Cuadernos de Gestión Pública Local 2002 ISEL by ISEL Diputación de Málaga

Cuadernos de Gestión Pública Local. ISEL (Instituto Superior de Economía Local) Diputación de Málaga

PRESIDENTE Juan Fraile Cantón VICEPRESIDENTE Sebastián Rueda Ruíz CONSEJERO José Luis Herrero Murciano DIRECTOR Antonio J. Suárez Chamorro CONSEJO EDITORIAL Juan Sepúlveda Portales Juan Márquez Delgado Adoración Almirón Molina Benito Márquez Medina Antonia Ramírez González José A. Ríos Sanagustín José Luis Valle Torres SECRETARIO TÉCNICO Ricardo Trigueros Huertas CONSEJO ASESOR (E) Angel Ballesteros Fernández Daniel Carrasco Díaz Joaquín Clusa Oriach Rosa Cobo Mayoral Juan A.Conesa Bernal José A. Chacón Álvarez Luis de Fuentes Losada Mª Dolores de Pablo López José de Vicente García Francisco del Pino Nieblas Francisco de Paula Díaz Argüelles Manuel Esteban Cabrera José Manuel Farfán Pérez Román Fernández-Baca Casares José M. Gamero Díaz Angel García Antonio Antonio García Lizana Joaquín García y Bernaldo de Quirós Ana Gómez Gómez Francisco González Palma Jesús González Pérez Javier Gutiérrez Pellejero Juan Jiménez Macias Mª Luisa Lejarraga Lasa Jerónimo Lobato Bartolomé José Luis López Fuentes

Miguel Lucena Barranquero José Mª Luna Aguilar Luis Machuca Santacruz Pedro Marín Cots Juan Carlos Martínez Coll Francisca Montiel Torres Antonio Morales Lázaro José Antonio Morillo Velarde del Peso Concepción Ortega Jiménez José Pascual García Eloy Peña Ramos Manuel Rivero González Federico Romero Fernández José Ignacio Rubio de Urquía Alfonso Ruíz de Castañeda de la Llave Gumersindo Ruíz-Bravo de Mansilla Juan Mª Ruíz Romero Juan Sánchez Almohalla José Sánchez Maldonado Julio Sánchez Méndez Manuel Piniella García Rosa Rodríguez Davó REDACCIÓN Marina Blanco Cueto DISEÑO Y MAQUETACIÓN Natalia Resnik Petersen Josemaría García Corral FOTOGRAFÍA DE PORTADA ®NEZK/98 ASESORES DE IMAGEN Oreille Comunicación, S.L. FOTOGRAFÍA Juan Mª Alvarez Francisco Silva Rafael García ®NEZK/98 ADMINISTRACIÓN María Félix González Cobos ISEL. Diputación de Málaga Plaza de la Marina, s/n 29015 Málaga Tefl. 952 13 35 41 Fax 952 13 35 64 Correo electrónico: secretaria@isel.org http://www.isel.org

EDICIÓN/DISTRIBUCIÓN ISEL. Diputación de Málaga DL: ISSN: 1576-6985 IMPRESIÓN GRÁFICAS EUROPA Director técnico: Miguel Cabrera Silva Producción: Gregorio Canet Arcos FOTOMECÁNICA CIMA, S.A. Y GRAFICAS EUROPA PAPEL Ciclus Offset de 90 grs. TINTAS Cuatricromía ENCUADERNACIÓN Cosido al hilo rústico TIPOGRAFÍA Swis 721 LtCn Bt Aa Bb Cc Copperplate Gothic Bold Aa Bb Cc REALIZADO EN MÁLAGA. ANDALUCÍA Esta publicación ha sido elaborada con el máximo cuidado. No obstante los autores y la editora, no se pronuncia, ni expresa ni implícitamente, respecto a la exactitud de la información contenida en esta publicación, razón por la cual no puede asumir ningún tipo de responsabilidad en caso de error u omisión. Ninguna parte de esta publicación, incluido el diseño de la cubierta, puede reproducirse, almacenarse o transmitirse de ninguna forma, ni por ningún medio, sea éste eléctrico, químico, mecánico, óptico, de grabación o de fotocopia, sin la previa autorización escrita por parte de la Editora. Las opiniones y juicios expresados por los autores de los artículos no reflejan necesariamente los puntos de vista de la Institución editora.

ISEL recomienda utilizar papel reciclado 100%

EL PRESUPUESTO DE LA DIPUTACIÓN ‘02.................................................................................................................................................7

JUAN FRAILE CANTÓN. Presidente de la Diputación de Málaga RESUMEN DE LA INTERVENCIÓN RELATIVA A LOS PRESUPUESTOS DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE ANDALUCÍA PARA EL 2002................................................................................................................................................................................ 22

ANTONIO ESTEPA GIMÉNEZ. Secretario General de Hacienda de la Junta de Andalucía LAS RETENCIONES A CUENTA DEL IRPF..................................................................................................................................................28

JAIME PARRONDO AYMERICH. Subdirector General de las Haciendas Territoriales. Ministerio de Hacienda. TORRE DE LA SAL O SALAVIEJA ESTEPONA....................................................................................................................................................32

LOPE MARTÍNEZ ALARIO MUNICIPIO Y TELETRABAJO............................................................................................................................................................................... 35

Mª FRANCISCA MONTIEL TORRES. Jefe de Departamento de Servicios Informáticos. Sociedad de Planificación y Desarrollo, SOPDE, S.A. Diputación de Málaga CONSTRUYENDO TECNOCELDAS: UN MODELO PARA EL DESARROLLO TECNOLÓGICO EN REGIONES DE BAJO DESARROLLO ECONÓMICO..................................................................................................................................................................46

FELIPE ROMERA LUBIAS. Director General del Parque Tecnológico de Andalucía. INTERNET Y EL DESARROLLO LOCAL..........................................................................................................................................................52

JUAN CARLOS MARTÍNEZ COLL. Economista. Profesor Titular de la Universidad de Málaga. CANCIÓN DEL VIGÍA DE LAS TORRES DE MARO. HOMENAJE A JEAN COCTEAU.............................................................56

TORRE DE MARO MARO, NERJA ENRIQUE SALVO TIERRA PROGRAMA OPERATIVO INTEGRADO DE ANDALUCÍA, 2000 - 2006......................................................................................59

FELIPE VIVERN COGOLLUDO. Jefe de Servicio de la Subdirección General de Administración del FEDER. Ministerio de Hacienda. ASPECTOS LEGALES DE LA CONTAMINACIÓN ACÚSTICA...........................................................................................................66

DIEGO J. VERA JURADO. Profesor Titular Derecho Administrativo Universidad Málaga UN ESQUEMA DIFERENTE DE GESTION DE LA MOVILIDAD..........................................................................................................70

JOSÉ LUIS CAÑAVATE TORIBIO. Director del Centro Internacional de Estudios Urbanos. Ayuntamiento de Granada ACONDICIONAR LA CIUDAD PARA EL PEATÓN....................................................................................................................................76

CARLOS CORRAL SAEZ. Ingeniero. Director de los Servicios Técnicos de la Villa de Vallecas. Ayuntamiento de Madrid. LA CLASIFICACIÓN LOS RESIDUOS URBANOS Y LAS CAMPAÑAS INFORMATIVAS....................................................81

CARMEN IBÁÑEZ MARTINEZ. Abogada. Ayuntamiento de Albacete.

MEDIDAS FISCALES DE PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO: DIFICULTADES APLICATIVAS.................87

ANA MUÑOZ MERINO. Catedrático de Derecho Financiero y Tributario. Universidad de Cantabria OJOS AVIZORES........................................................................................................................................................................................................... 96 TORRE DE MACACA. NERJA

RAFAEL CONTRERAS. PATRIMONIO CULTURAL Y DESARROLLO LOCAL...............................................................................................................................99

CARLOS ROMERO MORAGAS. Instituto Andaluz del Patrimonio Histórico. COMENTARIOS A LA LEY GENERAL DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA. REALIDAD O FUTURISMO........103

JOSÉ CLAUDIO ÁLVAREZ VILLAZÓ. Tesorero del Ayuntamiento de Astillero. Santander EL CONTROL DE EFICACIA EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL..................................................................................................118

LOURDES TORRES PRADAS. Economista. Profesora Titular de la Universidad de Zaragoza TIEMPO DE TORRES Y DE GUERRA..............................................................................................................................................................124 TORRE DE CALACEITE. TORROX

JUAN GAITÁN LAS NORMAS DE AUDITORÍA DEL SECTOR PÚBLICO....................................................................................................................127

Mª DEL PILAR SÁENZ DE ORMIJANA Y VALDÉS. Auditora Nacional. Directora de Área. Oficina Nacional de Auditoria. IGAE. Ministerio de Hacienda EXPERIENCIAS COMPARADAS EN LA REFORMA PRESUPUESTARIA POR RESULTADOS Y MODELOS ALTERNATIVOS **................................................................................................................................................................................................... 132

EDUARDO ZAPICO GOÑI. Subdirector General de la Subdirección General de Análisis y Evaluación de las Políticas de Gasto Ministerio de Hacienda. PROYECTO DE GASTO........................................................................................................................................................................................ 139

JOSÉ LUIS VALLE TORRES. Economista. Interventor del Patronato de Recaudación de la Diputación de Málaga. MOROS EN LA COSTA........................................................................................................................................................................................... 160 TORRE DEL JARAL ALMAYATE BAJO. VÉLEZ-MÁLAGA

JUAN DE DIOS MELLADO EL CONTROL DE LOS ENTES DE LAS CORPORACIONES LOCALES.....................................................................................163

NURIA MENDOZA DOMÍNGUEZ. Economista. Auditora de la Cámara de Cuentas de Andalucía. Dpto. de Organismos Autónomos y Empresas Públicas.

LA REVISION DE LOS ACTOS EN MATERIA DE TRIBUTOS LOCALES...................................................................................169

TOMÁS COBO OLVERA. Magistrado de lo Contencioso Administrativo en Almería. TORRE DE LAGOS VÉLEZ-MÁLAGA........................................................................................................................................................................ 174

JORGE LINDELL LA INCINERACIÓN: UNA ALTERNATIVA ECOLÓGICA EN LA GESTIÓN DE R.S.U..........................................................177

YOLANDA ALARCÓN LÓPEZ. TORRE DERECHA MEZQUITILLA, ALGARROBO.......................................................................................................................................................186

ELENA DE MIGUEL REVITALIZACIÓN DE LA ACTIVIDAD COMERCIAL DEL CENTRO HISTÓRICO DE MÁLAGA.......................................189

SEBASTIÁN MOLINILLO JIMÉNEZ. Economista. Departamento de Economía y Administración de Empresas - Universidad de Málaga. LAS TORRES MORAS....................................................................................................................................................................................................196 TORRE MANGANETA. ALMAYATE, VÉLEZ-MÁLAGA

ARACELI GONZÁLEZ LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA LOCAL COMO PROTAGONISTA DEL FUTURO DE LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL AL DESARROLLO A TRAVÉS DE LA COOPERACIÓN OFICIAL DESCENTRALIZADA........................199

SALVADOR PALOMO PÉREZ. ECONOMISTA.Diputación de Málaga TORRE MOYA BENAJARAFE, VÉLEZ-MÁLAGA...........................................................................................................................................................206

JUAN DOMÍNGUEZ REFLEXIONES SOBRE EL PATRIMONIO URBANO: EL CEMENTERIO ANTIGUO DE ÁLORA.............................................................................................................................................................209

FRANCISCO JOSÉ RODRÍGUEZ MARÍN. Profesor Titular de la Universidad de Málaga TORRE DE GÜI O HUIT EL MORCHE, TORROX......................................................................................................................................220

VICENTE ALMENARA FOTOMANÍA ...............................................................................................................................................................................................224

CLELIA MARTÍNEZ MAZA TORRE DE PIMENTEL O DE LOS MOLINOS TORREMOLINOS.......................................................................................................226

JOSÉ BAENA

EL PRESUPUESTO DE LA DIPUTACIÓN JUAN FRAILE CANTÓN. Presidente de la Diputación de Málaga

os Presupuestos de la Diputación de Málaga constituyen un instrumento de planificación mediante el cual se desarrollará la política económica y financiera de la Corporación Provincial y responde en su contenido material a un propósito de disciplina presupuestaria, de rigor en la ejecución del gasto y de eficacia en su gestión encaminado a garantizar el normal funcionamiento de los servicios y orientado hacia la mejora permanente de la calidad de las prestaciones, prioritariamente a los municipios menores de 20.000 habitantes. El criterio que ha primado a la hora de distribuir los recursos disponibles ha sido el de la equidad y solidaridad social. El Presupuesto General consolidado de la Diputación de Málaga para el año 2002, presenta un incremento del 7,62 % sobre el Presupuesto del año anterior y asciende a DOSCIENTOS DIEZ MILLONES SETECIENTOS CUARENTA Y DOS MIL CUATROCIENTOS VEINTISIETE EUROS Y CUARENTA CÉNTIMOS DE EURO (210.742.427,40 €). Dicho Presupuesto se conforma integrando el Presupuesto de la propia Diputación, que asciende a CIENTO SETENTA Y TRES MILLONES SETECIENTOS CUARENTA Y CINCO MIL QUINIENTOS TREINTA EUROS (173.745.530,00 € ), el del Patronato de Recaudación Provincial que asciende a DIECISIETE MILLONES QUINIENTOS OCHENTA Y DOS MIL TRESCIENTOS CUARENTA Y CUATRO EUROS Y SESENTA Y CUATRO CÉNTIMOS DE EURO (17.582.344,64 €) así como por las previsiones de ingresos y gastos de la Sociedad de Planificación y Desarrollo (SOPDE, S.A.), con DOS MILLONES QUINIENTOS NOVENTA MIL TRESCIENTOS SESENTA Y DOS EUROS Y DIECISIETE CÉNTIMOS DE EURO (2.590.362,17 €) y de la Empresa Provincial de la Vivienda de Málaga, S.A, con VEINTE MILLONES SEISCIENTOS SESENTA Y TRES MIL NOVECIENTOS TREINTA Y SIETE EUROS Y CINCUENTA Y NUEVE CÉNTIMOS DE EURO (20.663.937,59). Los movimientos internos entre los diversos Organismos ascienden a TRES MILLONES OCHOCIENTOS TREINTA Y NUEVE MIL SETECIENTOS CUARENTA Y SIETE EUROS (3.839.747,00 €).

ESTADO DE CONSOLIDACIÓN DEL PRESUPUESTO INGRESOS CAP.

DENOMINACION

1 2 3 4 5

A) OPER. CORRIENTES IMPUESTOS DIRECTOS IMPUESTOS INDIRECTOS TASAS Y OTROS INGRESOS TRANSFERENCIAS CTES. INGRESOS PATRIMONIALES

6 7 8 9

B) OPER. DE CAPITAL. ENAJENAC. INVERS. REALES TRANSFERENCIAS DE CAPITAL ACTIVOS FINANCIEROS PASIVOS FINANCIEROS TOTAL INGRESOS

DIPUTACION

P.RECAUD.PRV

7.347.383,00 -- -- -4.184.162,00 108.202.703,00 1.922.806,00

-- -- --- -- -13.555.852,02 1.021.720,58 1.232.074,81

360.627,00 30.026.341,00 525.896,00 21.175.612,00

-- -- -504.850,17 77.831,07 1.190.015,99

173.745.530,00

17.582.344,64

DIPUTACION

P.RECAUD.PRV

GASTOS CAP.

DENOMINACION

1 2 3 4

A) OPER. CORRIENTES. GASTOS DE PERSONAL GAST.BIEN.COR.Y SERV. GASTOS FINANCIEROS TRANSF. CORRIENTES

56.092.315,00 15.423.451,00 8.736.981,00 16.895.943,00

9.393.850,02 4.393.031,05 1.616.722,56 1.803,04

6 7 8 9

B) OPER. DE CAPITAL. INVERSIONES REALES TRANSFER. DE CAPITAL ACTIVOS FINANCIEROS PASIVOS FINANCIEROS

15.178.848,00 40.100.055,00 555.937,00 20.762.000,00

1.694.854,14 -- -- -102.833,17 379.250,66

173.745.530,00

17.582.344,64

TOTAL GASTOS

SOPDE S.A.

EMPROVIMA S.A.

MOVIMIENTOS INTERNOS

TOTAL CONSOLIDADO

-- -- --- -- -936.977,87 1.502.530,26 601,01

-- -- --- -- --- -- -661.113,31 -- -- --

-- -- -- -- --- -- -3.184.644,00 -- -- --

7.347.383,00 -- -- -18.676.991,89 108.203.423,15 3.155.481,82

-- -- -150.253,03 -- -- --- -- --

20.002.824,28 -- -- --- -- --- -- --

-- -- -655.103,00 -- -- --- -- --

20.363.451,28 30.026.341,20 603.727,07 22.365.627,99

2.590.362,17

20.663.937,59

3.839.747,00

210.742.427,40

SOPDE S.A.

EMPROVIMA S.A.

MOVIMIENTOS INTERNOS

TOTAL CONSOLIDADO

1.815.056,55 564.951,38 60.101,21 -- -- --

615.981,08 3.018.613,73 878.636,07 -- -- --

-- -- --- -- --- -- -3.184.644,00

67.917.202,65 23.400.047,16 11.292.440,84 15.351.653,04

-- -- --- -- -150.253,03 -- -- --

16.150.706,71 -- -- --- -- --- -- --

-- -- -655.103,00 -- -- --- -- --

33.024.408,85 39.444.952,00 809.023,20 21.141.250,66

2.590.362,17

20.663.937,59

3.839.747,00

210.742.427,40

EL PRESUPUESTO DE LA DIPUTACIÓN El Presupuesto de la Diputación está inicialmente nivelado, registrando un incremento del 4,69% respecto al año anterior. En el Presupuesto de la Diputación se incluyen, a su vez, los correspondientes a los Organismos Autónomos Locales: Escuela Universitaria de Enfermería, Centro Generación del 27, Centro de Ediciones (CEDMA) y “La Malagueta”. ESTADO DE GASTOS El Estado de Gastos del Presupuesto para 2002, asciende, al igual que el estado de ingresos, a la cantidad de 173.745.530,00 €. De dicha cantidad, el 55,91% corresponde a operaciones corrientes y el 44,09% a operaciones de capital. El estado de gastos se desarrolla en triple clasificación: orgánica, funcional y económica.

Atendiendo a la naturaleza económica del gasto, clasificamos éste en capítulos, según el cuadro siguiente en el que aparecen comparados con el ejercicio anterior. GASTOS: CUADRO COMPARATIVO CON AÑO ANTERIOR CAP. DENOMINACION

PPTO. INICIAL ANTERIOR

PPTO. INICIAL ACTUAL

VARIACION PORCENTUAL

A) OPERACIONES CORRIENTES 1 GASTOS DE PERSONAL 2 GASTOS EN BIENES CORRIENTES Y SERVICIOS 3 GASTOS FINANCIEROS 4 TRANSFERENCIAS CORRIENTES

49.950.765,04 11.786.556,21 9.743.674,34 16.237.916,63

56.092.315,00 15.423.451,00 8.736.981,00 16.895.943,00

12,30 % 30,86 % -10,33 % 4,05 %

TOTAL OPERACIONES CORRIENTES

87.718.912,22

97.148.690,00

10,75 %

B) OPERACIONES DE CAPITAL 6 INVERSIONES REALES 7 TRANSFERENCIAS DE CAPITAL 8 ACTIVOS FINANCIEROS 9 PASIVOS FINANCIEROS

14.491.008,85 40.010.698,00 525.891,60 23.222.446,62

15.178.848,00 40.100.055,00 555.937,00 20.762.000,00

4,75 % 0,22 % 5,71 % -10,60 %

TOTAL OPERACIONES DE CAPITAL

78.250.045,07

76.596.840,00

-2,11 %

165.968.957,29

173.745.530,00

4,69 %

TOTAL PRESUPUESTO DE GASTOS

11 VARIACION PORCENTUAL : 4,69% ESTRUCTURA DE GASTOS Cap. 1: Gastos de personal Cap. 2: Gastos b. corrientes y servicios Cap. 3: Gastos financieros Cap. 4: Transferencias corrientes Cap. 6: Inversiones reales Cap. 7: Transferencias de capital Cap. 8: Activos financieros Cap. 9: Pasivos financieros Se incide de forma notoria en el desarrollo provincial mediante el impulso de la actividad inversora pública, como motor del desarrollo y crecimiento económico, que queda expresada en los capítulos sexto, Inversiones Reales, y séptimo, Transferencias de Capital. Del Presupuesto en vigor habría que destacar el Plan Provincial de Cooperación con 14.118.423,00, el Plan Operativo Local con 4.848.427,00 €, el Plan de Infraestructuras con 3.858.497,00 €, el Plan Especial de Inversiones con 2.253.795,00 €, el Plan Provincial de Caminos Rurales con 1.202.024,00 €, el Plan Director Territorial de Residuos Sólidos con 2.830.767,00 €, el Plan de Creación de Empleo Desarrollo Local con 901.518,00 €, Plan de Electrificación Rural con 601.012,00 €, Programa de Prolongación de Colectores, Depuración y Reutilización con 823.377,00 € , el Plan de Instalaciones Deportivas que asciende a 1.502.531,00 € y Red Telemática Provincial con 523.000,00 €. Con este conjunto de actuaciones se intenta atender, modernizar y mejorar las infraestructuras básicas en el ámbito provincial sin descuidar aspectos que revisten especial importancia como son la ampliación de los niveles de

CUADRO RESUMEN FINANCIACIÓN DE INVERSIONES

CAPITULO 6: INVERSIONES REALES DENOMINACION AREA 0 : AREA 1 : AREA 2 : AREA 3 : AREA 4 : AREA 5 : AREA 6 : AREA 7 : AREA 8 : AREA 9 :

ORGANOS DE GOBIERNO PERSONAL Y REGIMEN INTERIOR HACIENDA Y PRESUPUESTOS BIENESTAR Y PARTICIPACION SOCIAL CULTURA Y EDUCACION INFRAESTRUCTURA, OBRAS Y URBANISMO MEDIO AMBIENTE Y ACTIVIDADES INDUSTRIALES SERVICIOS SUPRAMUNICIPALES Y ARTICULACION COMARCAL PROMOCION, DESARROLLO Y PROYECTOS EUROPEOS DEPORTES, JUVENTUD Y FORMACIÓN TOTAL

IMPORTE

RECURSOS PROPIOS

2.025.531,00 493.656,00 1.124.212,00 927.227,00 343.209,00 6.212.970,00 246.425,00 2.953.974,00 181.500,00 670.144,00

2.025.531,00 183.453,00 38.605,00 219.950,00 111.087,00 288.637,00 186.325,00 423.924,00 181.500,00 549.942,00

15.178.848,00 100,00%

4.208.954,00 27,73%

IMPORTE

RECURSOS PROPIOS

2.043.451,00 120.000,00 504.850,00 345.583,00 16.765.449,00 4.161.089,00 1.799.124,00 4.250.228,00 10.110.281,00

34.172,00 504.850,00 52.371,00 2.116.226,00 346.696,00 437.629,00 785.229,00 362.467,00

40.100.055,00 100,00%

4.134.790,00 10,31%

12 CUADRO RESUMEN FINANCIACIÓN DE INVERSIONES

CAPÍTULO7:TRANSFERENCIAS DE CAPITAL DENOMINACIÓN AREA 0 : AREA 1 : AREA 2 : AREA 4 : AREA 5 : AREA 6 : AREA 7 : AREA 8 : AREA 9 :

ORGANOS DE GOBIERNO PERSONAL Y REGIMEN INTERIOR HACIENDA Y PRESUPUESTOS CULTURA Y EDUCACION INFRAESTRUCTURA, OBRAS Y URBANISMO MEDIO AMBIENTE Y ACTIVIDADES INDUSTRIALES SERVICIOS SUPRAMUNICIPALES Y ARTICULACION COMARCAL PROMOCION, DESARROLLO Y PROYECTOS EUROPEOS DEPORTES, JUVENTUD Y FORMACIÓN TOTAL

ESTADO

JUNTA ANDALUCIA

UNION EUROPEA

AYTOS.

-- -- -- -240.203,00 725.000,00 454.761,00 232.122,00 4.843.620,00 60.100,00 1.586.461,00

ENT. FINANC.

OTROS

70.000,00 360.607,00 252.516,00 930.459,00

150.254,00

943.589,00

120.202,00 0,00%

8.262.469,00 54,43%

0,00%

2.196.564,00 14,47%

510.861,00 3,37%

ESTADO

JUNTA ANDALUCÍA

UNIÓN EUROPEA

AYTOS.

1.964.851,00 120.000,00 2.469.839,00 353.152,00 123.706,00

2.946.697,00 7,35%

31.345,00 1.756.866,00 921.397,00 144.242,00 1.780.130,00 1.559.904,00 8.783.585,00 21,90%

ENT. FINANC.

OTROS

44.428,00

890.460,00 1.486.959,00 535.573,00

2.219.032,00 123.911,00

2.912.992,00 7,26%

2.342.943,00 5,84%

261.867,00 7.313.026,00 928.974,00 557.974,00 1.684.869,00 8.187.910,00 18.979.048,00 47,33%

0,00%

cobertura en la prestación de servicios y programas de Bienestar Social y Cultura. Atendiendo a la clasificación orgánica, el Presupuesto de la Diputación se estructura en diez Áreas de Actuación, cuyas denominaciones y distribuciones presupuestarias son las siguientes:

ÁREA

DENOMINACIÓN

PRESUPUESTO INICIAL (€)

ÓRGANOS DE GOBIERNO

13.588.381,00

PERSONAL Y RÉGIMEN INTERIOR

14.049.353,00

HACIENDA Y PRESUPUESTOS

38.566.679,00

BIENESTAR Y PARTICIPACIÓN SOCIAL

24.121.398,00

CULTURA Y EDUCACIÓN

INFRAESTRUCTURAS, OBRAS Y URBANISMO

MEDIO AMBIENTE Y ACTIVIDADES INDUSTRIALES

7.020.590,00

SERVICIOS SUPRAMUNICIPALES Y ARTICULACIÓN COMARCAL

9.620.966,00

PROMOCIÓN, DESARROLLO Y PROYECTOS EUROPEOS

7.958.827,00

DEPORTES, JUVENTUD Y FORMACIÓN

9.985.248,00 28.728.601,00

20.105.487,00 TOTAL PRESUPUESTO

173.745.530,00

DESPLEGABLE CUENTAS 15

DESPLEGABLE CUENTAS

ESTADO DE INGRESOS En relación a los ingresos previstos, los Ingresos corrientes representan el 70,02%, mientras que los de capital el 29,98%. Entre los ingresos corrientes, destaca el montante del capítulo IV, Transferencias Corrientes, con 108.202.703,00 € que representa el 62,28% del total de estos ingresos. A gran distancia le sigue el capítulo I de Impuestos Directos, Recargo Provincial del IAE que alcanza el 4,23% con 7.347.383,00 €. Entre los ingresos de capital sobresalen el capítulo VII, Transferencias de Capital, y el capítulo IX, Pasivos Financieros, que representan el 29,47% del total. Dentro del Capítulo IX se recogen los préstamos a concertar con las Entidades Financieras que alcanzan la cifra de 21.175.612,00 €, correspondiendo 6.597.713,00 € al Banco de Crédito Local, para el A.E.P.S.A, y 14.577.899,00 € destinadas exclusivamente a financiar las inversiones previstas. El nivel de endeudamiento contemplado se ajusta a los acuerdos de Pleno de 18 de mayo de 1999 y 21 de diciembre de 2000 sobre el compromiso de reducción de la deuda de la Diputación. INGRESOS: CUADRO COMPARATIVO CON AÑO ANTERIOR

CAP.

PPTO. INICIAL DENOMINACION

1 3 4 5

A) OPERACIONES CORRIENTES IMPUESTOS DIRECTOS TASAS Y OTROS INGRESOS TRANSFERENCIAS CORRIENTES INGRESOS PATRIMONIALES

TOTAL OPERACIONES CORRIENTES 6 7 8 9

B) OPERACIONES DE CAPITAL ENAJENACION INVERSIONES REALES TRANSFERENCIAS DE CAPITAL ACTIVOS FINANCIEROS PASIVOS FINANCIEROS

TOTAL OPERACIONES DE CAPITAL TOTAL PRESUPUESTO DE INGRESOS

PPTO. INICIAL ANTERIOR

VARIACIÓN ACTUAL

PORCENTUAL

7.347.378,99 4.378.980,23 101.818.752,78 1.348.677,17

7.347.383,00 - 4.184.162,00 108.202.703,00 1.922.806,00

0,00 % 4,45 % 6,27 % 42,57 %

114.893.789,17

121.657.054,00

5,89%

601.018,11 19.700.323,35 525.891,60 30.247.935,53

360.627,00 30.026.341,00 525.896,00 21.175.612,00

-40,00 % 52,42 % 0,00 % -29,99 %

51.075.168,59

52.088.476,00

1,98 %

165.968.957,76

173.745.530,00

4,69%

VARIACION PORCENTUAL : 4,69%

Cap. 1: Impuestos directos Cap. 3: Tasas y otros ingresos Cap. 4: Transferencias corrientes Cap. 5: Ingresos Patrimoniales Cap. 6: Enajenaci贸n Inversiones Reales Cap. 7: Transferencias de capital Cap. 8: Activos financieros Cap. 9: Pasivos financieros

DESARROLLO LOCAL 2001

RESUMEN DE LA INTERVENCIÓN RELATIVA A LOS PRESUPUESTOS DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE ANDALUCÍA PARA EL 2002 ANTONIO ESTEPA GIMÉNEZ. Secretario General de Hacienda de la Junta de Andalucía

demás de ser el primer Presupuesto andaluz que se elabora en euros, entre las principales características, cabe señalar: En la vertiente de los ingresos:

Por un lado, el incremento en un 7,8% de los ingresos por los antiguos tributos cedidos, debido a la mejora en la gestión de los mismos por parte de la Administración Andaluza, ya que, para el próximo ejercicio, no se plantea la creación de nuevos impuestos, y se prevé reducir la imposición en materia de juego. Y, por otro, la incorporación del Acuerdo sobre el nuevo Sistema de Financiación Autonómica, adoptado en el Consejo de Política Fiscal y Financiera del 27 de julio de 2001. A este respecto, quisiera resaltar que los créditos previstos por los nuevos tributos cedidos, así como los asignados al Fondo de Suficiencia, en el Presupuesto 2002, son los estimados por la Consejería de Economía y Hacienda, en función de lo acordado bilateralmente por esta Comunidad Autónoma con el Gobierno Central. Esta decisión se ha adoptado ante la falta de concreción, por parte del Gobierno Central, de datos suficientes para la presupuestación exacta de dichas partidas.

En segundo lugar, y desde la perspectiva del gasto, destacar: La consolidación del esfuerzo que el Gobierno Andaluz viene realizando en materia de bienestar social. La maximización del esfuerzo inversor del Gobierno Andaluz, de

manera que las inversiones registran una nueva cifra histórica, al superar, por primera vez, los 3.000 millones de euros, es decir, el medio billón de pesetas. De este modo, en el 2002 el volumen de inversiones se situarán, por segundo año consecutivo, por encima del 3% del PIB andaluz.

La inclusión de los compromisos alcanzados en el V Acuerdo de Concertación Social, firmado entre el Gobierno Andaluz y los principales agentes económicos y sociales de esta Comunidad (CEA, UGT y CC.OO.) el 23 de mayo de 2001 para esta legislatura.

alcance de los acontecimientos del 11 septiembre.

Señalar, asimismo, que el Presupuesto de Andalucía para 2002 continúa la senda de equilibrio presupuestario, iniciada en el presente ejercicio, ya que se prevé que el déficit no financiero en 2002 será cero, al igual que en 2001.

Estos intervalos están elaborados en sus extremos mínimo y superior, teniendo en consideración dos posibles situaciones de la economía internacional en el año 2002:

Esta situación nos lleva a plantear un escenario macroeconómico para el año 2002 en el que sus principales variables económicas se presentan en intervalos.

Extremo inferior: La economía internacional continúa en la fase de ajuste, iniciada en 2001. En este caso las previsiones económicas de Andalucía son:

EL ESCENARIO MACROECONÓMICO PARA EL AÑO 2002 La elaboración de las previsiones de los agregados económicos para el año 2002, se sustenta en tres pilares:

- crecimiento económico: 2,5% - crecimiento del empleo: 2,3% Extremo superior: en el año 2002 se produce una recuperación de la economía internacional. En este caso las previsiones son:

La evolución reciente de la economía andaluza Las perspectivas del contexto exterior

- crecimiento económico: 3% - Crecimiento del empleo: 2,6%

Y la incidencia de los resultados de las actuaciones de la política económica incorporadas al Presupuesto de la Junta de Andalucía para dicho año. En todo caso, hay que señalar que la realización de éstas previsiones está marcadas por una gran dosis de incertidumbre, derivadas de la complejidad que reviste estimar el

CUANTÍA El Presupuesto de la Comunidad Autónoma de Andalucía para el 2002 asciende a un total de 18 mil 999 millones de euros. Esta cifra:

Nuevo Paseo Marítimo de Málaga. Antonio Machado

Supone un incremento de 1.885 millones de euros respecto al

Presupuesto del año 2001, es decir, un 11% más.

Los Ingresos Operaciones de Capital:

E implica que, por primera vez, el Presupuesto andaluz es superior a 3 billones de pesetas (concretamente, 3b 161 mil millones de pesetas).

- se elevan a 1.479 millones de euros - lo que supone un crecimiento de 147 millones de euros - es decir, un incremento del 11%

PRINCIPALES OBJETIVOS El Presupuesto Andaluz para 2002 da respuesta a 3 objetivos principales:

1) Contribuir a la segunda modernización de Andalucía, con especial atención, en el ámbito social, a los servicios de apoyo a la familia. social.

2) Mantener la cohesión

3) Y reforzar la cooperación con las ciudades y los municipios andaluces. ESTADO DE INGRESOS Con relación al Estado de Ingresos, señalar que: Los Ingresos Corrientes: - ascienden a 16.869 millones de euros - lo que supone un crecimiento de 1.646 millones de euros - es decir, un incremento del 10,8%

por

Y los Ingresos por Operaciones Financieras: - ascienden a 651 millones de euros - lo que supone un crecimiento de 91 millones de euros - es decir, un incremento del 16,2% Dentro de los INGRESOS CORRIENTES, destacar: Por lo que se refiere a los antiguos ingresos tributarios, la previsión para 2002 asciende a un total de 1.735 millones de euros, lo que supone un incremento de 126 millones de euros, es decir, un crecimiento del 7,8% respecto al Presupuesto de 2001. Significar que este incremento de los ingresos tributarios, se basa en la mejor gestión de los mismos. En cuanto a los recursos que proporciona el nuevo Sistema de Financiación Autonómica, ascenderán, en el año 2002, a 11.570 millones de euros, distribuidos entre los nuevos tributos cedidos y el Fondo de Suficiencia, lo que supone un incremento de 1.347 millones de

euros (= 224.122 millones de pesetas), es decir, un 13,2% más que en 2001. Reiterar que estas cantidades son las estimadas por la Consejería de Economía y Hacienda, en función de lo acordado bilateralmente por esta Comunidad con el Gobierno Central. Con relación a los nuevos tributos cedidos por el Estado, y hasta tanto se acuerde su cuantificación en la Comisión Mixta de Transferencias, se ha estimado una dotación global de 5.388 millones de euros. En cuanto al Fondo de Suficiencia, destacar que también nos basamos en las propias estimaciones de la Consejería de Economía y Hacienda, puesto que tampoco se desglosa en la Sección 32 del proyecto de PGE 2002. La asignación presupuestaria para el año 2002 del Fondo de Suficiencia se ha estimado en 6.182 millones de euros, cuya dotación corresponde a la diferencia existente entre las necesidades de gasto de los servicios públicos transferidos a nuestra Comunidad Autónoma, y los ingresos tributarios que el Sistema les atribuye a través de la Cesta de Impuestos. En cuanto a los INGRESOS POR OPERACIONES DE CAPITAL, destacar: Por un lado, el FCI que

Feria de Málaga, 2001. Nezk/98

corresponde a Andalucía disminuye, según el proyecto de PGE 2002. En concreto, la dotación presupuestaria asignada a Andalucía: - es de 361 millones de euros - lo que supone una minoración en 10 millones de euros - es decir, una reducción del 3%

Finalmente, en cuanto a los recursos procedentes del Endeudamiento, la emisión de Deuda Pública para 2002 se corresponderá exactamente con las amortizaciones previstas. Así, y al igual que en el ejercicio 2001, el endeudamiento neto será igual a cero.

Y, por otro lado, la previsión de ingresos procedentes de la Unión Europea asciende a 801 millones de euros, excluido el FAGA, lo que supone un incremento de 110 millones de euros, es decir, el 15,9% más respecto al Presupuesto de 2001.

ESTADO DE GASTOS Con relación al Estado de Gastos, señalar que: ascienden a:

Los Gastos Corrientes

- 15.128 millones de euros - lo que supone un crecimiento de 1.246 millones de euros - es decir, un incremento del 9% Los Gastos de Capital: - se elevan a 3.220 millones de euros - lo que supone un crecimiento de 548 millones de euros - es decir, un incremento del 20,5% Financieras:

las

Operaciones

- ascienden a 651 millones de euros - lo que supone un crecimiento de 91 millones de euros - es decir, un incremento del 16,2% Destacar el incremento de los gastos de operaciones de capital, esto es, de las inversiones, que crecen un 20,5%, es decir, casi el doble del crecimiento del total del Presupuesto (11%). Los Gastos Corrientes, crecen un 9%, esto es, 2 puntos porcentuales por debajo del incremento total del Presupuesto: Los Capítulos VI y VII, de Inversiones Reales y Transferencias de Capital, ascienden a 3.220 millones de euros. Esta cifra: Representa un incremento del 20,5% respecto al Presupuesto del año 2001, es decir, 548 millones de euros más, en términos absolutos. Un incremento que, como les he comentado anteriormente, supone casi el doble del crecimiento del

Presupuesto (11%). Supone que, por primera vez, se supera el medio billón de pesetas (535.779 millones de pesetas). Marca, por tanto, un nuevo máximo histórico. Y, además, con ello se logra que las inversiones superen el 3% del PIB andaluz. ANÁLISIS DEL GASTO POR SECCIONES Si analizamos el Estado de Gastos por Secciones, decirles, en primer lugar, que los 18.999 millones de euros se asignan de la forma siguiente, entre las grandes áreas de gasto: 10.539 millones de euros, es decir, el 55,5%, a las Secciones presupuestarias que gestionan el gasto social, es decir, a las Consejerías de Salud, Educación, y Asuntos Sociales.

4.062 millones de euros, esto es, el 21,4%, a las Secciones vinculadas al fomento de la actividad económica, es decir, a las Consejerías de Obras Públicas y Transportes, Empleo y Desarrollo Tecnológico, Turismo y Deporte, y Agricultura y Pesca. 1.588 millones de euros, el 8,4%, a la PIE de las Corporaciones Locales. Y 2.803 millones de euros, es decir, el 14,7%, a las restantes Secciones presupuestarias. Por último en relacion con la distribución orgánica del Presupuesto de Gastos, por razones de necesaria brevedad, me centraré en las 5 Secciones que experimentan un incremento mayor en términos absolutos, en orden descendente. 1) La Sección presupuestaria que más crece es la Consejería de Salud, cuya dotación inicial para el 2002, de 5.731 millones de Euros, supera en 515 millones de

euros a la del ejercicio 2001, lo que representa un 27,3% del incremento total del Presupuesto. 2) En segundo lugar, la Consejería de Educación y Ciencia, dotada con 4.187 millones de Euros, incrementa su presupuesto en 386 millones de euros con respecto al ejercicio anterior, lo que supone un 20,5% del incremento total del Presupuesto. 3) En tercer lugar, la Consejería de Empleo y Desarrollo Tecnológico, con una dotación inicial de 821 millones de Euros, crece en 181 millones de Euros en comparación con 2001, lo que representa el 9,6% del crecimiento global del Presupuesto. 4) La dotación de la Consejería de Obras Públicas y Transportes es de 898 millones de Euros, es decir, 135 millones de Euros más que en el Presupuesto de 2001, por lo que absorbe el 7,2% del crecimiento global. 5) Y, en quinto lugar, la Consejería de Asuntos Sociales está dotada con 621 millones de Euros, 113 millones de euros más que en 2001, lo que representa el 6% del crecimiento total del Presupuesto. CONCLUSIONES En síntesis, el Presupuesto de la Comunidad Autónoma de Andalucía para el año 2002, que hoy

ha aprobado el Consejo de Gobierno: Es un Presupuesto que refleja, por primera vez, la firme defensa sostenida por el Gobierno Andaluz, durante los últimos 5 años, para obtener los recursos que, por derecho, corresponden a todos y cada uno de los 7.236.459 andaluces. Es un Presupuesto claramente expansivo, que posibilita y compatibiliza un importante avance en cohesión social con un espectacular esfuerzo inversor, y la maximización del ahorro bruto.

Es un Presupuesto que suma voluntades en torno a la Andalucía de hoy y de mañana. Es, además, un Presupuesto anticíclico, que va a contribuir a que Andalucía mantenga, en un contexto de desaceleración económica internacional, su convergencia real con la Unión Europea. Y es un Presupuesto que mantiene la senda de equilibrio, iniciada en el presente ejercicio 2001. En definitiva, es un Presupuesto comprometido con el presente y el futuro de Andalucía y de los andaluces, que apuesta por la mejora de la calidad como clave para abordar una nueva transformación socioeconómica de esta Comunidad. Nuevo Paseo Marítimo de Málaga. Antonio Machado

LAS RETENCIONES A CUENTA DEL IRPF Jaime Parrondo Aymerich. Subdirector General de las Haciendas Territoriales. Ministerio de Hacienda.

la oportuna remisión legal, hemos alcanzado un punto en el cual es la propia ley del impuesto quien define y regula todos esos elementos, dejando sólo al Reglamento en funciones cuasi-formales. Lo anterior no significa que el 1 de enero del 2002 haya entrado en vigor un nuevo sistema de pagos a cuenta del IRPF, ya que, como luego veremos, para este año sólo hay una novedad. La transcendencia de lo señalado radica en que, de ahora en adelante, cualquier modificación de ese sistema de pagos a cuenta -en sus aspectos materiales- deberá llevarse a cabo mediante ley.

on la nueva redacción dada al artículo 83 de la Ley 40/1998, de 9 de diciembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y otras Normas Tributarias, por el artículo 1, apartado diez, de la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social (ley de acompañamiento), se completa una oscilación de un péndulo, oscilación ésta que ha durado práctica-

mente 22 años y que se inició el 1 de enero de 1979 con la entrada en vigor del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas tal y como hoy lo conocemos. En efecto, desde un “sistema de retenciones” (sería mejor decir de pagos a cuenta) en el que prácticamente la totalidad de los elementos que lo conforman -bases y porcentajes- se regulaban por el Reglamento del Impuesto, merced a

A la luz de los pronunciamientos judiciales que se han ido produciendo a lo largo del tiempo que ha durado esta oscilación de nuestro péndulo y más aún en los últimos años, casi podríamos decir que el resultado era fácilmente predecible. Así es, en la medida que la obligación de efectuar pagos a cuenta parece haber ido sustantivizándose, convirtiéndose casi en una obligación “principal” y perdiendo su carácter “accesorio” (“a cuenta”) del Impuesto sobre la Renta, era razonable que la misma, como cualquier otra obligación de idéntica naturaleza, finalizara su camino incorporándose a la ley, perdiendo así como vehículo de materialización la vía reglamentaria.

La mejor muestra un botón: veamos cómo estaban las retenciones sobre los rendimientos del trabajo el 1 de enero de 1999, al entrar en vigor la Ley 40/1998 y cómo están hoy, tras la Redacción a 1.1.1999

reforma llevada a cabo por la ley de acompañamiento para el 2002. Para ello, a continuación se reproducen las redacciones vigentes a 1 de enero de 1999 y 1 de enero de 2002, de la parte

del artículo 83 de la Ley del IRPF que regula los pagos a cuenta sobre los rendimientos del trabajo.

Redacción a 1.1.2002

1. Las retenciones e ingresos a cuenta sobre los rendimientos del trabajo derivados de relaciones laborales o estatutarias y de pensiones y haberes pasivos, se fijarán reglamentariamente tomando como referencia el importe que resultaría de aplicar las tarifas a la base de la retención o ingreso a cuenta. Para determinar el porcentaje de retención o ingreso a cuenta se podrán tener en consideración las circunstancias personales y familiares y, en su caso, las rentas del cónyuge y las reducciones y deducciones, así como las retribuciones variables previsibles, en los términos que reglamentariamente se establezcan. A estos efectos, se presumirán retribuciones variables previsibles, como mínimo, las obtenidas en el año anterior, salvo que concurran circunstancias que permitan acreditar de manera objetiva un importe inferior. El porcentaje de retención o ingreso a cuenta se expresará en números enteros, redondeándose al más próximo. En rendimientos del trabajo distintos de los anteriores, el porcentaje de retención o ingreso a cuenta no podrá superar el 40 por 100.

2. El porcentaje de retención e ingreso a cuenta sobre los rendimientos del trabajo que se perciban por la condición de administradores y miembros de los consejos de administración, de las juntas que hagan sus veces, y demás miembros de otros órganos representativos, será del 35 por 100. Este porcentaje de retención e ingreso a cuenta se reducirá a la mitad cuando se trate de rendimientos obtenidos en Ceuta o Melilla que tengan derecho a la deducción en la cuota prevista en el artículo 55.4 de esta Ley. 3. El porcentaje de retención e ingreso a cuenta sobre los rendimientos del trabajo derivados de impartir cursos, conferencias, coloquios, seminarios y similares, o derivados de la elaboración de obras literarias, artísticas o científicas, siempre que se ceda el derecho a su explotación, será del 18 por 100. Este porcentaje se reducirá a la mitad cuando se trate de rendimientos del trabajo obtenidos en Ceuta y Melilla que tengan derecho a la deducción en la cuota prevista en el artículo 55.4 de esta Ley.

Como se observa, la evolución de la regulación de los pagos a cuenta sobre los rendimientos del trabajo ha dado un salto cualitativo esencial, desde un tiempo en el que la ley fijaba las líneas y dejaba al reglamento su concreción, hasta un tiempo (1 de enero de 2002) en que la ley regula prácticamente todo, dejando al reglamento una pequeña labor. Aunque, como antes se dijo, lo anterior no significa que el 1 de enero del 2002 haya entrado en vigor un nuevo sistema de pagos a cuenta del IRPF, sí apuntábamos que, desde dicha fecha existe una novedad sustancial, ya que,

mientras que hasta ahora, al tiempo de fijarse el tipo (porcentaje) de retención a cuenta éste debía expresarse con dos decimales -de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 80 Reglamento del Impuesto-, desde 1 de enero de 2002, la propia ley del tributo establece en el párrafo tercero del apartado 1 del artículo 83 que “El porcentaje de retención o ingreso a cuenta se expresará en números enteros, redondeándose al más próximo”, con lo cual, si bien es cierto que se facilitan las labores de retención, en la medida que una variación de los decimales comprendida entre, por ejemplo, un 8,51 % y un 9,49 % arrojará siempre un tipo de

retención del 9,00 %, tampoco deja de ser cierto que con esta forma de actuar se pierde, en una mínima parte, una de las ideas clave que presidió la reforma del sistema de retenciones que entró en vigor en 1999: conseguir, en la medida de lo posible, la máxima aproximación entre las cantidades retenidas y la cuota del impuesto, o lo que es igual, reducir al máximo posible la cuota diferencial. Por último, se acompaña un cuadro en el que, s.e.u.o, figuran los porcentajes fijos de retención vigentes en el IRPF a 1 de enero de 2002.

CONCEPTOS

% RETENCIÓN

Rendimientos del trabajo Administradores, miembros de los Consejos de Administración, etc. Cursos, conferencias, coloquios, etc. de obras literarias, artísticas o científicas Porcentaje mínimo para contratos o relaciones de duración inferior al año Porcentaje mínimo para relaciones laborales especiales de carácter dependiente

35 18 2 18

Rendimientos del capital mobiliario General

Rendimientos de actividades económicas Profesionales en general Profesionales en el período impositivo de inicio de actividades y en los dos siguientes Representantes garantizados de Tabacalera, Recaudadores municipales, etc. Actividad ganadera de engorde de porcino y avicultura Otros de actividad agrícola o ganadera Forestal

18 9 9 1 2 2

Ganancias patrimoniales Transmisión o reembolso de acciones y participaciones de instituciones de inversión colectiva Premios

18 18

Otras rentas Arrendamiento o subarrendamiento Propiedad intelectual, industrial, AT, arrendamiento de bienes muebles, negocios o minas, subarrendamiento sobre los bienes anteriores Cesión del derecho a la explotación del derecho de imagen

15 18 20

Comentarios a la Ley de Equilibrio Presupuestario. Realidad o futurismo.

MODERADOR: Ricardo Trigueros Huerta. Jefe de Servicio de Gestión Económica y Presupuestaria de la Diputación de Málaga. PROFESORADO: Francisco Urias Fernández. Secretario General Técnico del Ministerio de Hacienda. José Claudio Álvarez Villazón. Tesorero del Ayuntamiento de Astillero. Santander. DEBATE: Juan Sepúlveda Portales. Interventor General de la Diputación de Málaga. Rafael Talavera Bernal. Tesorero del Ayuntamiento de Málaga. Francisco de Paula Díaz Argüelles. Interventor del Ayuntamiento de Antequera. Málaga.

Torre de la Sal o Salavieja Salavieja, Estepona Texto: Lope Martínez Alario. Fotografías: ®NEZK/98 Realización: 2002

MUNICIPIO Y TELETRABAJO Mª FRANCISCA MONTIEL TORRES. Jefe de Departamento de Servicios Informáticos. Sociedad de Planificación y Desarrollo, SOPDE, S.A. Diputación de Málaga

A MODO DE INTRODUCCIÓN

no de los cambios que se está produciendo en el estilo de vida de los trabajadores de los países desarrollados es la posibilidad de teletrabajar desde lugares remotos a la ubicación de sus empresas. Esta posibilidad aumenta en tanto en cuanto las operadoras de telecomunicaciones mejoran sus prestaciones y la calidad/precio de los servicios, con lo que se solucionarán los actuales problemas originados por el retardo en las

comunicaciones en la conexión remota por parte del teletrabajador. Cuando se habla de teletrabajo se suele usar el término sin definición previa, como si existiese una comprensión intuitiva de su significado, y por tanto, no fuera preciso establecer criterios a cumplir para saber si una actividad labora se puede calificar de teletrabajo o no. El término se remonta a los primeros 70' en California, cuando Jack Nilles lo acuñó como "telework

and telecommuting", es decir trabajar a distancia y evitar el desplazamiento al lugar de trabajo (acepción de commute referida al entorno laboral). Los primeros proyectos piloto documentados datan de mediados de los 70', aunque existen experiencias anteriores que no fueron concebidas inicialmente como teletrabajo. Tradicionalmente se ha asociado la expresión "teletrabajo" a la modalidad más descentralizada de trabajo: el trabajo que se realiza desde el domicilio. Pero el trabajo desde casa

es solo una de las muchas modalidades de teletrabajo. Alrededor del concepto inicial han surgido muchos otros que le añaden matices: remote work, telehousing, telecottage, televillages, hotelling, satellite offices, neighbourhood offices, teleservice centres, telebusiness centres, flexible working etc.

En la última década los avances en el ámbito de las telecomunicaciones (móviles e Internet principalmente) posibilitan nuevos esquemas de organización empresarial, lo que ha hecho que el teletrabajo, o, mejor dicho, el realizar actividades laborales "fuera del ámbito físico" de la empresa, se convierte en algo de lo que se habla, en lo que piensa y sobre lo que se estudia: pasa a estar de moda. Y, a la vez, se revisa y se contesta el concepto en sus definiciones y ámbitos de actuación. Así, en la conferencia IST98 (Information Society Technologies, Viena, 1998) se estableció un nuevo término: "work nouveau", en el que se constata la tendencia a hablar menos de "tele" y más de "trabajo" en sus nuevos aspectos, muchos de ellos "ligados a", e "inducidos por", las posibilidades de las tecnologías de la información y la comunicación. La proliferación de los teléfonos móviles (más de 50 millones en la U.E.) utilizados indiscriminadamente para asuntos privados o de trabajo desde la oficina, el hogar, el coche (o hasta desde la mesa del restaurante), hace que existan más teletrabajadores

inconscientes de serlo, que sus colegas "debidamente clasificados" como tales. El profesor Castell, en su lección inaugural del Programa de Doctorado sobre la Sociedad de la Información y el Conocimiento de la Universidad Abierta de Cataluña afirma que "Internet lo que permite es algo distinto: trabajar desde cualquier sitio, no es el teletrabajo lo que se está desarrollando". "El desarrollo geográfico que permite Internet es la oficina móvil, la oficina portátil, la circulación del individuo siempre conectado a Internet en distintos puntos físicos del espacio." DEFINICIONES Como ya se ha dicho, el término teletrabajo se suele intuir más que definir. La propia Comisión Europea no se ha pronunciado dando una definición taxativa del mísmo, quizás para estimular la creatividad en lo que el teletrabajo implica de organización, de nuevas (¿y mejores?) formas de trabajar y estructurar el entorno laboral. Recogemos a continuación algunas definiciones dadas por los expertos: Teletrabajo es trabajo a distancia, utilizando las telecomunicaciones y por cuenta ajena (Ortiz Chaparro): TELETRABAJO=TRABAJO+DISTANCIA+TELECOMUNICACIONES+CUENTA AJENA Teletrabajar significa sustituir los desplazamientos relacionados con el trabajo por las telecomunica-

ciones. El ejemplo mas simple: cada vez que coges el teléfono para hablar con alguien en lugar de ir a verle. (Jack Nilles) El teletrabajo es una forma flexible de organización del trabajo que consiste en el desempeño de la actividad profesional sin la presencia física del trabajador en la empresa durante una parte importante de su horario laboral. .... La actividad profesional en el teletrabajo implica el uso permanente de algún medio de telecomunicación para el contacto entre el teletrabajador y la empresa. (Gray, Hodson y Gordon) No es un trabajo, es una nueva forma de realizar el trabajo. ¿Qué tiene de nuevo? que no te desplazas tú, sino que se desplaza la información. (Telecentro Gordexola) Teletrabajo es la sustitución parcial o total por las tecnologías de telecomunicaciones del desplazamiento hacia y desde el lugar de trabajo principal unido a cambios asociados en la política, la organización, la dirección y la estructura laboral. De una forma simple, es mover el trabajo hacia los trabajadores, en lugar de los trabajadores al trabajo. (Negocios@Casa) Teletrabajo es enviar el trabajo al trabajador, en lugar de enviar el trabajador al trabajo (Jack Nilles, European Community Telematics / Telework Forum)

De aquí que los teletrabajadores puedan definirse como: "Empleados de empresas, que normalmente trabajan entre dos y cuatro días fuera de la oficina, bien sea en casa, en oficinas satélite pertenecientes a la empresa o en centros de trabajo vecinales (situados cerca del domicilio del trabajador y gestionados por una tercera organización diferente a la propia empresa), evitando los desplazamientos diarios habituales desde el domicilio del trabajador hasta la oficina de la empresa (Gordon)". Resumiendo, el teletrabajo es una forma de trabajo que cumple los siguientes criterios:

a. El lugar donde se lleva a cabo total o parcialmente cumple una de las siguientes premisas:

EL TELETRABAJO EN LOS PAÍSES DE NUESTRO ENTORNO

- Ser parcialmente independiente (físicamente) de la empresa, los clientes, los recursos,....

b. Uso masivo e imprescindible de las tecnologías de la información y las comunicaciones

Los titulares de los periódicos y las revistas especializadas vienen informando desde finales de 2000 que más de 25 millones de personas en el mundo trabajan desde casa. Aunque con este tipo de datos siempre hay que ser precavidos, parece que se puede afirmar, sin demasiado margen de error que en Estados Unidos casi 20 millones de personas (el 15 % de la población activa) tienen su lugar habitual de trabajo en una oficina doméstica.

c. Inducir cambios en los procesos y en la organización

Según la Comisión Europea (Status Report on European Telework)

- Estar situado cerca de o en el propio domicilio del trabajador. - Tener una ubicación remota de la compañía, clientes, socios, etc.

TELETRABAJADORES País Escandinavia Benelux Reino Unido e Irlanda Alemania, Austria Francia, Italia España, Portugal, Grecia Media de los 15

RESPECTO A LA MANO DE OBRA GLOBAL

Teletrabajadores % mano de obra 8,24 % 7,52 % 4,64 % 4,40 % 2,57 % 1,87 % 4,03 %

Fuente: Comisión Europea, Status report on European Telework

Trabajan en casa 65 % 49 % 50 % 35 % 54 % 63 % 19 %

Trabajan en centros deTeletrabajo 35 % 51 % 50 % 65 % 46 % 37 % 81 %

en Europa hay más de 9 millones de teletrabajadores (el 6% del total de la fuerza de trabajo). Al comparar el número de trabajadores a distancia entre diferentes Estados miembros de la U.E., Alemania y Reino Unido van a

la cabeza, más de 2 millones de teletrabajadores; Irlanda es el país con menor implantación (61.000), seguido de Dinamarca (280.000), Finlandia (355.000) y España con 357.000. En cuanto a las motivaciones que han lleMOTIVACIONES

vado a las Administraciones de distintos países a desarrollar acciones que favorezcan la implantación del teletrabajo, se recogen en la tabla siguiente:

POR PAÍSES

País

Motivación

Papel de la Administración

EEUU

Disminución del tráfico y de la polución Mejor calidad de vida Grandes distancias

Infraestructura Global de la Información (GII) Impulso inicial de las iniciativas Políticas y leyes de fomento del teletrabajo Práctica del teletrabajo en la administración Modelo mixto de financiación público-privado

Reino Unido

Desarrollo de economía local de regiones aisladas Disminución de costes Fomento del empleo

No hay establecida una política clara Impulso de las operadoras de telecomunicación Implicación de departamentos del gobierno

Francia

Desarrollo regional Fomento de la competitividad

Apoyo de la Administración Impulso de las autopistas de información

Italia

Reducción de costes

No hay establecida una política clara Programas europeos

Alemania

Desarrollo regional Organización del mercado laboral

Subvenciones y proyectos a nivel federal y de länders

España

Fomento de la competitividad Utilización de los SATs

Programas de desarrollo de SATs Programas europeos

Fuente: Dirección General de Telecomunicaciones. El Teletrabajo en el ámbito de las Pymes. Programa Arte.

Isabela Palau

FORMAS DE ORGANIZACIÓN INDUCIDAS El teletrabajo introduce nuevos modelos organizativos: a. De la empresa: Reubicación de actividades, es decir, una redistribución geográfica entre las actividades "cara al público" (front office) y las actividades "internas"(back office). Outsourcing o externalización de servicios de manera que un "departamento reubicado" ya no pertenezca la empresa. Autónomos o microempresas para los que no supone ningún obstáculo el situarse en casa o en una oficina compartida. b.De los teletrabajadores (sean empleados por cuenta ajena o autónomos). Teletrabajo en casa a tiempo parcial o completo: La forma más conocida de teletrabajo. Teletrabajo combinado: Cuando el lugar de trabajo varía entre la oficina y el hogar. Teletrabajo móvil: El teletrabajador se comunica con su compañía/contratista/cliente haciendo uso de servicios móviles de telecomunicación.

Isabela Palau

Centros de teletrabajo a tiempo parcial o completo. INTERROGANTES Y REALIDADES En este nuevo entorno laboral caben plantearse una serie de cuestiones para enmarcar el fenómeno y acomodarnos dentro de él. ¿Todas las personas pueden teletrabajar? ¿Qué factores psicológicos se deben tener en cuenta? ¿Existe un perfil idóneo? En teoría, parece que la mayoría de los teletrabajadores acepta bien esta forma laboral, a causa de los beneficios que ya se han citado: reducción de tiempos y costos de transporte, flexibilidad de horarios, mejor interacción con sus familias, e incluso por detalles como el menor gasto en ropas, restaurantes, combustible, etc. Para los que padecen incapacidades físicas, las madres con niños pequeños o los adultos con dificulta-

des para desplazarse, constituye una manera efectiva de integrarse al mercado de trabajo, de ahí la atención que se está prestando al teletrabajo desde el ámbito de la discapacidad. También es una ventaja para aquéllos que trabajan para empresas situadas en otras ciudades o países. Uno de los factores más importantes es la capacidad para tolerar el hecho de trabajar en relativa soledad, sin tener el estímulo del intercambio "cara a cara" con compañeros, jefes y subordinados. Para éstos, los "telecottagges" o centros de teletrabajo pueden constituir una solución satisfactoria. Además, el teletrabajo, exige el ejercicio de una autodisciplina relativamente severa, o bien del placer del trabajo por sí mismo. Las personas que necesitan de una disciplina externa tendrán dificultades para adaptarse a esta forma laboral y responderán mejor en el ambiente de trabajo tradicional, supervisados por sus jefes. En el extremo opuesto se encuentran las

CARACTERÍSTICAS

QUE DEBE REUNIR UN TELETRABAJADOR

Capacidad de organizar el tiempo Autodisciplina Capacidad de soportar el aislamiento Capacidad para seguir un horario Capacidad para separar la vida laboral y familiar Capacidad de comunicación por teléfono Poca necesidad de contactos sociales Capacidad de entablar relaciones Capacidad de combinar trabajo y ocio

tes: "Los hombres perciben el teletrabajo como un privilegio, porque quieren mayor autonomía, y como un beneficio extra, tienen mayor interacción con sus familias. Las mujeres ven el teletrabajo como una solución intermedia, porque las responsabilidades familiares les limitan sus horas de trabajo, y desean horarios flexibles" (Wellman, 1996). Pero el teletrabajo no parece ser una solución completa: la fusión de los ámbitos laboral y doméstico puede ser perturbadora y pueden hundir más profundamente a las mujeres en los hogares y limitar sus salidas al exterior. ¿Cómo perciben las empresas el teletrabajo?

20 %

40 %

60 %

80 %

100 %

Fuente: Comisión Europea, Status Report on European Telework

personas que, ante un ambiente laboral desestructurado, reaccionan volviéndose verdaderos adictos al trabajo.

El contexto doméstico: características del hogar y de la familia del teletrabajador.

De sus conclusiones se deduce que existen cuatro aspectos fundamentales a considerar:

La personalidad del individuo, su experiencia y preferencias.

El conjunto de tareas a desarrollar y si el teletrabajo es la manera ideal de cumplirlas. La organización empresarial: el teletrabajo funciona mejor donde existe trabajo en red, los empleados tienen poder para pensar, actuar y tomar decisiones por sí mismos, y se les juzga por el resultado de su trabajo, no por la presencia.

En cuanto a las diferencias de género, los teletrabajadores, varones, manifiestan un mayor grado de satisfacción sobre todo porque las relaciones con sus hijos son mejores que las de los padres que trabajan fuera del hogar, juegan más con ellos, disponen de mayor tiempo libre y sufren menos de estrés que antes de comenzar a teletrabajar. Sin embargo, las dinámicas de género son diferen-

Las empresas ven el teletrabajo fundamentalmente como una forma de reducir costos y de incrementar la productividad, pero también como un modo de proporcionar beneficios a sus empleados con bajo costo. Por ello, en general, se muestran favorables. La principal traba que se plantean para el desarrollo de esta tendencia es la necesidad de controlar a los empleados, pero según todos los estudios se trata de una percepción antigua y que dejará de tener sentido, las investigaciones realizadas hasta el presente sostienen que "los altos ejecutivos empresarios mantienen un alto control de la planificación y los recursos, aunque descentralizan las tareas y la ejecución de las decisiones" (Wellman et al, 1996).

Otro problema es la idea generalizada de que el costo de implementar un sistema capaz de permitir a los empleados trabajar desde sus hogares es muy elevado, pero este costo, íntimamente unido al de los equipos informáticos y de telecomunicaciones, es cada vez menor. Las empresas que implementan el teletrabajo para reducir sus costos también incrementan el control sobre la producción de sus trabajadores. Esta estrategia es más efectiva con los empleados administrativos, en su mayoría mujeres con hijos pequeños. Cuanto más severas sean las limitaciones y obligaciones personales de los empleados y menor sea la demanda de trabajadores con sus cualificaciones en el mercado, más posibilidades tendrán éstos de ser sometidos a un control más estrecho.

De este modo, la cuestión de la libertad laboral es dual: los empresarios incrementan el control sobre los empleados administrativos que optan por el teletrabajo, mientras que los profesionales pueden ganar mayor autonomía (Simons, 1994). El papel del Estado Las políticas estatales pueden y deben facilitar la concurrencia de los factores que influyen en el éxito de la introducción del teletrabajo en el mercado laboral, una vez asumida la importancia de este nuevo marco de referencia. Entre estos factores cabe señalar:

Pantano Conde del Guadalhorce. Málaga. Nezk/98

Una legislación laboral apropiada. Renovación en la cultura organizacional de empresas e instituciones. Formación continua de los trabajadores en el uso de informática y telecomunicaciones. Descenso del costo de las herramientas tecnológicas, acompañado de créditos para su adquisición, preferentemente en articulación con las empresas productoras de tecnología.

Cambios en las normativas de uso del suelo, que permitan actividades laborales como el teletrabajo en áreas residenciales. Construcción de nuevos equipamientos urbanos, como telecentros, telecottagges, etc. Provisión de equipamientos que acompañen el teletrabajo en áreas residenciales: guarderías, centros de cuidado de ancianos y niños, comercios, fotocopiadoras, etc. Respecto a la legislación juega un papel decisivo a la hora de evitar la posible "indefensión" del trabajador aislado, así pues habrán de establecerse normas reguladoras para: Definir el concepto de teletrabajador para establecer el ámbito de aplicación de la legislación. Establecer el ejercicio de los dere-

chos a la seguridad social suya y de su familia

¿Qué papel deberían jugar las administraciones locales?

Marcar responsabilidades por los derechos del teletrabajador incluyendo los anteriores y las instancias necesarias de capacitación continua.

Aunque la localización no es un elemento determinante para el tema del teletrabajo, son muchos los factores que pueden influir:

Protección de la privacidad y la propiedad intelectual

Planificación del uso del suelo para permitir el teletrabajo y las actividades asociadas a él en áreas residenciales

Formas de contralor del ejercicio de derechos y deberes Regulación de las relaciones con la OIT y otros organismos sindicales internacionales. Aparte de generar un marco legal adecuado, los gobiernos, como siempre que se trate de llevar a cabo cambios innovadores en las políticas empresariales, pueden y deben dinamizar, estas acciones de muy diversas formas entre las que se podrían señalar: Aplicación al sector de fondos destinados a la reconversión laboral. Capacitación de recursos humanos a través de los fondos de los seguros de desempleo. Inclusión del tema en las plataformas electorales. Políticas impositivas que favorezcan la adquisición de las herramientas tecnológicas · Créditos blandos para el sector.

Previsión de equipamientos tales como los telecentros o "telecottages". Facilitación de actividades destinadas al intercambio social de los teletrabajadores. Formación de recursos humanos. Medios de transporte para facilitar el acceso del teletrabajador tanto a su lugar de trabajo como a centros médicos, de compras etc. Servicios de asistencia técnica. Además, las tecnologías de información y comunicación permiten una creciente disociación entre la proximidad física y el desarrollo de las funciones de la vida cotidiana como el habitat, el trabajo, el consumo, la educación o el ocio. Desde hace décadas se pronostica el fin de los centros urbanos, tal como los entendemos actualmente porque no cumplen funciones que necesitan de la concentración física,

según argumentan los futurólogos. Sin embargo, las razones para la convivencia con otros seres humanos son profundamente complejas y las ciudades han continuado existiendo a través de las revoluciones tecnológicas de la Historia, aunque han sufrido transformaciones. De hecho, hoy día, los centros urbanos son los nodos neurálgicos de la economía global. Pero aunque el impacto no sea de dimensiones tan "tremendas" como se ha llegado a suponer lo que sí es cierto es que el teletrabajo, o mejor dicho la nueva ubicación del trabajo, causará mutaciones en el uso del espacio o en la forma de las ciudades ya que puede significar una transformación en el uso del espacio urbano para algunas capas de la población: los pequeños empresarios auto-empleados, los profesionales, los empleados altamente cualificados y parte de los administrativos. Es muy probable que el trabajo en el hogar, ya sea a tiempo total o parcial, y la implementación de telecentros acompañada por la desconcentración de ciertas funciones, como los bancos, las escuelas o las universidades, favorezca los procesos de desconcentración de las ciudades y la suburbanización, o la incorporación a áreas rurales de nuevos grupos de población. Pero estos cambios no afectarán en la misma medida a las concentradas ciudades europeas, a las amplias ciudades norteamericanas o a las megalópolis latinoamericanas,

cada entorno cultural tiene sus propias formas de asimilar los cambios tecnológicos, laborales o sociales. Dentro de este entramado adquieren un importancia especial los "telecentros", como dinamizadores del desarrollo local. Estos equipamientos ya cumplen diversas funciones comunitarias, sobre todo en los países escandinavos: permiten la producción de periódicos locales, las reuniones de asociaciones, etc. Dado que el mercado del empleo ya se anuncia en Internet, puede suponerse, con relativa seguridad, que los telecentros actúan como oficinas informales de búsqueda de empleo. Resulta crucial lo que las comunidades rurales o las pequeñas ciudades decidan con respecto al teletrabajo. Algunas pueden implementar tele-centros como una estrategia para el desarrollo económico local, creación de empleos para los vecinos y atracción de nuevos habitantes. Existen muchos casos, primero estadounidenses pero también en Europa y en España de pueblos que han construido centros de telecomunicaciones para proporcionar empleos a sus habitantes y disminuir la emigración hacia las grandes ciudades. Planificadores, investigadores y funcionarios municipales tienen un rol importante en la generación y difusión de conocimiento con respecto al teletrabajo. Pero sobre todo, es necesario tener presente que las empresas, los sindicatos y los responsables de polí-

ticas laborales son los actores fundamentales en este proceso. La planificación del teletrabajo a nivel urbano es inconcebible sin una articulación conjunta. ENLACES 1. ORGANIZACIONES EUROPEAS/INTERNACIONALES European Telework Development (ETD): Iniciativa europea financiada por la Dirección General XIII de la Comisión Europea como parte del programa ACTS para la promoción del teletrabajo en Europa. http://www.eto.org.uk/etd/ International Telework Association and Council (ITAC): Asociación Internacional del Teletrabajo. http://www.telecommute.org/ Telework Ireland: Asociación Irlandesa de Teletrabajo. http://www.telework.ie/ Telework Italia: Asociación Italiana de Teletrabajo. http://www.telelavoro.rassegna.it/ The Telework, Telecottage and Telecentre Association: Asociación Británica de Teletrabajo y Telecentros. http://www.tca.org.uk/ Belgian TeleWorking Association: Asociación Belga de Teletrabajo. http://www.bta.be/

Telewerk Forum: Asociación Holandesa de Teletrabajo. http://www.telewerkforum.nl/ Euro-Telework. http://www.telework-mirti.org/ 2. ORGANIZACIONES NACIONALES Asociación Española de Teletrabajo: http://www.aet-es.org/

Asociación Española de Redes Ciudadanas (AERC): La A.E.R.C. tiene como fin prestar su ayuda y colaboración a organizaciones políticas, sociales y culturales, así como a empresas y a la administración pública en general, a través de su apoyo organizativo, asesoramiento y ejecución técnica con programas y proyectos, en el desarrollo y promoción de las redes telemáticas en favor de la integración social y el desarrollo local. http://www.aerc.net Asociación Española de Empleo, Autoempleo y Teletrabajo (ASETRA): http://www.arrakis.es/~grinco/ Formación de Teletrabajadores http://www.fortel.org/ 3. DISCAPACIDAD:TELETRABAJO Y SOCIEDAD DE LA INFORMACIÓN The Information Society disAbilities Challenge (ISdAC): El Reto de las Discapacidades en la Sociedad de la Información. La primera organización virtual a nivel europeo para promover el uso de las tecnologías de la comu-

nicación y de la información entre las personas discapacitadas (en inglés). http://www.isdac.org/ MERCADIS: Bolsa de empleo de la Fundación Telefónica para personas con discapacidad con la intención de aunar esfuerzos con potenciales empleadores. http://www.mercadis.com/ DISCAPNET: Web de la Fundación Once que pretende ser el "Portal" de la Discapacidad en España, conteniendo, entre otras cosas, información sobre teletrabajo para personas con discapacidad. http://www.discapnet.es/ 4. OTROS

ENLACES DE INTERÉS

Redefining Marketing With New Technologies http://www.martech-intl.com Telecentros para el desarrollo socioeconómico y rural en América Latina y el Caribe http://www.iadb.org/regions/itdev/tele centros/ Telecentro Gisa. Getafe http://getafe.net/telecentro-gisa/ Teletrabajo.es: Bolsa de Teletrabajo http://www.teletrabajo.es/ HURBIL, Centro de Teletrabajo y Teleservicio http://www.uggasa.com/p_europeos_hurbil.htm

Telecentro Gordexola http://www.gordexola.net/ Telecentros en España http://prometeo.cica.es/manual/telecentros.htm

CONSTRUYENDO TECNOCELDAS: UN MODELO PARA EL DESARROLLO TECNOLÓGICO EN REGIONES DE BAJO DESARROLLO ECONÓMICO FELIPE ROMERA LUBIAS. Director General del Parque Tecnológico de Andalucía.

1. Introducción

as Tecnologías de la Información han cambiado el mundo en el que vivimos. Han influido directamente en el progreso económico de los países más desarrollados y han transformado el mundo empresarial. Han abierto una brecha entre desarrollo y subdesarrollo en función del uso de estas tecnologías. Han acabado con la revolución industrial que dominó los dos primeros tercios del siglo XX, han provocado cambios sustanciales en el mundo laboral y han abierto el camino hacia una nueva revolución llamada del conocimiento

donde el capital humano se convierte en factor imprescindible y muchas veces por encima del valor del capital financiero. Han posibilitado el desarrollo de los ordenadores y sobre todo el desarrollo y uso de internet entre las empresas y la población en general. Han creado una nueva cultura empresarial facilitando la aparición de nuevas empresas de base tecnológica y sobre todo han transformado profundamente el escenario económico de las empresas, han creado los mercados globalizados y además una nueva concepción del valor económico donde los intangibles es decir el conocimiento domina sobre los pro-

ductos tradicionales y donde muchas veces el valor económico está representado por un posicionamiento en los mercados. En suma, las Tecnologías de la Información han creado una “nueva economía” que configura los cimientos de la sociedad del siglo XXI. El futuro de cualquier país, región o ciudad está en relación directa a su participación en esta nueva economía que lógicamente está directamente ligada al desarrollo tecnológico de ese entorno y más concretamente al desarrollo de las Tecnologías de la Información.

El objetivo de este artículo es construir un modelo de desarrollo tecnológico que pueda ser usado en regiones de bajo desarrollo económico y tecnológico, teniendo en consideración las enseñanzas producidas durante la construcción y desarrollo del Parque Tecnológico de Andalucía (PTA) en Málaga y que se denomina el modelo de la tecnoceldas. Este modelo puede ser muy útil para propiciar el desarrollo tecnológico en los ámbitos locales. 2. Tecnoceldas El concepto de tecnocelda fue descrito por primera vez en un libro de la Asociación Internacional de Parques Tecnológicos (IASP) (“Delivering Innovation” presentado en Perth (Australia) en 1998)1. El texto en español de ese artículo puede encontrarse en la documentación del Foro Andalucía en el Nuevo Siglo 2 y en el libro “Gestión de Centros de Desarrollo e Innovación” publicado por el PTA3. La idea de este nuevo concepto surge de tres reflexiones diferentes: 1) Unificar en un mismo concepto los distintos tipos de parques tecnológicos (parques tecnológicos, parques científicos, tecnópolos y tec1

nópolis) y las Incubadoras de base tecnológica y adecuarlos a las necesidades de la nueva economía. 2) Describir las enseñanzas del PTA como ejemplo de parque tecnológico de una región de bajo desarrollo económico. 3) Expandir el modelo a cualquier dimensión y lugar con la convicción de que los procesos de difusión y transferencia de tecnología en regiones de bajo desarrollo económico hay que realizarlo a través de infraestructuras físicas que confieren visibilidad y confianza a los actores de las mismas. Una tecnocelda es un lugar de una extensión variable, desde unos centenares de metros cuadrados hasta varios miles de kilómetros cuadrados, en donde existe una acumulación de tecnología que provoca un desarrollo empresarial dentro de sus límites e interrelaciona con el entorno próximo en procesos de difusión y transferencia de tecnología que favorecen la competitividad de las empresas tradicionales y que además se conecta a la red de los mercados globalizados e interrelaciona con ellos. Una de las características de la tecnocelda es que dispone de un equipo de gestión y animación y que los agentes que determinan su existencia son las empresas asociadas a ella.

Además de los procesos de animación son cuatro las características que la definen: Un lugar. La atracción de la innovación. La difusión y transferencia de tecnología. La cooperación internacional y el trabajo en red. Las dos primeras configuran el espacio y el elemento generador y las dos últimas son los objetivos de la tecnocelda en relación con el desarrollo económico del entorno. Para comprender mejor este concepto vamos a analizar las diferentes infraestructuras de apoyo empresarial y desarrollo tecnológico para comprobar si son o no tecnoceldas: a) Los parques tecnológicos, los parques científicos, los tecnopolos y las tecnópolis si son tecnoceldas. b) Las Incubadoras de empresas sí son tecnoceldas. c) Los centros tecnológicos no son tecnoceldas porque no tienen empresas en su interior. Aunque son infraestructuras básicas de las tecno-

“Delivering Innovation”, 1998, Piero Formica & David Taylor (editors), International Association of Science Parks (IASP), Málaga. 2 “Foro Andalucía en el nuevo siglo”, 1999, Junta de Andalucía, Sevilla. 3 “Gestión de Centros de Desarrollo e Innovación”, 1999, Lorenzo Martínez (coordinador), Parque Tecnológico de Andalucía, Málaga.

celdas, es decir los Centros Tecnológicos deberían estar dentro de una tecnocelda. d) Las Agencias de Desarrollo, Fundaciones y OTRIs no son tecnoceldas porque no tienen empresas en su interior. e) Los Centros de Formación no son tecnoceldas porque no tienen empresas en su interior.

f) Los Polígonos Industriales no son tecnoceldas porque no tienen un equipo de gestión para realizar procesos de difusión de tecnología. g) Las Universidades no son tecnoceldas porque no tienen empresas. Como hemos visto en los ejemplos anteriores para que exista una tecnocelda por lo menos tiene que existir un lugar que contenga empresas en su interior, aunque esto es necesario no es suficiente como es el caso de los polígonos industriales, porque una tecnocelda necesita un equipo de gestión y animación en tareas de difusión tecnológica que no tienen los polígonos industriales. En el lugar tiene que haber conexiones a internet, sin ellas no existe tecnocelda porque otra de sus características es la cooperación internacional que se hace trabajando las tecnoceldas en red e internet es la herramienta para establecer este trabajo en red.

Las tecnoceldas reciben su nombre del trabajo cooperativo en red. Una tecnocelda es un nodo dentro de una red de tecnoceldas y desde la red recibe la información necesaria para facilitar procesos de difusión de tecnología hacia las empresas. Esta idea básica de trabajo en red permite diseñar tecnoceldas en los pueblos más pequeños y lejanos de Andalucía. Trabajar en red va mucho más allá de usar internet o tener una página web. Trabajar en red implica una visión nueva de entender los mercados globalizados, en esencia es orientar todo el trabajo de la tecnocelda alrededor de internet. Una tecnocelda hay que entenderla como una empresa puntocom es decir como una empresa de internet. El éxito de las tecnoceldas se basará en su capacidad de adaptarse a estos nuevos métodos de trabajo en red. En el fondo, la creación y conexión de las tecnoceldas es como una nueva construcción de las autovías, sólo que por esas nuevas autovías en lugar de circular coches circula el conocimiento en forma digital. Para que pueda circular el conocimiento es necesario que existan tecnoceldas ya que estas permiten la interacción, sin ellas internet puede que no sirva para nada. El modelo de desarrollo de las tecnoceldas permite reutilizar al máximo las infraestructuras existentes

(Polígonos industriales, Agentes Locales de Promoción y Empleo y Unidades de Promoción y Empleo, parques tecnológicos, incubadoras de empresas y centros tecnológicos) en un proyecto único y descentralizador para provocar el desarrollo tecnológico regional y local.

3. Tecnoceldas en la red Las tecnoceldas determinan nodos de interconexión de una red del conocimiento por el que debe de fluir información que permita el desarrollo tecnológico empresarial. Me consta que en las regiones de bajo desarrollo económico una de las cosas más difíciles de conseguir es “pensar en internet” y por eso las tecnoceldas deben ser los instrumentos que faciliten a las pymes estos procedimientos. Los gestores de las tecnoceldas tienen que formarse en los aspectos telemáticos y sobre todo en adquirir esta cultura de trabajo en red alrededor de internet, y estos gestores han de ser los verdaderos animadores de estos procesos hacia las empresas. Todo el entramado sistema de información del que va a disponer el gestor de la tecnocelda tiene que hacerlo permeable a las empresas del entorno. Hay que definir los servicios que las distintas redes ofrecen a las

Gestión de la Tecnocelda

tecnoceldas, muchos de ellos serán comunes a todas las tecnoceldas y otros habrá que particularizarlos en función de las características del entorno próximo a la misma tecnocelda.

científicos y tecnológicos.

Desde un punto de red la reproducción de las tecnoceldas es muy sencilla, basta con replicar los distintos módulos de servicios comunes y de diseñar los específicos a la nueva tecnocelda.

c) Servicios tecnológicos a los sectores tradicionales ofrecidos por la red de Centros Tecnológicos.

Como puede verse en la figura anterior todos los servicios que ofrecen las distintas infraestructuras de apoyo a la innovación se concentran en la tecnocelda para que desde allí puedan dirigirse a las empresas de la tecnocelda y a las empresas del entorno. De tal forma que los servicios básicos que ofrece la tecnocelda desde la red son: a) Servicios de difusión y transferencia de tecnología, ubicación empresarial y cooperación empresarial ofrecidos por la red de parques

b) Servicios de ayuda a la creación de empresas ofrecidos por la red de Incubadoras de Empresas.

d) Servicios de cooperación con los grupos de I+D de las universidades de la región y de cooperación en programas y empresas europeas ofrecidos por la red de OTRIs y el CESEAND. e) Servicios de formación, calidad, información europea, ayudas y subvenciones ofrecidos por otras redes de transferencia de tecnología. f) Servicios específicos de la tecnocelda sobre el entorno próximo de las empresas tanto las pertenecientes a la tecnocelda como la próximas geográficamente, dentro de la red de empresas de Andalucía, nacionales e internacionales.

4. Conclusiones Las empresas en las regiones de bajo desarrollo económico tienen muchas dificultades para adaptarse al cambio tecnológico y además este cambio tecnológico es un gran animador para la creación de nuevas empresas más competitivas que las tradicionales y más operativas en los mercados globalizados. El modelo de las tecnoceldas expuesto en las páginas anteriores pretende ubicar los procesos del desarrollo tecnológico en todos los pueblos y ciudades de una región, transportando las experiencias desarrolladas en el Parque Tecnológico de Andalucía. Este modelo pretende utilizar todas las infraestructuras existentes de apoyo empresarial y desarrollo tecnológico, y sobre todo desarrollar la coordinación del sistema ciencia – tecnología – innovación que hasta ahora ha sido prácticamente inexistente. Por otro lado este modelo pretende que el sistema ciencia –tecnología – innovación trabaje en red y sobre todo mirando al mundo empresarial. El éxito del modelo de las tecnoceldas se basa en que realmente el sistema sea capaz de trabajar en red, es decir sea un sistema puntocom (un sistema internet) y transmita esta forma de trabajar a las empresas de la región, especialmente a sus pymes.

La gestión en red de este sistema de ciencia – tecnología – innovación regional debería estar “lejos” de la administración y más cerca de las empresas que compiten en los mercados globalizados donde la oportunidad, el riesgo, la calidad y la innovación son factores básicos para competir. 5. Referencias [1] "Gestión de Centros de Desarrollo e Innovación", 1999, Lorenzo Martínez (coordinador), Parque Tecnológico de Andalucía, Málaga.

[2] "Delivering Innovation", 1998, Piero Formica & David Taylor (editors), International Association of Science Parks (IASP), Málaga. [3] "Aprendiendo a innovar, regiones del conocimiento y capital cultural", 1999, Francisco Alburquerque y otros, Instituto de Desarrollo Regional, Sevilla. [4] "Foro Andalucía en el nuevo siglo", 1999, Junta de Andalucía, Sevilla. [5] "Los Parques Científicos y Tecnológicos. Los Parques en España", 2000, Andrés Font y Julio César Ondátegui, Encuentros Empresariales Cotec 6, Madrid.

Isabela Palau

INTERNET Y EL DESARROLLO LOCAL JUAN CARLOS MARTÍNEZ COLL. Economista. Profesor titular de la Universidad de Málaga.

l desarrollo dirigido hacia la gente sólo puede alcanzar todo su potencial si la población rural se involucra y tiene interés y si comparte la información y el conocimiento. La comunicación se encarga de la dimensión humana del desarrollo: esta entabla un diálogo con la población rural, los involucra en la planificación de su propio desarrollo, les provee información como base para el

cambio social y les transmite conocimiento y las habilidades requeridas para mejorar su calidad de vida. Las metodologías e instrumentos de comunicación pueden ayudar a superar las barreras del analfabetismo, el idioma, las diferencias interculturales y el aislamiento físico". (FAO 1996a) "El acceso a las tecnologías de información y comunicación (TIC)

implica tener acceso a canales y formas de comunicación que no están limitados por el idioma, la cultura o la distancia. Están surgiendo nuevas formas de organización social y de actividad productiva que, si son estimuladas, pueden convertirse en factores de transformación tan importantes como la tecnología misma". ('Centro de Investigación para el Desarrollo Internacional', Julio 1996.)

El efecto de Internet sobre el desarrollo de los núcleos de población rurales y aislados está siendo extraordinariamente positivo y se está impulsando en todas las regiones del mundo. El problema básico de este tipo de localidades es precisamente las dificultades de comunicación. Sea la educación, el cuidado de la salud o la actividad económica, la barrera a superar ha sido siempre el excesivo coste de las comunicaciones. Las extraordinarias virtudes de Internet son, precisamente, su ubicua accesibilidad y su bajo coste junto con la generalidad y la universalidad de su uso. Ubicuidad: el pueblo más remoto, esté en lo alto de una montaña o en medio de un desierto, puede disponer de acceso a Internet. Lógicamente, los pueblos que estén próximos a centros urbanos avanzados pueden disponer de mejor relación ancho de banda/precio. Dependiendo de la configuración orográfica y de la distancia al nodo más próximo se encontrará el medio de conexión más adecuado: satélite, radio, micro-ondas, cable o fibra óptica. Generalidad y universalidad de su uso: Internet es un instrumento utilizado por médicos, enseñantes, comerciantes y todo tipo de profesionales y empresas en todo el mundo. Cuando se proporciona acceso a Internet a una comunidad aislada, se está permitiendo que tenga acceso a toda clase de servicios, de forma muy directa, casi sin intervención de intermediarios.

A pesar de lo dicho sigue habiendo una serie de barreras a superar. Por muy bajo que sea el precio, sigue siendo excesivamente alto para zonas poco desarrolladas. Además, acceder a Internet presupone un cierto grado de alfabetización, incluyendo uso de teclado y software básico. Finalmente hay que tener en cuenta la existencia de barreras psicológicas y sociales. Todas estas barreras se están superando mediante los Infocentros. Los Infocentros, conocidos también como "Telecentros" o "Cabinas Públicas", se han multiplicado rápidamente por las zonas en desarrollo como alternativa de acceso compartido a la comunicación y servicios de información, sobre todo en municipios y áreas rurales. En la práctica han demostrado reiteradamente cómo el acceso oportuno a información relevante para la actividad productiva y social puede reducir los costos de transacción, mejorar la competitividad y elevar los niveles de educación y bienestar de la población local. El Infocentro es un centro local de conectividad que proporciona acceso a servicios de información, diversos tipos de comunicaciones, educación y capacitación a distancia, insumos y mercados, fortalecimiento empresarial, etc. Además del acceso a Internet, se suelen ofrecer otros servicios más comunes como teléfono, fax y fotocopiado. También puede llegar a ofrecer capacitación, espacio para reuniones, bibliotecas y ayuda a la

producción de contenidos de información para vender. El Infocentro, atendido habitualmente por personal que hace el papel de animador - formador - técnico - experto, se convierte así en centro de desarrollo local. Algunos ejemplos de necesidades locales que con mayor frecuencia son satisfechas por los Infocentros son: comunicación con emigrantes para fines personales y productivos educación a distancia a todo nivel capacitación puntual e información sobre técnicas de producción información sobre tecnologías apropiadas información sobre precios en mercados agrícolas y ganaderos nacionales e internacionales acceso a mercados y proveedores nacionales e internacionales para productores locales información médica, apoyo en diagnósticos y recetas médicas experiencias de gestión ambiental, administración local Beneficios: Una encuesta reciente sobre los usuarios rurales de Internet en Norteamérica (Mayhew y Richardson, 1996, http://www.oac.uoguelph.ca/ rural/results.html), pone de relieve el

valor que estos adjudican al acceso a Internet. Según esos usuarios rurales, Internet proporciona un método muy conveniente para tener rápido acceso a un gran volumen de información superando las barreras geográficas

recaban un valor importante de la información proporcionada por Internet en forma de ideas nuevas, grupos de discusión, acceso a la asesoría de expertos, recursos educativos continuos, un mayor conocimiento global y mayor conciencia cultural, así como información que les ayuda a ser ciudadanos más informados obtienen beneficios sociales como nuevas oportunidades para superar el aislamiento geográfico y aumentar la interacción social, así como oportunidades para organizar y promover el cambio social, amén de equilibrar las asimetrías entre lo urbano y lo rural, y establecer nuevos nexos entre las comunidades rurales y urbanas. Los usuarios de empresas rurales y agroindustriales ponen de relieve el valor de Internet en cuanto les permite expandir sus mercados a nivel mundial, así como establecer negocios y alianzas a nivel nacional e internacional, que de otra manera hubieran sido inaccesibles para ellos. La FAO propone un enfoque integral: Se trata no sólo de facilitar el acceso del mundo rural a las nuevas tecnologías de la comunicación, sino de

crear redes de comunicación que ayuden a los diferentes actores involucrados en el desarrollo rural y agrícola a establecer una mejor comunicación entre sí. Internet facilita nuevas alianzas y redes interpersonales y entre organizaciones. Pero lo más importante reside en que apoya mecanismos que se articulan a partir de la base y que permiten compartir necesidades y conocimientos locales. aplicaciones para el desarrollo comunitario Los servicios de Internet dirigidos a las comunidades locales resultan especialmente útiles cuando se ponen al servicio de organizaciones para el desarrollo que actúan como canales de comunicación o intermediarios. Además de proporcionar conocimientos sobre mercados, estos también pueden: desarrollar aplicaciones apropiadas y servicios creativos a nivel local; dar a conocer estrategias de desarrollo exitosas; facilitar iniciativas de organización eficientes a nivel nacional, regional y mundial (el uso de Internet como instrumento mundial de comunicación y organización, utilizado en Chiapas, México, es un excelente ejemplo de lo anterior); proporcionar un mejor acceso a una

amplia variedad de recursos de información, capacitación, investigación y educación incluyendo servicios de educación a distancia, que por lo general no se encuentran disponibles en áreas lejanas debido a los costos y a la difícil obtención de libros y de material impreso; facilitar a los jóvenes del área rural el aprendizaje sobre computadoras, así como el acceso a las tecnologías y la información de que disponen sus pares en el área urbana; proporcionar acceso a la información técnica, importante para los profesionales rurales como los médicos, trabajadores del sector sanitario, técnicos e ingenieros, proporcionando así un incentivo para que estos profesionales continúen su práctica en las áreas rurales y en las comunidades remotas; estas tecnologías pueden ser utilizadas como instrumentos de mercadeo para promover el agroturismo y vender los productos de las industrias secundarias y de las empresas familiares; facilitar a las ONGs locales una presencia mundial y proporcionar mejores contactos con potenciales donantes a través de la publicación 'en línea' de recursos e información, así como mediante el uso del correo electrónico y, finalmente, sensibilizar a quienes elaboran las políticas, sobre las realidades y necesidades de la población rural.

ALGUNAS

DIRECCIONES DE INTERNET EN ESPA-

ÑOL CON ESPECIAL INTERÉS PARA EL DESARROLLO LOCAL

ISEL: Instituto Superior http://www.isel.org/

Economía

Local

FAMP: Federación Andaluza de Municipios y Provincias - http://www.famp.es/ REDR Red Española de http://www.redr.es/index.htm

Desarrollo

Rural

Agencias de Desarrollo Local de Alicante - http://www. dipalicante.es/adls/ APROIBI - Agencia de Desarrollo Local de Ibi. Ofrece asesoramiento, información, formación, desarrollo de proyectos de cooperación y todas aquellas acciones que impulsen el desarrollo económico y la creación de empleo en el municipio. Agencia de Desarrollo Local de Almoradi. Oficina municipal que realiza programas de promoción económica a nivel municipal, asesoramiento a empresas, captación de recursos, promoción de empleo; y, en general, intenta impulsar la diversificación económica local. Agencia de Desarrollo Local de Santa Pola. La Agencia de Desarrollo Local es un organismo autónomo municipal

dependiente del Ayuntamiento de Santa Pola. Es una empresa de servicios de información, orientación, formación, asesoramiento, de coordinación técnica y capacitación de recursos externos. CEDER Los Alcornocales Directorio CERCA - http:/www.siscom.or.cr/ inv_sit1.htm de Sitios Internet sobre Desarrollo Local. CERCA es el Área de Formación de Capacidades del Centro de Recursos para el Desarrollo Sostenible de los Asentamientos Humanos de Centro América. CERCA ofrece un conjunto de direcciones (URL y E-mail) de un número significativo de sitios web, correspondientes a centros de estudio, organizaciones de base, centros de documentación, etc. orientados al tema del desarrollo local. Ponen énfasis en aquellas instituciones que cuentan con centros de documentación o periódicamente ponen en la red información valiosa sobre el tema. FAO - Internet y el desarrollo rural agrícola: Un enfoque integrado - http://www.fao.org/docrep/w6840s/ w6840s00.htm DevMedia - http://www.devmedia.org/ index.cfm. DevMedia es un servicio del TeleCommons Development Group (www.telecommons.com) en colaboración con el Programa Don Snowden de Comunicación para el Desarrollo (www.snowden.org). Isabela Palau

representar texto (big one) Torre de Maro 56

autor: Enrique Salvo

Torre de Maro Maro, Nerja Texto: Enrique Salvo Tierra Fotografías: ®NEZK/98 Realización: 2002

PROGRAMA OPERATIVO INTEGRADO DE ANDALUCÍA, 2000 - 2006 FELIPE VIVERN COGOLLUDO. Jefe de Servicio de la Subdirección General de Administración del FEDER. Ministerio de Hacienda.

l Programa Operativo Integrado de Andalucía 2000-2006, es el documento que recoge las líneas maestras de la programación que se va a seguir durante el periodo que va del año 2000 al 2006, para cofinanciar proyectos por parte de los Fondos Estructurales europeos, FEDER, FEOGA-Orientación y FSE, en la Comunidad Autónoma de Andalucía. El Programa se encuadra dentro del Marco Comunitario de

Apoyo para las zonas del Objetivo nº 1 de España, y se llama integrado porque presenta en un solo documento las intervenciones de los tres Fondos Estructurales señalados. El 28 de abril de 2000, el Gobierno español presentó a la Comisión Europea tres proyectos de programas operativos monofondo para Andalucía, uno para cada Fondo estructural. Tras las negociaciones con la Comisión, el 15 de septiembre de 2000 se presentó una versión

que comprendía las tres anteriores, pasando así a ser un programa integrado, que fue aprobado por Decisión de la Comisión Europea el 29/12/2000, con la siguiente distribución indicativa de participación comunitaria: - FEDER: - FEOGA-O - FSE

6.152.700.000 euros 755.214.000 euros 932.500.000 euros

Estos montantes servirán para cofinanciar gasto elegible que se haya

pagado con posterioridad al 1 de enero del año 2000, y que se pague antes del 31 de diciembre del año 2008. Quién participa en el P.O.I. de Andalucía El programa es un conjunto de actuaciones responsabilidad de diferentes organismos de la Administración General del Estado y de la Junta de Andalucía. La tasa media de cofinanciación del programa, es decir, lo que cofinancia la Unión Europea, es del 67%.

Es el programa más importante en términos financieros del actual periodo de programación de los Fondos Estructurales, y el que agrupa a un mayor número de órganos ejecutores, e incluso contiene dos Subvenciones Globales, una correspondiente al FEDER, y otra en que participan el FEDER y el FEOGA Orientación. El desglose por fuentes de financiación revela una participación equilibrada de ambas Administraciones. La Comunidad Autónoma gestiona el 49,8 % de los Fondos, 3.910,8 millones de euros, que recibirá la Junta de Andalucía para cofinanciar los proyectos que realicen las respectivas Consejerías de la misma. La Administración General del Estado gestiona el 50,2%, (el llamado submarco plurirregional), que asciende a 3.929,6 millones de euros, participando los siguientes organismos:

Ministerio de Fomento, que ejecutará infraestructuras de transporte por carretera y ferroviarias, fundamentalmente en la red TEN (Red Transeuropea de Transporte) Gestor de Infraestructura Ferroviaria (GIF), organismo ejecutor del tren de alta velocidad CórdobaMálaga. Ministerio de Medio Ambiente, las Confederaciones Hidrográficas del Sur, del Guadiana, del Guadalquivir, y del Segura, y las Sociedades AQUAVIR y Aguas de la Cuenca del Sur, con infraestructuras de recursos hídricos y de protección y mejora del entorno natural y de las costas. Ministerio de Economía a través de la Dirección General del Catastro. Ministerio de Educación, Cultura y Deporte con actuaciones de conservación y rehabilitación del patrimonio histórico. Ministerio de Agricultura Pesca y Alimentación con actuaciones propias del FEOGA-Orientación. Instituto de Turismo de España (TURESPAÑA) Sociedad Española de Promoción y Equipamiento del Suelo (SEPES) y el Consorcio de la Zona Franca de Cádiz, que intervienen en la

creación y mejora de espacios productivos y de servicios a las empresas. Escuela de Organización Industrial (EOI), que finalizará las obras de adecuación de su sede en Sevilla. La apuesta estratégica por un crecimiento sostenible vinculado a la mejora de la competitividad, evidencia la necesidad de mantener al alza el apoyo al tejido económico. A grandes rasgos esta es la apuesta estratégica del programa para el período 20002006 basándose en la tríada (Infraestructuras, Tejido económico, Recursos humanos) que ha pasado de una composición porcentual aproximada (50, 25, 25) en el periodo anterior, a (40, 30, 30) en el periodo actual. Por su parte, en el ámbito de las infraestructuras se evidencia la complementariedad de las actuaciones entre la Junta de Andalucía y la Administración General del Estado, cuya programación presenta una mayor especialización, como consecuencia de las respectivas competencias de cada administración. En términos generales, la concreción en un programa operativo integrado de las medidas de los tres Fondos Estructurales, así como de las actuaciones de ambas administraciones, hace que el programa presente un importante efecto sinérgico y de complementariedad. La distribución financiera de los Fondos entre los ejes prioritarios

de desarrollo establecidos en el Marco de Apoyo Comunitario para las zonas Objetivo 1, para el periodo 20002006, que agrupan las actuaciones que dotan de contenido a la estrategia reseñada, refleja las prioridades establecidas para asentar los mencionados factores de desarrollo sostenible en la región:

En primer lugar, las redes de transporte y energía (Eje 6), con el 35,7%. Este gran peso es consecuencia de las importantes actuaciones a desarrollar por la Administración General del Estado en materia de vías de gran capacidad y de ferrocarril de Alta Velocidad. En segundo lugar, las acciones de preservación ambiental (Eje 3), con el 27,6%.

En tercer lugar las actuaciones dirigidas a potenciar los nuevos factores de competitividad en el tejido económico, apoyando la innovación y la modernización empresarial (Ejes 1, 2, 7), a los que van a asignar el 18,8% de los Fondos Estructurales En cuarto lugar los recursos humanos (Ejes 4A,4B,4C,4D,4E) con el 12,42% En quinto lugar, la cohesión social y territorial (Eje 5), con el 4,84%. SUBVENCIÓN

GLOBAL

FEDER - IFA

Esta Subvención Global queda incluida dentro de las medidas del eje 1, concretamente en la 1.1, 1.3,y 1.5. El motivo de recurrir a la Subvención Global es gestionar de

forma horizontal este tipo de ayudas a empresas, con criterios de eficacia y homogeneidad en el desarrollo de las actuaciones. Por ello, es el Instituto de Fomento de Andalucía (IFA) el encargado de la gestión de la Subvención Global, como Organismo Intermediario, siendo el FEDER el Fondo Estructural que la cofinancia. Los instrumentos que utiliza el IFA son: subvenciones directas a la inversión, subvenciones a gastos de consultoría y asesoría externa, bonificaciones de intereses de préstamos, préstamos y ayudas reembolsables, subvenciones para la reducción del coste de avales, préstamos participativos, aportaciones a fondos y sociedades de capital riesgo, participaciones en capital, aportaciones a fondos de garantía, y los instrumentos que el IFA

estime oportuno dentro de los marcos reguladores de las ayudas con finalidad regional. SUBVENCIÓN GLOBAL “DESARROLLO ENDÓGENO DE ZONAS RURALES ”

(FEOGA-FEDER) Es una subvención dirigida al desarrollo de las zonas rurales. Se parte de la experiencia del programa PRODER (Programa Operativo de Desarrollo y Diversificación Económica de las Zonas Rurales) del periodo 1994-1999, y se recurre a las Asociaciones de Desarrollo Rural (ADR) para la gestión de la Subvención Global, que se incluye dentro de las medidas 7.5 y 7.9 del presente Programa Operativo. El complemento de programa Como prevé el Reglamento 1260/1999, que establece las disposiciones generales sobre los Fondos Estructurales, se elaboró el Complemento de Programa correspondiente al POI de Andalucía, que fue aprobado por el Comité de Seguimiento en su sesión de 23 de marzo. Su función es servir de base para flexibilizar la gestión del programa, pues permite su adaptación, introduciendo cambios en el mismo que no sean sustanciales. El Complemento de Programa podrá pues variar como consecuencia de las modificaciones que se

acuerden en los siguientes Comités de Seguimiento, una vez oída la Comisión y obtenido su visto bueno sobre el documento. Contiene básicamente la información del programa, pero haciendo más extensa la correspondiente a las medidas en él incluidas, definiendo ya más concretamente los tipos de actuaciones que se van a llevar a cabo, los criterios de selección de los proyectos que se vayan a presentar a cofinanciación, e identificando incluso algún Gran Proyecto (aquellos cuyo coste elegible sea superior a los 50 millones de euros, es decir, 8.319,3 millones de pesetas). También hace un tratamiento específico para las Subvenciones Globales que se integran en el programa. El plan financiero viene fijado por medidas para todo el periodo de programación, no sólo a nivel de prioridades o ejes de actuación, como ocurre en el programa operativo. El Complemento de Programa incluye también unos indicadores de seguimiento, así como otros específicos considerados para determinar la reserva de eficacia, dato importante, ya que la evaluación intermedia del mismo, que tendrá lugar a lo largo de 2003, mediante el estudio de la realización financiera y física hasta 31 de diciembre de 2002, determinará el grado de cumplimiento de dichos indicadores, lo que permitirá asignar al programa un 4,16% más de financiación comunitaria extra, si el mismo es declarado “eficaz”.

Espacios para vivirâ&#x20AC;&#x2122; 2001

ASPECTOS LEGALES DE LA CONTAMINACIÓN ACÚSTICA DIEGO J. VERA JURADO. Profesor Titular Derecho Administrativo Universidad Málaga

l ruido constituye en el presente momento una de las formas de degradación ambiental que mayor polémica plantea en el ámbito de la Unión Europea. Hay que advertir, no obstante, que el problema, aunque generalizado, no es el mismo en todos los países, siendo especialmente grave en España y, más concretamente, en zonas -como la nuestra- que presentan unas características sociales, productivas o, incluso, climatológicas muy determinadas. En nuestro caso, además, hay que neutralizar, o al menos minimizar, una consolidada cultura del ruido. Y esto no solo a través de las tradicionales técnicas jurídicas de policía y control, sino mediante una imprescindible y necesaria educación ambiental. El ruido, clasificado tradicionalmente como una patología ambiental de carácter menor, constituye en el presente momento un problema de primera magnitud. Los datos en este sentido son incontestables. El ruido produce efectos diversos y variados sobre los seres humanos. El más importante, desde el punto de vista del número de personas afectadas, es las molestias, que pueden determinarse a partir de encuestas estructuradas y que suponen una disminución, en muchos casos significativa, de la calidad de vida. Además, hay otros efectos médicos graves como la hipertensión, estrés, ataques cardíacos y lesiones auditivas, unido a los efectos negati-

vos obre la capacidad de aprendizaje de los niños y jóvenes. Es evidente, así las cosas, que las personas que dicen sufrir molestias a causa del ruido experimentan una reducción considerable en su calidad de vida, cuando no en su salud, y esto le ocurre nada menos que al 25% de la población de la Unión Europea 1. En la misma línea de efectos negativos hay que destacar la repercusión económica del fenómeno. En la actualidad se calcula que las perdidas anuales de la Unión Europea inducidas por el ruido ambiental se sitúan entre los 13.000 y los 38.000 millones de euros. A estas espeluznantes cifras contribuyen, por citar algunos ejemplos, la reducción del precio de la vivienda en zonas urbanas saturadas, los costes sanitarios, la reducción de las posibilidades de explotación del suelo y el coste de los días de abstención al trabajo. Pese a algunas incertidumbres, puede afirmarse casi con seguridad que las pérdidas anuales son del orden de decenas de millones de euros 2. Como consecuencia de esta situación se va observando un cambio en la actitud de los poderes públicos involucrados. Estos atisbos, sin embargo, no nos deben hacer pensar que el proceso de arrastre o influencia es instantáneo y automático, sino que, por el contrario, es sutil y condicionado por múltiples factores. La creación 1 Guidelines 2 Libro

normativa y la posterior intervención ejecutiva tienen una tendencia desmedida a la tardanza. De cualquier manera, y aún reconociendo esta estructural lentitud, la interpretación jurídica del ruido se ha visto modificada en los últimos tiempos. Así, nuestro Tribunal Constitucional, recogiendo iniciativas y propuestas anteriores, ha efectuado un importante cambio de rumbo. Y esto a partir de los datos que ofrecen los supremos referentes del Ordenamiento jurídico. Este Tribunal ha sido en todo momento consciente del valor que por virtud del artículo 10.2 CE ha de reconocerse a la doctrina del Tribunal de Derechos Humanos en su interpretación y tutela de los derechos fundamentales. En lo que ahora estrictamente interesa, dicha doctrina se recoge especialmente en las SSTEDH de 9 de diciembre de 1994 (caso López Ostra contra Reino de España) y 19 de febrero de 1998 (caso Guerra y otros contra Italia). En ambas resoluciones se advierte que en determinadas situaciones los daños ambientales (en este caso relacionados con la contaminación acústica) pueden atentar contra el derecho a la intimidad, en los términos del artículo 18 CE y el artículo 8,1 del Convenio de Roma, o, en su caso, contra el derecho a la integridad física, en línea con el artículo 15 CE (SSTEDH de 9 de diciembre de 1994 y

for Community, OMS, 2000. Verde sobre “política futura de lucha contra el ruido”, 1996.

de 19 de diciembre de 1998). Esta inicial doctrina, de la que nuestro Tribunal Constitucional se hizo eco en la Sentencia 199/1996, de 3 de diciembre, debe servir como criterio interpretativo de los preceptos constitucionales tuteladores de los derechos fundamentales. Así, en la reciente Sentencia de 24 de mayo de 2001, el Tribunal Constitucional entiende que cuando la exposición continuada a unos niveles intensos de ruido pongan en grave peligro la salud de las personas, esta situación podrá implicar una vulneración del derecho a la integridad física y moral (artículo 15 CE). En efecto, si bien es cierto que no todo supuesto de riesgo o daño para la salud implica una vulneración del artículo 15, sin embargo, cuando los niveles de saturación acústica que deba soportar una persona rebasen el umbral a partir del cual se ponga en peligro grave e inmediato la salud, podrá quedar afectado el derecho garantizado en el artículo 15 CE. Respecto a los derechos del artículo 18 CE, debemos poner de manifiesto que se dota de entidad propia y diferenciada a los derechos fundamentales a la intimidad personal y familiar (artículo 18.1) y a la inviolabilidad del domicilio (artículo 18.2). En el primero de ellos, con especial incidencia en el tema que tratamos, se hace referencia a un ámbito de la vida de las personas excluido tanto del conocimiento ajeno como de las intromisiones de

terceros, y la delimitación de este ámbito ha de hacerse en función del libre desarrollo de la personalidad. Podemos concluir, pues, que una exposición prolongada a unos determinados niveles de ruido, que puedan objetivamente calificarse como evitables e insoportables, ha de merecer la protección dispensada a los referidos derechos fundamentales, en la medida en que impidan o dificulten gravemente el libre desarrollo de la personalidad y supongan un riesgo significativo a la integridad física y personal.

El enfoque jurídico de la cuestión, como se puede observar, ha cambiado sustancialmente. La intervención pública sobre el ruido no se justifica ya como un simple control sobre actividades más o menos molestas -que lo son también-, sino como una garantía para preservar la salud, los derechos fundamentales o la calidad de vida, cuando no de evitar el deterioro de la economía y la convivencia en las ciudades. ¿Existe, sin embargo, un contexto normativo adecuado para conseguir los objetivos propuestos? Aunque siempre se pueden reivindicar nuevos matices e innovaciones, la situación legal nos parece adecuada. En este sentido, y en el ámbito de nuestra comunidad autónoma, la Ley 7/1994, 3

Decreto 74/1996, de 20 de febrero. Orden de 23 de febrero de 1996. 5 Orden de 3 de septiembre de 1998. 4

de 18 de mayo, de Protección Ambiental, desarrollada en esta materia por el Reglamento de Calidad del Aire 3, la Orden sobre medición y evaluación de ruidos 4 y la Orden que aprueba el modelo tipo de ordenanza municipal 5, son referentes normativos más que suficiente para alcanzar los controles propuestos. A esto se podría añadir la Ley del Estado 38/1972, de protección del medio ambiente atmosférico (y sus normas de desarrollos) o, incluso, los instrumentos urbanísticos como adecuada técnica de protección de los intereses ambientales. Constituye este bloque normativo, con todas las carencias que se quieran destacar, argumento suficiente para controlar la mayoría de los procesos de contaminación acústica que se producen en el ámbito de nuestra comunidad autónoma. A esto se añade la nueva e importante iniciativa del Parlamento y del Consejo Europeo sobre evaluación y gestión del ruido ambiental. La propuesta es crear un marco común en la Unión Europea para la evaluación y gestión de la exposición al ruido ambiental. Los objetivos son diversos. El primero es armonizar los indicadores de ruido y los métodos de evaluación del ruido ambiental. El segundo consiste en agrupar los datos obtenidos con esos indicadores y métodos de evaluación comunes en

forma de “mapas de ruido”. El tercero es hacer pública toda esa información. Los datos sobre exposición servirán de base para los planes de acción en el ámbito local, así como para determinar los objetivos de mejora en la Unión Europea y confeccionar una estrategia y medidas comunitarias. Como reflexión final, y con el contraste de los datos ofrecidos, nos podemos preguntar por las causas que justifican el inadecuado control de la contaminación acústica en nuestro país. Aunque las causas son diversas y de naturaleza variada, la situación está especialmente condicionada por aspectos extra-jurídicos. La grave situación es debida, en buena parte, a la inacción de las autoridades municipales en el cumplimiento de sus obligaciones legales relativas a la vigilancia, control y sanción de las actividades productoras de ruidos. Es de justicia, no obstante, reconocer que el estado de muchos ayuntamientos de nuestro país(especialmente en los pequeños municipios) hace inevitable la referida situación y que, además, el grado de incumplimiento no siempre es el mismo. En algunos municipios puede ser especialmente complejo clausurar una actividad, denegar una licencia o

imponer una multa a un vecino. La cercanía de la Administración pública puede constituir, también, una dificultad en la gestión pública. De cualquier manera esta inacción de algunos poderes públicos está causada, en muchos casos, por una falta de concienciación, tanto respecto a la relevancia del ruido como agente degradador de la convivencia y del desarrollo social y económico, y atentatorio a la salud y a los derechos fundamentales, como respecto a su fácil evitabilidad y al papel que las mismas autoridades tienen en la lucha contra el mismo. Todo lo cual no es, en definitiva, más que un reflejo de una situación análoga que impera en el conjunto de la sociedad española y, más concretamente, malagueña. En el presente momento una parte importante de esa sociedad todavía permite, cuando no fomenta y alienta, una cultura del ruido, en el que este constituye un valor añadido de actividades, ocio y vida doméstica en general. Podemos tener una magnifica normativa, podemos tener, incluso, una autoridad pública dispuestas a que se cumpla, pero si la conciencia social y la educación ambiental no existen las posibilidades de conseguir una situación deseable serán escasas.

UN ESQUEMA DIFERENTE DE GESTION DE LA MOVILIDAD JOSÉ LUIS CAÑAVATE TORIBIO. Director del Centro Internacional de Estudios Urbanos. Ayuntamiento de Granada

as propuestas sobre accesibilidad y calidad ambiental en la Ciudad de Granada, pretenden, completar las estrategias iniciadas por el Ayuntamiento para transformar una ciudad de transporte motorizado gestionada desde la optimización del tráfico, en una ciudad que garantice unos ratios de accesibilidad aceptables, bajo criterios de intermodalidad equilibrada, es decir combinando de modos sensatos las peatonalizaciones, el transporte público y el transporte privado.

Para ello se pretende trabajar con estrategias de aparcamiento selectivo , facilitando el trasvase intermodal hacia modos menos contaminantes en función de la vulnerabilidad ambiental del entorno, creando ( o recuperando ) puntos estratégicos , válidos como focos de actividades estanciales y , por tanto , económicas y potenciando la aparición de rutas de movilidad “no motorizada” en combinación con un nuevo modelo de Transporte Público adecuado en lo posibles impactos de imagen y contaminación al entorno de los espacios urbanos . OBJETIVOS GENERALES: Establecer un modelo de “ accesibilidad “ versus un modelo de “movilidad”. Priorizar Políticas de Transporte Público sobre Transporte Privado.

Crear Redes de Movilidad “No Motorizada “ , como alternativa al vehículo privado y como complemento al transporte colectivo. Establecer límites de “Capacidad Ambiental “ para el tráfico motorizado en el Casco Histórico. DESCRIPCIÓN: La estrategia de trabajo desarrollada, consiste en una aplicación específica de principios de accesibilidad sobre movilidad en el entorno centro-histórico. Para ellos se han diseñado mecanismos concretos que potencien la intermodalidad derivando usuarios del automóvil privado hacia modos de transporte sostenibles , no contaminantes y, en la medida de lo posible, no motorizados.

Intercambiadores que faciliten el trasvase hacia modos de transporte no motorizados , ubicándolos a lugares estratégicos, atractivos y con “capacidad urbana“ para generar rutas. Diseño e implantación de corredores peatonales que den soporte a toda la red peatonal con la características propias de los mismos: cómodos, seguros, confortables y directos. Red de Equipamientos para Bicicletas compuesta por carriles y estacionamientos combinados con el sistema de Transporte Colectivo. Programa de restricción selectiva del transporte en vehículo privado , creando áreas de coexistencia en todo el entorno histórico.

El principio de trabajo se ha enmarcado en propuestas concretas de modos bajo un marco de visión de la accesibilidad , centrado en el concepto de cadenas de transporte y sus componentes.

Sustitución del sistema de T.P.C. dotado de una flota de buses articulados por un sistema de autobuses compatibles ambientalmente con el entorno histórico, en dimensiones y energía.

En la asignación de cuotas de modos a cada viaje se pretende acortar el tramo motorizado privado hacia el peatón y el T.P.C.

Las medidas concretas a medio plazo se han organizado en diferentes programas:

Las propuestas se centran en favorecer y generar sistemas nuevos y potenciar mecanismos de migración entre ellos :

Programa de restricción selectiva de tráfico privado en áreas centrales. Programa de Potenciación

de modos de transporte “ no motorizados“. Programas de Adecuación del modelo de Transporte Colectivo al entorno histórico. Programa de concienciación ciudadana y difusión de nuevas estrategias de accesibilidad en Centros Históricos. Su desarrollo ha sido previsto en un ciclo de cuatro años con diferentes cuotas de inversiones. Programa de restricción selectiva de tráfico privado en el entorno histórico OBJETIVOS

ESPECÍFICOS:

Disminuir de un modo significativo la presión del tráfico motorizado en áreas centrales. Establecer áreas de calidad ambiental , donde la presión del tráfico se reduzca a parámetros compatibles con la función residencial y peatonal. Delimitar cadenas de transporte reduciendo la cuota motorizada a favor del peatón. Coordinar el tráfico privado con otros modos “ no contaminantes “ y “ no agresivos”. Introducir conceptos de intercambiadores modales.

Diseñar un sistema de aparcamientos disuasorios orientado a cada categoría de usuarios. Aplicar mecanismos “ adecuación de comportamiento” del tráfico motorizado en cuatro y en dos ruedas. DESCRIPCIÓN

DEL

PROGRAMA:

El programa categoriza ,en primer lugar a los usuarios motorizados del centro, estableciendo diferentes niveles en función de su vinculación con las zonas históricas por motivos de viaje y delimita las demandasnecesidades de movilidad referidas a modos y equipamientos complementarios. Sobre la base de esta información se diseña un esquema básico de circulación respetando principios de “capacidad ambiental” para el tránsito motorizado.

de control de accesos, nuevos diseños viarios en coexistencia y cuantos métodos sean útiles para garantizar la calidad del Espacio Público y su compatibilidad estancial. Este programa establece un sistema de aparcamientos organizado en función de las características de los diferentes tipos de usuarios , residentes, comerciales, servicios y laborales, diseñando mecanismos selectivos que evitan las rotaciones cortas en el interior de la zona histórica y que posibiliten la utilización disuasoria de los aparcamientos en combinación con trayectos peatonales para usuarios y laborales. Para la organización de la circulación motorizada se aplican principios de “ejes de barrio” con carácter estructurante y de “calles residenciales” como principios de diseño buscando la convivencia más adecuada entre vehículo y peatón.

Se realiza una cartografía del conjunto de espacios “no edificados” de carácter público, asignando a cada tramo “Límites Ambientales de Tráfico” que no deberán ser rebasados.

Programa para la Potenciación de Modos de Transporte “No Motorizados”

Se realiza un plan de circulación y restricción selectiva de circulación motorizada que garantice los criterios anteriores , utilizando para ello mecanismos de regulación de la circulación, ordenaciones especiales que limitan los tránsitos externos, sistemas

Crear las condiciones urbanas para la utilización de modos de transporte “No Motorizados“: Peatón y Bicicleta.

OBJETIVOS

ESPECÍFICOS:

Posibilitar alternativas reales a automóvil en el entorno histórico.

Crear una red continua, segura y confortable de recorridos peatonales eliminando los conflictos con el tránsito motorizado . Dotar ambas redes de equipamientos y mobiliario adecuado y que garantice su funcionamiento. Organizar ambas redes de sobre“ Nodos” de intercambiadores que estructuren su funcionalidad . Conectar ambas redes adecuadamente con elementos generadores-atractores de viajes “no motorizados”, sistema comercial, servicios, administraciones, trabajo, etc. Crear pautas de diseño para el espacio público respetuosas con criterios de intermodalidad en coexistencia. DESCRIPCIÓN

DEL

PROGRAMA:

Este programa pretende crear un sistema independiente para la circulación “no motorizada”, basado en rutas y nodos ( estanciales y/o intercambiadores modales ) que generen sistemas de movilidad sostenible en el entorno de alta vulnerabilidad correspondiente las áreas históricas. Para ello se estructura la red sobre un esquema de intercambiadores modales localizados en los bordes del área de actuación que posibiliten el trasvase de modos motorizados procedentes de resto del entorno urbano

de Granada y su área metropolitana. Estos puntos se localizan estratégicamente donde las posibilidades de aparcamientos disuasorios sean altas y donde se puedan ubicar terminales del transporte público colectivo.

El programa dirige especial atención a los trayectos “pre” y “post” transporte público posibilitando la cadena de transporte peatón-transporte público urbano-peatón o en su defecto , bici-transporte público urbano-peatón.

Ambas redes son trazadas teniendo en cuanta el sistema comercial y de servicios del área histórica, prestando especial atención en la dotación de equipamientos a las zonas de mayor concentración de centros de trabajo.

El programa diseña y ejecuta los elementos mínimos que garanticen un funcionamiento estable del sistema “no motorizado” y sirve de soporte al desarrollo detallado posterior en cada área residencial, comercial o de servicios.

Se tiene en cuenta la continuidad con el sistema urbano y metropolitano, en ejecución , conexiones adecuadas como en prioridad respecto a las intervenciones. En este sentido se jerarquiza el programa en el orden SUROESTE-NORTE, pensando en las conexiones metropolitanas. Se aportan soluciones especiales en las zonas de complejidad topográfica, elevadores o similares para peatones y bicicletas.

Feria de Máñaga. ®Nezk/98

Programa de Adecuación del Modelo de Transporte Colectivo al Entorno Histórico OBJETIVOS

ESPECÍFICOS:

Reducir a límites admisibles el impacto que el actual sistema de Transporte Público Colectivo impone en el entorno histórico.

Introducir un modelo alternativo de líneas de T.P.C. que garanticen una cobertura y frecuencia adecuadas y posibiliten una correcta conexión con el resto de la ciudad. Sustituir gradualmente las unidades de alto impacto en las zonas de alta vulnerabilidad por unidades compatibles con el entorno afectado. Localizar y dotar de intercambiadores para transbordos entre las zonas externas y las zonas internas. DESCRIPCIÓN

DEL PROGRAMA:

El programa pretende atenuar la presión que supone el tránsito de la casi totalidad de las líneas de autobuses a través del conjunto histórico de la ciudad. Para ello se inicia un proceso de transformación del modelo transversal hacia uno radial en el que las líneas formadas por autobuses pesados de doble cuerpo eviten la penetra-

ción al interior del casco urbano , creando en esta zona un circuito dotado de autobuses ligeros de pequeña capacidad y alta frecuencia al que se accederá mediante un sistema de transbordos . El programa determina los trazados , paradas y demás características del sistema, así como la localización y criterios con que deben ser planteados y ejecutados los intercambiadores para transbordos e intermodales. Se detalla con la máxima precisión el plan de etapas para adecuar el modelo existente al propuesto de modo que no se genere impacto en las pautas de uso del actual esquema y de acuerdo a los principios económicos que actualmente rigen las relaciones con la empresa concesionaria del Transporte Urbano. Programa de Concienciación Ciudadana y Difusión de Nuevas Estrategias de Accesibilidad en Centros Históricos Objetivos específicos: Concienciar al ciudadano sobre la necesidad y conveniencia de asumir nuevas formas de entender la movilidad urbana. Desarrollar programas específicos para utilizar modos de transporte sostenibles.

Disuadir la utilización del automóvil en áreas sensibles. Actuar sobre grupos específicos con programas y proyectos. Mantener una línea de concienciación constante sobre la nueva forma de entender la accesibilidad y la movilidad . DESCRIPCIÓN

DEL

PROGRAMA:

Iniciar un proceso permanente de divulgación e intercambio a través de jornadas , seminarios , publicaciones sobre las nuevas estrategias a nivel nacional e internacional. Este proceso debe crear y mantener canales permanentes de comunicación con entidades locales utilizando para ello nuevas tecnologías de la información ,Web; News, Mail-list, etc. Debe dirigirse específicamente a los grupos naturales de comunicación social y económica , agrupando los actos urbanos según criterios homogéneos, profesionales, educación, empresarios, vecinos, padres, etc. y crear instrumentos de difusión específicos para cada uno de ellos. Se evaluará a priori el posicionamiento de cada grupo y se realizará un seguimiento durante el programa y al final respecto al grado de satisfacción ciudadana.

ACONDICIONAR LA CIUDAD PARA EL PEATÓN CARLOS CORRAL SAEZ. Ingeniero. Director de los Servicios Técnicos de la Villa de Vallecas. Ayuntamiento de Madrid.

1.- Introducción

uestras ciudades y ciudadanos llevan varias décadas viendo y sufriendo la adaptación al automóvil de las calles y de una gran parte del espacio libre no edificado con la idea de resolver problemas de transporte y dar mayor accesibilidad a las actividades ciudadanas. Pero realmen-

te estas infraestructuras diseñadas para que circulen cada vez mayores flujos de automóviles a más altas velocidades, no sirven para dar accesibilidad a la gran mayoría de los ciudadanos y están haciendo posible la “anticiudad”. Los modelos de desarrollo urbano están cambiando en nuestras ciudades, con una tendencia constan-

te a la descentralización desde el centro hacia las afueras, tanto de las viviendas como de los lugares de trabajo. La construcción de nuevos proyectos urbanísticos en zonas rurales de la periferia hace aumentar el tráfico y las distancias recorridas”1. La creciente motorización y el aumento de la velocidad de las despla-

zamientos permite esa ocupación creciente del suelo por viviendas y actividades y hace necesarias nuevas infraestructuras de transporte. El automóvil está transformando los modos de vida en relación a la utilización del espacio. Las distancias de viaje se han incrementado cada vez más durante las últimas décadas, y el consumo de tiempos de viaje es constante e independiente de los estándares de viario y las facilidades de transporte y del nivel de salarios. Más infraestructuras viarias conducen a una mayor suburbanización, con más necesidades de viajes, mayoritariamente realizados en automóvil, y al cabo de cierto tiempo a nuevos requerimientos de inversiones en infraestructura. (Teoría del agujero negro de las inversiones en autopistas)2. Los cambios en los estilos de vida, de consumo y de ocio, también inciden en la utilización del automóvil. Cada vez más se encadenan los motivos, sobre todo las personas que viven en áreas de urbanización extensiva. El acceso al comercio, al ocio y a los servicios se liga al viaje de trabajo, y al haber una mayor dispersión de los destinos, se tiende a realizarlo mayoritariamente en automóvil. Frente a este modelo de ciudad extendida muy poco “amable con el peatón” nuestro modelo “diverso” de residencia – actividades de la ciu1

dad mediterránea – compacta hace posible realizar a pie, y en transporte colectivo estos viajes, con el consiguiente ahorro de tiempo, de energía y de impactos ambientales nocivos. 2.- Los problemas de los peatones en la ciudad actual Hay una gran diversidad de peatones en la ciudad con distintos requerimientos para el uso del espacio viario que dependen de su edad, su capacidad para el movimiento y de la forma de llevarlo a cabo, solos, en compañía de otras personas, con las manos libres, portando bultos, etc. Diseñar la ciudad, las infraestructuras peatonales, para un peatón “atlético” que cruza los pasos con semáforos a 1,5 m. por segundo, como realmente se hace en nuestras ciudades, es una medida inaceptable para el modo mayoritario de movilidad urbana. Las aceras estrechas que se interrumpen en cada esquina por desniveles y los vehículos estacionados y el tráfico intenso que degrada el “entorno peatonal”, son también barreras insalvables para más de un 30% de la población, porcentaje que aumentará sensiblemente en las próximas décadas. Los problemas de los peatones en nuestras ciudades son de diversos tipos3:

Problemas de accesibilidad, para llegar a pie a un destino concreto por la falta de continuidad de los acondicionamientos peatonales, por la falta de acceso adecuado a edificios para los que tienen reducida su movilidad. Problemas de capacidad y confort, por aceras estrechas y con obstáculos fijos (señales, mobiliario urbano, alcorques con arbolado sin cubrir...), y móviles (coches y motos aparcados); por pavimentos deslizantes, por escaleras y fuertes pendientes. El entorno desagradable, la falta de protección climática frente al sol muy necesaria en nuestras ciudades, la inexistencia de bancos para sentarse y de actividades en los edificios acaban disuadiendo al posible peatón de realizar su viaje a pie. Problemas de seguridad, en los cruces con el tráfico automóvil donde el viandante no tiene la prioridad, ni física ni funcionalmente en los pasos “de cebra”, ni en los semáforos de peatones muchas veces pasados en prohibido por vehículos a velocidad elevada. Problemas de salud, por impactos ambientales debidos a emisiones atmosféricas y ruidos, por el tráfico intenso que forma una “barrera funcional” para la movilidad y hace imposible los contactos sociales en las calles.

European Sustainable Cities - Report by Expert Group on the Urban Environment - European Commision 1996. S.O. Gunnarson. Mobilistics. Proposals to a sciencific Discipline. 1999. 3 S.O. Gunnarson: Criteria for a walking-friendly city. 1999. 2

Las consecuencias de esta problemática son percibidas con mayor intensidad y gravedad por los peatones más vulnerables, niños, ancianos o personas con discapacidades permanentes o temporales. Los datos existentes al respecto son bastante esclarecedores, así la mitad de los europeos mayores de 65 años no salen a diario de su casa por diversos motivos: discapacidad motora, riesgos por el tráfico, imposibilidad de recorridos largos a pie, desorientación en una ciudad “ordenada” para el automóvil, etc.

Los niños son igualmente peatones que pueden ser considerados como “incapacitados” para el tráfico. Hasta los ocho años no empiezan a entender las reglas del tráfico, no distinguen la diferencia entre izquierda y derecha, y en general sienten ansiedad por el tráfico de automóviles en el camino entre la casa y la escuela. La pérdida de “proximidad” entre la casa y la escuela por los riesgos inherentes al tráfico automóvil, incluso para los niños que van al colegio del barrio, junto a los modelos de vida ligados a la “cultura del automóvil”, está haciendo que se pierdan las posibilidades educativas en el uso de las calles y del espacio urbano que tiene el viaje a la escuela en las edades tempranas. 3.- Estrategias para la creación de una ciudad amable para los peatones 4 4

Los objetivos de las políticas urbanas deben perseguir la creación de una “ciudad vivible con especial prioridad para los peatones”. El andar es el modo de transporte más importante para la ciudad. Las “actuaciones peatonales” contribuyen a la renovación urbana, a reducir la dependencia del automóvil y a dar pasos hacia la “ciudad sostenible”. La seguridad y la calidad urbana para los peatones debe tener prioridad en los programas de inversión, en la legislación y en las actuaciones de los entes locales. Las mejoras de la movilidad peatonal y del entorno deben llevarse a la práctica mediante programas “paso a paso” e inversiones específicas. La planificación de infraestructuras de transporte y su integración en el medio urbano es complementaria con las políticas de suelo, de desarrollo y renovación urbana, y deben cumplir el objetivo de reducir las distancias entre las diversas actividades que se dan en la vida diaria. La forma y estructura de la ciudad y la “atmósfera urbana” tienen gran influencia en las preferencias y motivaciones del viaje a pie. Las actividades deben ser localizadas para que puedan ser accesibles a pie para la gran mayoría de la ciudadanía. La ciudad, sus espacios y edificios, debe ser accesible “a pie”

para todos. Los peatones no son un grupo homogéneo y cualquier persona independientemente de su edad y capacidad debe poder acceder a todas las actividades urbanas. El espacio de la ciudad debe organizarse para conseguir prioridades para los modos eficientes de movilidad urbana. Los modos verdes: movimiento a pie, bicicleta y transporte colectivo, son los únicos que pueden hacer posible ese equilibrio ambiental urbano que no se consigue con el uso intensivo del automóvil. Hay que tener en cuenta que a pesar de los graves problemas ambientales debidos al transporte urbano (contaminación ambiental, ruido, ocupación del espacio, barreras funcionales...) que tenemos en nuestras ciudades, el transporte en automóvil no sobrepasa en ninguna el 25% de los viajes que se dan en un día normal. Los modos verdes deben ser objetivo prioritario del planeamiento urbano y de la gestión municipal. La red de caminos peatonales debe cubrir la totalidad del área urbana y dotar de seguras, directas y atractivas conexiones entre residencias, escuelas, lugares de trabajo, comercios, centros de servicios, áreas de ocio, terminales y paradas del transporte y áreas de aparcamiento. Los itinerarios estarán formados por diversos acondicionamientos, corredores verdes, parques, plazas, áreas de prioridad peatonal, calles y cami-

Report from COST ACTION C6: Town and Infrastructure Planning for Safety and Urban Quality for Pedestrian. May 2001. S.O. Gunnarson - European Commission Directorate General for Research

nos peatonales, aceras y cruces, y serán continuos, sin interrupciones, diferencias ni barreras en las conexiones peatonales. El tiempo de espera en el cruce debe minimizarse y adaptarse a las condiciones de las personas mayores y discapacitadas. El diseño de las infraestructuras peatonales y el paisaje urbano deben contribuir a un atractivo “entorno peatonal”. Los caminos peatonales deben ofrecer una variedad de experiencias estéticas cuando las personas caminen de un lugar a otro. Las plazas y espacios estanciales deben servir para estimular encuentros informales, para el descanso y el ocio. Los accesos peatonales a los transportes públicos son claves en la movilidad urbana. El movimiento a pie cumple un importante papel en la intermodalidad de los sistemas de transporte. Hay que acondicionar accesos cómodos y agradables a las paradas y terminales del transporte público, y éste debe mantener una óptima accesibilidad en los “ámbitos peatonales” del centro urbano. Las políticas de regulación y control del aparcamiento pueden hacer viable una estrategia de recuperación del espacio peatonal en las áreas más atractoras de viajes del centro urbano. En áreas peatonales puede permitirse el suministro pero a baja velocidad y sin que afecte a la actividad peatonal, con horarios y en lugares especiales.

El tránsito peatonal debe llevarse a cabo con comodidad y seguridad. Un mantenimiento óptimo de las infraestructuras peatonales evitará pequeños accidentes, caídas y molestias que disuaden el movimiento a pie, sobre todo a los peatones más vulnerables. El control del buen uso de los espacios peatonales y la vigilancia en las horas nocturnas también ayuda a la práctica peatonal. La información pública debe promover el viaje a pie como un modo saludable de transporte. Las campañas educativas para animar el viaje a pie a la escuela deben llevarse a la práctica junto a medidas para hacer seguras las rutas escolares, lo que ayudará a ir consiguiendo una “cultura sostenible de la movilidad urbana”. Las campañas para mejorar el respeto de los conductores a las normas de circulación deben incidir en la necesidad de “calmar” la velocidad del tráfico en las áreas residenciales, Zonas 30 y en el viario urbano en general. Los conductores también son peatones y deben ser alentados a conducir con cuidado y poner atención hacia los usuarios más vulnerables de las calles. Las leyes de tráfico deben dar la prioridad de paso a los viandantes en todos los espacios con tratamiento peatonal y cuando cruzan las intersecciones no señalizadas. Deben imponerse sanciones elevadas a los conductores que sobrepasen la velocidad permitida en áreas urbanas o que se “salten” los pasos de peatones.

4.- Movilidad y espacio público El centro urbano todavía sigue siendo en nuestras ciudades un destino habitual de la mayoría de los ciudadanos, sobre todo en ciudades pequeñas y medias, y con frecuencia se localiza dentro de los barrios históricos, con tramas de calles poco aptas para el tránsito y el aparcamiento de coches. El automóvil no puede tener en el centro histórico la misma consideración que en viarios más modernos y las actuaciones de “contención” del automóvil en los centros deben ser enérgicas. El espacio ocupado por coches que circulan y aparcan debe dejar hueco a los “modos verdes” y a las funciones tradicionales de las calles del centro histórico. En las últimas décadas, el centro se ha ido ampliando a los barrios del núcleo central de la ciudad. En estos barrios viven un porcentaje importante de la población y si hacemos “accesible a pie” el centro urbano estamos colaborando a mejorar la calidad urbana y la eficiencia de las actividades que en él se localizan. La actuación simultánea en la priorización física y funcional de la red de transporte público y de la red peatonal y ciclista serviría para limitar al mismo tiempo la entrada de coches en los barrios del entorno del centro y en el centro mismo, y recuperar espacio público. Los efectos positivos de las zonas peatonales en la moderación del

tráfico urbano, más que por sus resultados en la reducción general de la circulación, pueden encontrarse en la rotundidad con que muestran sus efectos beneficiosos por la supresión del automóvil en ciertas circunstancias. Ha de pensarse en las zonas y calles peatonales como espacios no necesariamente comerciales ni céntricos, en los que se rescatan del aparcamiento o de la circulación, plazas y tramos urbanos que cubren carencias de jardines, parques y espacios5. Todas estas mejoras de la infraestructura peatonal formarían parte de la red “continua” peatonal y de espacios libres. Más aún, hay que tratar de reordenar la ciudad a partir de lo que hoy se denomina “el espacio colectivo” como elemento que conecta cada barrio con otros de la misma ciudad, cada equipamiento (de ocio, cultura, comercio...), con otros equipamientos y áreas de atracción del ciudadano6. Este concepto, más amplio que el espacio público o espacio de calle, incluye igualmente el transporte público, alguno de cuyos elementos, estaciones y modernos intercambiadores, son hoy enclaves principales de la actividad ciudadana. El “espacio colectivo”, el espacio de uso en común tanto dentro 5

de los edificios públicos (equipamientos y centro de atracción peatonal) como en la calle, es un elemento clave que da continuidad a todas las actuaciones de potenciación peatonal. Precisamente el acceso a los equipamientos, dentro del barrio, es uno de los destinos que mayor porcentaje de viajes a pie concentran, y que por tanto ayudan a la animación de las calles, del espacio colectivo, y por tanto a defender nuestro modelo de ciudad mediterránea, de ciudad próxima7. La mejora del espacio asociado a otras actividades fundamentales de la vida diaria, como es el comercio tradicional, tanto a nivel de barrio, en la calle principal donde todavía perviven cierto comercio de uso diario (alimentación,...) con otro ocasional más especializado; como a nivel ciudad, en las calles comerciales del centro urbano, es una acción cada vez más necesaria para mantener “vivas” nuestras ciudades. En España tenemos ejemplos recientes y muy aleccionadores, actuaciones de peatonalización que están sirviendo como elemento de relanzamiento y modernización de las estructuras comerciales, además de quitar coches de áreas sensibles, haciéndolas más habitables tanto para sus residentes como para los visitantes.

Feria de Málaga, 2001. Nezk/98

Sanz, Alfonso. Calmar el tráfico. D.G. de Actuaciones Concertadas en las Ciudades.- MOPTMA 1996. Portas, Nuno: Conferencia de clausura del Congreso Internacional Urbanismo y Conservación de Ciudades Patrimonio de la Humanidad. Cáceres 1992. 7 Corral, Carlos: “Movilidad y Calidad Ambiental en las Ciudades”. Jornadas Energía y Sociedad. Bilbao 1999. 6

LA CLASIFICACIÓN LOS RESIDUOS URBANOS Y LAS CAMPAÑAS INFORMATIVAS CARMEN IBÁÑEZ MARTINEZ. Abogada. Ayuntamiento de Albacete.

I. Introducción

a gestión de los residuos se plantea como uno de los problemas ambientales más preocupantes de la última década con importantes repercusiones sobre la calidad de vida. Tanto el modelo de consumo como los sistemas productivos imperantes actualmente, generan gran cantidad de residuos que no puede ser eliminados por procesos naturales, por lo que deben ser recogidos, transportados y sometidos a tratamiento, o en último extremo eliminados, en las condiciones apropiadas para que no se produzca una transferencia de la carga ambiental de un medio a otro.

En España la media de residuos mezclados recogidos por habitante y año se elevaba a 471kilos en el año 2000, mientras que por lo que respecta a la recogida selectiva de papel y cartón y de vidrio alcanzaba, 11 y 11,6 kilos por habitante y año1 respectivamente. Según el Plan Nacional de Residuos Urbanos, aprobado con fecha 13-1-00 2 la problemática que plantea la gestión de los residuos en España se caracteriza por: Generación de aproximadamente 1,2 Kg. /día por habitante de RU 1

doméstico. Con algunas excepciones, deficiente gestión ambiental de esos residuos. Diferencias notables ente las CCAA

en lo referente a la calidad de la gestión ambiental de estos residuos. Escaso o insuficiente nivel de valoración, reciclado, utilización como materiales de segundo uso de esos

Fuente Instituto Nacional de Estadística, primera encuesta sobre recogida y tratamiento de residuos urbanos, hecha pública en julio 2000. 2 (B.O.E. 2-2-2000)

residuos o como materias primas secundarias.

Infraestructuras insuficientes y obsoletas.

Limitado uso de sistemas y tecnologías tendentes a la reducción del volumen de residuos generados.

Escasa percepción social del problema y de su origen e hipersensibilidad ante cualquier propuesta de construcción de nuevas infraestructuras.

Escaso nivel de coordinación en los programas o planes de gestión de los diferentes tipos de residuos y entre los diferentes territorios. Escasez de instrumentos económicos, financieros o fiscales aplicados a la gestión de residuos.

Playas de Málaga, 2001. Nezk/98

La mejora en la gestión de los residuos es tarea de todos, pero la administración deberá arbitrar los medios necesarios. Desde esta perspectiva considero que es fundamental el papel a desarrollar por la administración municipal, y no solo porque

es la que tradicionalmente se ocupa de esta función por lo que respecta a los urbanos, sino también porque la experiencia demuestra que es la primera administración con la que el ciudadano profano en estas materias, se pone en contacto para desprenderse de los distintos tipos de residuos incluidos los peligrosos. II. El marco jurídico regulador Con la aprobación de la Ley 10/98 de 21 de abril de Residuos

(LR), se procede a la transposición al derecho español de las modificaciones introducidas por la Directiva 91/156/CEE, 5 años después de que terminará el plazo concedido, que finalizaba el 1 de Abril de 1993, y tras haber mediado la condena al estado español por el retraso (STJCE de 5 de Junio de 1997). Esta norma era de todo punto necesaria para dar coherencia, al ya importante y complejo grupo normativo regulador de los residuos. Por lo que afecta al ámbito municipal, es preciso destacar que la LR modifica, la regulación de la Ley 7/95 reguladora de Bases de Régimen Local, al atribuir a los entes locales, como servicio obligatorio, la recogida, el transporte y la eliminación de los residuos urbanos, mientras que antes de la aprobación de la misma solo correspondía dicha competencia a los municipios de más de 5.000 habitantes. También obliga a los municipios de más de 5.000 habitantes a impulsar sistemas de recogida selectiva de residuos a partir del 2001, que posibiliten el reciclado de los residuos urbanos y otras formas de valorización (artículo 20.3 y disposición transitoria tercera). La administración municipal además, se encuentra vinculada a la hora de establecer su política de gestión de residuos, por las determinaciones de la legislación nacional y por las previsiones de la Comunidad a que pertenezca, cobrando especifica rele3

vancia las decisiones adoptadas en el ámbito de planificación, al ser los planes autonómicos de necesaria aplicación para las Entidades locales. Pero contar con un marco jurídico adecuado y actuar con la coordinación que exige la complejidad competencial y normativa no es suficiente en mi opinión, para implementar la gestión. Para poner en funcionamiento el sistema, además es necesario que por parte del municipio, o de entidad que asuma la gestión se elabore una estrategia previa. Para ello habrá que comenzar por la clasificación y registro de los residuos. También es fundamental que los ciudadanos cuenten con la información necesaria. III. Clasificación y registro de los residuos Municipales La gestión comprende el conjunto de operaciones encaminadas a dar a los residuos producidos el destino global más adecuado desde el punto de vista medioambiental, de acuerdo con sus características, volumen, procedencia, coste de tratamiento, posibilidades de recuperación, comercialización y normas jurídicas. Organizar una gestión eficaz de los residuos generados en el ámbito municipal, obliga a la realización de una campaña de caracterización pre-

via3, en la que se evaluará la gestión de residuos que se viene llevando a cabo, se analizaran las características socio - económicas del entorno, y cuales son los indicadores de desarrollo futuro más destacados que influyen en la producción de los residuos, con estos estudios nos iremos aproximando a su composición. A través del conocimiento de factores tales como los diferentes tipos de productores, los hábitos de vida de la población, el tipo de vivienda etc. se estarán en disposición de conocer el alcance de la gestión que se pretende llevar a cabo y orientar la toma de decisiones más adecuadas. Para su realización disponemos de una importante herramienta que es el proceso de registro de residuos, que se desarrollará a través de tres fases diferenciadas: la realización de un mapa de residuos, la fase de recopilación de datos y el análisis de la situación presente. El mapa de los residuos implica hacer una descripción cualitativa de los sitios y de las fuentes de generación en una ciudad, de como la recogida y el transporte es organizado, donde se llevan los residuos y que es lo que se hace en estas localizaciones. Entre otras cosas, el mapa deberá proporcionar una imagen lo más precisa posible sobre la estructura y los distintos flujos de residuos de la ciudad.

Revista Residuos nª 45/98, se publicó un interesante artículo al respecto. Fontanet Sallan: “La caraterización de los residuos. La otra asignatura pendiente”.

En esta fase se obtendrán datos tales, como el tipo de edificación predominante, es decir si nos encontramos con edificación horizontal o vertical, ya que de ello dependerá la utilización de sistemas diferentes, que pueden permitir la posibilidad de mantener distintas fracciones de RSU, con periodicidad de recogida más espaciada, o porque presenten una composición dispar (frecuentes restos de residuos de jardines).

Es importante conocer, si en las diferentes zonas a estudiar existen áreas en los que predomina la segunda vivienda, para espaciar por ejemplo los tiempos de recogida, únicamente a fines de semana, o con una mayor intensidad por el contrario en los meses de verano, o en períodos vacacionales. También es de utilidad, dada la cercana conexión entre la generación de residuos y las distintas clases de actividades en la ciudad, contar con información sobre cual son los sectores más relevantes de actividad habituales en la zona, sector servicios o industria. Ello está íntimamente relacionado con la composición de los residuos que es un factor muy a tener en cuenta, especialmente si se adoptan medidas de recogida selectiva. Generalmente, en cualquier ciudad podemos encontrar domicilios particulares, industrias, instituciones, comercio y oficinas, construcción y demolición, y plantas de incineración.

Tras la recogida de la información cualitativa, comienza la fase de recopilación de datos, obtención de cifras y cómputo de los elementos de que se dispone. Puede ser difícil obtener cifras exactas dada la complicada naturaleza de los residuos. Las cifras más importante a obtener, responderán a la cuestión: ¿cuántos residuos son generados? Debe determinarse de ante mano, qué unidad se aplicará (por persona, por vivienda, por día o por año, referentes a residuos como un todo, por categorías etc.). Otras cifras importantes son las que se refieren al número de los distintos elementos de recogida de que se dispone, y sus diferentes clases. Son también cifras relevantes, las que afectan a la distancia desde el punto de recogida al de tratamiento, o vertido, costo de los diferentes sistemas posibles de recogida y transporte etc. En la fase el análisis de la situación actual, finalmente se dirigirá la información cuantitativa y cualitativa obtenida a responder cuestiones como, de cuántos contenedores de residuos domésticos para determinada fracción se debe disponerse, a que distancias como máximo pueden situarse de los domicilios particulares, o es necesario incrementar la frecuencia de recogida. De la información generada y de los datos obtenidos podrían deri-

varse conclusiones distintas para las diferentes áreas y vecindarios de la ciudad. Por ejemplo en una zona de viviendas unifamiliares hay probablemente bastante espacio para colocar diferentes clases de contenedores, mientras en otras zonas de mayor concentración de viviendas o en las zonas céntricas la situación cambia. El análisis de la situación actual, no puede solo limitarse a un estudio del mapa y de los datos obtenidos sino que también es importante considerar los cambios que se pueden producir por lo que afecta al marco legal, a las circunstancias sociales y a las actitudes del público en general. IV. Las campañas informativas La colaboración activa por parte de los diferentes colectivos, las instituciones y ciudadanos para preservar el medio ambiente, requiere de los instrumentos formativos e informativos adecuados. Estos son de todo punto necesarios, para la adopción de nuevos modelos de comportamiento, favoreciendo la toma de conciencia sobre la importancia de las actuaciones individuales para lograr una solución compartida de los problemas del entorno. El municipio debe asegurar que los ciudadanos tengan un nivel de conocimiento medio-ambiental que permita la comunicación y la recep4

ción de información. Esto obliga a mantener un cierto nivel de educación y un constante compromiso con los problemas del medio. Lograr un importante nivel de concienciación es fundamental para la gestión de los residuos. El primer contacto entre las autoridades municipales y el publico es bastante complicado, si no existe un cierto nivel de conocimiento ciudadano sobre el problema en su conjunto. Son de todo punto necesarias acciones dirigidas a informar, sensibilizar y crear una concienciación social, además de mantener por parte de la Administración la necesaria transparencia informativa. Este tipo de actuaciones, encuentran su apoyo legal en el caso de los municipios con población superior a 50.000 habitantes en la atribución competencial del Art. 26, d) de la LRBRL, sobre protección del medio ambiente. El desarrollo de una acción educativa exitosa, requiere tener en cuenta las concepciones, conocimientos valores y comportamientos previos de las personas. Llevar a cabo una campaña con posibilidades de lograr sus objetivos, exige que antes de comenzar, que se responda a las siguientes cuestiones4: Cuál es la finalidad de la campaña: construir una planta de incineración, concienciar, separar residuos en distintas fracciones.

A quién se dirige, o cuales pueden ser los grupos que resulten más implicados: amas de casa, sectores comerciales, productores etc. Cuál es el nivel de conocimiento y concienciación sobre la problemática del grupo en cuestión. Cuál son los intereses del grupo al que se dirige y qué incentivos se podrían proporcionar (reducciones en los costos, protección del medio, mejorar reputación etc.). Es necesario partir de estos elementos para la elaboración de una campaña adecuada, que debe estar presidida por la comunicación y el contacto previos. El diálogo ayuda a explicar la necesidad de poner en práctica nuevas soluciones sobre la gestión de los residuos, que pueden no ser populares, o en ocasiones aportar mejores soluciones. Cuando la concienciación se alcanza y los primeros contactos han sido exitosos, el siguiente paso puede ser informar acerca de las decisiones más destacadas adoptadas, así como de los aspectos técnicos y económicos que implica la gestión. Su puesta en práctica tendrá importantes cambios sobre la vida diaria de los ciudadanos, que estos, no estarán dispuestos a aceptar de buen grado, sino no son explicados y comprendidos.

WASTEGUIDE. Framework and strategies for waste management in European Cities. Pág. 75 Environmental Protection Agency.

En este sentido se ofrecen una variedad de iniciativas para los programas de concienciación y de comunicación que paso a relacionar: Publicación de códigos de buenas prácticas u otras informaciones sumarias.

Acciones demostrativas: Funcionamiento de las plantas de residuos, visita al vertedero municipal. Programa de conferencias, Seminarios o jornadas informativas. Mostrar e informar de los proyectos pilotos.

Ofrecer vídeos, CDs y documentos informativos, por parte tanto de las autoridades locales, como de las autonómicas, o nacionales. El tipo de información y el método utilizado también depende de los grupos hacia los que se dirige.

MEDIDAS FISCALES DE PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO: DIFICULTADES APLICATIVAS ANA MUÑOZ MERINO. Catedrático de Derecho Financiero y Tributario. Universidad de Cantabria

I. INTRODUCCIÓN. II. RÉGIMEN JURÍDICO SUSTANTIVO Y RÉGIMEN FISCAL: ATRIBUCIÓN Y DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS. III. A MODO DE CONCLUSIÓN I. Introducción

l sistema tributario español ha contemplado casi siempre medidas fiscales que otorgan exenciones, beneficios o incentivos que redundan en la existencia de un verdadero régimen fiscal del Patrimonio Cultural del país. Con base en la libertad de configuración del sistema tributario que otorga la Constitución al legislador éste ha utilizado el tributo como un instrumento que cumple una clara finalidad extrafiscal en esta materia. Sirve en estos casos el tributo, en particular los impuestos, para dar cumplimiento no sólo al artículo 31 de la Constitución, sino que coadyuva a la consecución del mandato contenido, especialmente, en el artículo 46 de la Carta Magna, “los poderes públicos garantizarán la conservación y promoverán el enriquecimiento del patrimonio histórico, cultural y artístico de los pueblos de España y de los bienes que lo integran, cualquiera que sea su régimen jurídico y su titularidad. La ley penal sancionará los atentados contra ese patrimonio”. La libertad de configuración era amplia para el legislador, pero no hasta el punto de sustraerse totalmen-

te en la defensa del Patrimonio Cultural que recae, por mandato constitucional, en los poderes públicos. Defensa que se realiza por medio de diferentes instrumentos; uno de ellos, el tributo, y más concretamente los impuestos.

Sin remontarnos más allá del año 1985, en el que se aprueba la Ley del Patrimonio Histórico Español, el legislador estatal dotó al Patrimonio Histórico de un verdadero estatuto fiscal, cuya manifestación más clara era el propio artículo 69.1 de la mencionada Ley. En dicho precepto se señalaba que “como fomento del cumplimiento de los deberes, y en compensación a las cargas que en esta Ley se imponen a los titulares o poseedores de los bienes integrantes del Patrimonio Histórico Español, además de las exenciones fiscales previstas en las disposiciones reguladoras de la Contribución Territorial Urbana y el Impuesto Extraordinario sobre el Patrimonio de las Personas Físicas, se establecen los beneficios fiscales fijados en los artículos siguientes”. Este precepto era el reconocimiento por parte del legislador ordinario, como hemos dicho, de un verdadero estatuto fiscal del Patrimonio Cultural, que se completaba con los artículos 69 a 73, de manera específica, así como todos aquellos que pudieran hallarse en legislaciones sectoriales (como la Ley de Contrabando, o las normas reguladoras de los derechos integrantes de la Renta de Aduanas).

La importancia de este precepto, del artículo 69.1, se hallaba, a mi juicio, en que no sólo recogía un elenco de beneficios o exenciones fiscales, sino que establecía la verdadera ratio legis de los mismos; los fundamentos por los que se establecían tales exenciones, y que no eran otros que el fomento del cumplimiento de los deberes impuestos legalmente a los titulares de determinados bienes, así como la justa compensación por las cargas que la propia ley establecía sobre los mismos y, en definitiva, sobre sus dueños. Y no podía ser de otro modo. Si bien el legislador podía haber optado por una política de ejecución directa de gasto público en orden a preservar, conservar y proteger el Patrimonio Cultural que se halla en poder de los particulares, adopta la decisión de trasladar a estos tales obligaciones y cargas, con algunos matices. Uno de tales matices lo representa la adopción de beneficios fiscales, precisamente para compensar las cargas que previamente le trasladaba. Y esa finalidad, no puede ser olvidada por el intérprete de la norma, especialmente cuando se han producido modificaciones normativas que en nada alteran el objetivo proteccionista, sino que simplemente distribuyen la materia a regular entre distintos entes públicos. No sin razón señalaba el Tribunal Supremo, en sentencia 26 octubre 1987, que “los beneficios tributarios constituyen muy frecuentemente una modalidad de la función administrativa de fomento, con un contenido económico y un signo posi-

tivo. Se manejan, en definitiva, como incentivos o estímulos para conseguir orientar la voluntad y la actuación de los particulares indirectamente hacia los fines señalados por una política sectorial determinada (vivienda, industrialización, enseñanza o cultura, etc...) Así han sido calificadas las exenciones totales o parciales (bonificaciones y reducciones) por esta misma Sala en numerosas ocasiones, algunas muy recientes, no con un propósito académico o teórico, sino como una comprensión más profunda que lleve, en consecuencia, a una interpretación finalista de las correspondientes normas reguladoras”. Nos encontramos, por tanto, con exenciones fiscales afectadas a un objetivo de política cultural, y que tienen como razón de ser una justa compensación por las limitaciones que impone la ley a los titulares de los bienes que integran el Patrimonio Histórico. Pero no podemos olvidar que cuando se dicta la Ley 16/1985 del Patrimonio Histórico Español se aborda unitariamente una materia desde la perspectiva de las competencias materiales ostentadas por el Estado. A pesar de ello, el Tribunal Constitucional, que enjuicia la constitucionalidad de esta Ley en la sentencia 17/1991, señala que buena parte de la materia es competencia de las Comunidades Autónomas, y que será su regulación específica la que deba aplicarse. Cuestiones tan fundamentales como la propia declaración de

Bienes de Interés Cultural, la máxima categoría en los niveles de protección de estos bienes, quedarán ahora bajo la órbita competencial de las Comunidades Autónomas. No podemos dejar de reconocer desde este momento las consecuencias que esta interpretación de la Ley tiene en el orden tributario, y que veremos posteriormente. Y este es uno de los caballos de batalla de la regulación actual. Ello no tanto por la dispersión competencial, sino por la disparidad en el ejercicio legítimo de tales competencias, provocando con ello un estado de confusión con un claro perjudicado: el propio Patrimonio Cultural, que se ve desprotegido por la amalgama, superposición y descoordinación de legislaciones varias. Además de los beneficios fiscales anteriormente contemplados en la Contribución Territorial Urbana (CTU) y el Impuesto Extraordinario sobre el Patrimonio de las Personas Físicas (IP), se aprueban exenciones y bonificaciones en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF), en el Impuesto sobre Sociedades (IS) y en los demás impuestos locales. El artículo 72 LPH, por su parte, contemplaba exenciones en los antiguos Impuestos sobre el Lujo e Impuesto sobre el Tráfico de Empresas, sustituidos hoy día por el IVA. Otra de las peculiaridades de la LPH es el establecimiento de diferentes regímenes de protección para los distintos bienes, con el conse-

cuente diverso tratamiento fiscal de cada uno de ellos. Además. las exenciones y bonificaciones no se aplican de manera automática, pues además del cumplimiento de determinados requisitos materiales y formales, se pueden exigir otros en función del ente competente para establecerlos. Como consecuencia de lo anterior los tres niveles de gobierno (Estado, Comunidades Autónomas y Entes locales) no tienen la misma capacidad de decisión sobre la aplicación de tales beneficios y exenciones. Se constata, de este modo, que la regulación desde la LPH realizada en 1985 no ha discurrido de manera paralela a como lo ha hecho la materia fiscal de los tributos que establecían exenciones o bonificaciones. El actual sistema de financiación de Comunidades Autónomas complica, por tanto, la situación, aunque ésta quedará todavía más desdibujada cuando entre en vigor (previsto para el 1 enero 2002) el nuevo modelo de financiación de las Comunidades autónomas.

de cada tributo establecieran expresamente tales exenciones o bonificaciones. El artículo 69.3 LPH señala al respecto que “en los términos que establezcan las Ordenanzas Municipales, los bienes inmuebles declarados de interés cultural, quedarán exentos del pago de los restantes impuestos locales que graven la propiedad o se exijan por su disfrute o transmisión, cuando sus propietarios o titulares de derechos reales hayan emprendido o realizado a su cargo obras de conservación, mejora o rehabilitación en dichos inmuebles”.

Si bien estas cuestiones se predican de cualesquiera beneficios fiscales, hay alguna especialidad particular en el ámbito local, esto es, en los tributos locales que contemplan beneficios fiscales para este tipo de bienes.

Algunos autores han visto en este precepto un ámbito específico para el ejercicio potestativo de los entes locales en el establecimiento de exenciones, justificándolo con base en las modernas teorías sobre la exención en la estructura del tributo. Concluyen, de este modo, que la Ley de Patrimonio Histórico contempla una verdadera opción que deberán elegir libremente los Municipios “en los términos que establezcan las Ordenanzas Municipales”, viendo en ello, por otra parte, una clara conjunción de los principios de reserva de ley en materia local y del de autonomía local. También lo ha asumido de este modo el Tribunal Supremo, especialmente a partir de la sentencia 4 enero 1999 que resuelve un recurso de casación para la unificación de doctrina.

En efecto, en lo que a los impuestos locales se refiere, era necesario que las Ordenanzas reguladoras

Aceptar estos postulados significaría, a mi juicio, la introducción de un nuevo elemento distorsio-

nador en el pretendido régimen fiscal del Patrimonio Cultural. Cada Ente local tendría plena autonomía para establecer o no beneficios fiscales en los impuestos locales que graven la propiedad o se exijan por su disfrute o transmisión. También volveremos sobre esta cuestión, que ya no afecta a la atribución competencial, sino al difícil equilibrio entre la competencia estatal, por mandato constitucional en materia de hacienda local, y el ejercicio del principio de autonomía local contemplado en la Constitución.

Es en el ámbito de la Hacienda Local, de los tributos locales, en los que la LPHE incorpora mayor número de novedades en el ámbito de la protección del Patrimonio Histórico Español. Las exenciones o beneficios fiscales podían, de este modo, alcanzar al Impuesto de Radicación, al Impuesto sobre Incremento de Valor de los Terrenos y también en algunas ocasiones, aunque muy concretas, al Impuesto sobre Solares, ya que se trataba de los impuestos que gravaban “la propiedad o se (exigían) por su disfrute o transmisión” (ex art. 69.3 LPHE). No obstante, y como tendremos ocasión de analizar en el epígrafe III de este trabajo las previsiones de la LPHE quedaron cercenadas en buena medida por lo previsto en la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (LRHL), aprobada pocos años más tarde, en diciembre de 1988, y en cuya Disp. Adic. Novena se establece que no se aceptarán más beneficios fiscales que aquellos que

se hallen expresamente contemplados en la ley o en otras normas posteriores de igual rango. Con ello se pone de manifiesto que el denominado “estatuto fiscal” del Patrimonio Histórico español deja de encontrarse en la “ley sustantiva” que lo regula, y que habrá que hallarlo, en cada momento, en las leyes propias de cada tributo. La perspectiva unitaria, ciertamente homogénea y articulada, que presentaba una regulación única del Patrimonio Histórico comienza a desdibujarse en la materia que nos ocupa, y ello por dos razones fundamentales: en primer lugar, por el vaciamiento de contenido que se produce del art. 69 LPHE con la entrada en vigor de la LRHL; en segundo término, por el vaciamiento sufrido por la propia LPHE conforme las Comunidades Autónomas van ejercitando sus propias competencias materiales, sin que ello se vea compensado con esfuerzo alguno que trate de armonizar legislaciones y coordinar competencias materiales compartidas con competencias exclusivas en materia fiscal ostentadas por el Estado (al menos en lo que se refiere a los tributos que contemplaban exenciones o beneficios fiscales para los bienes culturales). Como colofón del proceso de desmembración o desarticulación anteriormente descrito, asistimos en estos momentos a una suerte de confusión terminológica que incide de

manera directa y perniciosa en el reconocimiento y disfrute de los beneficios fiscales. Mientras las leyes fiscales siguen teniendo como parámetro de delimitación de los bienes culturales, —niveles de protección, Catálogos y clasificaciones—, a la Ley del Patrimonio Histórico Español, ésta sólo se aplica a muy pocos bienes, ya que la “nueva” regulación sustantiva de los bienes culturales hay que encontrarla en la normativa autonómica, allí donde se halla dictado, o en la propia LPHE si no se ha hecho. Las distintas leyes autonómicas no sólo definen los bienes culturales de manera diversa a como lo hacía la LPHE, sino que las categorías, clasificaciones, Catálogos y niveles de protección son distintos, por lo que difícilmente podrán aplicarse los preceptos de las leyes fiscales que contemplaban beneficios fiscales para los bienes culturales definidos conforme a la LPHE. Una buena parte de tales bienes se hallan bajo la órbita de protección de las Comunidades Autónomas, sin que éstas hayan articulado normas fiscales de protección en relación con sus tributos propios. Por la vía de hecho, aunque amparada en el Derecho, ha quedado bifurcada la competencia material de la competencia tributaria, en claro perjuicio de la protección, conservación y defensa del Patrimonio cultural de los pueblos de España. Aquella finalidad protectora y com-

pensadora a la que aludía el todavía vigente art. 69.1 LPHE no está ayuna de contenido desde el punto de vista formal, pero sí desde el punto de vista material. Por todo ello, se presenta ante nosotros la necesidad de una reforma de la materia coordinada entre los distintos niveles de gobierno con competencia sobre el Patrimonio Cultural de los pueblos de España, en la que será necesario contemplar, por otra parte, las medidas que el Derecho comunitario exige contra la exportación ilícita y la expoliación.

II. Régimen jurídico sustantivo y régimen fiscal: atribución y distribución de competencias En un ordenamiento descentralizado, territorial y competencialmente, como el nuestro, con tres (ó más) diferentes niveles de autonomía, y en particular de autonomía financiera de los entes públicos, para actuar conforme a los parámetros constitucionales —y a los de la legalidad vigente— y también para ser eficaces, es conveniente hacer coincidir al titular de la

competencia material con el titular del poder tributario. De este modo, el tributo no sólo servirá para dar cumplimiento a las necesidades de gasto de cada uno de los niveles de autogobierno, sino que será un instrumento útil y eficaz en la política económica, o de otra índole, de los poderes públicos. Ya hemos podido constatar en el apartado introductorio de este trabajo que esto no siempre sucede en la materia que nos ocupa. La competencia material en este ámbito es ostentada por las

Nezk/98

Comunidades Autónomas de manera concurrente con el Estado, originando distintas regulaciones normativas de ámbito territorial no coincidentes entre sí, tal y como se encargó de recordar la sentencia del Tribunal Constitucional 17/1991, y se ha ido poniendo de manifiesto por las distintas Comunidades Autónomas.

La consecuencia más grave de esta diversidad normativa, en lo que a nosotros nos interesa, se produce al intentar articular las normas fiscales sobre Patrimonio Histórico — dictadas por el Estado sobre la base de la Ley de Patrimonio Histórico de 1985— junto con cada una de las regulaciones —estatal o autonómica— que se haya hecho en relación a los bienes concretos de que se trate. Los resultados no se han hecho esperar: los Tribunales de Justicia consideran que sólo las categorías de bienes que se hallan contemplados en las normas fiscales pueden ser objeto de las bonificaciones o exenciones previstas en ellas, sin que sea posible aplicarlo a otras distintas. Ilustrativa al respecto es la sentencia de 19 enero 2000 del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía. En ella se discutía la procedencia de aplicar determinados beneficios fiscales —art. 64.j) LHL— a un edificio que había sido inscrito con carácter definitivo en el Catálogo General del Patrimonio Histórico Andaluz. Los recurrentes solicitaban la aplicación de la exención por la equi-

paración que tenía dicha inscripción con la del Registro General a que se refiere el art. 12 LPH. El Tribunal, por su parte, desestima el recurso con base en el siguiente argumento jurídico “De nuevo hay que recordar el art. 23.3 de la LGT: El bien objeto de tributación —la Capilla de Monte-Sión— no ostenta la calificación y requisitos anteriormente referidos, que conllevan un específico —y superior— grado de protección y fomento. Con independencia de las medidas de fomento que en su caso le pudieran corresponder, dada la condición de bien integrante del PHA, no le beneficia, por el contrario la exención tributaria del art. 64 j) de la LHL. Por lo tanto no puede acogerse el motivo”. De este modo, el bien inscrito en el Registro del Patrimonio Histórico Andaluz, no podrá gozar de los beneficios fiscales previstos en la Ley de Haciendas Locales, teniendo en cuenta, a juicio del Tribunal andaluz, que ésta sólo contempla determinados beneficios fiscales —aplicables en todos los Municipios del territorio español—, sin que sea posible reconocer otros anteriores a dicha ley que no hayan sido expresamente acogidos por ésta. Pero no debemos olvidar que cuando se aprueba la Ley de Haciendas Locales, año 1988, ni las Comunidades Autónomas habían ejercitado sus competencias en la materia, ni tampoco el Tribunal Constitucional había dictado la Sentencia 17/1991.

La falta de reconocimiento de tales beneficios deja inermes a los titulares de bienes que hayan sido declarados Bienes de Interés Cultural e inscritos en sus respectivos Registros Generales Autonómicos, frente a los titulares de bienes que no tengan tal reconocimiento en la Comunidad Autónoma y sí lo hubieren tenido anteriormente cuando sólo se aplicaba, en todo el territorio nacional, la Ley de Patrimonio Histórico Español. No obstante, quizás una interpretación del Tribunal Andaluz, acorde con la Sentencia del Tribunal Constitucional 17/1991, hubiera dado acomodo a los bienes de interés cultural —o como decidan llamarse en cada Comunidad Autónoma— que no se integran en el Catálogo General dependiente de la Administración del Estado, sino en los Catálogos de las respectivas Comunidades Autónomas. No podemos olvidar que se tratan todos ellos de Bienes de Interés Cultural, pero que el ente competente para declararlo es distinto. No obstante, el propio Tribunal halla el argumento contrario en la interpretación del art. 23.3 de la Ley General Tributaria; en el hecho de que no es posible la admisión de la analogía para extender más allá de sus términos estrictos el ámbito del hecho imponible o el de las exenciones o bonificaciones. Si bien es cierto que la analogía que suponga creación ex novo de cualquier elemento esencial del tribu-

to está prohibida por la ley, y por el propio principio de reserva de ley previsto en la Constitución, no lo es menos el hecho de que el propio Tribunal Constitucional ha señalado cuál debe ser la interpretación correcta en relación con los Bienes de Interés Cultural, de modo que no nos hallamos ante una cuestión de integración de lagunas normativas por medio de la analogía, sino de un criterio de interpretación conforme al espíritu de la ley —y éste ha sido claramente puesto de manifiesto por el Tribunal Constitucional—. El espíritu del art. 69.1 LPHE y 64 LHL (en lo que a los bienes integrantes del Patrimonio se refiere) no era otro, a mi juicio, que compensar de las cargas y gravámenes que la ley establece para determinados bienes. Bienes que requieren de la acción de los poderes públicos, porque pertenecen o forman parte del Patrimonio Histórico de España, y éste vendrá definido tanto en leyes estatales como en leyes autonómicas, sin que tal distinción se halle en criterios de preferencia o de grado, sino de mera distribución territorial y competencial. Soy consciente, al sostener las afirmaciones anteriores, que tal interpretación es contraria a una doctrina consolidada, por parte de los autores y de los Tribunales de Justicia, acerca de la interpretación estricta, y restrictiva, en materia de exenciones tributarias, y que también ha tenido ocasión de abordar el propio Tribunal

Constitucional en la misma sentencia 17/1991. Pero nada de lo anterior empece, a mi juicio, con el hecho de que la ausencia de equiparación de los distintos Registros conlleva, indefectiblemente, una aplicación de los beneficios fiscales contraria —por ausencia— a la finalidad de la norma. Esta dicotomía podría salvarse con una interpretación funcional de los preceptos que contemplan beneficios fiscales en la Ley del Patrimonio Histórico Español. De lo contrario se impone con carácter necesario y urgente una revisión de los preceptos fiscales “de carácter estatal” en los que los beneficios fiscales se extiendan a aquellos bienes de las Comunidades Autónomas que reúnan los mismos requisitos —y soporten las mismas limitaciones— que los contemplados para los integrantes del Patrimonio Histórico Español. Todo ello con independencia de los beneficios fiscales que cada Comunidad Autónoma pudiera reconocer, en su respectivo ámbito territorial y competencial (en el ámbito de sus competencias materiales y fiscales). En definitiva, debemos subrayar que el espíritu innovador que se deja traslucir en algunas de las Leyes que regulan los Patrimonios Históricos regionales o autonómicos, en un claro deseo de alejarse de la terminología o de la normativa estatal, puede conducir, si no se prevén medidas específicas, a un desamparo considerable de los bienes que recaigan bajo su órbita de acción, pues en la

actualidad las leyes que contemplan beneficios fiscales —de ámbito estatal— no han tenido en cuenta, salvo raras excepciones, la pluralidad de normas que regulan los bienes que forman parte del Patrimonio Histórico de los pueblos de España, como señala la Constitución. Y tampoco las Comunidades Autónomas han adoptado medidas fiscales, en relación con sus tributos propios, que permitan compensar tales cargas y obligaciones. Antes bien, en alguna ocasión, las Comunidades Autónomas han pretendido establecer exenciones en Tributos Locales en relación con materias cuya titularidad no era exclusiva suya, a lo que el Tribunal Supremo ha señalado que hay una falta de competencia autonómica para el establecimiento de beneficios fiscales en tributos locales creados por el Estado, tal y como señaló en sentencia 9 diciembre 1997. O bien, han dictado algunas normas relativas a la ordenación del territorio en las que se contemplan beneficios fiscales para algunos bienes objeto de protección, e igualmente han sido rechazadas por los Tribunales de Justicia. La segunda cuestión que debemos abordar en este apartado hace referencia a las competencias que ostentan los entes locales en esta materia. Como indicaba anteriormente, la Ley del Patrimonio Histórico Español señala que, en relación con los tributos municipales, se establecerán exenciones en los tributos que gra-

ven la propiedad de tales bienes o derechos de uso y disfrute, “en los términos previstos en las Ordenanzas Municipales”. A mi juicio, este precepto no configura un poder de disposición por parte de los Ayuntamientos y demás entes locales de uno de los elementos esenciales del tributo, como es el hecho imponible y su cuantificación o base imponible, a través del reconocimiento o no de exenciones; sin que ello vaya en detrimento del principio de autonomía local previsto en la Constitución. No obstante, soy consciente de que no ha sido ésta la interpretación dada por el Tribunal Supremo, y por otros Tribunales de justicia. El poder normativo de las Ordenanzas municipales se halla limitado por el principio de reserva de ley, que si bien adquiere o conlleva notas específicas y peculiaridades en el ámbito local, no supone el otorgamiento a los entes locales de competencias que se hallan reservadas al poder legislativo, ostentado de manera exclusiva por el Estado y las Comunidades Autónomas en sus respectivas materias y territorios. Considero que dicho precepto debe interpretarse en el sentido de que tales exenciones, previstas inicialmente en la Ley de Patrimonio Histórico, deben recogerse en las Ordenanzas municipales, que establecerán, como también para los tributos obligatorios (y sobre éstos no tienen poder de disposición en cuanto a su establecimiento), los requisitos procedimentales

para su aplicación, sin que ello suponga autonomía en cuanto a su no establecimiento. De este modo, si bien es cierto que los entes locales pueden establecer exenciones o bonificaciones de acuerdo con el principio de autonomía local consagrado en la Constitución, y teniendo en cuenta la flexibilidad con la que debe acogerse el principio de reserva de ley en materia local, no creo que sea posible la interpretación contraria, esto es, que establecida una exención por la Ley estatal pueda el Ayuntamiento dejar de reconocerla —no incluyéndola en su Ordenanza— para aquellos sujetos y aquellos bienes señalados en la norma estatal. Se estaría vulnerando, a mi juicio, el principio de reserva de ley, y se alterarían los criterios de distribución material de competencias entre el Estado y los entes locales previstos en la Constitución. Como decíamos, no es ésta la teoría sostenida por el Tribunal Supremo desde la sentencia de 4 enero 1999, y como consecuencia, por el resto de los Tribunales Superiores de Justicia. No obstante, creemos que el argumento utilizado por el tribunal Supremo —la falta de compensación a los entes locales por las exenciones— no es ni definitivo, ni el más adecuado a mi juicio. No desconocemos la importancia que tiene para la suficiencia y autonomía de los entes locales, que se prevean medidas de compensación por los beneficios fiscales estableci-

dos en las leyes estatales, pero no consideramos que la autonomía local permita dejar de establecer exenciones fiscales respecto de aquellos bienes y personas que están obligados por ley a realizar determinadas obras de conservación, restauración, etc... por mandato, precisamente, de la ley. Si los poderes públicos deben garantizar la protección del Patrimonio Histórico de los pueblos de España, por mandato constitucional, y ello significa poner limitaciones al derecho de propiedad, también consagrado en la Constitución, deberán prever los mecanismos necesarios para conjugar ambos principios, los derechos y obligaciones que para ambos —poderes públicos y particulares— conllevan. Pero no resulta acorde con tales finalidades que establecida la obligación, y la compensación fiscal, ésta no sea aplicable por voluntad de otro ente público que no tiene competencias materiales o sustantivas sobre dichos bienes. Antes bien, será necesario establecer los instrumentos de cooperación interadministrativa, de compensación de cargas, etc... que resulten necesarios, pero no trasladar las consecuencias de tales incumplimientos o falta de acuerdos a los particulares. A modo de conclusión No es difícil constatar que en la actualidad existe una amalgama normativa caracterizada por la descoordinación y la ausencia de una finalidad claramente protectora de las medidas fiscales en torno al

Patrimonio Cultural de los pueblos de España. Decíamos al principio de nuestro trabajo que el instrumento fiscal no es el único, ni tampoco es imprescindible para llevar a cabo tales fines. Pero también dejábamos constancia que las normas fiscales deben recoger en sus preceptos aquellas disposiciones que permitan una adecuada traslación del principio de capacidad económica a todos los elementos integrantes de la estructura del tributo: hechos imponibles, bases, cuotas, sujetos, procedimientos, etc... De otro modo, podríamos encontrarnos ante situaciones cuando menos paradójicas, como creemos que sucede con la materia que hemos abordado en estas páginas. Las medidas fiscales son insuficientes a mi juicio para que sir-

van de acicate a quienes deben asumir las cargas que conlleva la titularidad de los bienes culturales, ni tampoco son lo suficientemente atractivas para potenciar y aumentar nuestro rico Patrimonio Cultural. El desconocimiento de las Leyes sectoriales y autonómicas sobre la materia por parte de las leyes impositivas redunda en un claro perjuicio no sólo del Patrimonio Cultural regional, sino del Patrimonio cultural de los españoles, y ello con independencia de quién sea el ente público competente para regularlo, gestionarlo y protegerlo. En último lugar, tampoco parece que las Comunidades Autónomas hayan avanzado demasiado en este punto pues, si bien han ejercitado casi todas ellas las competencias normativas para el desarrollo

de los aspectos sustantivos o materiales de sus respectivos Patrimonios culturales, ninguna de ellas ha optado por utilizar su propio sistema tributario como un elemento más, —ni menos— para fomentar el acrecentamiento de aquellos e incentivar a los particulares para que lo engrandezcan, lo conservan, lo promuevan y lo expongan. Se requiere a la vista de lo anterior, la acción coordinada de los poderes públicos —estatales, autonómicos y locales— con el fin de articular las medidas necesarias para hacer posible un Patrimonio Cultural de todos los españoles en los términos contemplados en los artículos 44 y 46 de la Constitución.

Nezk/98

Torre de Macaca Nerja Texto: Rafael Contreras Fotografías: ®NEZK/98 Realización: 2002

PATRIMONIO CULTURAL Y DESARROLLO LOCAL CARLOS ROMERO MORAGAS. Instituto Andaluz del Patrimonio Histórico.

Un concepto integral de patrimonio

l patrimonio, en su sentido más amplio, es considerado hoy día como un conjunto de bienes materiales e inmateriales, heredados de nuestros antepasados, que han de ser transmitidos a nuestros descendientes acrecentados. Entendemos por patrimonio cultural al conjunto de objetos materiales e inmateriales, pasados y presentes, que definen a un pueblo: lenguaje, literatura, música, tradiciones, artesanía, bellas artes, danza, gastronomía, indumentaria, manifestaciones religiosas,......, y, por supuesto, la historia y sus restos materiales, es decir, el patrimonio histórico. Entendemos por patrimonio natural todos los elementos de la naturaleza: montañas, ríos, flora, fauna,....., así como el resultado del trabajo del hombre en el ambiente natural, es decir, el paisaje humanizado: red caminos, ciudades y pueblos, cultivos, caserío agrícola, etc. El territorio es el punto de encuentro del hombre con su patrimonio. Sin una valoración cultural del territorio que ponga de manifiesto la singularidad de sus recursos y estimule la confianza de la comunidad en sí misma y en su capacidad creativa, es difícil que un lugar despegue en su desarrollo económico. Por tanto el patrimonio es el resultado de la dialéctica entre el

hombre y el medio, entre la comunidad y el territorio. El patrimonio no está sólo constituido por aquellos objetos del pasado que cuentan con un reconocimiento oficial, sino por todo aquello que nos remite a nuestra identidad. El concepto integral de patrimonio tiene como dimensión la globalidad del territorio y sus habitantes; como objetivo último, la calidad de vida consecuencia de un desarrollo económico y social sostenible; su metodología es la gestión integral de los recursos patrimoniales a partir de estrategias territoriales.

Un modelo de desarrollo El desarrollo no puede concebirse sólo en términos de progreso tecnológico y de crecimiento económico, sino más bien como un conjunto de actividades que garantizan el mayor bienestar de las sociedades, la plena expansión de su cultura, el fortalecimiento del sentido de los valores humanos y sociales que constituyen su estrato más profundo, la participación efectiva de la población en su propio progreso y la apertura a las demás culturas. El desarrollo sólo es

posible si es equilibrado en la utilización de los recursos y en la distribución social y territorial de sus beneficios económicos, sociales y culturales. Por tanto el concepto desarrollo nos habla de equilibrio en la distribución de la riqueza, autonomía en las decisiones y calidad de vida.

100

El patrimonio, cultural y natural, es un recurso endógeno fundamental para el desarrollo local. Este recursos debe ser contemplado dentro del modelo del desarrollo sostenible, es decir, que su uso, por una parte, no excluya a la población local de su disfrute, y por otra, no comprometa la posibilidad de las generaciones venideras de satisfacer sus propias necesidades. Recurso - producto: la mercantilización del patrimonio Desde una óptica mercantil el patrimonio en si mismo no es un equipamiento cultural, ni un servicio, ni un agente, ni una oferta: es un recurso susceptible de ser transformado en un producto para el consumo cultural. Además del valor económico del patrimonio, es decir, el dinero que valen los objetos muebles e inmuebles en el mercado; y del valor inmaterial: simbólico, religioso, etc; el recurso patrimonio puede ser transformado en un producto educativo, que genera identidad, cohesión comunitaria y participación ciudadana, importante para el desarrollo

social y cultural de una población; y en un producto turístico para visitantes, básico en esta actividad económica, que genera riqueza y empleo entre los residentes. Es importante comprender el proceso por el cual acontecimientos, objetos y personajes del pasado: los recursos; son conscientemente transformados en productos destinados a la satisfacer demandas de consumo contemporáneas. A este proceso se le puede denominar “mercantilización”. Hay que distinguir entre el pasado: lo que sucedió; la historia: un intento selectivo de describir el pasado; y el patrimonio: un producto contemporáneo formado a partir de la historia. La historia proporciona la información necesaria, que una vez procesada, crea, unida a los objetos del patrimonio un producto contemporáneo.

orientan su actividad principalmente hacia los objetos patrimoniales y su necesidad de conservación; la difusión del patrimonio debe pretender únicamente objetivos educativos y ser rigurosa, académica, ordenada; acusan a los mercantilistas de banalizar, distorsionar, simplificar y maquillar al patrimonio; denuncian la amenaza de visitas masificadas, que causan daños irreversibles sobre el patrimonio; reclaman mas Estado, que controle, proteja y presente el patrimonio de manera uniforme y “oficial”. Por su parte los “mercantilistas” sostienen que:

Aunque la mayoría estamos básicamente de acuerdo en los conceptos generales del patrimonio como factor de desarrollo, cuando hablamos de mercantilización las opiniones se polarizan. En un extremos podemos agrupar aquellos que denomino “tradicionalistas” y en el otro los “mercantilistas”. Los primeros defiende que:

el patrimonio “no tiene valor en sí mismo”, es su demanda lo que lo hace valioso, como producto “vendible por un precio” dentro de un mercado;

el patrimonio tiene un “valor absoluto” que le otorga su antigüedad y/o belleza;

orientan su actividad prioritariamente hacia los intereses de los usuarios o clientes y en satisfacer sus demandas; la difusión del patrimonio debe pretender ser una experiencia de ocio de carácter voluntario, festiva, divertida, sensitiva;

existe una cantidad limitada o fija de patrimonio, claramente reconocible e inventariable;

el patrimonio es infinitamente creable, como respuesta a demandas y expectativas;

acusan a los tradicionalistas de elitistas, rígidos, obscurantistas, ocultistas, etc.; sostienen que la verdadera amenaza del patrimonio no es su accesibilidad sino una gestión inadecuada; reclaman más mercado, que libere la acción sobre el patrimonio para dar mejor respuesta a las demandas de los usuarios. Políticas culturales municipales La mejor manera de superar el debate en torno al patrimonio, sus posibilidades de desarrollo y su mercantilización es en el ámbito local. Para ello: todo municipio debe poder definir su modelo de ciudad, un proyecto de futuro, donde la cultura y el patrimonio cultural estén integrado como parte fundamental; todo municipio, independientemente de su tamaño y localización, debe tener una política cultural propia, que responda a su proyecto de ciudad, a lo cual deben destinarse recursos humanos y económicos; todo municipio debe desarrollar una política cultural única, no dispersa, enmarcada en una política municipal que tenga en cuenta la realidad territorial, los sectores culturales y los agentes que actúan, capaz de llegar al conjunto de los ciudadanos.

101

COMENTARIOS A LA LEY GENERAL DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA. REALIDAD O FUTURISMO JOSÉ CLAUDIO ÁLVAREZ VILLAZÓ. Tesorero del Ayuntamiento de Astillero. Santander

a) Por un lado, establecer de forma concluyente en nuestro ordenamiento ciertos principios presupuestarios que, al menos en el ámbito de la Administración General del Estado vienen aplicándose desde hace algunos años como consecuencia de las exigencias derivadas de nuestra pertenencia a la Unión Económica y Monetaria. Son tales principios, según señala la Exposición de Motivos del proyecto “(...) el principio de estabilidad presupuestaria, definido como equilibrio o superávit presupuestario, el principio de plurianualidad, el principio de transparencia y el principio de eficiencia en la asignación y utilización de recursos públicos” (Exposición de Motivos, III)1.

I.- Introducción

on fecha 9 de febrero de 2001 fue publicado en el Boletín Oficial de las Cortes Generales (Congreso de los Diputados) el Proyecto de Ley General de Estabilidad Presupuestaria (en adelante PLGEP).

De la lectura de la Exposición de Motivos del Proyecto, así como de las afirmaciones de responsables políticos directa o indirectamente vinculados a su desarrollo, podemos concluir que las motivaciones fundamentales de la norma son dos:

b) Por otro, incorporar a las Administraciones Territoriales (y, sobre todo, a las Administraciones Autonómicas) al esfuerzo de reducción del déficit. En este sentido, Gabriel Elorriaga, Secretario de Estado de Organización Territorial del Estado, señala: “No es posible ya desarrollar una política económica de estabilidad en el estrecho ámbito de la Administración General. En consecuencia, el déficit debe ser tratado, en cualquier nivel territorial, como una situación excepcional que ha de ser sólidamente justificada y rápidamente corregida”2. En este mismo argumento redunda la Exposición de Motivos del PLGEP, al señalar: “Ahora bien, el proceso descrito (la incorporación del principio de equilibrio presupuestario a

103

la práctica de los países miembros de la UEM) sería inútil, en un país fuertemente descentralizado como España, si el esfuerzo del Estado no fuese simultáneamente realizado por el conjunto de las Administraciones Públicas, pues, en caso contrario, la presión sobre los mercados financieros vendría ejercida por estas con los consabidos efectos negativos sobre los tipos de interés, la inflación y, en última instancia, el empleo” (Exposición de Motivos, II).

104

En congruencia con la segunda de las motivaciones considerada, el PLGEP plantea su aplicación, no solo a la Administración Central, sino también a las Comunidades Autónomas y a las Entidades Locales. En la Disposición Final Segunda del Proyecto, se determina el carácter básico de la Ley al amparo de lo establecido en el artículo 149.1.13º de la 1

Constitución, que establece la competencia exclusiva del Estado sobre las “bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica”, puesto que, como señala la Exposición de Motivos la aplicación de la norma considerada tiene por objeto que “(...) la actuación presupuestaria coordinada de todas ellas (las Administraciones Públicas), puesta al servicio de la política económica del Gobierno, permita conseguir la imprescindible estabilidad económica interna y externa, como base para el mantenimiento del escenario económico actual, doblemente caracterizado por un elevado crecimiento y una elevada tasa de creación de empleo” (Exposición de Motivos II). Adicionalmente, el legislador esgrime como títulos competenciales la competencia exclusiva sobre la Hacienda General y la Deuda del Estado que la Constitución atribuye al Estado en el

apartado 14º del artículo 149.1 (puesto que, siguiendo de nuevo la Exposición de Motivos “(...) esta Ley constituye un instrumento de coordinación entre la Hacienda Pública del Estado y las de las Comunidades Autónomas” y, un tanto sorprendentemente, la competencia exclusiva del Estado sobre “Sistema monetario: divisas, cambio y convertibilidad; bases de la ordenación del crédito, banca y seguros” que la Constitución otorga al Estado en el artículo 149.1.11º, puesto que, como de nuevo señala la Exposición de Motivos “(...) uno de sus objetivos es garantizar la futura permanencia de España como uno de los países que tienen en el euro su moneda nacional”. El informe de la Ponencia (BOCG de 20 de septiembre de 2001), incorpora al conjunto de títulos competenciales esgrimidos por el Estado el artículo 149.1.18º (ya incorporado al artículo

La adopción de medidas para lograr el equilibrio presupuestario de forma permanente, es una aspiración que nace con la propia UEM. El Tratado de Maastrich, de 1992 incorpora el artículo 104 C al Tratado de la Comunidad Europea, que proscribe el déficit “excesivo”. Este artículo, junto con el Protocolo sobre el Procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo (anejo al Tratado), y el Reglamento (CE) 3605/93 de 22 de noviembre configuran el primer bloque normativo adoptado por los países de la UEM para combatir el déficit público. Posteriormente, y quizás con mayor relevancia dada la radicalidad de sus planteamientos, el Consejo Europeo de Dublín, celebrado los días 13 y 14 de diciembre de 1996, adoptó el llamado “Pacto de Estabilidad y Crecimiento”, cuyos textos legales fueron aprobados en el Consejo Europeo de Amsterdam (17 de junio de 1997). El Pacto de Estabilidad está constituido por el Reglamento (CE) 1466/97 del Consejo, de 7 de julio, relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la coordinación de las políticas económicas, por el Reglamento (CE) 1467/97 del Consejo, de 7 de julio, relativo a la aceleración y clarificación del procedimiento de déficit excesivo, y por la Resolución del Consejo Europeo de 17 de julio de 1997 sobre el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. El bloque de medidas señalado pretende, en esencia, garantizar que los Estados miembros de la UEM mantengan el déficit público por debajo del 3% y la deuda pública por debajo deL 60% del PIB (Artículo 1 Del Protocolo señalado), mediante diversas medidas, tanto de control (presentación anual de programas “de estabilidad” para los países que cumplan el objetivo, y “de convergencia” para los que no lo cumplan), como sancionadoras (realización de depósitos no remunerados de cuantía variable por los países que no cumplan el objetivo de déficit, que pueden convertirse en multas si el desajuste no se corrige en un plazo de dos años). 2 Elorriaga, Javier: “Etica, economía y estabilidad presupuestaria”, en Análisis Local, número 33, pág. 6.

1 LRHL). Debe indicarse, a modo de conclusión sobre lo expresado que, si bien en el caso de las Comunidades Autónomas la invocación de títulos competenciales por parte del Estado en este caso es congruente con la situación de autonomía financiera que aquellas tienen establecida por la Constitución (artículo 156), la regulación exhaustiva de la actividad financiera de las Entidades Locales por el Estado es cuestión ya zanjada por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (STC 233/1999 de 16 de diciembre), por lo que la invocación de títulos competenciales adicionales a los esgrimidos por el legislador en el artículo 1 de la Ley 39/1988 de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales (en adelante LRHL) es, en principio, innecesaria.

Administraciones de las Comunidades Autónomas o de las Entidades Locales y no comprendidas en el número anterior, tendrán asimismo consideración de sector público y quedarán sujetas a lo dispuesto en el Título I de esta Ley y a las normas que específicamente se refieran a las mismas”.

que figuran en los apartados siguientes se definen con arreglo al Sistema Europeo de cuentas nacionales y regionales de la Comunidad (en lo sucesivo SEC 95) adoptado por el Reglamento (CE) nº 2223/96. Los códigos entre paréntesis corresponden al SEC95”.

El primer problema que plantea este artículo es la determinación del concepto “ingresos comerciales”, que marca la frontera entre lo que constituye el núcleo del sector público y las entidades que se sitúan en sus aledaños, o, dicho en otros términos, entre las entidades encuadradas en el Sector de Administraciones Públicas (Subsector de Entidades Locales) y las Sociedades no Financieras Públicas.

II. La aplicación del PLGEPa las entidades locales

Para la determinación del concepto de “ingresos comerciales” hemos de referirnos al Reglamento (CE) nº 3605/93 del Consejo, de 22 de noviembre de 1993, relativo a la aplicación del Protocolo sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo, anejo al Tratado constitutivo de la Unión Europea y al Reglamento (CE) nº 475/2000 del Consejo, de 28 de febrero de 2000, por el que se modifica el Reglamento anterior). De acuerdo con el artículo 1.1 del Reglamento 3605/1993 (en la redacción dada al mismo por el Reglamento 475/2000) “A los efectos del Protocolo sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo y del presente Reglamento, los términos

Por su parte, el artículo 1.2 del citado Reglamento (CE) señala “Por público se entenderá lo perteneciente al sector “Administraciones Públicas” (S.13) que comprende los subsectores “Administración central” (S1311), “Comunidades Autónomas” (S1312), Corporaciones Locales (S1313) y Administraciones de Seguridad Social (S1314), con exclusión de las operaciones comerciales, según se definen en el SEC95. La exclusión de las operaciones comerciales significa que el Sector “Administraciones Públicas” (S.13) abarca exclusivamente las unidades institucionales que producen, como función principal, servicios no mercantiles”.

El artículo 2 PLGEP señala en su apartado 1º que, a los efectos de la Ley, el sector público se considera integrado, entre otros, por “d) Las Entidades locales, los Organismos Autónomos y los Entes públicos dependientes de aquella, que presten servicios o produzcan bienes que no se financien mayoritariamente con ingresos comerciales”. Por otra parte, el apartado 2º del PLGEP señala: “El resto de las entidades públicas empresariales, sociedades mercantiles y demás entes de Derecho Público dependientes de la Administración del Estado, de las

El Reglamento, como se ve, obliga a buscar la configuración de los “ingresos comerciales” en el SEC95. A) El SEC95 distingue tres tipos de producción: producción de mercado, producción para uso propio y producción no de mercado, de las cuales solo la primera y la tercera son relevantes a los efectos que nos ocupan. a) Por producción de mercado se entiende, básicamente, aquella que es

105

vendida a precios económicamente significativos. b) Por producción no de mercado se entiende aquella que es suministrada a otras unidades de forma gratuita o a precios económicamente no significativos. En general, se considera que la producción se vende a precios económicamente significativos cuando las ventas cubren al menos el 50% del coste de producción. A estos efectos se considera:

106

Ventas: Incluye tanto las ventas excluidos los impuestos sobre los productos pero incluidos todos los pagos realizados por las Administraciones Públicas vinculados al volumen o el valor de la producción (es decir, se excluyen los pagos para cubrir un déficit global). No obstante, en el caso de las sociedades y cuasi sociedades públicas, en las subvenciones a los productos y, consecuentemente, en las ventas, se incluirán las que las AA.PP. conceden a aquellas para compensar las pérdidas continuadas en que incurren en sus actividades productivas, debido a que facturan sus productos a precios inferiores a sus costes medios de producción como consecuencia de la aplicación de una determinada política económica y social de las Administraciones Nacionales o de la Unión Europea. Costes de producción: Son la suma de los consumos intermedios,

la remuneración de asalariados, el consumo de capital fijo y otros impuestos sobre la producción. Se excluyen de este punto todos los costes de formación de capital por cuenta propia, es decir, todos los costes de fabricación de inmovilizado por cuenta propia en los que incurra la sociedad o cuasi sociedad. El criterio del 50% se debe aplicar considerando una serie de años. Se aplicará de forma estricta únicamente si se mantiene durante varios años o se cumple en el año en curso y se espera que lo siga haciendo en el futuro próximo. Las ligeras fluctuaciones en el volumen de ventas de un año a otro no hacen preciso reclasificar las unidades institucionales. Consecuentemente con lo anterior, el SEC95 distingue entre “productores de mercado” y “productores no de mercado”, según suministren su producción mayoritariamente a precios económicamente significativos o de forma gratuita o a precios económicamente no significativos. B) Adicionalmente, debe considerarse la distinción entre productores públicos y privados. Un productor público es aquel que está controlado por las Administraciones Públicas. En conclusión, el SEC95 señala: “Los productores públicos pueden ser productores de mercado u

otros productores no de mercado. Si según el criterio del 50% la unidad institucional debe considerarse un productor de mercado, se clasifica en el sector “sociedades no financieras” o en el sector “instituciones financieras”. También se utiliza el criterio del 50% para establecer cuando debe tratarse una unidad de las Administraciones Públicas como una cuasi sociedad propiedad de las Administraciones Públicas: únicamente se crea una sociedad si la unidad en cuestión cumple el criterio del 50%. Si la unidad institucional es otro productor “no de mercado” se clasifica en el sector Administraciones Públicas”. En definitiva, aplicando los criterios del SEC95 a la Administración Local, podemos considerar que sus cuentas se integran en dos “sectores institucionales”, siguiendo la terminología del SEC 95: a) Corporaciones Locales (S.1313): “El subsector “corporaciones locales” comprende todas las administraciones públicas cuya competencia abarca únicamente una circunscripción local del territorio económico, con excepción de las administraciones de seguridad social de las propias corporaciones locales. En el subsector S.1313 se incluyen las instituciones sin fines de lucro controladas y financiadas principalmente por las corporaciones locales y cuya competencia se limita únicamente al territorio económico de éstas”. (Reglamento 2223 del Consejo de 25 de junio de 1996, relativo al

Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales de la Comunidad).

público dependientes de las Entidades Locales no comprendidos en el número anterior.

b) Sociedades no financieras públicas (S.11001).

Dos cuestiones son a mi entender relevantes en este punto, para explicar la aseveración realizada anteriormente:

No obstante lo anterior, el PLGEP opera, en el caso de la Administración Local, desconociendo en la práctica el criterio de los ingresos comerciales, de tal modo que: A) Se ubican en el núcleo del Sector Público, según la terminología que venimos utilizando: a) Las Entidades Locales (incluidos “(...)sus órganos centralizados, órganos territoriales de gestión desconcentrada y aquellos órganos desconcentrados para la gestión de los servicios que carezcan de personalidad jurídica propia”, según señala el artículo 6 del Real Decreto 500/90 de 20 de abril, que desarrolla el capítulo I del Título VI de la Ley 39/1988 de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales en materia de presupuestos (en adelante RD 500/90). b) Sus Organismos Autónomos. c) Otros entes públicos dependientes de ella que presten servicios o produzcan bienes que no se financien mayoritariamente con ingresos comerciales. B) El resto de las entidades públicas empresariales, sociedades mercantiles y demás entes de derecho

1. En primer lugar, el legislador opera con categorías “estatales”, por así denominarlas. En la caracterización de las entidades públicas utiliza la Ley 6/1997 de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, que, como es sabido, en su artículo 43 clasifica a los Organismos Públicos en: i. Organismos Autónomos: que, de acuerdo con el artículo 45.1 LOFAGE “(...) se rigen por el Derecho administrativo y se les encomienda, en régimen de descentralización funcional y en ejecución de programas específicos de la actividad de un Ministerio, la realización de actividades de fomento, prestacionales o de gestión de servicios públicos”. ii. Entidades Públicas empresariales: que, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 53.1 LOFAGE, “(...) son Organismos Públicos a los que se encomienda la realización de actividades prestacionales, la gestión de servicios o la producción de bienes de interés público susceptibles de contraprestación”. Debe mencionarse, adicionalmente, que, de acuerdo con lo

dispuesto por el artículo 45.2 LOFAGE, se rigen por el Derecho privado salvo en ciertos aspectos que no vienen al caso. De la lectura de los preceptos enunciados, cabe deducir que el legislador presupone que los Organismos Autónomos serán, por definición, productores no de mercado y las entidades públicas empresariales, productores de mercado. En línea con lo anterior, el artículo 2 PLGEP incorpora, en la interpretación que realizamos del mismo, a los Organismos Autónomos en su conjunto al ámbito del “núcleo del sector público” (artículo 2.1. PLGEP), mientras que las entidades públicas empresariales tienen un tratamiento individualizado en función de la calidad de sus ingresos. En un “tertium genus”, igualmente de tratamiento individualizado quedarán aquellas entidades no ubicables en ninguno de las categorías anteriores, que se rigen por sus propias normas. El problema surge al considerar que en la Administración Local tan solo se prevén los Organismos Autónomos (administrativos o comerciales, industriales, financieros o análogos, según la enumeración que realiza el artículo 145.2 LRHL y, en su desarrollo, el artículo 7 del RD 500/90, congruente, por otro lado, con el artículo 4 de la Ley 11/1977 de 4 de enero, Ley General Presupuestaria, en su redacción originaria). La regulación, evidentemente desfasada, de los Organismos Autónomos en el ámbito

107

108

local, considerada a la luz del PLGEP, solo puede conducir a incluir a todos los organismos autónomos de las Entidades Locales, cualquiera que sea la naturaleza de sus ingresos, en el ámbito del apartado 1. del artículo 2 PLGEP. La solución que se obtiene con esta interpretación es, a mi modo de ver, la más adecuada, habida cuenta de la hipertrofia que la Administración instrumental ha alcanzado en el ámbito local y las dificultades que conllevaría, por un lado, traducir a regulaciones de aplicación directa (y en lo posible insusceptibles de interpretaciones diversas, con objeto de homogeneizar su aplicación por las Entidades Locales) y, por otro, controlar la adecuada ubicación que, de sus Organismos Autónomos, y en aplicación de la citada regulación, realicen las Entidades Locales 2. En lo referido a las Sociedades Mercantiles públicas, el PLGEP, considerado en relación con el SEC95, introduce una modificación digna de tener en cuenta: concretamente, el punto 2.26 del Anexo al Reglamento 2223/96 del Consejo de 25 de junio de 1996, relativo al Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales de la Comunidad señala “El control sobre una sociedad se define como la capacidad para determinar, en caso necesario, la política general de la sociedad mediante el nombramiento de los administradores apropiados. Una única unidad institucional -otra sociedad, un hogar o una unidad de las

administraciones públicas- puede ejercer el control de una sociedad si posee más de la mitad de las acciones con derecho a voto o si controla de otra manera más de la mitad de los derechos de voto de los accionistas. Por añadidura, la administración pública puede asegurarse el control de una sociedad mediante una disposición legal, decreto o reglamento especial que la autorice a determinar la política de la sociedad o a nombrar a sus administradores. Para controlar más de la mitad de los derechos de voto de los accionistas no es preciso que una unidad institucional posea acciones con derecho a voto. Una sociedad C puede ser una filial de otra sociedad B de la que una tercera sociedad A posee la mayoría de las acciones con derecho a voto. Se dice que la sociedad C es filial de la sociedad B cuando la sociedad B controla más de la mitad de los derechos de voto de los accionistas de la sociedad C, o bien cuando la sociedad B es accionista de la sociedad C con derecho a nombrar o cesar a la mayoría de los administradores de la sociedad C”. En definitiva, el SEC95 opera con un criterio de control bien conocido en el ámbito privado. El Real Decreto 1815/1991 de 20 de diciembre, que aprueba las normas para la formulación de las cuentas anuales consolidadas (con criterios incorporados a la Séptima Directiva sobre Sociedades) configura como sociedad dominante a aquella sociedad mercantil que, siendo socio de otra sociedad,

mercantil o no, se encuentra con relación a ella en alguno de los casos siguientes: a) Posee la mayoría de los derechos de voto. b) Tiene la facultad de nombrar o destituir a la mayoría de los miembros del órgano de Administración. c) Puede disponer, en virtud de acuerdos celebrados con otros socios, de la mayoría de los derechos de voto. d) Han nombrado exclusivamente con sus votos a la mayoría de los miembros del órgano de administración que desempeñen se cargo en el momento en que deban formularse las cuentas consolidadas y durante los dos ejercicios inmediatamente anteriores. Se entienden como sociedades dependientes las sociedades que se encuentren en relación con la dominante, en alguno de los supuestos relacionados, así como las sucesivamente dominadas por estas, cualquiera que sea su forma jurídica. Esta reflexión da pie, por otro lado, para propugnar una profunda revisión de las normas reguladoras de las cuentas de las Sociedades Mercantiles (RD 500/90 de 20 de abril), que han quedado absolutamente desfasadas tras la aprobación del Real Decreto 1643/1990 de 20 de diciembre, que aprobó el Plan General de Contabilidad, y de las normas de

consolidación (artículos 115 a 118 del RD 500/90 de 20 de abril), absolutamente inoperativas por insuficientes. III. Principios generales El PLGEP, como se ha indicado, propugna la aplicación de un conjunto de principios de contenido presupuestario a las Administraciones Públicas. Estos principios, comunes a las tres Administraciones Públicas, y contenidos en el Capítulo Segundo del PLGEP (Principios Generales), son objeto de puntualización y adaptación a las Entidades Locales en el Capítulo Tercero del PLGEP (Equilibrio presupuestario de las Entidades Locales). Tales principios son los siguientes: 1. Principio de estabilidad presupuestaria. De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 3.1 PLGEP “La elaboración, aprobación y ejecución de los presupuestos de los distintos sujetos comprendidos en el artículo 2 de esta Ley se realizará en un marco de estabilidad presupuestaria, de acuerdo con los principios derivados del Pacto de Estabilidad y Crecimiento”. Este principio general adopta dos formulaciones: a) Para los sujetos a los que se refiere el artículo 2.1 del PLGEP, se entenderá por estabilidad presupuestaria la situación de equilibrio o superávit, computada en términos de capacidad de financiación de acuerdo con la definición contenida en el SEC-95.

b) Para los sujetos a los que se refiere al artículo 2.2 PLGEP, se entenderá por estabilidad presupuestaria la posición de equilibrio financiero a la que, en su caso, se accederá a través de la adopción de estrategias de saneamiento que eviten o disminuyan las pérdidas y puedan aportar beneficios adecuados a su objeto social o institucional. El principio de estabilidad presupuestaria es el principio ancilar, al que se subordinan el resto de principios enumerados en el PLGEP. Podemos considerar los siguientes aspectos: A) Formulación del principio para las Entidades Locales: El artículo 19 PLGEP prevé que las Entidades Locales, en el ámbito de sus competencias, ajustarán sus presupuestos al cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, en los términos del artículo 3.2 del PLGEP. B) Fijación de objetivos de estabilidad presupuestaria. El PLGEP prevé que sea el Gobierno (artículo 8) el que, en el primer cuatrimestre de cada año, y a propuesta conjunta de los Ministerios de Economía y Hacienda, fije el objetivo de estabilidad presupuestaria para los tres ejercicios siguientes, tanto para el sector público en su conjunto, como para cada uno de los agentes comprendidos en el artículo 2.1. El acuerdo será remitido a las Cortes para su debate y aprobación.

En el artículo 20 se prevé que el Gobierno, a propuesta del Ministerio de Hacienda, y previo informe de la Comisión Nacional de Administración Local, fije el objetivo de estabilidad para las Entidades Locales. Parece claro que este objetivo se enmarcará dentro del anterior, y particularizará para las Entidades Locales el objetivo genérico para la Administración Local. C) Operativa del principio de estabilidad presupuestaria en las Entidades Locales: a) Determinación de la magnitud definidora de la situación de desequilibrio. Actualmente, con el sistema vigente en la LRHL, RD 500/90 y Instrucción de Contabilidad para la Administración Local de 17 de julio de 1990, hay dos magnitudes básicas obtenidas de la liquidación del Presupuesto: Resultado Presupuestario: Diferencia entre los derechos presupuestarios liquidados durante el ejercicio y las obligaciones presupuestarias reconocidas en el mismo periodo (artículo 96 RD 500/90), ajustado en función de las obligaciones financiadas con Remanente de Tesorería y las diferencias de financiación derivadas de gastos con financiación afectada (artículo 97 RD 500/90). En el caso de los Organismos Autónomos no administrativos, el ajuste se producirá, adicionalmente, en función del resultado de las operaciones comerciales.

109

Remanente líquido de Tesorería, integrado por los derechos pendientes de cobro, las obligaciones pendientes de pago y los fondos líquidos, todos ellos referidos a 31 de diciembre del ejercicio (artículo 101 RD 500/90), ajustado en las diferencias positivas de financiación de gastos con financiación afectada y en los derechos considerados de dudoso cobro.

110

La capacidad/necesidad de financiación puede definirse, en términos presupuestarios, y salvando ciertas diferencias de contabilización y de inclusión de conceptos (como es el caso del consumo de capital fijo –amortizaciones-) como la diferencia entre los Capítulos 1 a 7 del Presupuesto de Gastos y los Capítulos 1 a 7 del Presupuesto de Ingresos. Desde este punto de vista, el resultado presupuestario actualmente vigente en la normativa local constituye la magnitud más adecuada para la determinación de la capacidad /necesidad de financiación. Incidentalmente, debe señalarse que el concepto de resultado presupuestario contenido en el PGCP es más adecuado incluso que el vigente para la Administración Local, puesto que incorpora diferenciadamente las operaciones no financieras (básicamente las que determinan la capacidad/necesidad de financiación), las operaciones con activos financieros y las operaciones comerciales de los Organismos Autónomos no administrativos.

Es de destacar que, en este punto, para la Administración del Estado, el desequilibrio vendrá determinado por el saldo de liquidación presupuestaria, en los términos previstos por el PGCP (ex artículo 17), que, de ser trasladado al ámbito de las Corporaciones Locales, ahorraría, a mi modo de ver, problemas como los que se consideran a continuación. La definición de la capacidad/necesidad de financiación acarrea un problema fundamental, puesto de manifiesto por el Prof. DODERO JORDAN. Y es que, si la Entidad Local financia sus inversiones (Capítulo 6) acudiendo al crédito (capítulo 9), automáticamente incurre en un supuesto de desequilibrio presupuestario medido en términos de capacidad/necesidad de financiación. La LRHL configura el recurso al crédito de las Entidades Locales: i. Con carácter general, para la financiación de sus inversiones, así como para la sustitución de operaciones financieras preexistentes (supuesto este último que, en este momento, no es relevante, dado que no afecta a la magnitud considerada). ii. Con carácter excepcional, el artículo 158.5 y el artículo 174.2 LRHL permiten la financiación de gastos corrientes y remanentes líquidos de Tesorería negativos mediante el recurso al crédito. Sobre la base a las reflexio-

nes anteriores, el endeudamiento no es, por definición, un síntoma de desequilibrio presupuestario, en tanto constituye, cuando se dedica a inversiones, una fórmula de financiación ortodoxa de las mismas. En este punto, a mi modo de ver, el ahorro neto de la Entidad, configurado en los términos del artículo 54.1 parr. 2º (es decir, la diferencia entre los derechos liquidados por los capítulos 1 a 5 del estado de ingresos y las obligaciones reconocidas por los capítulos 1, 2 y 4 del estado de gastos, minorada en una anualidad teórica de amortización de todos los préstamos vivos y el que se pretenda concertar), e incluso, el propio ahorro neto configurado en términos de Contabilidad Nacional constituyen un índice del grado de desequilibrio estructural de los presupuestos de la Entidad Local que podría ser utilizado conjuntamente con la capacidad/necesidad de financiación a efectos de determinar la sanidad financiera de los Municipios. b) Control del cumplimiento de los principios generales por las entidades locales. El PLGEP establece dos fórmulas fundamentales: 1.- Información: De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 21 PLGEP el Ministerio de Hacienda puede recabar información de las Entidades Locales que permita determinar el grado de cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria fijado.

En el sistema vigente las Corporaciones Locales deben remitir su información contable a las siguientes entidades: Tribunal de Cuentas: Que recibe la Cuenta General, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 193.4 LRHL. Ministerio de Hacienda y órgano competente de la Comunidad Autónoma, que reciben los Presupuestos (artículo 150.4 LRHL) y la liquidación de los mismos (artículo 174.5 LRHL). 2.- Corrección de desequilibrios: De acuerdo con el artículo 22 PLGEP, las Entidades Locales que no alcancen el objetivo de estabilidad presupuestaria vienen obligadas, en el plazo de tres meses siguientes a la aprobación o liquidación del Presupuesto en situación de desequilibrio, a elaborar un plan económicofinanciero a medio plazo para la corrección del desequilibrio, que debe ser sometido al Pleno de la Corporación y remitido al Ministerio de Hacienda, que será el encargado del seguimiento de las actuaciones contenidas en el mismo.

artículo 22.1 del Proyecto presentado por el Gobierno, de que reglamentariamente se determinen los supuestos y las términos en los que se habrá de presentar el plan de saneamiento. Esta supresión, aunque, a mi modo de ver no tiene excesiva importancia , pretende ser rectificada por la previsión de la enmienda presentada por la FEMP para su adopción en el Senado. En todo caso, la vía reglamentaria deberá abordar algunas cuestiones relevantes:

Sobre el plan económicofinanciero deben señalarse los siguientes aspectos:

Se hace preciso clarificar, a mi modo de ver, la actuación de la Entidad en los supuestos en los que el desequilibrio viene determinado por la financiación de inversiones con cargo al Capítulo 9 del Presupuesto de Ingresos, cuando el ahorro neto de la Entidad Local es positivo. En estos supuestos, el desequilibrio no es, por así denominarlo, patológico, por lo que, más que un plan de ajuste, que podría limitarse a mencionar que la propia situación económico financiera de la Entidad se regularizará automáticamente en el siguiente ejercicio, podría preverse un simple documento explicativo de los fines previstos para el endeudamiento, rentabilidad económica de la inversión, características del préstamo, etc.

Ha desaparecido del Dictamen de la Comisión la previsión, contenida en el

Es preciso destacar en este punto que, junto con los aspectos de

equilibrio presupuestario, el Tratado de Maastrich impone ciertos límites al endeudamiento público. Actualmente el endeudamiento de la Administración Local se sitúa (según datos del Avance de la actuación económico financiera de las Administraciones Públicas, publicado por la IGAE) en el entorno de los 18.724 millones de EUROS, aproximadamente un 3,07% del PIB, cifra ciertamente poco preocupante, máxime si tenemos en cuenta que se ha reducido en, aproximadamente un 3,5% sobre la del año 1999 3. Es preciso determinar, adicionalmente, el contenido del plan de económico financiero. No solo en lo referido a su contenido (dado que la ley es extremadamente escueta: solo exige que se expongan “las causas que las ocasionan, y la identificación de los ingresos y gastos que las producen” (artículo 7.3 PLGEP) y el propio plan de ajuste) sino también en lo referido a su alcance: debe establecerse exclusivamente para la unidad institucional que ha generado el déficit, o presentarse en forma consolidada para todas las Entidades que configuren la Entidad Local en términos del artículo 2.1 PLGEP. Es preciso establecer plazos para la aprobación del plan económico financiero. En este sentido, el Dictamen de la Comisión incorpora un avance sus-

Merece la pena comentar, no obstante, la preocupante tendencia de ciertas Entidades Locales a financiarse con sus proveedores, imponiendo “de facto”, plazos de pago desmesurados (a veces de más de un año). Este dato, evidentemente, distorsiona la afirmación realizada anteriormente, aunque carezco de datos para evaluar su magnitud real.

111

tancial sobre el Proyecto, al prever que la elaboración se realice en el plazo de los tres meses siguientes a la aprobación o liquidación del Presupuesto en situación de desequilibrio. Creo que, sin embargo, es preciso puntualizar este plazo genérico:

112

1. Es preciso diferenciar entre la situación de desequilibrio que se produce en la aprobación del Presupuesto, y la que se deriva de la liquidación del mismo. En el primer caso, parece adecuado que, como pretende la enmienda patrocinada por el Prof. DODERO, el plan económico financiero sea presentado simultáneamente con el Presupuesto. En el segundo, la naturaleza en cierto modo “imprevisible” del resultado exacto de la liquidación, exige dar un plazo para la presentación del plan correspondiente. 2. Por otro lado, y pese a que corresponde al Ministerio de Hacienda el control y seguimiento de las actuaciones, creo interesante que el Pleno pueda igualmente fiscalizar el control realizado. No obstante, parece razonable dejar a la potestad de autoorganización del Pleno la determinación de las fórmulas idóneas de control. Por último, debemos señalar que la utilización de “planes de saneamiento” está prevista por la LRHL. De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 54.1 párrafo 7º “Cuando el ahorro neto sea de signo negativo, el Pleno de la respectiva Corporación deberá aprobar un plan de saneamiento finan-

ciero a realizar en un plazo no superior a tres años, en el que se adopten medidas de gestión, tributarias, financieras y presupuestarias que permitan como mínimo ajustar el ahorro neto negativo de la entidad, organismo autónomo o sociedad mercantil. Dicho plan deberá ser presentado conjuntamente con la solicitud de autorización (del préstamo) correspondiente” (este apartado fue redactado por el artículo 59.1 de la Ley 50/1998 de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social). Para las Entidades Locales de más de 200.000 habitantes se prevé la sustitución de la autorización prevista en el apartado 1 del artículo 54 por un “escenario de consolidación presupuestaria”, que contendrá el compromiso de la Entidad Local, aprobado por el Pleno, del límite máximo de déficit no financiero y el importe máximo del endeudamiento para los próximos tres ejercicios. Del tenor del PLGEP se deduce que el sistema que pretende implantar no diferirá mucho del existente, aunque se prevé un mayor control del Ministerio de Hacienda tanto sobre la elaboración como sobre el cumplimiento de los planes presentados. c) Capacidad de autorregulación. El artículo 7.1 PLGEP determina que “los sujetos comprendidos en el ámbito de esta Ley vendrán obligados a establecer en sus normas reguladoras en materia presupuestaria los instrumentos y procedimientos necesa-

rios para adecuarlas al objetivo de cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria”. Es evidente que el mandato del legislador va dirigido al Estado y a las Comunidades Autónomas, aunque es posible entender que, en este punto, y bien en las Bases de Ejecución del Presupuesto, bien en el Reglamento Presupuestario de la Entidad, puedan incorporarse medidas concretas adoptadas por la Entidad para garantizar el cumplimiento de los principios presupuestarios (no solo del de estabilidad presupuestaria). d) Consecuencias del desequilibrio. De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 11 PLGEP, “los sujetos enumerados en el artículo 2 de la presente Ley que, incumpliendo las obligaciones en ella contenidos o los acuerdos que en su ejecución fuesen adoptados por el Ministerio de Hacienda o por el Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas, provoquen o contribuyan a producir el incumplimiento de las obligaciones asumidas por España frente a la Unión Europea como consecuencia del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, asumirán en la parte que les sea imputable las responsabilidades que de tal incumplimiento se hubiesen derivado”. Debe destacarse que en el Dictamen de la Comisión se incorpora la obligación de que se conceda audiencia a la Administración afectada, aunque no se especifica ante quien (se supone que ante el Gobierno).

En cualquier caso, esta previsión es compleja de cumplir en el ámbito de las Entidades Locales. 1. Principio de plurianualidad. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 4 PLGEP, la elaboración de los Presupuestos en el sector público se enmarcará en un escenario plurianual compatible con el principio de anualidad por el que se rige la aprobación y ejecución presupuestaria. Es este un principio claramente vinculado a la filosofía de los “programas de Estabilidad” previstos por el Reglamento (CE) 1466/97 de 7 de julio, que se basan en elaboraciones a medio plazo. En este sentido, el artículo 8 del PLGEP exige del Gobierno la fijación anual del objetivo de estabilidad presupuestaria por un plazo de tres años, tanto para el conjunto del sector público como para cada uno de los agentes comprendidos en el artículo 1 PLGEP. El principio de plurianualidad no está consagrado legislativamente en el ámbito local, lo cual es, a mi modo de ver, una carencia notable. La utilización de escenarios presupuestarios plurianuales que permitieran evaluar los efectos de las políticas de gasto sobre las cuentas públicas locales sería un instrumento de gestión de gran interés en el mundo local. Por otro lado, no debe olvidarse la carencia de medios técnicos existentes en muchas Corporaciones, lo que dificultaría la instauración de medidas de estas características.

2. Principio de transparencia. De acuerdo con este principio, los Presupuestos de los sujetos comprendidos en el ámbito de aplicación de la Ley y sus liquidaciones deberán contener información adecuada y suficiente para permitir la verificación del cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria.

VI. La regulación del endeudamiento local

3. Principio de eficiencia en la asignación y utilización de recursos públicos. Que, en síntesis, ofrece dos facetas:

La regulación del endeudamiento local es uno de los aspectos de la LRHL a los que el legislador ha prestado una atención más continuada a lo largo de los últimos años. Todas las Leyes de medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social desde la Ley 13/1996 han incorporado modificaciones a la regulación del endeudamiento local con un claro objetivo: propiciar un mayor control del Estado (a través del Ministerio de Hacienda) sobre las finanzas locales, bien que indirectamente, supeditando el recurso al crédito al cumplimiento de objetivos de estabilidad presupuestaria o, en su defecto, a la elaboración de planes para alcanzarla a medio plazo.

a) Establecimiento y ejecución de las políticas de gasto atendiendo a la situación económica y al cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, y orientadas por la eficacia, eficiencia y la calidad. b) Evaluación de cualquier acto, contrato o convenio que afecte a los gastos públicos, para determinar sus efectos sobre el cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria. Faceta que, a mi modo de ver, tiene una gran relación con el principio de plurianualidad y es de aplicación directa a la Administración Local. Cabe señalar, por último, que el principio de estabilidad presupuestaria se constituye como el auténtico principio rector de la política presupuestaria de las Entidades Locales, siendo el resto de los enunciados, principios cuyo cumplimiento se ordena a la efectividad de aquel.

El PLGEP dedica sus artículos 23 a 24 a regular algunas cuestiones sobre el endeudamiento local. Adicionalmente, en su Disposición Adicional Única se prevé la modificación del artículo 54 LRHL.

Consideradas en conjunto las normas citadas, se concluye que el PLGEP no introduce una modificación sustancial sobre la realidad preexistente. Así: Se prevé en el artículo 23.1 PLGEP que “La autorización a las Entidades Locales para realizar operaciones de crédito y emisiones de deuda (...) tendrá en cuenta el cumpli-

113

114

miento de los objetivos de estabilidad presupuestaria”, precepto que no es ciertamente nuevo para el mundo local, habida cuenta que el artículo 54.1 viene ligando la autorización de operaciones de crédito de las Entidades Locales a la acreditación de niveles mínimos de ahorro neto desde el año 1997. La Ley 13/1996 de 30 de diciembre de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social modifica la redacción del artículo 50 LRHL, incorporando los conceptos de ahorro bruto y ahorro neto al acervo legislativo local. Desde esta norma, puede observarse una paulatina evolución restrictiva en los requerimientos para la autorización de operaciones de crédito, que culmina en la redacción vigente de la norma, que impide que las Entidades Locales con ahorro neto negativo puedan concertar operaciones de crédito salvo que elaboren los oportunos planes de saneamiento financiero, en los términos que ya se han citado anteriormente.

obliga al Banco de España a colaborar en la formación y mantenimiento de la central de datos, aportando la información que reciba sobre el particular, y cualquier otro dato que le sea requerido por el Ministerio de Hacienda.

En lo referido a la información sobre el endeudamiento local, el artículo 24 PLGEP no aporta mucho en relación con la redacción actual del artículo 56 LRHL. Encomienda al Ministerio de Hacienda la centralización de los datos sobre el endeudamiento público, configurando una central de datos de carácter público sobre endeudamiento local, y establece la obligación de las entidades financieras y de las distintas Administraciones Públicas de aportar los datos necesarios. Adicionalmente,

La lectura del PLGEP sugiere que no son las Corporaciones Locales, sino las Comunidades Autónomas, las auténticas destinatarias de esta futura norma. En efecto, debe destacarse que, desde el punto de vista macroeconómico, ni el nivel de gasto (en torno al 13-14% del total de las Administraciones Públicas), ni la situación económico financiera (con capacidad de financiación, de 45 MM de pesetas en 1999 y 264 MM en 2000) hacen de las Entidades locales un problema inmediato para el mante-

En definitiva, el artículo 24 PLGEP no hace sino adecuar la titularidad de la central de datos de endeudamiento a la organización actual de la Administración del Estado, y realizar precisiones terminológicas al contenido del artículo 56 LRHL, que, por otro lado, no sufre alteración alguna. Por último, la Disposición Adicional Única del PLGEP prevé la modificación del artículo 54.7 LRHL, incorporando en la práctica que el órgano autorizante, tendrá en cuenta, con carácter preferente, el cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria. VII. Conclusiones

nimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria de las Administraciones Públicas. El PLGEP no incorpora novedades profundas en la legislación vigente desde un punto de vista estrictamente técnico, pero si determina un cambio de filosofía en la formación de los Presupuestos que, sin duda, requerirá en el futuro la adecuación profunda del marco normativo. No debe olvidarse que, a medio plazo, la capacidad de gasto de las Entidades Locales deberá aumentar significativamente, y ello pese a las evidentes pretensiones centralizadoras que actualmente se advierten en las Comunidades Autónomas. El principio de subsidiariedad, formulado en el derecho comunitario pero cuya aplicabilidad a nuestro ámbito es ciertamente defendible, máxime si ha de cumplirse el principio de eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos, que consagra el artículo 6 PLGEP, como ya ha sido visto, exige un esfuerzo en este sentido por las Comunidades Autónomas, similar al realizado ya por el Estado en el seno del denominado “Pacto Local”. Este previsible (y hasta deseable) refuerzo de las competencias locales choca con una realidad local compleja, en la que conviven unidades municipales con elevada capacidad de gestión con otras (las más) que, debido a su escaso tamaño, carecen de posibilidades técnicas adecua-

das. El refuerzo que a estas entidades se ofrece desde las Diputaciones Provinciales y Comunidades Autónomas es igualmente asimétrico, y así, podemos observar en la realidad diaria Provincias y Comunidades Autónomas con excelentes Servicios de Asesoramiento a Municipios, absolutamente cruciales para elevar el tono técnico de muchos Municipios imposibilitados para hacerlos por sus medios, mientras en otros casos estos Servicios, o no existen, o languidecen sin ofrecer soluciones a los Municipios señalados. Por otro lado, no es evidentemente realista exigir los mismos niveles de gestión presupuestaria a los grandes municipios que a los pequeños. Quizás sea esta una oportunidad para empezar a romper la uniformidad que la legislación impone a la heterogénea realidad local de nuestro país, y que sobrecarga a los pequeños municipios con obligaciones de gestión y suministro de información en muchos casos absolutamente imposibles de cumplir. En definitiva, y aunque desde el punto de vista estrictamente normativo, el PLGEP no es en modo alguno revolucionario, la instauración de los principios presupuestarios abren, como se ha indicado, muy interesantes posibilidades para modernizar la administración financiera de las Entidades locales, que, ciertamente, lo están necesitando con urgencia.

115

A C R’ 2001

EL CONTROL DE EFICACIA EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL LOURDES TORRES PRADAS. Economista. Profesora Titular de la Universidad de Zaragoza

EFICACIA

diferencia del concepto eficiencia, hay unanimidad en las definiciones de eficacia. La eficacia de la dirección en el sector empresarial puede definirse como “la cualidad empresarial que consiste en alcanzar los objetivos perseguidos”1. En el sector público y, por lo tanto en la Administración Local se define como “el grado con el que una organización logra los objetivos o fines establecidos”.

En las entidades públicas, los objetivos tienen una marcada orientación social que dificulta su medición en la práctica. Sin embargo, es posible diferenciar niveles, es decir, establecer fines operativos (outputs) y objetivos últimos (outcomes) en una organización o en un programa2. Como la eficacia social difícilmente puede medirse en términos monetarios, recurriremos a procedimientos de medida alternativos como las encuestas o los indicadores3.

118

Vamos a referirnos, a continuación, a una serie de instrumentos e iniciativas que han pretendido mejorar el nivel de eficacia y calidad en las Administraciones Públicas y que afectan, en mayor o menor medida, a la Administración Local: la pre1

supuestación y gestión por objetivos, la auditoría de eficacia o de programas, la evaluación de políticas públicas, los indicadores para el control de eficiencia y eficacia en la Administración Local y la gestión de la calidad en las Administraciones Públicas. Como veremos, estas iniciativas se centran no sólo en la mejora de la eficiencia y eficacia de

los servicios públicos, sino también en la calidad de los mismos mediante la implantación de líneas de responsabilidad en la gestión. 1.-Presupuestación y gestión por objetivos Una iniciativa destacable desde el punto de vista de la gestión

E. Bueno (1984). Por ejemplo, para el objetivo “aumentar el nivel de vida en un ámbito dado”, puede diseñarse un programa orientado a la creación de empleos. Los empleos creados serían el output del programa y contribuyen al objetivo último -outcome-, al aumento del nivel de vida . 3 La NAO (1988) insistía ya en la dificultad de determinar y “valorar” los objetivos políticos y su cumplimiento utilizando, para la evaluación de la eficacia -o de políticas públicas-, baterías de indicadores flexibles en las que el auditor debería apoyarse 2

por objetivos y que ha servido de referencia a otros países, es la denominada Financial Management Initative FMI-, lanzada en Reino Unido en 19824. Es de resaltar la especial incidencia de la FMI en la definición de líneas de responsabilidad en la gestión como soporte del control por objetivos. Esta iniciativa tuvo su continuación en la denominada Next Steps que insistía en la mejora de la gestión de los recursos públicos disponibles y en la calidad de los servicios, mediante la creación de Agencias con responsabilidad directa en la gestión -descentralización- y la contratación fuera del sector público. En España, las iniciativas de gestión por objetivos en las Administraciones Públicas tuvieron un precedente muy destacado en el presupuesto por programas. Sin embargo, actualmente nadie espera su implantación efectiva, a pesar de las ventajas que esta técnica podría aportar desde el punto de vista de la racionalidad en la toma de decisiones, de la planificación a largo plazo y del control de eficacia. El escaso desarrollo de sistemas de contabilidad analítica en las Administraciones Públicas ha impedi4

do la asignación de costes a los programas. Además, se detectaron otros problemas en su implementación5 tales como la dificultad en la definición de programas y en el diseño de indicadores de outputs. Con la introducción de un sistema normalizado de seguimiento del grado de realización de los objetivos de programas6, que posteriormente se amplió a la totalidad de los programas que se fueran introduciendo mediante las sucesivas Leyes de Presupuestos, se pretendió un acercamiento a las técnicas de gestión por objetivos, desvinculándose en gran medida de la técnica presupuestaria del presupuesto por programas. Estas iniciativas ponen de manifiesto la voluntad de introducir técnicas de gestión para mejorar el resultado de los programas públicos y avanzar hacia una concepción gerencial de la Administración, ligada a una política de cumplimiento de objetivos. Sin embargo, a pesar de estos esfuerzos, se aprecia todavía una falta importante de flexibilidad en la Administración Pública española para las técnicas que están aplicando otros países de nuestro entorno para la modernización de sus respectivos sistemas de gestión pública.

2.- La auditoría de eficacia o de programas El término auditoría de eficacia se asimila al de auditoría de programas, dada la proximidad de su enfoque. LA GAO (1999) y la IGAE (1998) se refieren, en el marco de las auditorías operativas, a las auditorías de programas que tratan de determinar: a) en qué medida se alcanzan los resultados u objetivos establecidos por los legisladores o por los órganos que autorizan los programas, b) la eficacia de organizaciones, programas, actividades o funciones, y c) si la entidad ha cumplido las leyes y demás normas en aquellos aspectos relevantes para el programa. El grupo de contacto de Tribunales de Cuentas Europeos (1998)7 señala que los objetivos globales de la auditoría operativa varían en los diferentes países. En general, la mayoría de las SAIs establecen uno o varios de los siguientes objetivos globales: a) proporcionar al legislador o autoridad que aprueba la gestión, una garantía independiente sobre la

Como parte de la réplica del gobierno a un informe del Treasury and Civil Service Select Committee, que solicitaba la implantación de medidas para mejorar la eficiencia y eficacia. La respuesta del gobierno se recogió en el White Paper - Cmnd. 8616. 5 Al igual que en los EE.UU. y en el resto de países que lo implantaron. 6 Ley 37/1988, de 28 de diciembre de Presupuestos Generales del Estado para 1989. 7 Constituido para la elaboración de directrices de aplicación europea de las Normas de Auditoría de la INTOSAI.

119

ejecución económica, eficiente y/o eficaz de la política; b) proporcionar al legislador o autoridad que aprueba la gestión una garantía independiente sobre la fiabilidad de los indicadores o declaraciones que sobre su funcionamiento publica la entidad auditada;

120

c) identificar ámbitos en los que la gestión es deficiente contribuyendo así a que la entidad auditada, o el gobierno en sentido más amplio, mejoren su economía, eficiencia y/o eficacia; d) encontrar ejemplos de “mejores prácticas” y comunicarlos a los gobiernos y/o entidades auditadas. La aplicación de auditorías operativas en las entidades de derecho público tropieza en España, no sólo con las dificultades específicas de este tipo de entidades, en cuanto a la definición del output, sino además, con la rigidez existente en los sistemas de gestión de las Administraciones Públicas españolas con escasa tradición en delimitación de objetivos, asignación de líneas de responsabilidad y evaluación del rendimiento. 8

No obstante, a medida que se va afianzando la contabilidad pública y de costes en los diversos entes públicos y se va realizando un esfuerzo de planificación por objetivos, se favorece la consolidación de las auditorías operativas. De hecho, en la década de los noventa, se han llevado a cabo en España un número significativo de trabajos en el campo de la auditoría operativa. 3.- Evaluación de políticas públicas La evaluación de políticas pretende facilitar información que sirva a las Administraciones Públicas para mejorar los procesos de decisión y planificación, la gestión y los logros y para rendir cuentas a los ciudadanos sobre el resultado de la actuación política. Un país pionero en este campo ha sido EEUU: en la década de los setenta introdujo la “Sunset Legislation” que supone la eliminación automática de los programas que no alcanzan sus objetivos9. La “Sunset Legislation” también se encuentra introducida a nivel regional en más de la mitad de los estados de EEUU.

públicas8

Aunque otros países como Canadá, Suecia, Gran Bretaña y

Holanda cuentan con iniciativas de este tipo, sólo en los EEUU y Canadá se realiza la evaluación de políticas públicas de forma sistemática mediante una programación anual, a iniciativa del órgano evaluador o de congresistas y senadores. También Francia e Italia han puesto en marcha iniciativas de este tipo, aunque en estos casos la evaluación es interna. Por último, la evaluación de política públicas está institucionalizada en los programas de ayuda internacional de la ONU, del Banco Mundial y de la OMS, entre otros. Los países que tienen institucionalizada la evaluación de políticas públicas han encargado a sus respectivos Tribunales de Cuentas esta actividad: GAO (EEUU), NAO (UK), Office of Comptroller General (Canadá) o Riksrevisionsverket (Suecia). 4.- Iniciativas pioneras de implantación de indicadores en la administración local para el control de eficiencia y eficacia En 1991, se publicó en el Reino Unido la primera guía de indicadores10 con el objetivo de mejorar

Entendemos por política pública la norma o conjunto de normas que existen sobre una determinada problemática o también el conjunto de programas u objetivos que tiene el gobierno en un campo concreto (Subirats, 1989). 9 Esta iniciativa surgió por varias razones entre las que destacan la necesidad de información del Congreso de los EEUU sobre el proceso de aplicación de las leyes, la demanda generalizada de información sobre programas de actuación que implicaban notables esfuerzos inversores y el interés de los gestores y altos cargos de la Administración para conocer la forma en que se ejecutaban los programas y evaluar sus efectos. 10 El National Citizen’s Charter indicators.

122

la calidad de los servicios públicos locales y favorecer la comparabilidad -benchmarking- entre los valores alcanzados por las distintas entidades locales -comparación transversal- y los alcanzados por cada una de ellas en años anteriores -comparación histórica o temporal-. En 1992, se impuso la obligación legal de que todas las entidades locales aplicaran los mencionados indicadores. La Audit Commission hizo pública, este mismo año, la primera lista de indicadores para el ejercicio 1993-94, debiéndose difundir los mismos en varios periódicos locales.

tivos, se refieren a áreas de actuación prioritarias y son relativamente fáciles de interpretar, pasando de los 200 iniciales a unos 50. En EEUU, el GASB elaboró en 1994 un documento11 sobre presentación de información de medios y logros de los servicios públicos, para Estados y Ayuntamientos, cuyo objetivo último era completar la información financiera para mejorar la rendición de cuentas.

Un estudio realizado sobre su utilidad pone de manifiesto que aproximadamente el 37% de las personas que reciben esta información leen al menos una parte de la misma. Asimismo, la radio y televisión del país reproduce algunos de los aspectos comparados más destacados de esta información.

En 1996, se llevó a cabo un estudio12 para conocer el nivel de implantación de indicadores SEA en los Estados y Ayuntamientos de EE.UU. y la utilidad de los mismos para los usuarios de la información. El estudio se basó en una encuesta. El 53% de las entidades encuestadas señalaron haber desarrollado algún tipo de indicadores SEA y el 47% que los utilizaban de alguna forma en la toma de decisiones.

Aunque cada año actualiza los contenidos de dichos indicadores, la Audit Commission inició en 1999 un proceso de revisión del número de los mismos -por entender que un número excesivo impide al usuario valorarlos adecuadamente-, manteniendo los que pueden ponerse en relación con obje-

En 1997, el GASB13 puso en marcha un proyecto, cuyo desarrollo se planteó en cinco fases, orientado a impulsar el uso de indicadores SEA. Los resultados de este proyecto permitirán considerar al GASB, en 2002, si los indicadores de gestión se encuentran desarrollados para incorporarlos a

El National Citizen’s Charter indicators. Concepts Statement nº2 Service Efforts and Accomplishments (SEA) Reporting. 12 Un comité de expertos del GASB y la National Academy of Public Administration. 13 Con el apoyo financiero de la Fundación Alfred P. Sloan. 14 Total Quality Management TQM. 11

la Cuenta General como parte de la información externa. Los resultados del estudio realizado en la fase dos reflejan situaciones bastante heterogéneas: algunos Estados y Ayuntamientos han desarrollado indicadores sobre medios y logros, otros han comenzado su implantación en ciertos servicios y, el resto, tienen voluntad de hacerlo en un futuro próximo. Tras estos años de experiencia en la aplicación de indicadores de gestión, el GASB reconoce que la publicación de los mismos se encuentra todavía poco extendida y recomienda seguir experimentando para seleccionar los más representativos. Asimismo, estima conveniente que en los informes de auditoría se incluya la evaluación de los indicadores junto con la información necesaria para facilitar a los usuarios su correcta interpretación y la comparabilidad de los mismos. 5.- La gestión de la calidad en las administraciones públicas El concepto de calidad total en la gestión14 de los servicios públicos, más que una técnica organizativa,

Isabela Palau

constituye una filosofía y una actitud para orientar la actividad, en la cual el factor humano desempeña un papel fundamental, aunque se extiende a toda la organización. El modelo EFQM15, obliga a plantearse la identificación de los usuarios y las expectativas que tienen los mismos con respecto a las actividades y servicios que ofrecen, ya que serán éstos quienes determinen el éxito o fracaso de su gestión. En el caso español, numerosas entidades públicas están asociadas al Club de gestión de calidad, realizando esfuerzos por impulsar y desarrollar programas de calidad, como es el caso de la Federación Española de Municipios y Provincias. También a nivel europeo se están promoviendo encuentros para poner en común experiencias en la implantación de programas de calidad como la First Quality Conference for Public Administrations in the EU. SHARING BEST PRACTICES16, en la que España presentó como caso representativo de la Administración local: “Una experiencia de modernización de la gestión local. (Comisión de Presidencia y Hacienda del Ayuntamiento de Barcelona)”.

15 16

LAS

CARTAS DE SERVICIOS

El RD 1259/1999 de 16-71999 introduce en la Administración del Estado las cartas de servicios que permiten conocer a los ciudadanos por anticipado la clase de servicio que pueden esperar y demandar y los compromisos de calidad de dicho servicio. Las cartas de servicios se están extendiendo actualmente a otros niveles de la Administración Pública española, incluida la Administración Local donde ya existen numerosas iniciativas. AUDITORÍAS DE CALIDAD EN LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Una de las entidades pioneras en materia de contabilidad y auditoría en las Administraciones Públicas, la New Zealand Audit Office -NZAO- ha comenzado ya a realizar auditorías de calidad de los servicios prestados por cinco agencias gubernamentales con el objeto de determinar si sus sistemas y servicios se encuentran orientados al usuariocliente. En definitiva, las líneas básicas de las iniciativas anteriores se han reproducido, en mayor o menor medida, en los programas de reforma del sector público de los países desarrollados. Estas reformas se enmarcan en el enfoque que se está denominando New Public Management.

EFQM (1998) Autoevaluación. Directrices para el Sector Público. Lisboa, Mayo de 2000.

123

Torre de Calaceite Torrox Texto: Juan Gaitán Fotografías: ®NEZK/98 Realización: 2002

LAS NORMAS DE AUDITORÍA DEL SECTOR PÚBLICO Mª DEL PILAR SÁENZ DE ORMIJANA Y VALDÉS. Auditora Nacional. Directora de Área. Oficina Nacional de Auditoria. IGAE. Ministerio de Hacienda.

127

Introducción: evolución y aspectos generales de las Normas de Auditoría del Sector Público

l control financiero del Sector Público es una función reciente en comparación con la función interventora, ya que fue introducido en

el año 1977 por la Ley General Presupuestaria; no obstante, su evolución ha sido creciente y en la actualidad es una función primordial, tanto en lo que se refiere al número de actuaciones como en el volumen de recursos que emplea. Por otra parte, el aumento en el volumen del gasto público y su

complejidad han exigido una ampliación del ámbito y finalidad del control a objetivos adicionales a la legalidad (principios de buena gestión financiera), así como una adaptación de las técnicas de control. De esta forma, la auditoría se configura como la principal técnica para el control financiero. Las primeras Normas de Auditoría del Sector Público (N.A.S.P.) se aprobaron

por la Intervención General de la Administración del Estado en 1983, con la finalidad de homogeneizar los trabajos de control financiero y auditoría en el Sector Público y mejorar su calidad. Se trataba de unas normas pioneras en nuestro país, no sólo en el sector público sino incluso en el ámbito del sector privado.

128

En 1997 se aprobaron las nuevas N.A.S.P., que, manteniendo cierta continuidad con las anteriores, las adaptaban a la evolución y experiencia en el control financiero. Uno de las novedades básicas en estas Normas es la mayor atención a la auditoría operativa o de gestión en todas sus modalidades, teniendo en cuenta que el fin último del control financiero es, en definitiva, la mejora de la gestión. Principios de la gestión económico financiera del Sector Público y tipos de auditoría Las Normas enumeran de los principios de la actuación económico financiera del Sector Público (legalidad, eficacia, eficiencia y economía), a partir de la cual clasifican los tipos de auditoría: Auditorías de regularidad, que incluyen las financieras o de cuentas y las auditorías de cumplimiento o legalidad. Auditorías operativas, en

las que se incluyen auditorías de economía y eficiencia, auditorías de programas (o de eficacia) y auditorías de sistemas y procedimientos. En ocasiones, las auditorías abarcan una combinación de objetivos financieros, de cumplimiento y operativos, y esto es precisamente lo que ocurre en el caso del control financiero, con el que se pretende verificar simultáneamente aspectos de regularidad y de gestión de la entidad controlada. El ámbito de aplicación de las Normas de Auditoría del Sector Público En principio, las N.A.S.P. se aplican en el ámbito estatal, tanto a auditorías y controles financieros realizados por la propia I.G.A.E., como a los contratados con Auditores o sociedades de auditoría. No obstante, una característica de las N.A.S.P. es su vocación de universalidad, por lo que es preciso destacar su posible extensión a otros ámbitos, como la Administración Local. Así lo establece la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales (artículo 201, apartado 3). Esta extensión al ámbito local es no sólo posible, sino incluso conveniente. En este ámbito no existe un órgano con competencia para la

regulación general del control financiero, sino que cada entidad dispone de cierta autonomía. Por ello, las N.A.S.P. pueden servir de orientación en las actuaciones de control financiero, como instrucciones para los funcionarios encargados de su ejecución. Asimismo, las propias N.A.S.P. establecen su validez y aplicación, al menos supletoriamente, en los grandes municipios, de acuerdo con las disposiciones que emitan sus órganos de gobierno, teniendo en cuenta que la mayoría de ellos han adoptado un sistema de control similar al del Estado. Enunciación de las Normas de Auditoría del Sector Público Las N.A.S.P. se dividen en tres grupos de normas que se refieren al sujeto auditor, la ejecución del trabajo y los informes de auditoría. En este artículo se pretende efectuar únicamente una referencia general a los aspectos más relevantes, en cuanto al contenido y significado de cada norma. LAS

NORMAS RELATIVAS AL SUJETO

AUDITOR

La Cualificación se refiere a la necesidad de que las auditorías se realicen por personas que posean individualmente y en conjunto la cualificación profesional necesaria para la ejecución de las tareas.

La cualificación individual en el Sector Público, no presenta diferencias entre el ámbito estatal y local: se garantiza por la pertenencia de quienes realizan el control a Cuerpos especializados en la materia. En sentido colectivo, la cualificación se determina por el carácter de “órgano institucional” de las Intervenciones, así como, en las auditorías realizadas por un equipo, por la necesidad de que éste posea, en conjunto, la cualificación necesaria para llevar a cabo los trabajos correspondientes. La Independencia implica que, en su actuación profesional, el Auditor debe mantener una posición de independencia y objetividad y actuar con libertad al emitir su juicio profesional. Las Normas citan una serie de circunstancias o motivos que pueden hacer perder al Auditor la imparcialidad (responsabilidades recientes de gestión en el auditado, relaciones con la entidad, etc.). En el ámbito local esta norma plantea ciertas dificultades, ya que, a diferencia del ámbito estatal, no existe un procedimiento para resolver estas situaciones. Una posible solución es hacer constar en el informe una limitación al alcance en relación con la capacidad del auditor. La Diligencia profesional no

plantea problemas en su aplicación a cualquier ámbito. Se refiere a la necesidad de actuar con la debida diligencia profesional a lo largo de toda la vida de la auditoría, desde la planificación hasta la conclusión del informe, y consiste, básicamente, en la observancia de las normas técnicas de auditoría, salvo que el auditor juzgue que determinadas normas no son aplicables a una auditoría concreta, lo que deberá hacer constar y justificar en el informe. La delimitación de la Responsabilidad tampoco plantea especiales problemas en el ámbito local. Implica que el Auditor es responsable profesionalmente del contenido del informe y sus conclusiones, con el límite del cumplimiento de las normas establecidas y el alcance expresados en el informe. La responsabilidad no es, por tanto, absoluta e ilimitada, ya que una auditoría está destinada a detectar sólo las deficiencias o irregularidades comprendidas en el alcance de la misma. Por tanto, si existen factores externos que impidan un conocimiento de aspectos sustanciales, o dificulten una opinión objetiva, los auditores salvan su responsabilidad señalando estas limitaciones en el alcance. Por último, en relación con el sujeto auditor, el Secreto profesional implica la prohibición de que el auditor utilice la información obtenida en su provecho o en el de terceros, por lo

que debe garantizar la confidencialidad de la misma, con la amplitud y limitaciones de las disposiciones legales. LAS

NORMAS SOBRE LA EJECUCIÓN

DEL TRABAJO

La Planificación es una fase fundamental en toda auditoría, ya que permite definir los objetivos, el alcance y la metodología. En la planificación deben considerarse los aspectos relativos a la actividad de la entidad, normativa, procedimientos, principios contables, estructura organizativa, etc. Una adecuada planificación debe comprender un Plan global (que incluirá, entre otras cuestiones, la el objetivo y alcance de la auditoría, así como una estimación de las áreas de riesgo), los programas de trabajo para cada área en que se divida la auditoría (con los procedimientos, controles y pruebas a realizar) y el calendario y presupuesto de la auditoría. Todos estos aspectos se incluirán en una Memoria de Planificación aprobada por el responsable de la auditoría antes del inicio del trabajo. La Evaluación del Control interno de la entidad auditada permite determinar su grado de confianza para planificar la auditoría, determinando el alcance y las pruebas a realizar. Este aspecto es de gran relevancia en entidades públicas sometidas a un presupuesto de carácter limitativo y a disposiciones legales, por lo que los con-

129

troles deben prever y detectar posibles incumplimientos. Un sistema de control interno es el conjunto de medidas procedimientos para salvaguardar y proteger sus activos y recursos, asegurar la fiabilidad e integridad de la información y el cumplimiento de la normativa, y garantizar la gestión eficiente y eficaz de los recursos y el logro de objetivos.

130

El estudio y evaluación del control interno permite identificar las áreas de riesgo, y debe incluir dos fases: un Análisis preliminar del control interno, y la aplicación de Pruebas de cumplimiento para obtener una seguridad razonable sobre la aplicación de los procedimientos de control interno. La Evidencia constituye una norma fundamental. En toda auditoría se deberá obtener evidencia suficiente (en cuanto al número de elementos de prueba), pertinente (relevante y razonable) y válida (sustentada en pruebas fiables) a fin de lograr una base de juicio razonable en la que apoyar el dictamen, comentarios, conclusiones y recomendaciones. La evidencia en una auditoría se obtiene mediante la aplicación de pruebas de cumplimiento, ya mencionadas anteriormente, y pruebas sustantivas, cuyo objeto es obtener evidencia relacionada con la integridad, exactitud y validez de la información auditada.

La falta del suficiente nivel de evidencia sobre un hecho relevante obliga al Auditor a expresar las salvedades que correspondan o, en su caso, a denegar su opinión. La Norma sobre los Papeles de trabajo exige la formación de un archivo completo y detallado del trabajo efectuado y de las conclusiones alcanzadas, en el que se incluirán la totalidad de los documentos preparados o recibidos por los auditores. Los papeles de trabajo deben ser completos, exactos, claros, comprensibles, detallados, y relevantes, es decir, que sólo incluyan aquellos asuntos de importancia para el objetivo a alcanzar. Es conveniente, además, utilizar papeles normalizados, con una serie de requisitos mínimos y un adecuado sistema de referencias (códigos de identificación de los papeles de trabajo). La Supervisión implica, en las auditorías realizadas por un equipo, una revisión de los trabajos de los distintos miembros del mismo al objeto de determinar si se han ejecutado adecuadamente y si permiten cubrir los objetivos inicialmente previstos al diseñar el procedimiento. Por último, en toda auditoría deberá hacerse una Revisión del cumplimiento legal, fundamental en el sector público, ya que toda su actividad financiera está sometida al principio de legalidad. Por ello, en las auditorías de entidades públicas las pruebas de

cumplimiento deberán tener mayor amplitud que en el sector privado, y prestar mayor atención a los indicios de futuros abusos o actos ilegales. LAS NORMAS SOBRE LA PREPARACIÓN, CONTENIDO Y PRESENTACIÓN DE LOS INFORMES

Este último apartado de las N.A.S.P. se refiere a la necesidad de que los informes se presenten de forma escrita, para comunicar los resultados de la auditoría a los usuarios de la misma y presentar un producto final, en los plazos de entrega establecidos y con el contenido mínimo que establecen las Normas (que variará dependiendo del tipo de auditoría que se haya realizado). Las Normas exigen, además, una adecuada calidad del informe, es decir, el mismo debe favorecer una reacción positiva ante los resultados y recomendaciones de la auditoría. La calidad exige: En cuanto al contenido del informe, que el mismo sea completo, que presente hechos reales y comprobados de forma exacta, objetiva y ponderada, y que exponga las conclusiones de forma convincente. En relación con la forma, el lenguaje debe ser claro, sencillo y conciso, poniendo el énfasis en las mejoras a introducir y reconociendo las dificultades en las que se desenvolvían los gestores.

EXPERIENCIAS COMPARADAS EN LA REFORMA PRESUPUESTARIA POR RESULTADOS Y MODELOS ALTERNATIVOS ** EDUARDO ZAPICO GOÑI. Subdirector General de la Subdirección General de Análisis y Evaluación de las Políticas de Gasto Ministerio de Hacienda.

132

ras la ratificación de los Tratados de la Unión Europea, los Estados miembros deben tomar las medidas necesarias para reconducir los excesos en sus niveles de déficit o deuda publica. El problema no es solo la dimensión del sector público sino su equilibrio financiero y la eficiencia en su gestión presupuestaria. Con el fin de evitar los efectos perniciosos de la sobre-dimensión o desequilibrio del sector publico en la mayoría de los países de la OCDE se vienen realizado diversos esfuerzos de reforma presupuestaria.

A nivel macro presupuestario, los países de la OCDE vienen tomando importantes medidas y están consiguiendo mejoras significativas en la contención del gasto. Excepto Japón, casi todos los países industrializados han mejorado de manera remarcable su situación fiscal desde principios de los años 90 (IMF, 2001). No obstante estas medidas están pendientes de pasar la prueba del cambio de ciclo económico. A niveles desagregados también se ha avanzado, pero los profesionales y expertos en presupuesto y gestión pública siguen

compartiendo una cierta desorientación por los débiles resultados de las reformas de control y gestión del gasto. El fracaso en los primeros intentos de implantar sistemas racionales de presupuesto fue generalizado (París,1980). A principio de la década pasada se llegó a manifestar que “la taza de las ideas e iniciativas de reforma presupuestaria esta(ba) colmada” (A. Schick, 1990). Sin embargo, puede argumentarse que los intentos de reforma “fracasaron” sobre todo por las excesivas expectativas creadas sobre el presupuesto por programas y

** Esta nota es un resumen del artículo presentado en ACR’ 2001 AUDITORÍA, CONTABILIDAD Y RECAUDACIÓN PÚBLICA LOCAL en Málaga, 27 de noviembre de 2001)

la manera de entender, o dar por sobreentendida, la racionalidad (eficiencia y eficacia) en la gestión y control del presupuesto. Hoy se observan renovados esfuerzos de reforma en la practica y están emergiendo nuevos paradigmas para mejorar la gestión y el control estratégico de las políticas publicas en el marco presupuestario. A nivel micro, algunos de los esfuerzos realizados (aplicación de mecanismos de mercado, descentralización, subcontratación, etc..) han sido parcialmente fructíferos, incluso en iniciativas relacionadas u orientadas a aplicar algunos de los elementos de las técnicas racionales de presupuestación (OECD, 1996). La adaptación de la normativa presupuestaria es un paso adelante fundamental, que ya se esta dando en diversos países (Tratado de Maastricht y Pactos de Estabilidad y Crecimiento en la UE; Fiscal Responsibility Act, 1994 en Nueva Zelanda; Budget Enforcement Act, 1990 en los EE UU; State Budget Act/1996 en Suecia; Code for Fiscal Stability, 1998 en el RU). Pero el éxito de estas normas y medidas a nivel macro depende de que vaya acompañado de otras medidas complementarias a nivel desagregado que fomenten la adaptación del comportamiento de los gestores públicos en el proceso presupuestario. A menudo la preparación del presupuesto se realiza bajo la “ilusión” de que se está controlando el gasto publico, cuando en realidad sólo se está ajustando las cuantías de los créditos

reflejados en un documento que posteriormente podrían ser modificadas. La cuestión no es controlar las cifras del gasto sino las presiones de las fuerzas económicas y sociales. Esta dificultad se manifiesta con claridad cuando se presentan cambios en la evolución de la economía. No es suficiente formular normas y presupuestos muy restrictivos si no se dispone de un modelo y una capacidad de gestión y control estratégico del gasto que permita alcanzar los objetivos fijados. Aunque no existe un modelo presupuestario ideal que, de manera universal, pueda aplicarse como panacea para resolver las dificultades de control y gestión del gasto en cualquier Administración pública, no deja de ser útil analizar y comparar las experiencias internacionales que han tenido éxito con el fin de estudiar la posibilidad y condiciones de adopción en otros países. A nivel desagregado, la reforma presupuestaria se ha orientado a fomentar los criterios de mercado en la provisión de servicios públicos (liberalización de servicios y competencia, recuperación de costes, facturación por servicios, etc..) y el desarrollo de estilos y técnicas de gestión similar a la privada para aumentar la eficiencia de los servicios públicos (J. Brumby, 2000). En general la desburocratización - privatización, subcontratación, descentralización, etc... ha sido la principal línea de cambio. La delegación de autoridad en la ges-

tión del gasto es uno de los esfuerzos mas extendidos para reducir y hacer más eficiente la gestión publica. En consonancia con los esfuerzos de descentralización, se están haciendo importantes esfuerzos para introducir elementos propios del presupuesto por programas. La mayoría de las iniciativas están orientadas a introducir una cultura de resultados y mayor competición en la gestión publica ya sea fomentando la recuperación de costes y uso de contratos (creación o simulación de situaciones de mercado) o a conceder una mayor autonomía y transparencia en la gestión publica, o la combinación de ambos. Cada país ha adoptado una estrategia con diferente énfasis como puede apreciarse en el cuadro siguiente donde se resumen las iniciativas más relevantes de algunos de los principales países en la OCDE. La descentralización se percibe como un incentivo para introducir la competencia y un estilo de gestión propio de la gestión privada en la Administración pública. Normalmente se ha entendido la descentralización como una innovación necesaria y suficiente para el buen funcionamiento de la gestión pública. Con la creación de estas agencias se quiere también mejorar los sistemas de rendición de cuentas. Desde comienzos de los años ochenta, muchos países europeos (Nueva Zelanda, Reino Unido, Dinamarca, los Países Bajos, etc.) han mostrado una clara determinación por

133

la descentralización. Otros como Francia sigue esta misma línea de reforma. Estas reformas han sido más o menos análogas a la Iniciativa de Gestión Financiera (FMI) experimentada en el Reino Unido (Schick, 1990). La descentralización ha ido unida a la modificación de las relaciones entre el ministerio de finanzas, los ministerios y las agencias o entidades descentralizadas. Se supone que las agencias se dedican a implantar políticas y programas públicos diseñados en el Ministerio del que dependen, trabajando en marcos claros de objetivos a

134

Caminito del Rey. El Chorro,. Málaga. ®Nezk/98

alcanzar y tareas a realizar. El Ministerio de Finanzas participa también en el diseño del nuevo marco de gestión. Estas iniciativas han ido acompañadas de esfuerzos de adaptación de los sistemas de control reorientándolos a los resultados de la gestión (economía en el gasto, productividad, etc.) y desarrollo de instrumentos de apoyo para la toma de decisiones. Aunque se esta avanzando mucho, todavía hay evidencias de que hay mucho camino por recorrer y obstáculos por descubrir (Swedish Budget

Department, 1997; J. Blondal 2001). La información recibida en las organizaciones internacionales muestra un desarrollo sustancial en el volumen de indicadores utilizados en la gestión publica en los países que se consideran mas avanzados pero esencialmente en términos de productos o outputs mas que en términos de impacto o outcomes. Además, el impacto en el comportamiento y estilo de gestión es incierto (OECD, 2001). La mayoría de los países de la OCDE se centran en indicadores de recursos y resultados inmediatos o productos (OECD, 2001).

Parece que se ha minusvalorado el esfuerzo que hay detrás de este tipo de reformas. En base a un reciente análisis de la información sobre medidas de resultados disponible en un país líder en este tipo de reforma, como es el RU, se reconoce que, “...una vez completada la fase de creación de las Agencias Ejecutivas, se debe prestar ahora una atención prioritaria al desarrollo de estándares de resultados para continuar mejorando esta información” (R. Wall, 2001). A finales de la década de los noventa hay evidencias de la persistencia en este esfuerzo de reforma y de alguno avance en lo que se refiere a la descentralización en la gestión y presupuestación por resultados: distensión de los controles tradicionales, mayor énfasis en el control por resultados, desarrollo de estilos de gestión privada, expansión del uso de indicadores y sistemas de información y seguimiento de la gestión, etc.. (OCDE, 2001; Blondal, 2000). Pero veamos lo conseguido en el terreno del uso de la información por resultados en la asignación de recursos. Aunque hay consenso sobre los beneficios que puede aportar la medición y evaluación de la gestión, y se llevan ya décadas haciendo esfuerzos en este sentido han sido escasas las experiencias en las que se haya conseguido elaborar y gestionar el presupuestaria por resultados de manera sistemática. ¿Por qué ocurre esto? ¿En qué medida es erróneo el modelo teórico de referencia? Las

reformas presupuestarias se han centrado hasta ahora en la disciplina presupuestaria a nivel agregado y la eficiencia en la gestión operativa. Las políticas públicas y su entorno se han tratado esencialmente como estables o predeterminados. Al diseñar la reforma presupuestaria no se ha prestado suficiente atención a la necesidad de mejorar la capacidad de gestión estratégica y adaptación de las políticas publicas. Resulta muy discutible hoy en día plantear una reforma en la gestión pública bajo supuestos de estabilidad y certidumbre. Mediante iniciativas enfocadas a la eficiencia a nivel micro se pueden conseguir ahorros y recortes presupuestarios. Pero dada la situación de cambio acelerado, una parte relevante de los recursos se desperdicia — de manera más “eficiente”— en proyectos obsoletos. Informes destacados del Ministerio de Finanzas Sueco ponen de manifiesto que las ganancias en eficiencia (“efficiency gains”) por mayor productividad son mucho menores que las ganancias proporcionadas por cambios en las políticas publicas (“systems gains”), aunque reconocen que son más difíciles al requerir un liderazgo enérgico e innovador (Swedish Budget Department, 1997, pag. 78). La reforma presupuestaria no puede limitarse únicamente a la creación de un marco institucional y normativo de estricta disciplina a nivel agregado del gasto y fomentar una eficiencia competitiva entre los departa-

mentos para conseguir recursos dentro de los techos presupuestarios. Con todo lo importante que estas iniciativas son, la reforma presupuestaria hoy exige que la autoridad presupuestaria juegue un papel cualitativamente distinto al que tradicionalmente ha realizado. Su posición de poder para limitar el gasto con normas y proyecciones debería de complementarse con una mayor capacidad para reorientar el comportamiento en las negociaciones presupuestarias. Esto exigiría: desarrollar la capacidad de gestión estratégica del gasto; diseñar e introducir nuevas reglas de juego presupuestario que fomenten una mayor coordinación interdepartamental; adaptar los sistemas de control tradicionales complementándolos con nuevas perspectivas que faciliten el aprendizaje organizacional; identificar y fomentar nuevos criterios de éxito coherentes con la realidad A continuación se analiza con mayor profundidad este tipo de propuestas y el papel que el Ministerio de Finanzas podría jugar en práctica lo que Metcalfe denomina un “presupuesto flexibilidad” que responda al cuarto contexto de incertidumbre y escasez de recursos. Hasta ahora en la mayoría de los países de la OCDE se ha reforzado la posición de dominio del Ministerio de Finanzas para limitar el gasto a nivel agregado y exigir una mayor competición por los recursos en base a criterios de eficiencia y otros elementos del presupuesto por programas. No se ha tenido en cuenta el

135

tégico del gasto más allá de realizar proyecciones macro-económicas y escenarios presupuestarios. En una situación de incertidumbre y complejidad se necesita que la intervención del Ministerio de Finanzas sea más bien de orientación estratégica y proactiva para fomentar comportamientos de gasto colectivamente coherentes con el objetivo de la disciplina presupuestaria. Se propone un nuevo modelo de control y gestión que se oriente a la gestión estratégica del presupuesto para adaptar el comportamiento de gasto a un contexto de máxima complejidad presupuestaria, marcado por la incertidumbre y la restricción de recursos. La cuestión no está sólo en reforzar el dominio o la firmeza de la autoridad presupuestaria para limitar las propuestas de gasto e imponer estrictos procedimientos de programación presupuestaria. Además se propone desarrollar la capacidad estratégica del centro de presupuestos para ‘controlar’ (dirigir) la evolución real del gasto. La cara oculta del presupuesto como instrumento estratégico debería considerarse como fundamental para conseguir una disciplina presupuestaria sostenida a largo plazo.

136

Feria de Málaga, 2001. ®Nezk/98

entorno de gran complejidad e incertidumbre en el que se desarrolla actualmente la gestión pública. Es cierto que se necesita reforzar la posición de las instituciones centrales de presupuesto. Pero este refuerzo no debe estar sólo dirigido a potenciar el papel tradi-

cional del Ministerio de Finanzas en lo que se refiere a la imposición de normas y límites presupuestarios, a la resolución de conflictos en las negociaciones presupuestarias y al control de inspección del gasto, sino más bien a proporcionar un liderazgo estra-

Es necesario que la reforma presupuestaria vaya más allá de la imposición de limites de gasto, y del perfeccionamiento formal y técnico de los procedimientos presupuestarios, contables y de control del gasto. También es necesario que el compor-

tamiento presupuestario se considere una variable de reforma. No se trata de abandonar los supuestos tradicionales de la reforma del tipo del presupuesto por programas (entendido como modelo estrictamente técnico) sino de evitar que éstos supuestos monopolicen de manera universal la visión de los responsables del presupuesto cuando la realidad presupuestaria responda de hecho a supuestos alternativos de incertidumbre y pluralismo. El estudio del comportamiento y estilo de decisión en la gestión presupuestaria no significa la aceptación de un incrementalismo adhoc. El pluralismo y la necesidad de consenso propuestas no tiene porque destruir toda posibilidad de utilizar el

presupuesto como un instrumento estratégico de gestión. Lo que se propone es que exista la posibilidad de poner en marcha comportamientos y/o estilos estratégicos de decisión que tengan en cuenta los criterios de éxito relevantes en cada contexto. Esto tiene una gran influencia en el role a jugar por el Departamento de Presupuestos.

financiera y facilite la reasignación del gasto entre políticas públicas.

En síntesis se recomienda cuatro nuevas líneas de actuación complementarias a las tradicionales para aumentar la capacidad de adaptación presupuestaria requerida en un entorno de incertidumbre e inestabilidad:

3) el rediseño de los sistemas de control, fomentando el desarrollo de su faceta positiva con el fin de facilitar el aprendizaje organizacional y (4) la modificación de los criterios de éxito aplicables al evaluar las políticas públicas y la gestión del gasto público.

1) el desarrollo de una gestión presupuestaria estratégica que supere el mero cálculo y extrapolación

2) el fomento de la confianza e integración de los participantes en el proceso de asignación de recursos, equilibrando la cooperación y la competición en las negociaciones presupuestarias;

Málaga, 2001. ®Nezk/98

137

PROYECTO DE GASTO JOSÉ LUIS VALLE TORRES. Interventor del Patronato de Recaudación de la Diputación de Málaga.

139

I. Concepto de P.G. El concepto de P.G. y su desarrollo vienen regulados en el Capítulo 1º del Título IV de la ICAL (Reglas 355 a 359 inclusive).

n Proyecto de Gasto (P.G.) puede ser definido como “una unidad contable a la que se adscriben, en cuantías determinadas, créditos de una o varias partidas presupuestarias del Estado de Gastos del

Presupuesto de la Entidad Local, que constituye un ‘output’ de ésta y cuyos ‘inputs’ se identifican cualitativamente por la referencia a la aplicación económico-funcional de tales partidas y cuantitativamente por las cuantías antes referidas de dichos créditos”.

dad a la que se van a imputar gastos. El P.G. puede preverse para ser ejecutado en un ejercicio o en varios.

Las características comunes de todos los P.G. son las siguientes:

Al P.G. se le pueden imputar gastos de una o varias partidas en todos o en algunos de los ejercicios a los que se extiende su ejecución.

Todo P.G. tiene carácter unitario, es decir, constituye una uni-

Un gráfico puede ilustrar la estructuración de un P.G.

Proyecto de gasto Z Ejercicio 1 Crédito partida a11 Crédito partida a21 Crédito partida ai1

Ejercicio 2 Crédito partida b12 Crédito partida b22 Crédito partida bj 2

140

Como puede deducirse al observar el gráfico anterior, un P.G. puede extenderse a varios ejercicios y afectarse a él en cada uno de los periodos parciales distintas partidas presupuestarias que pueden diferenciarse cualitativa y cuantitativamente durante el periodo total. La introducción de la estructura contable llamada P.G. obedece a una orientación del control de la ejecución del gasto presupuestario encaminada a cuantificar unidades de “productos finales” (outputs) por la Entidad Local y presenta cierta analogía metodológica y obedece a una filosofía similar que la de los modelos de cuantificación en los sistemas de “contabilidad por pedidos” que se estudian en la Contabilidad Analítica o de Costes. II. Clases de P.Gs. La ICAL, en su regla 55.2, se refiere a dos tipos de P.G.:

Ejercicio n Crédito partida c1n Crédito partida c2n Crédito partida ckn

Los Proyectos de Inversión incluidos en el Plan de Inversiones (art.12.c R.D. 500/90).

asigne y que no podrá ser alterado hasta su finalización (art.13.4 R.D. 500/90).

Cualesquiera otros proyectos que constituyan una unidad susceptible de seguimiento y control.

Las especificaciones de todo Proyecto de Inversión serán, como mínimo, las siguientes:

De donde se concluye que todo Proceso de Inversión, incluido en el Plan de Inversión, da lugar siempre y preceptivamente a un P.G. Estos P.G. se pueden también definir y diseñar voluntariamente para otros supuestos no incluidos en el Plan de Inversiones.

a) Código de identificación.

Vamos a referirnos a los Proyectos de Inversión por ser los más usuales y porque la metodología que se debe seguir en su diseño, control y seguimiento es aplicable al resto de los P.G.

e) Anualidad prevista para cada uno de los cuatro ejercicios.

Todo Proyecto incluido en el Plan de Inversiones se identificará mediante el código que en aquél se le

b) Denominación del proyecto. c) Año de inicio y año de finalización previstos. d) Importe total previsto.

f) Tipo de financiación, determinado si se financia con recursos generales. g) Previsible vinculación de los créditos asignados. h) Órgano encargado de su gestión.

III. Vinculaciones de créditos en los P.G. A) P.G. SIN VINCULACIÓN

JURÍDICA

Estos P.G. tienen adscritos a su ejecución un conjunto de créditos presupuestarios cuya utilización está sujeta exclusivamente a las vinculaciones jurídicas generales que se establecen para cada partida de gastos en las Bases de Ejecución del Presupuesto. Por lo tanto, las dotaciones presupuestarias que se adscriben a estos P.G. pueden utilizarse bien para ellos, bien para otros P.G. o bien para gastos imputables a tales créditos presupuestarios, no integrados en ningún P.G. B) P.G.

C) P.G.

CON CRÉDITOS ADSCRITOS

VINCULADOS SÓLO CUALITATIVAMENTE

Aquí los créditos asignados al P.G. - dentro de su bolsa de vinculación general – sólo pueden aplicarse a estos P.G. no pudiendo cederse a otros P.G. o atenciones, aunque sí pueden consumirse créditos dentro de su bolsa de vinculación o incrementarse estos créditos si existe disponibilidad en otras bolsas de vinculación que, con carácter general, se definan en las Bases de Ejecución del Presupuesto. Las vinculaciones de los P.G. pueden variarse de un ejercicio a otro cuando se trate de P.G. plurianuales. IV. P.Gs. anuales y plurianuales

CON CRÉDITOS ADSCRITOS

VINCULADOS CUALITATIVA Y CUANTITATIVAMENTE

Las dotaciones presupuestarias que se adscriban a estos P.G. no pueden consumirse más que en ellos dentro de su bolsa de vinculación (vinculación cualitativa) pero, además, las cuantías de las mismas actúan como tope superior no pudiendo sobrepasarse en la ejecución del P.G., a menos que se realicen las oportunas modificaciones de crédito (vinculación cuantitativa), bien con cargo a su bolsa de vinculación o bien, si ésta resulta insuficiente, con cargo a otras bolsas del Presupuesto (transferencias de crédito) por utilización del Remanente de tesorería (suplementos de crédito).

Los P.G. de Inversión se corresponden, ya lo hemos dicho, con los Proyectos de Inversión incluidos en el Plan de Inversión (art.12 c R.D. 500/90). El Plan de Inversión – si se formula – incluirá los Proyectos que se prevean ejecutar en un plazo de cuatro años. Para esos cuatro años se pueden prever proyectos anuales o plurianuales. A) P.GS. ANUALES. Si el P.G. es anual se preverá para ser iniciado y finalizado en uno de esos cuatro años. Vamos a desarrollar dos ejemplos.

141

A.1) P.G. anual con ejecución total y vinculación cualitativa y cuantitativa. Supongamos que un Ayuntamiento diseña un P.G., dentro del Plan de Inversiones, para la construc-

ción y equipamiento de un cuartel de la Policía Local. Los gastos asignados a este P.G. - que se prevé ejecutar íntegramente en el ejercicio para el que se formula – vienen incluidos dentro de la subfunción 222 Seguridad para el

Capítulo 6º tal como se especifica a continuación (las cantidades van en pesetas). La vinculación general para el Capítulo 6 viene establecida a nivel de subfunción y artículo en las Bases de Ejecución del Presupuesto.

SUBFUNCIÓN 222 SEGURIDAD Cap. 6

142

600 601 611 625 627

60 61 62

Art.

Conc.

Inversiones reales Inversión en infraestructura y bienes destinado al uso general Inversiones en Terrenos 8.000.000 Otras 3.000.000 Inversiones de reposición en infraestructura y bienes destinado al uso general Otras 5.000.000 Inversión nueva asociada al funcionamiento operativo de los servicios Mobiliario y enseres 15.000.000 Proyectos complejos 60.000.000

TOTAL CAPÍTULO 6 e) Anualidad prevista para el único ejercicio: 45.000.000 pesetas.

a) Código de identificación: Año 01 // Nº.P.G. 001

f) Tipo de financiación: Recursos generales.

b) Denominación del proyecto: Construcción y equipamiento de un cuartel para la Policía Municipal.

g) Previsible vinculación de los créditos asignados:

d) Importe total previsto: 45.000.000 pesetas.

5.000.000 75.000.000

91.000.000

Definimos el P.G. con la siguiente referencia:

c) Año de inicio y año de finalización previstos: 2001 (inicio); 2001 (finalización).

11.000.000

- Partida 222.625: 10.000.000 pesetas. - Partida 222.627: 35.000.000 pesetas. Vinculación cualitativa y cuantitativa. h) Órgano encargado de su gestión: Departamento de Infraestructuras.

De acuerdo con la vinculación, este P.G. tiene reservada en la bolsa de vinculación general para el Capítulo 6 una subbolsa compuesta por las partidas 222.625 por 10.000.000 pesetas. y 222.627 por 35.000.000 pesetas. Esto quiere decir que estos créditos solamente se pueden utilizar para este P.G. (vinculación cualitativa) pero, además en la ejecución del mismo, no se podrán sobrepasar dichas cantidades con cargo a la bolsa de vinculación 222.62 - a pesar de que pueda existir crédito disponible en esta bolsa de vinculación general a menos que se haga una modifica-

ción interna dentro de esa misma bolsa general o se proceda a una modificación de crédito por transferencias de otras bolsas o, en fin y en su caso, a un suplemento de crédito con cargo al Remanente de tesorería. Si el P.G. se ejecuta completamente en este ejercicio, las “obliga-

ciones reconocidas” (OR) terminan en este ejercicio, es decir: no habrá en el ejercicio próximo más OR derivadas de este P.G. Vamos a analizar el estado de las partidas adscritas al P.G. una vez finalizado el ejercicio (datos supuestos).

El cuadro número 1 muestra la situación del P.G. al cierre. El cuadro número 2 muestra la situación del P.G. después del cierre (ejercicios cerrados). A partir de este cuadro número 2 se seguirá la evolución del P.G. hasta que el total de obligaciones haya desaparecido por el pago efectivo de las mismas o por otras causas.

Cuadro Nº.1 SITUACIÓN DEL PRESUPUESTO DE GASTOS AL CIERRE (31/12/2.001) APLICACIÓN CRÉDITOS PRESUPUES INICIALES TARIA

MOD CRÉDITOS GASTOS IFIC DEFINITIVOS AUTORIZA CACI DOS ONES

FUNC. ECO NOM IC. 222 625 10.000.000 222 627 35.000.000 -

GASTOS COMPRO METIDOS

OBLIGA CIONES RECONO CIDAS

PAGOS ORDEN.

PAGOS REALIZADOS

10.000.000 10.000.000 10.000.000 10.000.000 8.000.000 5.000.000 35.000.000 35.000.000 35.000.000 35.000.000 30.000.000 28.000.000

Cuadro Nº.2 EJERCICIO 2.002. PRESUPUESTOS CERRADOS - OBLIGACIONES EJERCICIO

PARTIDA PRESUPUESTARIA

SALDO INICIAL OBLIGACIONES

SALDO INICIAL PAGOS ORDENADOS

2.001

222.625 222.627

2.000.000 5.000.000 7.000.000

3.000.000 2.000.000 5.000.000

TOTAL OBLIGACIONES PTES. A 1-1 5.000.000 7.000.000 12.000.000

143

A.2) P.G. anual con ejecución parcial y vinculación sólo cualitativa. Partimos del mismo supuesto y los mismos datos que en el caso A.1). La vinculación general para el Capítulo 6 viene definida a nivel de subfunción y artículo en las Bases de Ejecución del Presupuesto.

146

Si la vinculación es sólo cualitativa esto quiere decir que la subbolsa compuesta por las partidas 222.625 por 10.000.000 pesetas y 222.627 por 35.000.000 ptas. sólo puede ser utilizada para este P.G. sin perjuicio de que, si las dotaciones resultan insuficientes para este P.G., puedan contraerse más gastos para su ejecución con cargo a la bolsa general 222.62 o mediante la

oportuna modificación de crédito con cargo a otras bolsas o por aplicación del Remanente de tesorería. Al igual que en el caso anterior vamos a analizar el estado de las partidas adscritas a este P.G. (datos supuestos). El cuadro número 1 refleja, como en el caso anterior, los “saldos de obligaciones” y los “saldos de pagos ordenados”, pero también recoge los “saldos de disposiciones” porque el proyecto no ha sido ejecutado en su totalidad. Los “saldos de obligaciones” y los “saldos de pagos ordenados” pasan, como en caso A.1) a integrarse en el estado de obligaciones por ejercicios cerrados. Los “sal-

dos de disposiciones” constituyen remanentes de crédito que podrán incorporarse al presupuesto del ejercicio siguiente si existen fuentes de financiación disponibles para efectuar las oportunas modificaciones de crédito por “incorporación de remanentes” (art.26 .2 b; 47.1 b; 48 y 99 R.D. 500/90). El importe de estos remanentes de crédito asciende a la cantidad de 4.000.000 ptas. para la partida 222.625 y 5.000.000 pesetas para la partida 222.627, según se desprende del cuadro número 3. El cuadro número 2 recoge las obligaciones por presupuestos cerrados derivadas de la ejecución en el año 2.000 de este P.G.

Cuadro Nº.1 SITUACIÓN DEL PRESUPUESTO DE GASTOS AL CIERRE (31/12/2.001) APLICACIÓN CRÉDITOS PRESUPUES INICIALES TARIA ONES FUNC. ECO NOM IC. 222

625

222

627

MOD CRÉDITOS GASTOS IFIC DEFINITIVOS AUTORIZA CACI DOS

GASTOS COMPRO METIDOS

OBLIGA CIONES RECONO CIDAS

PAGOS ORDEN.

PAGOS REALIZADOS

10.000.000 4.000 14.000.000 14.000.000 14.000.000 10.000.000 9.000.000 1.000.000 .000 35.000.000 - 35.000.000 35.000.000 35.000.000 30.000.000 27.000.000 25.000.000

Cuadro Nº.2 EJERCICIO 2.002. PRESUPUESTOS CERRADOS - OBLIGACIONES EJERCICIO

PARTIDA PRESUPUESTARIA

SALDO INICIAL OBLIGACIONES

SALDO INICIAL PAGOS ORDENADOS

2.001

222.625 222.627

1.000.000 3.000.000 4.000.000

8.000.000 2.000.000 10.000.000

A partir de este cuadro Nº2 se seguirá la evolución del P.G. hasta que el total de obligaciones haya desaparecido por el pago efectivo de las mismas o por otras causas. A.3) P.G. anual con ejecución parcial y sin vinculación Si un P.G. tiene asignados créditos no vinculados, entonces tales créditos pueden ser utilizados tanto para el P.G. como para todas las atenciones que puedan ser imputadas a la bolsa de vinculación que contiene las partidas cuyos créditos le han sido asignados a ese P.G.

punto 3 vemos que se dice que “los proyectos incluidos en el Plan de Inversiones se identificarán mediante el código que en aquél se les asigne y que no podrá ser alterado hasta su finalización”, pero no se dice nada respecto a la vinculación de los créditos asignados (art.13.4.g R.D. 500/90). Por otra parte, el artículo 15 se refiere a la revisión anual de los Planes de Inversión, todo lo cual permite concluir con que los niveles de vinculación jurídica sí son modificables al revisarse los Planes en el ejercicio siguiente. B.) P.GS. DE AL AÑO.

TOTAL OBLIGACIONES PTES. A 1-1 5.000.000 9.000.000 14.000.000

c) Modelo de P.G. con ejecución total en cada ejercicio. d) Modelo de P.G. con ejecución parcial en cualquier ejercicio. e) Modelo de P.G. con vinculaciones fijas. f) Modelo de P.G. con vinculaciones variables. g) Modelo de P.G. con partidas fijas. h) Modelo de P.G. con partidas variables.

DURACIÓN SUPERIOR

Una cuestión que se plantea para todos los P.G. es si, al incorporar los “remanentes de crédito” al siguiente ejercicio, hay que conservar para estos remanentes el mismo nivel de vinculación con que se diseñó el P.G.

Si el P.G. se prevé para ser iniciado en un ejercicio y ser terminado en uno o varios ejercicios posteriores al de inicio, entonces se puede presentar una variedad de diseños de modelos de P.G.:

Si leemos atentamente el artículo 13 del R.D. 500/90, en su

b) Modelo de P.G. con gastos plurianuales.

a) Modelo de P.G. con gasto anual.

De la combinación de los anteriores modelos pueden surgir 18 submodelos: aceg // aceh // acfg // acfh // adeg // adeh // adfg // adfh // bceg // bceh // bcfg // bcfh // bdeg // bdeh // bdfg // bdfh. Vamos, a título de ejemplo, a desarrollar uno de los submodelos, el bdeh. Este submodelo presenta las

147

siguientes características: Introducción de gastos plurianuales. Ejecución parcial en el primer ejercicio. Vinculación fija. Partidas variables.

c) Año de inicio y año de finalización previstos: 2001(inicio); 2003 (finalización).

El P.G. viene identificado por los siguientes datos:

d) Importe total previsto: 60.000.000 pesetas.

a) Código de identificación: Año 01 // Nº.P.G. 001

e) Anualidades previstas para cada ejercicio. 1ª. Anualidad…33.000.000 pesetas. 2ª. Anualidad…24.000.000 pesetas.

b) Denominación del proyecto:

148

Construcción y equipamiento de un cuartel para la Policía Municipal.

AÑOS

PARTIDA

MPORTE

222.622 222.627 222.622 222.625 222.627 222.625 222.627

30.000.000 3.000.000 20.000.000 1.000.000 3.000.000 1.000.000 2.000.000

02 03 TOTAL

Datos complementarios: La Construcción del edificio (partida 222.622) se desarrolla como un gasto plurianual (50.000.000 ptas. distribuidos en dos anualidades de 30.000.000 ptas. y 20.000.000 ptas., respectivamente). El contrato se adjudica en el año 01 por el precio total

60.000.000

50.000.000 ptas., pero el gasto se distribuye en los periodos 01 y 02. El Proyecto complejo (partida 222.627) se refiere a la compra e instalaciones de lámparas, videocámaras fijas de control y células fotoeléctricas.

3ª. Anualidad…. 3.000.000 pesetas. f) Tipo de financiación: Recursos generales. g) Previsible vinculación de los créditos asignados: vinculación cualitativa y cuantitativa. h) Órgano encargado de su gestión: Departamento de Infraestructuras. La distribución presupuestaria del P.G. se recoge en el siguiente Cuadro A:

TOTAL 33.000.000 24.000.000 3.000.000 60.000.000

La Compra de mobiliario (partida 222.625) se diversifica en dos “expedientes de gasto” (expedientes de contratación) por importe de un millón de ptas. cada uno. Vamos a analizar ejercicio por ejercicio el desarrollo del P.G.

Primer año La previsión presupuestaria del Capítulo 6 Función 222 es la siguiente: SUBFUNCIÓN 222 SEGURIDAD Cap. Art. 6 60 600 601 61 611 62 622 625 627

Conc.

Inversiones reales Inversión en infraestructura y bienes destinado al uso general Inversiones en Terrenos Otras Inversiones de reposición en infraestructura y bienes destinado al uso general Otras Inversión nueva asociada al funcionamiento operativo de los servicios Edificios y otras construcciones Mobiliario y enseres Proyectos complejos

TOTAL CAPÍTULO 6

La vinculación general para el Capítulo 6 viene establecida a nivel de subfunción y artículo en las Bases de Ejecución del Presupuesto. Según el tipo de vinculación – y a la vista de la previsión presupuestaria - el P.G. tiene reservado para su ejecución en este primer ejercicio los siguientes créditos: 30.000.000 ptas. de la partida 222.622 3.000.000 ptas. de la partida 222.627 Esto quiere decir que para este P.G., en el primer año, las cuan-

8.000.000 3.000.000

50.000.000 10.000.000 5.000.000

11.000.000 5.000.000 5.000.000 65.000.000

149 86.000.000

tías de estos créditos quedan reservadas exclusivamente para el P.G. sin que se puedan utilizar para otras atenciones (vinculación cualitativa) y, además, que en este P.G., y para este primer año, estos créditos no pueden ser rebasados con cargo a la bolsa de vinculación 222.62 (vinculación cuantitativa), a menos que se haga una modificación interna dentro de esta misma bolsa o se proceda a una modificación de crédito por transferencias de otras bolsas o, en fin, se proceda, en su caso, a un suplemento de crédito con cargo al Remanente de tesorería.

Vamos a analizar el estado de las partidas adscritas al P.G. una vez finalizado el ejercicio. El cuadro nº.1 muestra la situación del P.G. al cierre. El cuadro nº.2 muestra la situación del P.G. después del cierre (ejercicios cerrados). A partir de este cuadro nº.2 se seguirá la evolución de las obligaciones de ejercicios cerrados derivadas de la ejecución del P.G. durante el primer año hasta que el total de estas obligaciones haya desaparecido por el pago efectivo de las mismas o por otras causas.

Cuadro Nº.1 SITUACIÓN DEL PRESUPUESTO DE GASTOS AL CIERRE (31/12/2.001) APLICACIÓN CRÉDITOS PRESUPUES INICIALES TARIA FUNC. ECO NOM IC. 222 222

150

622 30.000.000 627 3.000.000

MOD CRÉDITOS GASTOS IFIC DEFINITIVOS AUTORIZA CACI DOS ONES

30.000.000 3.000.000

GASTOS COMPRO METIDOS

OBLIGA CIONES RECONO CIDAS

PAGOS ORDEN.

PAGOS REALIZADOS

30.000.000 30.000.000 26.000.000 23.000.000 3.000.000 3.000.000 3.000.000 2.000.000

22.000.000 1.500.000

Cuadro Nº.2 EJERCICIO 2.002. PRESUPUESTOS CERRADOS - OBLIGACIONES EJERCICIO

PARTIDA PRESUPUESTARIA

2.001

222.622 222.627 TOTAL OBLIGACIONES PROCEDENTES 2001

SALDO INICIAL OBLIGACIONES

SALDO INICIAL PAGOS ORDENADOS

TOTAL OBLIGACIONES PTES. A 1-1

3.000.000 1.000.000

1.000.000 500.000

4.000.000 1.500.000

4.000.000

1.500.000

5.500.000

TOTAL OBLIGACIONES DE PRESUPUESTOS CERRADOS PARA EL EJERCICIO El cuadro nº.1 refleja los “saldos de obligaciones” y los “saldos de pagos ordenados” que pasan a integrarse en la Agrupación de obligaciones por Presupuestos cerrados tal como se recoge en el cuadro nº.2. Pero también recoge los “saldos de disposiciones”

5.500.000

porque el proyecto no ha sido ejecutado en su totalidad. Estos “saldos de disposiciones” constituyen remanentes de crédito que podrán incorporarse al presupuesto del ejercicio siguiente si existen fuentes de financiación disponibles para efectuar las oportunas modifi-

caciones de crédito por “incorporación de remanentes” (art.26.2 b; 47.1 b; 48 y 99 R.D. 500/90). El importe de estos remanentes asciende a la cantidad de 4.000.000 ptas. para la partida 222.622, según se desprende del cuadro nº.1.

SEGUNDO AÑO La previsión presupuestaria del Capítulo 6 Función 222 es la siguiente: SUBFUNCIÓN 222 SEGURIDAD Cap. Art. Conc. 6 60 600 601 61 611 62 622 625 627

Inversiones reales Inversión en infraestructura y bienes destinado al uso general Inversiones en Terrenos 4.000.000 Otras 2.000.000 Inversiones de reposición en infraestructura y bienes destinado al uso general Otras Inversión nueva asociada al funcionamiento operativo de los servicios Edificios y otras construcciones 23.000.000 Mobiliario y enseres 4.000.000 Proyectos complejos 5.000.000 TOTAL CAPÍTULO 6

Según el tipo de vinculación - y a la vista de la previsión presupuestaria - el P.G. tiene reservado para su ejecución en este segundo ejercicio los siguientes créditos:

6.000.000 --------32.000.000

38.000.000 20.000.000 ptas. de la partida 222.622 1.000.000 ptas. de la partida 222.625 3.000.000 ptas. de la partida 222.627 Nos remitimos respecto a las vinculaciones cualitativa y cuantitativa a

lo puntualizado para el primer ejercicio. Vamos a analizar el estado de las partidas adscritas al P.G. una vez finalizado el ejercicio.

Cuadro Nº.1 SITUACIÓN DEL PRESUPUESTO DE GASTOS AL CIERRE (31/12/2.002) APLICACIÓN CRÉDITOS MODIF CRÉDITOS PRESUPUES INICIALES ICACI DEFINITIVOS TARIA ONES FUNC. ECO NOM IC. 222 222 222

GASTOS AUTORIZA DOS

GASTOS COMPRO METIDOS

OBLIGA CIONES RECONO

PAGOS ORDEN.

PAGOS REALIZADOS

CIDAS

622 20.000.000 4.000. 24.000.000 24.000.000 30.000.000 24.000.000 18.000.000 000 625 1.000.000 1.000.000 1.000.000 1.000.000 1.000.000 1.000.000 627 3.000.000 - 3.000.000 3.000.000 3.000.000 3.000.000 2.000.000

16.000.000 1.000.000 2.000.000

151

Los 4.000.000 de ptas. correspondientes a modificaciones de la partida 222.622 provienen de la “incorporación de remanentes de crédito” derivados del ejercicio anterior.

Partiendo del cuadro nº.2 del ejercicio anterior vamos a analizar como han evolucionado las Obligaciones por ejercicios cerrados – derivadas del ejercicio 2.001 – durante el año 2.002.

Esta evolución se recoge en el siguiente cuadro:

Cuadro Nº.2 EVOLUCIÓN Y EJERCICIO

152

2.001

PARTIDA PRESUPUESTARIA 222.622 222.627

EVOLUCIÓN Y EJERCICIO PARTIDA PRESUPUESTARIA 2.001

SITUACIÓN DE LAS OBLIGACIONES RECONOCIDAS

222.622 222.627

(EJERCICIO 2.002)

SALDO INICIAL a 1-1

PAGOS ORDENADOS PTES. A 1-1

OBLIGACIONES PTES. DE ORDENAR PAGO A 31-12-2.002

3.000.000 1.000.000 4.000.000

2.500.000 500.000 1.500.000

500.000 500.000 5.500.000

SITUACIÓN DE LOS PAGOS ORDENADOS (LIBRAMIENTOS A PAGAR

(EJERCICIO 2.002)

SALDO INICIAL A 1-1

PAGOS ORDENADOS EN EL EJERCICIO

TOTAL PAGOS ORDENADOS

PAGOS REALIZADOS

OBLIGACI0NES PTES. DE PAGO A 31-12-2.002

1.000.000 500.000 1.500.000

2.500.000 500.000 3.000.000

3.500.000 1.000.000 4.500.000

1.000.000 500.000 1.500.000

2.500.000 500.000 3.000.000

De los datos deducidos de los cuadros nº.1 y nº.2 para este segundo año llegamos al cuadro nº.3. Cuadro Nº. 3 EJERCICIO 2.002. PRESUPUESTOS CERRADOS - OBLIGACIONES EJERCICIO

PARTIDA PRESUPUESTARIA

2.001

222.622 222.627 TOTAL OBLIGACIONES PROCEDENTES DE 2001 222.622 222.627 TOTAL OBLIGACIONES PROCEDENTES DE 2002

2.002

SALDO INICIAL OBLIGACIONES

SALDO INICIAL PAGOS ORDENADOS

TOTAL OBLIGACIONES PTES. A 1-1

500.000 500.000

2.500.000 500.000

3.000.000 1.000.000

4.000.000

1.500.000

4.000.000

6.000.000 1.000.000

2.000.000 --------

8.000.000 1.000.000

4.000.000

1.500.000

9.000.000

TOTAL OBLIGACIONES DE PRESUPUESTOS CERRADOS PARA EL EJERCICIO

13.000.000

Tercer año La previsión presupuestaria del Capítulo 6 Función 222 es la siguiente: Subfunción 222 Seguridad Cap. 6 60 600 601 61 611 62 622 625 627

Art. Conc. Inversiones reales Inversión en infraestructura y bienes destinado al uso general Inversiones en Terrenos Otras 1.000.000 Inversiones de reposición en infraestructura y bienes destinados al uso general Otras 500.000 Inversión nueva asociada al funcionamiento operativo de los servicios Edificios y otras construcciones 3.000.000 Mobiliario y enseres 3.000.000 Proyectos complejos 5.000.000 TOTAL CAPÍTULO 6

1.000.000 500.000 11.000.000

12..500.000

153

Según el tipo de vinculación – y a la vista de la previsión presupuestaria – el P.G. tiene reservado para su ejecución en este tercer ejercicio los siguientes créditos:

1.000.000 ptas. de la partida 222.625 2.000.000 ptas. de la partida 222.627

lo puntualizado para el primer ejercicio. Vamos a analizar el estado de las partidas adscritas al P.G. una vez finalizado el ejercicio.

Nos remitimos respecto a las vinculaciones cualitativa y cuantitativa a

Cuadro Nº.1 SITUACIÓN DEL PRESUPUESTO DE GASTOS AL CIERRE (31/12/2.003) APLICACIÓN CRÉDITOS PRESUPUES INICIALES TARIA

154

FUNC. ECO NOM IC. 222 222

625 627

1.000.000 2.000.000

MOD CRÉDITOS IFIC DEFINITIVOS CACI ONES

1.000.000 2.000.000

GASTOS AUTORIZA DOS

GASTOS COMPRO METIDOS

OBLIGA CIONES RECONO CIDAS

PAGOS ORDEN.

PAGOS REALIZADOS

1.000.000 2.000.000

1.000.000 3.000.000

1.000.000 2.000.000

1.000.000 1.500.000

Partiendo del cuadro nº.2 del ejercicio anterior vamos a analizar como han evolucionado las Obligaciones por ejercicios cerrados - derivadas del ejercicio 2.002 – durante el año 2.003. Esta evolución se recoge en el siguiente cuadro: Cuadro Nº.2 EVOLUCIÓN Y

SITUACIÓN DE LAS OBLIGACIONES RECONOCIDAS

EJERCICIO

PARTIDA PRESUPUESTARIA

2.001 2.001

(EJERCICIO 2.003)

SALDO INICIAL a 1-1

PAGOS ORDENADOS

OBLIGACIONES PTES. DE ORDENAR PAGO A 31-12-2.002

222.622 222.627

500.000 500.000

---------------

222.622 222.627

6.000.000 1.000.000 8.000.000

4.000.000 500.000 5.500.000

2.000.000 500.000 2.500.000

EVOLUCIÓN Y EJERCICIO PARTIDA PRESUPUESTARIA

SITUACIÓN DE LOS PAGOS ORDENADOS (LIBRAMIENTOS A PAGAR)

(EJERCICIO 2.003)

SALDO INICIAL A 1-1

PAGOS ORDENADOS EN EL EJERCICIO

TOTAL PAGOS ORDENADOS

PAGOS REALIZADOS

OBLIGACI0NES PTES. DE PAGO A 31-12-2.002

2.001

222.622 222.627

2.500.000 500.000

500.000 500.000

3.000.000 1.000.000

2.000.000 1.000.000

1.000.000 --------

2.001

222.622 222.627

2.000.000 -------5.000.000

4.000.000 500.000 5.500.000

6.000.000 500.000 10.500.000

4.000.000 500.000 7.500.000

2.000.000 -------3.000.000

De los datos deducidos de los cuadros nº.1 y nº.2 para este tercer año llegamos al cuadro nº.3.

155

Cuadro Nº.3 EJERCICIO 2.004. PRESUPUESTOS EJERCICIO

PARTIDA PRESUPUESTARIA

2.001

222.622 TOTAL OBLIGACIONES PROCEDENTES 2.001 222.622 222.627 TOTAL OBLIGACIONES PROCEDENTES 2.002 222.625 222.627 TOTAL OBLIGACIONES PROCEDENTES 2003

2.002

2.003

SALDO INICIAL OBLIGACIONES

TOTAL OBLIGACIONES DE PRESUPUESTOS CERRADOS PARA EL EJERCICIO 2.004

CERRADOS

- OBLIGACIONES

1.000.000

TOTAL OBLIGACIONES PTES. A 1-1 1.000.000

1.000.000

2.000.000 500.000

2.000.000

4.000.000 500.000

2.500.000

2.000.000

4.500.000

250.000 500.000

750.000

3.750.000

6.250.000

2.500.000

SALDO INICIAL PAGOS ORDENADOS

Al final de este tercer año estamos en condiciones de llegar a las siguientes conclusiones: a) Comparando las previsiones que, para el P.G., se detallaron en el Cuadro A y las realizaciones que se recogen en los sucesivos Cuadros nº.1 correspondientes a los respectivos ejercicios primero, segundo y tercero comprobamos que el P.G. ha sido cumplido al cien por cien: la suma de las “obligaciones reconocidas” tomada ejercicio por ejercicio y

156

EVOLUCIÓN Y

PARTIDA PRESUPUESTARIA

2.00

222.622 222.627

EJERCICIO PARTIDA PRESUPUESTARIA 2.001 2.002 2.001

222.622 222.622 222.627 222.625 222.627

b) Podemos verificar cuánto ha costado la ejecución total del P.G. y también se facilita la valoración de sus elementos parciales a efectos de la inclusión en inventario de modo desagregado: Construcción del edificio (partida 222.622); Proyecto complejo (partida 222.627); Compra de mobiliario (partida 222.625). Todavía no ha terminado

totalmente el seguimiento temporal del P.G. puesto que del Cuadro nº.3 correspondiente al tercer año se desprende que al final de este periodo y comienzo del siguiente existen aún obligaciones de ejercicios cerrados derivadas de la ejecución del P.G. Si suponemos que durante el cuarto ejercicio se satisfacen todas las obligaciones de ejercicios cerrados derivadas de la ejecución del P.G. podemos llegar, por ejemplo, al siguiente cuadro.

SITUACIÓN DE LAS OBLIGACIONES RECONOCIDAS

EJERCICIO

EVOLUCIÓN Y

partida por partida ha coincidido con el referido Cuadro A.

(EJERCICIO 2.004)

SALDO INICIAL a 1-1

PAGOS ORDENADOS

OBLIGACIONES PTES. DE ORDENAR PAGO A 31-12-2.002

2.000.000 500.000 2.500.000

----------------------

SITUACIÓN DE LOS PAGOS ORDENADOS (LIBRAMIENTOS A PAGAR)

(EJERCICIO 2.004)

SALDO INICIAL A 1-1

PAGOS ORDENADOS EN EL EJERCICIO

TOTAL PAGOS ORDENADOS

PAGOS REALIZADOS

OBLIGACI0NES PTES. DE PAGO A 31-12-2.002

1.000.000 2.000.000 -------250.000 500.000 3.750.000

-------2.000.000 500.000 --------------2.500.000

1.000.000 4.000.000 500.000 250.000 500.000 6.250.000

-------------------------------------------

Por último debemos hacer referencia al cumplimiento de la Regla 356 de la ICAL: a) Hemos cumplido la primera exigencia de esta Regla, ya que el P.G. lo tenemos identificado (ver pág.7). b) Hemos hecho el seguimiento de los dos expe-

dientes de gasto en que se ha diversificado la Compra de mobiliario (partida 222.625) (ver pág.8) a través de los siguientes cuadros parciales: Para el primer expediente (el correspondiente al segundo año) el seguimiento se verifica a través del siguiente cuadro parcial.

SITUACIÓN DEL PRESUPUESTO DE GASTOS AL CIERRE (31/12/2.002) APLICACIÓN CRÉDITOS PRESUPUES INICIALES TARIA FUNC. ECO NOM IC. 222

625

1.000.000

MOD CRÉDITOS IFIC DEFINITIVOS CACI ONES

1.000.000

GASTOS AUTORIZA DOS

1.000.000

GASTOS COMPRO METIDOS

1.000.000

OBLIGA CIONES RECONO CIDAS

PAGOS ORDEN.

1.000.000

PAGOS REALIZADOS

157 1.000.000

Para el segundo expediente (el correspondiente al tercer año) el seguimiento se verifica a través de los siguientes cuadros parciales. SITUACIÓN DEL PRESUPUESTO DE GASTOS AL CIERRE (31/12/2.003) APLICACIÓN CRÉDITOS PRESUPUES INICIALES TARIA FUNC. ECO NOM IC. 222

625

1.000.000

MOD CRÉDITOS IFIC DEFINITIVOS CACI ONES

1.000.000

GASTOS AUTORIZA DOS

GASTOS COMPRO METIDOS

OBLIGA CIONES RECONO CIDAS

PAGOS ORDEN.

PAGOS REALIZADOS

1.000.000

750.000

EJERCICIO 2.004. PRESUPUESTOS EJERCICIO

PARTIDA PRESUPUESTARIA

2.003

222.625

SALDO INICIAL OBLIGACIONES

CERRADOS

SALDO INICIAL PAGOS ORDENADOS

TOTAL OBLIGACIONES PROCEDENTES 2.003 TOTAL OBLIGACIONES DE PRESUPUESTOS CERRADOS PARA EL EJERCICIO 2.004 EVOLUCIÓN Y

158

250.000

TOTAL OBLIGACIONES PTES. A 1-1 250.000

250.000

SITUACIÓN DE LOS PAGOS ORDENADOS (LIBRAMIENTOS A PAGAR) (EJERCICIO

EJERCICIO PARTIDA PRESUPUESTARIA 2.003

- OBLIGACIONES

222.625

2.004)

SALDO INICIAL A 1-1

PAGOS ORDENADOS EN EL EJERCICIO

TOTAL PAGOS ORDENADOS

PAGOS REALIZADOS

OBLIGACI0NES PTES. DE PAGO A 31-12-2.002

250.000 250.000

---------------

250.000 250.000

---------------

V. SEGUIMIENTO Y CONTROL DE UN P.G. Las Reglas 357 y 359 de la ICAL se refieren a este asunto y nosotros vamos a verificar si en el desarrollo del ejemplo teórico propuesto para un P.G. de duración superior al año hemos cumplido la normativa sobre seguimiento y control prevista en estas Reglas. A) Respecto a la Regla 357. 1º. Se ha asegurado el cumplimiento de la vinculación jurídica para el proyecto desarrollado.

2º. Se ha establecido para el proyecto un control individualizado de la ejecución presupuestaria de forma que, para cada anualidad y aplicación presupuestaria, los importes de cada fase no han superado a los de fases anteriores. 3º. Se ha controlado en el P.G. y para cada anualidad la ejecución del mismo, permitiendo conocer en cada momento su situación y posibilitando su inventario. B) Respecto a la Regla 359. El seguimiento y control del P.G. se ha efectuado a través de los mismos

registros que los generales del presupuesto y, además, se han registrado: Los datos identificativos del P.G.: código, descripción y periodo de duración. Anualidades a las que ha extendido su ejecución. Para cada anualidad, aplicaciones presupuestarias a través de las que se han realizado. Por último debemos añadir que el control de las partidas presupuestarias adscritas al P.G. es parcial respecto al control general de las mismas en la ejecución del Presupuesto.

Torre del Jaral Almayate Bajo, Vélez-Málaga Texto: Juan de Dios Mellado Fotografías: ®NEZK/98 Realización: 2002

EL CONTROL DE LOS ENTES DE LAS CORPORACIONES LOCALES NURIA MENDOZA DOMÍNGUEZ. Economista. Auditora de la Cámara de Cuentas de Andalucía. Dpto. de Organismos Autónomos y Empresas Públicas.

I. La figura de sociedad mercantil para la prestación de los servicios públicos locales

e define la sociedad mercantil pública o empresa pública como aquella en la cual el sector público participa mayoritariamente en el capital y/o en el control de su dirección. Es decir, toda organización o institución que está bajo el control de la administración pública y que persigue un objetivo público dentro de la disciplina del mercado.

163

Según la participación pública sea total o parcial, podemos distinguir entre sociedades totalmente públicas o sociedades mixtas. En sus inicios, la empresa pública nace por razones de política nacional desde la óptica de un Estado que pretende armonizar el sistema económico desde arriba neutralizando los “fallos del mercado”. La definición legal de empresa pública, la encontramos en el TRLGP, LGPHPCAA, y en la Directiva 80/7237CEE. En los últimos años ha sido constante el recurso de las EELL a constituir sociedades mercantiles o participar en sociedades ya creadas para la prestación y gestión de servi-

cios de su competencia. En la actualidad, según la información disponible en la CCA, existen 217 empresas dependientes en su mayor parte de ayuntamientos. El sector público empresarial de la administración local en Andalucía realiza actividades muy diversas, destacando, sobre todo, las relacionadas con la promoción inmobiliaria, la captación, depuración y

distribución de agua y la gestión del transporte público urbano. Podemos observar que el sector público empresarial local, al igual que el autonómico, está compuesto básicamente por empresas que prestan un claro servicio público y que podían prestarse por la propia Administración. El motivo de la proliferación de las empresas públicas en contra de otras formas jurídicas de

gestión de los recursos de las administraciones, se centra principalmente en una intención de huir del corsé impuesto por el Derecho Administrativo, como la panacea de un movimiento desburocratizador de la gestión administrativa local. A diferencia de los OOAA, que se encuentran encuadrados orgánicamente en la administración, las sociedades mercantiles públicas no responden a un encuadramiento orgánico, sino a una vinculación patrimonial.

164

II. Control interno y función fiscalizadora en las entidades locales El artículo 194 de la Ley 39/1988 establece el sometimiento de la gestión económica llevada a cabo por las Entidades Locales, de los Organismos Autónomos y de las Sociedades Mercantiles de ellas dependientes, a las funciones de control interno en su triple acepción: Función interventora, Función de control financiero y función de eficacia. La función interventora es sólo aplicable a los servicios de las Entidades locales y a los Organismos Autónomos de ellas dependientes, es decir, a los entes de naturaleza administrativa. Sin embargo, el control financiero se ejerce tanto en los entes de naturaleza administrativa, como en los que realizan una actividad empresarial, coexistiendo entonces con la función interventora. En consecuencia, en las

Sociedades Mercantiles dependientes de la Entidad Local, el control financiero se configura como el único sistema de control aplicable por la intervención. En cuanto a la extensión del control, la función interventora pone énfasis en la verificación del grado de cumplimiento de la legalidad en la gestión de los fondos, mientras que el control financiero contempla la actividad del Ente auditado en su conjunto, verificando no sólo el cumplimiento de la legalidad sino también el cumplimiento de los principios de economía, eficacia y eficiencia en la gestión. La última de las diferencias la localizamos en el momento en que se realiza el control, la función interventora representa un control a priori, con anterioridad a la actuación administrativa, mientras que el control financiero es a posteriori, una vez que el acto administrativo se ha llevado a cabo. Por otro lado, en cuanto a la Función Fiscalizadora se refiere, el artículo 204.1 del mismo texto legal, establece que la fiscalización externa de las cuentas y de la gestión económica de las Entidades locales y de todos los Organismos y Empresas de ellas dependientes es función propia del Tribunal de Cuentas, recogiéndose en el apartado 4 del mismo artículo la competencia de fiscalización externa ejercida por los órganos fiscalizadores autonómicos. En el ejercicio de la función fiscalizadora se comprobará el someti-

165

166

miento de la actividad económicofinanciera del sector público a los principios de legalidad, eficiencia y economía, en relación con la ejecución de los programas de ingresos y gastos.

auditoria interna como órgano staff de la dirección y que dirigirá sus funciones a garantizar el control interno y el cumplimiento de los objetivos empresariales.

La diferencia entre el control financiero y la función fiscalizadora se concreta, además de la dependencia del ente que la realiza (interna o externa a la administración fiscalizada), en que los informes de fiscalización son públicos e incluyen recomendaciones y posibles acciones por procedimientos de alcance y responsabilidad contable (en este caso no podemos olvidar que la competencia jurisdiccional corresponde exclusivamente al Tribunal de Cuentas).

En segundo lugar, y teniendo en cuenta que la Administración (Estatal, Autonómica o Local) posee la mayoría del capital y/o control de las empresas públicas, no es de extrañar que ésta quiera ejercer una función fiscalizadora a través de sus órganos de control. La fiscalización de carácter interno es ejercida por la IGAE, en el ámbito Estatal, y por la IGJA, en el ámbito de la CAA y por la Intervención local en el ámbito de las EELL.

III. Niveles de control en las sociedades mercantiles públicas

Las empresas que forman parte del sector público, con el fin de un mejor y más completo conocimiento del origen y la aplicación de los fondos públicos de los que son beneficiarias a través de subvenciones y transferencias, están obligadas a rendir junto a sus cuentas anuales, como el resto de sociedades mercantiles, los llamados PAIF, Programas de Actuación, Inversiones y Financiación (art.87 TRLGP, art.97 LGHP, art. 147.1b) LRHL). En este programa se establecen las previsiones plurianuales de inversiones elaboradas con expresión de objetivos a alcanzar, su cuantificación y los recursos necesarios, de forma que permiten comparar las previsiones con las realizaciones, así como conocer el grado de cumplimiento de los objetivos financiados y de los fines públicos.

Es en las sociedades mercantiles dependientes de las administraciones públicas (estatal, autonómica o local) en las que podemos identificar más niveles de control, tanto de su actividad, como de sus resultados: En primer término, está el control interno de la propia empresa cuyo titular y destinatario es la dirección de la misma. Es este control el que posibilita que el sistema contable aporte una información veraz para la adecuada toma de decisiones. En empresas de una dimensión importante, normalmente encontraremos en su organigrama un departamento de

En tercer lugar, y en cumplimiento de la legislación mercantil, las empresas deben rendir sus estados contables normalizados cumpliendo los principios establecidos en el PGC, de obligado cumplimiento en la legislación mercantil española, sometiendo las Cuentas Anuales a auditorias financieras en cumplimiento de la LSA (empresas que reúnan los requisitos legalmente establecidos, artículo 181 LRL). En cuarto lugar, el control de naturaleza externa, permanente y consuntiva ejercido por los órganos de control externo, Tribunal de Cuentas como supremo órgano fiscalizador y los órganos autonómicos de control externo. (TRLGP, LOTC, LGHP, LCCA, LRBRL). La existencia de estados contables normalizados permite la aplicación de la auditoria financiera o contable a las empresas públicas. En España, sin perjuicio de sus obligaciones mercantiles y regístrales, las sociedades públicas vienen obligadas a rendir cuentas anualmente al Tribunal de Cuentas o a los órganos autonómicos de control externo de las Comunidades Autónomas, a través de la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) o de las Intervenciones autonómicas o locales, según se dispone en el TRLGP y en la LOTC. Por último, el control ejercido por los Parlamentos, destinatarios legales de los informes de fiscalización de los órganos de control externo, a través de los plenos y comisiones.

IV. Contenido de la función fiscalizadora de los órganos de control externo. caso específico de la CCA Desde la publicación de la Ley 1/1988 de creación de la Cámara de Cuentas de Andalucía como Órgano de Control Externo (OCEX) dependiente del Parlamento de la CAA, es el órgano fiscalizador andaluz el que ostenta las competencias de fiscalización externa ejercidas hasta ese momento por el Tribunal de Cuentas, quien se reserva la condición de “supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado” y “único en cuanto a la función jurisdiccional contable”. La CCA, creada por cobertura extraestatutaria, es el órgano técnico dependiente del Parlamento al que le corresponde la fiscalización externa de la gestión económica, financiera y contable de los fondos públicos de la Comunidad Autónoma de Andalucía, según dispone el artículo 1º de la Ley 1/1988 de 17 de marzo (LCCA), modificada por la Ley de 4/2001, de 24 de mayo. Esta última modificación (artículo 8º y artículos 2.1 y 11.1, que hacen remisiones a aquél) de la LCCA, es muy importante en lo referente al control externo de las Entidades Locales, ya que ha afectado a la definición de los subsectores que componen el Sector Público Andaluz. En la nueva

redacción, además de la referencia a la Junta de Andalucía, sus Organismos Autónomos, sus Instituciones y cuantos Organismos y entidades sean incluidos por norma legal, hace referencia específica a las Corporaciones Locales que forman parte del territorio de la Comunidad Autónoma, así como a las empresas públicas de ellas dependientes y a las Universidades Públicas de Andalucía. La antigua redacción del artículo 8º b), hacía confusa la competencia fiscalizadora de la CCA en relación a las CCLL, quedando ahora totalmente subsanada por la nueva redacción. Los resultados de la función fiscalizadora de la CCA se exponen por medio de Informes, que pueden ser generales o específicos. Los criterios de fiscalización o auditoria aplicables a una empresa pública son prácticamente iguales a los aplicables a la empresa privada. Se llevan a cabo de acuerdo con los Principios y Normas Técnicas de Auditoría del Sector Público. La diferencia estriba exclusivamente en la importancia y amplitud con los que se realiza al análisis del cumplimiento de legalidad y el control interno aplicado por la empresa. Así mismo, y en relación a la regularidad contable, los porcentajes establecidos para el cálculo de la materialidad total son menores que en una auditoria de empresa privada, ya que se exige un rigor contable mayor cuan-

do se trata de la gestión de fondos públicos. Los tipos de fiscalizaciones o auditorias que la CCA realiza sobre las empresas de su ámbito de actuación pueden ser: 1. Auditoria de regularidad legal, también llamada de legalidad o de cumplimiento, en la que se verifica, examina o comprueba si la empresa pública ha cumplido las leyes, reglamentos y demás normas específicas que afectan al desarrollo de su actividad. En el informe se señalan las infracciones legales detectadas y los posibles daños causados al interés público. 2. Auditoria financiera o de regularidad contable, por medio de la cual se analiza si las cuentas anuales y el informe de gestión representan la Imagen Fiel de la empresa auditada y si han sido elaborados de acuerdo con los principios de contabilidad generalmente aceptados. En este tipo de empresa, y debido a la importancia que el cumplimiento de la legalidad vigente tiene sobre el sector público, por lo general, toda auditoria de regularidad contable requiere una auditoria previa de legalidad. En las EEPP este tipo de auditoria tiene un contenido más amplio, analizándose no sólo la normativa que incide directamente en los aspectos contables. 3. Auditoria de economía, eficacia y eficiencia, también llamadas

167

auditorias operativas o de gestión, mediante la cual se analiza si la correspondiente empresa pública ha utilizado óptimamente, con criterio económico, los recursos financieros públicos puestos a su disposición. Por medio de la auditoria de eficacia se analiza si se han alcanzado los objetivos o resultados previstos. La auditoria de eficiencia y economía centran su atención en el análisis de la racionalidad global y de cada una de las partes correspondientes a la empresa.

168

En las auditorias de eficiencia y economía y, sobre todo, en las de eficacia se le presta una atención especial al análisis de las subvenciones y demás ayudas que la empresa percibe con cargo a los fondos públicos, así como a la ejecución de los programas de actuación, inversiones y financiación (PAIF), cuya cumplimentación y rendición supone una exigencia legal, el grado de cumplimiento de los contratos-programas y de los demás planes y previsiones por los que se rija la actividad de la empresa. 4. Auditorias integrales, en las que se analizan aspectos de legalidad, regularidad económico-financiera y operativos. Actualmente, en la CCA, se realizan más fiscalizaciones de carácter financiero y de legalidad que de tipo operativo, pero siendo este el tipo de control que más interesa a la opinión pública en general, ya que evalúa y se pronuncia sobre la gestión de los

fondos públicos, se tiende a incrementar el número de auditorias o fiscalizaciones operativas a realizar al Sector Público de su competencia, y por tanto a las empresas públicas. La dificultad principal que suelen presentar este tipo de fiscalizaciones es el análisis de la eficiencia, porque en la realización de este tipo de análisis es esencial contar con elementos comparativos que permitan evaluar la eficiencia en la gestión. En gran parte de las actividades que se evalúan, la obtención de resultados lo suficientemente homogéneos que permitan la comparación en la gestión de un servicio resulta complicado. La eficiencia y la eficacia, en estos casos se evalúan conjuntamente: “se es eficiente si se es eficaz”, cumpliendo los objetivos que tienen previstos, con los medios de los que se dispone, y cumpliendo unos estándares de calidad establecidos. Desde el ejercicio 1999, se han puesto en marcha herramientas informáticas para la elaboración de informes de auditorias financieras a las empresas públicas. Fue precisamente en la fiscalización de una sociedad mercantil municipal (TUSSAM), en la que se inició la utilización de esta herramienta, que consiste en la mecanización del proceso de auditoria desde el cálculo de materialidades y la aplicación informática de un sistema de muestreo estadístico, hasta la cumplimentación de los programas de trabajo. En el momento actual, la aproximación a la auditoria informatizada en

la CCA se limita a la financiera, y en el ámbito exclusivo de las empresas públicas. En el Departamento de Organismos y Empresas de la CCA, se realizan fiscalizaciones de las empresas públicas pertenecientes a su ámbito de actuación, incluyendo tanto a empresas dependientes de la Junta de Andalucía como a las Corporaciones Locales. En cada Plan de Actuaciones anual suelen contemplarse dos fiscalizaciones de empresas, de distintas dimensiones. Además, como parte integrante del Informe de Cuenta General, se publica anualmente el informe de fiscalización de la Cuenta General de las EEPP de la Junta de Andalucía.

LA REVISION DE LOS ACTOS EN MATERIA DE TRIBUTOS LOCALES TOMÁS COBO OLVERA. Magistrado de lo Contencioso Administrativo en Almería.

169

El recurso de reposición se puede interponer sólo contra los actos administrativos, no frente a las ordenanzas.

Destacó, en primer lugar, del recurso de reposición frente a los actos tributarios locales, lo siguiente:

La materia frente a la que se puede interponer este recurso alcanza tanto a los tributos como a cualquier otro ingreso de derecho público, tales como precios públicos, multas y sanciones pecuniarias. En cuanto a deter-

l ponente comenzó haciendo alusión a las diversas normas que regulan el régimen jurídico de la revisión de los actos administrativos, profundizando en aquellos medios revisorios que afectaban de forma más directa a los tributos locales.

minados ingresos de derecho público, como es el caso de las multas, incidía que era necesario, a estos efectos, diferenciar el procedimiento sancionador, cuyo acto definitivo podrá ser objeto del potestativo recurso de reposición, de la exacción de las multas cuyo régimen de recursos será el previsto en el art. 14 de la LRHL. En los términos en que se

170

pronuncian los artículos 108 de la LBRL y el 14 de la LRHL, se desprende que la naturaleza de este recurso es previo y obligatorio para acceder a la vía judicial. Sin embargo, al ser ese el único efecto obligacional, se plantea si el legislador ha sido lo debidamente cuidadoso para dar efectividad a esa obligatoriedad. Se puso de manifiesto esto, porque la Ley de Jurisdicción Contenciosa-Administrativa (Ley 13/ 1998), no sólo no prevé en ninguno de sus preceptos como causa de inadmisibilidad la falta de interposición de recurso de reposición, sino que de forma expresa en su art. 25 señala que el recurso contencioso-administrativo es admisible en relación con los actos expresos o presuntos de la Administración Pública que pongan fin a la vía administrativa. Y el recurso de reposición en materia tributaria local se interpone cuando ya se ha agotado la vía administrativa. Esto quiere decir que el acto que llega a la vía judicial, con recurso previo de reposición o sin él, ya ha puesto fin a la vía administrativa, y por tanto, conforme al art. 25 de la LJCA, la impugnación ha de ser admitida por el Juzgado o Tribunal, tanto si se ha interpuesto el recurso de reposición como si no. Recordando que los motivos de inadmisión del recurso contencioso-administrativo han de ser interpretados restrictivamente, y sólo es posible aplicar aquellos que vengan expresamente previstos en una norma, en ningún caso es posible realizar una aplicación extensiva o analógica de dichas causas de inadmisión, criterio mantenido por la jurisprudencia del

Tribunal Supremo. Como conclusión señaló que: a) La ausencia de interposición de recurso de reposición en materia tributaria local, no se prevé como motivo de inadmisión del recurso judicial. b) Incluso entendiendo que su ausencia es motivo de inadmisibilidad, sería un defecto subsanable, debiendo requerir el órgano judicial la subsanación, sin la cual no puede aplicarse dicho motivo. c) Para dar virtualidad a la condición de requisito previo a la vía judicial del recurso de reposición en materia tributaria, ha de adaptarse la Ley Jurisdiccional a tal naturaleza, modificando el art. 25 de la Ley actualmente en vigor, y contemplando en alguno de sus preceptos, como causa de inadmisibilidad, la falta de interposición de dicho recurso administrativo.

para resolver sin hacerlo la Administración habrá caducado el procedimiento, y por tanto no cabe hablar de silencio administrativo a efectos de impugnación ante la Administración o la Jurisdicción Contenciosa-Administrativa. Sin embargo, sí se prevé, dentro de la gestión tributaria, determinados procedimientos que son iniciados a instancia de parte interesada, y el no resolverlos en plazo permite a los afectados, acudir a la vía del recurso, en primer lugar al de reposición, y posteriormente al judicial. Algunos supuestos en los que el procedimiento se inicia a instancia de parte, son aquellos que tienen como pretensión el reconocimiento de un determinado beneficio fiscal o el aplazamiento y fraccionamiento del pago.

Advirtió que el recurso de reposición se interpondrá dentro del plazo de un mes contado desde el día siguiente al de la notificación expresa del acto cuya revisión se solicita o al de finalización del período de exposición pública de los correspondientes padrones o matrículas de contribuyentes u obligados al pago. Llamando la atención que el legislador no ha previsto el cómputo del plazo para interponer el recurso de reposición cuando la administración no resuelve expresamente en los plazos previstos normativamente, cuando el sujeto pasivo es quien insta el procedimiento. Cierto que generalmente -dijo- los procedimientos tributarios, al ser de gravamen, serán instruidos de oficio, motivo por el cual, transcurridos los plazos

Analizó posteriormente algunas cuestiones de la reclamación económica-administrativa, advirtiendo que la misma había sido suprimida como vía impugnatoria de los actos tributarios locales con la publicación de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de régimen local. No obstante señaló que sí será necesario utilizar y agotar la vía económica-administrativa en los siguientes supuestos de gestión de tributos locales: A) Cuando la gestión de un tributo local esté encomendada a otra Administración Pública no local. B) Cuando la Entidad local asuma por delegación la Inspección del IAE.

C) Cuando la Entidad local asuma la gestión censal de IAE. Seguidamente analizó el régimen jurídico de la revisión de los actos nulos en materia tributaria. Se puso de manifiesto las diferencias existentes entre la Ley 30/92 y LGT en cuanto a los motivos de nulidad radical. Tres son los supuestos que se contemplan en el art. 62 de la LRJPAC y no tienen reflejo en el art. 153 de la LGT: Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional. Los que tengan un contenido imposible. Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición. El ponente hacía la siguiente conclusión: 1.- Los actos que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional, debían ser motivo de nulidad de los actos en materia tributaria, ya que la jurisprudencia y doctrina así lo habían entendido aún cuando este motivo no venía reflejado en la LPA de 1958. 2.- Los que tengan un contenido imposible. Precisó que esta causa hace referencia más bien a actos

inexistentes, y aunque pueden producirse con dificultad en materia tributaria, si alguna vez apareciera, también debía considerarse el acto nulo. 3.- Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición. Su operatividad en el campo de la gestión tributaria es prácticamente nula, toda vez que dichos actos no tienen por finalidad conceder facultades o derechos a los sujetos pasivos, que además deben de carecer de los requisitos esenciales para adquisición. En cuanto al procedimiento para la declaración administrativa de nulidad absoluta de un acto de gestión tributaria señaló algunas particularidades en relación con este mismo procedimiento regulado en la Ley 30/92 como la referente al dictamen del Consejo de Estado, que según prevé el art. 102 de la LRJPAC es obligatorio y vinculante, y en cambio en el art. 153 de la LGT, es obligatoria su solicitud, pero no vinculante. En la LGT no se contempla el plazo que dispone la Administración para dictar el acto de forma expresa, en cambio en el art. 102 de la LRJPAC se dice que cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el trascurso del plazo de tres meses desde su inicio sin dictarse resolución producirá la caducidad del mismo. Si el procedimiento se hubiera iniciado a solicitud de interesado, se podrá entender la misma desesti-

171

172

mada por silencio administrativo. El RD 803/1993, de 28 de mayo, por el que se modifican determinados procedimientos tributarios, en su Anexo III, señala que los procedimientos especiales de revisión contemplados en el art. 153 y 154 de la LGT, no tienen plazo prefijado para su terminación. Esta previsión la calificaba el ponente como ilegal, ya que se opone al art. 42 de la Ley 30/1992. Sólo se podrá eximir la exigencia de plazo máximo para concluir el procedimiento, señalaba, en aquellos supuestos especiales que justificaran, por su complejidad, la necesidad de mantener el procedimiento el tiempo necesario para llevar a cabo los trámites oportunos, con el límite de la prescripción del derecho, como puede ocurrir en los procedimientos recaudatorios. Pero esta excepcionalidad no se aprecia en el procedimiento de revisión de oficio, postura que queda avalada con la expresa limitación temporal (tres meses) que se contempla en la LRJPAC para supuestos idénticos. Además, en ningún caso puede admitirse que un procedimiento que puede iniciarse a instancia de parte, pueda demorarse sine die, pues de ser así se produciría la más fragante infracción del derecho a los recursos de que dispone el ciudadano, así como provocaría frustración al interesado que por el simple hecho de no resolver la Administración, vería como su pretensión quedaría yugulada. Por lo que se refiere a la revisión de los actos anulables destacó

que la revisión de este tipo de actos tiene el límite temporal que se contempla en el art. 154 de la LGT: en tanto no haya prescrito la acción administrativa. Prescripción que viene determinada en el art. 64 de la propia LGT para determinados supuestos. Esta previsión supone que no existe un plazo dentro del cual deba procederse a la revisión de oficio en materia tributaria, sino que el límite se encuentra en el mismo plazo de prescripción de la acción, situación que, a estos efectos, se asimila a los límites temporales de la revisión de actos nulos de pleno derecho. Que la LGT no prevé que el procedimiento pueda iniciarlo los interesados, como sí lo hace cuando se refiere a los actos radicalmente nulos. El ponente entendía que después de la promulgación del RD 1163/1990, de 21 de septiembre, por el que se regula el procedimiento para la devolución de ingresos indebidos de naturaleza tributaria, en cuya disposición adicional segunda se indica que: “No obstante, los obligados tributarios podrán solicitar la devolución de ingresos efectuados en el Tesoro, instando la revisión de aquellos actos dictados en vía de gestión tributaria que hubiesen incurrido en motivo de nulidad de pleno derecho, que infringiesen manifiestamente la ley o que se encontrasen en cualquier otro supuesto análogo recogido en los artículos 153, 154 y 171 LGT y en las leyes o disposiciones especiales”, parecía claro que el procedimiento de revisión de actos anulables pueda ser iniciado a instancia del interesado, y no únicamente de oficio.

173

Torre de Lagos Vélez-Málaga Texto: Jorge Lindell Fotografías: ®NEZK/98 Realización: 2002

LA INCINERACIÓN: UNA ALTERNATIVA ECOLÓGICA EN LA GESTIÓN DE R.S.U. Yolanda Alarcón López. 1. Objeto y motivación del estudio

l presente estudio tiene por objeto el desarrollo de uno de los procesos de tratamiento de los residuos sólidos urbanos: la incineración, añadiéndole la posibilidad de recuperación energética a partir de los residuos generados en la ciudad de Málaga. La elección del tratamiento de incineración se debe a su interesante proceso desde el punto de vista técnico, ya que además de la eliminación de residuos, obtenemos de ellos energía, con lo que solucionamos dos graves problemas de la sociedad actual. Así, una parte de la energía eléctrica que pudiera generarse en la planta de tratamiento sería utilizada para el propio abastecimiento de la misma y el resto se cedería a la red eléctrica con los ingresos que ello supondría. 1.1 LOS RESIDUOS SÓLIDOS URBANOS La UE, en su directiva 75/442, especifica que se entenderá por residuo cualquier sustancia u objeto del cual se desprenda su poseedor o tenga la obligación de desprenderse, en virtud de las disposiciones nacionales vigentes. Actualmente, se encuentra modificada en la directiva 91/156/CEE que establece además la obligatoriedad de los Estados miem-

bros de fomentar el desarrollo de tecnologías limpias, la valorización de los residuos mediante reutilización y reciclado, así como la utilización de los residuos como fuente de energía. El conocimiento de la cantidad total de residuos recogidos en un núcleo urbano y la composición de los mismos tiene gran importancia para la toma de decisiones en la elección en los sistemas de tratamiento. Podemos decir que en Málaga los índices de producción, según datos facilitados por el Ayuntamiento, supera las 300.000 toneladas, considerando una población de 600.000 habitantes, que se incrementa durante el verano. La composición media de los residuos en la ciudad de Málaga es la siguiente: 49% materia orgánica, 20% papel y cartón, 8% vidrios, 7% plásticos, 4% metales, 3% gomas y cueros, 2.5% madera, 2% textiles y 4.5% restante de materiales diversos. Existen cuatro características de los residuos sólidos cuyo estudio resulta básico para establecer el sistema de tratamiento o eliminación más adecuado. Éstas son la densidad, el grado de humedad, el poder calorífico y la relación carbono - nitrógeno. De ellas, la más importante para el sistema de incineración es el poder calorífico. Un valor de 1.000 kcal/kg es el límite mínimo para adoptar este sistema, ya que permite la combustión de residuos

en los grandes incineradores sin necesidad de combustible adicional. En el caso de los residuos urbanos, debido a su heterogeneidad, el poder calorífico inferior (P.C.I.) tiene sensibles variaciones, por lo que sólo tiene sentido hablar de un valor medio que para las basuras malagueñas oscila entre 1500-2000 kcal/kg. Según los cálculos realizados para este estudio, el P.C.I. es de 1.865.33 Kcal/Kg. 1.2 GESTIÓN DE LOS RESUOS SÓLIDOS URBANOS

Se entiende por gestión de residuos sólidos urbanos el conjunto de operaciones encaminadas a dar a los residuos producidos en una zona el destino global más adecuado desde el punto de vista ambiental y, especialmente, en la vertiente sanitaria, de acuerdo con sus características, volumen, procedencia, coste de tratamiento, posibilidades de recuperación y de comercialización y directrices administrativas en este campo. Comprende las fases de pre-recogida, recogida, transporte y tratamiento de los mismos. En la fase de tratamiento se incluyen todas aquellas operaciones destinadas a la eliminación o al aprovechamiento de los recursos contenidos en los R.S.U. Los sistemas

177

actualmente más utilizados son: el vertido controlado, la incineración, el reciclado y el compostaje. Hay que hacer constar que si bien el vertido incontrolado es el sistema más utilizado por los municipios españoles para eliminar las basuras, no puede considerarse como sistema de tratamiento, sino como simple abandono de las mismas. En nuestro estudio, como se comentaba al principio, se ha elegido como sistema de tratamiento la incineración con recuperación energética.

178

La incineración es un proceso de combustión controlada que transforma la fracción orgánica de los residuos sólidos urbanos en materiales inertes y gases. No es un sistema de eliminación total, pues genera cenizas, escorias y gases, pero determina una importante reducción de peso y volumen de las basuras originales. La utilización del sistema de incineración para tratar los residuos sólidos urbanos presenta las siguientes ventajas: escasa utilización de terrenos posibilidad de implantación cerca del núcleo urbano posibilidad de tratamiento de cualquier tipo de residuos si su poder calorífico es el adecuado posibilidad de adecuación a la eliminación de fangos de aguas residuales posibilidad de recuperación de energía para plantas de gran capacidad.

Sin embargo, existen también una serie de inconvenientes que generalmente son de tipo económico. Los problemas de contaminación atmosférica están resueltos, pero suponen importantes inversiones en sistemas de depuración de humos. También ha de considerarse el coste de tratamiento de las aguas residuales generadas por los residuos en la zona de almacenamiento y de las utilizadas en el enfriamiento de escorias. La combustión de los residuos libera una cantidad de energía térmica que puede ser recuperada para usos como: alimentación a una red calefacción, producción de agua caliente sanitaria, producción de vapor para la industria, producción de energía eléctrica por vapor de alta presión, acondicionamiento de turbinas por los gases de la combustión, etc. La experiencia indica que este tipo de instalaciones sólo comienza a ser rentable a partir de una capacidad de tratamiento de 500 Tn/día. 2. Planta incineradora de R.S.U. Una planta incineradora se puede considerar dividida en cuatro bloques fundamentales, como muestra el esquema: Bloque 1: Almacenamiento. Bloque 2: Incineración - recuperación. Bloque 3: Tratamiento de gases. Bloque 4: Aprovechamiento energético.

Se ha considerado para el presente estudio que la hipotética planta podría estar situada en el polígono industrial del Guadalhorce, en el término municipal de Málaga, con el fin de abaratar al máximo el transporte de los residuos generados en la ciudad a la planta de incineración. Ocuparía una superficie de unos 10.000 m2, 2059 m2 construidos, totalmente integrados en el entorno y que no se diferencien de cualquier otra industria situada en las proximidades. De los 2059 m2 construidos, 330 m2 se destinarían para llegada y descarga de camiones; 360 m2 para foso de almacenamiento con una profundidad de 6 m; 375 m2 para oficinas, servicios y sala de control; 640 m2 para recogida de escoria, ceniza y chatarra; 440 m2 para zona de combustión; 75 m2 para grupo de recuperación energética; 225 m2 para zona de tratamiento de gases y 54 m2 destinados para ventilador de tiro y chimenea. El resto de la superficie exterior se destinaría a aparcamientos, entrada y salida de camiones, almacenes y jardines. La nave tendría una altura total de 26 m y el puente grúa situado sobre el foso de almacenamiento podría estar a una cota de 20 m. La planta tendría un potencial de eliminación de 300.000 Tn de R.S.U. al año, siendo suficiente para una población fija de 600.000 habitantes que, como se ha apuntado con anterioridad, en verano se incrementa.

BLOQUE 1: ALMACENAMIENTO Este bloque consta de: plataforma de descarga y maniobra foso de almacenamiento. Al foso de almacenamiento se prevé que llegue directamente la basura de la recogida. Tendría una superficie de 360 m2, un volumen de 2160 m3 y una profundidad de 6 m, para poder admitir residuos voluminosos, asimilables a los urbanos, de ori-

gen domiciliario. A tal efecto, se suele disponer en la cota de la plataforma, junto al foso de almacenamiento, una fosa de vertido y trituración. Los residuos voluminosos serían descargados en esta fosa, siendo a continuación triturados mediante una cizalla de gran potencia y accionamiento hidráulico. Los residuos ya triturados se vierten directamente al foso de almacenamiento.

aire de combustión se aspire de él, asegurando de esta forma que ninguna clase de malos olores o polvo se escape a la atmósfera. Para la carga de tolvas de alimentación a los hornos, se dispone de dos puentes grúa equipados con una cuchara tipo pulpo, que permite la carga de 2.5 m3 de residuos comprimidos, equivalente a 1.250 Tn. BLOQUE 2: INCINERACIÓN -

RECUPE-

RACIÓN

El foso ha de mantenerse en depresión, siendo suficiente que el

Este segundo bloque ocuparía

179

una superficie de 1080 m2, donde se instalarán 2 hornos de parrilla horizontal para la combustión de los R.S.U., 2 calderas para la generación de vapor, además de 2 zonas para la recogida de escoria y chatarra procedente de esta etapa y de las etapas posteriores.

180

Al objeto de obtener las condiciones requeridas por la CEE en materia de contaminación atmosférica de plantas incineradoras, se deben instalar en el horno entradas de aire de combustión (aire primario), de aire secundario y, en su caso, terciario, todas ellas ubicadas de forma estratégica y en condiciones de presión y temperatura adecuadas. La alimentación del horno se efectúa por vertido directo de los residuos al interior de la tolva de carga. Una vez introducidos, pasan por gravedad a un primer elemento móvil (dosificador), cuya velocidad es regulable de forma

que, actuando sobre la frecuencia de su movimiento alternativo, permita variar a voluntad el flujo de residuos al horno. Ya en el interior del horno se inicia el secado de los residuos por vaporización de la humedad ligada. Las ventajas de utilizar horno de parrilla, frente a los inconvenientes de los restantes tipos, son principalmente su gran capacidad horaria y sus mínimos costes de inversión, además de cumplir los requisitos anteriormente expuestos. Dentro de la amplia gama de hornos de parrilla existentes, se ha optado por el horno de parrilla horizontal con empuje superior en sentido opuesto, de capacidad mecánica unitaria de 17,2 Tn/h, puesto que se trata de una de las tecnologías más avanzadas con enormes ventajas. En cada línea de combustión,

las cenizas recogidas en las distintas tolvas de descarga del horno, así como las escorias que se forman como producto del proceso de incineración de los residuos, son conducidas a un canal formado por un depósito de plancha de acero en el que se mantiene una circulación de agua de refrigeración. Un rascador con cadena extrae las escorias y, tras conducirlas por una rampa de escurrido, las entrega sobre una cinta transportadora en un depósito de almacenamiento. La escoria resultante no férrica se puede aprovechar para aglomerados asfálticos y la escoria férrica (chatarra) para usos industriales. El calor generado en el horno se transporta a la caldera por medio de los gases de combustión. La caldera estará diseñada para la producción de vapor sobrecalentado y estará formada por cámara radiante, pantalla, sobrecalentador, banco de convección y eco-

1. Plataforma de descarga 2. Puente grúa 3. Cuchara pulpo 4. Foso de alimentación 5. Tolva de alimentación 6. Horno de parrilla horizontal 7. Cámara de combustión 8. Tolvas de evacuación de cenizas 9. Ventilador de aire primario 10. Foso de escoria y cenizas 11. Canal evacuación escorias 12. Ventilador secundario 13. Caldera de recuperación 14. Calderín de vapor 15. Tolvas de evacuación de cenizas 16. Sinfines de cenizas 17. Sinfines de cenizas del filtro 18. Filtro de gases 19. Grupo turboalternador 20. Ventilador de tiro 21. Chimenea

nomizador. La única particularidad respecto a una caldera para un proceso similar con otro combustible es la limitación por ensuciamiento y escoriación de la superficies de los tubos, debido a las impurezas inorgánicas de las basuras. Esta situación no hace posible la generación de vapor a temperaturas superiores a 400ºC, ya que de otra forma se pueden llegar a presentar importantes problemas de corrosión. Dentro de los diferentes tipos de caldera de alta presión mul-

titubular, se ha elegido para esta instalación una caldera tipo Benson, para la generación de vapor destinado a la producción de energía eléctrica, por ser ésta de haces verticales que se utilizan para la transmisión del calor por radiación en calderas multitubulares. La eficacia de una caldera viene dada por la cantidad de vapor de agua producido por metro cuadrado de superficie de calefacción y hora. En este caso, según los cálculos realiza-

dos a partir del P.C.I. y la capacidad unitaria de los hornos, se tiene una capacidad de vapor por hora de 90 Tn, y una superficie de calefacción de 2.987 m2. Aunque el vapor se produce en la caldera, la instalación térmica para la producción de vapor consta de hogar, caldera, recalentadores y, en muchos casos, economizadores, como es éste. Según los cálculos realizados la superficie de calefacción del economizador es de 2072.5 m2.

181

BLOQUE 3:TRATAMIENTO

DE GASES

Para esta zona se destinará una superficie de 225m2 y además 54m2 para el ventilador de tiro y chimenea.

182

Los gases de combustión procedentes de la incineración de residuos contienen sustancias nocivas que pueden ser clasificadas en gases ácidos (ClH, FH, SO2 y NO), metales pesados (plomo, cadmio, arsénico y mercurio), compuestos orgánicos (clorobencenos, clorofenoles, hidrocarburos poliaromáticos (PAH) y dioxinas) y partículas. Estos grupos de agentes contaminantes tienen características químicas y físicas diversas y requieren diferentes métodos para su eliminación. Hay tres métodos principales para la limpieza de los gases de combustión de las incineradoras de residuos: 1) Método seco, en el que un reactivo seco es añadido a los gases de combustión y el producto final es un polvo seco. 2) Método semiseco, donde el reactivo es añadido en forma de lechada que se seca en los gases de combustión y el producto final también es un polvo seco. 3) Método húmedo, en el que los gases de combustión se limpian con agua que puede contener reactivos. El agua que se utiliza para limpiarlos se contaminará y se necesitaría más agua para su depuración.

La reducción catalítica se usa al objeto de eliminar los óxidos de nitrógeno. Teniendo en cuenta los distintos métodos para el tratamiento de gases, se ha elegido el método seco combinado con una reducción catalítica selectiva (SRC), debido a razones de simplificación de sistemas, características de los residuos y costes. BLOQUE 4:APROVECHAMIENTO ENERGÉTICO

Este último bloque ocupará una superficie de 75m2, destinados a: 2 grupos turboalternadores de potencia 15 Mw cada uno, sistemas de condensación- refrigeración y un sistema para el tratado del agua de alimentación de las calderas. De acuerdo con los cálculos realizados sobre la capacidad térmica obtenida de 8.912.14 Kcal/seg ,en el hipotético caso que se está considerando, y con los datos descritos hasta el momento, la potencia total real ( teniendo en cuenta el rendimiento total del ciclo de energía del 28% ) que se obtendría sería de 15.646 Kw. TURBINA

DE CONDENSACIÓN

El vapor producido por ambas calderas de vapor saturado en explotación normal llega, a través de una válvula de cierre rápido y 3 válvulas de regulación de vapor, a la tur-

bina delante de la rueda de regulación. El turbogrupo posee una regulación electrohidráulica que, durante la explotación normal, permite mantener la presión del vapor vivo y de extracción dentro de los valores prescritos. En caso de falla de red, el turbogrupo pasa automáticamente a servicio aislado y abastece la instalación de incineración de basura con vapor y corriente, al mismo tiempo que queda asegurada la regulación de su velocidad. En explotación con regulación de velocidad son las válvulas en bypass, en lugar de las servoválvulas de la turbina, las que se encargan de la regulación de la presión del vapor vivo. La regulación de la extracción se encarga igualmente de asegurar una presión de extracción constante en este caso de servicio. CONDENSACIÓN Y

REFRIGERACIÓN

El vapor de la turbina, o en su caso el derivado, se condensa en un intercambiador enfriado con agua. Este agua se recircula a través de un sistema de refrigeración en donde se disipa el calor de condensación. El ciclo térmico se cierra mediante el conjunto de colectores, moto-bombas, depósitos y una planta de desmineralización de agua que, junto con tuberías de vapor, agua y condensados, dé lugar a un ciclo cerrado con unas pérdidas de agua mínimas.

TRATAMIENTO

DE AGUAS RESIDUALES

La formación de las incrustaciones es sumamente perjudicial y peligrosa, ya que disminuye la conductividad y presenta riesgo de explosión, puesto que al disminuir el paso de calor por unidad de superficie y tiempo, ha de forzarse la combustión para mantener un nivel de temperatura y presión en el vapor producido. Las modernas calderas multitubulares, en las cuales el riesgo de explosión es mínimo por no existir grandes acumulaciones de agua, presentan la particularidad de la reducida sección de los tubos de agua, que exigen una pureza de la misma suficiente para eliminar la más remota posibilidad de formación de depósitos. TRATAMIENTO

DE LAS AGUAS DE ALI-

MENTACIÓN

La preparación del agua destinada a la alimentación de las calderas se compone de varios procesos que podríamos resumir como sigue: 1. Tratamiento inicial: filtración descarbonatación eliminación de sustancias orgánicas 2. Depuración-desmineralización 3. Tratamiento final: desgasificación

Por esta razón, nuestra instalación de desmineralización de agua llevará tres cambiadores en serie, uno catiónico, otro aniónico y el tercero desilicicante, teniendo en cuenta el carácter muy débil del ácido silícico. La desgasificación de las aguas destinadas a la alimentación de las calderas se conoce con el nombre de desaireación, ya que los gases que se tratan de eliminar son los del aire disueltos en el agua. Ésta se realiza principalmente por procedimientos mecánicos y térmicos. En los procedimientos mecánicos, se pulveriza o se bate el agua en un recipiente en el que se mantiene un pequeño vacío. El desprendimiento del aire se favorece con una ligera elevación de temperatura del agua. En los procedimientos térmicos, aunque similares, interviene como factor principal la temperatura. El agua se lleva hasta ebullición a 95 Cº en los desgasificadores en los que existe una ligera depresión. La ebullición se mantiene durante breve tiempo. 3. Estudio económico: coste de una incineradora Se considera una primera aproximación de lo que puede representar la inversión de una planta incineradora, según la capacidad de tratamiento de la misma, y bajo las

siguientes hipótesis: El combustible utilizado es R.S.U. Se dispone de tratamiento de gases consistente en depuración de humos y filtrado por filtro de mangas. La planta consta de dos líneas, con horno de parrilla, idénticas y régimen previsto de 7500 h/año. El ratio de inversión por unidad de capacidad puede variar entre 50.000 ptas/Tm, para una incineradora de 60.000 Tm/año; hasta 20.000 ptas/Tm, para una incineradora de 360.000 Tm/año; existiendo, por tanto, una importante disminución del coste de la planta por incremento del factor de escala. Tomando como dato la capacidad de la planta de 300.000 Tn/año, y según los cálculos realizados, obtenemos una inversión inicial de 7.000 millones de pesetas. Los conceptos que a continuación se mencionan pueden dar origen a unos costes de operación que, en su conjunto, variarán entre 3.700 Ptas/Tm, para las plantas de tamaño más pequeño (60.000 Tm/año), y 2.100 Ptas/Tm, para las de mayor capacidad. Este coste está compuesto por los siguientes apartados: Personal (en sus deferentes categorías), Mantenimiento, Escorias y cenizas, Aditivos y otros (suministro de energía eléctrica, de agua, seguros, material fungible etc.).

183

3.1.TARIFAS

ELÉCTRICAS

En el caso de incineración de R.S.U. con aprovechamiento energético, en comparación con otras formas de eliminación o valorización, se cuenta con unos ingresos adicionales por dicho concepto que contribuyen de forma muy significativa al equilibrio económico de la actividad.

184

La producción eléctrica específica neta, es decir, descontando los consumos propios de la incineradora, puede oscilar, para el caso de R.S.U. entre 380 kw/Tm y 280 kw/Tm, dependiendo del poder calorífico del residuo y del rendimiento global que se pueda conseguir alcanzar para el ciclo.

La conexión y cesión de energía eléctrica a la red se regula anualmente por el Ministerio de Industria, Comercio y Turismo. En 1998 ha sido regulada por el Real Decreto 2818/1998 de 23 de diciembre, publicada en el B.O.E. del 30 de diciembre. En el capítulo IV, artículos 26 y 29 de dicho Real Decreto, se puede calcular el precio por la energía eléctrica entregada. Para el caso que se está considerando y dado que la potencia cedida es de 12.516 kw = 12.52 Mw, el cálculo de la prima de acuerdo con el art. 29 será de 3.53 ptas. El complemento por factor de potencia se calcula a partir de la siguiente expresión: Resultando: Precio Kwh = 7.3 + 3.5) + 0.22 x (7.3 + 3.53) = 11.07 Ptas/kwh. donde cos f = 0.95 es el factor de potencia de la instalación. 3.2. CRITERIOS DE EVALUACIÓN DE LA VIABILIDAD DE LA INVERSIÓN

Independientemente del modelo de gestión por el que se opte para el desarrollo del proceso inversión-explotación, estos proyectos se caracterizan por el marcado protagonismo de las Administraciones Locales (Ayuntamientos y Diputaciones) ya que

son estas las entidades responsables y competencias en materia de gestión de R.S.U. dentro de su ámbito territorial. Esta circunstancia determina el tipo de requerimientos económico-financieros exigibles, ya que en general se trata de un proyecto de inversión en el que no se pretende rentabilizar las aportaciones, sino más bien prestar un servicio con unas condiciones medioambientales aceptables por la sociedad y, adicionalmente, contribuir a la diversificación energética. Pensando en una gestión directa de la construcción y explotación, el criterio de viabilidad económica que parece más ajustado a estas premisas es que, durante la etapa de explotación, el proyecto no requiera nuevas aportaciones exteriores para cubrir desfases o situaciones de incapacidad económica para seguir operando. Esto se puede reflejar de manera que las previsiones de los flujos de caja, los valores de ésta, se mantengan siempre positivos durante la vida útil de la instalación y especialmente durante el período en el que se están amortizando los créditos. A MORTIZACIÓN

LOS

COSTES

INICIALES

De acuerdo con el presupuesto realizado, el coste inicial es aproximadamente de 7.000 millones de pesetas. Se ha establecido anteriormente que la potencia obtenida es de

15.646 kw, siendo 3.129,2 kw para autoconsumo de la planta y 12.516 kw para explotación de la compañía suministradora de energía eléctrica. Fijado con anterioridad en el apartado 3.1. el precio del Kw/h en 11,07 ptas., se obtiene como beneficio de la venta aproximadamente 1.214 millones de pesetas. Para una planta de capacidad 300.000 Tn/año, los costes de explotación anuales serán del orden de 700 millones de pesetas, por lo que se obtiene un superávit del orden de 514 millones de pesetas. Por lo tanto el período de amortización de la planta es de: 7.000.000.000 = 14 años 514.000.000 4. Conclusiones En este trabajo se ha querido resaltar la necesidad que se plantea en la sociedad actual y concretamente en nuestra ciudad, Málaga, de una óptima gestión de los R.S.U. Se ha pretendido mostrar las distintas posibilidades y tratamientos que poseen los residuos, haciendo especial referencia al que, desde el punto de vista energético, es más ventajoso : el proceso de incineración. Con él, como ya se comentó anteriormente, se solucionan dos graves problemas: la eliminación de los R.S.U y la necesidad de encontrar fuentes de energía.

A pesar de ello, es preciso señalar la posibilidad de desarrollar conjuntamente varios procesos, como ocurre en algunas incineradoras existentes en nuestro país, donde combinan el reciclaje, el compostaje y la incineración con recuperación energética y el vertedero controlado para la escoria, lo que supone una gestión completa y óptima de los R.S.U. Aunque la incineración es uno de los tratamientos que necesitan mayor inversión inicial, quiero hacer hincapié en que la gestión de residuos es, en primer lugar, un problema que requiere soluciones, por lo que ha de tratarse como tal, no como fuente de negocios. Así, aunque se ha desarrollado el estudio económico, en él se refleja que la amortización del capital inicial y la obtención de beneficios no se produciría hasta los 14 años de explotación, lo que nos hace comprender que también ha de analizarse desde una perspectiva social y medio ambiental.

185

Torre Derecha Mezquitilla, Algarrobo Texto: Elena de Miguel Fotografías: ®NEZK/98 Realización: 2002

REVITALIZACIÓN DE LA ACTIVIDAD COMERCIAL DEL CENTRO HISTÓRICO DE MÁLAGA Sebastián Molinillo Jiménez. Departamento de Economía y Administración de Empresas - Universidad de Málaga.

1. La recuperación de los Centros Históricos

os cambios producidos en la segunda mitad del siglo XX -la hegemonía económica de las empresas mundiales; el predominio de las estructuras administrativas y financieras; las redes computerizadas de comunicación; la expansión del tiempo libre pasivo frente a las pantallas de televisores y videos; la concentración puntual del consumo; la aceleración del transporte individual y de masas; el incremento de las megalópolis en los países del Sur extraeuropeo y la crisis de los grandes ciclos del pensamiento filosófico surgidos del Iluminismo-, han decretado, según Choay (1994), la muerte de la ciudad tradicional.

el objetivo básico de lo que podríamos llamar rehabilitación integral o “revitalización” del centro histórico (Martínez, 1993 ). Para lograr la recuperación funcional del Centro, hay que entender que lo realmente importante no son los inmuebles, sino los usos que de ellos se pueda hacer sin romper drásticamente con el pasado ( Leal, 1997 ). Esto sólo es posible, si se produce una estrecha colaboración entre los poderes públicos y los agentes sociales de las zonas afectadas, de tal forma que se articulen mecanismos que permitan la ejecución de las actuaciones respetando el equilibrio de los diferentes intereses puestos en juego; es lo que Hardoy y Gutman (1992) denominan “gestión colaborativa” de las estrategias integrales de intervención, con la participación de los distintos niveles de la Administración y de la población beneficiaria.

El desplazamiento de la población hacia los nuevos barrios periféricos en un movimiento de centrifugado, ha supuesto no sólo la disminución de la población del área más céntrica de la ciudad, sino también la activación de zonas comerciales próximas a esos barrios. De esta forma, y según Paniagua y Tarancón (1991), “la decadencia de los centros urbanos... va aparejada a una descentralización espacial de las actividades económicas.”

Sin embargo, en la actualidad, esta “gestión colaborativa” no es del todo la adecuada, sino que, como señala Casadevall (1999), “el problema de las actuaciones en el ambiente urbano, sea de arquitectura, infraestructura o servicios sociales es que está poco coordinado y planificado.”

Recuperar las condiciones económicas y sociales que precedieron a esta situación de decadencia, es

En este sentido, y en la medida en que la rehabilitación integral implica el desarrollo de acciones mul-

tidisciplinares, podríamos hablar de la revitalización del Centro Histórico desde diferentes puntos de vista. No obstante, considerando la actividad comercial como uno de los elementos más importantes de la recuperación urbana, por el efecto de arrastre que puede representar sobre otras actividades y por su importancia como elemento dinamizador de la vida ciudadana ( Weber, 1987 ), en las líneas que siguen sólo vamos a tratar la revitalización comercial del Centro y, más concretamente, la revitalización comercial del Centro Histórico de Málaga. 2. Revitalización de la Actividad Comercial Siendo cierto que el comercio “por sí mismo no puede revivir la ciudad” ( Sogaro, 1999 ), no podemos negar el papel crucial que la actividad comercial ejercería en la recuperación de los núcleos urbanos, involucrándose directamente en los procesos de diseño y gestión de las medidas a implantar. Todo centro urbano con voluntad de éxito comercial necesita, considerando las necesidades del consumidor actual, recrear un determinado tipo de iniciativas dinamizadoras que ayuden a configurar una atmósfera motivadora donde el ocio y la diversión sean elementos básicos para la captación del cliente. La confi-

189

guración de un ambiente atractivo donde el esparcimiento complemente el acto “ir de compras”, pasa a ser un objetivo necesario para hacer del centro el espacio de relación que, en muchos casos, ha dejado de ser.

190

El análisis de las principales experiencias de revitalización de centros urbanos, llevadas a cabo tanto en España como en el extranjero (Estados Unidos, Canadá, Gran Bretaña, Francia, Bélgica y Suecia, básicamente), nos indica que para lograr la revitalización comercial de la centralidad histórica, es necesario implantar un modelo de relación entre todos los agentes involucrados en la zona (empresarios, vecinos, propietarios de los inmuebles,

Administraciones Públicas, etc.) que desemboque en la creación de una Asociación Global con capacidad de gestión integral. Dicha Asociación Global tendría competencias en materias tan diferentes como la provisión de servicios a la zona (seguridad, limpieza, servicios sociales,...), la dotación de infraestructuras (aparcamientos, accesos, jardines,...) y la realización y apoyo de actividades que fomenten la actividad económica en el área (publicidad, promoción, asesoramiento, consigna, guardería, gestión de locales vacíos, búsqueda de financiación, negociación con proveedores, representación,...). En definitiva, el modelo de relación resultante daría lugar a un

Centro Comercial de Área Urbana o Centro Comercial Abierto que podemos definir como “una agrupación de agentes sociales, económicos, políticos y culturales de un área urbana delimitada, vinculados a través de una entidad con personalidad jurídica que, con una gestión externa común y un criterio de unidad e imagen propia, persiguen la mejora de la situación socioeconómica de su entorno”. 3. El Centro Histórico de Málaga En el caso de Málaga, la función de centralidad que ha caracterizado al Centro Histórico a lo largo de los siglos ha sufrido una profunda crisis en las últimas décadas.

Ilustración 1. Agentes Involucrados en el Centro Urbano Sector Comercio *Comerciantes independientes *Asociaciones de Comerciantes *Cámara de Comercio *Asociaciones de Centros Comerciales *Gestoras de Centros Comerciales *Mercados Municipales Asociaciones Cívicas *Asociaciones vecinales *Asociaciones de consumidores Comercio *Voluntariado *Entidades Cívicas *Grupos de disminuidos

Agentes del Centro Urbano

Servicios Públicos *Operadores de Transporte Público *Operadores de aparcamientos *Cámara de la Propiedad Urbana *Escuelas y Universidades *Empresas de Promoción y Desarrollo Local *Agrupaciones de taxistas Administración Pública *Ayuntamiento *Patronato Municpal de Turismo y

Sector Servicios *Policía Municipal *Restauración *Entidades Supramunicipales *Asociación Hostelera *Comunidad Autónoma *Entidades financieras *Industria del ocio *Prensa local *Despachos profesionales liberales

Fuente: Dirección General de Comercio Interior (1998)

En los años setenta, los movimientos migratorios producidos por las buenas expectativas de empleo en el litoral malagueño, obligaron a duplicar la extensión urbanizadora de Málaga para atender el crecimiento de una población que pasó, según datos del Censo de Población, de 301.048 habitantes en 1960 a 503.251 en 1981.

El resultado fue la pérdida de imagen del Núcleo Histórico como espacio de residencia y consumo (según el Ayuntamiento de Málaga, en el ámbito de la antigua ciudad amurallada la población pasó de 8.968 habitantes en 1981 a 6.251 en 1995) y, por lo tanto, la agudización de la crisis del sector comercial.

No obstante, la crisis del Centro Histórico no se debe sólo a ese incremento de la población de la ciudad sino que paralelamente se han dado otra serie de circunstancias, como la creación de una centralidad funcional alternativa en la Prolongación de la Alameda, cambios en los hábitos de consumo, creación de una nueva área de comercio denso en torno a El Corte Inglés, construcción de hipermercados y centros comerciales periféricos,... que han perjudicado el simbolismo del Centro dentro del conjunto de la urbe.

En la década siguiente, la evolución del número de puntos de actividad económica ha sido negativa ya que, siguiendo el trabajo elaborado por Geocon, el peso relativo de los establecimientos inactivos pasó del 9,2% en 1990 al 20% en 1997.

La oferta comercial cambió a lo largo de los años setenta y ochenta. El Centro dejó de ser la única área comercial de la ciudad y, además, la tendencia demográfica descrita derivó en el deterioro del parque de viviendas, abandono de los espacios públicos, obsolescencia del paisaje urbano y despreocupación política consentida por la inexistencia de grupos sociales (vecinos, asociaciones profesionales, etc.) que presionasen por el mantenimiento de unos servicios e infraestructuras mínimas, que pudieran garantizar cierta calidad ambiental.

Ante esta situación, el Ayuntamiento de la ciudad decidió llevar a cabo diversas iniciativas que comenzaron con la aprobación del Plan Especial de Protección y Reforma Interior del Centro en 1989 y que se han plasmado, en el segundo lustro de los noventa, en los proyectos acometidos bajo el amparo de distintos programas de la Unión Europea (Plan Urban, Pomal, Futures,...). Estas actuaciones han posibilitado la recuperación de espacios degradados, la mejora de infraestructuras e inmuebles y la peatonalización de calles; lográndose un aumento de la población y cierta reactivación del tejido económico. Sin embargo, la reactivación de la actividad comercial de la zona requiere la cooperación de todos los agentes sociales y económicos con

intereses y competencias en el Centro, ya que las actuaciones necesarias no pueden ser acometidas unilateralmente por ninguno de ellos. En este sentido, para evaluar la posible constitución de una asociación global que dé lugar a la creación de un Centro Comercial de Área Urbana, según el modelo definido, se ha estudiado la disposición del comerciante del Centro Histórico para relacionarse formalmente con otros agentes. Este estudio ha requerido la visita de más de 400 establecimientos del área en cuestión, obteniéndose finalmente una muestra estadística de 227 negocios que colaboraron cumplimentando un cuestionario del que se extraen, entre otras, las conclusiones que a continuación se describen: El comerciante del Centro Histórico de Málaga es excesivamente independiente, tal y como se refleja en las escasas cooperaciones que se producen entre competidores, centrándose éstas, prácticamente, en la realización conjunta de campañas de publicidad y promoción puntuales. Por otra parte, aunque se presupone que es el pequeño comercio el más necesitado de “ayuda externa”, paradójicamente, la participación en asociaciones zonales o sectoriales es mayor a medida que aumenta la formación del comerciante y, sobre todo, el tamaño del establecimiento. Esto es así hasta el punto de que son los comercios más grandes los que consi-

191

Tabla 1. Disposición a aceptar en la Asociación a los distintos Agentes

1 V01. Sólo los pequeños comerciantes. V02. Cualquier comerciante. V03. Cualquier negocio del centro. V04. Los propietarios de los inmuebles. V05. Los vecinos. V06. Otras Asociaciones lúdicas, culturales,... V07. El Ayuntamiento. V08. La Junta de Andalucía. V09. La Cámara de Comercio.

192

4.1 4.8 6.1 2.5 2.6 3.6 4.5 4.1 4.4

(El trazo más grueso corresponde al valor de la mediana. La expresión numérica dentro de cada fila es la media. La zona destacada en color es el rango intercuartil o distancia entre los cuartiles primero y tercero. La escala es de 1 a 7, siendo 1 nada dispuesto y 7 muy dispuesto ). Fuente: elaboración propia.

deran más positiva la constitución de una asociación global con capacidad de gestión integral. No obstante, la opinión acerca de una posible asociación global, presenta diferencias significativas según cuál sea la zona de implantación del negocio, siendo las más favorables las próximas al principal eje comercial formado por las calles Larios y Granada.

La proporción de comerciantes que sólo están dispuestos a asociarse con otros empresarios es prácticamente idéntica, a la de aquellos que aceptan asociarse con otros empresarios y con las Administraciones Públicas. Por el contrario, los comerciantes que están de acuerdo con la creación de una asociación global en la que todos los grupos de interés tendrían cabida, son una minoría.

Respecto a quién debería formar parte de la Asociación (véase, tabla 1) los comerciantes aceptan a cualquier negocio del Centro pero no a los residentes y propietarios de los inmuebles, desatando opiniones muy dispares la posible participación en la Asociación de las Administraciones Local y Autonómica, así como de la Cámara de Comercio.

Esta disposición del comerciante a aceptar a cualquier agente en la asociación, aumenta con la experiencia del empresario y con la dimensión del negocio, influyendo también positivamente la importancia que se le conceda a la influencia del Ayuntamiento en la percepción que el consumidor tiene del establecimiento.

Por sectores de actividad (véase, ilustración 2), los comercios dedicados a la venta de “textil y confección” (A5) así como los de “mobiliario y hogar” (A6) son los más receptivos a la idea de participar en una asociación en la que estén presentes como miembros de pleno derecho el Ayuntamiento y la Junta de Andalucía. Por su parte, los dedicados a la venta de “alimentación en establecimientos especializados” (A3), “productos farmacéuticos, belleza e higiene” (A4) así como “libros, ópticas, joyerías, jugueterías y otros “ (A7), muestran un mayor recelo. Por último, los pocos locales existentes dedicados a la comercialización de “alimentos en establecimientos no especializados” (A2) y a la

Ilustración 2. Aceptación de las Administraciones Públicas en la Asociación Global, según Grupo de Actividad 7 6 5 4 3 2 1 0

Ayuntamiento

Junta de Andalucía

Fuente: elaboración propia.

“venta, mantenimiento y reparación de vehículos” (A1), no admiten a las Administraciones Públicas en la asociación global. Esta ausencia de consenso en la aceptación de las Administraciones Públicas dentro de los órganos de gestión de una posible asociación global, viene determinada, al menos en parte, por el grado de desacuerdo manifesta-

do en contra de determinadas políticas y actuaciones. Los comerciantes consideran que la actuación del Ayuntamiento no ha sido del todo adecuada en cuestiones tales como el fomento y ayuda al ejercicio de la actividad comercial, seguridad ciudadana, promoción del Centro, formación de los comerciantes y, sobre todo, en lo relativo a los acce-

Ilustración 3. Actuaciones Encomendadas a una posible Asociación Global

Fuente: elaboración propia.

sibilidad de la zona, aparcamientos y autorizaciones de apertura de grandes superficies en la ciudad. No obstante, son valoradas muy positivamente las reformas realizadas en la estructura urbana en los últimos años y la creación del servicio de guías turísticas, mientras que la oferta lúdica y cultural debería mejorarse. En lo que respecta al Gobierno Autonómico, los comerciantes están totalmente disconformes tanto con las actuaciones realizadas propiamente en materia de comercio minorista (subvenciones, autorizaciones a grandes superficies, Ley de Comercio, formación,...) como con aquellas otras relacionadas (oferta cultural, seguridad ciudadana,...). Sin embargo, en este caso las respuestas deben interpretarse con reservas dado que los datos obtenidos muestran también un desconocimiento importante de las actividades de la Junta de Andalucía. Ahora bien, si la asociación global llegara a constituirse, los encuestados consideran que las tareas más importantes que tendría que acometer son, por este orden: mejorar los accesos al Centro y construir aparcamientos, hacer publicidad de la zona, asumir responsabilidades de gestión, presionar a la Administración y ofrecer alternativas. Por otra parte, la delegación en la asociación de competencias propias del comerciante, requiere ciertas matizaciones.

193

La disposición interior del establecimiento, es una responsabilidad que la inmensa mayoría no está dispuesta a ceder, mientras que los cambios en la fachada del establecimiento y las compras de consumibles, son delegaciones difíciles de aceptar aunque el consenso es menor que en el caso anterior.

194

Con una aceptación intermedia encontramos la determinación de garantías al consumidor, la formación del personal, la realización de promociones, el establecimiento de servicios al cliente y la fijación de horarios, en este orden. Por último, aunque con una falta de consenso importante, los comerciantes están dispuestos a delegar las cuestiones que atañen a la

publicidad y animación de la zona y, sobre todo, la representación ante la Administración. De esta forma, la mitad de los comerciantes entrevistados están dispuestos a delegar en la Asociación un número importante de funciones, mientras que un veinte por ciento de los empresarios se muestra a favor de una delegación plena; esto significa que, prácticamente, tres de cada cuatro comerciantes estarían de acuerdo con una posible pérdida de independencia en la gestión de su establecimiento, en favor de una asociación global con capacidad de decisión. De nuevo, son los propietarios de negocios de mayor dimensión y aquellos que consideran importante la participación del Ayuntamiento en la asociación, los más proclives a la dele-

Ilustración 4. Cuantía Aceptada por los Comerciantes en Concepto de Cuota

gación de competencias. Por otra parte, es prácticamente imposible sufragar las actuaciones encomendadas a dicha asociación, con la cantidad que los comerciantes están dispuestos a desembolsar en concepto de cuota mensual ( véase, ilustración 4), ya que el 66,4% acepta sólo menos de 5.000 pesetas, por lo que se necesitarían otros mecanismos de autofinanciación. En este sentido, cabe la posibilidad de implantar una cuota obligatoria para todos los negocios ubicados dentro del área en cuestión, de forma similar al modelo implantado en otros países como Estados Unidos o Canadá, pero la idea no es acogida mayoritariamente, dividiendo en partes iguales a detractores y defensores de la cuota obligatoria. En esta cuestión, una vez más, son los comercios con menor número de trabajadores los que muestran una mayor oposición. 4. A modo de conclusión La rehabilitación social y económica del Centro Histórico de Málaga, iniciada ya en la última década del siglo XX, carece de un ente gestor capaz de aglutinar los deseos, intereses y voluntades de todos los agentes implicados en la zona.

Fuente: elaboración propia

La constitución de un Centro Comercial de Área Urbana que gestione integralmente el Centro Histórico de Málaga, es una alternativa con

grandes posibilidades de éxito que requiere, para su puesta en marcha, de un diálogo muy importante. Los comerciantes están dispuestos a participar, junto con las Administraciones Públicas y otros empresarios, en la revitalización del Centro Histórico. Sin embargo, y aunque este hecho por sí solo ya es significativo, es necesario que la iniciativa privada asuma la imposibilidad financiera de la Administración para atender la creciente demanda de servicios que realiza el ciudadano, con las limitaciones presupuestarias que ésta tiene. Por otra parte, la Administración debe aprender a dialogar “entre iguales” y ceder, si es necesario, la gestión de alguna función pública si con ello se mejora la calidad de vida del ciudadano. Sin duda, esta opción de cooperación en pro de la recuperación del Centro para la ciudad parte con importantes limitaciones que deben ser solventadas con la obtención rápida de resultados visibles que animen a todos a participar.

BIBLIOGRAFÍA: Ayuntamiento de Málaga (1992): Texto Refundido del Plan Especial de Protección y Reforma Interior del Centro. Boletín Oficial de la Provincia de Málaga, núm. 242, 22 de diciembre, pp. 8.496-8.525. Ayuntamiento de Málaga (1995): Iniciativa Comunitaria Urban. Documento inédito presentado a la Comisión Europea. Ayuntamiento de Málaga (1996): Proyecto de Rehabilitación del Centro Histórico. Documento inédito incluido en el Plan Urban. Ayuntamiento de Málaga (1999a): “Datos de Población”. Obtenido en http://www.aytomalaga.es Ayuntamiento de Málaga (1999b): Plan General Municipal de Ordenación. Obtenido en http://www.ayto-malaga.es Ayuntamiento de Málaga (1999c): Iniciativa Comunitaria Urban. Documento inédito elaborado para el I Congreso Europeo de Comercio y Ciudad. Casadevall Serra, J. (1999): “El patrimonio cromático en los centros históricos: experiencias de Málaga y Barcelona” (documento de trabajo). Experiencias en Ambientes Urbanos Históricos, Programa URBAN, abril, Málaga. Dirección General de Comercio Interior (1998): Gerentes de Centros Urbanos. Ed. Ministerio de Economía y Hacienda, Madrid. Geocon (1998): Estudio Viabilidad Centro Comercial Abierto de Atarazanas (Centro Histórico de Málaga). Documento inédito, Junta de Andalucía, Sevilla. Hardoy, J. E. y Gutman, M. (1992): Impacto de la urbanización en centros históricos de Iberoamérica. Ed. Mapfre, Madrid. Leal Fernández, I. (1997): “Función del comercio en la rehabilitación de los cascos antiguos. Los mercados municipales de abastos”. Distribución y Consumo, núm. 34, junio/julio, pp. 24-28. Martínez Cearra, A. (1993): “La revitalización de áreas metropolitanas. El caso del Bilbao metropolitano.” Boletín de Estudios Económicos, núm. 148, abril, pp. 63-71. Molinillo Jiménez, S. (2000): Centros Comerciales de Área Urbana: Especial Referencia a las Relaciones con Entidades Laterales. Universidad de Málaga, Málaga.

Paniagua, A. y Tarancón, O. P. (1991): “Decadencia y recuperación de áreas centrales urbanas: el caso de Londres”. Ciudad y Territorio, núm. 90, pp. 39-53. Sogaro, I. (1999): Conferencia Inaugural. I Congreso Europeo de Comercio y Ciudad (notas propias), Torremolinos (Málaga). Weber, M. (1987): La Ciudad. Ed. La Piqueta, Madrid.

195

Torre Manganeta Almayate, Vélez-Málaga Texto: Araceli González Fotografías: ®NEZK/98 Realización: 2002

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA LOCAL COMO PROTAGONISTA DEL FUTURO DE LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL AL DESARROLLO A TRAVÉS DE LA COOPERACIÓN OFICIAL DESCENTRALIZADA Salvador Palomo Pérez. Economista. Técnico de la Diputación de Málaga

1. La aparición del fenómeno de la Cooperación Oficial Descentralizada (COD)

as teorías del desarrollo tradicionales venían olvidando la incorporación de dos consideraciones en los modelos teóricos construidos: 1. Tradicionalmente no se contemplaba la incorporación del Espacio o el Territorio como variables explicativas de los modelos teóricos de desarrollo económico. 2. Otro aspecto débil de las teorías del desarrollo es que éstas se planteaban desde un punto de vista excesivamente macroeconómico, sin considerar suficientemente “la interactividad y las relaciones de vasos comunicantes entre las políticas macroeconómicas y las de corte microeconómico”.1

Frente a estas dos deficiencias de los modelos teóricos tradi1 Pérez

cionales del desarrollo surgen dos corrientes de pensamiento, diferenciadas pero íntimamente interrelacionadas (hasta el punto que no se pueden considerar por separado), dentro de las teorías del desarrollo: 1. Teorías del Desarrollo Regional. Surgen a la hora de incluir en los diferentes modelos teóricos tradicionales la variable espacial como una variable explicativa sustancial del funcionamiento económico y de la relaciones productivas. Fundamentalmente tratan de explicar la causa de las diferencias en la distribución de renta regional y en los niveles de crecimiento económico teniendo en cuanta las características territoriales de regiones diferenciadas espacialmente. 2. Teorías del Desarrollo Local. Además de incluir la variables espacial/territorial como explicativa del modelo teórico de desarrollo, enfatizan los aspectos microeconómicos de los procesos de desarrollo

y su interrelación con su contexto macroeconómico, definiendo un ámbito propio de actuación políticoeconómico dentro del ámbito local y microeconómico, basándose en una revalorización de los recursos endógenos en el territorio local. Las teorías del desarrollo regional y del desarrollo local, es decir la inclusión de las variables espaciales y el fortalecimiento de los aspectos microeconómicos del desarrollo, generan nuevos planteamientos y prácticas en los sistemas de cooperación internacional al desarrollo. Estas nuevas prácticas propician el protagonismo de la Administración Local en el modelo de Cooperación Internacional al Desarrollo en el próximo siglo XXI, al enfatizar la intervención de aquellos agentes más cercanos a los ámbitos locales y a la sociedad civil, así como las instituciones y asociaciones representantes de la población objetivo de las acciones de cooperación.

Ramírez, B. y Carrillo Benito, E. “Desarrollo Local: Manual de Uso”. ESIC y FAMP. Madrid, 2000. Pág. 47

199

2. La Cooperación Oficial Descentralizada (COD) en España y Europa

200

El concepto de Cooperación Internacional al Desarrollo es un concepto excesivamente amplio que agruparía todos aquellos esfuerzos entre sujetos de al menos dos Estados distintos (este hecho le confiere el carácter internacional), que realizan una actuación conjunta de cooperación, con el objetivo de impulsar procesos de desarrollo. Se deduce que la ambigüedad de esta conceptualización es muy amplia y reside fundamentalmente tres elementos: 1. Dificultades para integrar los sujetos que cooperan dentro del Derecho Internacional. 2. Dificultades procedentes de la amplitud y el carácter diversificado esas actividades y su tipificación como cooperación. 3. Dificultad de definir con claridad el propio concepto de desarrollo.

La Cooperación Internacional al Desarrollo englobaría un conjunto tan amplio y diverso de relaciones que hace imposible que sea objeto de estudio, a menos que se desagregue y se atienda a las distintas partes que pueden englobarse dentro de ese concepto tan amplio. Normalmente cuando se habla de Cooperación Internacional al Desarrollo se estudia una parte muy específica de la misma que es la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD).

c) Tiene por objetivo esencial la mejora del desarrollo económico y el nivel de vida de los Países en Vías de Desarrollo (PVD). d) El país beneficiario figura incluido en la Parte I de la lista de PVD elaborada por el CAD. La AOD serían todos aquellos fondos públicos que los Estados destinan a promover el desarrollo en terceros países calificados como “en vías de desarrollo” y que tienen un determinado elemento de donación, en relación al coste normal que tiene el captar esos fondos en el mercado financiero internacional.

La Cooperación Internacional al Desarrollo, de acuerdo con el criterio establecido por el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE, se califica como AOD cuando satisface los siguientes requisitos.

Los conceptos de COD en España y en la Unión Europea son diferentes. En España, debido a la singularidad de la constitución administrativa del Estado, la COD sería la modalidad de la AOD bilateral realizada a través de las Comunidades Autónomas, Organismos Locales Supramunicipales, Mancomunados y Municipales. El concepto de COD en España atiende al organismo público financiador. Por otro lado, la COD en la

a) Los fondos para la cooperación provienen del sector público, bien en forma de donaciones o como préstamos o créditos blandos. b) El elemento de liberalidad de los créditos blandos es de al menos un 25% (35% en ayuda ligada, o 50% en caso de países menos desarrollados). Tabla 1

Mill. de ptas. TOTAL A.O.D.

1.989 65.470

1.990

1.991

1.992

1.993

1.994

1.995

1.996

1.997

98.453 131.125 155.463 165.853 175.653 168.101 160.107 181.528

Total Coop. Descentr.

1.399

2.373

2.821

3.789

4.185

5.316

14.667

19.380

20.763

% COD s/ Total AOD

2,14

2,41

2,15

2,44

2,52

3,03

8,73

12,10

11,44

Fuentes: Seguimientos PACIS 1990 a 1997, e Informes INTERMON para 1989

Tabla 2

201 Unión Europea se entiende desde el punto de vista del organismo/agente beneficiario. Así pues: “La Cooperación Descentralizada consistirá, por una parte, en reunir y asegurar la colaboración en los distintos niveles de intervención entre los agentes económicos y sociales del Norte y del Sur; y por otra, en fomentar la participación activa de los beneficiarios directos tanto en la toma de decisiones como en todas las fases de las acciones que les afectan”.2 En el caso español los fondos públicos destinados a la AOD y el carácter cada vez más descentralizado de los mismos es una realidad sustan2

cial que ha supuesto que, según cifras del PACI 99, la COD represente más del 22% del total de la AOD bilateral del Estado español. La evolución de la contribución de la Cooperación Oficial Descentralizada (COD) en la AOD bilateral española durante los últimos años ha sido un fenómeno creciente (tabla 1). La Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) es una realidad cada vez más compleja que utiliza mayor diversidad de instrumentos y donde aparecen nuevas modalidades de intervención. Este fenómeno, junto a la evolución creciente que en la última década han venido experimentando los fondos destinados a la AOD, ha impuesto un

fuerte reto a la Administración responsable de la gestión y ejecución de las políticas de ayuda al desarrollo en el umbral del siglo XXI, como bien se ha encargado de significar el propio Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD).3 Buena parte de la COD en España y en Andalucía viene siendo realizada por entidades locales de carácter supramunicipal y municipal, y no sólo por organismos públicos de carácter nacional o regional. Dentro de Andalucía se detecta una importancia cada vez más creciente de la COD realizada por Organismos Locales Supramunicipales (Diputaciones Provinciales) y Municipales (Ayuntamientos) (tabla 2).

Douxchamps, Francis. “Descentralized Cooperation. A new euorpean approach at the service of participatory development: Methodological study”. European Commission DG VIII/B/2. Bruselas, 1996 3 Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD): “Shaping the 21st Century: The contribution of Development Co-operation”. OCDE. Paris, 1996

3. El nuevo protagonismo de la Administración Local en la Cooperación Internacional al Desarrollo mediante la COD Los principales efectos que está teniendo la COD sobre el nuevo modelo de Cooperación Internacional al Desarrollo y que propiciará un mayor protagonismo de la Administración Local en el mismo son:

202

1. Desde el punto de vista de los donantes. La COD potencia la participación de agentes públicos no centrales (locales y regionales) en la definición/ejecución de políticas de cooperación internacional. 2. Desde el punto de vista de los beneficiarios. Se comienza a considerar como sujeto básico receptor de cooperación al desarrollo no sólo a la Administración Pública Nacional sino también a otros organismos públicos descentralizados (regionales e incluso locales). Incluso se fortalece la idea de establecer como sujetos receptores a agentes privados (con o sin ánimo de lucro) 3. Desde el punto de vista del agente ejecutor. Se comienza a valorar como una medida de mayor eficacia y eficiencia una mayor participación de 4

los agentes privados en la ejecución de la cooperación al desarrollo en sus distintas tipologías (ayuda humanitaria, proyectos, cooperación técnica...)

llo que cobran mayor fuerza como elementos motrices del desarrollo (fortalecimiento institucional, políticas territoriales, etc).

4. Desde el punto de vista de la identificación: Se comienza a considerar como prioritario e imprescindible la participación de las poblaciones, sociedad civil y gobiernos locales en la definición de las acciones a realizar a través de las políticas de cooperación internacional. Surgen por tanto nuevas metodologías de evaluación e identificación muy cercanas a las poblaciones locales a través de las cuales se intenta dar mayor protagonismo a la voluntad popular frente a la voluntad gubernamental de carácter nacional o central.

Todos estos efectos tienen a reforzar el papel que el futuro la Administración Local cobrará en las políticas de cooperación oficial al desarrollo. No obstante, los resultados de la COD sobre el desarrollo efectivo deben ser evaluados de una manera objetiva porque no siempre pueden haber contribuido positivamente. También se ha propiciado con estos cambios una mayor atomización de las acciones de cooperación al desarrollo con el consiguiente deterioro de los efectos multiplicadores y arrastre, un énfasis excesivo en las microacciones frente a las grandes actuaciones (un ejemplo claro de esto sería la preeminencia dela cooperación por proyectos en detrimento de la cooperación por programas, aunque también sería un error pensar que la cooperación descentralizada no se puede articular en base a programas).

5. Desde el punto de vista de las tipologías de cooperación. Se enfatiza el uso de instrumentos más adaptados y flexibles a la gestión de agentes locales (proyectos, canalización a través de ONG´s, etc...) frente a instrumentos más complejos y menos accesibles a la gestión local (condonación de deuda, ayuda en divisas, etc) 4 6. Desde el punto de vista sectorial. Se prioriza y comienza a tener en consideración nuevas actuaciones sectoriales en el ámbito de la cooperación internacional al desarro-

La nueva realidad de la cooperación internacional al desarrollo en España donde se constata un mayor protagonismo de la Administración Local exige una mejora en la coordinación de los esfuerzos de AOD realizados por diferentes organismos públicos a distintos niveles (locales, regio-

Realizar una clasificación de instrumentos para la cooperación centralizada y descentralizada es una aventura compleja y difícil, existe todo un camino por andar en la utilización de nuevas tipologías dentro de la cooperación descentralizada. Por ejemplo, tipologías hasta hace poco impensables como la condonación de deuda externa se está hasta cierto punto descentralizando al crear fondos de contrapartida cuya responsabilidad de ejecución recae en sujetos privados sin ánimo de lucro (ONG´s).

203 Jaime Parrondo, José Luis Herrero Murciano, Aurora Santos García de León, Sebastián Rueda Ruiz y José Luis González García. Curso: “Ley de Presupuestos y Sistema Tributario´2002”

nales, nacionales y comunitarios), tal y como se enuncia la exposición de motivos de la Ley de Cooperación Internacional de 23/1998 de 7 de julio. La mejor expresión de este esfuerzo es la creación de la Comisión Interterritorial de Cooperación al Desarrollo y su posterior regulación y puesta en marcha a través del RD 22/2000 de 14 de enero, en el que se define a la misma como el órgano consultivo y de coordinación, concertación y colaboración entre las Administraciones públicas que ejecuten gastos computables como ayuda oficial al desarrollo. Sin embargo, uno de los elementos más importantes para propi-

ciar una mejora de la actuación de la Administración Local en la política de Cooperación Internacional al Desarrollo a través de la COD es la mejora de los instrumentos utilizados para así obtener el máximo aprovechamiento de los recursos públicos. La COD tradicionalmente se ha basado en la canalización de recursos públicos hacia organismos privados sin ánimo de lucro (ONG´s) al objeto de financiar la ejecución, por parte de estos últimos, de proyectos de desarrollo. Sin embargo en España los organismos públicos regionales y locales no han utilizado suficientemente y de una manera eficiente la Cooperación Técnica Directa de carácter descentralizado, registrándose

incluso en los últimos años una disminución sensible de este instrumento frente a otros. La correcta utilización de este instrumento permitiría una mejora de los resultados a un menor coste. Además se trataría de promover una Cooperación Técnica consecuente con el Plan Plurianual de Cooperación Internacional aprobado por la SECIPI, que recogiendo los principios del CAD, enuncia como principales aspectos del futuro de este tipo de Cooperación: Destacar el papel central del país receptor y subrayar la necesidad de aplicar el concepto de asociación. Desplegar las acciones a

través de una concepción participativa del desarrollo.

desarrollase a través de otros organismos privados.

Establecer como objetivo el desarrollo de las instituciones.

La utilización del instrumento de Cooperación Técnica Directa de carácter descentralizado aportaría una importante experiencia a los organismos públicos regionales y locales andaluces que mejoraría las evaluaciones a través de las que se canalizan los recursos a ONG´s para la ejecución de proyectos de desarrollo. A la par, supondría un primer paso para orientar posteriormente posibles nuevas formas de cooperación tales como la Cooperación Económica o Financiera

Mejorar el funcionamiento de los gobiernos y de los servicios de la Administración. Desarrollar programas comprehensivos. Otorgar mayor atención a los costes y a la relación coste eficacia.

204

Reconocer las necesidades del sector privado. Mejorar la coordinación entre los donantes. Los organismos públicos regionales y locales en Andalucía poseen una amplia experiencia en aspectos tales como fortalecimiento institucional, promoción económica sectorial, formación profesional, inserción laboral, etc. La transferencia de know how a través de procesos de Cooperación Directa, basados en asistencias técnicas entre organismos públicos locales de Andalucía y de terceros países no comunitarios en vías de desarrollo, incrementaría enormemente los resultados de la cooperación, a menor coste que si este proceso de asistencia se 5

Un aspecto fundamental a revisar para conseguir una COD efectiva es que ésta no se limite a reproducir los mismos instrumentos y formas de ayuda que la que se realiza en la AOD bilateral centralizada, la COD debe buscar un espacio propio y diferenciado en el que pueda contribuir al desarrollo desde una perspectiva difícilmente abordable desde la acción de cooperación realizada desde otras modalidades. Como se ha identificado en distintos estudios5, no se trata de que una misma acción de AOD sea distribuida por distintos organismos públicos financiadores, sino más bien de que cada organismo público contribuya al esfuerzo de la AOD desde el lugar en el que presenta mayores ventajas com-

Arias Robles, Marta. Situación actual de la Cooperación Descentralizada en España. INTERMÓN. Barcelona, 1997 Arias, Marta y Vera, José María. La cooperación de Gobiernos Autonómicos y Entidades Locales en La Realidad de la Ayuda 1997. INTERMÓN. Barcelona, 1997

parativas frente al resto de la administración pública del Estado. En la actualidad aproximadamente el 80% de la COD se canaliza a través de las ONG´s, mientras que sólo un 20% se destina a Cooperación Directa a través de organismos públicos de carácter local. Al respecto es interesante estudiar los principios del CAD relativos a la Cooperación Técnica. Igualmente desde la práctica de la política y técnica de la gestión local algunos de los instrumentos tradicionales que se plantean utilizar para intensificar la cooperación directa

entre organismos públicos son los siguientes: Acuerdos de pleno Relaciones Exteriores Creación de partidas específicas Acuerdos Intermunicipales Hermanamientos Hermanamientos/Cooperación Hermanamientos Triangulares Voluntariado Sensibilización pública Información y campañas Educación al desarrollo Intercambios culturales Presión Institucional.

BIBLIOGRAFÍA

CONSULTADA:

Alonso, José Antonio: “Estrategia para la Cooperación española”. SECIPI. Madrid, 1999 ASPA. “Guía Municipal para la Cooperación. La Solidaridad Norte-Sur , un reto para las instituciones locales”. 1992 Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD): “Shaping the 21st Century: The contribution of Development Co-operation”. OCDE. Paris, 1996 Douxchamps, Francis (coordinator). “Descentralized Cooperation. A new european approach at the service of participatory development. Methodological study”. European Commission. Belgium, november 1996 Oficina de Planificación y Evaluación. “Cooperación Oficial Descentralizada”. Madrid, noviembre 1998 Pérez Ramírez, B. y Carrillo Benito, E. “Desarrollo Local: Manual de Uso”. ESIC y FAMP. Madrid, 2000 Secretaría de Estado para la Cooperación Internacional y para Iberoamérica (SECIPI): “Plan Anual de Cooperación Internacional”. Madrid, varios años.

205

Torre Moya Benajarafe, Vélez-Málaga Texto: Juan Ceyles Domínguez Fotografías: ®NEZK/98 Realización: 2002

REFLEXIONES SOBRE EL PATRIMONIO URBANO: EL CEMENTERIO ANTIGUO DE ÁLORA Francisco José Rodríguez Marín. Profesor titular de la Universidad de Málaga

Templo de verdad es el que mira no desdiga la voz el que te advierte que todo es ilusión menos la muerte hoc e mihi erastibi Inscripción de una lápida a la entrada del cementerio de Álora

on la denominación popular de Las Torres se conoce en Álora a un conjunto que sustenta su singularidad en aunar en un mismo espacio los restos de la primitiva fortaleza musulmana, la cabecera de un templo gótico y el cementerio, recientemente clausurado y sustituido por otro de nueva construcción en las afueras del casco urbano. Esta yuxtaposición de elementos patrimoniales tan diversos constituyen en sí la evidencia material de la historia del pueblo, pues representan a todas las etapas culturales que se han venido sobreponiendo, con sus distintas necesidades y sensibilidades.

1Serrano

Díaz, Emilio, Castillos de Andalucía vol. III (Almería y Málaga), Revista Geográfica Española, Madrid, 1967, pp. 68-69. Robles, Francisco, Historia de Málaga y su provincia, vol. I., 1874, edición facsímil de Arguval, 1985, pag. 378. 3Guede Fernández, L. y Gómez Marín, R., Historia de Málaga. Vicarías. Desde su restauración hasta hoy, Imprenta Hnos. Rodríguez, Málaga, 1983, pag. 23. 4Díaz de Escobar, Narciso, “La expedición de Álora”, recorte de prensa fechado en 1904 en (A)rchivo (D)íaz (E)scovar, caja 25 doc. 6-5-9. 5Bejarano Pérez, Rafael, Los Repartimientos de Álora y de Cártama, Aula de Cultura de la Peña Malaguista, Málaga, 1971, pp. 133 y 155. 2Guillén

209

El primer espacio para enterramiento: la antigua parroquia

210

Arquitectura islámica y funeraria conviven en el cementerio de Álora.

La toma de Álora ha propiciado numerosas referencias bibliográficas y plásticas, pues aparece representada en el segundo tablero de la sillería coral de la catedral de Toledo. Algunas de éstas afirman que el castillo conserva restos de estructuras visigóticas, pero en su mayor parte fue reconstruido durante la dominación islámica. El episodio histórico de la muerte del Adelantado de Andalucía, Diego de Ribera, acaecido en 1434, cuando, confiado, levantó su celada y recibió una saeta, inspiró la creación de un famoso romance, que iniciado como “Álora, la bien cercada...”, se ha encargado de propagar la fama de inexpugnabilidad de la que gozaron sus defensas. Tras numerosos intentos fallidos, la toma de la ciudad tuvo lugar en 1484, cuando en el transcurso de la campaña de Málaga el rey católico le puso sitio el 11 de junio. Las habilidades de los capitanes de su ejército y la eficacia de las lombardas, que derribaron dos torreones y parte de un muro, hizo sucumbir también la seguridad de los moradores de la plaza, que se rindieron el día 201. Tras la solemne entrada procesional del rey Fernando se consagró la mezquita como iglesia cristiana bajo la advocación de Santa María de la Encarnación2, constando la fecha

del 26 de junio de 1484 como la de erección de la parroquia3. La tradición afirma que la primera celebración religiosa que acogió el nuevo templo fue el bautizo del hijo recién nacido de una de las prostitutas que solían acompañar a la tropa4.

Una vez tomada Málaga, a finales del siglo XV, se acometió la distribución de tierras y propiedades entre los nuevos pobladores cristianos. Eliminado el peligro musulmán no había motivos para evitar traspasar la barrera de las murallas del viejo

castillo. Diego Fernández se construyó una casa que lindaba con el cementerio de la iglesia y la plaza, y Martín González, otra que alindaba también con el mencionado cementerio5. La inicial mezquita adaptada pronto fue sustituida por un nuevo templo que debió construirse en los últimos años del siglo XV, una de las escasas arquitecturas góticas que se conservan en la provincia. Arruinado por el terremoto de 1680, sólo conservaba la cabecera y un arco de una de las naves laterales cuando lo visitó en 1874 el arquitecto malagueño Manuel Rivera Valentín. Interesado por el pasado islámico y medieval6, sus con-

jeturas se materializaron en un artículo de prensa7 en el que interpretaba los restos como pertenecientes a un amplio templo de planta rectangular de tres naves, con cubiertas de bóvedas de aristas, muy pronunciadas, en las naves laterales. Este espacio sagrado fue también el primer lugar de enterramiento de Álora, y en un documento fechado en 1685, Joseph del Castillo, descendiente de uno de los combatientes de la guerra, afirmaba que poseía “capilla y entierro en la Parroquial, con la advocación del Dulce Nombre de Jesús”. Esta duplicidad de advocación no debe extrañarnos, pues existen documentos de 1561 que confirman la devoción hacia

esta imagen que presidía esta iglesia, que al menos en 1641 ya contaba con una cofradía que le rendía culto en la figura de un Nazareno8. El ámbito urbano de la Álora medieval quedaba reducido al espacio comprendido entre los muros de su castillo, situado estratégicamente en la cima de un alto cerro a cuyos pies discurre el río Guadalhorce. La fuerte pendiente que se dibuja tras la cabecera de la iglesia determinó que la población se expandiese fuera de las murallas y en dirección opuesta, hacia el valle. La zona alta, más incómoda, se fue despoblando casi de forma simultánea, y en 1680, este barrio,

6Vid.

Rodríguez Marín, F.J., “Manuel Rivera Valentín. Primero de dos generaciones de arquitectos malagueños”, Boletín de Arte nº., 12, 1991, pp. 235-254 y “Nuevas aportaciones documentales a la biografía del arquitecto malagueño Manuel Rivera Valentín (18501903)”, Boletín de Arte nº. 19, 1998, pp. 393-394, Dptº. de Hª. del Arte de la UMA. 7Publicado en El Avisador Malagueño del 13 de noviembre de 1874. 8(A)rchivo (T)emboury, 12.2b) 1.1

La devoción a Jesús de las Torres ha constituido un hilo conductor a lo largo de la historia.

La naturaleza delata el paso del tiempo.

El proceso de monda iniciado genera curiosas y sugerentes imágenes.

211

denominado Villavieja, se hallaba próximo a desaparecer9. El segundo espacio para enterramiento: la parroquia nueva

212

A comienzos del siglo XVII integraban la población de Álora más de 600 vecinos, a los que, además de resultarles incómodo el emplazamiento de la iglesia, ésta no acogía ni a la décima parte. El obispo Blanco de Salcedo fue sensible a la aspiración de los habitantes de disponer de un nuevo templo en la plaza baja, pero aunque se cita la fecha de 1600 como la del inicio de las obras, es en 1602 cuando se documenta la compra de cinco viviendas contiguas al hospital de San Sebastián para, sobre su solar, iniciar la apertura de los cimientos. Aunque ejecutadas por los alarifes locales Juan de Daza y Miguel Díez de Padilla10, la autoría y la dirección de Pedro Díaz de Palacios, maestro mayor de la catedral de Málaga, parece estar detrás de todas las actuaciones11.

9A.T.

La escasa entidad de la población, que sufragaba el coste de las obras a sus expensas, y el esfuerzo económico, realizado de forma casi simultánea, para emanciparse de la jurisdicción de Málaga, explica que el templo no se terminase hasta 1699, consagrándose al año siguiente. Sin embargo, los deseos de abandonar la antigua iglesia eran tan vehementes, que en 1668, estando aún en alberca (sin techumbre), comenzaron a utilizar la nueva como enterramiento. El 13 de octubre de 1675 tuvo lugar el último bautizo en la parroquia antigua, que, por otra parte, quedó arruinada tras el terremoto ocurrido el 9 de octubre de 1680, manteniéndose en pie la torre de ladrillo, aunque sin chapitel, y la cabecera12. El nuevo templo, de tres naves, puede ser calificado de manierista, y pertenece al reducido grupo de iglesias columnarias realizadas enteramente en cantería de piedra, de los que existen otros ejemplos en Andalucía13.

En 1799 se construyó junto a la sacristía un cementerio parroquial, en el que fue inhumado, cuando aún se hallaba en construcción, el beneficiado Tomás Estrada Brazas14. Emplazado junto a una de las puertas laterales del templo, la que se abría a la calle Bermejo, el cese de su uso dio pie a que el atrio construido sobre el mismo fuese conocido popularmente como “el panteón”. Una vez demolidos los nichos se construyeron sobre este solar diversos almacenes para las hermandades y después, la capilla del Sagrado Corazón de Jesús15. Cambios legislativos: el primer cementerio de Álora Con la Ilustración llegaron también nuevos conceptos e ideas relacionadas con la higiene pública que cuestionaron la práctica de inhumar dentro de las iglesias, con casi veinte años de retraso respecto a otros países de Europa16. El Reglamento del cementerio que Carlos III hizo construir en el Real Sitio de la Granja de

12.2b)6.1 y 6.7 BARDECI, Inocencio, “Fondos documentales para la Historia del Arte en Málaga y su provincia”, Boletín de Arte nº. 22, Departamento de Hª. del Arte de la UMA, 2001, pp. 163-164. 11Aguilar García, Mª. Dolores, Pedro Díaz de Palacios. Maestro Mayor de la catedral de Málaga, UMA y Caja de Ahorros Provincial, Málaga, 1987, pp. 68-69. 12Bootello Morales, Antonio, Hojita Parroquial de Álora, Málaga, Tipografía Suc. de J. Trascastro, 1927, varios números. 13Camacho Martínez, Rosario, Málaga barroca, Universidad de Málaga, 1981, pp. 372-373. 14Madoz, Pascual, Diccionario Geográfico-Estadístico-Histórico de España y sus posesiones de Ultramar, Madrid, 1845-1850, edición facsímil de Ámbito Ediciones, Salamanca, 1986, pag. 15. 15Vázquez Guerrero, Gonzalo, Álora, mss. Mecanografiado en Biblioteca de la Diputación Provincial de Málaga, hacia 1950, pag. 19. 16Morales Folguera, José Miguel, Arte Clásico y Académico en Málaga (1752-1834), Diputación Provincial de Málaga, 1994, pag. 150. 17González Díaz, Alicia, “El cementerio español en los siglos XVIII y XIX”, Archivo Español de Arte nº. 169-172, CSIC e Instituto Diego Velázquez, Madrid, 1970. 10CARDIÑANOS

San Ildefonso (Segovia) fue la base de la Real Cédula de 1787 que prohibió enterrar en los templos y obligaba a construir cementerios en las afueras de las poblaciones17. Lo arraigado de la costumbre y las limitaciones económicas de los municipios retrasaron el cumplimiento de la orden, cuyo mandato, con algunas matizaciones, fue reiterado en la Orden Circular de 26 de abril de 180418 y en la Orden de 6 de noviembre de 1813. Al margen de las disposiciones legales, circunstancias coyunturales venían a corroborar lo que la lógica y la higiene pública reclamaban. La hambruna que padeció Álora en 1812 y el gran número de fallecimientos que hubo obligó a habilitar una fosa común a la salida de la calle Ancha, en un paraje conocido como “la hoyanca”, a donde eran conducidos los cadáveres por el sepulturero a lomos de un pollino19. La decisión de trasladar las inhumaciones, como exigía la normativa, a un lugar fuera del casco urbano situado en paraje ventilado, fue adoptada en 1818. En este sentido el despoblamiento experimentado por la parte alta del pueblo facilitó que la elección recayese en las Torres, más que sobre el castillo, sobre el solar de 17González

la antigua iglesia, cuyos restos fueron restaurados entonces para convertirla en capilla del cementerio20. Sus antiguos muros reedificados constituyeron el primer camposanto, devolviendo al solar un uso funerario que ya había tenido hasta el siglo XVII, con lo que al mantener el paraje evidencias de su carácter sagrado, el cambio pareció menos brusco y más fácilmente asimilable por la mentalidad de los lugareños. La fortaleza ya se hallaba entonces en muy mal estado, pues durante la ocupación francesa las tropas invasoras habían obligado a los habitantes a efectuar demoliciones que anulasen la capacidad ofensiva y defensiva de la

fortaleza21. Conforme se fue haciendo necesario, el castillo fue suministrando espacio para las sucesivas ampliaciones, hasta configurar los cinco patios que integran el actual camposanto. Uso del cementerio: casi doscientos años de historia El Libro de Defunciones de la Parroquia aporta el dato de la última inhumación que tuvo lugar en la iglesia de la plaza baja (actualmente denominada de la Despedía), que correspondió a Juan Reinoso Oviedo, el 24 de julio de 1820, y el primer

Díaz, Alicia, “El cementerio español en los siglos XVIII y XIX”, Archivo Español de Arte nº. 169-172, CSIC e Instituto Diego Velázquez, Madrid, 1970. 18Rodríguez Marín, Fco. J., “Resumen histórico de los cementerios de Málaga en la época contemporánea”, Una Arquitectura para la Muerte. I Encuentro Internacional sobre los cementerios contemporáneos, COPT, Junta de Andalucía, Sevilla, 1993, pag. 537. 19Bootello Morales, A. Hojita Parroquial de Álora nº. 424, 15 de julio de 1930. 20Bootello Morales, A., Hojita Parroquial de Álora, 1927, varios números. 21Vázquez Guerrero, G., op. cit. pp. 38-39.

213

entierro en el nuevo cementerio correspondió a Juana García, el 3 de agosto del mismo año22. No obstante, las Torres debía distar aún se mostrar las condiciones requeridas para ser considerado cementerio, pues el municipio se dirigió a la Diputación Provincial en demanda de ayuda económica con las que afrontar las obras. El organismo supramunicipal contestó en mayo de 1821 que, con arreglo a lo dispuesto en la ley de 1813, elaborase un presupuesto, y que si los propios carecían de los fondos necesarios propusiese la creación de arbitrios23.

214

El cementerio era cuidado por un personaje apodado “pata de palo” en alusión a la prótesis acoplada a una de sus piernas, y la condición de ermitaño que se le daba indica que asumía también el cuidado de la antigua parroquia readaptada, que pasó a ostentar la condición de capilla del cementerio, o ermita, dado su alejamiento del pueblo. Con el cementerio ya en uso se recibieron en el Ayuntamiento de Álora nuevas requisitorias para que la prohibición de inhumar en las iglesias no tuviese excepción alguna. Dada en

22Bootello

Granada en 18 de junio de 1820, una anotación manuscrita realizada al margen da cuenta del traslado al párroco con fecha 30 de julio. En uso de sus atribuciones legales, el 10 de marzo de 1821 fue el Gobierno Político de Málaga el que remitió un nuevo escrito en el que se reconocía que en muchas poblaciones que disponían de cementerios, no se hacía uso de éste por las dudas que suscitaban acerca de si eran o no lugar sagrado24. El escrito solicitaba respuesta acerca de si en la localidad había cementerio, si cumplía los requisitos dispuestos en la ley de 1813 y si contaba con cerca que lo protegiese de animales. La puesta en uso del cementerio público permitió a su vez resolver el problema suscitado por los fallecidos de religión protestante, que también pasaron a ser inhumados en él25. Prueba de la aceptación del camposanto es que se iniciase el proceso de construcción de panteones familiares. El primero de los que se tiene constancia data de 1889, que es cuando Josefa Morales Sánchez solicitó del municipio la venta de una parcela de 7 x 7 metros para la construcción de un panteón. Los maestros de

albañilería locales Francisco y Cristóbal Salas Garrido tasaron el terreno en 25 ptas., y el 31 de octubre se celebró pública subasta, a la que concurrió, como único postor, Miguel Bootello Morales, en representación de la interesada, a la que se adjudicó el terreno26. Este mausoleo fue reedificado en 1935. A éste siguieron otros construidos por las familias mas destacadas del pueblo. No obstante, la mayoría de las inhumaciones tenían lugar en nichos, abonando cada vez periodos de permanencia que oscilan entre los tres y los cinco años27, de ahí que la lápida más antigua que se mantiene en su emplazamiento original date de 1885, resultando una excepción, pues la mayoría son de los años cincuenta en adelante28. Ante el altar mayor de la capilla fue inhumado el 9 de enero de 1900 el Ilmo. Sr. D. Francisco de Paula Márquez Navarro, abogado y rico propietario que representó en las Cortes, durante dos legislaturas, al distrito de Antequera, fue gobernador civil de Córdoba y otras provincias y ostentó varios altos cargos en el Ministerio de

Morales, A., Hojita Parroquial de Álora nº. 424, 15 de julio de 1930. (M)unicipal de (Á)lora, legajo 195.

23(A)rchivo 24Ibid.

25Manuscrito

informe de D. Bernardo Pizarro enviado a D. Ildefonso Marzo el 3 de diciembre de 1851. A.T. legajo 195. 27A.M.A. Libro donde va asentado lo cobrado por cementerio. empieza el 1º de diciembre de 1960 y termina el 31 de diciembre de 1963. 28Bootello Morales, A., ibid. 26A.M.A.,

Gracia y Justicia. El motivo de esta distinción se halla en que él sufragó la restauración del pavimento de la capilla, mientras que su esposa, Concepción Enríquez Antolínez de Castro, reparó, ya después de su muerte, la techumbre29. La inauguración del cementerio deslindó únicamente el lugar de inhumación, pues el oficio de difuntos continuaba celebrándose en la parroquia, es decir, en la iglesia de la plaza baja del pueblo. A su término se conducían los cadáveres hacia el cementerio público por la calle Ancha, hasta llegar a la cima del monte. Allí varias cruces dispuestas en las paredes o en nichos indicaban un doble cometido, pues esta calle era a su vez la vía dolorosa por la que se celebraba el piadoso ejercicio del vía crucis durante los viernes de la cuaresma30. El responso se hacía frente a la calle Real o la de Bermejo, según fuese el recorrido. Desde comienzos de julio de 1927, los entierros pasaron a ser despedidos en el atrio de la portada principal31. En 1936 el episodio de la

29Bootello

quema de iglesias y destrucción del patrimonio sacro también afectó a Álora, sucumbiendo la imagen del Jesús Nazareno de las Torres, venerado en la capilla del cementerio, cuya imagen parecía datar del siglo XVII. El actual es obra del imaginero aloreño afincado en Granada José NavasParejo, que lo realizó en 1945 siguiendo el modelo de Jesús de la Misericordia de Málaga, concluido un año antes32. En la actualidad, a la devoción generada por esta imagen se suma la de la Virgen de Ánimas, que recibe culto en esta misma capilla y cuya advocación se haya íntimamente ligada a la función de la necrópolis. El cementerio de Álora: lecturas de un patrimonio De la imagen que este singular conjunto ha proyectado en visitantes e historiadores ha quedado reflejo en varias obras. El prolífico escritor Augusto Jerez Perchet, en su obra Málaga Contemporánea, describe el aspecto que presentaba en 1884 el castillo y el cementerio, resaltando su

función de belvedere, la desabrida cuesta sin pavimentar que conducía hasta el lugar y la ausencia de árboles que proporcionasen flores y sombra33. Francisco Pacheco Ruiz, en un artículo divulgativo de cara al turismo dedicado al castillo de Álora y publicado en 1929, resaltaba su función de atalaya, y, de acuerdo con la restrictiva concepción de patrimonio imperante en estos años, recomendaba la abstracción del ánimo contemplativo dentro “del lúgubre recinto sagrado”34. En los años cuarenta del pasado siglo, Narciso Díaz de Escovar, conjuntamente con el escritor Salvador González Anaya y el pintor Moreno Carbonero, realizaron una visita a este enclave, en el que éste último realizó unas fotografías para cederlas a la Academia de Bellas Artes de San Telmo35. Juan Calderón, en su obra Álora. Sus gentes y sus cosas, demostrando una mayor sensibilidad más acorde con los tiempos actuales, elogia la singularidad del cementerio y sus valores paisajísticos36. Como no podía ser de otra

Morales, A., Hojita Parroquial de Álora nº. 36 y 37, 15 de abril y 1 de mayo de 1914. Guerrero, G., op. cit., pag. 18. 31Chust Esquivel, Jesús, “Dulce Nombre de Ntro. P. Jesús Nazareno de las Torres. Álora”, en VV.AA., Málaga Penitente vol. IV, 32Sevilla, Gever, 1998, pp. 79-80. 33Jerez Perchet, Augusto, Málaga Contemporánea. Estudios y paisajes de la capital y la provincia, 1884, edición facsímil de la UMA, 1999, pag. 151.. 34Pacheco Ruiz, Francisco, “El Castillo de Álora”, El Turismo en Málaga nº. 19, Delegación de Turismo del Excmo. Ayuntamiento, Málaga, 1929, pp. 10-11. 35(A)rchivo (D)íaz de (E)scovar, caja 25 doc. 6-5-5. 36Calderón Rengel, Juan, Álora. Sus gentes y sus cosas vol. II, Ilmo. Ayuntamiento de Álora, 1981, pp. 70-71. 30Vázquez

215

216

manera, el de Álora quedó recogido en la obra Cementerios de Andalucía, magníficamente editada en 1993. Como en los casos de los cementerios de Benadalid (Málaga) y Almuñécar (Granada), que se ubican en el interior de castillos, o Villaluenga del Rosario (Cádiz)37, en el interior de una iglesia arruinada desde comienzos del siglo XIX, el de Álora fundamenta parte de su interés en esta circunstancia y en el particular y caótico urbanismo interior que el aprovechamiento del suelo ha generado mediante la construcción de nichos y tumbas, configurando calles y adarves como si la Álora medieval no hubiese abandonado aún sus muros. Lamentablemente, éste y otros valores se pusieron en peligro en el momento en el que, por parte del Ayuntamiento de la localidad, se

La torre de la antigua parroquia, uno de los escasos elementos que sobrevivieron al terremoto de 1680.

anunció la clausura y el consiguiente desmantelamiento del camposanto. La inquietud suscitada entre sectores de la cultura y de expertos en patrimonio ha generado también una secuencia de artículos en tono de denuncia38. En consonancia con esta preocupación, en julio de 1999 realizaron una visita al recinto un grupo de especialistas, que se brindaron al Ayuntamiento para asesorarle en una materia tan delicada, pero poco después se iniciaron las exhumaciones de este enclave que puede calificarse de histórico y cuyo delicado equilibrio ha resistido el paso del tiempo. En enero del 2000 la Asociación de Amigos del Cementerio de San Miguel, conjuntamente con el Departamento de Historia del Arte de nuestra Universidad, y la Academia de

Diversidad tipológica: el patio alto muestra una curiosa fusión entre espacio arbolado y zona de enterramiento.

Bellas Artes de San Telmo, dirigieron escritos a la Delegación Provincial de Cultura reclamando la incoación de un expediente de declaración, como Bien de Interés Cultural, para este conjunto de Álora. Curiosamente, la vigente ley del Patrimonio Histórico de Andalucía de 1985, en su Disposición Adicional Primera, dispone que los bienes que con anterioridad hayan sido declarados histórico-artísticos, “pasan a tener consideración y a denominarse Bienes de Interés Cultural”, y un decreto de 1955 declaraba monumentos histórico-artísticos a todos los castillos de España, independientemente de su condición, época o estado de conservación. La figura del BIC, la de más alto rango que contempla nuestra legislación sobre patrimonio, incluye la delimitación de un entorno en el

Una observación detenida nos aportará una historia del pueblo y sus personajes.

que la Administración ejercería una vigilancia y fijaría unas normas de actuación. En este sentido el proceso de monda que actualmente se esta efectuando en el cementerio de Álora vulnera lo previsto en nuestras leyes, y, lo que resulta más grave, va a mutilar gravemente un singular conjunto histórico con el dudoso objetivo de reconstruir algo que, ante todo, carecería de veracidad. El pasado 10 de noviembre de 2001, en la ciudad italiana de Bolonia39 se constituyó ASCE (Asociación Europea de Cementerios Monumentales), entre cuyos objetivos se encuentran promover la rehabilitación de camposantos singulares, difundir y promover su estudio y conocimiento y facilitar su incorporación a los circuitos culturales y turísticos. Constituye una iniciativa encaminada a revalorizar esta parcela del patrimonio histórico y a facilitar su conversión en un recurso generador de riqueza, a la que se han adherido 11 municipios europeos y a la que, en breve, se sumarán otros ocho, Madrid y Málaga entre ellos.

37Rodríguez

La ocupación de la fortaleza medieval ha generado un interesante modelo de ordenación del espacio.

Frente a esta actitud abierta aún se contraponen otras que aún adolecen de caducos prejuicios a la hora de conceptualizar el patrimonio. A la entrada del camposanto de Álora, el panteón de D. Miguel Morales (+1898), presidente que fue de la Excma. Diputación Provincial de Málaga, cuenta, a la vez que con una notable reja de fundición, con una cruz que le dedicó el Ayuntamiento de

Álora. Junto a él se almacenan los restos de columnas y lápidas de los nichos desmantelados. Pocos parecen apreciar que éste y otros panteones, que con sus arcadas sugieren la cercanía de los restos islámicos, los originales epitafios que integran la denominada “literatura de consolación”, o las lápidas que representan imágenes del nazareno de las Torres como evocaciones de las devociones populares, son también patrimonio histórico y cultural. Es evidente que la originalidad del castillo-cementerio de Álora exige de cuidados y de una gestión que potencie su uso cultural, pero estas actuaciones nunca deberían acometerse a costa de una importante merma de sus valores. El arco musulmán de ingreso al patio superior muestra un alto grado de interés arquitectónico a la vez que un preocupante estado de conservación, pero la revalorización de éste y otros elementos medievales armonizan perfectamente con aquellos otros que constituyen una evidencia de la historia contemporánea de la localidad.

Barberán, Javier, “Cementerio Municipal de Álora”, en VV.AA., Cementerios en Andalucía, COPT, Junta de Andalucía, Sevilla, 1993, pp. 118, 188 y 184-187. 38Rodríguez Barberán, J., “Cementerios de Andalucía”, Boletín del Instituto Andaluz del Patrimonio Histórico nº. 23, 1998, pp. 4-5; Rojas aragón, Jorge, “Casos singulares, problemas comunes: Álora”, Boletín de la Asociación de Amigos del Cementerio de San Miguel nº. 1, Málaga, 2000. 39El cementerio de Bolonia, dotado de un rico patrimonio escultórico, se emplaza en el interior de un monasterio cartujo medieval. Vid. PESCI, G. (ed.), La Certosa di Bologna, Bolonia, Editrice Compositori, 2001

217

Torre de Güi o Huit El Morche, Torrox Texto: Vicente Almenara Martínez Fotografías: ®NEZK/98 Realización: 2002

FOTOMANÍA

Peña de la Virgen. CN-340 Torrox - Nerja. ®Nezk/2001

FOTOMANÍA Clelia Martínez Maza

ás que una barrera, franqueable sólo gracias al empeño técnico, el mar unía pueblos. Y así los avances náuticos consintieron la presencia en las costas peninsulares de navegantes de los confines orientales del Mediterráneo que se asentaron en las costas andaluzas en busca de aquellas materias primas de las que carecían, pero imprescindibles para su subsistencia: la necesidad hecha viaje. Otros, sin embargo, ahorrándose el viaje de regreso, se establecieron finalmente en esas costas donde podían reanudar, ahora en otro paisaje, sus mismos modos de vida. Pero, aunque los viajes se multiplicaron creando una intensa tela de araña que cubría todo el Mediterráneo, el tránsito era difícil. A los obstáculos naturales, se unían las amenazas encubiertas: una tempestad imprevista, la ausencia de viento, las corrientes que entorpecían la navegació allí donde parecía posible una travesía cómoda, no eran sino signos enviados por los dioses para mostrar su descontento. Era obligación de los hombres, desvelar la causa del agravio: un acto impío, la menstruación de alguna mujer a bordo, la ausencia o defecto de algún rito practicado antes de iniciar el periplo, cualquier falta que arrastrara el pasado de los tripulantes, podían pagarse con el fracaso de la empresa o incluso con la propia vida. La falta

debía entonces enmendarse en la confianza de que así se arribaba a buen puerto. Y una vez en tierra, el agradecimiento se torna dádiva necesaria para calmar a los dioses, dádiva prometida en el momento en el que la muerte señala el límite impuesto por el hado. Como ofrenda se entrega parte del beneficio para que vuelva a los dioses lo obtenido bajo su amparo. Exvotos de metales preciosos, joyas, objetos de orfebrería, se amontonan en santuarios que los tripulantes erigen diseminados por la geografía costera en la que recalan, lugares de culto y lugares de comercio compartidos por dioses y hombres de los dos extremos del mar. Y ya en un Mediterráneo cristiano, esta virgen nos recuerda que el peligro marítimo sigue amenazando el periplo, que los tripulantes buscan la aquiescencia divina para emprender la andadura y culminarla felizmente, y que premian, ahora a la Virgen, por el éxito del viaje. Qué mejor manera que rendirle devoción en un símbolo de todas las amenazas del viaje, en un punto visible desde el mar, al que dirigir la vista esperanzada, en un cortado que recuerda las vicisitudes de la travesía, y la fortuna de haberla llevado a buen término. El miedo convertido en salvación.

225

texto en blanco escanear en grises e imvertir

diapositiva 1

227

Torre de Pimentel o de los Molinos Torremolinos Texto: José Baena Fotografías: ®NEZK/98 Realización: 2001