determinadas bonificaciones sobre la cuota tributaria. Ante nuevos planteamientos de reforma, las corporaciones locales reivindican para sí la “gestión integral del IBI”, lo que equivale a reclamar la competencia catastral. Lo justifican porque tres de los cuatro elementos básicos del IBI –hecho imponible, base imponible, sujeto pasivo y cuota- son determinados por el Estado, mientras que la determinación de la cuota es potestad de los ayuntamientos. Las razones por las que la gestión catastral es competencia estatal son: a) garantiza la igualdad, a través de la uniformidad de las valoraciones catastrales, b) busca la eficacia administrativa y de economías de escala en la gestión, y c) preserva la coordinación del sistema tributario en su conjunto, en tanto que el valor catastral es referencia obligada en la imposición estatal, autonómica y local. Términos claves Base imponible, liquidable Bienes inmuebles de características especiales Bonificaciones Catastro Cuota tributaria Exenciones Hecho imponible Impuesto directo Impuesto parcial Impuesto real Impuesto sobre bienes inmuebles Sujeto pasivo Tipo de gravamen

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Capítulo 3. El impuesto sobre actividades económicas 1. Justificación teórica El encuadre teórico de este impuesto se sitúa en el ámbito de la imposición sobre actividades, cuyo fundamento original descansa en el principio del beneficio, sobre la base de la discutible presunción de que existe proporcionalidad entre los servicios públicos beneficiosos para el negocio y la actividad productiva. No es posible, sin embargo, hacer referencia a este impuesto de la misma manera como se ha hecho respecto al impuesto sobre la propiedad. El carácter genérico de gravamen sobre la actividad económica constituye un manto en el que sitúan diferentes hechos imponibles, sobre los que se pretende girar el impuesto. Tres criterios alternativos se utilizan para delimitar el hecho imponible del impuesto sobre la actividad económica: consumo, renta y utilización de factores productivos (esquema 3.1). Esquema 3.1. Fundamentos del impuesto sobre la actividad económica Alternativa Gravamen sobre el consumo

Desarrollo Gravamen sobre la actividad a través de las ventas.

Gravamen sobre la renta

Gravamen sobre los beneficios empresariales o bien sobre los ingresos percibidos por los ciudadanos.

Gravamen sobre determinados factores productivos

Gravamen sobre la base de tipos diferenciados sobe locales de negocios afectos al impuesto de la propiedad. Gravamen sobre las nóminas. Gravamen sobre un índice resultado de la ponderación de diversos factores productivos.

La primera de las alternativas supone gravar la actividad económica en una comunidad local tomando como referencia imponible el consumo de los residentes. Como tal, constituye un impuesto local sobre las ventas, que en el nivel local podría ser establecido en su fase minorista. De esta

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manera, se evitarían las desventajas derivadas de la exportación (fuera de la localidad) de la carga tributaria. Sin embargo, presenta como desventajas principales: a) el posible estímulo de competencia fiscal entre localidades próximas con tipos impositivos diferentes, b) la aparición de la figura dilema del Estado (figura similar al conocido dilema del prisionero), y c) la posible pérdida de la equivalencia fiscal, ante la capacidad de movilización de los ciudadanos, que podrían trasladarse a localidades con tipos impositivos bajos para efectuar sus compras. Estas situaciones llevarían a un escenario fiscal de repercusión del gravamen en ciudadanos no residentes. Como consecuencia, el principio del beneficio, base teórica de la existencia del impuesto, no se garantizaría, es decir se quebraría la relación gravamen a cambio de servicios públicos locales. Una posible alternativa al impuesto sobre ventas en la fase minorista se ha pretendido buscar en el establecimiento de un sistema de participación o en un recargo uniforme sobre el impuesto general sobre las ventas (impuesto sobre el valor añadido). La segunda alternativa consiste en establecer un gravamen sobre la actividad económica a través de la renta. Esta opción se justifica mediante dos vías: a) relación directa y estrecha entre actividad económica y renta, y b) relación directa existente entre la renta municipal y la exigencia de una alta prestación de bienes públicos locales. La primera de las propuestas supone crear un impuesto local sobre el beneficio de las sociedades mercantiles. Mediante la segunda se institucionalizaría un impuesto local sobre la renta personal. La creación de un impuesto local sobre el beneficio presenta notables desventajas. Además de las desventajas propias de este impuesto en el nivel central, sería preciso agregar la exigencia de división de los beneficios de las empresas con centros de producción dispersos en distintas localidades, la introducción de un posible factor de competencia fiscal, y entre otros factores de ineficiencia, la posibilidad de exportación sustancial de la carga tributaria. Ante estas desventajas, resultaría más factible gravar directamente las renta personales. La segunda de las posibilidades, el establecimiento de un impuesto local sobre la renta personal, ha sido largamente analizado entre los hacendistas. De hecho, constituye la principal fuente de financiación municipal de los países escandinavos. No obstante, sus características positivas desde el punto de vista de la autonomía, perceptibilidad y suficiencia local, la existencia de un impuesto estatal sobre la renta aconseja repercutir este

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impuesto local a través de la creación de un recargo sobre aquel. Este planteamiento permitiría agregar a los principios fiscales ya esgrimidos, los principios de economicidad, flexibilidad y equidad. La tercera de las alternativas sugeridas consiste en gravar la actividad económica sobre la base del principio del beneficio. Se justifica ante la presunción de la existencia de una relación directa y positiva entre los bienes públicos ofertados y el volumen de negocios generados. Tres procedimientos de gravamen son posibles, de los cuales el primero de ellos (gravamen diferenciado sobre los locales comerciales en un posible impuesto sobre la propiedad) es el más simple de gestionar, aunque sería preciso establecer un mecanismo de repercusión del gravamen de la propiedad del inmueble hacia el empresario usuario del mismo. El segundo de los procedimientos juzga que el factor trabajo es inmóvil y como tal aceptable para la tributación local, aunque sus posibilidades prácticas de implantación son escasas. Al respecto, es preciso tener en cuenta que el factor trabajo ya es base del gravamen sobre la renta personal y asimismo se toma como referencia de las cotizaciones a la seguridad social. El tercero de los procedimientos posee un diseño fiscal complejo. Debe integrar y ponderar diversos factores productivos (trabajo, capital, radicación, tipos de inmuebles, potencia energética instalada, etc.) de la actividad empresarial. Ésta además debe estar diferenciada según se trata de actividad comercial, industrial, profesional o artística. La complejidad de elaboración del impuesto exigiría normas similares para el conjunto de un país, si bien se podría establecer un factor de diferenciación fiscal en función del tamaño de la población. Salvadas estas cuestiones, pesarían algunas dudas sobre su implantación, como es su incidencia efectiva y la evidencia que podría existir entre el objeto del gravamen y los beneficios recibidos. Esta última duda sería extensible a la implantación de este impuesto sobre la base del principio del beneficio. Como se sabe, Este último procedimiento ha inspirado, por lo demás, el diseño del impuesto sobre actividades económicas en España 2. El IAE 2.1. Antecedentes Heredero de la Contribución Industrial (Reforma Mon y Santillán de 1845), hasta la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (Ley 39/1988), ha gira-

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do siempre alrededor del concepto de beneficios medios presuntos. Ello es así por el procedimiento empleado para determinar sus cuotas. Tiene por base elementos fijos que se obtienen desde el momento en que se produce el devengo del impuesto. Precisamente su carácter presunto, su falta de respeto hacia el principio de la capacidad económica, en la medida que no grava los rendimientos reales de la actividad empresarial, ha sido el principal argumento crítico que ha tenido a lo largo de su existencia. Lo cierto es que, motivado por tales críticas, desde su entrada en vigor (año 1992) ha sufrido numerosas modificaciones en aras a suavizar la presión fiscal sobre la actividad empresarial. Estas modificaciones han supuesto prácticamente el mantenimiento de las tarifas que existían en 1992 (con la excepción de 1996 que aumentaron un 3,5%), como también la introducción de numerosas exenciones y bonificaciones, que han sido bien aceptadas por los sujetos pasivos. Como consecuencia de tales disposiciones y reformas, el IAE ha ido perdiendo gradualmente el papel concebido inicialmente por la Ley 39/1988 en el sistema tributario local. Así mientras, la sumatoria de los impuestos a los que sustituyó (Licencias fiscales, impuesto sobre radicación y impuesto sobre publicidad) suponía el 23,6% de los impuestos municipales (903,7 millones de euros en 1990), su participación había descendido al 17,5% en 2000. Si bien su potencial recaudatorio (valorado en unos 1.415 millones de euros) permitía su mantenimiento en el segundo puesto del ranking de impuestos municipales, ha ido cediendo protagonismo al impuesto sobre vehículos de tracción mecánica (IVTM), con unos derechos cercanos a los 1.265 millones de euros, también en 2000. De mantenerse los disímiles crecimientos entre uno y otro, este desplazamiento se hubiera producido en un período muy corto de tiempo. Prueba de ello es que el crecimiento del IVTM dobló en la década de los noventa el aumento del IAE; un 112,1% del primero frente a un 56,2% del segundo. 2.2. Naturaleza y hecho imponible El impuesto sobre actividades económicas es un tributo directo de carácter real, cuyo hecho imponible está constituido por el mero ejercicio en territorio nacional, de actividades empresariales, profesionales o artísticas, se ejerzan o no en local determinado y se hallen o no especificadas en las tarifas del impuesto. Se exceptúa de la consideración de actividad empresarial, a efectos de este impuesto, las actividades agrícolas, ganaderas dependientes, forestales y pesqueras. Por consiguiente, estas actividades no constituyen

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hecho imponible por el IAE, además de otras actividades que figuran en el esquema 3.2. Esquema 3.2. Actividades empresariales que no constituyen hecho imponible por el IAE Actividades agrícolas, ganaderías dependientes, forestales y pesqueras. Enajenación de bienes integrados en el activo fijo de las empresas que hubieran figurado debidamente inventariados como tal inmovilizado con más de dos años de antelación a la fecha de transmitirse. Venta de bienes de uso particular y privado del vendedor siempre que los hubiese utilizado durante igual período de tiempo. Venta de productos que se reciben en pago de trabajos personales o servicios profesionales. Exposición de artículos con el fin exclusivo de decoración o adorno del establecimiento. Venta al por menor de la realización de un solo acto u operación aislada. Fuente: R.D.L. 2/2004, TRLRHL (artº. 78 y 80).

2.3. Exenciones Como se ha comentado, la opción elegida por el legislador ha sido dejar exentos, entre otras figuras, a las personas físicas o jurídicas que tengan una cifra de negocio inferior a 1 millón de euros (esquema 3.3). Esquema 3.3. Sujetos pasivos exentos del IAE Estado, comunidades autónomas y corporaciones locales, así como sus organismos autónomos o análogos. Sujetos pasivos que inicien su actividad durante los dos primeros períodos impositivos del impuesto. Personas físicas. Sujetos pasivos del Impuesto sobre Sociedad, sociedades civiles y las entidades del artículo 33 de la Ley 230/163, de 28 de diciembre, General Tributaria, que tengan un importe neto de la cifra de negocios inferior a 1.000.000 de euros. Los contribuyentes por el Impuesto sobre la Renta de no Residentes que mantengan un establecimiento permanente en España, siempre que tengan un importe neto de la cifra de negocios inferior a 1.000.000 de euros. Las Entidades gestoras de la Seguridad Social y las Mutualidades de Previsión Social reguladas en la Ley 30/1995. Los organismos públicos de investigación, los establecimientos de enseñanza en todos sus grados costeados íntegramente con fondos del Estado, de las comunidades autónomas o de las corporaciones locales, o por otras instituciones de enseñanza bajo determinados requisitos. Las asociaciones y fundaciones de disminuidos físicos, psíquicos y sensoriales, que careciendo igualmente de ánimo de lucro cumplan determinados criterios. La Cruz Roja Española. Otros sujetos pasivos en virtud de tratados o convenios internacionales. Fuente: R. D. L. 2/2004, TRLRHL (artº. 82)

En cualquier caso, a fin de compensar a los ayuntamientos por la pérdida de ingresos que esta medida suponía, el Estado ha adoptado un sistema de compensación. Para ello, ha arbitrado un sistema que consiste en determinar la pérdida que se va a producir en cada ayuntamiento.

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Ésta se ha definido como la diferencia entre la recaudación líquida del año 2003 (año de entrada en vigor de la reforma, y por tanto de las exenciones expuestas) y la recaudación líquida de 2000, entendiendo por líquida la recaudación del año corriente y la de ejercicios cerrados. Y, en ningún caso, se tendrá en cuenta la recaudación derivada de las modificaciones de elementos del impuesto adoptadas en el ejercicio 1999 y siguientes, en virtud de la capacidad y margen de decisión de las corporaciones locales. De alguna manera, mediante esta última medida, el legislador intentó evitar la posibilidad de que algunos ayuntamientos modificasen elementos del impuesto a fin de elevar la recaudación en el período de discusión de la reforma de la Ley. Una medida que algunos ayuntamientos podrían haber estado tentados de realizar para elevar artificialmente los ingresos por este impuesto. El cálculo de la cuota tributaria para los contribuyentes sujetos se determinará mediante la aplicación de las tarifas del impuesto. Éstas últimas, en cuanto base de las cuotas mínimas, e igualmente la instrucción para su aplicación, se aprobarán por el gobierno mediante Real Decreto Legislativo. 2.4. Sujeto pasivo Como no podía ser de otra manera, son las personas físicas o jurídicas (y las Entidades comprendidas en el artículo 33 de la Ley General Tributaria) que realicen en territorio nacional alguna de las actividades que constituyen el hecho imponible. 2.5. Cuota tributaria La cuota tributaria será la resultante de aplicar las tarifas del impuesto, así como los coeficientes y bonificaciones previstos por el legislador y acordados por cada ayuntamiento. En cualquier caso, las cuotas resultantes de la aplicación de las tarifas no podrán exceder el 15% del beneficio medio presunto de la actividad gravada. Los sujetos contribuyentes del IAE se verán afectados por otras modificaciones en las tarifas a satisfacer. Desaparece como elemento tributario el número de obreros. Tampoco computará la superficie de los locales; deduciéndose, de la correspondiente a los elementos directamente gravados, la superficie destinada a guardería o cuidado de hijos de personal o clientes del sujeto pasivo. El mismo tratamiento tendrá la superficie destinada a actividad sociocultural. En cualquier caso, la totalidad de la su-

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perficie a deducir no podrá exceder el 10% de la superficie computable. Establecidas por el gobierno central las cuotas mínimas y las instrucciones para su aplicación, los ayuntamientos podrán aplicar un coeficiente multiplicador, que será diferente en función de la cifra de negocios (esquema 3.4). Este coeficiente oscilará entre el mínimo de 1,29 para un volumen de ingresos hasta cinco millones de euros y el máximo de 1,35 para una cifra superior a cien millones de euros. Este coeficiente ha sido fijado por el legislador, por lo que los ayuntamientos carecen de potestad para modificarlo. Esquema 3.4. Escalas de coeficientes multiplicadores de las cuotas mínimas del IAE Escalas

Coeficiente de ponderación

Importe neto de la cifra de Negocio (€) Desde 1.000.000,00 hasta 5.000.000,00 Desde 5.000.000,00 hasta 10.000.000,00 Desde 10.000.000,00 hasta 50.000.000,00 Desde 50.000.000,00 hasta 100.000.000,00 Más de 100.000.000,00 Sin cifra neta de negocio Coeficiente de situación Índice de situación Número de categorías de calles Diferencia mínima de valor de índice de situación entre categorías de calles

1,29 1,30 1,32 1,33 1,35 1,31 Mínimo 0,4 2

Máximo 3,8 9

0,10

Fuente: R. D. L. 2/2004, TRLRHL (artº. 86 y 87).

Tienen, en cambio, potestad para fijar en ordenanza fiscal un coeficiente de ponderación adicional. Se trata de un índice de situación que considera la localización física del local donde se ejercita la actividad. Este índice oscila entre un mínimo de 0,4 y un máximo de 3,8. Dado que la ubicación de un negocio se concreta en un callejero fiscal, se exige a los ayuntamientos que distingan entre un mínimo de dos y un máximo de nueve categorías de calles. Concretadas las categorías, la diferencia entre los coeficientes asignados por categorías consecutivas no podrá ser inferior a 0,10. 2.6. Bonificaciones El legislador ha establecido un régimen de bonificaciones sobre la cuota, algunas de las cuales tienen carácter obligatorio, mientras que otras están sometidas a la potestad de cada ayuntamiento (esquema 3.5). Me-

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diante el régimen de bonificaciones a aprobar por cada ayuntamiento, se pretende fomentar la creación de empleo, el uso de energías renovables, fomento de planes de transportes colectivos, etc. Llamativa es la bonificación de hasta el 50% de la cuota correspondiente para los sujetos pasivos que tributen por cuota municipal y que tengan una renta o rendimiento neto de la actividad económica negativa o inferior a la cantidad que determine la ordenanza fiscal. Esta disposición, introducida durante la tramitación parlamentaria, es desafortunada. Incide precisamente en alguno de los aspectos más criticados por IAE, cual es obligar a las empresas con pérdidas a tributar por cuota municipal (aunque se les bonifique). Por otro lado, introduce un régimen de discriminación entre empresas, por el hecho de que tributen por cuota municipal, en relación con las que lo hacen por cuota provincial o nacional. Hubiese sido más coherente, a tenor de los argumentos que presidieron la modificación del IAE, eximir directamente del pago del impuesto a las actividades económicas con pérdidas. Esta posición hubiera encontrado respaldo hacendístico en el principio de capacidad de pago. Esquema 3.5. Bonificaciones sobre la cuota del IAE Máximo Con carácter general Las cooperativas, uniones, federaciones y confederaciones de las mismas, y las sociedades agrarias de transformación. Inicio del ejercicio de cualquier actividad profesional, durante los cinco años de actividad siguientes a la conclusión del segundo periodo impositivo de desarrollo de la misma.

Lo previsto en Ley 20/90 50%

Mediante su regulación en ordenanza fiscal (a discrecionalidad de cada ayuntamiento) 50% Inicio del ejercicio de cualquier actividad profesional, durante los cinco años de actividad siguientes a la conclusión del segundo periodo impositivo de desarrollo de la misma. Sujetos pasivos que tributen por cuota municipal, bajo cualquiera de los 50% siguientes supuestos: a. Incremento del promedio de su plantilla de trabajadores con contrato indefinido durante el período impositivo inmediato anterior al de la aplicación de la bonificación, en relación con el período anterior a aquél. b. Utilización de energías renovables o sistemas de cogeneración. c. Realización de actividades industriales alejadas de las zonas más pobladas del término municipal. d. Establecimiento de un plan de transporte colectivo para sus trabajadores por desplazamiento al lugar de trabajo. e. Obtención de renta o rendimiento neto de la actividad económica negativos o inferiores a la cantidad que determine la ordenanza fiscal. Fuente: R. D. L. 2/2004, TRLRHL (artº. 88).

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2.7. Periodo impositivo y devengo Coincide con el año natural, salvo declaraciones de alta, en cuyo caso abarcará desde la fecha del comienzo de la actividad hasta el final del año natural. De la misma manera, se aplica para el devengo, que coincide con el primer día del período impositivo, con la excepción de declaraciones de alta o baja. En el primer supuesto las cuotas se calcularán proporcionalmente al número de trimestres naturales que restan para finalizar el ejercicio, incluido el del comienzo de la actividad. En el caso de baja, se opera de la misma manera, pero se excluye el trimestre en que se produzca el cese. En el caso de espectáculos, si las cuotas estuviesen establecidas de forma aisladas, el devengo se produciría por la realización de cada acto. 2.8. Otras novedades Aparece una novedad adicional, cual es la sujeción de las compañías móviles a este impuesto. Esta incorporación, con tarifas propias en el IAE, es valorada de manera positiva, aunque su aplicación efectiva no va a resultar fácil. Así, surgen ciertas dudas de cómo definir adecuadamente este tributo, sobre todo para incorporar a los clientes que carecen de contrato con la empresa que ofrece el servicio de telefonía móvil. 3. Valoración Si bien una mayoría de analistas entendían la necesidad de reformar este impuesto, también esa mayoría consideraba razonable su existencia. Dos principales argumentos sostenían las razones a favor de su mantenimiento: a) por un lado, su contribución a hacer de las corporaciones locales entidades suficientes, autónomas y dotadas de corresponsabilidad fiscal, y b) por otro, la importancia del IAE a efectos censales de la actividad empresarial. En el caso de su desaparición o de exoneración de una amplia masa de contribuyentes, la FEMP solicitaba una compensación por parte del Estado, similar a la pérdida recaudatoria ocasionada, y siempre a fin de mantener la suficiencia financiera local o impedir una traslación de la presión fiscal hacia el resto de los contribuyentes.

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Existía un segundo razonamiento a favor de su mantenimiento derivado de la importancia censal que este impuesto había adquirido en España. En efecto, esta función iba a ser difícilmente sustituible. Los censos del IAE eran utilizados por los servicios económicos municipales para la aplicación de otras figuras tributarias, principalmente tasas (licencia de apertura, recogida industrial de residuos sólidos, saneamiento de aguas residuales, mercadillos y venta ambulante), como instrumento de planificación y mantenimiento de determinados servicios municipales, entre los que se encontraban los relacionados con el fomento de la actividad económica. También eran utilizados por la hacienda estatal como mecanismo de control de la actividad empresarial, debido fundamentalmente a su veracidad, derivado del cuidado municipal por mantener y actualizar el censo del IAE año tras año. Y en igual medida, este interés se extendía a las comunidades autónomas y la seguridad social por motivos idénticos a los ya esgrimidos. La opción elegida por el legislador ha sido el establecimiento de un sistema de exoneración para diversos colectivos empresariales, bien en función de la personalidad jurídica adoptada, bien en función de su cifra de negocios. El sistema de exoneraciones se extiende, asimismo, a la fase inicial de la actividad económica. En líneas generales, la reforma implantada excluyó a los empresarios del pago de este impuesto siempre y cuando presentasen un volumen de ingresos inferiores a un umbral establecido. Esta reforma, acorde con la promesa electoral para aquella legislatura, exime del impuesto al 92% de los contribuyentes. No obstante, la masiva extensión de la exención, se mantiene la obligación de presentar la declaración de alta en la matrícula del impuesto. Cuestión diferente es el interés local en la actualización permanente del censo de actividad empresarial, sin que le reporte beneficio alguno, por lo que previsiblemente de manera gradual perderá veracidad. Resumen La justificación teórica de un impuesto sobre actividades económicas se efectúa a partir de tres criterios: consumo, renta y utilización de factores productivos. El modelo español ha seguido el tercero de ellos para la determinación del hecho imponible del impuesto. El IAE es un tributo directo de carácter real, cuyo hecho imponible está constituido por el mero ejercicio en territorio nacional, de actividades empresariales, profesionales o artísticas, con

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independencia del resultado económico de las mismas. La reforma de 2002 ha declarado exentos de este impuesto a las actividades económicas con un importe de su cifra de negocios inferior a un millón de euros. El Estado, no obstante, compensará mediante subvenciones incondicionales a los ayuntamientos por la pérdida que esta exención representa. Con carácter discrecional, los ayuntamientos pueden regular bonificaciones sobre la cuota del impuesto por razón de creación de empleo, uso de energías renovables, fomento de planes de transportes colectivos y obtención de rendimiento neto de la actividad económica negativo o inferior a la cantidad que determine la ordenanza fiscal. Términos claves Coeficiente de ponderación Coeficiente de situación Competencia fiscal entre municipios Impuesto sobre actividades económicas Sujetos pasivos exentos Utilización de factores productivos

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Capítulo 4. Otros tributos municipales 1. El impuesto sobre vehículos de tracción mecánica 1.1. Justificación teórica El impuesto de vehículos de tracción mecánica es el tercer impuesto municipal por potencial de recaudación. Con unos 1.265 millones de euros de derechos liquidados en 2000, y un incremento superior al 110% en la década de los noventa, se ha ido aproximando paulatinamente al IAE en aportación de recursos municipales. A buen seguro, reformado el IAE, ocupará el lugar que éste tenía anteriormente. Su justificación teórica encuentra base en tres principios: beneficio, capacidad de pago y corrector de efectos externos negativos (impuesto pigouviano). La base del principio del beneficio está en los servicios prestados a los usuarios de vehículos (desde pavimentación de calzadas a ordenación del tráfico). El impuesto, en este caso, es visto como una contraprestación precisamente por el conjunto de servicios públicos ofrecidos, que permiten el tráfico de vehículos de motor. La justificación del impuesto sobre el principio de la capacidad de pago deriva de la consideración de que los desplazamientos en vehículos se pueden realizar con automóviles de diferente potencia, dimensión o equipamientos. A estos efectos, pagaría más quién posea un vehículo de mayor potencia; expresión de consumo suntuario, por lo que en cierta medida estaría sujeto a gravamen por motivos de equidad. En cuanto impuesto pigouviano, se justifica sobre el criterio de “quien contamina paga”. En este sentido, el tributo se concibe a manera de compensación por el efecto negativo que su uso provoca en el medio ambiente. 1.2. Naturaleza y hecho imponible El IVTM se define como un tributo directo que grava la titularidad de los vehículos de esta naturaleza, aptos para circular por las vías públicas, cualquiera que sea su clase y categoría.

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Se considera que un vehículo es apto para circular por el hecho de que esté matriculado en los registros públicos, mientras no haya causado baja. A este colectivo se agregan los vehículos provistos de permisos temporales y de matrícula turística. 1.3. Exenciones y bonificaciones En materia de exenciones, se mejora y amplia la exención de los vehículos de personas de reducida movilidad. Están exentos los vehículos matriculados a nombre de los minusválidos para su uso exclusivo, a condición de que el grado de discapacidad deba igualar o superar al 33%. La exención se proyecta, tanto a los vehículos conducidos por personas con discapacidad como a los destinados a su transporte. Esta exención había sido solicitada reiteradamente por la institución del Defensor del Pueblo, en la medida que entendía que los requisitos exigidos en el texto anterior, referidos a potencia fiscal máxima y específica de adaptación de los vehículos para su conducción por un discapacitado, parecían excesivos. Por otro lado, la normativa anterior aludía únicamente a la exención de los autobuses adscritos al transporte público cuando existía concesión administrativa. Las propuestas de reforma contemplaban otros supuestos distintos al de la concesión administrativa, como podía ser la gestión directa o indirecta. El legislador tomó nota de estas recomendaciones. La exención otorgada a los autobuses urbanos con la nueva legislación ha quedado redactada de la siguiente manera: “Los autobuses, microbuses y demás vehículos destinados o adscritos al servicio de transporte público urbano, siempre que tenga una capacidad que exceda de nueve plazas, incluida la del conductor". Por lo demás, siguen exentos de este impuesto los vehículos oficiales del Estado, comunidades autónomas y entidades locales adscritos a la defensa nacional o a la seguridad ciudadana. También siguen exentos los vehículos de representación diplomática o similar. 1.4. Sujetos pasivos

Son las personas físicas o jurídicas (y las entidades a las que se refiere el artículo 33 de la Ley General Tributaria) a cuyo nombre conste el vehículo en el permiso de circulación.

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1.5. Cuota De la misma manera que en la normativa reguladora anterior, el impuesto se exige mediante un cuadro de tarifas (esquema 4.1), que podrá ser modificado por la Ley de Presupuestos Generales del Estado. Estas tarifas tienen el carácter de mínimo a aplicar. Están sometidas, pues, a un régimen de modificación por cada ayuntamiento, que tiene la potestad de elevarlas hasta el doble, mediante aprobación de la correspondiente ordenanza fiscal. Es decir, el nuevo texto de la ley autoriza a los ayuntamientos a aplicar un coeficiente multiplicador sobre la cuota mínima con el límite máximo de 2. Tienen la potestad adicional de diferenciar este coeficiente para cada una de las clases de vehículos previstas en el cuadro de tarifas. A su vez, este coeficiente podrá ser diferente para cada uno de los tramos fijados en cada clase de vehículos, sin que pueda exceder del límite máximo fijado. Esquema 4.1. Tarifas del impuesto de vehículos de tracción mecánica

Potencia y clase de vehículo A)

Cuota (ptas)

Turismos: De menos de 8 caballos fiscales 2.100 De 8 hasta 11,99 caballos fiscales 5.670 De 12 hasta 15,99 caballos fiscales 11.970 De 16 hasta 19,99 caballos fiscales 14.910 De 20 caballos fiscales en adelante 18.635 Autobuses: De menos de 21 plazas 13.860 De 21 a 50 plazas 19.740 De más de 50 plazas 24.675 Camiones: De menos de 1.000 kilogramos de carga útil 7.035 De 1.000 a 2.999 kilogramos de carga útil 13.860 De más de 2.999 a 9.999 kilogramos de carga útil 19.740 De más de 9.999 kilogramos de carga útil 24.675 Tractores: De menos de 16 caballos fiscales 2.940 De 16 a 25 caballos fiscales 4.620 De más de 25 caballos fiscales 13.860 Remolques y semirremolques arrastrados por vehículos de tracción mecánica: De menos de 1.000 y más de 750 Kgs. de carga útil 2.940 De 1.000 a 2.999 kilogramos de carga útil 4.620 De más de 2.999 Kgs. de carga útil 13.860 Otros vehículos: Ciclomotores 735 Motocicletas hasta 125 c.c. 735 Motocicletas de más de 125 hasta 250 c.c. 1.260 Motocicletas de más de 250 hasta 500 c.c. 2.520 Motocicletas de más de 500 hasta 1.000 c.c. 5.040 Motocicletas de más de 1.000 c.c. 10.080 Coeficiente multiplicador de la cuota mínima Potestad municipal de diferenciar un coeficiente para cada una de las clases de vehículos previstas con el límite máximo de:

Máximo 2

Fuente: R. D. L. 2/2004, TRLRHL (artº. 95.1).

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Otra novedad respecto a la Ley 39/88, es la eliminación de la diferenciación que existía en la aplicación del coeficiente multiplicador según población del municipio. Esta diferenciación establecía que los ayuntamientos con menos de 5.000 habitantes podían establecer un coeficiente multiplicador máximo de 1,6 sobre la cuota mínima. En el extremo opuesto, los municipios con más de 100.000 habitantes podían multiplicar la cuota mínima por 2. En este sentido, la reforma ha tratado a todos los ayuntamientos por igual. Y deja a la discrecionalidad municipal el establecimiento del coeficiente multiplicador que considere oportuno, hasta el tope máximo de 2. Esta equiparación, en principio positiva, podría dar lugar a la tentación de matricular los vehículos en municipios con una menor presión fiscal aprobada en ordenanza fiscal. Sin embargo, este efecto de exportación fiscal quedará limitado probablemente a las empresas de alquiler de vehículos. 1.6. Bonificaciones Por lo demás, se eleva hasta el 75%¹ la posibilidad municipal de bonificar, sobre la cuota del impuesto, incrementada o no por la aplicación del coeficiente multiplicador, una serie de supuestos que se han contemplado en el esquema 4.2. Esquema 4.2. Bonificaciones sobre la cuota del IVTM Máximo En función de la clase de carburante que consuma el vehículo, en razón de la incidencia de la combustión de dicho carburante en el medio ambiente. En función de las características de los motores de los vehículos y su incidencia en el medio ambiente. Vehículos históricos o aquellos que tengan una antigüedad mínima de veinticinco años. Fuente: R. D. L. 2/2004, TRLRHL (artº. 95.6).

75% 75% 100%

1.7. Periodo impositivo y devengo Coincide con el año natural, con la excepción de primera adquisición de vehículos, cuyo período impositivo comenzará el día en que se registre el vehículo (coincide con el día de la adquisición). ______________________________ ¹La bonificación sobre determinados tipos de vehículos estaba situada en límite de hasta el 50% (remitimos a la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y de orden social, que modificó parcialmente la Ley 39/1988, Reguladora de las Haciendas Locales).

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El devengo del impuesto comienza el primer día del período impositivo. La cuota se devenga en su integridad, salvo en los casos de primera adquisición o baja definitiva, que se prorrateará por trimestres naturales. El prorrateo se extiende a los casos de baja temporal por sustracción o robo de vehículo, siempre y cuando se produzca la baja temporal en el registro público que corresponda. 2. El impuesto sobre el incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana 2.1. Justificación teórica Al igual que los tributos anteriores, el impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana es un impuesto directo. Es un impuesto que potencialmente aportó en 2000 a las arcas municipales una cantidad ligeramente superior a los 600 millones de euros. Con una participación del 7,5% en el conjunto de la imposición municipal, es el impuesto con menores derechos liquidados de los cinco existentes. Es un impuesto de difícil justificación teórica. Algunos hacendistas justifican su existencia bajo la directriz de internalizar en el nivel municipal una parte importante de los recursos generados en las transmisiones de suelo urbano. El principio de la capacidad de pago, por tanto, sostendría su implantación. En el caso español, el impuesto procede del viejo impuesto municipal sobre plusvalías², que fue sustituido mediante Ley 39/1988. Jurídicamente, encuentra respaldo en el artículo 47 de la Constitución Española, cuyo segundo párrafo se redactó en los siguientes términos: “La comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos”. Son a los ayuntamientos a los que ha de revertir parte de las plusvalías generadas, en cuanto entes gestores de la acción urbanística. Por lo demás, se trata de un impuesto cuya base imponible se fija teniendo en consideración el valor catastral del terreno urbano, no la diferencia entre el valor de adquisición y de venta (indicador de la plusvalía real_________________________ ² Originariamente, el Impuesto se configuró por R. D. de 13 de marzo de 1919, y se fue fra-

guando a través de las sucesivas regulaciones del Estatuto Municipal, de 8 de marzo de 1924; de la Ley de Bases del Régimen Local de 1945, desarrollada por R. D. de 25 de enero de 1946; R. D. 3250/1976, de 30 de diciembre, etc. Popularmente, era conocido como Impuesto sobre Plusvalías.

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mente generada). De ahí que algunos autores hayan afirmado que el impuesto regulado tiene por base una ficción legal. La actualización realizada a finales de 2002 no modifica sustancialmente el contenido del impuesto, aunque ha introducido sustanciales mejoras técnicas. Además de regular como no sujetas algunas situaciones que anteriormente se consideraban exentas, establece idénticos porcentajes anuales para el conjunto de los ayuntamientos. De esta manera, se suprime igualmente para este impuesto el diferencial existente en función de la población de derecho del municipio. Y también, se unifica el tipo de gravamen máximo que puede regular cada ayuntamiento por ordenanza fiscal. La equiparación para todos los ayuntamientos se ha establecido en el máximo del 30%. Los ayuntamientos podrán fijar para cada uno de los periodos de tiempo establecido un solo tipo de gravamen o uno por cada uno de los períodos de generación del incremento del valor. 2.2. Naturaleza y hecho imponible Como se ha dicho, es un impuesto directo que grava el incremento de valor que experimentan los terrenos de naturaleza urbana y se pongan de manifiesto como consecuencia de la transmisión de la propiedad de los mismos por cualquier título de la constitución o transmisión de cualquier derecho real de goce, limitativo del dominio, sobre los referidos terrenos. Este criterio se extiende a los bienes inmuebles clasificados como de características especiales a efectos del IBI. En cambio, como la denominación del impuesto indica no están sujetos los terrenos de naturaleza rústica. En cuanto al régimen de exenciones, el legislador distingue entre actos y personas exentas. Entre los actos se expresan aquellos relativos a la constitución y transmisión de derechos de servidumbre, así como las transmisiones de bienes integrados dentro del perímetro histórico - artístico, o que hayan sido declarados de interés cultural. Respecto a la exención que recae sobre la persona, están exentos los correspondientes incrementos de valor que se produzcan en bienes del Estado, las comunidades autónomas y las entidades locales. Esta exención se extiende al conjunto de organismos autónomos y entidades de derecho público de las instituciones citadas. Asimismo, el régimen de exenciones se extiende a las instituciones que tengan la calificación de benéficas o benéfico - docente, a las entidades gestoras de la seguridad social y las mutualidades de previsión social, a los titulares de concesiones administrativas revertibles, la Cruz Roja Española, y por último las personas o entidades por razón de convenios o tratados internacionales.

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2.3. Sujetos pasivos El sujeto pasivo de este impuesto a título de contribuyente es: A título lucrativo: la persona o entidad que adquiere el terreno o el derecho real. A título oneroso: la persona o entidad que transmite el terreno o el derecho real. 2.4. Base imponible y cuota La base imponible está constituida por el incremento del valor de los terrenos, puesto de manifiesto en el momento del devengo y experimentado a lo largo de un período máximo de veinte años. Para su determinación es preciso tener en cuenta dos elementos. Por un lado, qué entiende el legislador por medición del valor; por otro, el porcentaje máximo que se ha de aplicar en función del período de tiempo que resulte entre transmisiones (esquema 4.3). Respecto a la primera cuestión, cuando lo que se transmite es un terreno urbano, el valor de la transmisión coincide con la base imponible del IBI, es decir el valor catastral. La base imponible se calcula mediante la aplicación al valor catastral de los terrenos de un porcentaje máximo según el período que media entre transmisiones. Esquema 4.3. Elementos tributarios para la determinación del IIVTNU % anual de determinación de incremento del valor Período de tiempo: De uno hasta cinco años Hasta diez años Hasta quince años Hasta veinte años Tipo de gravamen:

Máximo 3,7 3,5 3,2 3,0 Máximo

Potestad municipal para fijar un solo tipo de gravamen o uno por cada uno de los períodos de tiempo:

30%

Fuente: R. D. L. 2/2004, TRLRHL (artº. 107 y 108).

El cálculo de la cuota tributaria se resuelve mediante de la aplicación del tipo de gravamen a la base imponible. A efectos de este impuesto, el tipo máximo que un ayuntamiento puede aplicar es el 30%. Dentro de

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este límite, cada ayuntamiento puede fijar un tipo único o diferenciado para cada uno de los períodos de generación del incremento de valor señalados. Un ejemplo puede ayudar a establecer como se liquida este impuesto (cuadro 4.1). Supongamos una persona que vende en 2004 una vivienda en 300.000 € de la que ha sido propiedad durante 15 años (año de la compra 1989). La propiedad fue adquirida por 60.000 €. Sobre esta base, la plusvalía generada ha sido de 240.000 €. Sin embargo, a efectos del impuesto, el valor que se toma por referencia es el valor catastral del suelo. Supongamos, igualmente, que éste es el 20% del valor catastral. Al valor resultante del suelo catastral, en nuestro ejemplo 12.000 €, se aplican el porcentaje anual determinado en ordenanza fiscal. En nuestro caso, se ha establecido en el 3,2% para el periodo comprendido hasta 15 años, mientras que el tipo imponible se ha fijado en el 25%, único para todo el período. La base imponible resultaría de multiplicar el valor que resulte del suelo, medido en términos de valoración catastral, por el número de años de diferencia entre el año de venta y el de compra, multiplicado por el porcentaje anual que el ayuntamiento establezca. En nuestro ejemplo, ha resultado 5.760 €. La aplicación del tipo a la base imponible así obtenida daría por resultado la cuota a pagar por la transmisión, o sea 1.440 €. Como se trata de una transmisión a título oneroso, la persona que transmita el terreno es el sujeto pasivo del impuesto, que se devenga en la fecha de la transmisión. Cuadro 4.1. Ejemplo de determinación del IIVTNU (€)

A B E C D

Datos para la determinación del valor Valor de compra 60.000,00 Valor de venta 300.000,00 Valor catastral 60.000,00 e1 Valor del suelo sobre valor catastral 20% Año de la compra 1989 Año de venta 2004

Elementos tributarios Valor del suelo = E*e1

N F I

Periodo en años = D – C % anual de incremento fijado Tipo de gravamen establecido

BI Cu

Base imponible = VS*N*F Cuota = BI*i

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12.000,00 14 3,20% 25,00% 5.760,00 1.440,00

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2.5. Bonificaciones Sobre la cuota íntegra, se puede aplicar una bonificación, a potestad de cada ayuntamiento, que deberá regularse en ordenanza fiscal. La bonificación consiste en la deducción de hasta el 95% en las transmisiones realizadas a título lucrativo por causa de muerte a favor de los descendientes y adoptados, los cónyuges y los ascendientes y adoptados. 2.6. Devengo En la transmisión de la propiedad del terreno, bien sea a título oneroso o gratuito, el devengo coincide con la fecha de la transmisión. Y de la misma manera, se devenga cuando se constituya o transmita un derecho real de goce limitativo de dominio. En este caso, se produce en la fecha en que tenga lugar la constitución o transmisión. 3. El impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras 3.1. Justificación teórica El impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras es un impuesto de creación reciente. Nació con la ley de financiación de las haciendas locales de 1988. No es posible pues buscar antecedentes en la normativa fiscal española. Con una aportación superior a los 1.000 millones de euros en 2000, se erige en el cuarto impuesto municipal en capacidad de recaudación. Su participación sobre el total de los impuestos municipales ha escalado desde el 8,5% en 1990 al 12,4% en 2000, lo cual es consecuencia del dinamismo que ha adquirido el sector inmobiliario en esa década. Este potencial recaudatorio es quizá el único argumento que sostiene su creación, pues carece de justificación teórica aceptable. 3.2. Naturaleza y hecho imponible Se define como impuesto indirecto, porque está concebido para ser repercutido al comprador de la construcción. Su hecho imponible está constituido por la realización, dentro del término municipal, de cualquier construcción, instalación u obra para la que se exija la obtención de la correspondiente licencia de obras y urbanística, se haya obtenido o no dicha licencia, siempre que su expedición corresponda al ayuntamiento de la imposición.

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3.3. Sujeto pasivo Las principales modificaciones introducidas en la nueva normativa que regula este impuesto suponen una mejora técnica respecto a la situación anterior. En este sentido, la reforma se ha hecho eco de la jurisprudencia que el Tribunal Supremo ha ido declarando desde su existencia. De esta manera, se ha concretado el sujeto pasivo y se ha clarificado la base imponible. Ahora aparece más claro quién es el sujeto pasivo. Esta condición se atribuye al dueño de la obra, sea o no propietario del inmueble sobre el que aquélla se realice. La ambigüedad del concepto "dueño de la obra", ya introducido en la ley que se reforma, ha exigido un segundo párrafo clarificador. El dueño de la obra es quien a todos los efectos soporta los gastos o el coste que comporte su realización. 3.4. Base imponible, cuota y devengo En cuanto a la base imponible la referencia legal al "coste real y efectivo de la obra" dio lugar a diversas interpretaciones. En primer lugar, la polémica giró sobre si se debía incluir determinados costes en que se incurre en una construcción, entre ellos los honorarios profesionales, o el beneficio empresarial. Al respecto, diversas sentencias del Tribunal Supremo se pronunciaron en contra de incluir estos conceptos. De ahí, la nueva redacción de la base imponible, en cuya definición se aclara que el coste real y efectivo de la obra se ha de entender que se equipara al coste de ejecución material de la misma. A efectos de una mayor concreción, aparece especificado los costes excluidos de la formación de la base imponible. Son: el impuesto sobre el valor añadido y análogos propios de regímenes especiales, las tasas, precios públicos y demás prestaciones patrimoniales de carácter público local relacionadas, en su caso, con la obra; los honorarios empresariales, el beneficio empresarial de contratista, o cualquier otro concepto que no integre, estrictamente, el coste de ejecución material. Concretada la base imponible, la cuota se forma mediante la aplicación del tipo de gravamen a la base. Los tipos impositivos se han simplificado respecto a la anterior redacción. Se anula la discriminación de tipos según tramos de población. Se equiparán todos los ayuntamientos hasta el máximo del 4%, cuando con anterioridad los ayuntamientos menores de 5.000 habitantes tenían atribuido un techo máximo del 2,4%.

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El inicio de la construcción, instalación u obra, aún cuando no se haya obtenido la correspondiente licencia, constituye el devengo del impuesto. 3.5. Bonificaciones Al igual que en el resto de la imposición local, se perfecciona el régimen de bonificaciones, sencillamente ausentes en la ley de 1988. A discreción municipal, recogidas en las oportunas ordenanzas fiscales, se podrá establecer una bonificación de hasta el 95% para los hechos imponibles relacionados con el aprovechamiento térmico o eléctrico de la energía solar para autoconsumo. Una completa relación de las bonificaciones permitidas en el ICIO se puede ver en el esquema 4.4. Esquema 4.4. Bonificaciones potestativas sobre la cuota del ICIO Definición Declaración de especial interés o utilidad municipal por concurrir circunstancias sociales, culturales, histórico - artísticas o de fomento de empleo que justifiquen tal declaración. Incorporaciones de sistemas para el aprovechamiento térmico o eléctrico de la energía solar para autoconsumo, siempre que cumplan determinadas especificaciones. Vinculación a planes de fomento de las inversiones privadas en infraestructuras. Viviendas de protección oficial. Obras que favorezcan las condiciones de accesibilidad y habitabilidad de los discapacitados. Fuente: R. D. L. 2/2004, TRLRHL (artº. 103).

Máximo 95% 95% 95% 50% 90%

Otra novedad es la potestad municipal de deducir en la cuota íntegra o bonificada del impuesto, la tasa que resulta por la concesión de la licencia urbanística que corresponda. De esta manera, el legislador intenta pone fin a la extraña compatibilidad que se ha dado entre el ICIO y la tasa por licencias de obras. Se pretende con ello, y a potestad municipal, evitar un posible supuesto de doble imposición, que se da además en un mismo nivel de la Administración. Eso sí, siempre que sea regulado en ordenanza fiscal. 4. El impuesto sobre gastos suntuarios Tras las sucesivas modificaciones en la financiación local, el impuesto sobre gastos suntuarios sigue vigente. La disposición transitoria tercera del texto refundido de financiación local de 2004 ha mantenido la regulación de este impuesto, tal como fue concebido en 1988, tras la aprobación de la Ley 39/1988, Reguladora de la Hacienda Local.

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Aquella ley mantuvo la vigencia de este impuesto, en lo referente, exclusivamente a la modalidad que grava el aprovechamiento de cotos privados de caza y pesca. Tal como dispone la disposición transitoria tercera del actual texto refundido, es preciso buscar su regulación en la subsección 10ª del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, que aprobó el texto refundido de las disposiciones legales que entonces estaban vigentes en materia de régimen local. En concreto de aquel texto se mantiene el artículo 372 en su apartado d. que disponía el gravamen de este impuesto sobre gastos suntuarios, sobre el aprovechamiento de cotos privados de caza y pesca, cualesquiera que fuese su explotación o disfrute. Por tanto, quedó sin efecto, desde 1989, el gravamen sobre gastos suntuarios sobre: El importe de las ganancias por apuestas cruzadas en espectáculos públicos. Las cuotas de socios en Sociedades o círculos deportivo o de recreo, superiores a 10.000 pesetas (60,10 €). El disfrute de toda clase de viviendas con un valor catastral superior a diez millones de pesetas (6.010,00 €). Del texto refundido de 1986, ya citado, continúan en vigor los apartados d. de los artículos 373 (contribuyente), 374 (base del impuesto), 375 (tipo de gravamen) y 376 apartado c. (devengo). Mientras que el artículo 377 (acerca de las ordenanzas específicas del hecho imponible) conserva el texto en su integridad. Se trata, como es de comprobar, de los elementos tributarios que gravan el aprovechamiento de los cotos privados referidos. Este aprovechamiento puede ser también materia de gravamen por las comunidades autónomas, tal y como se reconoce en la disposición adicional quinta del referido texto refundido de 2004 de la financiación local. Dada la compatibilidad de ambos impuestos, a fin de evitar la doble imposición, la cuota municipal que se establezca es deducible de la cuota autonómica. 5. Tasas, precios públicos y contribuciones especiales 5.1. Justificación teórica Se reitera una vez más que el federalismo fiscal predispone a la financiación de los servicios locales suministrados, mediante el uso de tasas o figuras similares, de acuerdo con el principio del beneficio.

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Este principio, consagrado por la teoría económica y ya tratado con anterioridad, representa un modo eficiente de aproximar la oferta y demanda de bienes y servicios mediante la fijación de un precio, aquel que los usuarios de los servicios públicos están dispuesto a pagar por la satisfacción de sus necesidades. En el ámbito de los bienes públicos puros, Samuelson intentó demostrar la imposibilidad de alcanzar un punto óptimo, pues dado el carácter de estos bienes no existe manera alguna de obligar a los usuarios a revelar sus preferencias. Sin embargo, desde la óptica de los bienes públicos locales, tal preferencia podría ser revelada mediante las migraciones libres de los demandantes, que estarían dispuestos a residir en aquellas comunidades donde la oferta de bienes públicos se asemeje a sus preferencias. El precio dispuesto a pagar por los usuarios equivaldría a un precio de equilibrio entre oferta y demanda. A pesar de que investigaciones posteriores pusieron de manifiesto dificultades serias al cumplimiento de los postulados de la teoría de los gastos públicos locales, lo cierto es que ha predominado la idea de que las jurisdicciones locales deben financiar parcial, o totalmente, su presupuesto mediante el uso de tasas. La extensión de esta propuesta ha consagrado a las haciendas locales como instituciones públicas especializadas en la prestación de servicios financiadas mediante este tipo de tributos. Por otro lado, al menos desde la óptica de la teoría económica y en una primera aproximación, la fijación de un precio acorde con el principio del beneficio no es especialmente dificultosa. Bien es conocido que pocos bienes públicos locales son cien por cien puros. De ahí que sea posible evitar situaciones parecidas al pasajero gratuito (free rider), es decir es factible excluir a los usuarios, a través de la instauración de controles adecuados. En una segunda aproximación, a pesar de la existencia de una extensa bibliografía en materia de fijación de tasas, existen situaciones de difícil aprehensión. Se presentan en condiciones de rendimientos de escala creciente, ante la aparición de las externalidades, en situaciones de beneficios decrecientes, e incluso en aquellos servicios de demanda baja con costes elevados y en desequilibrio financiero. En estos casos, la fijación de un precio requeriría una tarea ardua, y no existe la seguridad de alcanzar una situación de óptimo, lo que alejaría de un punto de eficiencia. E incluso en algunos casos sería preciso cubrir el desequilibrio financiero, ante la provisión de un bien preferente en condiciones de baja demanda, mediante el uso de transferencias intergubernamentales. No obstante, las posibilidades que poseen las comunidades locales para efectuar aproximaciones sucesivas a una tasa de equilibrio podría, en la práctica, ser mucho más eficiente que lo que la teoría económica a

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priori sugiere, pues, los precios podrían ser utilizados como indicador de las preferencias de los ciudadanos por la demanda de determinados servicios. Es decir, al representar un elemento de información importante permitiría, mediante sucesivas pruebas y errores, la toma de decisiones para la provisión de servicios públicos locales. Además de esta finalidad, es evidente que el objeto principal de las tasas es la financiación de los servicios prestados. Pero también podría ser usada como medida de racionamiento del consumo de bienes locales, para evitar situaciones de congestión, o de escasez. 5.2. Tasas y precios públicos La Ley 39/1988, de Financiación de la Hacienda Local, reguló por primera vez la figura del precio público. Esta distinción introducía una cierta dosis de flexibilidad frente a la tasa. Desde el punto de vista financiero, la diferencia entre tasa y precio estribaba en que la fijación del importe de ésta última admitía la posibilidad de que la hacienda local obtuviera beneficios por la prestación del servicio. Por el contrario, los ingresos obtenidos por la tasa no podían ser superiores al coste real de prestación del servicio. Sin embargo, la modificación introducida en el hecho imponible de las tasas mediante la ley de financiación de las haciendas locales de 1988, que distinguía entre tasas propiamente dichas y precios públicos, fue declarada inconstitucional³. A partir de dicha sentencia el concepto de precios públicos perdió sustancia, pasando a tener una consideración residual entre los ingresos municipales. Por el contrario, las tasas resultaron fortalecidas (en cierta forma recuperó el concepto y ámbito de aplicación regulado anteriormente a la citada ley). En consecuencia, un buen número de ingresos locales recaudados bajo la concepción de precios públicos tuvo que ser reconvertido a tasas. La nueva ley de financiación local de 2002 ha mantenido inalterados las definiciones y demás elementos tributarios de las tasas y precios públicos (esquema 4.5). De acuerdo con esta concepción, el hecho imponible de la tasa está constituido por las prestaciones patrimoniales que se establezcan por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local (anteriormente formaban parte del ámbito del precio público). También está formado por la prestación de un servicio público o ____________________________ ³ Sentencia del Tribunal Constitucional 185/1995, de 15 de diciembre (BOE del 12 de enero de 1996). Posteriormente, la Ley 25/1998, de 13 de julio, de modificación del Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales y de reordenación de las prestaciones patrimoniales de carácter público redactó los artículos de la LRHL que habían sido declarados inconstitucionales, artículo 66.

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la realización de una actividad administrativa con la condición de que cumplan unas determinadas circunstancias. En cuanto al precio público, aparece definido de manera negativa “siempre que no concurra ninguna de las circunstancias especificadas en el hecho imponible de la tasa”. A efectos prácticos, se elimina una de las principales fuentes de conflictos que existían en las corporaciones locales para distinguir qué actividad estaba sujeta a tasa y cuál a precio público. Se vuelve pues a la situación anterior a 1988, con lo que el precio público pierde sustancia entre los ingresos locales. Esquema 4.5. Hecho imponible de tasas y concepto de precio público Tasas Utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local. Prestación de un servicio público o la realización de una actividad administrativa en régimen de derecho público de competencia local que se refiera, afecte o beneficie de modo particular al sujeto pasivo, cuando se produzca cualquiera de las circunstancias siguientes: a) Que no sean de solicitud o recepción voluntaria para los administrativos. A estos efectos no se considerará voluntaria la solicitud o la recepción por parte de los administrados: - Cuando venga impuesta por disposiciones legales o reglamentarias. - Cuando los bienes, servicios o actividades requeridos sean imprescindibles para la vida privada o social del solicitante. b) Que no se presten o realicen por el sector privado, esté o no establecida su reserva a favor del sector público conforme a la normativa vigente. Precios públicos Las entidades locales podrán establecer precios públicos por la prestación de servicios o la realización de actividades de la competencia de la entidad local, siempre que no concurra ninguna de las circunstancias especificadas con anterioridad. Fuente: R. D. L. 2/2004, TRLRHL (artº. 20 y 41).

Por otro lado, se mantiene la prohibición de exigir tasas por la prestación de una serie de servicios públicos locales. Los servicios que los ayuntamientos deben prestar con carácter gratuito son: Abastecimiento de aguas en fuentes públicas. Vigilancia pública en general. Protección civil. Limpieza de la vía pública. Enseñanza en los niveles de educación preescolar y educación general básica. En otro orden de consideraciones, la reforma de 2002 ha actualizado la tributación de las empresas explotadoras de servicios de suministros en

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concepto de tasas por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local. Es decir, por la tasa del 1,5%, como habitualmente es conocida. Al respecto, es preciso recordar que el régimen especial de cuantificación de la tasa del 1,5% de los ingresos brutos de facturación tomó por base la situación de monopolio existente en España, en los años ochenta, en los servicios de suministros de uso colectivo (agua, gas, electricidad, telecomunicaciones). Dicha situación ha sido superada por las medidas de liberalización operada en dichos sectores a partir de los noventa. De ahí, la oportunidad que se presentaba para la hacienda local para adaptar su normativa legal al proceso liberalizador de sectores completos de la economía nacional. El legislador parece haberlo así entendido. En este sentido, ha extendido la tasa del 1,5% a las entidades que emplean redes ajenas para efectuar sus suministros, aclarando expresamente que no se incluyen en este régimen los servicios de telefonía móvil. En estos casos, pues, el importe de las tasas previstas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local se fijará de acuerdo con la regla siguiente: "Cuando se trate de tasas por utilización privativa o aprovechamientos especiales constituidos en el suelo, subsuelo o vuelo de las vías públicas municipales, a favor de empresas explotadoras de servicios de suministros que resulten de interés general o afecten a la generalidad o a una parte importante del vecindario, el importe de aquéllas consistirá, en todo caso y sin excepción alguna, en el 1,5 por 100 de los ingresos brutos procedentes de la facturación que obtengan anualmente en cada término municipal las referidas empresas". El legislador se ha cuidado de expresar que, entre estas empresas, se incluirán además de las explotadoras de dichos servicios, las distribuidoras y comercializadoras de los mismos, con exclusión de la telefonía móvil. Y, más adelante, se subraya que este régimen especial de tributación se aplicará a las empresas titulares de las correspondientes redes a través de las cuales se efectúan los suministros, así como a las empresas que no ostentando la titularidad, poseen derechos de uso, acceso o interconexión a las mismas. Otra novedad introducida en el régimen de las tasas, en este caso de signo contrario, ha sido la supresión de instalación de anuncios visibles no ubicados en terrenos de dominio público local. La cuantía máxima que deberán pagar las personas beneficiarias por actividades financiadas mediante tasas aparece recogida en el esquema 4.6.

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Acorde con la distinción de los hechos imponibles de las tasas, las reglas para la determinación del importe de las tasas distingue entre: a) utilización privativa o el aprovechamiento especial tiene por referencia el valor de mercado, y b) prestación de un servicio o realización de una actividad. En el primer caso, el valor de mercado de la utilización es el parámetro a seguir con carácter general. En cambio para la segunda distinción, se exige que el ingreso conjunto que reporte no podrá ser superior al coste real o previsible del servicio o actividad pública local determinada. El concepto de costes es definido en términos amplios. Integrarían además de los gastos directos, los indirectos en que se incurrirían para la prestación del servicio o actividad en cuestión. Así formarían parte de los costes, entre otros, los gastos de funcionamiento en general (personal implicado, mantenimiento, etc.), a los que se habría de agregar los costes financieros y los de amortización del inmovilizado. Esquema 4.6. Reglas para la fijación del importe de las tasas Utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público Con carácter general Valor de mercado. Licitación pública

Valor económico de la proposición sobre la que recaiga la concesión, autorización o adjudicación.

Con carácter especial

1,5% de los ingresos brutos de explotación de las empresas explotadoras de suministros que utilicen el suelo, subsuelo o vuelo de las vías públicas municipales (excepto servicio de telefonía móvil).

Prestación de un servicio o realización de una actividad Con carácter general Igual o inferior al coste real o previsible. Fuente: R. D. L. 2/2004, TRLRHL (artº. 20).

5.3. Contribuciones especiales La contribución especial es un instrumento de financiación de las haciendas locales que tiene por finalidad la financiación de operaciones de inversión pública. Su justificación tiene por base el principio del beneficio. Al igual que en el caso de las tasas se intenta hacer recaer sobre los beneficiarios el coste por la prestación de un servicio o de una actividad. En este caso, la distinción deriva de la naturaleza del servicio, que en el caso de las contribuciones especiales procede de la ejecución de obras públicas.

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La reforma de 2002 de la ley de las haciendas locales ha respetado los elementos tributarios que sostenían este recurso local. Así pues, el hecho imponible de las contribuciones especiales mantiene idéntica redacción. Consiste en la obtención por el sujeto pasivo de un beneficio o de un aumento de valor de sus bienes como consecuencia de la realización de obras públicas o del establecimiento o ampliación de servicios públicos locales. Asimismo, se mantiene el carácter potestativo de la entidad local para repercutir la inversión realizada en los residentes beneficios. Esta posibilidad permite que cada corporación, sobre la base del principio de autonomía, decida cual es el instrumento de financiación más adecuado para la inversión local: contribuciones especiales o con cargo a sus presupuestos generales. Constituye la base imponible, como máximo, el 90% del coste de las obras o del establecimiento o ampliación de los servicios locales. En consecuencia, se admite que la obra que se realiza, además de beneficiar a los residentes afectados, va a favorecer al conjunto de los ciudadanos. De ahí, la imposición que realiza el legislador de limitar la financiación de las obras o servicios realizados hasta el 90%. Al menos el 10% restante ha de ser financiado con cargo al presupuesto general de la entidad correspondiente. Un mayor detalle de los costes que integra la base imponible de este tributo se expone en el esquema 4.7. Esquema 4.7. Determinación de la base imponible de las contribuciones especiales. Conceptos integradores del coste El coste real de los trabajos periciales, de redacción de proyectos y de dirección de obras, planes y programas técnicos. El importe de las obras a realizar o de los trabajos de establecimientos o ampliación de los servicios. El valor de los terrenos que hubieren de ocupar permanentemente las obras o servicios, salvo que se trate de bienes de uso público, de terrenos cedidos gratuita y obligatoriamente a la Entidad local, o el de inmuebles cedidos en los términos establecidos en el artículo 77 de la Ley de Patrimonio de Estado. Las indemnizaciones procedentes por el derribo de construcciones, destrucción de plantaciones, obras o instalaciones, así como las que procedan a los arrendatarios de los bienes que hayan de ser derruidos u ocupados. El interés del capital invertido en las obras o servicios cuando las Entidades locales hubieran de apelar al crédito para financiar la porción no cubierta por contribuciones especiales o la cubierta por éstas en caso de fraccionamiento general de las mismas. Fuente: R. D. L. 2/2004, TRLRHL (artº. 31).

Para la fijación de la cuota a satisfacer por cada sujeto pasivo se tendrán en cuanta una serie de criterios de reparto que diferirá para cada tipo de

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obra o servicio. Con carácter general, se aplicarán como módulos de reparto, los metros lineales de fachada de los inmuebles, su superficie, el volumen edificable de los mismos o el valor catastral a efectos del IBI. Sin embargo, existen casos especiales como es el establecimiento o mejora del servicio de extinción de incendios, entre cuyos beneficiarios se cuentan las compañías de seguro, que ven reducidos el riesgo en la localidad en que se implante este servicio. En este caso, la ley permite que estas entidades cubran las contribuciones especiales en forma proporcional al importe de las primas recaudadas en el municipio en cuestión. Resumen El IVTM es un impuesto directo, de carácter real y base patrimonial. Grava la titularidad de los vehículos de tracción mecánica aptos para circular por las vías públicas. Se configura a partir de unas tarifas que diferencian clase y categoría. Los ayuntamientos tienen potestad para diferenciar estas tarifas para cada una de las clases de vehículos previstas con el límite máximo de dos. El IIVTNU es un impuesto directo, de carácter potestativo, que grava el incremento de valor que experimentan los terrenos de naturaleza urbana y se pongan de manifiesto como consecuencia de la transmisión de la propiedad de los mismos. No están sujetos a este impuesto los terrenos de naturaleza rústica. Los ayuntamientos intervienen en la fijación de determinados elementos tributarios para la fijación el impuesto. Tienen libertad para fijar la base imponible mediante la aplicación de un porcentaje (dentro de unos límites establecidos por el legislador), dependientes del período transcurrido desde la última transmisión, al valor catastral asignado. Asimismo, pueden fijar el tipo de gravamen hasta un máximo del 30%. El ICIO es un impuesto de creación reciente. Nació con la ley de financiación de las haciendas locales de 1988. No es fácil encontrar una justificación teórica a su utilización, salvo su elevada recaudación. Es un impuesto indirecto, de carácter potestativo. Constituye el hecho imponible la realización de cualquier construcción, instalación u obra. Los ayuntamientos, al igual que en el resto de los impuestos municipales, pueden fijar el tipo de gravamen a aplicar con el límite máximo del 4%. La hacienda local es el ámbito adecuado para la aplicación del principio del beneficio. Mediante este principio se pretende trasladar al ciudadano el coste de la prestación de un servicio público. Tal es lo que caracteriza a la hacienda local que se define como una hacienda básicamente de servicios. El medio de pago para la finan-

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ciación de los servicios ofertados se suele denominar tasa; también precio, y contribuciones especiales. El uso de las tasas está bastante generalizado como lo demuestra el hecho de que casi el 40% de los ingresos propios procede de esta fuente. No se puede afirmar lo mismo de las contribuciones especiales, figura escasamente utilizada por las corporaciones locales. Términos claves Coeficiente multiplicador la cuota mínima del IVTM Contribuciones especiales Efectos externos negativos (impuesto pigouviano) Impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras (ICIO) Impuesto sobre gastos suntuarios Impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana (IIVTNU) Impuesto sobre vehículos de tracción mecánica (IVTM) Precios públicos Prestación de un servicio o realización de una actividad Prestación de servicios de carácter gratuito Tasas Utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público

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Capítulo 5. Transferencias 1. Justificación teórica La paradoja del federalismo fiscal es la inconsecuencia del logro de sus objetivos inicialmente trazados: el establecimiento de un sistema de distribución de tareas del Estado entre distintos niveles de gobierno y su financiación mediante un sistema impositivo autónomo, suficiente, responsable e independiente de otras Jurisdicciones en el mismo o diferentes niveles de gobierno. El federalismo fiscal establece, en cambio, un sistema caracterizado por una fuerte asimetría entre los recursos y las necesidades. La especialización de tareas del Estado presupone el desequilibrio financiero de las jurisdicciones subcentrales, que se ven impelidas a equilibrar sus presupuestos mediante el uso de transferencias de las jurisdicciones superiores, en un juego que se interna, aunque con argumentos económicos, en el ámbito de la negociación y decisión política. El desequilibrio financiero entre niveles de gobierno, resuelto en mayor o menor medida mediante el uso de las transferencias intergubernamentales, ha sido una de las materias que mayor atención ha merecido a los hacendistas, de manera que es raro el manual, artículo o investigación de la hacienda federal que no recoja esta controvertida cuestión. Esta controversia deriva de los interrogantes planteados en el seno del federalismo fiscal ortodoxo acerca de la distribución de las responsabilidades del gasto, de las fuentes impositivas, de la delimitación espacial y competencial de las jurisdicciones, así como de la corrección o incorrección de la instauración de un sistema de transferencias intergubernamentales. En la actualidad, el alcance de estos interrogantes se ven amplificados ante la aparición de ciclos depresivos de la economía, ante la crisis fiscal del Estado y las políticas públicas emanadas en los últimos veinticinco años de contención o reducción del gasto, y sucesiva disminución de la presión fiscal; ante la distribución de nuevas responsabilidades regionales en el contexto de la Unión Europea, que fortalece la descentralización de sus Estados miembros, y la dependencia fiscal de los gobiernos superiores. E igualmente aparece recrudecida en el ámbito de las ciudades, caracterizadas por un escenario de crisis fiscal urbana normal.

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En materia de transferencias intergubernamentales, destacan los aspectos relacionados con la tipología de subvenciones, los objetivos perseguidos y los efectos directos que en teoría, o en estudios específicos o comparados de naciones concretas, podrían derivar del uso de este instrumento fiscal. El esquema 5.1 relaciona los tipos de subvenciones y los efectos directos derivados. Existe una primera clasificación de transferencias intergubernamentales que distingue entre subvenciones específicas o generales. Las subvenciones específicas se denominan así porque el gobierno que subvenciona impone condiciones y límites concretos para otorgarla. De ahí que algunos otros hacendistas denominen a este tipo de subvenciones condicionales. En general, este tipo de transferencias suelen ser preferibles por el concedente, pues ofrece la posibilidad de exigir la prestación específica de un servicio. Se trata pues de subvenciones selectivas y condicionadas por el subvencionador. Por el contrario, las subvenciones generales producen ingresos para el beneficiario de manera discrecional, sin exigencias por parte del ente subvencionador. Estas subvenciones son preferibles por el beneficiario, que tendría autonomía para decidir qué servicio prestar y en qué cuantía. Esquema 5.1. Tipos de subvenciones y efectos Subvenciones específicas

Efectos directos *

Características genéricas

Estimulación de la prestación particular de un servicio. Selectivas y condicionadas por el subvencionador.

Preferibles por el concedente. Posibilita prestación específica de un servicio.

Subvenciones específicas a tanto alzado

No exigen apoyo económico del beneficiario.

Puede producir “efecto desviación” del gasto. Incrementa el nivel de gasto en mayor medida que las subvenciones generales a tanto alzado. Efecto de adherencia (flypaper effect).

Subvenciones específicas de igualación

Exigen cofinanciación del beneficiario para la prestación particular de un servicio. Pueden ser cerradas (cantidad o porcentaje máximo subvencionado) o abiertas (subvención de un porcentaje del gasto finalmente realizado).

Las subvenciones abiertas se revelan más eficaces para aumentar el nivel de prestación de un servicio determinado.

Características generales

El beneficiario tiene potestad para decidir dónde gastar. No selectivas e incondicionales.

Preferibles por el beneficiario. Autonomía para decidir qué servicio prestar y en qué volumen.

Subvenciones generales a tanto alzado

Subvención de importe fijo.

Puede producir “efecto desviación” de la renta. Puede posibilitar ilusión fiscal.

Subvenciones relativas al esfuerzo fiscal

En función del esfuerzo de ingresos del beneficiario.

Subvenciones generales

Evitan el efecto sustitución de impuestos locales por subvención. * Se analizan los efectos directos iniciales sobre el beneficiario. Los efectos indirectos subsiguientes pueden ser, sin embargo, muy variados y difíciles de medir.

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Por su parte, las subvenciones específicas admiten una doble clasificación. Esta doble clasificación guarda estrecha relación con los límites impuestos por quien las concede. Bajo el supuesto que el concedente no exija una contribución económica del beneficiario, una contraprestación financiera adicional, se estaría en presencia de subvenciones específicas a tanto alzado. La concesión de subvenciones específicas con límites paulatinamente más estrechos, acota las posibilidades de interpretación discrecional del beneficiario. Paralelamente, exigen un esfuerzo económico adicional de quien espera recibir la transferencia. Este tipo de subvención se denomina subvenciones específicas de igualación, aunque también se les concibe como subvenciones por porcentaje o específicas limitadas. En el caso de subvenciones abiertas, el grado de discreción del beneficiario es algo mayor, pues el concedente otorga un porcentaje de subvención sin límites y con independencia de la cuantía del gasto finalmente realizada. Las subvenciones abiertas se revelan más eficaces para aumentar el nivel de prestación de un servicio específico. Como se ha comentado, el beneficiario prefiere las subvenciones generales sobre las específicas, pues aumentan enormemente el grado de discrecionalidad del gasto en un servicio. Se argumenta, en apoyo de las subvenciones generales, la ventaja de la proximidad de los gobiernos subcentrales, que posibilita un mejor conocimiento de la demanda ciudadana. El principio de la diversidad se refuerza con estas subvenciones, pues el beneficiario decide el tipo de servicio a ofrecer y su volumen. No obstante, la concesión incondicional de subvenciones contradice el principio de equivalencia del federalismo fiscal y los criterios de igualación. Al igual que las subvenciones específicas, las subvenciones generales admiten clasificaciones adicionales. Se sugiere una doble clasificación: a) a tanto alzado, caracterizadas porque el subvencionador otorga una cantidad fija sin exigencia de condiciones alguna; b) relativas al esfuerzo fiscal, en las que el subvencionador introduce un componente de esfuerzo fiscal en las subvenciones generales. Esta medida se establece precisamente para evitar el efecto desviación sobre la renta de la comunidad. En otro orden de consideraciones, las subvenciones se conceden para el cumplimiento de determinados objetivos por parte de los gobiernos subcentrales. Estos objetivos se han detallado en el esquema 5.2 junto con el tipo de subvención más adecuada a la finalidad que se hubiere previsto.

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Uno de los objetivos previstos para la concesión de subvenciones es la corrección de los efectos provocados por las externalidades. La neutralización de dichos efectos se corregiría mediante subvenciones concedidas para la financiación de los costes que acarrearía este tipo de suministros. En este caso, el instrumento que se ha revelado más eficaz son las transferencias específicas. Esquema 5.2. Objetivos de las subvenciones Objetivo Compensación de externalidades

Grado de adecuación de la subvención Específicas.

Imposición de preferencias de quien concede la subvención.

Específicas para apoyar la prestación de bienes preferentes. Específicas a tanto alzado para imponer preferencias por la prestación de niveles mínimos. Generales relativas al esfuerzo por razones macroeconómicas. Específicas para programas de desarrollo regional.

Corrección de desequilibrios fiscales verticales.

Generales a tanto alzado por inadecuación entre necesidades y capacidades fiscales de las jurisdicciones subcentrales.

Equiparación de la renta interjurisdiccional. Equidad horizontal.

Generales.

Quién concede la subvención podría intentar imponer sus preferencias al beneficiario. Impondría limitaciones al otorgamiento de transferencias en función del cumplimiento de determinados objetivos específicos relacionados con: a) el apoyo a la prestación de bienes considerados preferentes, que se exige se suministre en algunos casos con unos niveles mínimos de oferta, b) el apoyo por razones macroeconómicas, c) la corrección de desequilibrios fiscales verticales y d) la búsqueda de la equidad horizontal. El análisis de la realidad de las naciones, sin embargo, revela ciertas inconsistencias entre la teoría y la práctica cotidiana. Sin duda, estas diferencias son resultado de la interacción de la historia y el proceso de decisión política en la construcción de una federación, así como de la confrontación de las discrepancias políticas en asuntos relacionados con la redistribución equitativa y espacial de la renta y la riqueza nacional.

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2. Subvenciones incondicionales 2.1. Introducción El cuadro 5.1 ofrece una visión de lo que han representado las subvenciones incondicionales del Estado en el presupuesto municipal. Se ofrecen datos de los años 1990 y 2000. Por encima de cualquier descripción, llama la atención la estabilidad del modelo concebido. El peso específico de las subvenciones del Estado se mantiene en unos niveles similares en los años representados y para todas las variables utilizadas. En segundo lugar, se pone de manifiesto la importancia de la participación municipal en los tributos del Estado para equilibrar su financiación. Así, esta participación suponía en 1990 casi el 70% del total de las transferencias corrientes, o el 50% del total de transferencias (suma de transferencias corrientes y de capital), aproximadamente el mismo porcentaje que los ingresos propios municipales (un 40%), y en definitiva el 22% del total de los ingresos no financieros. El peso de las subvenciones incondicionales del Estado es similar en el año 2000. Cuadro 5.1. Peso de las subvenciones incondicionales del Estado en los presupuestos municipales Millones de euros y porcentaje 1990 2000 Participación en los Tributos del Estado 2.744,46 6.123,98 Peso relativo respecto a (%): Transferencias corrientes 69,3% 70,6% Ingresos propios 39,0% 40,4% Total Transferencias 52,5% 56,4% Ingresos no financieros 21,9% 22,8% Fuente: DGCHT (1990), DGFCFT (2000).

Se podrían distinguir cuatro períodos diferenciados de la participación municipal en los tributos del Estado. El primero, cuyo origen dataría de 1962 a partir de la promulgación de la ley de reforma de las haciendas locales de dicho año (si bien, habría que remontarse a sus primeros antecedentes a partir de la creación del Estatuto Municipal 1924). Aquella reforma se caracterizó por un aumento cuantitativo en las participaciones, cesiones y recargos en los tributos de titularidad estatal. Este aumento estuvo justificado ante la imperiosa necesidad de incrementar los recursos locales, a fin de atender el aumento del gasto urbano que se produjo desde principios de los sesenta del siglo pasado. El segundo período dio comienzo en 1977 con la creación, mediante Real Decreto Ley

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34/1977, del Fondo Nacional de Cooperación Municipal (FNCM). El tercero de los períodos configuró un nuevo procedimiento de Participación en los Tributos del Estado (PMTE), regulado por Ley 39/1988. El cuarto se ha inaugurado en 2004, a partir de la reforma de las haciendas locales. 2.2. Evolución El fondo nacional de cooperación municipal La creación del FNCM, mediante Real Decreto Legislativo 34/1977, se realizó para posibilitar mayores recursos a las haciendas locales. Estableció porcentajes de participación en impuestos indirectos del Estado, en la tasa que grava los juegos de azar, así como en el recién creado impuesto sobre la renta de las personas físicas (IRPF). Como se puede deducir se trataba de un régimen fiscal transitorio para suplir las necesidades locales, a la espera de una ley de financiación local. Entre todas las medidas y participaciones instauradas, destacaba la participación en el IRPF, que por su carácter flexible y progresivo representaba una auténtica innovación, de indudable potencial fiscal para la hacienda local española. Este régimen de participación sufrió una notable modificación con la Ley 44/1981, de 26 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1982. Mediante esta ley se pretendió culminar el proceso de transformación experimentada por las modalidades de participación local establecidas en 1977. A partir de 1982 la participación quedó fijada en el 7% para los ayuntamientos y el 0,543% para las diputaciones, respecto a la recaudación líquida que el Estado obtuviera por los impuestos no susceptibles de cesión a las comunidades autónomas. Los años sucesivos, sin embargo, estos porcentajes variaron, bien a la alza, bien a la baja, en función de la política económica del gobierno. A grosso modo, no parece apresurado afirmar que desde 1984 se inició el retroceso del modelo de financiación de las haciendas locales. Este hecho se produjo por dos motivos fundamentales. El primero de ellos es resultado del impacto que la financiación de las comunidades autónomas a través de la LOFCA (Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas) causó en los Presupuestos Generales del Estado. Las causas del segundo motivo es resultado de la preocupación del gobierno por disminuir los desequilibrios macroeconómicos existentes. En efecto, España se enfrentó a partir de la crisis del petróleo de 1973 y 1979 a un cuadro económico pésimo (alta inflación, paro y déficit público). Esta crítica situación se intentó corregir desde los primeros gobiernos demo-

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cráticos con la aplicación de medidas severas de política económica. La austeridad aplicada en los Presupuestos Generales del Estado tuvo su reflejo negativo en la participación local en los ingresos del Estado. No era pues de extrañar que al menos desde 1979 y hasta 1987, el gobierno central a través de los Presupuestos Generales del Estado diseñase los límites de acción de los poderes locales. Esta situación giró positivamente, a favor de las corporaciones locales, en el año 1987. En dicho año, el incremento interanual de reparto del FNCM se elevó al 10,902 por ciento. Y en el año siguiente, el aumento llegó hasta el 11,627 por ciento. Así pues, a finales de los ochenta el aumento del FNCM permitió corregir una buena parte del terreno perdido entre 1979 y 1986. La segunda de las materias modificadas a partir de 1987 fueron los criterios de distribución del FNCM. Su reparto fue como sigue: Un 70% según la población. Este porcentaje se distribuía entre municipios en función de unos coeficientes correctores, que servían de base para diferenciar los municipios según el tamaño de su población. Como es posible observar en el esquema 5.3, los municipios de mayor tamaño resultaban más beneficiados que los municipios de menor tamaño. Este sistema de reparto ha sido muy criticado. Un criterio más aceptable hubiera consistido en ponderar con unos coeficientes correctores más elevados tanto los municipios menores de 50.000 habitantes, como los superiores a 200.000, en concordancia con el criterio de economías de escala. Al respecto, se afirmaba que las economías de escala por la provisión de servicios urbanos se generan en mayor medida en las poblaciones comprendidas entre 50.000 a 200.000 habitantes. Tanto en los municipios de tramos inferiores al límite mínimo anterior, como en aquellos con población por encima del límite máximo se suelen producir deseconomías de escala. Paralelamente a esta propuesta, se aceptó que los municipios de gran tamaño o aquellos que son capitales de provincia, y están sometidos a una gran presión procedente de la prestación de servicios locales a su área metropolitana, deberían haber tenido un tratamiento especial.

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MANUEL ESTEBAN CABRERA Esquema 5.3. Coeficientes multiplicadores para la ponderación de la población Grupos Nº de habitantes Coeficiente 1 Más de 500.000 1,85 2 De 100.001 a 499.999 1,50 3 De 20.001 a 100.000 1,30 4 De 5.001 a 20.000 1,15 5 Menores de 5.000 1,00 Nota.- En 1989, la horquilla de los índices correctores se modificó al incorporar un nuevo tramo de población que integraba a los municipios de más de 700.000 habitantes a los que se asignaba un coeficiente de 2,85. Desde 1992, este coeficiente se asignó también a los de más de 500.000 habitantes. Fuente: Ley 39/1988, de 28 de diciembre, LRHL (artº 112).

Un 25% según el esfuerzo fiscal. Con anterioridad a 1989, este criterio estaba definido en función de la recaudación tributaria de cada municipio. Como consecuencia de esta concepción singular del esfuerzo fiscal, los municipios ricos recibían mayores transferencias que los pobres. Esta perversidad fiscal se intentó corregir a partir de 1989, año de la sustitución del FNCM por la participación en los tributos del Estado (PMTE). El nuevo modelo incorporó una nueva definición de esfuerzo fiscal. En efecto, a partir de dicho año, se midió el esfuerzo fiscal según dos pesos diferentes. El primero de ellos, con un nivel de asignación del 80%, corrige la particular definición anterior. Concibe el esfuerzo fiscal como resultado del cociente entre el tipo de gravamen aplicado en cada municipio y el tipo potencial de gravamen. El 20% restante se distribuye según la capacidad fiscal. Premia, por tanto, a los municipios en los que el tipo medio de IRPF es superior a la media nacional. Contiene un nuevo elemento que favorece más a los municipios ricos que a los pobres. No obstante lo anterior, la nueva fórmula de reparto del criterio de esfuerzo fiscal carece de validez práctica, pues su creación vino acompañada de una cláusula que garantizaba a todos los municipios el mantenimiento de los recursos recibidos con la anterior definición. Su efecto quedaba limitado, pues, a los recursos adicionales que se generaran. Y el restante 5% según el número de aulas escolares en centros públicos de cada municipio. Este criterio fue igualmente criticado, pues no parece guardar relación alguna con la participación de los municipios en los tributos del Estado. A partir de 1989 entró en vigor un nuevo modelo de transferencias corrientes incondicionales, que se denominó Participación Municipal en los Tributos del Estado.

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La participación en los tributos del Estado Mediante Ley 39/1988, el FNCM fue sustituido por un nuevo concepto denominado participación en los tributos del Estado (PMTE). Sin embargo, el cambio producido fue más bien formal, pues se mantuvieron los criterios de distribución ya esgrimidos. De esta manera, se evitaron los posibles conflictos que pudieran haber surgido entre la administración central y municipal, y ello a pesar de que el modelo privilegiaba, por un lado, a los municipios de mayor población, y por otro, a aquellos de mayor renta personal. Desde otro punto de vista, la PMTE supuso importantes avances respecto al sistema de financiación anterior. Dos factores destacaron sobremanera sobre otros: a) la distribución del fondo elevó significativamente su cuantía, y b) se modificó su negociación año tras año por un acuerdo estable de cinco años de duración, cuyo comienzo se fijo en 1989. El primer quinquenio se correspondió con el periodo 1989 a 1993. Finalizado dicho quinquenio empezaba un nuevo quinquenio y así sucesivamente. El modelo, pues, estaba concebido para dotar a las corporaciones locales de un sistema estable y flexible. Por un lado, se conocía con certeza la cuantía asignada, mientras que, por otro, las corporaciones locales podían negociar un incremento de la dotación del fondo de distribución al comienzo de cada quinquenio. La automaticidad introducida tuvo la ventaja de eliminar las incertidumbres financieras locales y los conflictos entre el Ministerio de Hacienda y la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) derivados del anterior sistema de negociación, en el que los agentes que intervenían se obligaban a pactar cada año la cuantía del fondo. En sustitución, se estableció un mecanismo automático de crecimiento de las cuantías para sucesivos ejercicios. Así, el incremento de la participación local en los impuestos estatales (PMTE) se condicionaba al aumento de los impuestos estatales (capítulos 1 y 2 de ingresos). De esta manera, se relacionaba el crecimiento de las subvenciones de las corporaciones locales al aumento de los impuestos del Estado. Cada cinco años, como se ha dicho, el sistema estaba sujeto a negociación. Los porcentajes de distribución de la participación en los impuestos del Estado que se habían mantenido prácticamente inalterados desde 1983 se modificaron en 1999. La nueva distribución fue la siguiente: Un 75% según la población de derecho de cada municipio. Este indicador se mantenía en sus mismos términos, si bien los coeficientes

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multiplicadores para la ponderación de la población por tramos (véase el esquema 5.3 anterior) se habían modificado en 1989 al incorporar un nuevo tramo de población que integraba a los municipios de más de 700.000 habitantes a los que se asignó un coeficiente de 2,85; mientras que en 1992 este coeficiente se asignó a los municipios de más de 500.000 habitantes. Un 14% en función del esfuerzo fiscal medio de cada municipio ponderado por la población. Un 8,5% en función del inverso de la capacidad recaudadora. Con la creación de este nuevo factor de reparto se intentaba introducir un criterio de solidaridad hacia los ayuntamientos de menor capacidad fiscal, idea que había estado ausente desde 1983, año de la entrada en vigor del FNCM, el antecedente más inmediato de la PMTE. El restante 2,5% en función del número de unidades escolares existentes. 2.3. Regulación actual Finalizado el quinquenio 1989-2003, se ha inaugurado un nuevo modelo de transferencias corrientes. Ha comenzado su vigencia en 2004. A diferencia del anterior, una de sus características singulares estriba en que nace con criterios de permanencia. Por lo tanto, el montante global de participación municipal en los tributos del Estado no será sometido a negociación cada quinquenio, como ocurría en el diseño anterior. Otra característica destacable, y que afecta a las haciendas municipales, es la distinción del sistema de transferencias corrientes en función del tipo de municipio. Para los municipios grandes¹ más aquellos que son capitales de provincias de régimen común se aplica una estructura dual de financiación. Para el resto de los municipios se establece un modelo de participación en tributos del Estado parecido al anterior. En relación con las provincias², el sistema se configura con un modelo similar al definido para los municipios grandes y capitales de provincia. Pero también, se define un fondo de asistencia sanitaria que les corresponde para financiar esta atribución. El capítulo 7 se extenderá en el modelo de financiación de la hacienda provincial. ___________________________ ¹ Municipios con población de derecho igual o superior a 75.000 habitantes.

² En realidad el diseño de transferencias se extiende al resto de los entes locales, de naturaleza supramunicipal, que además de las provincias, están conformados por los consejos y cabildos insulares, comunidades autónomas uniprovinciales, de régimen común, y ciudades con estatutos de autonomía; siempre y cuando no tengan instaurado un sistema propio.

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Municipios grandes Como se ha expresado con anterioridad, el sistema nace con vocación de permanencia, por lo que ha abandonado el carácter de renovación quinquenal que tenía. El modelo nuevo presenta una estructura dual de financiación, de naturaleza analítico-sintética. Analítica, por cuanto se canaliza, hacia los llamados municipios grandes, una parte de los rendimientos obtenidos por la hacienda del Estado en las figuras impositivas de mayor potencialidad recaudatoria (previamente, estas figuras fueron objeto de cesión parcial a las comunidades autónomas de régimen común y ciudades con estatuto de autonomía³). A este sistema de participación en los tributos estatales se le ha denominado “cesión de recaudación de impuestos del Estado”. Y, siempre de acuerdo con la exposición de motivos de la reforma de la financiación local de 2002, es de naturaleza sintética, pues se fija una participación en tributos del Estado que evolucionará al mismo ritmo que los ingresos tributarios del Estado (ITE). Este segundo componente de participación se diseña de manera complementaria a los recursos que puedan obtener por la cesión de recaudación de impuestos. La denominación que se ha dado a este segundo elemento de recursos ha sido Fondo Complementario de Financiación (FCF). El sistema así concebido pretende profundizar en la suficiencia financiera de los municipios grandes, ante el reconocimiento que la propia reforma les otorga de carácter de polos de atracción. En este sentido, se afirma que estos municipios se han transformado en núcleos de atracción social y económica. Este efecto ha generado una mayor demanda de servicios, lo que posibilitado una mayor actividad económica. Por lo tanto, siguiendo el razonamiento de la reforma, necesitan una mayor aportación de recursos municipales a fin de atender una mayor demanda de bienes colectivos locales. La cesión de recaudación en los impuestos del Estado afecta a los rendimientos estatales del IRPH, IVA e impuestos especiales (un mayor detalle del ámbito de esta cesión se puede apreciar en el esquema 5.4). Mediante este modelo, el Estado cede a los ayuntamientos superiores a 75.000 habitantes (o capitales de provincia o comunidad autónoma) una parte de la recaudación de estos impuestos en sus términos municipales. __________________________________ ³ Ley 21/2001, de 27 de diciembre, por la que se regulan las medidas fiscales y administrativas del nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía.

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Como se ha referido con anterioridad, esta participación se complementa con un Fondo Complementario de Financiación, que se determinará, para cada ejercicio y para cada municipio, mediante la aplicación de un índice de evolución a la diferencia que resulte entre el rendimiento de la cesión de recaudación (o cesta de impuestos) y la cantidad que cada municipio hubiera obtenido por el sistema anterior de participación en los ingresos del Estado (PMTE). El sistema, pues, está preconcebido para que los municipios afectados reciban al menos el mismo importe de transferencias que venían obteniendo por el sistema anterior. De ahí, el carácter complementario de este otro segundo Fondo. Esquema 5.4. Cesión de recaudación de impuestos del Estado 1

Cesión (%) Impuestos 1,6785 Renta de las personas físicas

Concepto Parte estatal de la cuota líquida atribuible a los residentes del municipio 1,7897 Valor Añadido Recaudación líquida de la Hacienda estatal 3, imputada según índice de consumo territorial y certificado para cada Comunidad Autónoma, ponderado por la población de derecho del municipio. Idem anterior, excepto para hidrocarburos 2,0454 Especiales sobre fabricación 2 que, en sustitución del índice de consumo, se tendrá en cuenta las entregas de gasolinas, gasóleos y fuelóleos en el término municipal respectivo, ponderadas por los correspondientes tipos impositivos 4. 1 Exclusivamente para capitales de provincia, Comunidad Autónoma o población de derecho mayor de 75.000 habitantes. 2 Impuestos especiales sobre la Cerveza, el Vino y Bebidas Fermentadas, Productos Intermedios, Alcohol y Bebidas derivadas, sobre Hidrocarburos y Labores de tabaco. 3 Se entiende por este concepto el porcentaje no cedido a las Comunidades Autónomas del conjunto de los ingresos líquidos de los citados impuestos, con criterio de caja. 4 En el caso de las Labores de tabaco, se considerará el índice e ventas a expendedurías de tabaco en el término municipal respectivo. Fuente: R.D.L. 2/2004, de 5 de marzo, TRLRHL (artº. 112 y 113).

En cuanto al índice de evolución, coincide con el indicador utilizado para la actualización de la cesión de recaudación a las comunidades autónomas de régimen común. Se determinará, en todo caso, por el incremento que experimenten los ingresos tributarios del Estado (ITE) entre el año al que corresponda la participación y el año base. Se abandona, pues, el índice de crecimiento utilizado para el año 2002, que tomaba como referencia el PIB o el IPC, si aquél era menor. Para el año 2004, el nuevo modelo será más favorable si el nuevo índice o ITE presenta un

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crecimiento superior que el PIB o el IPC. Mientras que para ejercicios sucesivos, la aportación para cada municipio estará condicionada además a la evolución de la recaudación de los ingresos objeto de cesión. Municipios menores de 75.000 habitantes La participación en los ingresos del Estado de los municipios menores de 75.000 habitantes también presenta cambios respecto al modelo anterior, aunque no son tan relevantes como el diseño concebido para los municipios grandes. De la misma manera que el sistema que venía imperando hasta 2004, la participación se distribuirá entre los municipios menores de 75.000 habitantes con arreglo a tres indicadores: población, esfuerzo fiscal e inverso de la capacidad tributaria. La distribución se efectuará de acuerdo con los porcentajes indicados en el esquema 5.5. Como se aprecia, el esquema compara para cada criterio los porcentajes de distribución existentes por Ley 39/1988 y los resultantes de su reforma. Esquema 5.5. Participación del resto de municipios en los tributos del Estado 1 (%) Ley 39-88 Criterios Ley 51-02 (Reforma) 75,0 Población 75,0 14,0 Esfuerzo fiscal 12,5 8,5 Capacidad recaudatoria 12,5 2,5 Nº de unidades escolares 1 Municipios con población de derecho inferior a 75.000 hab. Fuente: R.D.L. 2/2004, de 5 de marzo, TRLRHL (artº. 124).

Como se observa, desaparece el indicador de unidades escolares mantenidas por los municipios, anacronismo cuya anulación había sido solicitada desde diferentes ámbitos académicos. En cuanto a la distribución de la participación según el criterio de población, se establecerá en función de cuatro estratos relacionados con el número de habitantes de derecho. El estrato conformado por los municipios superiores a 50.000 habitantes e inferiores a 75.000 obtendrán un coeficiente de ponderación de 1,40, es decir un 40% más que los municipios menores de 5.000 habitantes, cuyo coeficiente se ha fijado en 1,00 (esquema 5.6).

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Una primera impresión de este sistema supone que un habitante de Almogía o Aguadulce vale menos que uno de Vélez-Málaga o Alcalá de Guadaira, pues sus ayuntamientos recibirán menos transferencias del Estado. Se trata de un sistema de reparto injusto y falto de equidad, heredero del FNCM, cuya primera aplicación data de 1983. En este caso, el legislador ha optado por modificar en sus términos mínimos los criterios de reparto preexistente. De esta manera, ha conseguido evitar posibles conflictos que hubieran podido generar, en caso de una reforma profunda del sistema. Esquema 5.6. Distribución PTE según criterio población 1 Estrato Número de habitantes Coeficientes 1 Más de 50.000 1,40 2 De 20.001 a 50.000 1,30 3 De 5.001 a 20.000 1,17 4 Hasta 5.000 1,00 1 Municipios menores de 75.000 habitantes. Fuente: R.D.L. 2/2004, de 5 de marzo, TRLRHL (artº. 124).

Sin embargo, los coeficientes de ponderación han cambiado respecto a la situación anterior. Ahora la distinción de estratos por habitantes coinciden con las competencias obligatorias que necesariamente ha de cubrir cada ayuntamiento en relación con el tamaño de su población. El nuevo modelo de participación se actualizará cada año considerando el aumento del ITE, por lo que se abandona el índice anterior que relacionaba los incrementos anuales con las variaciones del PIB o el IPC. El legislador de la reforma de 2002 remite a las sucesivas Leyes de Presupuestos Generales del Estado (LPGE), la concreción de qué se entiende por esfuerzo fiscal (y también capacidad tributaria). Esta falta de determinación ha causado sorpresa, por cuanto ha sido necesario esperar a una regulación futura para conocer la fórmula a emplear para la distribución del 25% de la cantidad anual finalmente asignada a estos municipios. Ha sido necesario aguardar, pues, la promulgación de la Ley de Presupuestos Estatal de 2004 para conocer la fórmula a asignar para conocer como se calcula este ratio para el ejercicio fiscal de 2004. Para años sucesivos se estará a lo dispuesto en las correlativas Leyes Generales de Presupuesto del Estado.

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De acuerdo con la Ley 2/2004, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2005, se distribuirá el 12,5% en función del esfuerzo fiscal medio de cada municipio en el ejercicio de 2003 ponderado por el número de habitantes de derechos de cada municipio, según el padrón municipal vigente a 31 de diciembre de 2005 y oficialmente aprobado por el gobierno. Se considera esfuerzo fiscal municipal en 2003, el resultante de aplicar la fórmula siguiente: Efm = (Σ a Rc0/ Rpm) * Pi Siendo: “Efm” es el esfuerzo fiscal medio de cada municipio. El factor “a” representa un factor de ponderación de cada uno de los impuestos que la LPGE ha seleccionado como indicador de esfuerzo fiscal. A estos efectos, se considera para el año 2005 la recaudación total obtenida en periodo voluntario durante 2003 de tres impuestos: el impuesto sobre bienes inmuebles, el impuesto sobre actividades económicas y el impuesto sobre vehículos de tracción mecánica. El factor “a” representa el peso relativo que tendría cada tributo en relación con la recaudación total de los tres impuestos seleccionados. Cada impuesto, por tanto, tendrá asignado su propio factor “a”. Este factor ponderará en la relación Rc0/RPm. “Rc0” es la recaudación líquida obtenida. “Rpm” es la recaudación potencial máxima que se podría obtener si se aplicarán el tipo de gravamen, tarifas, índices o coeficientes máximos legalmente autorizados para cada uno de los referidos impuestos. Factor “Pi” es la población de derecho de un municipio concreto ponderado por la población de derecho total del estrato de población en que se encuentre tal municipio (véase al respecto el esquema 5.6 anterior). Para el cálculo del esfuerzo fiscal, la LPGE para 2005 establece la forma de operar para cada uno de los impuestos. Así, por ejemplo, en relación con el impuesto sobre bienes inmuebles de naturaleza urbana el cálculo se establecería de la siguiente forma: Tipo impositivo efectivo fijado por el Pleno de la corporación dividido por el tipo mínimo fijado por Ley (0,40%) y dividido a su vez por el máximo potencialmente exigible en cada municipio (1,10%, aunque en algunos municipios este coeficiente puede ser mayor, de determinadas características como puede ser la prestación adicional de servicios públicos).

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Obtenido este coeficiente se vuelve a ponderar por la diferencia relativa entre la base imponible media del IBI urbana por habitante de cada municipio en relación con el ítem del estrato de población en que tal municipio se encuentre. A estos efectos, los tramos de población se identificarán con los utilizados para la distribución del 75% asignado para la variable población. De la misma manera se operaría con el impuesto sobre actividades económicas (IAE) y el impuesto sobre vehículos de tracción mecánica (IVTM). Si bien en este último caso, el cálculo del esfuerzo fiscal se simplifica, porque se establece a partir de la multiplicación de su factor “a” por 1. En cambio en relación con el IAE, obtenido su factor “a”, se multiplica por el importe del padrón municipal del impuesto incluida la incidencia de la aplicación del coeficiente de situación, y se divide por la suma de las cuotas mínimas fijadas en las tarifas del impuesto. Esto último respecto a cada uno de los supuestos de sujeción al mismo. Obtenido el esfuerzo fiscal medio de cada uno de los impuestos ponderados por su factor “a”, y la relación entre la población del municipio y la población del estrato en que se encuadre, se procede a su suma. De esta manera, se obtendría el esfuerzo fiscal medio de un municipio, tal como lo expresa la LGPE para 2005. Se trata de una fórmula aparentemente compleja de resolver, pero que pretende obtener el esfuerzo fiscal medio de cada municipio en relación con una cesta municipal de impuestos predeterminada y respecto al estrato de población en que se encuentre. Respecto al procedimiento de cálculo que se venía realizando con anterioridad a esta reforma, se ha avanzado en simplicidad por cuanto el número de impuestos que se consideran en la cesta de la fórmula se ha reducido a tres. Antes de la reforma, se consideraban además el IBI rústico y el IVTNU, que ahora salen de la cesta de impuestos municipales determinados. De otro lado, la determinación de la base imponible media se establece en relación con los municipios de igual estrato de población y no respecto al conjunto de la población de régimen común. Y de la misma manera, opera para la población. Entendemos que este nuevo mecanismo de determinación del esfuerzo fiscal es más proporcional que el anterior.

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Adicionalmente, la LGPE establece una horquilla dentro de la cual deben moverse los valores medios de esfuerzo fiscal obtenidos en el estrato de población de los ayuntamientos superiores a 50.000 habitantes. En caso contrario se debe proceder a su corrección. Es decir, tal como exige la LGPE para 2005, en ningún caso podrá ser superior al quíntuplo del menor valor calculado del coeficiente del esfuerzo fiscal medio por habitante (artº75.cuatro.2.D). El tercer criterio de distribución de la PMTE se calcula en función del inverso de la capacidad tributaria. El porcentaje de reparto de transferencias del Estado a partir de este factor es el 12,5%. De la misma manera que el segundo de los criterios, su acotación ha sido establecida en LGPE para 2005. Para dicho año, se entiende por capacidad tributaria la resultante de la relación existente entre la base imponible media del IBI urbana por habitante de cada municipio y la misma magnitud del estrato de población en que se encuadre. Averiguada esta magnitud para cada municipio, se pondera por la relación que resulta entre la población de derecho de un municipio en concreto y la población total de los incluidos en esta modalidad de participación (igualmente remitimos al esquema 5.6 anterior). Conocida ésta se invierte la relación, obteniendo de esta manera el dato base de cálculo de este tercer factor de reparto de las subvenciones corrientes del Estado. Adicionalmente, es preciso integrar a la cuantía que resulte, para cada municipio, el importe de la compensación definitiva por mermas de ingresos derivada de la reforma del IAE. En todo caso, el legislador garantiza que en ningún caso los municipios menores de 75.000 habitantes podrán recibir menos transferencias con el nuevo modelo en comparación con el anterior. Al igual que en el caso de los municipios grandes, el legislador ha modificado el sistema de reparto de subvenciones estatales en su mínima expresión. Por un lado, los criterios de distribución son similares, mientras que por otro garantiza a los ayuntamientos la recepción de cómo mínimo los importes que venían obteniendo con anterioridad. Las diferencias, sin embargo, se podrían producir a medida que el sistema eche a rodar. Por otro lado, dado su carácter de permanente no será posible la negociación que cada cinco años se venía efectuando con efectos muy favorables para los ayuntamientos.

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Municipios turísticos Para ser municipio turístico, a estos efectos, es preciso cumplir dos requisitos: Una población de derecho superior a 20.000 habitantes. Un número de viviendas de segunda residencia superior al número de viviendas principales. Para estos municipios, el modelo tiene carácter dual. Por un lado, se integran en el sistema diseñado para los municipios menores de 75.000 habitantes. Por otro, se concibe ex profeso una cesión del 2,0454% de los impuestos sobre hidrocarburos y sobre las labores de tabaco (esquema 5.7). Esquema 5.7. Participación de los municipios turísticos en los tributos del Estado Cesión (%) Tipo de participación Concepto 2,0454 Impuesto sobre Hidrocarburos y Recaudación líquida imputable a cada Labores de Tabaco municipio por estos impuestos que no hayan sido cedidos a las Comunidades Autónomas. Participación en tributos del Participación idéntica a un municipio Estado inferior a 75.000 habitantes, menos la cuantía resultante de la cesión de los Impuestos sobre Hidrocarburos y Labores de Tabaco. Fuente: R.D.L. 2/2004, de 5 de marzo, TRLRHL (artº. 125).

Cuantificado el volumen de la cesión de estos impuestos, la participación en los tributos del Estado se reducirá en la cuantía de la cesión. En sucesivos años, la PMTE así obtenida para cada municipio turístico evolucionará de acuerdo con el índice ITE, mientras que la cesión de los impuestos determinados estará a los cambios que experimenten su recaudación. De esta manera, estos municipios asumen el riesgo de que los ingresos obtenidos mediante cesión evolucionen de forma menos favorable que el índice ITE. En otro orden de consideraciones, la clasificación de los municipios en cada uno de los modelos será objeto de revisión cada cuatro años.

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2.4. Valoración Junto con la reforma del impuesto sobre actividades económicas, la modificación del sistema de transferencias del Estado constituye la otra gran novedad. Como se ha señalado, la ley diferencia entre grandes y pequeños municipios. De los primeros formarían parte aquellos con población superior a 75.000 habitantes y capitales de provincia; de los segundos el resto. Además, la dualidad introducida nace con vocación de permanencia. En relación con los primeros, el sistema de transferencia se modifica radicalmente. A partir de 2004 entra en vigor un mecanismo de distribución que pretende territorializar la recaudación de impuestos concretos del Estado. En concreto, se reparte a estos ayuntamientos el 1,6875 del IRPF, el 1,7898% del IVA y el 2,0454% de impuestos especiales. A este mecanismo, se le añade un Fondo Complementario, que tiene el carácter de residual y que aumentará al mismo ritmo que los hagan los ingresos tributarios del Estado (el indicador ITE). Respecto al resto de los municipios, se mantiene el mismo sistema que imperaba. Por tanto, no participan en una cesta de impuestos. Reciben una cantidad a distribuir entre todos estos municipios en función de tres variables determinadas (población, esfuerzo fiscal e inversa de la capacidad tributaria). Además, se crea un tercer tipo de municipios denominados turísticos, a los que les cede un porcentaje de determinados impuestos (tabacos y carburantes). Y a los que se añade un Fondo de Compensación, cuyo mecanismo es similar al empleado en el caso de los municipios grandes. Una primera valoración del nuevo sistema instaurado habría que hacerla en relación con el Pacto Local. Como se sabe, las corporaciones locales aguardan el establecimiento de un marco adecuado de traspaso de competencias que de hecho ya están ejercitando. El contenido concreto de las medidas a tomar (definición preciso de las nuevas competencias a asumir o ya asumidas más mecanismos adecuados de financiación) se pretende desarrollar a través del denominado Pacto Local. A la espera del contenido concreto de dicho Pacto, la modificación del sistema de transferencias parece precipitada, máxime si se considera que nace con vocación de permanencia. Hubiera sido más coherente conocer de antemano el incremento que un acuerdo entorno al Pacto Local hubiera podido generar en el gasto local, previo a la reforma de la financiación local. De otro lado, las comunidades autónomas tendrían que haber intervenido en el nuevo sistema de financiación, cuya administra-

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ción tiene la competencia de una buena parte de los servicios asumidos por las corporaciones locales de manera impropia. En segundo lugar, parece preciso efectuar una valoración técnica del nuevo sistema implantado. Desde este punto de vista, la diferenciación del sistema consolida una situación que en el año base de 2004 no es neutral respecto al periodo anterior. Ya se venía criticando que los coeficientes de ponderación por tramos de población favorecían a los ayuntamientos de más de 500.000 habitantes sobre los demás, ya que sus habitantes valían 2,85 más los habitantes que los municipios menores de 5.000 habitantes. Este argumento es extensible para los municipios mayores de 75.000 habitantes más capitales de provincia, cuyos pesos eran mayores que los municipios menores de 75.000 habitantes. El nuevo modelo de transferencias, puesto que asegura que estos municipios recibirán la misma cantidad que obtuvieron en 2003, perpetúa la situación de inequidad que ya existía. Asimismo, en relación al sistema para los ayuntamientos grandes, la evolución de las transferencias estará a la recaudación en sus términos municipales de los impuestos determinados por el Estado. De ahí que el sistema pueda acusar diferencias de relieve entre unos ayuntamientos y otros conforme madure su implantación. En consecuencia, se ha podido introducir un mecanismo de insolidaridad en la regulación de las transferencias incondicionales. En relación con los municipios pequeños, se mantienen las críticas ya realizadas para el sistema anterior. Por un lado, se mantiene el criterio de población, mientras que por otro remite a los Presupuestos Generales del Estado la definición de esfuerzo fiscal e inverso de la capacidad tributaria. Respecto al criterio de población, si bien los coeficientes de ponderación disponen de mayores transferencias a los municipios de mayor población, al menos los tramos establecidos coinciden con las mayores competencias exigidas a los ayuntamientos con mayor número de habitantes. En relación con los otros dos indicadores, se han definidos ratios que tratan de aproximar al esfuerzo y la capacidad fiscal de cada municipio, superando las incoherencias que estos criterios poseían con anterioridad. Ahora bien, parece controvertido que la ley, por un lado, posibilite que los ayuntamientos hagan política social, a través de bonificaciones en los impuestos, mientras que por otro, se incentive el esfuerzo fiscal como medida para la obtención de mayores subvenciones del Estado. En cuanto a la compensación del IAE, conforme el sistema de transferencias implantado madure no se va a hacer del mismo modo para los municipios grandes y el resto. Aunque en el primer año la compensación se

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hará de manera individual para cada municipio, en los sucesivos la cantidad conjunta que resulte se integrara en un fondo común. Este fondo común será el Fondo de Compensación para los municipios grandes. Variará en la forma que lo haga el ratio ITE. Se estima que la compensación podría favorecer a estos municipios, puesto que el ITE previsiblemente crecerá más que los hubiera hecho el IAE. En cuanto al resto de los municipios, el fondo común de compensación del IAE pasará a engrosar la participación en los tributos del Estado, que como se sabe se repartirá de acuerdo con las variables señaladas (población, esfuerzo e inverso de la capacidad). Podría darse el caso, por tanto, a efectos de la compensación del IAE, de que se reproduzca la misma situación de falta de equidad y neutralidad que ya se ha dado desde la implantación del sistema de subvenciones incondicionadas. 3. Otras subvenciones La participación en los ingresos del Estado constituye la principal fuente de financiación de los ayuntamientos (en general de las corporaciones locales), vía subvenciones incondicionales. No obstante lo anterior, la participación en los ingresos del Estado no agota el elenco de posibilidades existentes. Seguidamente se va a proceder a citar cada una ellas. De la misma manera que las entidades locales pueden participar en los ingresos del Estado, está previsto que lo hagan en los tributos propios de las comunidades autónomas. Así lo determina el artículo 39.2 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, que establece esta posibilidad en la forma y la cuantía que se determine en las leyes de sus respectivos parlamentos. Se trata de una modalidad de subvenciones no condicionadas que no se aplicado en la práctica. Con vistas a un acuerdo sobre el Pacto Local, la participación en los tributos propios de las comunidades sería un mecanismo imprescindible de financiación complementaria. De otro lado, el texto refundido (disposición adicional decimoquinta) prevé la existencia de transferencias específicas para financiar el transporte colectivo urbano. Para ello es necesario que cada año los Presupuestos Generales del Estado así lo tengan previsto. Asimismo, se establece el procedimiento de reparto de los fondos destinados a esta finalidad. Hasta tres modalidades de distribución se determinan: a) contratos programas, b) subvenciones para financiar inversiones en infraestructuras de transporte, y c) subvenciones finalistas para el mantenimiento del servicio.

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En este último caso, se ha de tener en cuenta como criterios de reparto: el número de usuarios y su ámbito territorial. La Ley 2/2004, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2005 concreta en el artículo 88 las subvenciones a otorgar a las entidades locales por los servicios de transporte colectivo urbano. Inicialmente, fija en 55,40 millones de euros la cantidad destinada a subvencionar el servicio prestado por las corporaciones locales mayores de 50.000 habitantes de derecho, según padrón municipal vigente a 1 de enero de 2004 y oficialmente aprobado por el gobierno. Se excluyen expresamente de este montante, por tener una financiación determinada, el área metropolitana de Madrid, la extinguida corporación metropolitana de Barcelona y las que estén localizadas en el archipiélago canario. La cantidad anteriormente reseñada se distribuirá en 2005 de acuerdo con los criterios de distribución siguientes: 5% del crédito en función de la longitud de la red municipal en trayecto de ida y expresada en kilómetros. 5% del crédito en función de la relación de viajeros / habitantes de derecho de cada municipio ponderada por la razón del número de habitantes citado dividido por 50.000. El 90% del crédito en función del déficit medio por título de transporte emitido. (Remitimos al artº. 88. Uno. C) de la LGPE para 2005 -BOE núm. 312 de 2004- al lector interesado en profundizar en el procedimiento de reparto regulado). Además de los municipios con más de 50.000 habitantes de derecho, podrán participar en las ayudas al transporte colectivo público, en las mismas condiciones señaladas, los municipios con más de 20.000 habitantes de derecho, que: Dispongan de un servicio de transporte público colectivo urbano interior, cualquiera que sea su régimen de explotación. Tengan un número de unidades urbanas censadas en el catastro inmobiliario urbano sea superior a 36.000, a 1 de enero de 2004. En cualquier caso, se pueden integrar también en este sistema de ayuda los municipios que aún no reuniendo ninguno de los requisitos anteriores, sean capitales de provincia y dispongan de un servicio de transporte colectivo urbano.

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Ha dejado de tener vigencia la posibilidad, prevista en la Ley 39/1988, Reguladora de las Haciendas Locales, de que en Presupuestos Generales del Estado se estableciera una asignación complementaria con el objeto de cubrir insuficiencias financieras manifiestas que se pudieran presentar en algunos entes locales. Esta actuación, regulada en el artículo 116 de la citada Ley, nunca fue puesta en práctica. Mediante Ley 51/2002 de Reforma de las Haciendas Locales se ha suprimido esta disposición. Existe una cuarta fuente de financiación vía subvenciones que los entes locales más activos han utilizado con asiduidad en los últimos años. El acceso a transferencias específicas relacionadas con programas concretos (escuelas taller, talleres de empleo, agentes de desarrollo local, programas sociales) o con inversiones en infraestructuras ha permitido a estas instituciones completar el elenco de subvenciones a las que pueden acceder. Estos programas suelen ser convocados principalmente por la administración autonómica. Poseen periodicidad anual (aunque algunos poseen una periodicidad mayor). De otras formas, es preciso tener en cuenta que estas competencias corresponden a la administración autonómica que los convoca, para las que cuenta con recursos. La participación de los entes locales se concreta en la gestión de los programas diseñados desde las autonomías, lo que convierte a aquellos en meras agencias de servicios, con el agravante además de que han de cofinanciar parcialmente los proyectos con los limitados recursos locales que poseen. De otro lado, la obtención de ayudas de los proyectos de empleos locales está sujeta a la discrecionalidad de la comunidad autónoma, lo que no garantiza la continuidad de los planes de empleo Resumen El déficit que se genera entre recursos y necesidades en la hacienda pública territorial, entre la que se encuentra la hacienda local, se pretende equilibrar con el uso de transferencias intergubernamentales desde los gobiernos superiores. En general, las transferencias pueden ser incondicionadas o condicionadas, en virtud de la libertad del beneficiario para aplicar la subvención bien de manera indiferencia, bien para la realización de un gasto determinado. Las transferencias corrientes incondicionales del Estado constituye la principal fuentes de subvenciones de los ayuntamientos. Denominadas Participaciones en los Impuestos del Estado, constituyeron en 2000 más del 20% del total de ingresos no financieros. Si la comparación se realiza en relación con el total de los ingresos propios la cifra alcanza el 40%.

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A partir de la reforma de la financiación local de 2002, el modelo de transferencias es dual. Distingue entre el sistema de transferencias a los municipios mayores de 75.000 habitantes, capitales de provincia y de comunidades autónomas, y el sistema a aplicar al resto de los municipios. La participación de los municipios grandes supone la cesión de un porcentaje de la recaudación del impuesto sobre la renta de las personas físicas, del IVA y de impuestos especiales. Esta cesión se complementa con un Fondo Complementario de Financiación, que como su nombre indica trata de compensar a los ayuntamientos por el diferencial que obtengan entre el nuevo sistema instaurado a partir de 2003 y el anterior sistema. Este Fondo evolucionará en sucesivos ejercicios de la misma manera que lo hagan los Ingresos Tributarios del Estado (ITE). La participación en los impuestos del Estado del resto de lo municipios mantiene prácticamente la estructura de distribución implantado a partir de 1989. La cantidad que asigne anualmente el Estado se distribuirá entre estos municipios en función de tres variables: a) el 75% se repartirá en función de la población, b) el 12,5% en función del esfuerzo fiscal y c) el 12,5% restante en función del inverso de la capacidad recaudatoria. El Estado proveerá para que cada ayuntamiento reciba al menos la misma cantidad que venía recibiendo en años anteriores. Esta participación evolucionará cada año como lo haga el índice ITE. El legislador ha distinguido, además, un tercer tipo de municipios. Se trata de los municipios turísticos. Dos requisitos han de cumplir para ser denominados así: población de derecho superior a 20.000 habitantes, y tener un número de viviendas de segunda residencia superior al número de viviendas principales. En caso de que los ayuntamientos con estas características deseen acogerse al sistema de transferencias diseñado para ellos, se les cederá un porcentaje de la recaudación de los impuestos sobre hidrocarburos y labores de tabaco. Adicionalmente podrán participar en los impuestos del Estado en las mismas condiciones que los municipios menores de 75.000 habitantes. Si bien, la cantidad que obtengan por la cesión de impuestos será descontada de la cuantía de la cesión. Para los próximos años, la participación resultante evolucionará conforme el indicador ITE. Términos claves Capacidad tributaria Cesión de Recaudación de Impuestos del Estado

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Esfuerzo fiscal Fondo Complementario de Financiación Fondo Nacional de Cooperación Municipal Ingresos Tributarios del Estado (ITE) Participación Municipal en los Tributos del Estado Subvenciones incondicionadas o generales Subvenciones condicionadas o específicas

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Capítulo 6. Deuda local 1. Justificación teórica El análisis del endeudamiento local (la deuda de los gobiernos subcentrales), como medio para financiar sus proyectos de inversión o para suplir tensiones de tesorería a corto plazo, se ha vertebrado en torno a tres materias principales: a) endeudamiento intertemporal, b) endeudamiento intrageneracional, y c) endeudamiento local y política macroeconómica (esquema 6.1). La primera de las materias, el endeudamiento intertemporal, se relaciona con la financiación de proyectos de inversión más allá de una generación. La controversia surge respecto a si un gobierno debe financiar inversiones a largo plazo mediante créditos en sustitución de aumentos de impuestos. Este proceder supondría repercutir en generaciones futuras las decisiones de gasto de inversión actuales, y asimismo implica trasladar la carga financiera de una generación a otra.

Esquema 6.1. Materias claves del endeudamiento de los gobiernos subcentrales Materias Equidad intertemporal

Conceptos Financiación de inversiones mediante deuda compartida por las generaciones presentes y futuras beneficiarias del proyecto de inversión. A considerar: efectos sobre la migración; endeudamiento para financiar gasto corriente.

Equidad intrageneracional

Endeudamiento (excesivo) de las Jurisdicciones subcentrales. A considerar: efectos sobre la migración; financiación del gasto corriente mediante deuda.

Política macroeconómica

Impacto sobre asignación de recursos, estabilidad y redistribución.

El sacrificio de las generaciones futuras se vería anulado o amortiguado, sin embargo, si se considera la duración del proyecto de inversión. Un sistema de financiación adecuada mediante créditos que considere la vida del proyecto equivaldría al sistema denominado PAYU (pay-as-youuse), que emplea un medio de pago similar al uso o disfrute del bien en

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cuestión. Este método supone acaparar ahorro corriente cada año igual a la carga anual del crédito en cuestión, similar por lo demás a la distribución temporal de la vida del proyecto. La metodología expuesta equivaldría a una fórmula de financiación similar al pago diferido de la inversión mediante la imposición local. Un seguimiento escrupuloso de la metodología PAYU evitaría, sin duda, la posible traslación de la carga a generaciones futuras. Evitaría que pagasen por aquellos bienes que no han disfrutado. Soslayaría, en definitiva, la disminución del consumo o inversión privada de futuras generaciones. Y conseguiría que los niveles de endeudamiento local se mantuvieran en el nivel óptimo. Estos argumentos, sin embargo, no son exclusivos de las jurisdicciones subcentrales, sino que afectan al conjunto de los gobiernos de una nación, incluido el gobierno central¹. El sistema PAYU sería así también válido para la administración de la deuda central. En cambio, existe consenso en admitir que la fórmula de endeudamiento intrageneracional es exclusiva de los gobiernos subcentrales. El endeudamiento intrageneracional parte de una posición diferente. En este caso, no se traslada de una generación a la siguiente, sino que se da por supuesto que el periodo de amortización de la deuda equivale al periodo de duración de una generación. Esta materia está relacionada con el diferente proceder de las distintas jurisdicciones locales respecto a la deuda. El dispar comportamiento de estas jurisdicciones podría llevarlas a situarse ante el dilema del prisionero. Los gobernantes de cada jurisdicción podrían verse forzados a adoptar una política de endeudamiento excesiva, a imitación de otras jurisdicciones. Esta situación llevaría automáticamente a la adopción de políticas de endeudamiento muy por encima del óptimo, de los niveles permisibles. Este proceder podría afectar negativamente a la hacienda local. En el extremo, se afirma que el excesivo endeudamiento es origen (al menos en una buena proporción) de las crisis fiscales locales. Sea lo que fuere, se recomienda fehacientemente la imposición de controles al endeudamiento local. El endeudamiento intrageneracional esta relacionado con la equidad intratemporal. Esta forma podría dar origen a movimientos interjurisdiccionales como respuesta a políticas de endeudamiento. De esta manera, _______________________________ ¹ La calidad de la deuda local sería, sin embargo, distinta al endeudamiento central. Razones relacionadas con la migración de los ciudadanos hacia zonas menos endeudadas, como fórmula para evitar una imposición excesiva derivada del mayor endeudamiento; o bien relacionadas con la repercusión de la deuda local sobre los valores inmobiliarios, que podrían ver mermados su valor; e incluso la distinción (actualmente, en un mundo globalizado, cada vez con menos sentido) entre deuda central equivalente a deuda interna de la nación, mientras que deuda local equivalente a deuda externa de la jurisdicción.

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los ciudadanos mediante migraciones hacia jurisdicciones menos endeudadas podrían eludir el pago de la deuda local Existe una preocupación adicional al endeudamiento local, relacionada con la elección de la política macroeconómica de una nación y quien ostenta su titularidad. Como se sabe, el gobierno central posee la responsabilidad de las funciones de redistribución y estabilidad económica. La cuestión que se suscita es conocer si el comportamiento de los gobiernos subcentrales pudiese contradecir, o neutralizar, los objetivos macroeconómicos proyectados por el gobierno central. Un comportamiento disímil podría afectar negativamente a la localización geográfica de la producción, a la inflación, balanza de pagos, flujos de capital, empleo, crecimiento económico geográficamente equilibrado, etc. Este proceder predispone y justifica las argumentaciones a favor de la intervención del gobierno central en las decisiones locales de endeudamiento. Por otra parte, y en materia de deuda local, es preciso tomar muy en consideración el significado diferente de la deuda pública en el nivel central y subcentral. En el primer caso, es un instrumento para controlar el nivel de demanda agregada, útil para controlar posibles brotes inflacionarios. En el nivel subcentral, el papel de la deuda pública es muy diferente. Desde la perspectiva local, la función básica es proporcionar outputs de servicios públicos. Es en la realización de este objetivo donde la deuda pública local puede ser extremadamente útil para financiar proyectos de capital. La investigación ha indicado, al respecto, que los gobiernos que por una u otra razón no habían hecho gran uso de la deuda pública, presentaban niveles bajos de inversión pública. 2. Endeudamiento municipal Este apartado pretende hacer hincapié en tres materias básicas relacionadas. La primera de ellas presentará la importancia y evolución de la deuda municipal. Prestará especial importancia a la crítica situación fiscal que soportaron, en general, los entes locales a principios de los noventa del siglo pasado. La segunda de las cuestiones a tratar se centrará en el marco regulador del endeudamiento local. La tercera dará unas notas de la aplicación de la estabilidad presupuestaria a los entes locales. Por lo demás, habría que añadir que dado que las normas reguladoras del endeudamiento municipal son igualmente de aplicación al resto de las instituciones locales, la exposición que se efectúa es extensible al conjunto de los entes locales. De ahí que en el texto se utilice indistintamente deuda local, municipal o término similar.

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2.1. Evolución Algunas cifras estadísticas La importancia del uso de este instrumento por los ayuntamientos se pone de manifiesto a través de las cifras agregadas de los conceptos de ingresos del presupuesto municipal. La partida de pasivos financieros registra las necesidades anuales de deuda para financiar proyectos de inversión. Por su parte, una vez adquiridos los compromisos de endeudamiento, aparecen contabilizados en forma de derechos liquidados. En el año 1990, los ayuntamientos obtuvieron créditos por unos 3.450 millones de euros. En el año 2000 las cifras alcanzaron casi los 2.200 millones de euros, un 37% menos (cuadro 6.1). En principio, esta diferencia indica que los ayuntamientos tuvieron menos necesidad de créditos en 2000 que en 1990. No se puede afirmar, por tanto, que estuviesen menos endeudados. Para conocer la deuda viva, habría que agregar a la deuda comprometida en dicho año las deudas acumuladas en años anteriores. Cuadro 6.1. Pasivos financieros de los ayuntamientos. Derechos liquidados (Millones €) Pasivos financieros Ingresos propios Ingresos corrientes Total transferencias Ingresos no financieros Peso relativo respecto a: Ingresos propios Ingresos corrientes Ingresos no financieros

1990 3.445,91

2000 2.164,97

∆ % -37,2%

7.041,92 11.000,46 5.227,83 12.541,52

15.145,29 23.817,71 10.852,04 26.916,90

115,1% 116,5% 107,6% 114,6%

48,9% 31,3% 27,5%

14,3% 9,1% 8,0%

-70,8% -71,0% -70,7%

Fuente: DGCHT (1990), DGFCFT (2000).

Es de interés comparar la deuda comprometida en estos dos años con otras magnitudes del presupuesto de ingresos. Así, en relación con los ingresos propios los pasivos financieros se aproximaron al 50% en 1990. Y representaron casi el 30% del total de ingresos no financieros. Las cifras relativas en 2000 presentaron una notable mejoría. Los derechos liquidados en 2000 respecto a diez años antes presentaron un comportamiento diferente. Por un lado, las necesidades de deuda disminuyeron, como ya se ha dicho, un 37%; por otro, el conjunto de los ingresos no financieros duplicaron sus cifras. Este comportamiento fue muy similar para los ingre-

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sos propios, transferencias e ingresos corrientes. Como consecuencia, el recurso al crédito del conjunto de las administraciones municipales fue menor en 2000 que diez años antes. En cambio, la deuda viva municipal ha aumentado permanentemente en términos absolutos. Así, mientras en 1985 se aproximaba a los 3.000 millones de euros, en 2003 se situaba en unos 18.000 millones de euros. Sin embargo, las cantidades expresadas en términos absolutos indican sólo lo que se ha afirmado, que la deuda es mayor en 2003, o bien que es el año en que la deuda acumulada ha alcanzado su mayor nivel. No se quiere decir con ello que la posición financiera del conjunto de los ayuntamientos españoles sea peor que en años anteriores. Para ello es preciso relacionar la deuda con una variable que permita situar tal deuda en el contexto de la política económica de la nación (gráfico 6.1).

Gráfico 6.1. Deuda viva municipal (Millones € y %s/PIB) 3,5% 3,0% 2,5% 2,0% 1,5% 1,0% 0,5% 0,0%

20.000 15.000 10.000 5.000

Fuente: Banco de España. Elaboración propia

Millones €

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

1986

1985

% s/PIB

La variable seleccionada ha sido el PIB. La relación de estas masas económicas pone de manifiesto que la situación del endeudamiento municipal ha mejorado sustancialmente respecto a principios de la década de los noventa. Así, desde 1992 a 1995 se situó alrededor del 3% del PIB. A partir de 1996 ha disminuido paulatinamente hasta situarse en los primeros años de 2000 en torno al 2,4%. Si nos atenemos a la deuda viva en términos absolutos, estas cifras son elevadas en el contexto local, pues los ayuntamientos en general tienen dificultad para amortizar la deuda conforme los plazos de amortización vencen. De ahí que, para evitar su amortización, procedan a renovarla continuamente. De esta manera, postergan su devolución a generaciones posteriores.

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Pero si la comparación se realiza sobre las cifras del PIB, la tasa de endeudamiento local no es inquietante. Como se ha demostrado se ha situado en torno al 2,5% del PIB. Por otro lado, en coincidencia con un escenario de fuerte crisis internacional, las corporaciones locales españolas se enfrentaron a principios de los 90 a una dura crisis fiscal. Ha parecido interesante extendernos en explicar la crítica situación financiera por las que pasaron estas administraciones y la forma cómo superaron tal situación. Deuda pública, crisis y gestión financiera local Los primeros síntomas de agotamiento del sistema de financiación local, diseñado mediante la Ley 39/1988, comenzaron en 1992, en coincidencia con el final de un ciclo de expansión económico mundial. A partir de 1992, las corporaciones locales se enfrentaron a una crisis en solitario, ante la falta de liquidez, marcada por duros ajustes presupuestarios y estrictos procesos de saneamiento. Las causas de esta crisis fiscal local son múltiples y diversas, aunque coincidentes en el tiempo. He aquí algunas explicaciones: La composición de la deuda pública local, que aunque proporcionalmente baja en relación con la deuda autonómica o estatal, se concentró en exceso en el corto y medio plazo. Los períodos de amortización, por tanto, eran excesivamente cortos. La pérdida de credibilidad del sistema financiero local ante el sistema bancario, desconocedor de la problemática y capacidades potenciales de las corporaciones locales. Los altos tipos de interés imperantes en el sistema financiero en la década de los ochenta y primer lustro de los noventa, básico para combatir la inflación en España, pero fatídico para el sector público más débil. Llegaron alcanzar el 15% en algunos años. Las restricciones legales al endeudamiento local y la rigidez introducida en la gestión de tesorería que obligaba -y obliga- a exigentes ajustes presupuestarios. La demora de la regulación de la financiación local y la inoportunidad de la aplicación de sus principales figuras tributarias (IBI e IAE) en un contexto económico regresivo. Esta coincidencia se materializó en una fuerte resistencia de los vecinos y empresarios locales a aceptar la reforma de los impuestos municipales. Como consecuencia, se paralizó parcialmente el potencial recaudador esperado.

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El mantenimiento (histórico) de defectos estructurales básicos de la organización territorial española. Así, la existencia de casi 6.000 municipios sobre un total de 8.070 con una población inferior a 2.000 habitantes impide desarrollar las capacidades necesarias (humanas, organizativas y financieras) para una prestación adecuada de servicios públicos locales. La ilusión fiscal generada en los gobiernos municipales para alcanzar una cuota de participación local del 25% del gasto público total, tipo ideal y pretendidamente alcanzable en el proceso de descentralización del gasto público español. Esta ilusión, tras la entrada en vigor de la Ley 39/88, reguladora de las Haciendas Locales, desembocó en aumentos del gasto local y en la recurrencia al crédito, bajo la creencia de la existencia de una garantía implícita del Estado para la cobertura del riesgo local. Los antecedentes anteriores de saneamiento de las haciendas locales, como la Ley 24/83, que perduraba en la memoria de los alcaldes, apuntaban en esta dirección. La expansión de los servicios públicos municipales más allá de los niveles mínimos exigidos por ley, motivado por una serie de causas, entre las que se citan: las exigencias ciudadanas que presionan al nivel más próximo de la administración en pro de la consecución de una mejor provisión de servicios públicos locales; la existencia de límites imprecisos en la legislación local respecto a las competencias municipales, y la propia dinámica de la administración central y autonómica. Todos estos factores predispusieron al aumento del nivel de gasto público local para la prestación de servicios, en principio competencia de las administraciones superiores. El propio deseo de las corporaciones locales de participar en cuántos servicios fueran demandados por los ciudadanos, encajaran o no dentro de la esfera de su competencia. La escasez de recursos humanos capacitados para gestionar las nuevas corporaciones locales surgidas con la instauración de la democracia española. esta falta de gestión abunda en tres campos diferenciados: profesionalidad de la función pública, planificación financiera y presupuestaria, y gestión presupuestaria. Los ajustes presupuestarios exigidos a las corporaciones locales, a partir de 1993, permitieron una salida adecuada de esta crítica situación financiera. A ello contribuyó, sin duda, una serie de factores positivos que acaecieron a partir de 1994. Entre ellos destacaron: La aparición de un nuevo ciclo ascendente de la economía, que permitió negociar un aumento sustancial de las transferencias incondicionales del Estado

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El descenso del interés básico del Banco de España, que permitió disminuir la carga financiera, conforme se profundizaba en el compromiso español de avanzar hacia la Unión Económica y Monetaria. La refinanciación de la deuda local en mejores condiciones, tanto de interés como de plazos amortización, que en la década de los ochenta y principios de los noventa del siglo pasado. La implantación progresiva de la Ley 39/1988, Reguladora de las Haciendas Locales. Unido a ello, el aumento silencioso y gradual de la presión fiscal local, mediante la actualización de la base imponible (valor catastral) del IBI, entre otros. La mejora en la gestión de la recaudación, mediante la aplicación, en algunos casos, de fórmulas organizativas innovadoras. E igualmente, cabe destacar la implantación gradual de una cultura tributaria local entre los vecinos. La salida de la crisis fiscal local no debe ocultar, sin embargo, la predisposición histórica, como consecuencia de la existencia de dispositivos negativos en el diseño del sistema fiscal local, a nuevas crisis locales. De ahí la exigencia de seguir reflexionando sobre los mecanismos a instaurar para evitar que esta situación se vuelva a repetir. 2.2. Regulación actual Como se ha señalado, constituye una de las fuentes de recursos de los entes locales. La deuda se concibe como instrumento de financiación de proyectos locales de inversión o para suplir tensiones de tesorería a corto plazo. Al respecto, la nueva ley presenta determinados aspectos que pueden ser calificados de novedosos. El acceso al crédito se admite, además de los supuestos tradicionales de financiación de inversiones y eliminación de tensiones de liquidez a corto plazo, para: Cubrir déficit de liquidación de los presupuestos de los entes locales, bajo supuestos extremos. Concertar operaciones de tesorería con vencimiento posterior a la fecha de cierre del ejercicio Formalización de créditos de las diputaciones provinciales para adelantar a los ayuntamientos el importe de la recaudación de los tributos encomendados. El endeudamiento local ha sido una preocupación adicional del gobierno central, debido a que ostenta la responsabilidad de la estabilidad económica. De ahí, el comportamiento del ejecutivo y el legislativo central a limitar, e incluso impedir, el acceso a los mercados financieros de

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los entes locales por razones de política económica. La nueva ley regula de manera especial la posibilidad de endeudamiento local. Asimismo, es de aplicación a las corporaciones locales la Ley de Estabilidad Presupuestaria. Limitaciones al endeudamiento La nueva ley ha limitado el acceso al crédito en los términos reseñados en el esquema 6.2. En el caso de créditos para atender necesidades transitorias de tesorería, las entidades locales podrán concertar operaciones de crédito a corto plazo, siempre que no excedan de un año y en su conjunto no superen el 30% de sus ingresos liquidados por operaciones corrientes en el ejercicio anterior. Además, el legislador interpone controles internos a cada corporación para el acceso a este tipo de crédito. En este sentido, las operaciones de tesorería por encima del 15% de los recursos corrientes liquidados del ejercicio anterior exigirá su aprobación en sesión plenaria. Esquema 6.2. Límites al endeudamiento de las corporaciones locales Afectan a la totalidad Afectan a una parte Financiación de • Ahorro neto negativo de año n- • Operaciones de crédito > 10% 2 inversiones y 1 1. . obras • Deuda viva total > 110% • Emisión deuda pública y derechos corrientes año n-1 1. endeudamiento en divisas 3. Financiación de • operaciones de tesorería

Operaciones de tesorería < 30% derechos corrientes año n-1.

• Operaciones de tesorería >15% 2 . • Endeudamiento en divisas 3.

Requiere autorización del Ministerio de Economía y Hacienda o en su caso de la comunidad autónoma con atribuciones en esta materia, previa aprobación de un plan de saneamiento financiero a realizar en un plazo no superior a tres años, que prevean la vuelta al equilibrio financiero. Las entidades locales superiores a los 200.000 habitantes podrán sustituir dicha autorización por la presentación de un Escenario de Consolidación Presupuestaria, para su aprobación por el órgano competente 2 Requiere autorización del Pleno de la corporación. 3 Requiere autorización del Ministerio de Economía y Hacienda. Fuente: R.D.L. 2/2004, de 5 de marzo, TRLRHL (artº. 51 y 53). Elaboración propia.

La concertación de operaciones de crédito a largo plazo posee dos limitaciones que afectan a la totalidad. En primer lugar, si la entidad local ha

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tenido ahorro neto negativo² no se podrán concertar nuevas operaciones de crédito de esta naturaleza, salvo autorización pertinente de los órganos competentes (Ministerio de Economía y Hacienda, o comunidad autónoma). La petición de autorización deberá ir acompañada de un plan de saneamiento financiero, aprobado por el Pleno de la respectiva corporación, en que se demuestre la recuperación del equilibrio presupuestario en un plazo no superior a tres años. De la misma manera es preciso operar si el capital vivo de las operaciones de crédito vigente a corto y largo plazo excede del 110% de los ingresos corrientes liquidados o devengados en el ejercicio inmediato anterior. En el caso de entidades locales de más de 200.000 habitantes (se entiende que el legislador se refiere a los municipios), podrán optar entre aprobación de plan de saneamiento financiero y petición de autorización ante la autoridad competente, o bien una modalidad específica. Esta otra modalidad consiste en sustituir las autorizaciones por la presentación de un escenario de consolidación presupuestaria, para su aprobación por el órgano competente. Este escenario de consolidación debe contener necesariamente el compromiso por parte de la entidad local, en aprobación plenaria, del límite máximo del déficit no financiero a asumir, e importe máximo de endeudamiento para cada uno de los tres ejercicios siguientes. Con carácter específico, de la misma manera que opera el control interno para la concertación de operaciones de tesorería, también es preciso autorización del Pleno de la corporación para la petición de nuevas operaciones de crédito a largo plazo, si su importe acumulado previsto en el presupuesto anual supera el 10% de los recursos ordinarios. En cualquier caso, es preciso que cada año el Pleno de la corporación municipal haya aprobado el presupuesto. Se entiende, por tanto, que las prórrogas presupuestarias no se admitirían. Cabe la posibilidad, sin embargo, aunque con excepciones muy tasadas, de concertar operaciones de crédito (a corto o a largo plazo) con presupuesto prorrogado, ante situaciones de extrema necesidad. _________________________________ ² Se entiende por este concepto, la diferencia entre los derechos liquidados por los capítulos uno a cinco, ambos inclusive, del Estado de ingresos, y de las obligaciones reconocidas por los capítulos uno, dos y cuatro del Estado de gastos, minorada en el importe de la anualidad teórica de amortización de la operación proyecta y de cada uno de los préstamos y empréstitos propios y avalados a terceros pendientes de reembolso. Por otro lado, el legislador determina la anualidad teórica de amortización, en términos constantes, incluyendo los intereses y la cuota anual de amortización, cualquiera que sea la modalidad y condiciones de cada operación.

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2.3. Las exigencias de la estabilidad presupuestaria El legislador predispone a la cautela para la autorización de operaciones de crédito si el ente local en cuestión excede el límite máximo de endeudamiento previsto. En este caso, el órgano autorizante deberá tener en consideración, con carácter preferente, el cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria, regulado en la Ley General de Estabilidad Presupuestaria (LGEP). De nuevo aparece, por tanto, la exigencia de mantener una política económica de la nación coherente con las funciones de estabilidad. En este caso, de acuerdo con el escenario económico previsto en la Unión Europea y los pactos suscritos entre sus países miembros. La LGEP tiene por objeto controlar la deuda del conjunto de las administraciones públicas. Su aparición está relacionada con el origen del Tratado de la Unión Económica y Monetaria, conocido como el Tratado de Maastricht de 1991, respaldado por el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (Ámsterdam, 1997) y las recomendaciones del Consejo de Europa de Santa María de Feria (2000). Si bien, parece necesario avanzar y mantener el escenario de equilibrio presupuestario exigible en el contexto europeo, el interrogante que subyace está relacionado con las posibilidades de las entidades locales para financiar sus inversiones, tras la aplicación de esta ley. Al respecto, es preciso considerar que el recurso a la deuda es una de las principales fuentes de financiación de la inversión y la obra pública local, dados los limitados recursos tributarios que poseen. Una interpretación estricta de los términos expresados en la LGEP podría limitar, por consiguiente, el acceso al crédito a los entes locales. Existe una cuestión adicional que preocupa a los responsables de las entidades locales, cual es la elaboración de una norma reglamentaria que les permita asumir los postulados de la LGEP. Como es sabido, los conceptos de estabilidad presupuestaria están identificados a partir de las definiciones obtenidas del Sistema Europeo de Cuentas (SEC’95 o SEC). Esta norma está pensada para obtener información sobre transacciones económicas realizadas entre sectores y subsectores de la economía, pero que como tal, su adaptación a las corporaciones locales plantea numerosos interrogantes. Entre otros, es preciso definir criterios y conceptos entendibles en el lenguaje local, más propenso al uso de términos jurídicos-presupuestarios que financieros. Este manual no está concebido para extenderse en este galimatías, aunque es preciso señalar que la reclamación de la FEMP de un Reglamento propio para las corporaciones locales permitió el desarrollo de un borrador (RDLGEP), que se mantiene como tal pendiente de aprobación.

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De las diferentes materias contenidas en la LGEP y el borrador de la RDLGEP en su aplicación a las entidades locales, tres aspectos merecerían destacar: a) qué se entiende por grupo local; b) cómo se calcula la estabilidad presupuestaria, y c) cómo operar en caso de incumplimiento. El objetivo de estabilidad presupuestaria para cada corporación local se exige al conjunto del grupo local. De manera que el cumplimiento del objetivo de estabilidad debe medirse en todos y cada uno de los entes que componen el grupo local. De ahí que sea necesaria una definición precisa del término “grupo local”. La acotación precisa del concepto permitiría la agregación de la información financiera exigida a esta finalidad. La LGEP realiza una enumeración de entes vinculados que, además de incluir a los organismos y sociedades públicas, se extiende a las instituciones sin fines de lucro controladas y financiadas por las entidades y a los consorcios. En cualquier caso, será la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) quién decidirá qué entidades y sociedades forman el grupo local para cada corporación local. En principio, forman parte todos los entes, organismos, sociedades, consorcios, fundaciones, instituciones sin ánimo de lucro, etc., que presenten algún grado de vinculación con la entidad local en cuestión, siempre y cuando las funciones ejercidas por estas organizaciones no estén orientadas al mercado³. Una vez identificado el grupo local por el IGAE, salvo modificaciones trascendentales, mantendrá su vigencia durante los cinco años siguientes. La LGEP establece el objetivo de estabilidad presupuestaria en un horizonte temporal de tres años. Bajo esta directriz, el Consejo de Ministros fijó el objetivo de déficit cero para el conjunto de las corporaciones locales en el primer trimestre de 2002. Ello presupone que cada entidad local (cada grupo local) tendrá que cumplir individualmente dicho objetivo. En consecuencia, deben presentar liquidaciones de presupuestos sin que presenten necesidad de financiación en términos SEC. La dificultad surge en la definición de necesidad de financiación, o en sentido contrario, de capacidad de financiación (CF). Pendiente de concreción, la solución actual posible para las corporaciones locales es la medición de la CF desde datos presupuestarios, por diferencia entre ingresos y gastos no financieros. ______________________________ ³ La referencia a mercado es reiterativa en el seno de la Unión Europea. En este sentido, las diferentes instituciones de la Unión guardan una enorme coherencia. Así, de igual manera que van a formar parte del grupo local todos aquellos entes o funciones financiadas por las instituciones públicas no orientadas a mercado, también se deberían atener al sistema de contratación pública los entes, con independencia de su personalidad jurídica, que no operen en un entorno competitivo. Así, las diferentes sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, desde la sentencia Mannesmand de 1998 a la más reciente conocida de Agorà y Excelsior, de 10 de mayo de 2001.

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Según términos SEC, el desequilibrio presupuestario opera tanto para la financiación de inversiones reales con endeudamiento como para la financiación de gastos presupuestarios con remanente líquido de tesorería. Ello no significa la anulación automática de la operación de crédito prevista. En este caso, la entidad local debe presentar para aprobación plenaria un Plan Económico Financiero (PEF), que garantice el retorno a la estabilidad presupuestaria en el horizonte temporal de tres años, en el plazo de los tres meses siguientes a la aprobación o liquidación del presupuesto en situación de desequilibrio. Ahora bien, el PEF debe realizarse cuando en los presupuestos y liquidaciones agregadas, siempre ajustados en términos SEC, del grupo local no se alcance el objetivo de estabilidad, aunque individualmente algún sujeto del grupo lo incumpla. 3. Valoración Las limitaciones impuestas al endeudamiento mediante Ley General de Estabilidad Presupuestaria poseen todos los ingredientes para suscitar polémica. En la realidad de las corporaciones locales puede que lo sea aún más ante el modelo que, de manera genérica a partir de 1979, adoptaron consistente en financiar inversiones vía deuda. Si bien la deuda agregada de los entes locales ha sido insignificante en términos de economía pública nacional, constituye en términos absolutos una pesada carga para cada administración local. En este contexto, la aplicación de esta ley pudiera tener efectos no deseados sobre la inversión local. Algunos analistas han señalado que es excesiva, que va más allá incluso del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. De la misma manera, entienden que es inadecuada, pues imposibilita o limita el ejercicio de una política fiscal anticíclica. Y en general, entienden que restringe la inversión pública. Es preciso situar estas críticas en relación con el potencial económico español en el contexto europeo. En cuanto potencia intermedia, parece imprescindible fortalecer el crecimiento económico, por la vía de progresar en los equipamientos en infraestructuras, y siempre a fin de proseguir la capitalización de nuestra economía. Es en este escenario donde los entes locales juegan un rol vital. Al respecto, es preciso considerar que se trata de la administración con mayor nivel de inversiones. En este sentido, un endeudamiento inteligente puede ayudar a conseguir tal objetivo. Por el contrario, los defensores de la estabilidad presupuestaria lo valoran de manera positiva. Ante la magnitud de las obligaciones contraídas a medio y largo plazo por pensiones y sanidad, entienden es una respuesta responsable para garantizar los compromisos del Estado. Por otro lado, están convencidos de que no limita la capacidad estabilizadora del pre-

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supuesto. Creen que se estabiliza con mayor grado de libertad desde el equilibrio o el superávit. Resumen La deuda local es un medio de financiación adecuado para financiar proyectos de inversión o para suplir tensiones de tesorería a corto plazo. El análisis de la deuda local se enfoca desde tres puntos de vista: a) endeudamiento intertemporal, b) endeudamiento intrageneracional, y c) endeudamiento local El legislador impone controles al endeudamiento local. En el supuesto de que se necesite financiar inversiones u obras con créditos, se exige que la liquidación del presupuesto del año anterior arroje un saldo de ahorros positivo. Y también que la deuda viva total sea inferior al 110% de los derechos liquidados del ejercicio anterior. Para el caso de solicitar créditos para cubrir déficit transitorio de tesorería, es preciso que la operación de tesorería a realizar sea inferior al 30% de los ingresos corrientes del año anterior. La estabilidad presupuestaria añade severos controles al endeudamiento local. Algunos autores lo defiende porque aumenta la estabilidad económica de una nación, mientras otros entienden que puede crear efectos no deseados en la inversión local. Términos claves Capacidad de financiación Endeudamiento intertemporal Endeudamiento intrageneracional Endeudamiento local Estabilidad presupuestaria Grupo local Límites al endeudamiento Pasivos financieros Plan económico financiero (PEF)

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III. La hacienda provincial

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Capítulo 7. La hacienda de las diputaciones provinciales 1. Introducción Es erróneo, aunque comprensible, identificar la hacienda local con la municipal, ante el fuerte peso de ésta en el conjunto de la administración local. Por este motivo, no está de más recordar que el nivel local español está constituido, además de los municipios, por las diputaciones provinciales (excepto las comunidades autónomas uniprovinciales¹), y los consejos y cabildos insulares representativos de los territorios de Baleares y Canarias. A estas entidades, es preciso agregar otras entidades supramunicipales, que el legislador identifica con las áreas metropolitanas, las mancomunidades y demás entidades municipales asociativas, las comarcas, así como otras entidades de ámbito territorial inferior al municipio. Como ya se ha comentado con anterioridad, este capítulo tiene por objeto una exposición de la financiación actual de las diputaciones provinciales de régimen común. El diseño del capítulo es similar al de los restantes capítulos que conforman este manual: definición, competencias, presentación de estadísticas de ingresos y recursos de las diputaciones (ingresos propios, transferencias y endeudamiento). La provincia, organizada institucionalmente en torno a la diputación, es una entidad local determinada por la agrupación de municipios. Posee personalidad jurídica propia y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines. En términos generales, son fines propios y específicos de estos entes garantizar los principios de solidaridad y equilibrio intermunicipales, en el seno de la política económica y social que se dictamine. Si bien sus competencias propias pueden se atribuidas por leyes del Estado y de las comunidades autónomas, en todo caso, han de: Coordinar los servicios municipales entre sí, de manera que se asegure una prestación integral y adecuada en la conjunto del territorio de la provincia. ___________________________ ¹ Por otro lado, estas comunidades autónomas, a efectos del sistema de financiación local,

se consideran asimiladas a las provincias si, a la entrada en vigor de la Ley de reforma de la financiación local del 2002 no hubieran integrado su participación en tributos del Estado.

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Asistir y cooperar en materia jurídica, económica y técnica a los municipios, con especial incidencia en aquellos de menor capacidad económica y de gestión. Prestar servicios públicos de carácter supramunicipal y, en sus caso, supracomarcal. En general, fomentar y administrar los intereses peculiares de la provincia. Así pues, los servicios que prestan las diputaciones no se dirigen directamente al ciudadano, sino a los municipios, con los que mantiene relaciones de coordinación y colaboración. Este hecho constituye uno de sus rasgos peculiares, que incide en cierta forma en el sistema de financiación que poseen. El perfil de los ingresos no financieros de las diputaciones revela su dispar situación fiscal, propia de los regímenes fiscales especiales que les asisten (cuadro 7.1). Las diferencias aparecen en todos los conceptos de ingresos. Así en el conjunto de los ingresos propios (impuestos directos, indirectos, tasas y otros ingresos e ingresos patrimoniales), mientras en los ayuntamientos constituye su fuente principal de recursos, las diputaciones de régimen común apenas poseen ingresos de esta materia. En cambio, las diputaciones de régimen foral tienen en los recursos propios (fundamentalmente impuestos directos e indirectos) sus ingresos más importantes. Carentes, las diputaciones de régimen común de fiscalidad propia, las transferencias corrientes no condicionadas constituyen su fuente de ingresos anuales de mayor volumen. Obtuvieron más de 2.700 millones de euros en 2000. Esta cifra representa casi el 75% del total de los ingresos no financieros. Si a la cifra anterior, se sumasen el conjunto de las transferencias de capital, destinadas a financiar inversiones y obras, el porcentaje se elevaría al 85% de los recursos no financieros. Este porcentaje es lo suficientemente elevado como para confirmar, lo que ya se ha comentado, que las fuentes de financiación están totalmente diferenciadas para los ayuntamientos y las diputaciones de régimen común. Como consecuencia, el régimen fiscal de estas últimas instituciones es mucho más simple que el municipal. En consonancia con esta afirmación, la tasa de dependencia de ingresos del Estado de estas administraciones es mucho más alta. Del orden del 85% para éstas, en comparación con el 40% de los municipios.

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Cuadro 7.1. Ingresos no financieros de las entidades locales. Derechos liquidados, 2000. Mlls. € Diputaciones Total Municipios Régimen Régimen Consejos Provincias Entidades locales común foral y Cabildos Insulares Impuestos directos 8.405,70 194,44 3.717,35 12,25 3.924,04 12.329,73 Impuestos indirectos 1.200,68 0,00 4.286,46 464,97 4.751,43 5.952,11 Tasas y otros ingresos 4.847,36 305,83 185,83 56,29 547,95 5.532,42 Transferencias corrientes 8.672,42 2.728,96 139,96 427,50 3.296,42 10.833,48 Ingresos patrimoniales 691,55 58,48 33,61 24,65 116,75 811,55 Enajenación de 919,57 17,41 9,45 0,00 26,86 946,44 inversiones reales Transferencias de capital 2.179,61 Total ingresos no 26.916,90 financieros Fuente: DGFCFT (2000).

414,73 3.719,85

53,17 8.425,84

117,98 585,88 2.219,81 1.103,64 13.249,33 38.625,55

La evolución de los ingresos no financieros de las diputaciones de régimen común (en adelante diputaciones) entre 1990 y 2000 puede ayudar a mostrar las diferencias más representativas que se han producido en la última década de los noventa, justo en el período de madurez de la Ley 39/1988, Reguladora de las Haciendas Locales (cuadro 7.2). El concepto de mayor variación es el epígrafe de impuestos directos, que avanza un 144%. Como se verá más adelante, las diputaciones no poseen impuestos directos en el sentido literal del término, pues no gestionan impuesto alguno. Estos ingresos proceden de recargos sobre el impuesto de actividades económicas. El siguiente apartado que ha evolucionado de manera más favorable son las transferencias corrientes que se incrementan en un 85%. En tercer lugar, las tasas y otros ingresos aumentaron alrededor del 50%. El resto de los ingresos han experimentado variaciones de pequeño recorrido. Cuadro 7.2. Ingresos no financieros de las diputaciones provinciales de régimen común. Derechos liquidados, 1990 y 2000. Mlls. € Concepto Impuestos directos Impuestos indirectos Tasas y otros ingresos Transferencias corrientes Ingresos patrimoniales Enajenación de inversiones reales Transferencias de capital Total ingresos no financieros

1990 79,78 0,00 200,73 1.474,24 52,30 13,54 347,15 2.167,72

2000 194,44 0,00 305,83 2.728,96 58,48 17,41 414,73 3.719,85

∆ % 143,7% 52,4% 85,1% 11,8% 28,6% 19,5% 71,6%

Fuente: DGCHT, (1990), DGFCFT (2000).

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2. Ingresos propios El total de los ingresos propios de las diputaciones se elevó en 2000 a unos 560 millones de euros, de los cuales unos 195 millones procedieron de ingresos directos, 306 millones de tasas y otros ingresos y unos 59 millones de ingresos patrimoniales; éstos últimos provenientes fundamentalmente de intereses en cuentas corrientes y alquiler de inmuebles. Seguidamente se efectuarán algunos comentarios acerca de los ingresos tributarios. Como ya se ha señalado, y ponen de manifiesto las cifras reseñadas, pocos recursos obtienen las diputaciones en materia de tributación propia. A principios de ochenta del siglo pasado, heredado del régimen fiscal predemocrático, tenían derechos a un recargo en el impuesto sobre el tráfico de empresas (ITE), además de la tributación basada en tasas y contribuciones especiales. Ya por entonces el régimen de dependencia de las transferencias del Estado era elevado, mucho más alto que el de los municipios. A partir de 1981, además de la tributación señalada, se creó un canon sobre la producción de energía eléctrica como tributo provincial. Sin embargo, a raíz de la implantación del IVA, el ITE y el canon sobre producción de energía eléctrica se suprimieron como tributación provincial. Eliminados el recargo sobre el ITE y el canon señalado, se arbitraron medidas desde el Estado para compensar por la pérdida de ingresos que este hecho suponía. En consecuencia, las subvenciones estatales se incrementaron, con lo que la dependencia de las diputaciones de las subvenciones estatales fue mayor. Mientras y hasta la instauración de la ley reguladora de las haciendas locales de 1988 (LRHL), el único tributo que mantuvieron fue un recargo sobre las licencias fiscales. La abolición por esta ley de las licencias fiscales no alteró la naturaleza de este recargo, en tanto y en cuanto se mantuvo, pero sobre el nuevo impuesto creado en sustitución de las licencias, esto es sobre el impuesto de actividades económicas. El tributo que creó la LRHL consistió un recargo máximo del 40% sobre el IAE. Este porcentaje tenía el carácter de máximo (y así se ha seguido regulando en las sucesivas modificaciones de esta Ley). Sin embargo, el recargo sobre el IAE, único tributo provincial, se ha visto afectado de nuevo por la reforma de la ley de financiación local. Tras

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haber declarado exento de este impuesto los sujetos pasivos con una cifra de negocios inferior a 1 millón de euros, la recaudación que obtenían las diputaciones disminuirá. No obstante, el Estado ha operado de la misma manera como lo hizo ante la desaparición del impuesto sobre tráfico de empresas y la canon sobre producción de energía eléctrica. Va a compensar por la pérdida de ingresos mediante subvención incondicionada. Tras esta nueva situación, el peso de los tributos propios de estas corporaciones, ya de por sí escaso, volverá a reducirse. Además, del recargo sobre el IAE se mantendrán las tasas y las contribuciones especiales, cuya regulación es igual para el conjunto de las corporaciones municipales. Por consiguiente, remitimos al capítulo 4 de este manual. 3. Transferencias Constituye la fuente más importante de recursos de las diputaciones. Sus más de 2.700 millones de euros de transferencias corrientes y más de 400 millones de euros en concepto de transferencias de capital registradas en el año 2000 así lo indican. La sumatoria de estas cifras alcanzan al 85% del total de ingresos no financieros. Los siguientes párrafos describen estas fuentes de ingresos. Comencemos por las transferencias corrientes incondicionales del Estado. 3.1. Transferencias incondicionales No obstante las similitudes con la hacienda municipal (véase el capítulo 5 de este texto), los criterios de distribución se adaptan a las peculiaridades de las diputaciones. Los criterios de reparto y las ponderaciones establecidas aparecen descritos en el esquema 7.1. Como se observa, los parámetros de distribución entre el conjunto de las diputaciones de régimen común se establecen a partir de la población, la superficie provincial, un coeficiente que toma en consideración la densidad de la provincia, la inversa de la renta per capita y la potencia instalada en régimen de producción de energía eléctrica. La población continúa siendo el ratio más importante de distribución las subvenciones no condicionadas del Estado.

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MANUEL ESTEBAN CABRERA Esquema 7.1. Criterios de participación de las provincias en los tributos del Estado (hasta la reforma de la financiación local de 2002) Criterios Ponderaciones Población provincial de derecho 70,0 % Superficie provincial 12,5 % Relación entre el número de habitantes de derecho de municipios menores de 20.000 habitantes y el número de habitantes de derecho 10,0 % de la provincia o isla, que actúa como índice de dispersión. Inversa de la renta per cápita Potencia instalada en régimen de producción de energía eléctrica Fuente: LRHL de 1988 (artº 125) y Presupuestos Generales del Estado de 1990.

5,0 % 2,5 %

Frente a esta fórmula de reparto, la reforma de 2002 ha instaurado un nuevo sistema de participación en los tributos del Estado, semejante a la participación concebida para los municipios grandes. Este sistema consiste en una participación en los impuestos del Estado, conforme a un porcentaje de cesión de la recaudación de determinados impuestos. Las cuantías objeto de cesión se calculan de manera similar al método utilizado para los municipios grandes (esquema 7.2). Las diputaciones tendrán derecho a un porcentaje de cesión de la parte estatal de la cuota líquida del IRPF atribuible a los residentes de la provincia. Tendrán derecho, asimismo, a un porcentaje de cesión del IVA que se impute a cada provincia. Y de la misma manera, opera el porcentaje de cesión de los impuestos especiales de fabricación, que en este caso son los impuestos especiales sobre la cerveza, sobre el vino y bebidas fermentadas, sobre productos intermedios, sobre el alcohol y bebidas derivadas, sobre hidrocarburos y sobre las labores de tabaco. Esquema 7.2. Cesión de recaudación de impuestos del Estado a las provincias Cesión (%) Impuestos 0,9936 Renta de las personas físicas

Concepto Parte estatal de la cuota líquida atribuible a los residentes de la provincia. 1,0538 Valor Añadido Recaudación líquida de la hacienda estatal 2 , imputada según índice de consumo territorial y certificado para cada Comunidad Autónoma, ponderado por la población de derecho de la provincia. 1,2044 Especiales sobre fabricación 1 Idem anterior, excepto para hidrocarburos que, en sustitución del índice de consumo, se tendrá en cuenta las entregas de gasolinas, gasóleos y fuelóleos en la provincia respectiva, ponderadas por los correspondientes tipos impositivos 3. 1 Impuestos especiales sobre la cerveza, el vino y bebidas fermentadas, productos intermedios, alcohol y bebidas derivadas, sobre hidrocarburos y labores de tabaco. 2 Se entiende por este concepto el porcentaje no cedido a las comunidades autónomas del conjunto de los ingresos líquidos de los citados impuestos, con criterio de caja. 3 En el caso de las labores de tabaco, se considerará el índice de ventas a expendedurías de tabaco en la provincia. Fuente: RDL 2/2004, de 5 de marzo, TRLRHL (artº 136, 137, 138 y 139).

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Complementa la cesión en la recaudación de los impuestos reseñados del Estado, una participación en un Fondo Complementario de Financiación (FCF). Este fondo se determinará, para cada ejercicio y para cada provincia, mediante la aplicación de un índice de evolución a la participación que corresponda, por este concepto, en el año base del nuevo modelo (año 2004). El índice de evolución a aplicar es el mismo que se ha establecido para los municipios grandes, es decir por el incremento que experimenten los ingresos tributarios del Estado (ITE) desde el año base. Está previsto, además un fondo adicional de financiación de la asistencia sanitaria, con el objeto de cubrir los costes asociados al mantenimiento de sus centros sanitarios de carácter no psiquiátrico. El importe asignado, anualmente y para cada entidad, se establecerá en Ley de Presupuestos Generales del Estado. Su cuantía se determinará aplicando el índice de evolución ITE a la financiación que les corresponda en el año base. 3.2. Transferencias condicionadas La segunda fuente de transferencias en importancia, aunque en este caso con carácter condicionado y destinadas a financiar inversiones, son los planes de cooperación económica del Estado. Regulados mediante Real Decreto 665/1990, de 25 de mayo, mantuvo su vigencia hasta el 21 de agosto de 1997. A partir de ese día, la citada norma fue sustituida por el Real Decreto 1328/1997, de 1 de agosto, por el que se regula la cooperación económica del Estado a las Inversiones de las entidades Locales. Posteriormente, la Orden de 7 de mayo de 1998 dictó normas para la aplicación y desarrollo del citado Real Decreto. Como se sabe, el R. D. 665/1990 diversificó los instrumentos de cooperación estatales con las entidades Locales en tres secciones: General, para planes provinciales e insulares de cooperación a las obras y servicios de competencia municipal. Especial, para programas de acción especial en comarcas o zonas con mayor déficit de infraestructura y equipamientos locales. Sectorial, para programas específicos de competencia local. Pero como se afirma en el preámbulo del R. D. 1328/1997, “después de seis años de aplicación del R. D. 665/1990 se puede concluir que se han corregido la mayor parte de los desequilibrios intermunicipales, relativos a la dotación de infraestructura y equipamiento local...Asimismo, la experiencia de mantener en los Presupuestos Generales del Estado dotaciones específicas para programas sectoriales no ha sido todo lo positiva

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que pudiera haberse esperado, pues ha contribuido a dotar de rigidez al sistema”. Ante estos hechos, el legislador estimó oportuno hacer desaparecer las secciones reseñadas. Por tanto, a partir de la entrada en vigor del citado Real Decreto, las inversiones incluidas en los planes provinciales de cooperación, como las que pudieran proponer las diputaciones ocasionalmente, se han de enmarcar en un programa conjunto de cooperación económica del Estado. La segunda novedad introducida en el citado Real Decreto fue el aumento de los porcentajes de participación del Estado en la financiación de las obras. Mediante este incremento se equiparó el Estado a las fórmulas de financiación diseñadas desde la Unión Europea para sus programas operativos. Esta modificación ha supuesto un alivio para las diputaciones, que debían normalmente completar la financiación mediante deuda, con el consiguiente impacto económico en sus presupuestos. Por otro lado, tanto el nuevo Real Decreto como la Orden que lo aplica y desarrolla han mejorado técnicamente el Real Decreto al que sustituye. De la misma manera como se venía actuando, el instrumento básico de análisis y valoración de las necesidades de dotaciones locales seguirá siendo la encuesta de infraestructura y equipamientos locales. Esta encuesta se elabora según metodología común por las diputaciones provinciales. Tiene por finalidad conocer la situación de las infraestructuras y equipamientos de los municipios con población inferior a 50.000 habitantes. La sistemática conjunta de esta encuesta, con la colaboración técnica del Ministerio de Administraciones Públicas, servirá para formar un inventario nacional, con carácter censal. En cuanto a la cuantía máxima de las subvenciones del Estado a las inversiones locales aparece recogido en el esquema 7.3. Esquema 7.3. Subvención del Estado a las inversiones locales Hasta Obras y servicios de carácter obligatorio previstos, en función del tramo de población, en el artículo 26 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Bases del 50% Régimen Local. Restantes obras y servicios que, sin ser obligatorios, sean de competencia municipal de acuerdo con lo establecido en el artículo 25 de la Ley 7/1985 40% de 2 de abril. Obras de mejora y conservación de la red viaria de titularidad de las 50% diputaciones provinciales. (1) Los porcentajes indicados para las obras y servicios de los párrafos a.) y b.) Podrán incrementarse hasta el 60% y 50% respectivamente, cuando sean de carácter supramunicipal. Fuente: R. D. 1328/1997, de 1 de agosto (artº 5).

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En cualquier caso, únicamente obtendrán subvenciones del Estado aquellos planes provinciales e insulares cofinanciados por los ayuntamientos y demás entidades locales titulares de obras y servicios. La aportación de éstas ha de ser, en todo caso, superior al 5% del importe de los correspondientes proyectos. Por otro lado, el límite económico mínimo para que un proyecto sea admitido a trámite está cuantificado en 24.040,48 € (4.000.000 de las antiguas pesetas). Con independencia de los fondos que obtengan las diputaciones por estos planes, podrán recibir aportaciones adicionales de Fondos Estructurales Comunitarios, en su caso, así como de las subvenciones que acuerden las respectivas comunidades autónomas, con cargo a sus respectivos presupuestos. 4. Deuda provincial Los pasivos financieros del conjunto de las administraciones provinciales (de régimen común, foral y otras) representaron el 420% de los ingresos propios en 1990. En contraste, el 2000 este porcentaje había disminuido hasta el 6,4%. Esta variación es fruto de un doble efecto. De un lado, porque las necesidades de financiación en 2000 han sido menores que en 1990. (En efecto, las necesidades de financiación en 2000 supusieron 600 millones de euros, un 35% menos que en 1990.) Y de otro, porque se ha producido un aumento de los recursos propios de los entes provinciales, sobre todo merced a la mejora de la financiación por este concepto de las diputaciones de régimen foral (cuadro 7.3). Comparativamente, los pasivos financieros respecto a los ingresos corrientes apenas alcanzaron el 5% en 2000, frente al 16% de 1990. Y de la misma manera se puede concluir respecto al conjunto de los ingresos no financieros: 4,5% en 2000, 15% en 1990.

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MANUEL ESTEBAN CABRERA Cuadro 7.3. Pasivos financieros de las administraciones provinciales (Millones €) 1990 925,3

Pasivos financieros

2000 600,6

Ingresos propios Ingresos corrientes Ingresos no financieros

220,0 9.340,2 5.852,8 12.636,6 6.296,9 13.249,3

Peso relativo respecto a: Ingresos propios Ingresos corrientes Ingresos no financieros

420,6% 15,8% 14,7%

∆% -35,1 %

6,4% 4,8% 4,5%

Fuente: DGCHT (1990), DGFCFT (2000).

Interesa destacar la evolución de la deuda viva en una serie de años significativos. De esta manera, se puede conocer si la menor necesidad de financiación mediante deuda es un hecho coyuntural o responde a una tendencia definida a lo largo de la década de los noventa del siglo pasado. El gráfico 7.1 desarrolla la serie desde 1985. Como se puede apreciar, la deuda ha aumentado paulatinamente desde 1985 hasta 1996, en que alcanzó los 5.401 millones de euros. En 1997 y 1998 disminuyó, para posteriormente remontar año a año, aunque con una tendencia menor que en los primeros diez años de la serie. Se han comparado los datos con el PIB español. La tasa de endeudamiento provincial sobre el PIB ha tenido un comportamiento estable desde 1985. Sus oscilaciones han sido escasas, entre la menor tasa del 0,7%, precisamente en los dos últimos años (2002 y 2003) y el 1,2% que alcanzó en algunos años de la década de los noventa (1993 y 1996). En cualquier caso, en los términos relativos expuestos, al igual que se afirmó para los municipios, se trata de una deuda poco significativa en el conjunto del sector público español. Gráfico 7.1. Deuda viva provincial (Millones € y % s/PIB) 1,4% 1,2% 1,0% 0,8% 0,6% 0,4% 0,2% 0,0%

6.000 5.000 4.000 3.000 2.000 1.000 0 1985

1987

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

Millones €

2003 % s/PIB

Fuente: Banco de España. Elaboración propia.

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Se puede afirmar, por tanto, que las mayores dotaciones económicas conseguidas por las administraciones provinciales a través del desarrollo de las participaciones en los tributos del Estado y en los planes de cooperación provincial, o en la aplicación efectiva de los regímenes especiales para las diputaciones de régimen foral (los datos expuestos integran, como se ha expresado, el conjunto de la administración provincial) han permitido a estas instituciones cumplir con las competencias asignadas sin tener que aumentar relativamente su endeudamiento. Por otro lado, se omite la regulación del endeudamiento provincial, pues coincide con la descrita para el caso de los municipios. Remitimos, por tanto, al capítulo 6 de este texto. 5. Valoración La provincia como entidad local se define con nitidez en el titulo III de la LRBRL. De acuerdo con su art. 31, “la provincia es una entidad local determinada por la agrupación de municipios, con personalidad jurídica propia y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines”. Sus características y la importancia potencial de sus funciones la configuran como un ente intermedio necesario en un Estado moderno. Y, a pesar de ello, es una entidad sin consolidar y carentes de uniformidad en el territorio nacional. Esta falta de homogeneidad se debe a la inexistencia de diputaciones en las comunidades autónomas uniprovinciales, así como a la asunción de sus funciones por las islas (caso de las Islas Baleares y las Islas Canarias). Por el contrario, en el País Vasco, sus funciones y competencias son más amplias. En cuanto a las comunidades autónomas pluriprovinciales, las provincias han sido objeto de neutralización cuando no de usurpación, de sus funciones por parte de los gobiernos autonómicos. De otro lado, el desarrollo de las funciones de las diputaciones ha estado condicionado por la estructura de ingresos que conforman sus presupuestos. Dependientes de las subvenciones del Estado, explica en buena medida el menor crecimiento de sus presupuestos en relación con la mejor evolución del presupuesto municipal. Además, los análisis que se han efectuado agregan la cuestión latente de los llamados servicios impropios. Al igual que en los ayuntamientos, la prestación de tales servicios ha condicionado el presupuesto provincial.

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En conclusión, como señala el libro blanco para la reforma del gobierno local en España (julio de 2005): “en un contexto institucional y político hostil, las diputaciones de régimen común no han podido desarrollar al máximo las misiones que el legislador definió en la ley de bases”. El despliegue de funciones a ejercer por las diputaciones provinciales necesita que progresivamente el Estado y sobre todo las comunidades autónomas asuman la defensa de la autonomía local y la suficiencia financiera de estos entes locales. Como sugiere el libro blanco la principal función que deberían ejercer las diputaciones provinciales es garantizar que cualquier habitante, independientemente del lugar donde viva, tenga acceso a servicios de calidad. Es en este contexto, donde las diputaciones provinciales han de desplegar todos sus medios para su reconversión en entes intermedios, a fin de ayudar a que los municipios ejerzan sus competencias, supliendo la falta de capacidad de un buen número de gobiernos municipales. El rol esencial que han de ejercer las diputaciones es la cooperación local, mediante la disposición de estos entes al servicio de los municipios. Resumen La principal fuente de ingresos de las diputaciones provinciales de régimen común procede de transferencias del Estado. Las subvenciones del Estado tienen una doble finalidad, en función de su carácter: incondicionales, por lo que las diputaciones pueden disponer libremente de este recurso; o condicionales. Éstas han de financiar necesariamente obras y servicios o infraestructuras de titularidad de las diputaciones provinciales. A partir de la reforma de 2002 de la financiación local, las subvenciones no condicionales consisten en la cesión de un porcentaje sobre la recaudación de determinados impuestos del Estado. En concreto, el Estado cede el 0,9936% de la recaudación del IRPF, el 1,0538% del IVA y el 1,2044% de Impuestos Especiales de Fabricación, atribuible a la provincia. A esta cesión se añade un Fondo Complementario de Financiación, por el diferencial obtenido entre las subvenciones conseguidas en 2003, a través del sistema anterior, y las que se obtengan en 2004, por el nuevo método de cálculo. Además, las diputaciones tendrán derecho a disponer de un fondo adicional de financiación de la asistencia sanitaria, con el objeto de cubrir los costes asociados al mantenimiento de sus centros sanitarios de carácter no psiquiátrico.

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Complementan el sistema de transferencias de las diputaciones provinciales del Estado, los planes de cooperación económica a las inversiones de las entidades locales. Mediante este programa, pueden obtener subvenciones condicionadas para la financiación de obras y servicios, así como para las obras de mejora y conservación de la red viaria de titularidad provincial. Con independencia de los fondos que obtengan las diputaciones por estos planes, podrán recibir aportaciones adicionales de Fondos Estructurales Comunitarios, en su caso, así como de las subvenciones que acuerden las respectivas comunidades autónomas. Por otro lado, pueden endeudarse en las mismas condiciones que lo hacen los municipios.

Términos claves Cesión de recaudación de impuestos del Estado a las provincias Competencias de suplencia Cooperación Económica del Estado a las Inversiones de las entidades locales Recargo sobre el impuesto sobre actividades económicas

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IV. El Futuro de la hacienda local

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Capítulo 8. Perspectivas 1. Introducción Domingo Solans sostenía en 1982, en un estudio introductorio sobre las haciendas locales, que en el caso de las corporaciones locales españolas era más lo que quedaba por realizar que los avances que se habían realizado hasta el año señalado. Justificaba esta afirmación con el siguiente tenor literal: “trece normas en siete años con un común denominador que se repite a lo largo de las respectivas exposiciones de motivo cuando no en el propio enunciado de la ley: urgencia y transitoriedad, a la espera de una nueva Ley de Régimen Local, que es de suponer, regulará con coherencia la materia. Y, como telón de fondo -¿hace falta decirlo?-, el eterno problema de la insuficiencia de recursos”¹. A pesar de que la regulación de las bases del régimen local y las medidas de financiación de las haciendas locales se promulgaron a partir de la segunda mitad de la década de los ochenta del siglo pasado, la afirmación anterior, con las matizaciones propias de los avances producidos, continua vigente tras 26 años de constitución de los ayuntamientos democráticos. Las reivindicaciones de la FEMP, las diferencias que surgen entre la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local de 1985 y la Carta Europea de Autonomía Local de octubre también de 1985 y las afirmaciones vertidas en el libro blanco para la reforma del gobierno local en España presentado por el Ministerio de Administraciones Públicas en julio de 2005, permiten sostener su vigencia. De otro lado, tras 26 años de andadura democrática, los ayuntamientos han superado los primeros y arduos años en que primaba la oferta de servicios mínimos esenciales a los ciudadanos sobre cualquier otra materia, ante la necesidad de dotar a los pueblos y ciudades de España de infraestructuras elementales. En este sentido, los ayuntamientos han dejado de ser la administración de lo imprescindible y se están convirtiendo en organizaciones estratégicas. Su vocación estratégica es connatural con su propia esencia municipal. En cuanto entidades básicas de la organización territorial del Estado poseen fuertes ventajas competitivas para la prestación de servicios de proximidad. _________________________________ ¹ Domingo Solans, E. (1982). Estudio introductorio de la reforma de las Haciendas Locales. Informe Layfield, pág. 12. Instituto de Estudios Fiscales. Madrid.

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Esta ventaja es reconocida en la Carta Europea de Autonomía Local al sostener que “el ejercicio de las competencias públicas debe, de modo general incumbir preferentemente a las autoridades más cercanas a los ciudadanos” (artº. 4.3). Sin embargo, a pesar de que la Constitución Española garantizó la autonomía de los municipios, las leyes de desarrollo de esta materia vació de contenido competencial a las corporaciones locales y las convirtió en administraciones de rendimiento. Al fin y al cabo, la prestación obligatoria de servicios que enumera la Ley de Bases del Régimen Local son bienes públicos imprescindibles: alumbrado público, cementerio, recogida de residuos, limpieza viaria, abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado, acceso a los núcleos de población, pavimentación de las vías públicas y control de alimentos y bebidas. A este elenco de mínimos se añaden la obligatoriedad de prestar algunos servicios adicionales a medida que la población del municipio sobrepasa determinados niveles. Aún así, esta prestación de servicios está muy lejana de las competencias que ejercen otros ayuntamientos europeos. Además, los ayuntamientos pueden ejercer otras competencias, condicionadas a los términos de la legislación del Estado y de las comunidades autónomas. El ejercicio pues de mayores competencias queda a merced de la legislación sectorial estatal y autonómica. De ahí que se afirme que la efectividad de las competencias municipales dependa de la voluntad de los gobiernos estatal y autonómico. El carácter competencial de mínimos, junto con la dependencia de los gobiernos superiores para avanzar en la prestación de servicios, ha tenido un exponente numérico en la participación de las corporaciones locales en el gasto público agregado en España. Mientras el Estado mantiene una participación cercana al 50% y las comunidades autónomas el 35%, los gobiernos locales alcanzan sólo el 15%. Esta tasa sigue siendo muy lejana desde las primeras peticiones de la FEMP -a principios de los años ochenta del siglo pasado-, que exigían una participación del 25%. El bajo porcentaje alcanzado en la actualidad se debe a que los gobiernos locales no han podido desarrollar el principio de proximidad en el ejercicio de sus competencias públicas, lo que conlleva que estas organizaciones no gestionan una parte importante de los asuntos públicos. Y no lo hacen porque las leyes sectoriales han hecho una definición insuficiente de las competencias locales en los ámbitos respectivos, amén de que sigue vigente una concepción patrimonialista de la autonomía local.

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La superación de estos anacronismos exige una reforma en profundidad del modelo vigente de competencias locales. El nuevo modelo que surja debe tratar de posicionarse a partir de la Constitución Española y de la Carta Europea de Autonomía Local. Aunque también ha de ser respetuoso con los Estatutos de Autonomías y las leyes sectoriales, se ha de tener en cuenta que la garantía de la autonomía local emana de la Constitución y no del legislador. De ahí que sea conveniente elevar el rango de la reforma del gobierno local en España a la categoría de bloque de constitucionalidad local. La nueva Ley de Bases del Régimen Local debería aventurarse además en los nuevos retos que surgen como consecuencia de la globalización de la economía. Este nuevo escenario ha dado lugar a nuevas formas de entender la ciudad, que exige una modificación del rol tradicional de los ayuntamientos. Ante la nueva concepción que surge, los ayuntamientos han de responder al reto de: a) la pérdida de su identidad tradicional, consecuencia de la aparición de nuevas formas de hábitat urbano, b) la deslocalización y decadencia industrial, con consecuencias nocivas en el empleo y en el medio ambiente, c) la inmigración y a la integración cultural, y d) crear un entorno habitable y sostenible de desarrollo social y económico. Por todo ello, parece más que justificado reflexionar sobre la necesidad de reformar el rol que tradicionalmente ha sido asignado a las corporaciones locales. El nuevo papel que deben desarrollar se ha de enmarcar en una nueva regulación de competencias mínimas locales, amparadas por principios sobre los que se debe erigir las bases del régimen local en España. La norma que surja se ha erigir sobre una descripción detallada de los principios y las competencias que ha de sustantivar la autonomía local. Como siempre, los recursos disponibles han de ser suficientes para financiar la prestación de los nuevos servicios que se pudieran generar. 2. Principios del régimen local 2.1. Autonomía La Reforma de la Ley Básica del Régimen Local debería desarrollar este principio esencial de forma mucho clara, completa y sistemática. En este sentido, debería establecerse que como consecuencia de la proclamación constitucional de la autonomía para la gestión de sus intereses, los municipios ejercen las competencias que les atribuyen las leyes y, en general, pueden desarrollar o promover todo tipo de actividades para satis-

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facer los intereses de la respectiva colectividad, bajo su propia responsabilidad, sin que sean admisibles más controles que los jurisdiccionales. Igualmente, han de ser consultados y deben de participar en la adopción de decisiones que afecten directamente sus colectividades, junto con el resto de las administraciones públicas. Asimismo, deben tener capacidad para desarrollar su propio ordenamiento, lo que incluye la capacidad de regular su organización y funcionamiento internos y la de regular sus relaciones con los ciudadanos y las actividades de éstos, con el único límite de no vulnerar las leyes. Y de la misma manera, deben tener potestad para emprender acciones jurisdiccionales para defender su autonomía contra las leyes o las resoluciones administrativas que puedan desconocerla. La ampliación del marco competencial exige la obtención de los recursos necesarios para financiar el ejercicio de sus competencias. Además, deben tener capacidad para incidir de forma relevante en el rendimiento de sus tributos y demás ingresos propios, para gestionar los ingresos propios bajo su responsabilidad, y para determinar las prioridades y la disposición del gasto. Todo ello de acuerdo con el contenido de la Constitución Española y la Carta Europea de Autonomía Local. 2.2. Subsidiariedad Este principio está necesitado de concreción y precisión. El legislador debe hacer un esfuerzo para dotarlo de contenido. Para ello, ha de conectar con la experiencia y antecedentes existentes en la Unión Europea. En este sentido, ha de conectar con el principio de proximidad establecido en el artículo 4.3 de la Carta Europea de la Autonomía Local. En cualquier caso, la aplicación del principio de subsidiariedad ha de presuponer que los municipios deben tener la capacidad de gestión necesaria para ejercer con eficacia las competencias asumidas gracias al mismo. En el caso de que determinados ayuntamientos esgrimiesen falta de gestión, tal competencia se podría ejercer por la administración que señale la ley sectorial o, en su defecto, la que resulte de aplicar los criterios de flexibilidad y supletoriedad establecidos por la Ley Básica futura.

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2.3. Diversidad, flexibilidad y supletoriedad La diversidad y flexibilidad en la atribución de competencias a los municipios es un requisito esencial para la correcta aplicación del principio de subsidiariedad, en su doble vertiente de proximidad y eficacia, que reclama la atribución de las competencias públicas a la instancia administrativa más próxima a los ciudadanos, siempre que sea capaz de gestionarlas con eficacia. Y como existe una gran diversidad en la capacidad de gestión de unos y otros municipios, la Ley debe permitir que cada uno de ellos pueda asumir el mayor ámbito de competencias que pueda ejercer con eficacia. Debe identificar la administración o administraciones que se responsabilizaran del ejercicio de las competencias locales no asumidas por determinados ayuntamientos. En este sentido, se deben establecer los mecanismos de atribución supletoria de competencias locales, para el caso de que no sean atribuidas o ejercidas por los municipios. Se abre así una interesante vía para potenciar el papel de las diputaciones provinciales que podrían asumir responsabilidades con carácter supletorio o subsidiario. 2.4. Principio de proporcionalidad El principio de proporcionalidad como instrumento de control competencial goza de una acrisolada tradición en el Derecho comparado. Consagrado en la Constitución Europea, este principio debería ser asumido por la futura Ley de Bases. Dado que se configura como un mecanismo de control que opera tras la utilización del principio de subsidiariedad, convendría que su recepción se produjera inmediatamente después de la mención de éste. Al respecto, se ha de prever que en el supuesto de que deba tener lugar la intervención estatal o autonómica habrá de ser la estrictamente indispensable para la consecución de los objetivos perseguidos. 2.5. Naturaleza política del gobierno local Habida cuenta de la naturaleza política y representativa de los gobiernos locales, la misma debería quedar recogida formalmente en los preceptos de la Ley Básica de Régimen Local. Con este fin, la citada Ley debe establecer que los ayuntamientos han de ejercer el gobierno político de las respectivas colectividades. En consecuencia, han de representar los intereses generales de las mismas, gestionar y promover sus intereses y

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ejercer las competencias y demás asuntos que les correspondan. A este propósito, los ayuntamientos deben ostentar todas las potestades administrativas, que puedan ejercer con el solo límite de no vulnerar las leyes. En otro ámbito de consideraciones, a fin de que los gobiernos locales puedan ejercer las potestades y competencias locales que se les atribuya, la futura Ley Básica del Gobierno Local debería establecer que cuando la ley, estatal o autonómica, atribuya competencias propias a las entidades locales, las normas reglamentarias de desarrollo que aprueben la administración del Estado o la de la comunidad autónoma, de acuerdo con el orden constitucional de distribución de competencias, tendrán carácter supletorio respecto de las ordenanzas o reglamentos que aprueben las entidades locales sobre esa materia. 2.6 Cláusula de competencia general Este principio, en desarrollo del principio de subsidiariedad, atribuye a los municipios una especie de capacitación general para actuar en todos los ámbitos no reservados expresamente a otras administraciones, y que no estén expresamente prohibidas por ley. Se trataría de combinar los actuales artículos 25.1, 28 y disposición transitoria segunda LRBRL, afirmando que corresponde a los municipios el ejercicio de las competencias administrativas que las leyes no atribuyan expresamente a otras administraciones. Este criterio debería completarse con la definición de las potestades, especialmente las normativas, que pueden ejercer los municipios en desarrollo y aplicación del mismo. Una visión seguramente más amplia y avanzada de esta cláusula general es el principio de universalidad de las competencias locales. En línea con la consolidada jurisprudencia constitucional alemana, el grueso de nuestra doctrina no duda en reconocer que el “principio de universalidad” constituye el elemento fundamental del núcleo duro de la garantía constitucional de la autonomía local. En virtud de este principio, se entiende que las entidades locales ostentan la capacidad genérica de asumir todos los asuntos de la comunidad local sin necesidad de que exista un previo título competencial habilitante, aunque el legislador puede, con determinadas limitaciones, acordar la transferencia de tales asuntos a otro nivel de gobierno.

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2.7 Garantía de suficiencia financiera para el ejercicio de las competencias Inicialmente, este principio no estaba incluido en el borrador de libro blanco para la reforma de los gobiernos locales (enero de 2005), aunque se hacía constar repetidamente en el texto la necesidad de mantener el necesario equilibrio entre competencias y garantía de financiación de su desarrollo. Elevado a rango de principio básico en el texto definitivo del libro blanco, se desea remarcar con ello la exigencia de salvaguardar la suficiencia financiera. En este sentido, se tiene previsto que la futura ley base de régimen local debe contener este principio o alguna directriz de obligada referencia en la futura ley de financiación local que ha de promulgarse inmediatamente tras la aprobación de una nueva ley base. 3. Competencias La futura Ley Básica de régimen local debería concretar expresamente un mínimo de competencias locales, ámbito que ha de poder ser ampliado por las leyes autonómicas de régimen local. Esta futura Ley debería determinar los sectores de actividad administrativa o ámbitos en los que el legislador constata la presencia de intereses locales. Como señala, el libro blanco para la reforma del gobierno local, esa determinación debe considerar los criterios incluidos en el esquema 8.1. Estos criterios pretenden reflejar la voluntad de apoyar la descentralización a favor de los gobiernos locales. Esquema 8.1 Criterios para la determinación de las competencias locales 1 La lista de los sectores o ámbitos de actividad debe ser mucho más amplia que la contenida en el artículo 25 de la vigente Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local. 2 La lista debe ser abierta y adecuada a la realidad de la sociedad actual. La lista además debe poder ser ampliada en leyes autonómicas, sectoriales, o por losa propios municipios en sectores en que proyecten su propio interés. 3 El principio de subsidiaridad es el más adecuado para determinar la lista de sectores y ámbito de interés local. 4 La lista de competencias y ámbitos de interés local debería proyectar la idea de que toda aquella materia que afecte a los vecinos ha de ser asumido por el municipio, cuyo gobierno local ha de tener capacidad para asumir, expresar y representar a los vecinos ante las instituciones competentes. Fuente: Libro blanco para la reforma del gobierno local, julio 2005. Ministerio de Administraciones Públicas.

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Pero el libro blanco ha pretendido ir más allá que la redacción estos criterios. Haciéndose eco de las diferentes aportaciones realizadas desde distintos ámbitos de la administración pública y organismos de representación de intereses locales, ha detallado una serie de competencias que necesariamente han de atribuirse a los gobiernos locales. Seguidamente se enumeran. Se distinguen entre competencias municipales y provinciales. 3.1. Competencias municipales Se reproduce literalmente, las competencias reseñadas en el libro blanco. Seguridad ciudadana Mediante esta competencia debería contemplarse la capacidad de definir y aplicar políticas preventivas en materia de seguridad ciudadana, coordinación de los diversos cuerpos y fuerzas en el municipio, y el ejercicio de funciones de policía judicial por parte de la policía municipal. Los ayuntamientos deberían tener competencias para regular mediante ordenanza las condiciones a cumplir por las actividades organizadas en espacios públicos y locales de pública concurrencia. Sería interesante el expreso reconocimiento del alcalde como autoridad de seguridad ciudadana y debería permitirse que los ayuntamientos presten el servicio de forma asociada. Circulación de vehículos y servicios de movilidad Las ordenanzas municipales deben poder regular la circulación y el estacionamiento de todo tipo de vehículos por las vías de ámbito local del municipio, tengan o no la condición de urbanas, incluida la posibilidad de establecer todo tipo de medidas restrictivas para garantizar la seguridad, la fluidez del tráfico y el medio ambiente. Los ayuntamientos deben ostentar asimismo competencias de control y sancionadoras para hacer cumplir la normativa vigente en las vías de carácter local del municipio y para castigar los eventuales infractores, poniéndolos a disposición judicial si procediera. Lo que denominamos vías de ámbito o carácter local deben ser, además de las urbanas, los caminos rurales, viales de acceso a urbanizaciones o polígonos y, en general, todo tipo de carreteras o caminos para el tránsito interior del municipio. Únicamente deberían quedar fuera de este

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concepto las carreteras y autopistas cuyo recorrido excede el término de un municipio. Los municipios también deben tener competencias para establecer, regular y, en su caso, gestionar servicios de transporte de viajeros dentro del término municipal, así como para participar en la planificación, regulación y gestión de estos mismos servicios cuando trascienden su término municipal. Estos servicios pueden ser de autobús, taxi, tranvía, tren o cualquier otro. También deberían poder regular el transporte y la carga y descarga de mercancías dentro del término municipal, con la finalidad de adoptar medidas que aseguren una mayor fluidez de tránsito. Una limitación importante en esta materia es la dificultad que tienen los ayuntamientos para aplicar medidas coactivas a vehículos o conductores domiciliados en otros municipios, situación muy frecuente, como es fácil entender dada la movilidad de los vehículos. Protección civil y prevención y extinción de incendios Debería reconocerse la competencia municipal para la formulación de planes de protección civil y para la prevención y extinción de incendios, planes que deberán ser coherentes y estar coordinados con los que formulen las administraciones de ámbito supralocal (con audiencia o participación de representantes municipales). Deberían, asimismo, poseer competencia municipal para aprobar ordenanzas que establezcan medidas preventivas, y en su caso reactivas, en relación con incendios, inundaciones u otro tipo de percances o calamidades. Los municipios también deberían tener competencias para crear y gestionar servicios de bomberos, así como eventuales servicios de protección civil. El alcalde debe tener capacidad para ordenar la adopción de las medidas extraordinarias que sean necesarias para proteger a la población en caso de incendio o catástrofe, pudiendo movilizar a los vecinos, requisar equipos u ordenar el desalojo de edificios, entre otras.

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Urbanismo y ordenación del territorio y espacios públicos Los ayuntamientos deben tener competencia para formular y aprobar planes urbanísticos e instrumentos de ordenación del territorio, cuyo ámbito territorial no exceda del término municipal. Estos instrumentos de planificación, en la medida en que no afecten a intereses supralocales, deben ser aprobados bajo la exclusiva responsabilidad municipal, debiendo respetar únicamente los instrumentos de planificación de ámbito supralocal. Se debería establecer el principio general según el cual si hay leyes sectoriales que por razones o servicios de interés general (costas, puertos, aeropuertos…) limitan la capacidad de las instituciones urbanísticas en determinadas zonas del territorio, se deban disponer por estas leyes procedimientos de armonización de los intereses locales y del ordenamiento urbanístico con los generales y el ordenamiento sectorial de que se trate, y no la mera y directa prevalencia de este último, salvo cuando deban prevalecer intereses supralocales por no ser compatibles con los locales. También se debería reconocer la plena competencia municipal para la formulación, aprobación y ejecución de instrumentos de gestión urbanística, y para adoptar las medidas que procedan para la protección de la legalidad urbanística y para sancionar eventuales infracciones. Toda actividad, pública o privada, que modifique la configuración del territorio debe estar sujeta a un trámite de control preventivo municipal. Deberían los municipios ostentar competencias para promover la formulación de planes urbanísticos o de ordenación del territorio de ámbito supramunicipal y, en todo caso, derecho de los representantes municipales a participar o ser escuchados en el proceso de formulación de los mismos. Así como para disponer o promover la existencia de parques, jardines, vías públicas y demás espacios públicos de ámbito municipal, y para regular su uso y protección y para estar al cuidado del alumbrado, mantenimiento y limpieza de los mismos. Vivienda Se debe atribuir competencia a los municipios para desarrollar mediante ordenanza los aspectos constructivos y las condiciones de habitabilidad de las viviendas y para ejercer los trámites correspondientes para garantizar su cumplimiento (tramitación y otorgamiento de la cédula de habita-

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bilidad). También se les debe atribuir competencias, en el marco del principio de legalidad tributaria, para adoptar mediante ordenanza medidas que penalicen las prácticas especulativas y las viviendas desocupadas y, en general, para promover la existencia de una oferta suficiente de viviendas asequibles. Asimismo, deben tener competencias para gestionar promociones municipales de vivienda, sea con destino a alquiler o a venta, o para colaborar en promociones públicas o sociales de vivienda protegida. También se les debe reconocer la competencia para participar en cualquier caso en la adjudicación de viviendas que hayan sido promovidas por otras administraciones públicas en su término municipal. Los planes de vivienda deberían contener una línea de financiación específica para el fomento de la construcción de viviendas protegidas por parte de los municipios, incluyendo un parque suficiente de viviendas en alquiler. Medio ambiente Los ayuntamientos deben tener competencia para formular y aplicar una política municipal para la protección del medio ambiente y el desarrollo sostenible de la comunidad. También deben tener competencia para someter a control preventivo municipal todas las actividades que se desarrollen en su término municipal y puedan afectar el medio ambiente y, si procede, para condicionar el inicio o la continuidad de las mismas a la adopción de medidas de protección ambiental. Asimismo, los municipios deben poder elaborar y aprobar ordenanzas para la protección del medio ambiente y el desarrollo sostenible, con las que concretarán y desarrollarán en su ámbito las normas más generales, y con las que también deben poder adoptar medidas adicionales de protección ambiental a las vigentes con carácter general, con la única condición de asegurar un mayor grado de protección ambiental. Entre otros, son sectores que en todo caso pueden ser objeto de desarrollo normativo o de otras medidas municipales para la protección del medio ambiente los siguientes: el ahorro energético y de recursos naturales, la protección del paisaje, el ruido y la emisión de gases con efecto inver-

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nadero. Agua Los ayuntamientos deben tener competencia para regular, además de prestar, los servicios de abastecimiento de agua y también de evacuación domiciliaria de las residuales. También deben poder tomar la iniciativa y, en cualquier caso, participar en el establecimiento de infraestructuras y servicios de captación y transporte de agua potable para su población y de depuración de aguas residuales. Asimismo, los ayuntamientos deben tener competencia para elaborar y aprobar ordenanzas para la racionalización y ahorro del consumo de agua en su comunidad, o para adoptar medidas extraordinarias de restricción en caso de escasez. Los ayuntamientos también deben cuidar de la potabilidad y calidad del agua de consumo humano y de la integridad de las redes de conducción del agua. Energía Reconocimiento de la capacidad municipal para formular y desarrollar una política propia en materia de energía, con el objetivo de fomentar el uso de energías renovables, minimizar los consumos energéticos y asegurar el acceso efectivo de los vecinos a un suministro energético suficiente y de calidad. Para la aplicación de esta política municipal de energía, los ayuntamientos deben poder elaborar y aprobar ordenanzas que establezcan o fomenten prácticas de ahorro energético y de producción o consumo de energías limpias, y que aseguren la existencia de redes y de servicios que garanticen el suministro de energía suficiente y de calidad a todos los inmuebles del término municipal. Con estas mismas finalidades, los municipios deben poder tomar la iniciativa y, en cualquier caso, participar en la formulación de planes y programas de ámbito supramunicipal para la producción y distribución de energía con destino a su población. Telecomunicaciones y sociedad de la información Los ayuntamientos deberían tener reconocida la competencia para regular mediante ordenanza el establecimiento de infraestructuras de tele-

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comunicaciones, ya sea en base al hecho de que transcurren por el dominio público municipal, o por motivos urbanísticos, ambientales o para la protección de la salud pública. Se debe reconocer a los municipios una mayor capacidad de la que tienen actualmente para obligar a los operadores a compartir infraestructuras de telecomunicaciones; así como competencia para explotar redes o para prestar servicios de telecomunicaciones. Se debería reconocer también la capacidad municipal para adoptar medidas normativas o de fomento que persigan el objetivo de garantizar el acceso de todos los vecinos a servicios accesibles de telecomunicaciones de banda ancha y, en general, nuevas tecnologías. Limpieza y residuos Debería haber competencia municipal no sólo para prestar, sino también para regular el servicio de limpieza de la vía pública y zonas públicas y de recogida, transporte y tratamiento de residuos domésticos. La competencia municipal en estos asuntos debe permitir a los ayuntamientos la promulgación de ordenanzas que establezcan deberes ciudadanos para el mantenimiento de la limpieza de la vía pública y la minimización y recogida selectiva de los residuos domésticos, incluida la posibilidad de imponer sanciones si se incumplen estas obligaciones. Los ayuntamientos también deben tener competencias que les permitan participar en la regulación y en la gestión de los residuos no domésticos (industriales, sanitarios, agropecuarios…). Salud pública Debería haber competencia municipal para establecer mediante ordenanza normas tendentes a asegurar la existencia de condiciones óptimas para la salud colectiva, y competencia también para desarrollar las actuaciones necesarias (actos de control preventivo, inspecciones, sanciones, información, servicios técnicos…) para asegurar el cumplimiento de las mismas. Las competencias municipales en materia de salud pública tienen, entre otros, los objetos siguientes: potabilidad de las aguas, higiene de los alimentos, higiene de las viviendas, prevención de epidemias, educación alimentaria, protección de animales, etc.

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Cementerios y servicios funerarios Competencia municipal para determinar la ubicación de cementerios, para regular el uso de los mismos y para gestionar el servicio. Asimismo, los ayuntamientos deben tener competencia para regular los servicios fúnebres y el traslado de cadáveres dentro del término municipal, así como para poder prestar servicios de este orden. Asistencia sanitaria Competencia municipal para cooperar en la planificación y en la gestión de los centros públicos de asistencia sanitaria primaria existentes en su término municipal. Los ayuntamientos también han de tener capacidad para gestionar servicios sanitarios especializados o servicios hospitalarios, así como para participar en la planificación y en la dirección de la asistencia sanitaria pública que les afecte. Servicios para la integración y la cohesión social Se debe atribuir a los municipios competencias para regular y prestar los servicios sociales públicos de asistencia primaria, así como los especializados que se planteen en su ámbito territorial. La competencia municipal en este ámbito debe incluir la capacidad de organizar y prestar servicios de atención a la dependencia, así como actividades y servicios para la protección o la reinserción de personas que lo requieran (mujeres maltratadas, menores, etc.). De modo especial conviene reforzar las competencias municipales relacionadas con la inmigración, hasta asegurar que el ayuntamiento pueda desarrollar funciones efectivas de acogida y de integración social de los inmigrantes. En general, las competencias municipales en materia de integración y cohesión social deben incluir la capacidad de regular y controlar el funcionamiento de los servicios privados existentes en el término municipal. Deportes y ocio Competencia de los municipios para ser titulares de, regular y, en su caso, gestionar los equipamientos deportivos y de ocio públicos existentes

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en su término. Reconocimiento de la competencia municipal de sensibilización y de promoción o gestión de actividades, así como de cierta capacidad municipal para regular el funcionamiento y las actividades de las entidades sociales del deporte, todo ello con el fin de asegurar la máxima extensión de la práctica deportiva en la localidad. Cultura y patrimonio histórico-artístico Competencia municipal para establecer, regular y gestionar los equipamientos culturales de carácter público de la localidad (bibliotecas, museos, archivo, teatro, centros polivalentes, etc.), así como para incidir en la localización y funcionamiento de los privados. Los ayuntamientos también deben tener competencia para organizar, promover y regular todo tipo de actividades culturales que se celebren en la comunidad y para fomentar la creación y la producción artística. Debe reconocerse asimismo la competencia municipal para crear, regular y proteger un posible catálogo local de bienes de valor o interés histórico 15, artístico, arquitectónico, arqueológico, científico o similar, incluyendo la posibilidad de establecer limitaciones a los propietarios privados de los mismos, con el fin de garantizar su integridad y accesibilidad. Competencia municipal también para participar en la catalogación de bienes del patrimonio cultural autonómico o estatal radicados en su término municipal y para participar en la regulación de su uso, acceso y protección. Educación Competencia municipal para localizar y promover los centros docentes públicos que requiera la comunidad, para cuidar de su mantenimiento y conservación y para regular su uso fuera del horario y del calendario escolar. Competencia municipal para cooperar en la planificación y en la gestión de los centros públicos escolares existentes en su término municipal. Los municipios también deben poder participar en el proceso de matriculación en los centros públicos y concertados radicados en su término municipal a fin de colaborar en una correcta distribución de los alumnos.

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Capacidad de los ayuntamientos para organizar actividades extraescolares. Capacidad de los ayuntamientos para participar en la programación de las actividades docentes, a fin de asegurar la conexión de la escuela con su entorno. Ordenación y promoción de la actividad económica Competencia municipal para regular el establecimiento, autorizar y promover todo tipo de actividades económicas en su término municipal, especialmente las de carácter comercial, artesanal y turístico, así como para procurar la mejora y la competitividad de sus estructuras productivas. Competencia municipal para gestionar todo tipo de actividades productivas, en concurrencia con las empresas privadas, planificar estratégicamente el territorio, elaborar y aplicar políticas de dinamización socioeconómica, fomento del empleo y atención a los parados. Colaboración con la administración de justicia Conviene reforzar las competencias municipales de colaboración con la administración de justicia, a fin de contribuir a hacerla más eficiente y próxima a los ciudadanos. En este terreno podría analizarse la posibilidad de establecer mecanismos específicos de justicia de proximidad para resolver conflictos de vecindad y de justicia municipal. Servicios cuyo acceso universal constituye responsabilidad de las administraciones locales Se debería plantear la sustitución de los actuales artículos 26 (obligaciones municipales) y 86.3 (actividades o servicios esenciales reservados a los entes locales) de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local por el criterio de servicios de acceso universal. El concepto de acceso universal es la base sobre la que se define el concepto de servicio público por el derecho comunitario, en el sentido que es el objetivo que legitima posibles intervenciones y gastos de las administraciones públicas que en otro caso podrían considerarse contrarios al equilibrio del mercado y al derecho de la competencia.

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En este sentido, plantear la responsabilidad de las administraciones locales en términos de garantizar el acceso universal tiene, entre otras consecuencias, la atribución a los ayuntamientos de una responsabilidad, cuyo establecimiento efectivo podrá ser exigida por los ciudadanos. Esta responsabilidad legitima a los municipios a invertir o a gastar en estos servicios, sin preocuparse de si con ello discriminan eventuales servicios privados concurrentes. Por otra parte, se propone definir formalmente esta responsabilidad no como propia de los municipios, sino de la administración local. Quiere significarse con ello que esta institución, a diferencia de lo que sucede con la actual de las obligaciones municipales, ya no debería cumplir funciones de garantía competencial a favor de los municipios (papel que cumple lo previsto en el apartado anterior), de modo que lo que importa en relación con estas responsabilidades de acceso universal no es tanto que su cumplimiento efectivo sea precisamente de la competencia municipal, como que se establezcan efectivamente, en principio por la administración local (municipios o, supletoriamente, otras entidades locales aunque también debería admitirse expresamente que la legislación autonómica de régimen local o la sectorial pudiesen responsabilizar de este acceso universal a otras administraciones públicas). 3.2. Competencias provinciales Las diputaciones provinciales deberían asumir plenamente las competencias que se citan seguidamente. Cooperación y colaboración con los municipios Esta función ha constituido una de las piezas fundamentales del gasto provincial. Ante los nuevos retos que surgen en el nivel local, deberían ampliarse hasta abarcar al establecimiento de redes y servicios generales de cooperación de todo tipo con los municipios. En esquema 8.2 se sugieren una serie de posibilidades que pueden desplegar las diputaciones.

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Esquema 8.2. Materias de cooperación local como función esencial de las diputaciones 1

Creación y mantenimiento de redes de servicios municipales.

Formación de los electos y empleados municipales.

Asesoramiento jurídico, económico, técnico, administrativo y de gestión.

Suministro de bienes en especie.

Ejecución de obras o prestación de servicios por la propia diputación.

Tramitación de expedientes administrativos por delegación de los ayuntamientos.

Desempeño de funciones técnicas por la propia diputación.

Asistencia administrativa en el ejercicio de las funciones reservadas a los

funcionarios con habilitación de carácter nacional. Asistencia a la creación y al funcionamiento de mancomunidades, consorcios u otras formas asociativas legalmente previstas.

Fuente: Libro blanco para la reforma del gobierno local (julio de 2005). Ministerio de las Administraciones Públicas.

El trabajo en red y la concertación se perfilan como los instrumentos más adecuados para establecimiento de relaciones intergubernamentales entre los diversos gobiernos locales, y en los que las diputaciones podrían ejercer un papel estelar para profundizar en la cooperación local. Suplencia de competencias municipales Mediante esta función, las diputaciones deberían ser las administraciones responsables de las competencias municipales para aquellos municipios en los que no sean ejercidas por los ayuntamientos, siempre y cuando las leyes sectoriales o las autonómicas de régimen local no la atribuyan a otras administraciones. Establecimiento de infraestructuras y servicios de carácter supramunicipal Ya prevista en la legislación actual, y como tal ha sido objeto de desarrollo por estos entes locales. Competencias de ordenación, promoción y gestión de intereses provinciales Entre otras funciones, podrían intervenir en determinados ámbitos, tales como en vías de comunicación, agua y saneamiento, medio ambiente, políticas activas de empleo, promoción económica, etc. Estas funciones deberían ser atribuidas por leyes específicas.

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4. Financiación local Las tendencias en la Unión Europea, en aras a revitalizar la vida local, en cuanto elemento básico de cohesión frente al proceso de globalización, apuntan en la siguiente dirección: La existencia de una preocupación prioritaria por encontrar una base óptima de imposición local. De ahí que se hiciera necesario establecer mecanismos financieros que permitieran ligar la imposición local a las grandes figuras del sistema impositivo (IRPF e IVA, principalmente). La necesaria mejora del sistema de subvenciones no condicionadas (transferencias del Estado a las corporaciones locales). La creación de un sistema de participación de las comunidades autónomas en los ingresos de los entes locales. La existencia creciente de trasladar el coste de los servicios locales a sus usuarios. La búsqueda eficaz de fórmulas de colaboración público - privado. La exigencia de reforzar los mecanismos de responsabilidad de los gobiernos locales ante sus electores. En cierta medida, el futuro de la hacienda local española está ligada a las posibilidades de implantación progresiva de estas medidas. Aunque la potencialidad de la presión fiscal local no está agotada, las dificultades para elevar los tipos de gravamen de los impuestos locales al máximo permitido son crecientes. De ahí que cada vez más los analistas defienden la necesidad de buscar mecanismos de participación territorializada en los impuestos estatales. De otro lado, parece imprescindible que las subvenciones incondicionadas de las corporaciones locales se rijan por criterios diferentes a los actuales. En este sentido, es necesario eliminar las inequidades que han producido la introducción en el indicador de la población de ponderaciones, no suficientemente justificadas, que afectan negativamente a los municipios con menor población. De otro lado, se debería buscar criterios de distribución de las transferencias corrientes del Estado sustitutorios o complementarios a los actuales. En este sentido, se deberían buscar indicadores más representativos de medición de las necesidades de gasto local que el actual de la población, mediante el cual se reparte el 75% de los fondos.

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Sigue pendiente la búsqueda de mecanismos que hagan factible la participación de las comunidades autónomas en los ingresos locales. Esta participación se podría formular a partir de la creación de un Fondo de Compensación Local, de características similares al sistema instaurado de transferencias condicionadas desde el Estado a las autonomías, para financiar inversiones locales. Este fondo debería servir de paliativo a la tendencia observada a la enajenación del patrimonio local, que perjudica la ordenación del territorio urbano. De otro lado, las corporaciones locales deberían aumentar las tasas a fin de que cubran en su totalidad la provisión de servicios realizados. Resumen Todas las investigaciones sobre el ámbito competencial de las corporaciones locales apuntan en la misma dirección: su regulación ha sido insuficiente y ambigua. La falta de concreción de las competencias de la actual Ley de Bases del Régimen Local impidió que los ayuntamientos tuvieran unas competencias propias bien perfiladas. Ante tal ausencia, el desarrollo competencial local ha dependido del desarrollo de la legislación sectorial estatal y autonómica. En la medida que el desarrollo de la legislación autonómica no se ha producido de una manera uniforme en España, la asunción de competencias locales ha sido asincrónica en el tiempo, en función de la autonomía en que estuvieran enclavados. La atribución de competencias locales por desarrollo de legislación sectorial ha sido incompleta e interesada. En un caso notable de situaciones, se ha producido sin que se hubieran arbitrado mecanismos de financiación específicos a tal finalidad. El debate que ha surgido actualmente en España acerca del papel de los gobiernos locales es una oportunidad para superar anacronismos del pasado, que impiden un desarrollo pleno de las competencias locales. La ampliación de las competencias locales debe de garantizarse para todo el territorio nacional y han de integrarse en los principios rectores de la Constitución Europea y en la Carta Europea de la Autonomía Local, en armonía con la Constitución Española. Una fórmula coherente para lograrlo es elevar la futura Ley Básica de los Gobiernos Locales a rango de Bloque Constitucional Local. Esta medida evitaría las contradicciones y reajustes del resto de la legislación sectorial de aplicación a esta materia.

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Esta futura Ley ha de garantizar, además, la suficiencia financiera, necesaria para la prestación de nuevos servicios. Como se sabe, este principio está consagrado en la Constitución Española y en la Carta Europea de la Autonomía Local. Este principio enmarca las posibilidades reales de la autonomía local, pues, sin medios económicos suficientes, el principio de autonomía local no pasa de ser una mera atribución formal. Términos claves Bloque Constitucional Local Cláusula de competencia general Gobiernos locales Principio de proporcionalidad Principio de subsidiariedad Principio de supletoriedad Servicios de acceso universal

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V. Caso prรกctico

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Capítulo 9. El caso de la hacienda local andaluza El presupuesto, en cuanto expresión cifrada, conjunta y sistemática de las obligaciones que como máximo puede reconocer la hacienda pública, central o territorial, y de los derechos que prevea liquidar durante un ejercicio, representa un material de indudable valor para conocer el plan económico de una hacienda pública concreta. Además, desde el punto de vista pedagógico, es un material necesario para asentar los conocimientos teóricos expuestos. De ahí que se ha creído oportuno destinar este capítulo destinado al caso de la hacienda local andaluza. Se presenta, en primer lugar, la hacienda de los entes locales andaluces de manera agregada. A continuación, se profundiza en la hacienda municipal. En tercer lugar, se describe la hacienda provincial La presentación es similar para todos los casos. Una primera parte destinada a la descripción de los ingresos presupuestarios, que se completa con una segunda parte que tiene por objeto la familiarización con los gastos presupuestarios. Adicionalmente, se ha añadido una tercera parte. Tiene por objeto la presentación de indicadores de equilibrio presupuestario, de relación de las operaciones de ingresos con las de gastos. 1. Presupuesto de los entes locales El conjunto agregado de los entes locales andaluces tuvo un presupuesto de ingresos en 1988 de 2.001,3 millones de euros. Los ingresos totales de dicho año supusieron el 13,8% del presupuesto agregado en el nivel nacional de los entes locales. Parecida participación ostentó el presupuesto agregado andaluz respecto al nacional en 2001 (último año del que se disponen de cifras agregadas). En este caso, alcanzó el 15,7%. De otro lado, la población andaluza sobre el total nacional representó el 17,7% en 1988, mientras que en 2001 alcanzó el 18,0%. El cuadro 9.1 permite comparar el presupuesto agregado de los entes locales nacional y andaluz en 1988 y 2001. Los datos se presentan per capita

Caso práctico

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MANUEL ESTEBAN CABRERA

Cuadro 9.1. Presupuesto per capita de ingresos de los entes locales (€). Capítulos 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9.

Impuestos directos Impuestos indirectos Tasas y otros ingresos Transferencias corrientes Ingresos patrimoniales Ingresos corrientes Enajenación de inversiones reales Transferencias de capital Ingresos de capital Activos financieros Pasivos financieros Ingresos financieros Total Presupuesto

1988 2001 Andalucía España Andalucía España 49,08 94,56 201,84 307,73 13,09 39,91 29,92 145,49 66,27 66,48 125,88 144,02 86,44 95,35 282,38 270,04 4,41 8,40 21,94 20,03 219,29 304,71 661,96 887,32 5,05 3,79 59,43 42,80 16,19 13,35 112,09 74,24 21,24 17,14 171,52 117,03 6,89 3,90 16,58 6,34 40,68 44,52 105,05 87,43 47,56 48,42 121,63 93,77 288,10 370,27 955,11 1.098,12

Fuente: Ministerio de Economía y Hacienda. DGCHT (1988) y DGFCFT (2001).

En los años de referencia, el presupuesto agregado per capita nacional que mayor que el andaluz. Las diferencias se explican por la menor presión fiscal ejercida en Andalucía. En el año 1988 la presión fiscal directa fue de 49 euros por habitantes en Andalucía, mientras que en España alcanzaron los 94,5 euros. De la misma manera, acaeció en 2001. En ese año la presión fiscal per capita andaluza se elevó hasta los 201,8 euros, cifra inferior a la registrada en España que fue de 307,7 €. En el mismo sentido, nos reafirmamos respecto a la presión fiscal indirecta. En ambos años, muy inferior en Andalucía sobre España. Y de la misma manera se concluye en relación a las tasas y otros ingresos. Si bien las cifras son bastantes más aproximadas. Idénticas en 1988 (66 euros por capita), y ligeramente a la baja en Andalucía en 2001 (125,9 € frente a 145,5 en España). A raíz de la menor presión fiscal ejercida por las haciendas locales andaluzas el total de ingresos corrientes son menores que en el contexto nacional. Las cifras de 1988 revelan una diferencia negativa para Andalucía de 85,4 € por habitantes. Esa diferencia en aún mayor en 2001. El dato registrado apunta a una desviación de 225,4 €.

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Caso práctico

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En cuanto a las operaciones de capital de ingresos, los datos son aproximados en 1988; pero en 2001, las operaciones de capital andaluces son muy superiores a los registrados en España. Mientras en la comunidad autónoma andaluza alcanzaron los 171,5 € por habitantes, en España se presupuestaron 171,0 €. La diferencia observada en 2001 se consecuencia de la mayor predisposición de las haciendas locales andaluzas a enajenar su patrimonio, así como a las subvenciones conseguidas por Andalucía para la financiación de inversiones. Probablemente procedentes de Fondos Comunitarios. El presupuesto agregado por habitantes andaluz es inferior al nacional en 82,2 € en 1988, cifra que se corresponde con el menor presupuesto de ingresos corrientes. En cambio, en el 2001 la desviación negativa del presupuesto andaluz es de 143 € por habitantes. Esa cifra es inferior a la diferencia que se produce entre los ingresos corrientes de uno y otro ámbito territorial, que como se ha reseñado ascendió a 225,4 € por habitantes. La diferencia entre un dato y otro se explica fundamentalmente por los mayores ingresos presupuesto por operaciones de capital en Andalucía. De igual forma que se ha efectuado con los ingresos, se puede proceder con los gastos, con el propósito de enmarcar el presupuesto agregado de los entes locales andaluces en el nacional. Como corresponde a una organización de servicios, los gastos de personal constituyen una parte importante del presupuesto de gasto. Se previeron gastos por este capítulo por importe de 105,02 euros per capita en Andalucía en 1988. Similar dato se registró para el conjunto español en que alcanzó la cifra de 107,45 euros. Cabe concluir en parecidos términos en el año 2001. Las cifras resultantes de gastos de personal fueron muy parecidas en ambos ámbitos territoriales (cuadro 9.2).

Caso práctico

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MANUEL ESTEBAN CABRERA

Cuadro 9.2. Presupuesto per capita de ingresos de los entes locales (€). Capítulos 1. 2. 3. 4. 6. 7. 8. 9.

Gastos de Personal Gastos de bienes corrientes y servicios Gastos financieros Transferencias corrientes Gastos corrientes Inversiones reales Transferencias de capital Gastos de capital Activos financieros Pasivos financieros Gastos financieros Total Presupuesto

1988 2001 Andalucía España Andalucía España 105,02 107,45 292,57 284,34 56,07 76,31 181,31 231,62 19,12 21,80 35,66 33,30 12,28 37,68 78,54 217,68 192,50 243,24 588,07 766,95 67,05 72,63 232,89 248,91 4,38 27,80 41,33 24,91 71,44 100,43 274,22 273,82 6,23 4,19 19,19 7,00 13,96 17,89 67,26 51,02 20,19 22,08 86,45 58,02 284,13 365,75 948,74 1.098,79

Fuente: Ministerio de Economía y Hacienda. DGCHT (1988) y DGFCFT (2001).

En cambio, importantes diferencia se aprecian en el capítulo de gastos de bienes corrientes y servicios. En el año 1988 este capítulo supuso un gasto presupuestado por habitante de 56,1 €; en el contexto nacional la cifra ascendió a 76,3 €. La diferencia se elevó a 20,2 €. Pero aún superior fue 2001 en que se registró una diferencia en el mismo sentido de 50,3 €. Así pues, al menos para los años objeto de este análisis se da una mayor contención gastos en el capítulo de consumos, suministros y trabajos exteriores en Andalucía sobre el contexto nacional. De la misma manera, se observa en relación con las subvenciones corrientes a ONGs y empresas privadas. Las cifras nacionales son muy superiores a las andaluzas. En el año 2001, los entes locales andaluces presupuestaron transferencias corrientes por importe de 78,5 € por habitantes. La cifra nacional se elevó hasta los 217,7 €. La diferencia pues ascendió a 139 euros. La mayor predisposición al gasto corriente de las haciendas locales en el contexto nacional, fundamentalmente en los capítulos 2 y 4, supuso una mayor cuantía del presupuesto agregado de operaciones corrientes en España. Así, en 2001 fue de 767 € por habitantes, frente a los 274,2 € de Andalucía. En materia de inversión, el presupuesto andaluz por habitantes es menor en 1988, pero similar en 2001. En ambos ámbitos territoriales el nivel de inversión registrada ascendió a 274 € per capita. De esta cantidad, la inversión directa prevaleció sobre la indirecta (transferencias de capital), si bien en 2001 se observa una mayor disposición de los entes locales an-

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Caso práctico

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daluces al uso de la inversión indirecta, fruto tal vez de una organización local mucho más descentralizada que en el contexto nacional. Por otra parte, se ha estimado oportuno ofrecer datos de la deuda contraida por los entes locales. En esta ocasión, se exponen datos de la deuda agregada de este colectivo en el nivel nacional. En términos cuantitativos, los registros estadísticos del Banco de España ponen de manifiesto que la deuda de los entes locales ha aumentado de manera sostenida desde 1985 a 2003. Así, mientras en 1985 la deuda se situó en 4.193 millones de euros, en 2003 fue superior a los 23.000 millones (cuadro 9.3). Cuadro 9.3. Evolución de la deuda de las corporaciones locales. Millones € Ayuntamientos Diputaciones Total % s/PIB Año (a) (b) 1985 3.142 1.051 4.193 2,5 1990 6.659 6.136 12.795 4,3 1995 12.616 5.395 18.011 4,1 2000 15.193 4.979 20.172 3,3 2003 17.967 5.276 23.243 3,1 (a) Incluye ayuntamientos, mancomunidades y agrupaciones inframunicipales. (b) Incluye diputaciones, consejos y cabildos insulares. Fuente: Banco de España. Elaboración propia.

Sin embargo, el crecimiento del PIB nacional ha sido muy superior al aumento de la deuda, por lo que ha disminuido en términos proporcionales. En 2003 se situó en el 3,1% muy inferior a la cifra alcanzada en 1990, en que se situó en el 4,3% respecto al PIB. Como se observa, en el gráfico 9.1 durante la década de los noventa del siglo pasado el endeudamiento ha trazado una curva de suave perfil negativo.

Gráfico 9.1. Ratio deuda local/ PIB nacional 6,0 4,0 2,0

20 02

20 00

19 98

19 96

19 94

19 92

19 90

19 88

19 86

19 84

0,0

Caso práctico

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MANUEL ESTEBAN CABRERA

Desde el punto de vista de la distribución de la deuda entre los ayuntamientos y las diputaciones provinciales, la hacienda municipal concentra el mayor número de créditos ajenos vivos. La deuda municipal representó en 2003 en 77% del total, mientras que la deuda de las diputaciones resultó ser el 23% restante (gráfico 9.2). Gráfico 9.2. Distribución de la deuda local, 2003 Diputaciones 23%

Ayuntamientos 77%

A pesar de que la deuda local en el contexto nacional es de escasa cuantía (ya se ha indicado que representa el 3,1% del PIB), su peso es excesivo para el tamaño de recursos de los entes locales. Carentes de recursos propios suficientes para financiar inversiones, la estrategia local para realizar inversiones se ha nutrido de financiación procedentes del crédito ajeno y de la enajenación del patrimonio local. El resultado ha sido una hacienda local endeudada en exceso, que en periodos determinados (como los primeros años de la década de los noventa del siglo pasado) ha ejercido una presión insoportable sobre sus presupuestos. 2. Presupuesto de los ayuntamientos Presentado el presupuesto de los entes locales andaluces, este apartado tiene por objetivo la descripción del presupuesto de los ayuntamientos andaluces. El modo de operar es como se ha indicado: análisis de los ingresos, análisis de los gastos y equilibrio presupuestario. 2.1. Análisis de los ingresos El presupuesto de ingresos de 2001 fue de 5.634,2 millones de euros, casi un 300% por cien más que en 1988. En este año alcanzó una cifra de 1.442,4 millones de euros (cuadro 9.4). Atendiendo a la estructura de ingresos, los impuestos directos son, junto con las transferencias corrientes, los recursos financieros municipales más importantes. Esta afirmación se confirma en el presupuesto de 1988 y de 2001.

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Caso práctico

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Como se sabe, 1988 se enmarca en un período de transición de la financiación local. A la espera de la ley de financiación de las corporaciones locales, los ayuntamientos aún tuvieron que basar su fiscalidad en leyes previas a la Constitución Española. Estas leyes fueron reformadas parcialmente para adaptarlas al nuevo contexto social y político español. Incluso se dictó una ley urgente de saneamiento de las corporaciones locales, alguno de sus articulados fueron declarados inconstitucionales. De modo que los ayuntamientos dispusieron sus ingresos sobre dichas leyes reformadas y actualizadas, hasta la promulgación de la esperada Ley 39/1988, de financiación local. El contenido de la Ley se desarrolló en sucesivos años, de manera que a partir de 1992 entró en vigor con todas sus consecuencias. Se recuerda que en dicho año el impuesto de actividades económicas fue una realidad fiscal. Así que en 1988, los impuestos directos estaban formados por la contribución territorial urbana y rústica y las licencias fiscales de profesionales y de actividades comerciales e industriales.

Cuadro 9.4. Agregación del presupuesto de ingresos de los ayuntamientos de Andalucía. Estructura según capítulos Capítulos 1.Impuestos directos 2.Impuestos indirectos 3.Tasas y otros ingresos 4.Transferencias corrientes 5.Ingresos patrimoniales Ingresos corrientes 6.Enajenación de inversiones reales 7.Transferencias de capital Ingresos de capital 8.Activos financieros 9.Pasivos financieros Ingresos financieros Total Presupuesto

1988 Miles € % 328.459 22,8% 59.224 4,1% 323.627 22,4% 363.252 25,2% 21.366 1,5% 1.095.928 76,0% 20.098 1,4% 108.387 7,5% 128.484 8,9% 7.386 0,5% 210.583 14,6% 217.969 15,1% 1.442.381 100,0%

2001 Miles € % 1.451.462 25,8% 221.533 3,9% 837.318 14,9% 1.372.802 24,4% 150.734 2,7% 4.033.849 71,6% 421.382 7,5% 606.980 10,8% 1.028.362 18,3% 46.296 0,8% 525.657 9,3% 571.953 10,2% 5.634.164 100,0%

∆% 341,9% 274,1% 158,7% 277,9% 605,5% 268,1% 1996,7% 460,0% 700,4% 526,8% 149,6% 162,4% 290,6%

Fuente: Ministerio de Economía y Hacienda. DGCHT (1988) y DGFCFT (2001).

La previsión de ingresos a partir de los impuestos directos se valoró en 328,5 millones de euros en 1988. Representó el 22,8% de los ingresos totales. Una cifra parecida y, por tanto, una tasa de participación similar, fue la presupuestada en el capítulo de tasas y otros ingresos. Mucho menores, por otro lado, fueron las cifras previstas de los recursos procedentes de los impuestos indirectos y los ingresos patrimoniales. En conjunto, los

Caso práctico

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MANUEL ESTEBAN CABRERA

recursos propios municipales (capítulos 1, 2, 3 y 5) corrientes supusieron el 50% del presupuesto total. Si el dato se compara exclusivamente con el total de ingresos por operaciones corrientes, la cifra que se obtiene es el 67%. Estos porcentajes son indicativos del grado de corresponsabilidad fiscal de los ayuntamientos andaluces. La traslación en el tiempo permite comprobar si este resultado ha sido sostenible. El año 2001 es un año de plena madurez de la financiación local que emanó de la Ley 39/1988. Es un año de expectativas ante la nueva reforma fiscal local que se anunciaba. En dicho año, los impuestos directos cubrieron el 25,8% de los ingresos totales (el 36% de los ingresos por operaciones corrientes), los impuestos indirectos se mantuvieron en el entorno del 4%, las tasas supusieron el 15% (una participación muy inferior a la obtenida para 1988), mientras que las transferencias corrientes se situaron en el 24,4%. En conjunto, los ingresos propios municipales alcanzaron el 47,3% de los ingresos totales; es decir, el 66% de los ingresos por operaciones corrientes (gráfico 9.3). El capítulo de transferencias corrientes, procedentes en su mayor parte de participaciones en los ingresos del Estado, representó el 24,4% del total de los ingresos. Mediante estas transferencias los ayuntamientos andaluces preveían ingresar 1.372,8 millones de euros en 2001. La disponibilidad de las principales fuentes de financiación de los ingresos permite analizar con más detenimiento los conceptos presupuestarios básicos para la configuración presupuestaria de recursos (cuadro 9.5).

Gráfico 9.3. Ingresos agregados municipales, 2001 Tasas y otros ingresos 15%

Impuestos indirectos 4%

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Caso práctico

Transferencias corrientes 24%

Impuestos directos 26%

Enajenación inversiones reales 7%

Pasivos financieros 9%

Transferencia de capital 11%

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En el nivel de conceptos, las transferencias corrientes del Estado con una cifra de 1.179,4 millones de euros constituyen el principal recurso de los ayuntamientos andaluces. Sigue el impuesto sobre bienes inmuebles (IBI) con unas previsiones de 826,8 millones de euros. Por otro lado, las operaciones de crédito previstas alcanzaron los 777,8 millones de euros. La cuarta gran magnitud está constituida por el conjunto de las tasas por prestación de servicios y realización de actividades de la competencia local (entre otras, se podrían citar la tasa de recogida de residuos sólidos y la tasa por el suministro del agua). La suma de las tasas por este concepto se cifró en 499,8 millones de euros. Destaca, por otro lado, las transferencias de capital de la Junta de Andalucía para la financiación de inversiones municipales. En este caso, la cifra presupuestada fue de 331,7 millones de euros. Las últimas posiciones de los ingresos más representativos están ocupadas por los impuestos directos de vehículos de tracción mecánica y el de actividades económicas con unas cifras muy similares, en torno a los 250 millones de euros. En cuanto al impuesto indirecto sobre las construcciones, instalaciones y obras, se esperaba recaudar en 2001 los 220,3 millones de euros, el 5% del total de las principales fuentes de financiación (gráfico 9.4).

Cuadro 9.5. Principales ingresos agregados de los ayuntamientos andaluces, 2001

1.IBI 2.IVTM 3.IAE 4.ICIO 5.Tasas prestación de servicios y realización actividades de competencia local 6.Transferencias corrientes del Estado Transferencias de capital de la Junta de 7.Andalucía 8.Operaciones de créditos Total principales ingresos

Miles € % 826.776 19,1% 247.569 5,7% 247.659 5,7% 220.265 5,1% 499.742 11,5% 1.179.426 27,2% 331.663 7,7% 777.776 18,0% 4.330.875 100,0%

Fuente: Ministerio de Hacienda. DGFCFT.

Caso práctico

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MANUEL ESTEBAN CABRERA

Gráfico 9.4. Principales fuentes de financiación, 2001

IBI 19%

IVTM 6%

Op eraciones de créditos 18%

IAE 6%

Transferencias de cap ital de la Junta de Andalucía 8%

ICIO 5% Tasas 12%

Transferencias corrientes del Estado 26%

2.2. Análisis de los gastos De los tres tipos de análisis de los gastos que se pueden efectuar: económico, funcional y orgánico, se hará una descripción de los dos primeros. No es posible hacer una descripción de los gastos desde el punto de vista orgánico porque no existen estadísticas agregadas disponibles. El hecho de que el código orgánico es de introducción voluntaria por las administraciones públicas, en general, supone la inexistencia de una codificación obligatoria en el territorio nacional. En consecuencia, no todos los ayuntamientos disponen de una distribución del presupuesto de gasto según el órgano responsable de su ejecución. Y en segundo lugar, en el supuesto más que improbable de que lo hubieran introducido en sus presupuestos, la agregación de estos códigos no sería factible, pues podría predisponer a sumar conceptos de gastos distintos. Análisis económico El presupuesto de gastos en 1988 fue de 1.436,5 millones de euros, mientras que en 2001 alcanzó la cifra de 5.587 millones, casi un 290% más (cuadro 9.6). Como corresponde a una administración de servicios, el gasto de personal es el capítulo de mayor cuantía, tanto en 1988 como en 2001. En este año representó el 32% del presupuesto total (gráfico 9.5). La cifra presupuestada de 1.781,3 millones de euros supuso un aumento del orden del 250% sobre la prevista en 1988. Este dato creció menos que el total del presupuesto de gastos que, como se ha comentado, aumentó casi el 290% en el período analizado.

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Caso práctico

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Cuadro 9.6. Agregación del presupuesto de gastos de los ayuntamientos de Andalucía. Estructura según capítulos 1988 2001 ∆% Miles € % Miles € % 1.Gastos de Personal 511.690 35,6% 1.781.250 31,9% 248,1% 2.Gastos de bienes corrientes y servicios 321.626 22,4% 1.202.379 21,5% 273,8% 3.Gastos financieros 83.709 5,8% 199.109 3,6% 137,9% 4.Transferencias corrientes 69.982 4,9% 450.254 8,1% 543,4% Gastos corrientes 987.006 68,7%3.632.992 65,0% 268,1% 6.Inversiones reales 354.026 24,6% 1.472.480 26,4% 315,9% 7.Transferencias de capital 21.108 1,5% 127.865 2,3% 505,8% Gastos de capital 375.134 26,1%1.600.345 28,6% 326,6% 8.Activos financieros 5.355 0,4% 64.705 1,2%1108,3% 9.Pasivos financieros 68.972 4,8% 288.931 5,2% 318,9% Gastos financieros 74.327 5,2% 353.636 6,3% 375,8% Total Presupuesto 1.436.467100,0%5.586.973100,0% 288,9% Capítulos

Fuente: Ministerio de Economía y Hacienda. DGCHT (1988) y DGFCFT (2001).

Gráfico 9.5. Estructura económica de gastos, 2001

Gastos financieros 4% Gastos de bienes corrientes y servicios 22%

T ransferencias corrientes 8%

Gastos de Personal 32%

Inversiones reales 26% T ransferencias de capital 2%

Pasivos financieros 5%

Significativo es en ambos años el esfuerzo municipal destinado a inversiones. La cifra de 1988 se valoró en 354,0 millones de euros, mientras que en 2001 si situó casi en los 1.500 millones de euros. Tanto en un año como en otro fue superior al 25% del presupuesto municipal. Destaca igualmente el porcentaje que representa el capítulo 2 de gastos de bienes corrientes y servicios sobre el total del presupuesto. En este caso, se situó en 2001 ligeramente por encima de los 1.200 millones de euros, casi el 22%.

Caso práctico

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MANUEL ESTEBAN CABRERA

Análisis funcional Los programas de la hacienda municipal andaluza, siguiendo criterios de obligado cumplimiento para todas las administraciones públicas, pueden ser agrupados en ocho grupos de función. A su vez, estos grupos son susceptibles de descomposición en función, subfunción y programa. El análisis que sigue presentará el presupuesto funcional para los años 1992 y 2001 en el nivel de grupo de función. La clasificación funcional del gasto trata de responder a la cuestión sobre el destino de los recursos. Es decir, para qué se gasta. En este sentido, el análisis funcional de gastos de los ayuntamientos andaluces pone de manifiesto la especialidad municipal como hacienda de servicios. En este sentido, la producción de bienes públicos de carácter social es el gasto de mayor significación, y lo es tanto en 1992 (primer año del que se han conseguido datos de la estructura funcional de gastos agregada) como en 2001. Seguidamente, se efectúa una descripción funcional del presupuesto municipal. Servicios de carácter general Incluye los gastos relativos a las funciones de gobierno o de apoyo administrativo a toda la organización. Incluye las funciones de alta dirección, administración general y justicia. Posee un presupuesto agregado de 830 millones de euros en 2001 (cuadro 9.7).

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Caso práctico

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Cuadro 9.7. Presupuesto agregado de gastos de los ayuntamientos andaluces. Estructura funcional Funcionales 0. Deuda pública 1. Servicios de carácter general 2. Protección civil y seguridad ciudadana 3. Seguridad, promoción y protección social 4. Producción de bienes públicos de carácter social 5. Producción de bienes públicos de carácter económico 6. Regulación económica de carácter general 7. Industrialización, desarrollo y regulación económica de sectores productivos 8. Ajustes de consolidación 9. Transferencias administraciones públicas Total Presupuesto Funcional

1992 Miles € 300.434 414.668 186.933 246.733 1.170.784

2001 % Miles € 10,5% 477.035 14,5% 830.400 6,6% 383.271 8,6% 567.193

% 8,5% 14,9% 6,9% 10,2%

∆%

129,9%

41,0% 2.466.343

44,1%

110,7%

58,8% 100,3%

171.174 98.879

6,0% 3,5%

466.205 247.407

8,3% 4,4%

172,4% 150,2%

72.043 126.243 65.534

2,5%

86.816

1,6%

20,5%

2,3%

62.295

1,1%

-4,9%

100,0% 5.586.966

100,0%

95,8%

2.853.425

Fuente: Ministerio de Economía y Hacienda. DGCHT (1992) y DGFCFT (2001).

Protección civil y seguridad ciudadana Comprende todos aquellos gastos originados por los servicios que tienen a su cargo el orden y la seguridad. Está dotado con 383 millones de euros en 2001. Seguridad, protección y promoción social Esta función está constituida por aquellos gastos y transferencias que constituyen el régimen de previsión y seguridad social a cargo de las entidades municipales. El presupuesto de 2001 asigna la cifra de 567 millones de euros. Producción de bienes públicos de carácter social Agrupa todos los gastos relacionados con la sanidad, educación, vivienda, urbanismo y, en general, todos aquellos que tienden a elevar o mejorar la calidad de vida de una población. En el caso municipal, la producción de bienes de carácter social está asociada con la promoción pública de viviendas, el urbanismo, el tratamiento integral de las aguas, la recogida de residuos sólidos y la limpieza viaria, los cementerios y servicios funerarios, la promoción y difusión de la cultura, así como otros servicios comunitarios y sociales.

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El conjunto de estos servicios representaron el 41% del presupuesto agregado municipal andaluz. Similares servicios se ofrecieron en 2001, aunque en este año el presupuesto asignado a este funcional avanzó hasta el 44,1%. Es el gasto de mayor representatividad presupuestaria (gráfico 9.6). La asignación alcanza los 2.466 millones de euros.

Gráfico 9.6. Funcional de gastos, año 2001 5 8%

6 7 4% 2%

0 9% 1 15%

4 44% 3 10%

2 7%

Producción de bienes públicos de carácter económico Son gastos, preferentemente de inversión, relacionados con actividades que tienden a desarrollar el potencial económico del entorno municipal. Dentro de este grupo se consignan las funciones de infraestructuras básicas y transportes, comunicaciones e investigación, innovación y sociedad del conocimiento. En total, tiene un presupuesto para el conjunto de los ayuntamientos andaluces de 466 millones de euros. Regulación económica de carácter general Integra el gasto relacionado con los asuntos económicos, financieros y comerciales de los entes municipales. El presupuesto asignado en 2001 asciende a 247 millones de euros. Regulación económica de sectores productivos Incluye los servicios y transferencias que pretenden potenciar el crecimiento económico de los diferentes sectores de la producción. Integra, por tanto, las funciones de agricultura, ganadería, pesca, industria, energía, minería, turismo y comercio. En total, tiene consignado un presupuesto de 86,6 millones de euros.

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Relaciones con otras administraciones Se consigna el gasto de carácter general transferido a otras administraciones públicas. Representa un presupuesto de 62,3 millones de euros. 2.3. Equilibrio presupuestario Se han seleccionado ocho indicadores, suficientes a nuestro entender, para relacionar las operaciones de ingresos y de gastos presupuestarios. Esta selección ayudará a familiarizarse con la hechura presupuestaria, así como a aprehender los conceptos utilizados en el presupuesto público, en general. El cuadro 9.8 presenta el resultado obtenido. Cuadro 9.8. Indicadores de equilibrio presupuestario de los ayuntamientos andaluces (miles €) 1988 2001 Ahorro bruto 108.921 400.857 Ahorro primario 192.630 599.966 Saldo neto de capital -246.649 -571.983 Saldo de activos financieros 143.642 218.317 Necesidad / capacidad de financiación -137.728 -171.126 Necesidad de endeudamiento 5.914 47.191 Carga financiera 152.681 488.040 Equilibrio financiero de largo plazo 39.949 111.926 Fuente: Elaboración propia.

Ahorro bruto Se trata del primero de los ratios seleccionado. Representa la diferencia entre las operaciones corrientes de ingresos y de gastos. Ofrece el dato del ahorro que los entes municipales pueden obtener de su presupuesto corriente. Se utiliza para financiar inversiones o para amortizar deuda. El ahorro bruto en términos de previsiones presupuestarias fue de 108,9 millones de euros en 1988. Esta cifra constituyó el 9,9% del total de ingresos por operaciones corrientes. En 2001, el ahorro bruto alcanzó los 400,8 millones de euros. El dato más significativo, sin embargo, es la relación que existe entre el ahorro bruto y los ingresos por operaciones corrientes. En este caso, el ahorro bruto se situó asimismo en el 9,9% de los ingresos corrientes.

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Ahorro primario Similar al anterior, en cuanto relaciona masas de ingresos corrientes y de gastos corrientes. En este caso, sin embargo, se trata de medir la capacidad de ahorro de una administración pública, deduciendo de las operaciones corrientes de gasto la cantidad destinada al pago de intereses (capítulo 3). El dato a obtener, por tanto, es siempre mayor que el indicador de ahorro bruto. El dato para 1988 es de 192,6 millones de euros. Supuso el 17,6% de las operaciones corrientes de ingresos. El presupuesto de 2001 ha obtenido de ahorro primario 600 millones de euros, lo que representa el 14,9% de los ingresos corrientes. Saldo neto de capital Mediante el indicador de saldo neto de capital se pretende medir la relación existente entre las operaciones de capital de ingresos y de gastos. En este caso, se trata de conocer qué capitales (propios mediante ahorro, o ajenos a través del aumento de la deuda) son precisos para financiar el incremento en el stock de inversión prevista. El saldo neto de capital de 1988 fue de –246,6 millones de euros. Puesto que el ahorro bruto previsto era de 137,7 millones de euros, existían necesidades adicionales de financiación para cubrir el déficit originado. En el caso de 2001, el saldo neto de capital fue de –572,0 millones de euros, cifra superior al ahorro bruto obtenido. En este caso, existen necesidades adicionales de financiación por 171,0 millones de euros. Saldo neto de activos financieros Es la diferencia entre las operaciones de activos financieros de ingresos y de gastos. El saldo positivo supone previsiones de incremento de la deuda para financiar inversiones. Si el saldo es negativo implica que la amortización de principales de créditos es mayor que las peticiones crediticias del año. El año de 1988 exigió aumentar la deuda municipal en 137,7 millones de euros, mientras que en 2001 las necesidades aumentaron hasta 171,1 millones de euros.

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Caso práctico

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Necesidad de endeudamiento Prosiguiendo con las relaciones entre masas de ingresos y de gastos presupuestados, la necesidad de endeudamiento se puede definir mediante la relación de ratios ya obtenidos. Así, es la suma del indicador de necesidad o capacidad de financiación con el saldo obtenido de activos financieros. Como se pone de manifiesto, la necesidad de endeudamiento en 1988 se situó en 5,9 millones de euros, mientras que en 2001 alcanzó el nivel de los 47,2 millones de euros. Carga financiera El interés de este indicador radica en que mide la anualidad financiera que es preciso atender como consecuencia del endeudamiento existente. Se define como la suma de los intereses y la amortización del capital previsto en un año presupuestario. Su seguimiento a lo largo de diversos años marca la parte de recursos que es preciso dedicar anualmente a la deuda financiera. La carga financiera de 2001 es levemente superior a 488,0 millones de euros. Equilibrio financiero a largo plazo El equilibrio financiero a largo plazo se logra siempre y cuando se obtenga saldo positivo o cero en la diferencia entre el ahorro primario y la carga financiera. Se quiere señalar con ello, que la institución pública es capaz de generar suficientes recursos a través del ahorro para atender la carga financiera anual. De lo contrario, tendría que endeudarse para hacer frente a la deuda ya existente, lo que llevaría, en caso de mantener esta situación de manera persistente a lo largo de varios años, al desequilibrio presupuestario. En ambos años (1988 y 200) se alcanza el equilibrio presupuestario a largo plazo de manera holgada.

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3. Presupuesto de las diputaciones 3.1. Análisis de ingresos Por diferencia con los ayuntamientos, las diputaciones provinciales no disponen de un sistema tributario propio, sino que su principal fuente de financiación procede de los recursos que mediante transferencias corrientes aporta principalmente la administración central del Estado. Sin embargo, las diputaciones tenían responsabilidades en la gestión de algunos tributos, algunas de esas figuras se comentan seguidamente. Se recuerda que la fiscalidad de las diputaciones provinciales, antes de la promulgación y entrada en vigor de la Ley 39/1988 era escasa y estaba limitada a recargos sobre el impuesto general del tráfico de las empresas (ITE), a un canon sobre la producción de energía eléctrica, al recargo sobre las licencias fiscales, así como a la tributación procedente de las tasas y contribuciones especiales. Tras la implantación del IVA, el recargo sobre el ITE fue eliminado como recursos de la hacienda provincial. Así que los ingresos propios provinciales en 1988 estaban formados por las figuras reseñadas más los ingresos patrimoniales. Por tales conceptos, las diputaciones provinciales presupuestaron ingresos por valor de 191,2 millones de euros (total de operaciones corrientes menos transferencias corrientes), de los cuales el capítulo más representativo fue el referido a recursos procedentes de tasas y otros ingresos por valor de 136,7 millones de euros (cuadro 9.9). Cuadro 9.9. Agregación del presupuesto de ingresos de las diputaciones de Andalucía. Estructura según capítulos Capítulos 1.Impuestos directos 2.Impuestos indirectos 3.Tasas y otros ingresos 4.Transferencias corrientes 5.Ingresos patrimoniales Ingresos corrientes 6.Enajenación de inversiones reales 7.Transferencias de capital Ingresos de capital 8.Activos financieros 9.Pasivos financieros Ingresos financieros Total Presupuesto

1988 2001 Miles € % Miles € % 12.453 2,0% 42.954 3,0% 31.739 5,2% 0 0,0% 136.748 22,3% 94.707 6,6% 247.286 40,3% 717.909 49,9% 9.238 1,5% 11.714 0,8% 437.465 71,3% 867.284 60,3% 14.995 2,4% 18.643 1,3% 48.285 7,9% 222.921 15,5% 241.564 16,8% 63.281 10,3% 40.460 6,6% 76.497 5,3% 71.977 11,7% 252.119 17,5% 112.437 18,3% 328.616 22,9% 613.183 100,0% 1.437.464 100,0%

∆% 244,9% -100,0% -30,7% 190,3% 26,8% 98,3% 24,3% 361,7% 281,7% 89,1% 250,3% 192,3% 134,4%

Fuente: Ministerio de Economía y Hacienda. DGCHT (1988) y DGFCFT (2001).

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Caso práctico

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Dados los escasos recursos propios de las diputaciones provinciales, es preciso complementar sus ingresos a partir de transferencias corrientes. Alcanzaron casi los 250 millones de euros en 1988, el 40,3% sobre el total. Las transformaciones operadas en la financiación de la hacienda provincial desde la Ley 39/1988 aparecen proyectadas en el presupuesto agregado de estos entes locales en 2001. Los ingresos por impuestos directos proceden del recargo sobre el impuesto de actividades económicas, los impuestos indirectos son nulos y las tasas y otros ingresos aparecen adaptados a la nueva financiación local. Las diputaciones provinciales andaluzas esperaban recaudar por ingresos propios unos 150 millones de euros, una cifra y un porcentaje de participación inferior al presupuestado en 1988. En dicho año la participación ascendió al 31% del presupuesto total. En cambio, quedó reducido a una participación del 10,4% en el presupuesto de 2001 (gráfico 9.7). Como no podía ser de otra manera, las transferencias corrientes abarcaron el 50% del presupuesto de ingresos de 2001. Otra partida de una significación relevante fue el montante previsto de transferencias de capital, que en el año referido supuso el 15,5% del presupuesto y una cifra de 222,9 millones de euros. Gráfico 9.7. Ingresos agregados de las diputaciones, 2001

T ransferencias de capital 16%

T ransferencias corrientes 49%

T asas y otros ingresos 7%

Impuestos directos 3%

Activos financieros 5%

P asivos financieros 18%

3.2. Análisis de los gastos Análisis económico El presupuesto de gastos de operaciones corrientes de las diputaciones provinciales se valoró en casi 410 millones de euros en 1988. El mismo

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concepto en 2001 alcanzó la cifra de 721,1 millones de euros, un 76% más (cuadro 9.10). Una comparación rápida de la evolución del presupuesto de la comunidad autónoma andaluza y de los ayuntamientos con los de las diputaciones provinciales pone de manifiesto la pérdida de protagonismo del gasto público provincial, conforme han madurado las haciendas autonómica y municipal. Cuadro 9.10. Agregación del presupuesto de gastos de las diputaciones de Andalucía. Estructura según capítulos Capítulos 1.Gastos de Personal 2.Gastos de bienes corrientes y servicios 3.Gastos financieros 4.Transferencias corrientes Gastos corrientes 6.Inversiones reales 7.Transferencias de capital Gastos de capital 8.Activos financieros 9.Pasivos financieros Gastos financieros Total Presupuesto

1988 2001 ∆% Miles € % Miles € % 217.867 35,5% 384.948 26,8% 76,7% 67.890 11,1% 140.006 9,7% 106,2% 49.127 8,0% 64.891 4,5% 32,1% 74.844 12,2% 131.219 9,1% 75,3% 409.728 66,8% 721.064 50,2% 76,0% 111.764 18,2% 251.842 17,5% 125,3% 25.765 4,2% 178.122 12,4% 591,3% 137.530 22,4% 429.964 29,9% 212,6% 37.906 6,2% 77.404 5,4% 104,2% 28.025 4,6% 209.032 14,5% 645,9% 65.931 10,8% 286.436 19,9% 334,4% 613.189 100,0% 1.437.464 100,0% 134,4%

Fuente: Ministerio de Economía y Hacienda. DGCHT (1988) y DGFCFT (2001).

En efecto, mientras el presupuesto de la Junta de Andalucía creció un 600% desde 1986 a 2004 y el de los ayuntamientos andaluces un 289% desde 1988 a 2001, el presupuesto de la diputación en el mismo periodo que el referido para los ayuntamientos creció un 134%. Por orden de importancia, los gastos más significativos de 1988 fueron los referidos a remuneraciones de personal (35,5%), las inversiones (18,2%) y los gastos de bienes corrientes y servicios (11,1%). En el año 2001, las remuneraciones de personal quedaron reducidas al 26,8% del presupuesto. Crecieron, sin embargo, los capítulos destinados a gastos de capital. Por la vía directa, las diputaciones provinciales dispusieron del 17,5% del presupuesto para efectuar inversiones reales. Por la vía indirecta, a través de sus organismos y empresas provinciales, destinaron el 12,4% a transferencias de capital. En total, predispusieron de créditos por valor del 30% del presupuesto para poner en marcha proyectos de inversión (gráfico 9.8).

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Gráfico 9.8. Estructura económica de gastos, 2001

Activos financieros 5%

Transferencias de capital 12% Inversiones reales 18%

Pasivos financieros 15%

Gastos de Personal 26%

Gastos de bienes corrientes y servicios 10%

Transferencias corrientes 9%

Gastos financieros 5%

Análisis funcional La estructura funcional de las diputaciones provinciales saca a luz peculiaridades propias del gasto de estos entes locales. El Presupuesto funcional aparece muy equilibrio en la participación individual de los grupos de función para los dos años analizados (cuadro 9.11).

Cuadro 9.11. Presupuesto agregado de Gastos de las diputaciones andaluzas. Estructura funcional Funcionales 0. Deuda pública 1. Servicios de carácter general 2. Protección civil y seguridad ciudadana 3. Seguridad, promoción y protección social 4. Producción de bienes públicos de carácter social 5. Producción de bienes públicos de carácter económico 6. Regulación económica de carácter general 7. Industrialización, desarrollo y regulación económica de sectores productivos 8. Ajustes de consolidación 9. Transferencias administraciones públicas Total Presupuesto Funcional

1992 Miles € 165.903 75.331 2.711 120.329 129.638 179.282 59.212

% 19,8% 9,0% 0,3% 14,4% 15,5% 21,4% 7,1%

2001 Miles € % 209.651 14,6% 161.961 11,3% 14.767 1,0% 243.290 16,9% 212.854 14,8% 237.790 16,5% 211.713 14,7%

1,7%

2,6%

160,7%

7,5%

37,7%

836.747 100,0% 1.437.471 100,0%

71,8%

14.244 11.431 78.666

37.131 0 9,4% 108.314

∆% 26,4% 115,0% 102,2% 64,2% 32,6% 257,6%

Fuente: Ministerio de Economía y Hacienda. DGCHT (1992) y DGFCFT (2001).

La función más representativa en 1992 fue la producción de bienes públicos de carácter económico que fue dotada con 179,3 millones de euros (21,4%). Le siguió la producción de bienes públicos de carácter social (129,6 millones de euros y un 15,5%), la seguridad, promoción y protección social (120,3 millones y 14,4%) y la regulación económica de ca-

Caso práctico

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rácter general (59,2 millones de euros y 7,1%). La estructura funcional de gastos respeta la representación de estos grupos de función en el presupuesto de 2001, si bien ahora el equilibrio entre los referidos funcionales es aún mayor (gráfico 9.9). Gráfico 9.9. Funcional de gastos, año 2001 6 15%

7 3%

5 16%

9 8%

0 15% 1 11%

4 15%

3 16%

3.3. Equilibrio presupuestario Los presupuestos agregados de las diputaciones andaluzas presentaron importes positivos de ahorro, tanto bruto como primario, que junto con los saldos positivos de activos financieros equilibraron las necesidades financieras. De ahí que la necesidad de endeudamiento fuera nula. Sin embargo, estos entes locales no lograron que sus presupuestos dispusieran de equilibrio financiero a largo plazo (cuadro 9.12). En ambos años, el indicador ha dado resultado negativo. Cuadro 9.12. Indicadores de equilibrio presupuestario de las diputaciones andaluzas (miles €) 1988 2001 Ahorro bruto 27.737 146.220 Ahorro primario 76.863 211.111 Saldo neto de capital -74.249 -188.400 Saldo de activos financieros 46.506 42.180 Necesidad / capacidad de financiación -46.512 -42.180 Necesidad de endeudamiento -6 0 Carga financiera 77.152 273.923 Equilibrio financiero de largo plazo -288 -62.812 Fuente: Elaboración propia.

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Este libro se terminó de imprimir el día 26 de Julio de 2006 en Málaga. Andalucía